ECLI:NL:RVS:2026:1231, Raad van State, 04-03-2026, 202401392/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2026-03-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 december 2023 heeft de raad van de gemeente Emmen het bestemmingsplan "Buitengebied Emmen 2011, Veegplan" vastgesteld. Het voorheen geldende bestemmingsplan "Buitengebied Emmen" was vastgesteld in 2014. Sindsdien zijn er verschillende wijzigingsplannen vastgesteld en omgevingsvergunningen verleend. Het nieuwe bestemmingsplan "Buitengebied Emmen 2011, Veegplan" (veegplan) dient ter actualisering. [appellant A] en [appellant B] wonen op het perceel [locatie 1], dat binnen het plangebied ligt. [appellant C] is eigenaar van een woning met bijbehorende gronden op het perceel [locatie 2], ook gelegen binnen het plangebied. [appellant A] en [appellant B] betogen dat zij onterecht niet persoonlijk door de raad op de hoogte zijn gesteld van het plan om de archeologische waarde op hun perceel aan te passen.

202401392/1/R3.
    Datum uitspraak: 4 maart 2026
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    1.       [appellant A] en [appellant B], wonend in Oranjedorp, gemeente Emmen,
    2.       [appellant C], wonend in [woonplaats],
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Emmen,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 21 december 2023 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied Emmen 2011, Veegplan" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben [appellant A] en [appellant B], en [appellant C] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak behandeld op een zitting op 26 november 2025, waar de raad, vertegenwoordigd door ing. F. de Jonge en drs. ing. B.M. Bruins, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 30 augustus 2023 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening (Wro), zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het voorheen geldende bestemmingsplan "Buitengebied Emmen" was vastgesteld in 2014. Sindsdien zijn er verschillende wijzigingsplannen vastgesteld en omgevingsvergunningen verleend. Het nieuwe bestemmingsplan "Buitengebied Emmen 2011, Veegplan" (veegplan) dient ter actualisering. [appellant A] en [appellant B] wonen op het perceel [locatie 1], dat binnen het plangebied ligt. [appellant C] is eigenaar van een woning met bijbehorende gronden op het perceel [locatie 2], ook gelegen binnen het plangebied.
    3.       In een bijlage bij deze uitspraak zijn de relevante wettelijke regels opgenomen. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
    Toetsingskader
    4.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Ontvankelijkheid van het beroep van [appellant C]
    5.       De raad heeft de ontvankelijkheid van het beroep van [appellant C] tegen het veegplan betwist, omdat het beroepschrift buiten de beroepstermijn is ingediend.
    5.1.    Ingevolge artikel 6:7 van de Algemene wet bestuursrecht bedraagt de termijn voor het indienen van een beroepschrift zes weken. Op 16 januari 2024 is in het gemeenteblad kennisgegeven van de terinzagelegging van het besluit van 21 december 2023. Deze terinzagelegging is vervolgens aangevangen op 17 januari 2024. De Afdeling heeft het beroepschrift van [appellant C] ruim na het verstrijken van de termijn voor het indienen van een beroepschrift ontvangen op 7 mei 2024. Verder is niet gebleken van verschoonbare redenen waarom [appellant C] zijn beroep niet binnen de termijn heeft kunnen instellen. Het beroep van [appellant C] is om die reden niet-ontvankelijk.
    Het beroep van [appellant A] en [appellant B]
    6.       [appellant A] en [appellant B] betogen dat zij onterecht niet persoonlijk door de raad op de hoogte zijn gesteld van het plan om de archeologische waarde op hun perceel aan te passen.
    6.1.    Er is voldaan aan de wettelijke vereisten voor de kennisgeving van de terinzagelegging. In de Wro of in een ander wettelijk voorschrift valt geen bepaling aan te wijzen op grond waarvan het gemeentebestuur in een geval als hier aan de orde verplicht is eventuele belanghebbenden persoonlijk in kennis te stellen van de terinzagelegging van een ontwerpplan.
    Het betoog slaagt niet.
    7.       [appellant A] en [appellant B] betogen dat hun perceel ten onrechte de dubbelbestemming "Waarde - Archeologie 4" heeft gekregen. De grond is namelijk geroerd. Toen in 2019 een omgevingsvergunning voor de bouw van een woning op het perceel werd verleend, hoefde er nog geen archeologisch onderzoek te worden verricht. Ook hebben [appellant A] en [appellant B] een vrijstaande garage gebouwd en zijn er kabels, leidingen en straatwerk aangelegd in of op de grond. Tijdens deze werkzaamheden waren er ook geen archeologische resten aangetroffen. [appellant A] en [appellant B] vinden het buitenproportioneel dat er een vergunning aangevraagd moet worden wanneer zij dieper dan 30 cm willen graven in hun tuin om daar bijvoorbeeld een boom of een schutting in te zetten.
    7.1.    De raad betoogt dat deze bestemming al aan het perceel was toegekend met de vaststelling van het bestemmingsplan "Emmen, Archeologie (facetbestemmingsplan)" (facetbestemmingsplan) op
    28 april 2022. Met het veegplan wordt de dubbelbestemming alleen maar bestendigd. Alleen wanneer uit onderzoek blijkt dat er geen archeologische waarden aanwezig zijn, kan de dubbelbestemming worden verwijderd. Daarnaast is het veiligstellen van archeologische waarden een wettelijke verplichting.
    8.       De bestemming "Waarde - Archeologie 4" die is toegewezen aan het perceel van [appellant A] en [appellant B] is overgenomen uit het facetbestemmingsplan. Volgens de toelichting bij het facetbestemmingsplan zijn voor het toekennen van archeologische waarden de beleidsnota archeologie 2013-2018 Gemeente Emmen en de archeologische beleidsadvieskaart, die onderdeel uitmaakt van de beleidsnota, het uitgangspunt geweest. In wat [appellant A] en [appellant B] hebben aangevoerd, ligt geen grond voor het oordeel dat de raad zich niet op de beleidsnota dan wel de beleidsadvieskaart heeft mogen baseren. De enkele stelling dat de grond van [appellant A] en [appellant B] op bepaalde plekken is geroerd, is onvoldoende om uit te sluiten dat er geen archeologische resten meer in de grond aanwezig kunnen zijn. Er bestaat namelijk nog steeds een kans dat er archeologische resten dieper in de grond liggen dan de dieptes waarop [appellant A] en [appellant B] hebben gegraven voor de bouw van hun woning en garage, of voor de aanleg van kabels, leidingen en straatwerk. Hiermee in lijn is ook artikel 35.2.4, aanhef en onder a, van de planregels, waarin een uitzondering op de onderzoeksplicht uit artikel 35.2.1 van de planregels wordt gemaakt, wanneer bij vervanging, vernieuwing of verandering van bestaande bebouwing de oppervlakte niet wordt uitgebreid en waarbij gebruik wordt gemaakt van de bestaande fundering. Zodra gebruik wordt gemaakt van een nieuwe fundering, die mogelijk dieper de grond in gaat, geldt die uitzondering dus niet. Verder kunnen er op andere plekken op het perceel dan waar geroerd is, nog archeologische resten aanwezig zijn. De Afdeling oordeelt dat de raad de dubbelbestemming "Waarde - Archeologie 4" heeft mogen toekennen aan het perceel van [appellant A] en [appellant B].
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    9.       Het beroep van [appellant C] is niet-ontvankelijk en het beroep van [appellant A] en [appellant B] is ongegrond.
    10.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep van [appellant C] niet-ontvankelijk;
    II.       verklaart het beroep van [appellant A] en [appellant B] ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. C.C.W. Lange, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, griffier.
    w.g. Lange
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Lap
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 4 maart 2026
    288-1176
     
    BIJLAGE
     
    Planregels bestemmingsplan Buitengebied Emmen 2011, Veegplan
    Artikel 35 Waarde - Archeologie 4 (nieuw)
    35.2 Omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk
    35.2.1 Onderzoeksplicht (nieuw)
    De aanvrager van een omgevingsvergunning voor het bouwen, die betrekking heeft op gronden, die zijn aangewezen als 'Waarde - Archeologie 4 (nieuw)', legt een rapport over waarin de archeologische waarde, van het terrein dat mogelijk zal worden verstoord, in voldoende mate is vastgesteld.
    35.2.4 Uitzondering onderzoeksplicht (nieuw)
    Artikel 35.2.1 is niet van toepassing indien de aanvraag betrekking heeft op:
    a.       vervanging, vernieuwing of verandering van bestaande bebouwing, waarbij de oppervlakte niet wordt uitgebreid en waarbij gebruik wordt gemaakt van de bestaande fundering;
    b.       een of meer bouwwerken waarvan de totale oppervlakte kleiner is dan 1.000 m², waarbij het gaat om een totaal aan te verstoren bodemoppervlak binnen een plangebied of bouwvlak van een samenhangend project dat niet opgedeeld kan worden in deeluitwerkingen;
    […]
    35.3 Omgevingsvergunning voor het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden (nieuw)
    35.3.1 Vergunningplichtige werken en werkzaamheden (nieuw)
    Ongeacht het bepaalde in de regels bij andere op deze gronden van toepassing zijnde bestemmingen, is het verboden zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning voor het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden de volgende werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren:
    a.       bodemingrepen met een totale oppervlakte van meer dan 1.000 m2 en dieper dan 30 cm;
    b.       het planten of rooien van bomen of gewassen waar bij de oogst van de plant, dan wel het verwijderen van de gehele plant, de bodem dieper dan 30 cm zal worden geroerd;
    […]
    35.3.4 Onderzoeksplicht (nieuw)
    De aanvrager van een omgevingsvergunning legt een rapport over waarin de archeologische waarde van het terrein is vastgesteld. Hiervoor wordt standaard een archeologisch bureauonderzoek met verkennend booronderzoek (van 6 boringen per ha) gevraagd. Alvorens tot onderzoek over te gaan kan de archeologische deskundige advies worden gevraagd omtrent de noodzaak tot onderzoek en de wijze van onderzoek. Indien deze schriftelijk heeft verklaard dat een onderzoek niet noodzakelijk is, vervalt de verplichting tot onderzoek.
    De onderzoeksplicht vervalt ook voor die gebieden waar al een archeologisch onderzoek heeft plaatsgevonden en uit dit onderzoek is gebleken dat er geen archeologische waarden aanwezig waren.