ECLI:NL:RVS:2026:1449, Raad van State, 13-03-2026, 202506041/2/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2026-03-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 31 januari 2023 heeft het college van gedeputeerde staten van Overijssel het verzoek van de Stichting en [verzoeker A] om handhavend op te treden tegen de door Elfstedenhart Recreatie BV op het kampeerterrein Olde Kottink aan de Kampbrugweg 3 te Beuningen voorgenomen activiteiten, afgewezen. Aan de Kampbrugweg 3 in Beuningen was het kampeerterrein Olde Kottink gevestigd. Dit terrein grenst aan en ligt deels in Natura 2000-gebied Dinkelland. Op 9 februari 2004 is een vergunning op grond van de Wet op de openluchtrecreatie (hierna: de Wor) verleend voor 150 standplaatsen op het kampeerterrein. In 2021 heeft Elfstedenhart Recreatie dit kampeerterrein gekocht om te herontwikkelen. Elfstedenhart Recreatie wil in twee fasen 65 gasloze chalets realiseren en de locatie ombouwen tot het park Landal Olde Kottink. Met deze realisatie is gestart in 2022. Van de chalets zijn er inmiddels 39 opgeleverd en in gebruik.

202506041/2/R2.
    Datum uitspraak: 13 maart 2026
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht), hangende het hoger beroep van:
    Stichting Natuurlijk Dinkeldal en [verzoeker A], beiden gevestigd dan wel wonend in Beuningen, gemeente Losser,
    verzoekers,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 20 november 2025 in zaak nr. 24/420 in het geding tussen:
    de Stichting en [verzoeker A]
    en
    het college van gedeputeerde staten van Overijssel.
    Procesverloop
    Bij besluit van 31 januari 2023 heeft college het verzoek van de Stichting en [verzoeker A] om handhavend op te treden tegen de door Elfstedenhart Recreatie BV op het kampeerterrein Olde Kottink aan de Kampbrugweg 3 te Beuningen (hierna: het perceel) voorgenomen activiteiten, afgewezen.
    Bij besluit van 25 januari 2024, gewijzigd bij besluit van 21 maart 2024, heeft college het door de Stichting en [verzoeker A] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 20 november 2025 heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het door de Stichting en [verzoeker A] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, die besluiten vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen hiervan in stand blijven.
    Tegen deze uitspraak hebben de Stichting en [verzoeker A] hoger beroep ingesteld.
    Tevens hebben de Stichting en [verzoeker A] de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    De Stichting en [verzoeker A] hebben nadere stukken ingediend.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    Elfstedenhart Recreatie heeft een reactie ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek op een zitting behandeld op 24 februari 2026, waar Stichting Natuurlijk Dinkeldal, vertegenwoordigd door [bestuurder], bijgestaan door [persoon] en [verzoeker A], vertegenwoordigd door [persoon], en het college, vertegenwoordigd door N. Blaauwbroek, zijn verschenen. Voorts is op de zitting Elfstedenhart Recreatie BV, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. J.J.D. Boersma en mr. R.J. de Heer, beiden advocaat in Amsterdam, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Voor de beoordeling van het hoger beroep blijft het recht zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    2.       Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    Inleiding
    3.       Aan de Kampbrugweg 3 in Beuningen was het kampeerterrein Olde Kottink gevestigd. Dit terrein grenst aan en ligt deels in Natura 2000-gebied Dinkelland. Op 9 februari 2004 is een vergunning op grond van de Wet op de openluchtrecreatie (hierna: de Wor) verleend voor 150 standplaatsen op het kampeerterrein. In 2021 heeft Elfstedenhart Recreatie dit kampeerterrein gekocht om te herontwikkelen. Elfstedenhart Recreatie wil in twee fasen 65 gasloze chalets realiseren en de locatie ombouwen tot het park Landal Olde Kottink. Met deze realisatie is gestart in 2022. Van de chalets zijn er inmiddels 39 opgeleverd en in gebruik.
    [verzoeker A] is eigenares van het perceel [locatie] waarop een recreatiewoning staat. Het perceel ligt aan één zijde op een afstand van ongeveer 50 meter van het perceel waarop de herontwikkeling van het kampeerterrein plaatsvindt.
    De Stichting Natuurlijk Dinkeldal heeft als doel het behouden en verbeteren van natuur, landschap en leefomgeving in het Dinkeldal, waarbij met name de Natura 2000-gebieden en de omliggende percelen tot circa vijf kilometer afstand prioriteit hebben.
    Bij e-mail van 25 juli 2022 heeft [bestuurder], in zijn hoedanigheid van bestuurder van Stichting Natuurlijk Dinkeldal, het college verzocht om handhavend op te treden tegen de door Elfstedenhart Recreatie voorgenomen activiteiten voor de herontwikkeling van het voormalige kampeerterrein Olde Kottink. Op 7 september 2022 heeft de gemachtigde van de Stichting en [verzoeker A] aangegeven dat dit handhavingsverzoek geacht moet worden mede te zijn ingediend door [verzoeker A]. Volgens de Stichting en [verzoeker A] is voor de voorgenomen activiteiten een vergunning nodig als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (hierna: natuurvergunning), omdat de intensivering op het kampeerterrein significante negatieve effecten voor het Natura 2000-gebied Dinkelland zal hebben. Omdat Elfstedenhart Recreatie geen natuurvergunning heeft, is volgens hen sprake van een overtreding en dient het college handhavend op te treden.
    Uitspraak van de rechtbank
    4.       De rechtbank heeft, voor zover van belang, de besluiten van 25 januari 2024 en 21 maart 2024 vernietigd, maar de rechtsgevolgen daarvan in stand gelaten. Zij heeft aan dat oordeel ten grondslag gelegd dat dat het college het handhavingsverzoek van de Stichting en [verzoeker A] terecht heeft afgewezen. Volgens de rechtbank kan het college tot 1 januari 2030 niet handhavend optreden tegen de ontwikkeling van park Landal Olde Kottink voor wat betreft het ontbreken van een natuurvergunning.
    Waaruit bestaat de gevraagde voorziening?
    5.       Het verzoek strekt tot het opleggen van een bouwstop aan Elfstedenhart Recreatie BV totdat de Afdeling uitspraak heeft gedaan op het hoger beroep van de Stichting en [verzoeker A] tegen de uitspraak van de rechtbank.
    Het hoger beroep
    6.       In hoger beroep betogen de Stichting en [verzoeker A] dat de rechtbank ten onrechte de rechtsgevolgen van de besluiten van 25 januari 2024 en 21 maart 2024 in stand heeft gelaten. De rechtbank is volgens hen er ten onrechte van uitgegaan dat in deze zaak de overgangsperiode van toepassing is als bedoeld in overweging 24.4 van de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:4923), waardoor voor de realisatie van het park Landal Olde Kottink een natuurvergunning is vereist. De Afdeling heeft in die uitspraak uit oogpunt van rechtszekerheid aanleiding gezien voor initiatiefnemers van activiteiten die fysiek zijn gestart tussen 1 januari 2020 en 1 januari 2025 én waarvoor op grond van de voorheen geldende rechtspraak over intern salderen geen vergunning nodig was, een overgangsperiode van vijf jaar (tot 1 januari 2030) te bepalen waarin het bevoegd gezag niet met een last onder bestuursdwang of last onder dwangsom kan optreden tegen de voortzetting van die activiteit zonder natuurvergunning. Deze overgangsperiode loopt voor al de hiervoor bedoelde activiteiten tot 1 januari 2030.
    De Stichting en [verzoeker A] voeren aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat voor de realisatie van het park Landal Olde Kottink ook op grond van de voorheen geldende rechtspraak over intern salderen een vergunning nodig was, zodat deze overgangsperiode hierop niet van toepassing is. Volgens de Stichting en [verzoeker A] is het college bij het vaststellen van de referentiesituatie ten onrechte uitgegaan van de vergunning op grond van de Wor van 9 februari 2004, waarbij op het kampeerterrein Olde Kottink 150 standplaatsen waren toegestaan en het - in hun ogen onjuiste - uitgangspunt dat dit aantal in de sindsdien geldende bestemmingsplannen niet was gemaximeerd. Volgens de Stichting en [verzoeker A] heeft de rechtbank onder meer geen rekening gehouden met artikel 47 van de planvoorschriften van het ten tijde van 19 maart 2013 geldende bestemmingsplan Buitengebied 2013. Hierin was volgens de Stichting en [verzoeker A] bepaald dat tot een strijdig gebruik van gronden en bouwwerken in ieder geval wordt gerekend het gebruik en laten gebruiken van de gronden als standplaats voor kampeermiddelen, tenzij het gronden betreft waar een kampeerterrein voor klein kamperen is toegestaan. Volgens de Stichting en [verzoeker A] kunnen 150 standplaatsen niet als klein kamperen worden aangemerkt als in artikel 47 van de planvoorschriften bedoeld. Daarbij wijzen de Stichting en [verzoeker A] ook op artikel 51, onder B, derde lid, van de planvoorschriften van dat voorheen geldende bestemmingsplan. Daarin was bepaald dat indien het gebruik dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, na die inwerkingtredinq voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, het verboden is dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten.
    Volgens de Stichting en [verzoeker A] was gedurende een periode van meerdere jaren achtereen het aantal kampeerplaatsen dat in gebruik is geweest op Natuurcamping "Olde Kottink" aanzienlijk lager dan 150. Het college had wat de referentiesituatie aangaat en dus wat de omvang van de bestaande rechten aangaat volgens hen van dat lagere aantal uit moeten gaan. Ook was volgens de Stichting en [verzoeker A] in artikel 19 van die destijds geldende planvoorschriften bezien in samenhang met de plankaart een beperking van het aantal kampeerplaatsen opgenomen omdat het bebouwingspercentage was beperkt tot 2% met de daarin vermelde oppervlakte- en inhoudsmaten. Volgens de Stichting en [verzoeker A] heeft het college nagelaten onderzoek te doen naar de gevolgen van voormelde planvoorschriften en de feitelijke situatie op het kampeerterrein Olde Kottink voor de referentiesituatie.
    Verder voeren de Stichting en [verzoeker A] aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat verzoekers in beroep geen omstandigheden naar voren hebben gebracht die maken dat moet worden afgeweken van deze overgangsperiode. De Stichting en [verzoeker A] vinden daarbij steun in onder meer de uitspraak van de Afdeling van 28 februari 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:838, waarin de Afdeling in 12.1 heeft overwogen dat de vraag of daadwerkelijk kan worden afgezien van handhavend optreden, het bestuursorgaan pas kan beoordelen nadat het de vraag heeft beantwoord of er een redelijk evenwicht is tussen de belangen van de melders op grond van het Programma Aanpak Stikstof en de belangen die worden gediend met handhavend optreden (het natuurbelang).
    Het oordeel van de voorzieningenrechter
    7.       De voorzieningenrechter zal het verzoek beoordelen aan de hand van een voorlopig rechtmatigheidsoordeel. Dat betekent dat de voorzieningenrechter een inschatting maakt of de uitspraak van de rechtbank in de bodemprocedure in stand zal blijven. Als de voorzieningenrechter in de beroepsgronden van de Stichting en [verzoeker A] redenen vindt voor gerede twijfel aan de uitspraak van de rechtbank, dan kan dat aanleiding zijn om de gevraagde voorziening toe te wijzen.
    7.1.    De voorzieningenrechter ziet in wat de Stichting en [verzoeker A] naar voren hebben gebracht geen aanleiding voor het oordeel dat op voorhand moet worden aangenomen dat de uitspraak van de rechtbank in de bodemprocedure niet in stand zal blijven. De voorzieningenrechter overweegt daarover het volgende.
    7.2.    Niet in geschil is dat de fysieke activiteiten om het park Landal Olde Kottink te realiseren zijn gestart tussen 1 januari 2020 en 1 januari 2025. Tevens heeft het college aannemelijk gemaakt dat er voor de gronden waarop dat park wordt gerealiseerd sinds de referentiedatum 7 december 2004 onafgebroken een bestemming heeft gegolden die verblijfsrecreatie toestond en dat die gronden op die datum voor verblijfsrecreatie werden gebruikt. Op 9 februari 2004 is een vergunning op grond van de Wor verleend voor 150 standplaatsen op het kampeerterrein. De rechtbank is er naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter daarom terecht vanuit gegaan dat op grond van deze vergunning het aantal kampeerplaatsen ten tijde van de referentiedatum was gemaximeerd tot 150 kampeerplaatsen.
    Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter betogen de Stichting en [verzoeker A] tevergeefs dat op grond van de algemene gebruiksregels die zijn neergelegd in artikel 47, lid a, van de planvoorschriften van het op 19 maart 2013 vastgestelde bestemmingsplan Buitengebied 2013 dit maximum aantal kampeerplaatsen naar beneden zou moeten worden bijgesteld. In dat artikel is bepaald dat tot een strijdig gebruik van gronden en bouwwerken in ieder geval wordt gerekend, het gebruik en laten gebruiken van de gronden als standplaats voor kampeermiddelen, tenzij het gronden betreft waar een kampeerterrein voor klein kamperen is toegestaan. Niet in geschil is echter dat de betrokken gronden in dat bestemmingsplan waren bestemd als "Recreatie - Kampeerterrein", zodat het ingevolge artikel 19.1 van de voorschriften van dat bestemmingsplan was toegestaan om op de betrokken gronden te kamperen. Naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter staat artikel 47, lid a, uit het bestemmingsplan Buitengebied 2013 daar niet aan in de weg. Omdat het was toegestaan om op de betrokken gronden te kamperen, wordt niet toegekomen aan de door de Stichting en [verzoeker A] opgeworpen vraag of dat gebruik wel of niet onder het gebruiksovergangsrecht als bedoeld in artikel 51B van de planvoorschriften kon worden gebracht.       
    7.3.    Gelet op wat hiervoor is overwogen, en in wat overigens door de Stichting en [verzoeker A] is aangevoerd, ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding voor gerede twijfel aan de conclusie van de rechtbank dat in deze zaak de overgangsperiode van toepassing is als bedoeld in overweging 24.4 van de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2024 en de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten in stand kunnen blijven. De voorzieningenrechter wijst daarom het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening af.
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    wijst het verzoek af.
    Aldus vastgesteld door mr. N.H. van den Biggelaar, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. J.A.W. van Leeuwen, griffier.
    w.g. Van den Biggelaar
    voorzieningenrechter
    w.g. Van Leeuwen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 13 maart 2026
    543