ECLI:NL:RVS:2026:1236, Raad van State, 04-03-2026, 202401294/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2026-03-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 juni 2022 heeft de minister van Infrastructuur en Waterstaat een bestuurlijke boete aan [appellante] opgelegd voor het varen met een bemanningstekort. Op 4 februari 2022 heeft een toezichthouder van Rijkswaterstaat Verkeer en Watermanagement een controle uitgevoerd aan boord van het zogenaamde hechte samenstel van [appellante], bestaande uit de duwboot "Mover 3" en de vrachtduwbak "Bergen". Over de controle heeft de toezichthouder op 9 maart 2022 een boeterapport opgesteld. Volgens dit rapport waren er twee schippers, één stuurman en één matroos aan boord. Omdat op grond van de Binnenvaartregeling (Bvr) ook een lichtmatroos aan boord had moeten zijn, is er volgens het boeterapport sprake van een bemanningstekort en een overtreding van artikel 22, zevende en negende lid, van de Binnenvaartwet (Bvw). Bij het besluit van 30 juni 2022 heeft de minister daarom een boete aan [appellante] opgelegd van € 2.500,00.

202401294/1/A3.
    Datum uitspraak: 4 maart 2026
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd in [plaats],
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 16 januari 2024 in zaak nr. 23/242 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de minister van Infrastructuur en Waterstaat.
    Procesverloop
    Bij besluit van 30 juni 2022 heeft de minister een bestuurlijke boete aan [appellante] opgelegd voor het varen met een bemanningstekort.
    Bij besluit van 9 januari 2023 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 16 januari 2024 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 15 september 2025, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. M.J. van Dam, advocaat in Rotterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. W.P. van Kooten-Vroegindeweij, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 4 februari 2022 heeft een toezichthouder van Rijkswaterstaat Verkeer en Watermanagement een controle uitgevoerd aan boord van het zogenaamde hechte samenstel van [appellante], bestaande uit de duwboot "Mover 3" en de vrachtduwbak "Bergen". Over de controle heeft de toezichthouder op 9 maart 2022 een boeterapport opgesteld. Volgens dit rapport waren er twee schippers, één stuurman en één matroos aan boord. Omdat op grond van de Binnenvaartregeling (Bvr) ook een lichtmatroos aan boord had moeten zijn, is er volgens het boeterapport sprake van een bemanningstekort en een overtreding van artikel 22, zevende en negende lid, van de Binnenvaartwet (Bvw). Bij het besluit van 30 juni 2022 heeft de minister daarom een boete aan [appellante] opgelegd van € 2.500,00. Bij het besluit van 9 januari 2023 heeft de minister deze boete gehandhaafd. Gezien de feiten en omstandigheden van dit geval en onder verwijzing naar bijlage 11.1 van de Bvr heeft de minister een boete van € 2.500,00 passend geacht. Volgens hem is geen sprake van bijzondere omstandigheden die aanleiding geven de boete te matigen.
    [appellante] is het hiermee niet eens en betoogt dat er geen sprake was van onderbemanning. Zij verwijst hierbij naar bijlage 5.1 van de Bvr.
    2.       De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage. Deze bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Uitspraak van de rechtbank
    3.       Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister voldoende onderbouwd dat de stuurman aan boord niet de bekwaamheid van schipper had in de zin van artikel 2.9 van de Bvr. Aangezien er bij gebreke van een stuurman met de bekwaamheid van schipper vijf bemanningsleden aan boord hadden moeten zijn, is de minister mede gezien bijlage 5.1 van de Bvr terecht tot de conclusie gekomen dat sprake is van onderbemanning.
    Ook heeft de rechtbank geoordeeld dat geen aanleiding bestaat om artikel 2.9 en bijlage 5.1 van de Bvr buiten toepassing te laten. Naar het oordeel van de rechtbank is de uitputtende lijst van certificaten of vrijstellingen die zijn vereist voor de bekwaamheid van schipper voldoende duidelijk. Ook is deze regel niet in strijd met het legaliteitsbeginsel, het discriminatieverbod of een ander fundamenteel mensenrecht.
    De minister heeft de boete op goede gronden opgelegd en er hebben zich geen omstandigheden voorgedaan die aanleiding geven om de boete te matigen, aldus de rechtbank.
    Hoger beroep
    4.       [appellante] is het niet eens met het oordeel van de rechtbank. Volgens haar is een stuurman met de bekwaamheid van schipper geen officiële functie als bedoeld in artikel 2.9 van de Bvr. [appellante] betoogt dat van belang is dat de stuurman een bijzondere bekwaamheid heeft, maar de stuurman hoeft niet een formele schipper te zijn. Daarbij komt dat bijlage 5.1. van de Bvr als uitgangspunt heeft dat twee (en niet drie) schippers en een stuurman aan boord moeten zijn. Dit was volgens [appellante] ook het geval. De aan boord aanwezige stuurman had de bekwaamheid van stuurman en zeer ruime ervaring. Aan boord functioneerde hij bovendien feitelijk ook als schipper, zodat hij ook deze bekwaamheid had. De rechtbank heeft in dit geval ten onrechte overwogen dat deze stuurman ook een certificaat of vijstelling als bedoeld in artikel 2.9 van de Bvr moest hebben, aldus [appellante].
    Mocht dit betoog niet opgaan, dus dat als een stuurman met de bekwaamheid van schipper in feite een schipper vereist, dan voert [appellante] aan dat bijlage 5.1. van de Bvr over de eisen die aan een stuurman worden gesteld onvoldoende duidelijk is. Als in dit verband een schipper wordt vereist, moet dat gezien het legaliteitsbeginsel als zodanig ook in de bijlage zijn opgenomen. Ook is er volgens [appellante] strijd met het discriminatieverbod en het gelijkheidsbeginsel omdat er in dat geval een (financieel) onderscheid gemaakt wordt tussen een schipper en een stuurman met de bekwaamheid van schipper. De regeling mag daarom niet worden toegepast.
    Verder betoogt [appellante] dat de boete gematigd moet worden omdat slechts sprake is van een geringe mate van onderkwalificatie. In dit geval gaat het om een stuurman in plaats van een schipper, dus om slechts één niveauverschil. Volgens [appellante] gaat het om een minder ernstige overtreding.
    5.       In de uitspraak van 1 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2696, heeft de Afdeling, onder verwijzing naar de uitspraak van  29 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:871, overwogen dat in bijlage 5.1 van de Bvr, onder groep 3, uitrustingsstandaard S1, tussen de linkerkolom en de rechterkolom het woordje ‘’of’’ staat. Volgens de Afdeling in deze uitspraken moet de bemanning van een hecht samenstel minimaal bestaan uit de in de linkerkolom vermelde bemanning, tenzij een stuurman aan boord van het vaartuig de bekwaamheid van schipper bezit. Wanneer een stuurman met die kwalificatie deel uitmaakt van de bemanning, kan worden volstaan met een bemanning als vermeld in de rechterkolom. Hoewel in de bijlage het woordje ‘’of’’ staat en niet ‘’tenzij’’, moet de tabel zo worden gelezen dat alleen met de bemanningssamenstelling uit de rechterkolom kan worden volstaan als wordt voldaan aan de voorwaarde dat de stuurman ook de bekwaamheid van schipper bezit. Als de stuurman die bekwaamheid niet bezit, moet de bemanning voldoen aan de vereisten uit de linkerkolom. De Afdeling ziet in hetgeen [appellante] hierover aanvoert, geen aanleiding thans anders te oordelen. Daarbij heeft de Afdeling in aanmerking genomen dat in de Bvr onder deze bijlage de voorwaarde is toegelicht. Hierin is duidelijk vermeld dat het in de rechterkolom moet gaan om een stuurman die de bekwaamheid van schipper als bedoeld in artikel 2.9, tweede lid, van de Bvr heeft. De Afdeling volgt [appellante] dan ook niet in haar betoog dat de Bvr een stuurman met die kwalificatie niet kent en dat sprake zou zijn van strijd met het legaliteitsbeginsel. De expliciete verwijzing naar de bekwaamheid van schipper als bedoeld in artikel 2.9, tweede lid, van de Bvr betekent dat deze stuurman moet voldoen aan de in dat artikellid genoemde vereisten. De rechtbank heeft hierover terecht geoordeeld dat dit artikellid geen ruimte biedt voor een alternatieve invulling van de bekwaamheid van schipper zonder certificaten of vrijstelling op grond van een eerdere ervaring van de stuurman, zoals [appellante] betoogt.
    De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat in hetgeen [appellante] aanvoert, geen aanleiding bestaat artikel 2.9 en bijlage 5.1 van de Bvr in dit geval buiten toepassing te laten. Er is geen strijd met het discriminatieverbod of het gelijkheidsbeginsel. In de schriftelijke uiteenzetting heeft de minister nader gemotiveerd dat een stuurman met bekwaamheid van schipper als bedoeld in artikel 2.9, tweede lid, van de Bvr wordt gezien als schipper en dat in Nederland een schipper ook als zodanig wordt betaald. De minister heeft daarmee deugdelijk toegelicht dat een betaling van een schipper als stuurman, dus van onderbetaling, hier niet aan de orde is. Daarbij komt dat de regeling, voor zover hier van belang, geen onderscheid maakt op basis van beloning, maar objectieve kwalificatiecriteria hanteert.
    Gelet op het voorgaande is de rechtbank terecht ervan uitgegaan dat ten tijde van de controle vier bemanningsleden aan boord waren, waaronder een stuurman die niet de bekwaamheid van schipper had als bedoeld in artikel 2.9, tweede lid, van de Bvr. Dit laatste betekent dat niet aan de uitzondering in de rechterkolom van bijlage 5.1, zoals hiervoor is overwogen, is voldaan. Ook is de rechtbank er terecht vanuit gegaan dat de uitzondering genoemd onder bijlage 5.1 dat een matroos mag worden vervangen door een lichtmatroos die de leeftijd van 17 jaar heeft bereikt, zich ten minste in het laatste leerjaar bevindt en een jaar vaartijd in de binnenvaart kan aantonen, niet opgaat omdat er wel een matroos maar geen lichtmatroos aan boord was. Op grond van de bijlage hadden er dus vijf bemanningsleden aan boord moeten zijn. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van onderbemanning en dat artikel 22, zevende en negende lid, van de Bvw is overtreden.
    Het betoog slaagt niet.
    6.       In artikel 5:46, derde lid, van de Awb is bepaald dat als de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete oplegt indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
    De rechtbank heeft terecht overwogen dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de bemanningseisen worden gesteld uit het oogpunt van de veiligheid van de scheepvaart. Het ontbreken van een bemanningslid vormt daarom, anders dan [appellante] aanvoert, een ernstige overtreding (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 1 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2696). Dat een matroos mag worden vervangen door een gekwalificeerde lichtmatroos of dat als er sprake is van een stuurman die de bekwaamheid van schipper als bedoeld in artikel 2.9, tweede lid, van de Bvr heeft van vier bemanningsleden mag worden uitgegaan, is niet van betekenis voor de vastgestelde overtreding. De aanwezige bemanning voldeed immers niet aan de bemanningsvereisten. De minister heeft in het besluit van 9 januari 2023, aangevuld in de schriftelijke uiteenzetting, deugdelijk gemotiveerd dat een boetebedrag van € 2.500,00 onder meer gelet op de ernst van de overtreding en de mate van verwijtbaarheid passend en geboden is. Anders dan [appellante] betoogt, heeft de minister geen aanleiding hoeven zien voor een matiging van de boete tot een bedrag van € 300,00 of € 1.500,00. Ook voor matiging van de boete op grond van het evenredigheidsbeginsel bestaat geen grond.
    Het betoog slaagt niet.
    7.       Slotsom
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
    9.       De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
    Aldus vastgesteld door mr. M. Soffers, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, griffier.
    w.g. Soffers
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Bindels
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 4 maart 2026
    85-1158
     
    BIJLAGE
     
    Binnenvaartwet
    Artikel 22
    […]
    2. In het belang van de veiligheid van de vaart kan de regeling, bedoeld in het eerste lid, aanvullende regels bevatten inzake:
    […]
    b. de samenstelling van de minimumbemanning van in die regeling aan te wijzen soorten schepen en categorieën daarvan en bij te onderscheiden exploitatiewijzen, alsmede de aan bemanningsleden te stellen eisen;
    c. eisen aan de deskundigheid van bemanningsleden, waaronder begrepen opleiding en ervaring;
    […]
    7. De gezagvoerder of de werkgever zijn verplicht tot naleving van:
    a. het bepaalde krachtens het eerste en tweede lid, onderdelen a tot en met c;
    […]
    9. Het is verboden te handelen in strijd met dit artikel.
    Binnenvaartregeling
    Artikel 2.9
    1. Dit artikel is van toepassing op de bemanningsleden van schepen als bedoeld in artikel 12 van het besluit, niet zijnde veerboten, varend op de in artikel 1.2 bedoelde binnenwateren, mits tijdens de vaart de Duits-Nederlandse grens op de Rijn bij het Spijksche Veer niet in de ene of de andere richting wordt overschreden.
    2. Een schipper is:
    a. in het bezit van een groot patent als bedoeld in het Reglement betreffende het scheepvaartpersoneel op de Rijn, of een krachtens artikel 9.02, eerste lid, van dat reglement geldig Rijnschipperspatent;
    b. in het bezit van een vaarbewijs als bedoeld in artikel 25, eerste lid, van de wet;
    c. in het bezit van een document als bedoeld in artikel 25, derde lid, van de wet; of
    d. krachtens artikel 31 van de wet vrijgesteld of ontheven van de verplichting in het bezit te zijn van een groot vaarbewijs als bedoeld in artikel 25, eerste lid, van de wet, mits de aan de vrijstelling of ontheffing verbonden voorschriften of beperkingen door hem worden nageleefd.
    3. Een stuurman:
    a. is in het bezit van een beperkt groot vaarbewijs;
    b. voldoet aan de eisen van volmatroos, heeft als volmatroos ten minste 180 dagen vaartijd opgebouwd en is houder van een basiscertificaat marifonie, het beperkte certificaat maritieme radiocommunicatie of het algemeen certificaat maritieme radiocommunicatie zoals bedoeld in de Examenregeling frequentiegebruik 2008; of
    c. heeft ten minste 500 dagen werkervaring als kapitein als bedoeld in artikel 1 van de Wet zeevarenden, is houder van een competentieverklaring dekbemanningslid en is houder van een basiscertificaat marifonie, het beperkte certificaat maritieme radiocommunicatie of het algemeen certificaat maritieme radiocommunicatie zoals bedoeld in de Examenregeling frequentiegebruik 2008.
    […]
    Artikel 5.6
    1. De minimumbemanning van de navolgende categorieën van schepen wordt vastgesteld overeenkomstig artikel 3.15 van het Reglement betreffende het scheepvaartpersoneel op de Rijn, met dien verstande dat de stuurman in voetnoot 2 de bekwaamheid van schipper bezit bedoeld in artikel 2.9, tweede lid:
    a. motorschepen;
    b. duwboten;
    c. passagiersschepen, niet zijnde stoomschepen, die zonder passagiers aan boord varen;
    d. drijvende werktuigen die zelfvarend zijn tijdens transport;
    e. bunkerschepen;
    f. bilgeboten;
    g. pompoverslagboten.
    […]
    4. De minimumbemanning van hechte samenstellen, schepen voor dagtochten, stoomschepen voor dagtochten, hotelschepen, veerboten en sleepschepen wordt onderscheidenlijk vastgesteld overeenkomstig de bij
    deze regeling behorende bijlagen 5.1 tot en met 5.6.
    […]
    Bijlage 5.1. Minimumbemanning van hechte samenstellen als bedoeld in artikel 5.6, vierde lid
    Groep
    Bemanningsleden
    Aantal bemanningsleden
    bij de exploitatiewijze A1, A2 of B en voor de uitrustingsstandaard S1, S2
    B
    S1 en S2
    3. Duwboot + 1 duwbak met L > 86 m of afmeting van het samenstel 86 m < L ≤ 116,5 m B ≤ 15 m
    schipper
    stuurman
    volmatroos
    matroos ****
    lichtmatroos
    machinist of volmatroos
    2 of 2
    1     1**
    –      –
    2     1
    –      –
    –      –
    2
    1
    –
    1
    1
    –
    * De lichtmatroos of een van de lichtmatrozen mag worden vervangen door een deksman.
    ** De stuurman bezit de bekwaamheid van schipper als bedoeld in artikel 2.9, tweede lid.
    *** Een van de lichtmatrozen is ouder dan 18 jaar.
    **** De matrozen mogen worden vervangen door lichtmatrozen die de leeftijd van 17 jaar hebben bereikt, zich ten minste in het laatste leerjaar bevinden en een jaar vaartijd in de binnenvaart kunnen aantonen.