ECLI:NL:RVS:2026:236, Raad van State, 14-01-2026, 202206266/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2026-01-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 maart 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Soest besloten tot invordering van door [appellant] verbeurde dwangsommen van in totaal € 45.000,00. [appellant] was tot 1 maart 2022 eigenaar van het recreatieterrein aan de [locatie]. Bij besluit van 17 juni 2019 heeft het college hem gelast om het gebruik van de recreatieverblijven anders dan voor recreatieve doeleinden te staken en gestaakt te houden. Hieraan is een dwangsom verbonden van € 5.000,00 per maand of deel van de maand dat niet geheel wordt voldaan aan deze last, met een maximaal te verbeuren bedrag van € 50.000,00. De (verlengde) termijn om aan de last te voldoen verstreek op 6 februari 2020. Volgens het college is in de periode van 6 februari 2020 tot en met 6 november 2020 het strijdige gebruik van de recreatieverblijven niet gestaakt. Dat blijkt uit gegevens in de Basisregistratie Personen en uit controles op het recreatieterrein. Het college heeft daarom besloten tot invordering van een totaalbedrag van € 45.000,00. Dit is negen maal de verbeurde maandelijkse dwangsom, omdat de eerste verbeurde dwangsom was verjaard.

202206266/1/R4.
    Datum uitspraak: 14 januari 2026
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-­Nederland van 23 september 2022 in zaak nr. 22/417 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Soest.
    Procesverloop
    Bij besluit van 3 maart 2021 heeft het college besloten tot invordering van door [appellant] verbeurde dwangsommen van in totaal € 45.000,00.
    Bij besluit van 3 januari 2022 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 23 september 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 juni 2025, waar [appellant], bijgestaan door mr. M. Gideonse, advocaat te Apeldoorn, en het college, vertegenwoordigd door mr. P.S. Dijkstra en mr. B.W.B.M. van den Bosch, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] was tot 1 maart 2022 eigenaar van het recreatieterrein aan de [locatie]. Bij besluit van 17 juni 2019 heeft het college hem gelast om het gebruik van de recreatieverblijven anders dan voor recreatieve doeleinden te staken en gestaakt te houden. Hieraan is een dwangsom verbonden van € 5.000,00 per maand of deel van de maand dat niet geheel wordt voldaan aan deze last, met een maximaal te verbeuren bedrag van € 50.000,00. De (verlengde) termijn om aan de last te voldoen verstreek op 6 februari 2020.
    Volgens het college is in de periode van 6 februari 2020 tot en met 6 november 2020 het strijdige gebruik van de recreatieverblijven niet gestaakt. Dat blijkt uit gegevens in de Basisregistratie Personen (hierna: BRP) en uit controles op het recreatieterrein. Het college heeft daarom besloten tot invordering van een totaalbedrag van € 45.000,00. Dit is negen maal de verbeurde maandelijkse dwangsom, omdat de eerste verbeurde dwangsom was verjaard.
    Gronden tegen de last onder dwangsom
    2.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de last onder dwangsom strijdig is met het verbod van willekeur, het beginsel van fair play en het evenredigheidsbeginsel. Het college had volgens hem daarom moeten afzien van invordering. Hij voert in de eerste plaats aan dat het college tijdens een bijeenkomst met recreatieondernemers op 8 maart 2017 heeft toegezegd dat het alleen tegen bewoners van recreatieverblijven handhavend zou optreden bij niet-recreatief gebruik daarvan. De last onder dwangsom is in strijd met die toezegging aan hem als eigenaar van het recreatieterrein opgelegd, aldus [appellant]. In de tweede plaats voert hij aan dat de burgemeester van Soest in het verleden zelf niet-recreatief op het recreatieterrein heeft gewoond zonder dat hiertegen handhavend werd opgetreden. Dit geldt volgens hem ook voor twee recreatieverblijven op het recreatieterrein die geen eigendom van [appellant] zijn en niet-recreatief worden gebruikt. Hieruit blijkt volgens hem dat het college in strijd handelt met het verbod op willekeur en het beginsel van fair play.
    2.1.    Een belanghebbende kan in de procedure tegen de invorderingsbeschikking of de kostenverhaalsbeschikking in beginsel niet met succes gronden naar voren brengen die hij tegen de last onder dwangsom of last onder bestuursdwang naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Dit kan alleen in uitzonderlijke gevallen. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen als evident is dat er geen overtreding is gepleegd of betrokkene geen overtreder is. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:466.
    2.2.    De door [appellant] aangevoerde gronden zijn gericht tegen de last onder dwangsom van 17 juni 2019. Deze gronden had hij al kunnen aanvoeren in de procedure daarover. De gestelde toezegging van het college en het niet-recreatieve gebruik door de burgemeester zijn overigens uitdrukkelijk aan de orde geweest in de uitspraak van de Afdeling over de last onder dwangsom (uitspraak van 17 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:327), dan wel de uitspraak over het verzoek om herziening van die uitspraak (uitspraak van 27 september 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3621). Verder is niet gebleken dat er evident geen sprake is van een overtreding of dat [appellant] evident geen overtreder is. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat zich hier geen uitzonderlijk geval voordoet als bedoeld onder 2.1.
    Het betoog slaagt niet.
    Vaststelling dat niet aan de last is voldaan
    3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college op een duidelijke en controleerbare wijze heeft vastgesteld dat hij de dwangsommen heeft verbeurd. Hij voert aan dat het college maar drie controlerapporten van juli, augustus en oktober 2020 aan zijn bevindingen ten grondslag heeft gelegd en hij wijst erop dat deze niet zijn ondertekend en dat het laatste controlerapport niet in het gebruikelijke format is opgesteld. Hij voert verder aan dat de gegevens uit de BRP die het college aan zijn bevindingen ten grondslag heeft gelegd, niet volledig zijn, omdat daarin de recreatieverblijven met nummers [nummer A] en [nummer B] ontbreken. Bovendien heeft het college volgens hem ten onrechte nagelaten de juistheid van de BRP-gegevens te controleren door deze te vergelijken met het nachtregister van het recreatieterrein. Tot slot voert [appellant] aan dat het college en de rechtbank ten onrechte waarde hebben gehecht aan zijn verklaringen over wanneer het strijdige gebruik zou zijn gestaakt. Volgens hem zijn die verklaringen gedaan ruim na de periode waarin de dwangsommen zouden zijn verbeurd.
    3.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 3 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1179, moet aan een invorderingsbesluit een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag liggen. Daarom moet de vaststelling of waarneming van feiten en omstandigheden die leiden tot de verbeurte van een dwangsom worden gedaan door een ter zake deskundige medewerker van het bevoegd gezag, door een ter zake deskundige persoon in opdracht van het bevoegd gezag of door een ter zake deskundige persoon wiens bevindingen het bevoegd gezag voor zijn rekening heeft genomen. De vastgestelde of waargenomen feiten en omstandigheden moeten op een duidelijke wijze worden vastgelegd. Dat kan in een schriftelijk rapport, maar in bepaalde gevallen ook met foto’s of ander bewijsmateriaal. Duidelijk moet zijn waar, wanneer en door wie de feiten en omstandigheden zijn vastgesteld of waargenomen en welke werkwijze daarbij is gebruikt. Voor zover de vastgestelde feiten en omstandigheden in een stuk zijn vastgelegd, moet een inzichtelijke beschrijving worden gegeven van wat is vastgesteld of waargenomen. Een schriftelijke rapportage moet verder in beginsel zijn voorzien van een ondertekening door de opsteller en een dagtekening. Aan het ontbreken van een ondertekening en een dagtekening kan worden voorbijgegaan, als op andere wijze kan worden vastgesteld dat de opsteller van de rapportage degene is die de daarin vermelde feiten en omstandigheden heeft vastgesteld of waargenomen en wanneer die vaststelling of waarneming heeft plaatsgevonden.
    3.2.    Het college heeft op basis van gegevens uit de BRP vastgesteld dat gedurende de periode van 6 februari 2020 tot en met 6 november 2020 verscheidene personen waren ingeschreven op adressen van verscheidene recreatieverblijven op het terrein. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 12 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:981, levert de inschrijving in de BRP in het algemeen al een aanwijzing op dat de betrokkene zijn hoofdverblijf heeft op het adres waarop hij is ingeschreven. Dat er geen BRP-gegevens over de recreatieverblijven met nummers [nummer A] en [nummer B] zijn opgenomen doet daaraan niet af, aangezien de dwangsommen al verbeuren bij niet-recreatief gebruik van één van de recreatieverblijven.
    De aanwijzing dat de recreatieverblijven van 6 februari 2020 tot en met 6 november 2020 niet-recreatief werden bewoond, wordt verder ondersteund door de bevindingen van de op de op het recreatieterrein uitgevoerde controles van 22 juli 2020, 27 augustus 2020 en 5 oktober 2020 die een beeld geven van continue bewoning van de recreatieverblijven.
    Daar komt bij dat [appellant] de bevindingen van het college heeft bevestigd in zijn verklaringen, die erop neerkomen dat het strijdige gebruik in ieder geval niet voor 1 januari 2022 is gestaakt. [appellant] heeft de juistheid van die verklaringen niet bestreden en ook op de zitting bij de Afdeling heeft hij erkend dat het hem niet was gelukt om aan de last te voldoen. Dat die verklaringen zijn gedaan na afloop van de periode waarin de dwangsommen zijn verbeurd, betekent niet, zoals [appellant] aanvoert, dat die niet bij het (oordeel over het) invorderingsbesluit mogen worden betrokken. De Afdeling merkt in dit verband verder op dat, gelet op de BRP-gegevens en de bevindingen van de toezichthouders, die verklaringen niet noodzakelijk zijn voor de vaststelling van het college dat de dwangsommen zijn verbeurd.
    Tegen de achtergrond van de BRP-gegevens en de bevindingen van de toezichthouders, was het voor de vaststelling van de verbeurte van de dwangsommen niet nodig om de BRP-gegevens te vergelijken met het nachtregister van het recreatieterrein. Daarnaast kan aan het ontbreken van een dagtekening en ondertekening op de controlerapporten in dit geval voorbij worden gegaan, omdat uit het formulier en de bijgevoegde foto’s duidelijk blijkt wanneer en door wie de overtredingen zijn waargenomen.
    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat het college op duidelijke en controleerbare wijze heeft vastgesteld dat [appellant] de dwangsommen heeft verbeurd.
    Het betoog slaagt niet.
    Bijzondere omstandigheden
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college wegens bijzondere omstandigheden had moeten afzien van invordering. Hij voert daartoe in de eerste plaats aan dat hij ten tijde van de verbeurte van de dwangsommen niet betrokken was bij de exploitatie van het recreatieterrein, waardoor hij niet aan de last kon voldoen. In de tweede plaats verwijst hij naar een brief van de minister voor Milieu en Wonen aan de voorzitter van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten van 3 april 2020. Volgens [appellant] roept de minister daarin gemeenten op om terughoudend te zijn met handhavend optreden tegen niet-recreatieve bewoning van recreatieverblijven vanwege COVID-19 en brengt dit met zich dat het college de verbeurde dwangsommen niet mag invorderen. Tot slot voert hij aan dat het college pas op 26 februari 2021, nadat alle dwangsommen waren verbeurd, aan hem heeft medegedeeld dat het voornemens was over te gaan tot invordering van de verbeurde dwangsommen, terwijl het college hem bij een eerdere invorderingsprocedure maandelijks op hoogte stelde van het voornemen om de verbeurde dwangsommen in te vorderen.
    4.1.    Bij een besluit over invordering van een verbeurde dwangsom moet aan het belang van die invordering veel gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van de oplegging van een last onder dwangsom. Ook de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115) gaat hiervan uit. Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dat verbeurde dwangsommen dus worden ingevorderd. Alleen in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
    4.2.    De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat wat [appellant] aanvoert geen bijzondere omstandigheden oplevert op grond waarvan het college had moeten afzien van invordering. Dat [appellant] alleen als eigenaar en niet als exploitant betrokken is geweest bij het recreatiepark in de periode dat de dwangsommen zijn verbeurd, betekent niet dat hij het niet in zijn macht had om aan de last te voldoen.
    Ook de brief van de minister kan [appellant] niet baten. Het is aan het college om te bepalen welk gewicht het in dit geval toekent aan de oproep in de brief om extra aandacht te hebben voor de menselijke maat bij handhaving tegen permanente bewoning op vakantieparken. De last onder dwangsom was ruim vóór de corona-uitbraak in Nederland opgelegd en de begunstigingstermijn was ook al vóór dat moment verstreken. [appellant] heeft dus ruim de gelegenheid gehad om tijdig aan de last te voldoen, maar heeft dat niet gedaan. Ook is niet gebleken dat hij inspanningen heeft geleverd om uitvoering te geven aan de last. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college in de brief van de minister dan ook geen aanleiding hoeven zien voor de conclusie dat er bijzondere omstandigheden zijn om af te zien van invordering.
    Tot slot bestaat er geen rechtsregel op grond waarvan het college verplicht was om kort na verbeurte van elke dwangsom bekend te maken aan [appellant] dat het voornemens is om de dwangsom in te vorderen.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    5.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    6.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, en mr. C.C.W. Lange en mr. J.C.A. de Poorter, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.V. Veldwijk, griffier.
    w.g. Hoekstra
    voorzitter
    w.g. Veldwijk
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 14 januari 2026
    912-1098