ECLI:NL:RVS:2026:1534, Raad van State, 18-03-2026, 202400760/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2026-03-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 december 2023 heeft de raad van de gemeente Zwartewaterland het bestemmingsplan "[locatie 1]/[locatie 2]-[locatie 3] Genemuiden" vastgesteld. Het plan wijzigt de bestemming van de percelen [locatie 1] en [locatie 3] in Genemuiden. Deze gronden hadden in het vorige plan de bestemming "Bedrijf", maar aangezien de bedrijfsactiviteiten al enige tijd zijn gestaakt en er geen plannen zijn om in de toekomst nieuwe bedrijfsactiviteiten op te starten, hebben de gronden in het nieuwe plan de bestemming "Wonen". Op beide percelen staat een bedrijfswoning. Beide woningen worden met het plan omgezet naar burgerwoningen. [partij] en [persoon E] en [persoon C] en [persoon D] zijn de bewoners van deze woningen. Robusta B.V. is gevestigd tegenover het plangebied en houdt zich bezig met de productie van verschillende textielsoorten. Op grond van het bestemmingsplan "Bedrijventerreinen Zwartewaterland" geldt ter plaatse van Robusta B.V. de bestemming "Bedrijf" met de aanduiding "bedrijf tot en met categorie 4.2". Robusta B.V. kan zich niet met het plan verenigen, in het bijzonder omdat zij vreest dat het plan leidt tot een belemmering van haar bedrijfsvoering en een aantasting van haar uitbreidingsmogelijkheden.

202400760/1/R3.
    Datum uitspraak: 18 maart 2026
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Robusta B.V., gevestigd in Genemuiden, en [appellant], wonend in Genemuiden, gemeente Zwartewaterland (hierna samen en in enkelvoud: Robusta B.V.),
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Zwartewaterland,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 7 december 2023 heeft de raad het bestemmingsplan "[locatie 1]/[locatie 2]-[locatie 3] Genemuiden" vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft Robusta B.V. beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    De raad en Robusta B.V. hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties) aangemerkt als partij in deze procedure.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 9 december 2025, waar Robusta B.V. en [appellant], vergezeld door [persoon A], vertegenwoordigd door mr. I.C. Dunhof-Lampe, advocaat in Enschede, en de raad, vertegenwoordigd door H.J. Visser en mr. M.W. van Nijendaal, advocaat in Arnhem, zijn verschenen. Voorts zijn op de zitting [partij], bijgestaan door [persoon B], en [persoon C] en [persoon D], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 6 september 2023 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Toetsingskader
    2.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Inleiding
    3.       Het plan wijzigt de bestemming van de percelen [locatie 1] en [locatie 3] in Genemuiden. Deze gronden hadden in het vorige plan de bestemming "Bedrijf", maar aangezien de bedrijfsactiviteiten al enige tijd zijn gestaakt en er geen plannen zijn om in de toekomst nieuwe bedrijfsactiviteiten op te starten, hebben de gronden in het nieuwe plan de bestemming "Wonen". Op beide percelen staat een bedrijfswoning. Beide woningen worden met het plan omgezet naar burgerwoningen. [partij] en [persoon E] en [persoon C] en [persoon D] zijn de bewoners van deze woningen.
    4.       Robusta B.V. is gevestigd tegenover het plangebied en houdt zich bezig met de productie van verschillende textielsoorten. Op grond van het bestemmingsplan "Bedrijventerreinen Zwartewaterland" geldt ter plaatse van Robusta B.V. de bestemming "Bedrijf" met de aanduiding "bedrijf tot en met categorie 4.2". Robusta B.V. kan zich niet met het plan verenigen, in het bijzonder omdat zij vreest dat het plan leidt tot een belemmering van haar bedrijfsvoering en een aantasting van haar uitbreidingsmogelijkheden.
    Beroepsgronden
    5.       Robusta B.V. betoogt dat de raad onvoldoende heeft gemotiveerd dat het plan ruimtelijk aanvaardbaar is. Daarover voert zij aan dat de raad eraan voorbij is gegaan dat ter plaatse van de woningen geen sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat, waardoor niet is uitgesloten dat het plan leidt tot een aantasting van haar bedrijfsvoering. Volgens Robusta B.V. is de raad namelijk ten onrechte niet uitgegaan van de maximale planologische mogelijkheden, maar van de feitelijk aanwezige bedrijvigheid. Bovendien wordt zelfs als van de feitelijke activiteiten wordt uitgegaan, volgens haar niet voldaan aan de richtafstanden uit de publicatie "Bedrijven en milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten uit 2009. Om die reden had de raad onderzoek moeten doen naar het woon- en leefklimaat ter plaatse van de voorziene woningen. Daarbij moet volgens Robusta B.V. ook de andere bedrijvigheid in de omgeving worden betrokken. Dat bestaande woningen die zich op een kortere afstand van Robusta B.V. bevinden haar mogelijk al beperken in haar bedrijfsvoering, ontslaat de raad volgens Robusta B.V. niet van die onderzoeksverplichting.
    5.1.    Naar aanleiding van de beroepsgronden van Robusta B.V. heeft de raad erkend dat zonder nader onderzoek onvoldoende vaststaat of sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat ter plaatse van de woningen. De raad heeft vervolgens alsnog een onderzoek laten verrichten naar de effecten van de bedrijfsactiviteiten van Robusta B.V. op de voorziene woningen binnen het plangebied. De resultaten van dat onderzoek zijn neergelegd in het rapport "Woningbouw Sasweg/Buitenhaven te Genemuiden; onderzoek milieueffecten Robusta" van Cauberg Huygen van 6 juni 2025 (het milieurapport).
    Omdat de raad zich in zoverre op een ander standpunt stelt dan hij in het bestreden besluit heeft gedaan en niet is gebleken dat gewijzigde omstandigheden hiertoe aanleiding hebben gegeven, is het besluit van 7 december 2023 niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid.
    Het betoog slaagt.
    5.2.    Gelet op wat onder 5.1 is overwogen, dient het besluit van 7 december 2025 wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te worden vernietigd. Omdat de raad de effecten van de bedrijfsactiviteiten op het woon- en leefklimaat ter plaatse van de woningen alsnog heeft onderzocht, beoordeelt de Afdeling hierna of er aanleiding is om de rechtsgevolgen van dat besluit in stand te laten. De Afdeling beoordeelt dit aan de hand van wat Robusta B.V. over het milieurapport heeft aangevoerd.
    Het milieurapport
    6.       Robusta B.V. heeft eerst op de zitting kanttekeningen geplaatst bij het milieurapport. Volgens Robusta B.V. kan dat milieurapport gelet op die kanttekeningen niet worden gebruikt voor de onderbouwing dat ter plaatse van de voorziene woningen sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. Op de zitting heeft Robusta B.V. verder gewezen op bestaande uitbreidings- en wijzigingsplannen van de bedrijfsvoering, die door dit bestemmingsplan worden belemmerd.
    6.1.    De raad stelt zich onder verwijzing naar het milieurapport op het standpunt dat ter plaatse van de woningen die het bestemmingsplan mogelijk maakt, sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat en dat Robusta B.V. door dit bestemmingsplan niet wordt belemmerd in haar bedrijfsvoering.
    6.2.    In het milieurapport staat dat voor de beoordeling of ter plaatse van de voorziene woningen sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat, is uitgegaan van een representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden die Robusta B.V. op haar gronden kan benutten. Die representatieve invulling is bepaald aan de hand van de vigerende omgevingsvergunning van Robusta B.V. Daarnaast is er volgens het milieurapport rekening gehouden met de redelijkerwijs te verwachten toekomstige ontwikkelingen van het bedrijf, die zijn bepaald in overleg met een vertegenwoordiger van Robusta B.V.
    Uit het milieurapport volgt dat is uitgegaan van de richtwaarden voor gemengd gebied. Voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau zijn die waarden 50 dB(A) voor de dagperiode, 45 dB(A) voor de avondperiode en 40 dB(A) voor de nachtperiode. De berekende langtijdgemiddelde niveaus op de gevel van de woning [locatie 1] bedragen 34, 38 en 36 dB(A) voor respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode. De berekende langtijdgemiddelde niveaus op de gevel van de woning [locatie 3] bedragen 36, 38 en 37 dB(A) voor respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode. Daarmee worden de richtwaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau niet overschreden.
    De richtwaarden voor de maximale geluidniveaus bedragen 70 dB(A) voor de dagperiode, 65 dB(A) voor de avondperiode en 60 dB(A) voor de nachtperiode. Het berekende maximale geluidniveau op de gevel van de woning [locatie 1] bedraagt gedurende de dagperiode 44 dB(A) en op de gevel van de woning [locatie 3] 42 dB(A). Voor beide gevels bedragen de berekende maximale geluidniveaus gedurende de avond- en nachtperiode 49 dB(A). Dat betekent dat ook de richtwaarden voor het maximale geluidniveau niet worden overschreden.
    6.3.    Robusta B.V. heeft op de zitting desgevraagd bevestigd dat de representatieve invulling van de maximale mogelijkheden is bepaald in samenspraak met een vertegenwoordiger van Robusta B.V. De Afdeling ziet in zoverre geen grond voor het oordeel dat, zoals Robusta B.V. op de zitting naar voren heeft gebracht, de totstandkoming van de representatieve invulling van de maximale mogelijkheden onzorgvuldig is geweest. De Afdeling volgt Robusta B.V. verder niet in haar betoog op de zitting dat de raad rekening had moeten houden met andere uitbreidingsplannen van Robusta B.V.. De raad heeft daarover op de zitting terecht gesteld dat die plannen al worden belemmerd door onherroepelijke woonbestemmingen ten noorden en ten zuiden van het plangebied van dit bestemmingsplan. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad die plannen dan ook niet bij het onderzoek hoeven betrekken.
    Daarnaast stelt de Afdeling vast dat voor beide woningen de berekende waarden op de gevel ruimschoots onder de richtwaarden blijven. Robusta B.V. heeft die berekeningen op zichzelf niet betwist. Verder ziet de Afdeling in de overige door haar geplaatste kanttekeningen bij het milieurapport geen aanleiding voor het oordeel dat dat rapport zo gebrekkig is of zulke leemten in kennis bevat dat de raad zich daarop niet heeft mogen baseren, mede gelet op de grote marges tussen de berekende waarden en de richtwaarden.
    Gelet op het voorgaande heeft de raad zich op basis van het milieurapport redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat ter plaatse van de woningen sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat en Robusta B.V. niet in haar bedrijfsvoering wordt aangetast.
    Het betoog slaagt niet.
    7.       Omdat de raad met het milieurapport de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het bestemmingsplan alsnog heeft onderzocht en wat Robusta B.V. daarover heeft aangevoerd niet slaagt, ziet de Afdeling aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten.
    Conclusie
    8.       Het beroep tegen het besluit van 7 december 2023 is gegrond. Dat besluit wordt vernietigd wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb. Gelet op wat hiervoor is overwogen onder 7, laat de Afdeling uit een oogpunt van definitieve geschilbeslechting de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb. Dat betekent dat de woningen als reguliere woningen mogen worden gebruikt, in overeenstemming met de regels van het te vernietigen bestemmingsplan "[locatie 1]/[locatie 2]-[locatie 3] Genemuiden".
    9.       De raad moet de proceskosten vergoeden.
    Overschrijding redelijke termijn
    10.     In beginsel is de bestuursrechter niet gehouden te toetsen of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is overschreden wanneer in (hoger) beroep niet over de duur van de procedure wordt geklaagd. In dit geval is dit anders, omdat de Afdeling het onderzoek op 9 december 2025 heeft gesloten. Er was toen nog geen overschrijding van de redelijke termijn en deze was, uitgaande van de in artikel 8:66 van de Awb neergelegde termijn voor het doen van een schriftelijke uitspraak, ook niet te voorzien, zodat er voor partijen ook geen reden was daarover te klagen. Daarom beoordeelt de Afdeling wegens de specifieke omstandigheden van dit geval ambtshalve of de redelijke termijn is overschreden en beoordeelt zij ambtshalve of een vergoeding van immateriële schade moet worden toegekend.
    11.     De redelijke termijn is overschreden als de duur van de totale procedure te lang is. Voor een procedure als deze die uit één rechterlijke instantie bestaat zonder voorafgaande bezwaarprocedure, is in beginsel een totale lengte van ten hoogste twee jaar redelijk. De termijn begint op het moment van ontvangst van het beroepschrift door de Afdeling.
    12.     De Afdeling heeft het beroepschrift van Robusta B.V en [appellant] ontvangen op 30 januari 2024. Voor [partij], [persoon E], [persoon C] en [persoon D] is op 30 januari 2024 eveneens de redelijke termijn begonnen. De redelijke termijn is in deze procedure dus met ongeveer 2 maanden overschreden.
    13.     De Afdeling hanteert een forfaitaire vergoeding van € 500,00 per half jaar waarmee de redelijke termijn is overschreden. Daarmee wordt de schadevergoeding vastgesteld op € 500,00. Daarbij wordt opgemerkt dat Robusta B.V. samen met haar bestuurder [appellant], [partij] samen met [persoon E] en [persoon C] samen met [persoon D] procedeert, waarin de Afdeling in dit geval aanleiding ziet om het bedrag te matigen. Dat betekent dat aan alle partijen die samen deelnemen aan de procedure een bedrag van € 500,00 wordt toegekend. Deze matiging acht de Afdeling redelijk vanwege de matigende invloed die het samen deelnemen als partij in het voorliggende geval heeft gehad op de mate van stress, ongemak en onzekerheid die zij hebben ondervonden door de te lang durende procedure.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Zwartewaterland van 7 december 2023 tot vaststelling van het bestemmingsplan "[locatie 1]/[locatie 2]-[locatie 3] Genemuiden";
    III.      bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven;
    IV.     veroordeelt de raad van de gemeente Zwartewaterland tot vergoeding van bij Robusta B.V. en [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.931,41, waarvan € 1.868,00 toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij de betaling van genoemd bedrag aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    V.      gelast dat de raad van de gemeente Zwartewaterland aan Robusta B.V. en [appellant] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 371,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    VI.     veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties) om:
    a. aan Robusta B.V. en [appellant] een schadevergoeding te betalen van € 500,00, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    b. aan [partij] en [persoon E] een schadevergoeding te betalen van € 500,00, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    c. aan [persoon C] en [persoon D] een schadevergoeding te betalen van € 500,00, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. H.J.M. Besselink, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. Buskermolen, griffier.
    w.g. Besselink
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Buskermolen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 18 maart 2026
    896-1157