Memorie van toelichting
Staten-Generaal — Kamerstuk Memorie van toelichting
Datum: 2025-05-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING
 
 
 1. Inleiding
 
 Om ervoor te zorgen dat de lidstaten hun verplichtingen op het gebied van het begrotingsbeleid
 uit hoofde van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (hierna: VWEU)
 nakomen, en met name om buitensporige overheidstekorten te vermijden, zijn bij Richtlijn
 2011/85/EU van de Raad tot vaststelling van voorschriften voor de begrotingskader
 van lidstaten (PbEU 2011, L 306), hierna: de richtlijn, gedetailleerde regels vastgesteld
 met betrekking tot de kenmerken van de begrotingskaders van lidstaten.
 
 Dit wetsvoorstel voorziet in de aanpassingen van de Wet houdbare overheidsfinanciën
 (hierna: Wet Hof) die noodzakelijk zijn ter implementatie van de Richtlijn (EU) 2024/1265
 van de Raad tot wijziging van de Richtlijn 2011/85/EU betreffende de voorschriften
 voor de begrotingskaders van de lidstaten (PbEU L 2024/1265), hierna: de wijzigingsrichtlijn).
 De wijzigingsrichtlijn schrijft de minimale voorschriften voor de begrotingskaders
 van de lidstaten voor. Bij deze memorie van toelichting is een transponeringstabel
 opgenomen.
 
 Naast deze richtlijn wordt de verordening over versterking van het toezicht op begrotingssituaties
 en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid vervangen en is de
 verordening over de bespoediging en verduidelijking van de tenuitvoerlegging van de
 procedure bij buitensporige tekorten gewijzigd.1 De verordeningen bevatten regels die rechtstreeks van toepassing zijn op de lidstaten
 over het multilaterale begrotingstoezicht en de tenuitvoerlegging van de procedure
 bij buitensporige tekorten.
 
 De richtlijn en de verordeningen samen vormen de hervorming van het kader voor economische
 governance. De verordeningen zijn in werking getreden op 30 april 2024. De richtlijn
 dient uiterlijk op 31 december 2025 te zijn omgezet in nationale regelgeving. De richtlijn
 wordt geïmplementeerd in de Wet Hof, waar de oorspronkelijke richtlijn ook in is geïmplementeerd.
 
 Het nu voorliggende wetsvoorstel is «strikte implementatie», oftewel het bevat (met
 uitzondering) van de redactionele wijzigingen die zijn opgenomen in artikel I, onderdelen
 D en E, uitsluitend bepalingen die nodig zijn om te voldoen aan de hiervoor genoemde
 regels.
 
 In paragraaf 2 wordt de aanleiding en totstandkoming van de Wet Hof besproken. Paragraaf 3
 geeft een toelichting van het herziene Europese begrotingsraamwerk. Paragraaf 4 behandelt
 de wijze van implementatie en inhoud van het wetsvoorstel. In paragraaf 5 komen de
 gevolgen van het wetsvoorstel aan de orde. De uitvoering van het wetsvoorstel zal
 worden toegelicht in paragraaf 6. Paragraaf 7 bevat een transponeringstabel. Tot slot
 zullen in paragraaf 8 de wijzigingen van de Wet Hof artikelsgewijs worden besproken.
 
 2. Aanleiding en totstandkoming Wet Hof
 
 Gezonde houdbare overheidsfinanciën zijn een noodzakelijke voorwaarde voor de welvaart
 van Nederland en dragen bij aan het functioneren van de economische en monetaire unie
 waar Nederland deel van uitmaakt. De Wet Hof geeft sinds 12 december 2013 het benodigde
 wettelijke instrumentarium voor het bereiken en vasthouden van houdbare overheidsfinanciën.
 
 Daarnaast waren er destijds twee andere concrete aanleidingen voor de totstandkoming
 van de Wet Hof. Allereerst lag er een verzoek vanuit de Tweede Kamer om de nationale
 begrotingsregels een wettelijke verankering te geven. Ten tweede vormde de totstandkoming
 van twee Europese afspraken een aanleiding. De eerste Europese afspraak betrof een
 aanscherping van het Stabiliteits- en Groeipact (SGP) en de totstandkoming van een
 richtlijn (EU/2011/85) met minimumeisen aan nationale begrotingsraamwerken. De tweede
 Europese afspraak betrof een afspraak gemaakt tijdens de Europese Raad van 24 en 25 maart
 2011 te Brussel, waar lidstaten van de eurozone samen met enkele andere EU-lidstaten
 besloten om de vereisten uit het SGP te verankeren in nationale wetgeving. Dit is
 neergelegd in artikel 3, tweede lid, van het Verdrag inzake stabiliteit, coördinatie
 en bestuur in de Economische en Monetaire Unie (EMU).
 
 De Wet Hof bevat zowel bepalingen inzake de nationale begrotingsregels als inzake
 de Europese begrotingsregels. Een belangrijk uitgangspunt van de Wet Hof is dat de
 basisprincipes van het trendmatig begrotingsbeleid (zie box 1) en de verplichtingen
 die voortvloeien uit het (herziene) kader voor economische governance (zie paragraaf 3)
 zodanig worden geïntegreerd, dat ze goed op elkaar aansluiten en elkaar kunnen versterken.
 Het wettelijke verankeren van de disciplinerende werking van het trendmatige begrotingsbeleid
 en de koppeling met de Europese begrotingsregels biedt extra waarborgen en zekerheden
 om de overheidsfinanciën richting een houdbaar pad te brengen.
 
 Voor sub-sectoren van de collectieve sector die buiten het bereik van het trendmatige
 begrotingsbeleid vallen – decentrale overheden en rechtspersonen met een wettelijke
 taak – regelt de Wet Hof een gelijkwaardige inspanning in hun aandeel in de beheersing
 van de Nederlandse overheidsfinanciën.
 
 
 Box 1: trendmatig begrotingsbeleid
 De kern van het trendmatige begrotingsbeleid is vastgelegd in artikel 2, tweede lid,
 van de Wet Hof. Het betreft de uitgavennormering via een vast kader voor de uitgaven
 (waarbij ook de niet-belastingontvangsten worden betrokken) en automatische stabilisatie
 van de economie via de inkomsten, gedefinieerd als collectieve lasten.
 
 Het trendmatig begrotingsbeleid is gestoeld op drie basisprincipes:
 1. Efficiënte allocatie van publieke middelen
 Het begrotingsbeleid draagt bĳ aan een doeltreffende en doelmatige besteding van publieke
 middelen en belastingheffingen. De begrotingsregels creëren de voorwaarden waardoor
 de politiek – gegeven de doelen die zĳ nastreeft – elke euro zo doelmatig mogelĳk
 kan besteden. Daarbĳ weegt een kabinet verschillende keuzemogelĳkheden zorgvuldig
 tegen elkaar af. Een gestructureerd en voorspelbaar besluitvormingsproces is van groot
 belang om tot integrale afweging te komen tussen verschillende beleidsdoelstellingen.
 Ook leidt dit tot politieke rust, goed voorspelbaar beleid en effectieve besteding
 van belastinggeld.
 
 2. Beheersing van de overheidsfinanciën
 Beheersing van de overheidsfinanciën betekent in de eerste plaats dat een kabinet
 de ontwikkeling van inkomsten en uitgaven zelf in de hand heeft en zich aan de gemaakte
 (budgettaire) afspraken houdt. Door de overheidsfinanciën gedurende de rit te beheersen
 wordt voorkomen dat volgende generaties te maken krĳgen met een te grote schuld. Of
 dat zĳ gedwongen worden hun collectieve voorzieningen te versoberen of hun belastingen
 te verhogen, omdat de huidige generatie op te grote voet heeft geleefd. Om deze reden
 maakt het kabinet aan het begin van een kabinetsperiode duidelĳke afspraken over wat
 in één jaar maximaal mag worden uitgegeven (het uitgavenkader) en hoe hoog de beleidsmatige
 aanpassing van de belastingen en premies per jaar mag zĳn (het inkomstenkader). De
 afspraken over inkomsten en uitgaven geven duidelĳkheid over de grenzen waarbinnen
 het begrotingsbeleid kan plaatsvinden.
 
 3. Macro-economische stabilisatie
 De overheidsbegroting heeft een belangrĳke rol in het stabiliseren van de economie.
 Aan de uitgavenkant van de begroting geeft het kabinet, als het economische tĳ meezit,
 niet meer uit dan het afgesproken uitgavenkader. Aan de andere kant hoeft er ook niet
 te worden bezuinigd als het tĳdelĳk tegen zit. Aan de inkomstenkant van de begroting
 nemen in goede tĳden de belastinginkomsten automatisch toe. Die extra inkomsten geeft
 het kabinet in het trendmatige begrotingsbeleid niet uit. De extra inkomsten worden
 in plaats daarvan gebruikt om de schuld af te bouwen, om zo buffers op te bouwen voor
 minder goede tijden. Het kabinet laat de begroting dus meebewegen met de economische
 ontwikkeling als onderdeel van het trendmatig begrotingsbeleid. Hierdoor wordt het
 effect van een economische neergang of stĳging automatisch op het juiste moment gedempt.
 Dit heeft positieve gevolgen voor het inkomen en welbevinden van mensen: burgers en
 bedrĳven voelen minder de negatieve effecten van een periode waarin het economisch
 minder goed gaat.
 
 Om deze drie basisprincipes in de praktijk te ondersteunen is een set begrotingsregels
 opgesteld (zie bijlage 1 bij de Miljoenennota 2025 voor de begrotingsregels van het
 kabinet Schoof).
 
 
 3. Hoofdlijnen herziene Europese begrotingsraamwerk
 
 In het SGP hebben lidstaten van de Europese Unie afspraken gemaakt over hun begrotingsbeleid.
 Het hoofddoel van het SGP is de houdbaarheid van overheidsfinanciën bevorderen voor
 stabiliteit en economische groei in de Europese Unie.2 Dit is belangrijk om negatieve spillover-effecten tussen lidstaten te voorkomen,
 in het bijzonder vanwege de sterke verwevenheid van de Europese economieën. Het SGP
 is in 1997 overeengekomen als uitwerking van de afspraken in het Verdrag van Maastricht
 van 1992 om buitensporige overheidstekorten te vermijden en het economisch beleid
 van de lidstaten te coördineren. De bekendste normen van het SGP zijn de referentiewaarden
 voor het begrotingstekort van maximaal 3% van het bruto binnenlands product (bbp)
 en schuldquote van maximaal 60% van het bbp. Nadien is het SGP meerdere keren gewijzigd,
 onder andere om tegemoet te komen aan de wens om rekening te houden met economische
 omstandigheden en te zorgen dat met name in goede economische tijden voldoende schuldafbouw
 plaatsvindt voor landen met schulden boven de hiervoor genoemde Europese normen.
 
 Herziening Stabiliteits- en Groeipact
 De regels van het SGP zijn recentelijk herzien.3 Op 30 april 2024 zijn de aangepaste regels formeel in werking getreden. De herziening
 heeft als doel om het begrotingsraamwerk te vereenvoudigen, ambitieuze en realistische
 schuldafbouw te waarborgen, hervormingen en investeringen te stimuleren en om anticyclisch
 begrotingsbeleid te bevorderen. Het raamwerk richt zich daarbij op de middellange
 termijn en op de schuldhoudbaarheidsrisico’s van lidstaten. De werking van het nieuwe
 raamwerk wordt hieronder verder toegelicht. Verschillende recente Kamerbrieven4 geven een gedetailleerde beschrijving van de inhoud van het akkoord.
 
 Het budgettair-structureel plan voor de middellange termijn
 Onder het herziene Europees begrotingsraamwerk dienen alle lidstaten een budgettair-structureel
 plan voor de middellange termijn (hierna: «plan») in bij de Europese Commissie (hierna:
 «de Commissie»). Dit plan bevat zowel een meerjarig pad voor de begroting, als investeringen
 en hervormingen. Onder de nieuwe regels wordt voor de monitoring van de begroting
 alleen gekeken naar de ontwikkeling van de netto primaire uitgaven (hierna: «het uitgavenpad»),
 gedurende een aanpassingsperiode van in beginsel vier jaar, met de mogelijkheid voor
 een verlenging naar maximaal zeven jaar. Daarmee komen meerdere sturingsvariabelen
 uit het huidige raamwerk te vervallen, waaronder de middellangetermijndoelstelling
 voor het structurele begrotingssaldo (de MTO) en de bijbehorende significante afwijkingsprocedure
 (Significant Deviation Procedure; SDP) en het schuldafbouwcriterium (het criterium dat schuld boven de 60% bbp met
 1/20ste per jaar moet afnemen om vast te stellen dat de schuld voldoende snel dalend
 is).
 
 Het uitgavenpad dat lidstaten opnemen in hun plan moet ervoor zorgen dat de overheidsschuld
 van lidstaten op de middellange termijn (aanpassingsperiode van 4 of 7 jaar plus 10
 jaar) op een prudent niveau blijft (onder de 60% bbp) of – indien hoger dan 60% bbp –
 geloofwaardig daalt. Daarnaast moet het tekort onder de 3% bbp worden gebracht en/of
 daar blijven op de middellange termijn. De begrotingsinspanning die nodig is om aan
 deze vereisten te voldoen wordt berekend aan de hand van een zogenoemde schuldhoudbaarheidsanalyse.
 Bij een ambitieuze set investeringen en hervormingen kunnen lidstaten aanspraak maken
 op verlenging van de aanpassingsperiode naar maximaal zeven jaar, resulterend in een
 meer geleidelijke budgettaire aanpassing. Het plan wordt na indiening beoordeeld door
 de Commissie. De Raad van de Europese Unie (hierna: de Raad) beveelt vervolgens het
 uitgavenpad aan de lidstaat aan en keurt, in geval van een verlengde aanpassingsperiode,
 de set hervormingen en investeringen goed. Als een plan is goedgekeurd en er treedt
 een nieuw kabinet aan, dan heeft het nieuwe kabinet de mogelijkheid om een aangepast
 plan in te dienen.
 
 Het uitgavenpad in het plan van de lidstaat wordt uitgedrukt als de maximale groei
 van de netto primaire overheidsuitgaven. De netto primaire uitgaven worden gedefinieerd
 als de nationale overheidsuitgaven gecorrigeerd voor rente-uitgaven, conjuncturele
 werkloosheidsuitgaven, uitgaven die worden gedekt met middelen uit de EU-begroting,
 nationale bijdragen aan cofinanciering van Europese subsidieprogramma's, eenmalige
 en tijdelijke maatregelen en beleidsmatige inkomstenmaatregelen. Omdat het voor lidstaten
 lastig is om te sturen op rente-uitgaven, wordt voor deze uitgaven gecorrigeerd. Dit
 betekent dat lidstaten niet hoeven te bezuinigen om aan het uitgavenpad te voldoen
 als de rentelasten gedurende de aanpassingsperiode stijgen, maar ook niet meer ruimte
 krijgen voor uitgaven als de rentelasten dalen. Door het uitgavenpad te corrigeren
 voor conjuncturele werkloosheidsuitgaven is er ruimte om de begrotingsuitgaven mee
 te laten bewegen met schommelingen van de economische groei, wat helpt om anticyclisch
 begrotingsbeleid te voeren. Dit anticyclische karakter van de overheidsuitgaven kenmerkt
 ook het Nederlandse trendmatig begrotingsbeleid. Het corrigeren voor uitgaven die
 worden bekostigd met inkomsten uit EU-fondsen, nationale bijdragen aan cofinanciering
 en eenmalige en tijdelijke maatregelen zorgt ervoor dat kosten worden weggelaten die
 geen of weinig invloed hebben op de structurele begrotingspositie van de lidstaat.
 Het corrigeren voor beleidsmatige inkomstenmaatregelen zorgt ervoor dat wanneer de
 inkomsten van de overheid toenemen door structureel de belastingtarieven te verhogen
 of de belastinggrondslag te verbreden, er ruimte komt voor hogere uitgaven. Wanneer
 Nederland een plan indient dat niet voldoet aan de vereisten, kan de Raad een passende
 groei van de netto primaire uitgaven aanbevelen. Het is belangrijk om hierbij te vermelden
 dat de Europese Unie geen handhavingsmaatregelen kan aanbevelen zolang het begrotingstekort
 onder de 3% bbp en de schuld onder de 60% bbp blijft.
 
 Lidstaten publiceren jaarlijks een voortgangsrapportage voor de monitoring van de
 beleidsprioriteiten uit het budgettair-structureel plan voor de middellange termijn.
 Na het vaststellen van het uitgavenpad voor een lidstaat wordt niet achteraf (ex post)
 getoetst of de schuld- en tekortreductie die volgen uit de afzonderlijke waarborgen5 worden behaald, maar wordt alleen getoetst of een lidstaat het uitgavenpad niet overschrijdt
 (boven een bepaalde drempelwaarde) en binnen de 3%-referentiewaarde voor het tekort
 blijft. De jaarlijkse rapportages vervangen het huidige Stabiliteitsprogramma en Nationaal
 hervormingsprogramma en moeten in beginsel in het voorjaar (uiterlijk 30 april) door
 lidstaten bij de Commissie worden ingediend. Het kabinet is voornemens om in de jaarlijkse
 rapportage de voorjaarsbesluitvorming mee te nemen.
 
 Het Centraal Planbureau (hierna: CPB) maakt als onafhankelijke begrotingsinstellingen
 de macro-economische ramingen. Bij het opstellen van Europese begrotingsstukken baseert
 Nederland zich naast de macro-economische ramingen ook op de CPB-ramingen van de overheidsfinanciën,
 zoals gebruikelijk bij het eerdere Stabiliteitsprogramma en de Ontwerpbegroting (Draft
 Budgetary Plan).
 
 De buitensporigtekortprocedure
 De referentiewaarden voor de overheidsschuld (60% bbp) en het begrotingstekort (3%
 bbp) zoals beschreven in het VWEU blijven bestaan. Naast de ongewijzigde referentiewaarden
 voor het begrotingstekort en de overheidsschuld, blijft ook de verdragsbasis voor
 het vermijden van buitensporige tekorten op het niveau van het werkingsverdrag ongewijzigd.
 Deze is vastgelegd in artikel 126 van het VWEU.
 
 Op basis van artikel 126, derde lid, van het VWEU stelt de Commissie een rapport op
 om te beoordelen of er sprake is van een buitensporig tekort indien: (1) een lidstaat
 de referentiewaarde voor het tekort (3% bbp) overschrijdt, of (2) wanneer de schuld
 de referentiewaarde van 60% bbp overschrijdt en de schuld onvoldoende snel daalt.
 In het herziene raamwerk betekent dit laatste concreet dat de Commissie een onderzoek
 start wanneer de lidstaat de drempelwaarden overschrijdt voor de afwijking van het
 uitgavenpad6 dat de Raad aan de lidstaat heeft aanbevolen. Verder onderzoekt de Commissie of de
 overschrijding van het tekortcriterium beperkt, tijdelijk of exceptioneel is. Daarnaast
 houdt de Commissie onder andere rekening met economische en budgettaire ontwikkelingen
 in een lidstaat, of het overheidstekort groter is dan de investeringsuitgaven van
 de overheid, een toename van de defensie-investeringen, de ontwikkeling en risico’s
 van de schuldpositie en alle andere relevante factoren.
 
 Indien de Commissie oordeelt dat er sprake is van een buitensporig tekort, kan de
 Raad op advies van de Commissie een buitensporigtekortprocedure (excessive deficit procedure, EDP) openen. Hierbij ontvangt een lidstaat aanbevelingen over het verbeteren van
 het begrotingstekort om de overschrijding terug te dringen. Een lidstaat moet binnen
 zes maanden aantonen effectieve actie te hebben ondernomen. Indien een lidstaat dit
 onvoldoende doet, kan de Raad op voorstel van de Commissie verdere stappen zetten
 die uiteindelijk uit kunnen monden in onder andere financiële sancties.
 
 4. Wijze van implementatie en inhoud van het wetsvoorstel
 
 De herziening van het Europese begrotingsraamwerk heeft geleid tot een aangepaste
 richtlijn en een aangepaste en een nieuwe verordening. Een verordening werkt rechtstreeks
 door in de Nederlandse rechtsorde, waardoor deze niet in de nationale wet wordt vastgelegd.
 Wel moet voorzien worden in uitvoering en handhaving van de verordening.
 
 Richtlijnen zijn voor lidstaten bindend wat betreft het te behalen resultaat, waarbij
 de nationale wetgever de bevoegdheid heeft om vorm en middelen te kiezen. Daarvoor
 is doorgaans implementatie in de nationale wetgeving nodig. Bepalingen uit richtlijnen
 die verplichten tot feitelijk handelen van de centrale overheid zonder dat derden
 daarop aanspraak hoeven te kunnen maken, worden daarentegen in beginsel niet geïmplementeerd.
 Van dat uitgangspunt zal in dit voorstel worden afgeweken wanneer de regering dit
 nodig acht om te voldoen aan richtsnoeren van de Commissie. Uit deze richtsnoeren
 kan blijken dat een wettelijke regeling benodigd is. Dit wetsvoorstel implementeert
 de wijzigingsrichtlijn. In deze paragraaf wordt omschreven op welke wijze wordt voldaan
 aan de vereisten die volgen uit het herziene Europese begrotingsraamwerk. Voor de
 overzichtelijkheid volgt deze memorie van toelichting de hoofdstukindeling uit de
 aangepaste richtlijn.
 
 Hoofdstuk 1: onderwerp en toepassingsgebied
 De wijzigingen gerelateerd aan dit hoofdstuk betreffen enkel definitiebepalingen die
 niet worden gebruikt in nationale wetgeving. Voor wat betreft gebruik van de voorschriften
 volgend uit het Europees systeem van nationale en regionale rekeningen wordt hierna
 een uitgebreide toelichting gegeven.
 
 Hoofdstuk 2: boekhouding en statistieken
 In artikel 3, eerste lid, van de aangepaste richtlijn wordt «ESR-95» vervangen door
 «Europees systeem van nationale en regionale rekeningen». Hiermee wordt de inhoud
 van dit artikel robuuster in de tijd. Omdat de Nederlandse werkwijze op het gebied
 van nationale stelsels voor overheidsboekhouding ongewijzigd blijft bij de richtlijnimplementatie
 wordt voldaan aan dit artikel uit de wijzigingsrichtlijn. Het voornemen is dat de
 Nederlandse werkwijze blijft aansluiten bij het meest actuele Europees systeem van
 nationale en regionale rekeningen. In de definitiebepalingen met betrekking tot het
 EMU-saldo en de EMU-schuld in artikel 1 van de Wet Hof is wettelijk verankerd dat
 beide worden berekend overeenkomstig de voorschriften volgend uit het Europees systeem
 van nationale en regionale rekeningen.
 
 Artikel 3, tweede lid, van de aangepaste richtlijn gaat over het publiceren van begrotingsgegevens
 van alle subsectoren van de overheid zoals omschreven in Verordening (EU) nr. 549/2013
 van het Europees Parlement en de Raad van 21 mei 2013 betreffende het Europees systeem
 van nationale en regionale rekeningen in de Europese Unie. In de Wet Hof is vastgelegd
 dat bij de beoordeling van het gevoerde begrotingsbeleid wordt uitgegaan van de berekening
 van het Centraal bureau voor de statistiek (hierna: CBS) van het gerealiseerde EMU-saldo
 en de EMU-schuld (het voorgestelde artikel 2, zesde lid, van de Wet Hof). Het CBS
 levert deze gegevens voor de gehele collectieve sector, ofwel het organisatorische
 geheel van: (1) rijksdienst, (2) sociale fondsen, (3) decentrale overheden7 en (4) overige rechtspersonen met een wettelijke taak.
 
 Uit de Voorschriften voor statistieken over overheidsfinanciën8 blijkt dat het CBS zich bij het samenstellen van de regulieren statistieken baseert
 op het handboek van het Europese statistische bureau Eurostat. De statistieken van
 de overheidsfinanciën zijn consistent met de Nationale rekeningen. Het merendeel van
 de reguliere statistieken heeft een wettelijke basis. Dat kunnen Europese statistische
 verordeningen, maar ook richtlijnen zijn. De meest relevante verordeningen en richtlijnen
 zijn in de Voorschriften voor statistieken over overheidsfinanciën te vinden.
 
 Hoofdstuk 3: prognoses
 Artikel 4, eerste lid, van de aangepaste richtlijn vereist dat de jaarlijkse en meerjarige
 begrotingsplanning gebaseerd is op realistische macro-economische en budgettaire prognoses
 die van de meest actuele informatie gebruikmaken. Aanzienlijke verschillen tussen
 de macro-economische en budgettaire prognoses van de lidstaat en de prognoses van
 de Commissie worden toegelicht, onder meer als het niveau of de groei van variabelen
 in externe aannames aanzienlijk afwijkt van de waarden in de prognoses van de Commissie.
 Daarnaast schrijft artikel 4, vijfde lid, van de aangepaste richtlijn, voor dat lidstaten
 aangeven welke instelling verantwoordelijk is voor het opstellen van macro-economische
 en budgettaire prognoses. Daarnaast maken lidstaten de officiële macro-economische
 en budgettaire prognoses die voor begrotingsplanning zijn opgesteld openbaar. Inhoudelijk
 bevatten deze artikelen slechts beperkte wijzigingen ten opzichte van de richtlijn.
 
 In Nederland levert een onafhankelijke begrotingsinstelling, het CPB, de macro-economische
 ramingen die ten grondslag liggen aan de begroting. Middels het voorgestelde artikel 2a,
 derde lid, en het huidige artikel 2, tweede lid, onder c, van de Wet Hof is het een
 wettelijke verplichting om deze ramingen ongewijzigd van het CPB over te nemen ten
 behoeve van de begroting. Bij het opstellen van de Europese begrotingsstukken baseert
 de regering zich – naast macro-economische ramingen – ook op de CPB-ramingen van de
 overheidsfinanciën. Het CPB maakt de aannames, methoden en relevante parameters openbaar
 die ten grondslag liggen aan zijn ramingen.
 
 Artikel 4, zesde lid, van de aangepaste richtlijn schrijft voor dat de macro-economische
 en budgettaire prognoses voor de jaarlijkse en meerjarige begrotingsplanning worden
 onderworpen aan regelmatige, objectieve en alomvattende ex post evaluaties door een
 onafhankelijke instantie of andere instanties die functioneel autonoom zijn ten opzichte
 van de begrotingsautoriteit van de lidstaat, niet zijnde de instantie die de prognose
 opstelt. De resultaten van die evaluatie worden openbaar gemaakt en bij toekomstige
 macro-economische en budgettaire prognoses op gepaste wijze in aanmerking genomen.
 Inhoudelijk bevat dit artikel slechts een beperkte wijziging ten opzichte van de richtlijn.
 De ramingen van het CPB worden onderworpen aan evaluaties door de Centraal Plancommissie
 (CPC), een onafhankelijke instantie die functioneel autonoom is ten opzichte van het
 CPB.9 De evaluatie van het CPB wordt uitgebreider omschreven onder «externe evaluaties»
 verder in deze memorie van toelichting. Er kan desgewenst, bijvoorbeeld bij aanzienlijke
 verschillen tussen de macro-economische en budgettaire prognoses van het CPB en van
 de Commissie, een technische dialoog met de Europese Commissie worden gevoerd over
 de aannames die ten grondslag liggen aan de voorbereiding van de macro-economische
 en begrotingsprognoses. Bij het opstellen van het eerste Nederlandse budgettair-structureel
 plan voor de middellange termijn in 2024 heeft er een technische dialoog plaatsgevonden.
 
 Met dit wetsvoorstel worden de taken en waarborgen met betrekking tot het CPB verder
 verankerd (zie ook toelichting onder hoofdstuk 5: onafhankelijke begrotingsinstellingen). Hiermee en op basis van het voorgaande worden de wijzigingen uit artikel 4 van de
 aangepaste richtlijn geïmplementeerd.
 
 Hoofdstuk 4: cijfermatige begrotingsregels
 Artikel 5 van de aangepaste richtlijn vereist dat lidstaten specifieke cijfermatige
 begrotingsregels invoeren die de naleving bevorderen van de Europese Verdragsafspraken
 over het tekort (3% bbp) en de schuld (60% bbp), en die tevens naleving bevorderen
 van de Europese afspraken volgend uit Verordening (EU) 2024/1263 van het Europees
 Parlement en de Raad van 29 april 2024 betreffende de doeltreffende coördinatie van
 het economisch beleid en betreffende het multilaterale begrotingstoezicht en tot intrekking
 van Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad, hierna de verordening. Die begrotingsregels
 bevorderen in het bijzonder het volgende:
 
 
 
 a. naleving van de referentiewaarden voor en bepaling inzake het tekort en de schuld
 als bedoeld in artikel 1 bij het aan het Verdrag betreffende de Europese Unie en VWEU
 gehechte Protocol. nr. 12 betreffende de procedure bij buitensporige tekorten;
 
 
 
 b. de vaststelling van een begrotingsplanningshorizon op middellange termijn die in overeenstemming
 is met de verordening.
 
 
 
 In artikel 2, tweede lid, van de Wet Hof is vastgelegd dat Nederland trendmatig begrotingsbeleid
 voert (zie ook box 1: trendmatig begrotingsbeleid). Het trendmatig begrotingsbeleid
 wordt gevoerd op basis van de meerjarencijfers10 en macro-economische ramingen van de relevante variabelen van het CPB. Onderdeel
 van dit trendmatige begrotingsbeleid zijn landspecifieke cijfermatige begrotingsregels:
 het uitgaven- en inkomstenkader (zie ook box 2: cijfermatige begrotingsregels).
 
 
 Box 2: Cijfermatige begrotingsregels
 Landspecifieke cijfermatige begrotingsregels
 Aan de uitgavenkant van de begroting maakt het kabinet afspraken door middel van het
 uitgavenkader: de uitgaven blijven zowel in goede als slechtere economische tijden
 op een afgesproken niveau.
 
 Het kabinet beheerst de uitgaven van het Rijk door vaste uitgavenkaders te hanteren.
 Deze geven het maximum aan van de uitgaven in een gegeven jaar. Het kabinet zorgt
 ervoor dat de totale uitgaven dit maximum niet overschrijden. De ruimte onder het
 uitgavenkader hoeft echter niet volledig benut te worden.
 
 Ook aan de inkomstenkant van de begroting maakt het kabinet afspraken door middel
 van het inkomstenkader, waarin de lastenontwikkeling over een regeerperiode – onder
 bepaalde veronderstellingen over de ontwikkeling van de economie – wordt vastgelegd.
 Deze lastenontwikkeling moet over het geheel van de kabinetsperiode constant blijven:
 lastenverzwaring moet tijdens de kabinetsperiode worden gecompenseerd door lastenverlichting
 elders, en andersom. De inkomsten mogen wel meebewegen met de conjunctuur van de economie
 (automatische stabilisatie).
 
 Europese cijfermatige begrotingsregels
 Het Nederlandse trendmatig begrotingsbeleid wordt gevoerd met inachtneming van de
 Europese cijfermatige begrotingsregels: het uitgavenpad zoals aanbevolen door de Raad
 van de Europese Unie en de referentiewaarden voor het tekort (3% bbp) en de schuld
 (60% bbp).
 
 
 Het trendmatig begrotingsbeleid wordt gevoerd met inachtneming van de cijfermatige
 begrotingsregels zoals vastgesteld in het herziene SGP: het uitgavenpad zoals aanbevolen
 door de Raad (het voorgestelde artikel 2, derde lid, onder a, sub i, van de Wet Hof),
 de binnen de Europese Unie geldende norm voor het feitelijk EMU-saldo van -3% bbp
 (artikel 2, derde lid, onder a, sub ii van de Wet Hof) en de binnen de Europese Unie
 geldende norm voor de feitelijke EMU-schuld van 60% bbp (artikel 2, derde lid, onder a,
 sub iii). In artikel 2, derde lid, onderb en c, van de Wet Hof is vastgelegd dat de
 binnen de Europese Unie afgesproken procedures voor het respecteren van de bovengenoemde
 Europese cijfermatige begrotingsregels in acht worden genomen, en dat rekening wordt
 gehouden met de door een van de instellingen van de Europese Unie aan de lidstaat
 Nederland gegeven aanbevelingen voor het respecteren van deze cijfermatige begrotingsregels.
 
 In het herziene Europese begrotingsraamwerk komt de MTO te vervallen. De groei van
 de netto primaire uitgaven11, geformuleerd als een meerjarig uitgavenpad, wordt de sturingsvariabele in het nieuwe
 raamwerk. De Raad van de Europese Unie zal voor elke lidstaat een landspecifiek uitgavenpad
 aanbevelen op basis van de verordening. Door het expliciet noemen van de MTO in de
 Wet Hof is destijds invulling gegeven aan de afspraken uit artikel 3 van het Verdrag
 inzake stabiliteit, coördinatie en bestuur in de EMU (TSCG12). Titel III van het TSCG, waaronder artikel 3 over wettelijke verankering van begrotingsevenwicht
 valt, is met inwerkingtreding van de verordening in het recht van de EU opgenomen.
 Daarbij is de MTO en de verplichting om het principe van begrotingsevenwicht in de
 nationale wet te verankeren vervallen. Ook het correctiemechanisme uit Titel III van
 het TSCG is komen te vervallen. Met dit wetsvoorstel wordt de MTO vervangen door het
 door de Raad van de Europese Unie voor Nederland aanbevolen uitgavenpad.
 
 Hervormingen en investeringen krijgen een prominentere rol in het herziene Europese
 begrotingsraamwerk (zie ook artikel 13 van de verordening). Artikel 13, aanhef en
 onder c, van de verordening, schrijft voor dat lidstaten in het budgettair-structureel
 plan voor de middellange termijn dienen te verklaren hoe ze zorgen voor hervormingen
 en investeringen als antwoord op de belangrijkste uitdagingen die in de context van
 het Europees Semester zijn vastgesteld, met name in de landspecifieke aanbevelingen.
 Ook dient een lidstaat te omschrijven hoe deze de volgende gemeenschappelijke prioriteiten
 van de Unie gaat aanpakken: (i) het verwezenlijken van een eerlijke groene en digitale
 transitie, (ii) sociale en economische veerkracht, (iii) energiezekerheid, en (iv)
 waar noodzakelijk, opbouw van defensievermogens. Bij een verlenging van de aanpassingsperiode
 met maximaal drie jaar verklaart de lidstaat hoe deze zal zorgen voor verwezenlijking
 van een relevante reeks hervormingen en investeringen als bedoeld in artikel 14 van
 de verordening («criteria voor verlenging aanpassingsperiode»). Het jaarlijkse voortgangsverslag
 dient ook informatie te bevatten over de uitvoering van bredere hervormingen en investeringen
 in het kader van het Europees Semester en, in voorkomend geval, de uitvoering van
 de reeks hervormingen en investeringen die ten grondslag liggen aan een verlenging
 van de aanpassingsperiode. De regering is voornemens recht te doen aan deze prominentere
 rol in de Europese begrotingsstukken.
 
 Artikel 6, eerste lid, onder b, van de aangepaste richtlijn schrijft voor dat landspecifieke
 cijfermatige begrotingsregels borgen dat effectieve en tijdige monitoring van de naleving
 van de regels, gebaseerd op een betrouwbare en onafhankelijke analyse door onafhankelijke
 begrotingsinstellingen of andere instanties die functioneel autonoom zijn ten aanzien
 van de begrotingsautoriteiten van lidstaten plaatsvindt. De Afdeling advisering van
 de Raad van State (hierna: de Afdeling advisering) is de onafhankelijke begrotingsinstelling
 belast met het toezicht op de naleving van de nationale en Europese begrotingsregels
 (zie ook de toelichting onder hoofdstuk 5).
 
 Artikel 6, tweede lid, van de aangepaste richtlijn schrijft voor dat indien de cijfermatige
 begrotingsregels ontsnappingsclausules bevatten, daarin een beperkt aantal specifieke
 omstandigheden, in overeenstemming met de verplichtingen van de lidstaten uit hoofde
 van het VWEU en de verordening worden omschreven. Zoals aangegeven in de toelichting
 bij de totstandkoming van de Wet Hof, bevat de Wet Hof geen ontsnappingsclausules.13
 Artikel 7 van de aangepaste richtlijn schrijft voor dat de wetgeving betreffende de
 jaarlijkse begroting strookt met de geldende landspecifieke cijfermatige begrotingsregels.
 Dit artikel is inhoudelijk ongewijzigd ten opzichte van de oorspronkelijke richtlijn.
 In artikel 2, eerste lid, van de Wet Hof is vastgelegd dat Nederland trendmatig begrotingsbeleid
 voert (zie box 1: trendmatig begrotingsbeleid). In artikel 2, derde lid, onder a,
 van de Wet Hof is vastgelegd dat het trendmatig begrotingsbeleid wordt gevoerd met
 inachtneming van de Europese cijfermatige begrotingsregels (zie box 2: cijfermatige
 begrotingsregels). Onder «Wetgeving betreffende jaarlijkse begroting» verderop in deze memorie van toelichting wordt een uitgebreide toelichting gegeven
 van het jaarlijkse begrotingsproces in relatie tot de begrotingsdoelstellingen.
 
 Hoofdstuk 5: onafhankelijke begrotingsinstellingen
 De aangepaste richtlijn regelt de instelling en het functioneren van de onafhankelijke
 begrotingsinstellingen gedetailleerder dan momenteel in de onverminderd van toepassing
 zijnde (definitiebepaling van) Verordening (EU) 473/2013 van het Europees Parlement
 en de Raad van 21 mei 2013 betreffende gemeenschappelijke voorschriften voor het monitoren
 en beoordelen van ontwerpbegrotingsplannen en voor het garanderen van de correctie
 van buitensporige tekorten van de lidstaten van de eurozone. De volgende paragrafen
 bespreken hoe wordt voldaan aan de eisen die de aangepaste richtlijn stelt aan de
 onafhankelijke begrotingsinstellingen.
 
 Onafhankelijke begrotingsinstellingen
 Artikel 8 bis, eerste lid, van de aangepaste richtlijn vereist dat lidstaten zorgen
 dat bij nationale wetgeving, regelgeving of bindende administratieve voorschriften
 onafhankelijke begrotingsinstellingen worden opgericht. Artikel 8 bis, tweede lid,
 schrijft voor dat er meer dan één onafhankelijke begrotingsinstelling mag zijn. Nederland
 heeft een rijke historie met de taken en verantwoordelijkheden waar de onafhankelijke
 begrotingsinstellingen vanuit de wijzigingsrichtlijn mee worden belast. In 1947 is
 in de Wet voorbereiding van de vaststelling van het Centraal Economisch Plan vastgelegd
 dat het CPB de taak heeft om alle werkzaamheden met betrekkingen tot het Centraal
 Economisch Plan, dat op geregelde tijden ten behoeve van de coördinatie van het regeringsbeleid
 op economisch, sociaal en financieel gebied door de regering wordt vastgesteld, alsmede
 het uitbrengen van adviezen over algemene vragen, welke zich ten aanzien van de verwezenlijking
 van het plan kunnen voordoen.
 
 De Afdeling advisering houdt daarnaast sinds 1 januari 2014 toezicht op de naleving
 van de Europese begrotingsregels en brengt sinds 2014 rapportages uit in het kader
 van het onafhankelijk begrotingstoezicht. De rapportages sluiten aan bij de belangrijkste
 momenten in het begrotingsproces, zowel nationaal als Europees. In dit wetsvoorstel
 worden in artikel 2a, eerste lid, van de Wet Hof het CPB en de Afdeling advisering
 officieel aangewezen als onafhankelijke begrotingsinstellingen voor wat betreft de
 taken die volgen uit de richtlijn.
 
 In Nederland zijn de taken van een onafhankelijke begrotingsinstelling zoals omschreven
 in artikel 8 bis, vijfde lid, van de aangepaste richtlijn onderverdeeld tussen het
 CPB en de Afdeling advisering. Het CPB is belast met het maken van onafhankelijke
 ramingen en (cijfermatige) analyses, terwijl de Afdeling advisering is belast met
 het onafhankelijke begrotingstoezicht. Hiermee wordt onderscheid gemaakt tussen de
 meer normatieve toetsing en (deels ook bestuurlijke) weging van naleving van begrotingsafspraken
 en het onafhankelijk opstellen van prognoses en (cijfermatige) analyses.
 
 Artikel 8 bis, derde lid, van de aangepaste richtlijn vereist dat de onafhankelijke
 begrotingsinstellingen bestaan uit leden die door middel van transparante procedures
 worden voorgedragen en benoemd op basis van hun ervaring en bekwaamheid op het gebied
 van overheidsfinanciën, macro-economie of begrotingsbeheer. Bij het CPB gaat het om
 de directie, bestaande uit een directeur en twee onderdirecteuren.14 De directeur wordt benoemd bij koninklijk besluit.15 In de praktijk dienen zowel de directeur als de onderdirecteuren voor de benoeming
 de transparante wervingsprocedure van de Algemene Bestuursdienst (ABD) te volgen.16 Tijdens de procedure wordt gekeken of de kandidaat voldoet aan het functieprofiel
 (functie-eisen en competentieprofiel).17 Gegeven de kerntaken van het CPB wordt bij de functievervulling rekening gehouden
 met het feit dat in de directie voldoende kennis aanwezig moet zijn op het gebied
 van macro-economie, overheidsfinanciën en/of begrotingsbeheer. De lijst met (oud-)directeuren
 van het CPB bevestigt dat de directeuren en onderdirecteuren in de praktijk voldoen
 aan de in gestelde benoemingsvereisten uit de aangepaste richtlijn.18
 In artikel 2 en artikel 8, derde lid, van de Wet op de Raad van State is de transparante
 procedure voor de benoeming van leden en staatsraden van de Afdeling advisering omschreven.
 Leden en staatsraden worden benoemd die bekwaamheid of deskundigheid hebben bewezen
 op het gebied van wetgeving, bestuur of rechtspraak, dan wel in aangelegenheden die
 daaraan raken. Binnen deze benoemingseisen worden leden en staatsraden benoemd die
 aan de door de richtlijn gestelde eisen voldoen.
 
 De vereiste expertise met betrekking tot de onafhankelijke begrotingstaak wordt bij
 de Afdeling advisering verder als volgt gewaarborgd. De Bijzondere Commissie Miljoenennota
 en Onafhankelijk begrotingstoezicht bereidt de rapportages voor over het onafhankelijk
 begrotingstoezicht en het advies over de Miljoenennota.19 Deze worden vervolgens vastgesteld in de vergadering van de Afdeling advisering.
 Bij het uitvoeren van deze taken wordt een beroep gedaan op de Expertisekring Begrotingstoezicht.20 Deze Expertisekring treedt op als externe adviseur van de Bijzondere Commissie en
 bestaat uit personen, niet zijnde staatsraden, met expertise op het gebied van macro-economie,
 overheidsfinanciën en/of begrotingsbeheer. Gegeven de taken met betrekking tot het
 begrotingstoezicht, is de vereiste expertise volgende uit artikel 8 bis, derde lid,
 van de aangepaste richtlijn in het licht van de bovenstaande context aanwezig.
 
 Uit de taakverdeling verderop in deze memorie van toelichting volgt dat er een duidelijk
 onderscheid is gemaakt tussen de meer normatieve toetsing en (deels ook bestuurlijke)
 weging van de naleving van begrotingsafspraken door de Afdeling advisering en het
 onafhankelijk opstellen van prognoses en (cijfermatige) analyses door het CPB. Derhalve
 moet het voldoen aan de eisen op het gebied van expertise nadrukkelijk worden gelezen
 in de context van deze taakverdeling.
 
 Waarborgen onafhankelijke begrotingsinstellingen
 
 Artikel 8 bis, vierde lid, van de aangepaste richtlijn schetst enkele waarborgen met
 betrekking tot de onafhankelijke begrotingsinstellingen, die ertoe moeten leiden dat
 de onafhankelijke begrotingsinstellingen de taken volgend uit artikel 8 bis, vijfde
 lid, van de aangepaste richtlijn kunnen uitvoeren. De onafhankelijke begrotingsinstellingen:
 
 
 
 a. Nemen geen instructies aan van de begrotingsautoriteiten van de betrokken lidstaat
 of enige andere publieke of private instantie;
 
 
 
 b. Hebben de capaciteit om tijdig publiekelijk te communiceren over hun beoordeling en
 adviezen;
 
 
 
 c. Beschikken over toereikende en stabiele middelen om hun taken effectief te kunnen
 uitvoeren, inclusief alle soorten analyses die binnen hun taakomschrijving vallen;
 
 
 
 d. Hebben adequate en tijdige toegang tot de informatie die nodig is om hun taken uit
 te voeren;
 
 
 
 e. Worden onderworpen aan regelmatige externe evaluaties door onafhankelijke beoordelaars.
 
 
 
 Hierna wordt omschreven hoe aan de bovengenoemde waarborgen wordt voldaan.
 
 Geen instructies aannemen
 De aangepaste richtlijn (art. 8 bis, vierde lid, onder a) vereist dat de onafhankelijke
 begrotingsinstellingen geen instructies aannemen van de begrotingsautoriteiten van
 de betrokken lidstaat of enige andere publieke of private instantie. De Afdeling advisering
 is een onderdeel van de Raad van State.21 De Raad van State is één van de Hoge Colleges van Staat en heeft ingevolge de Grondwet
 een onafhankelijke en zelfstandige positie die voorts is uitgewerkt in de Wet op de
 Raad van State. Daaruit vloeit voort dat de Raad van State geen instructies hoeft
 aan te nemen van andere publieke of private instanties. De Afdeling advisering voldoet
 daarmee aan dit vereiste uit de richtlijn. De grondwettelijke positie van de Raad
 van State maakt een aanvullende wettelijke verankering van de onafhankelijkheid overbodig.
 
 Het CPB is een onderdeel van het Ministerie van Economische Zaken.22 De positie van het CPB is momenteel vastgelegd in aanwijzing 4 van de Aanwijzingen
 voor de Planbureaus die zijn vastgesteld door de Minister-President. Daarin staat
 dat een Minister of Staatssecretaris het planbureau geen aanwijzingen geeft over de
 door het planbureau te hanteren onderzoeksmethoden of over de inhoud van de rapportages
 van het planbureau. De Minister van Economische Zaken kan, ondanks de Aanwijzingen
 voor de Planbureaus, formeel gezien per geval of in het algemeen wel instructies geven
 aan het CPB.23
 In de Brede evaluatie van kaders voor rijksorganisaties op afstand24 is geconstateerd dat de Aanwijzingen voor de Planbureaus een stevige basis bieden
 voor de onafhankelijkheid van het CPB. Ook toont een analyse van onafhankelijke begrotingsinstellingen
 in de EU dat het CPB in de praktijk erg onafhankelijk opereert. Desondanks kan de
 formele borging hiervan sterker.25 De Commissie heeft in recente richtsnoeren over de wijzigingsrichtlijn het belang
 van formele verankering van de onafhankelijkheid benadrukt. Om de hiervoor genoemde
 redenen wil de regering de positie van het CPB met betrekking tot de taken volgend
 uit de aangepaste richtlijn verder borgen.
 
 Dit wetsvoorstel bevat daarom in het voorgestelde artikel 2b, derde lid, van de Wet
 Hof een beperking van de aanwijzingsbevoegdheid van de Minister van Economische Zaken
 ten opzichte van het CPB voor zover het gaat om de taken die in het licht van de aangepaste
 richtlijn worden uitgevoerd. Dit wordt voorgesteld om elk misverstand uit te sluiten
 over de formele mogelijkheden van de Minister van Economische Zaken om aanwijzingen
 te geven, en zo te benadrukken dat de uitvoering van de taken in het kader van de
 aangepaste richtlijn door het CPB in onafhankelijkheid worden uitgeoefend. De beperking
 aan de aanwijzingsbevoegdheid die is opgenomen in dit artikellid is alleen aan de
 orde in relatie tot de Minister van Economische Zaken, waarvan het CPB een onderdeel
 is. Voor de andere Ministers bestaat een dergelijke aanwijzingsbevoegdheid die raakt
 aan de taken van het CPB op grond van de richtlijn op dit moment niet. Daarom hoeft
 die bevoegdheid ook niet te worden beperkt. Al met al wordt zo bereikt wat wordt beoogd,
 namelijk dat het CPB onafhankelijk is van welke Minister dan ook waar het gaat om
 de uitvoering van de taken uit de richtlijn.
 
 De beperking van de aanwijzingsbevoegdheid is strikt beperkt tot de uitoefeningen
 van de taken in het kader van de aangepaste richtlijn. Dat betekent ook dat in zoverre
 de ministeriële verantwoordelijkheid van de Minister van Economische Zaken wordt beperkt.
 De regering beoogt daarbij niet de verdere ambtelijke-hiërarchische verhoudingen tussen
 het CPB en de Minister van Economische Zaken aan te passen, mede in het licht van
 het in artikel 44, eerste lid, van de Grondwet opgenomen uitgangspunt dat ministeries
 onder leiding van een Minister staan. Voor de taken die het CPB niet in het kader
 van de aangepaste richtlijn uitoefent blijven de huidige verhoudingen in stand.
 
 Capaciteit om tijdig publiekelijk te communiceren
 Artikel 8 bis, vierde lid, onder b, van de aangepaste richtlijn schrijft voor dat
 onafhankelijke begrotingsinstellingen de capaciteit moeten hebben om tijdig publiekelijk
 te communiceren over hun beoordelingen en adviezen. In aanwijzing 9 van de Aanwijzingen
 voor de Planbureaus is vastgelegd dat het planbureau de resultaten van zijn werkzaamheden
 openbaar maakt. Zoals hierboven beschreven, hoeven de onafhankelijke begrotingsinstellingen
 geen instructies aan te nemen met betrekking tot de taken volgend uit de richtlijn.
 Dit is ook van toepassing op communicatie met betrekking tot de taken die volgen uit
 de richtlijn. Zowel de Afdeling advisering als het CPB beschikken beide over een eigen
 communicatieafdeling, waardoor ze in staat zijn om tijdig publiekelijk te communiceren
 over hun ramingen, beoordelingen en/of adviezen. Ook de praktijk leert dat de Afdeling
 advisering en het CPB hiertoe voldoende in staat zijn. Daarnaast kan de Afdeling advisering
 ongevraagd advies uitbrengen aan regering en parlement, ook in het kader van het onafhankelijk
 begrotingstoezicht.
 
 Toereikende en stabiele middelen
 Artikel 8 bis, vierde lid, onder c, van de aangepaste richtlijn vereist dat de onafhankelijke
 begrotingsinstellingen beschikken over toereikende en stabiele middelen om hun taken
 effectief te kunnen uitvoeren, inclusief alle soorten analyses die binnen hun taakomschrijving
 vallen. De financiering daarvan loopt via de jaarlijkse begrotingswetvoorstellen.
 De begroting van de Raad van State is onderdeel van de begroting van de Hoge Colleges
 van Staat. De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is politiek verantwoordelijk
 voor het beheer van deze begroting. De Raad van State voert zelf het administratieve
 beheer over zijn begroting of begrotingsdeel. Over de inhoud van dit beheer zijn op
 basis van artikel 4.4, vierde lid, van de Comptabiliteitswet 2016 afspraken gemaakt
 tussen de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de colleges, waarin
 recht wordt gedaan aan hun staatsrechtelijke positie.26 Het CPB is onderdeel van de begrotingswetsvoorstellen van het Ministerie van Economische
 Zaken en wordt grotendeels uit de algemene middelen gefinancierd. Om zo onafhankelijk
 mogelijk te kunnen opereren, mag maximaal 20% van de begroting van het CPB door externe
 opdrachten worden gefinancierd. Hierbij mag het CPB niet concurreren met commerciële
 bureaus en beperkt de kring van opdrachtgevers zich tot overheden, de Europese instellingen
 of internationale gouvernementele organisaties.
 
 De regering draagt ervoor zorg dat de Afdeling advisering en het CPB voldoende middelen
 hebben om de taken uit de richtlijn effectief uit te kunnen voeren. Overleg over de
 middelen van het CPB en de Raad van State verloopt via de reguliere begrotingscyclus
 van de begroting van respectievelijk het Ministerie van Economische Zaken en het Ministerie
 van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
 
 Adequate en tijdige toegang tot informatie
 Artikel 8 bis, vierde lid, onder d, van de aangepaste richtlijn schrijft voor dat
 onafhankelijke begrotingsinstellingen adequate en tijdige toegang hebben tot de informatie
 die nodig is om hun taken uit te voeren. In het voorgestelde artikel 2b, vierde lid,
 van de Wet Hof is neergelegd dat de Minister van Financiën de onafhankelijke begrotingsinstellingen
 adequate en tijdige toegang verschaft tot de informatie die nodig is om hun taken
 die volgen uit de aangepaste richtlijn uit te voeren.
 
 Om te komen tot een tijdige, zorgvuldige en juiste uitvoering van de taken volgend
 uit de aangepaste richtlijn is samenwerking tussen de Afdeling advisering, het CPB
 en het Ministerie van Financiën van belang. Samenwerking op het gebied van onder meer
 de informatieverstrekking en tijdige aanlevering van de relevante begrotingsstukken
 is hierbij een voorwaarde. Rondom publicatiemomenten is er veelvuldig contact tussen
 het CPB, de Afdeling advisering en het Ministerie van Financiën om adequate en tijdige
 toegang tot de juiste informatie te garanderen.
 
 Aangezien de beschikbare tijd voor de beoordeling van begrotingsstukken relatief beperkt
 zal zijn, zijn er werkafspraken tussen het Ministerie van Financiën en de Afdeling
 advisering om het proces goed en tijdig te laten verlopen. Het gaat hierbij onder
 andere om deadlines met betrekking tot de aanlevering van begrotingsstukken (zowel
 in het voorjaar als in augustus), welke variabelen niet kunnen ontbreken, politiek
 en ambtelijke hoor en wederhoor, processen en afspraken rondom publicatie. Op basis
 van ervaringen worden de werkafspraken periodiek geëvalueerd en wordt bezien of werkafspraken
 moeten worden aangevuld en gewijzigd.27
 Ook zijn er werkafspraken tussen de Raad van State en het CPB voor wat betreft de
 taken die volgen uit de richtlijn. Het gaat hierbij onder andere om het de aanlevering
 van actuele en onafhankelijke ramingen, eventuele aanvullende analyses, periodieke
 overleggen en openbaarmaking. Op basis van ervaringen wordt periodiek bezien of de
 werkafspraken moeten worden aangevuld of gewijzigd.28
 Bij het opstellen van de ramingen opereert het CPB onafhankelijk. Om te zorgen dat
 de meest actuele informatie in de ramingen verwerkt kan worden, deelt het Ministerie
 van Financiën de beleidsuitgangspunten en waar mogelijk conceptteksten tijdig met
 het CPB.
 
 Rondom de publicatie van de Miljoenennota is het gebruikelijk dat de besluitvorming
 en conceptstukken uiterlijk 31 augustus worden gedeeld met het CPB en de Raad van
 State. Dit stelt het CPB in staat om de besluitvorming mee te nemen in de Macro Economische
 Verkenning en stelt de Afdeling advisering in staat om haar oordeel te schrijven.
 De raming van het CPB en het oordeel van de Afdeling advisering worden op de derde
 dinsdag van september (Prinsjesdag) gepubliceerd. Dit is vastgelegd in de Rijksbegrotingsvoorschriften.29
 Ook zijn er de laatste jaren stappen gezet om de voorjaarsbesluitvorming te vervroegen
 om in het voorjaar aan sluiten bij het Europees semester. De Europese begrotingsstukken
 in het voorjaar dienen uiterlijk 30 april naar de Europese Commissie te worden verzonden.
 Door de voorjaarsbesluitvorming te vervroegen, wordt er ruimte gemaakt voor een doorrekening
 van het CPB, die kan worden opgenomen in de Europese begrotingsstukken. Ook de Afdeling
 advisering kan deze doorrekening meenemen in haar advies over de Voorjaarsnota en
 de Europese begrotingsstukken.
 
 Op basis van bovenstaande werkwijze en de verankering in het wetsvoorstel is de regering
 van oordeel dat wordt voldaan aan het vereiste uit de richtlijn.
 
 Externe evaluaties
 Artikel 8 bis, vierde lid, onder e, van de aangepaste richtlijn vereist tot slot dat
 de onafhankelijke begrotingsinstellingen worden onderworpen aan regelmatige externe
 evaluaties door onafhankelijke beoordelaars.
 
 Voor het CPB geldt dat artikel 4 van de Wet op de Voorbereiding van de vaststelling
 van een Centraal Economisch Plan vereist dat er een onafhankelijke adviesraad, de
 CPC wordt geïnstalleerd. De leden, benoemd voor een periode van drie jaar, komen uit
 de academische wereld en de private sector. Het comité vergadert minstens twee keer
 per jaar en adviseert het uitvoerend bestuur over het onderzoeksprogramma, de output
 en de organisatie. Aanwijzing 5 van de Aanwijzingen voor de Planbureaus verplicht
 de CPC om regelmatige externe beoordelingen te laten uitvoeren. Deze evaluaties worden
 uit de begroting van het CPB gefinancierd.
 
 De CPC, die onafhankelijk van het CPB opereert, laat elke drie tot vijf jaar een externe
 beoordeling uitvoeren. De beoordeling wordt uitgevoerd door een commissie van onafhankelijke
 deskundigen, benoemd door de CPC. De externe beoordeling evalueert het werk van het
 CPB en geeft aanbevelingen om de prestaties te verbeteren. Het laatste evaluatierapport
 dateert van november 2022. Het CPC kan ook tussentijdse rapporten laten opstellen,
 zoals het deed in oktober 2019.
 
 Het CPB neemt doorgaans de aanbevelingen van de CPC over en de opvolging hiervan wordt
 onderdeel van de volgende externe beoordeling. In de regel geeft het CPB een openbare
 reactie. Afgezien van de periodieke beoordelingen door de CPC publiceert het CPB ook
 regelmatig analyses van zijn eigen voorspellingsfouten voor publieke toetsing. Op
 basis van het voorgaande voldoet het CPB aan de vereisten met betrekking tot de externe
 evaluaties.
 
 Het is gezien de positie van de Raad van State als Hoog College van Staat passend
 dat de Afdeling advisering zelf zorgdraagt voor het inrichten van de externe evaluaties.
 De Afdeling advisering zal daarom een opdracht verlenen aan een onafhankelijke derde
 partij om de taken die worden uitgevoerd vanuit de rol als onafhankelijke begrotingsinstelling
 te evalueren. De opdracht zal worden verleend aan een instantie die erkend onafhankelijk
 is en ervaring heeft met het evalueren van onafhankelijke begrotingsinstellingen en
 met het Europese begrotingsraamwerk. Voor de frequentie van de externe evaluatie zal
 worden aangesloten bij de internationale praktijk voor onafhankelijke begrotingsautoriteiten.
 De evaluatie zal vanuit de eigen begroting van de Raad van State gefinancierd worden.
 Op deze manier wordt voor de Afdeling advisering voldaan aan de vereisten met betrekking
 tot de externe evaluaties.
 
 Taken
 In Nederland zijn de taken van de onafhankelijke begrotingsinstellingen zoals omschreven
 in artikel 8 bis, vijfde lid, van de aangepaste richtlijn onderverdeeld tussen het
 CPB en de Afdeling advisering.
 
 Artikel 8 bis, vijfde lid van de aangepaste richtlijn somt de taken op die uitgevoerd
 moeten worden door één van de onafhankelijke begrotingsinstellingen. In het voorgestelde
 artikel 2a, eerste lid, van de Wet Hof zijn de Afdeling advisering en het CPB belast
 met de taken zoals beschreven in artikel 8 bis, vijfde lid, van de aangepaste richtlijn.
 Om geen onduidelijkheid te laten bestaan over welke taak door welke onafhankelijke
 begrotingsinstellingen wordt uitgevoerd, volgt hieronder een omschrijving per taak.
 Omwille van flexibiliteit is gekozen om de taakverdeling te omschrijven in de memorie
 van toelichting in plaats van in het wetsvoorstel.
 
 a) Opstellen, beoordelen en bekrachtigen van jaarlijkse en meerjarige macro-economische
 prognoses
 In artikel 8 bis, vijfde lid, onder a, van de aangepaste richtlijn is beschreven dat
 de onafhankelijke begrotingsinstellingen zijn belast met het opstellen, beoordelen
 en bekrachtigen van jaarlijkse en meerjarige macro-economische begrotingen. In dit
 wetsvoorstel is deze taak in het voorgestelde artikel 2b, eerste lid, onder a, van
 de Wet Hof aan de onafhankelijke begrotingsinstellingen toebedeeld. Deze taak zal
 worden uitgevoerd door het CPB.
 
 Het Nederlandse trendmatig begrotingsbeleid wordt gevoerd op basis van meerjarencijfers
 en macro-economische ramingen van het CPB.30 Het CPB gebruikt daarvoor verschillende modellen en maakt zelf de aannames, methoden
 en relevante parameters openbaar die ten grondslag liggen aan zijn ramingen.31 Het CPB publiceert aan het begin van elke reguliere verkiezingscyclus een middellangetermijnverkenning
 (MLT). Deze raming beslaat een periode van vier jaar en biedt een uitgangspunt voor
 de standpuntbepaling binnen politieke partijen en tijdens coalitieonderhandelingen
 na de verkiezingen van de Tweede Kamer van de Staten-Generaal. Ook gedurende de regeringsperiode
 baseert de regering – onder andere bij het opstellen van de begroting – zich op meerjarencijfers
 en macro-economische ramingen van het CPB. In het voorjaar verschijnt het Centraal
 Economisch Plan en in de zomer de Macro Economische Verkenning. De ramingen van het
 CPB vormen daarmee de grondslag voor de Rijksbegroting.
 
 b) Monitoren van de naleving van de landspecifieke cijfermatige begrotingsregels overeenkomstig
 artikel 6, tenzij andere instanties daarvoor instaan
 In artikel 8 bis, vijfde lid, onder b, van de aangepaste richtlijn is beschreven dat
 de onafhankelijke begrotingsinstellingen zijn belast met het monitoren van de naleving
 van de landspecifieke cijfermatige begrotingsregels. In dit wetsvoorstel is deze taak
 in het voorgestelde artikel 2b, eerste lid, onder b, van de Wet Hof aan de onafhankelijke
 begrotingsinstellingen toebedeeld. Deze taak zal worden uitgevoerd door de Afdeling
 advisering. Dit wetsvoorstel verandert niets aan de mogelijkheid voor de Afdeling
 advisering om een ongevraagd advies te geven wanneer zij dit nodig acht.
 
 De Afdeling advisering monitort de naleving van de landspecifieke cijfermatige begrotingsregels.
 Het Nederlandse trendmatige begrotingsbeleid kent twee cijfermatige begrotingsregels,
 namelijk het uitgavenkader en het inkomstenkader.32 Daarnaast is de Afdeling advisering ook de onafhankelijke instantie die belast is
 met het toezicht op de naleving van de Europese cijfermatige begrotingsregels (het
 door de Raad voor Nederland aanbevolen uitgavenpad en de referentiewaarden voor het
 tekort (3% bbp) en de schuld (60% bbp)).
 
 In de praktijk betekent dit dat de Afdeling advisering minimaal twee keer per jaar
 – in het voorjaar en de nazomer – een beoordeling zal uitbrengen. Hiermee wordt aangesloten
 bij de belangrijkste momenten in de nationale en Europese begrotingsafspraken.
 
 c) Uitvoeren van taken overeenkomstig artikel 11, artikel 15, derde lid, en artikel 23
 van Verordening (EU) 2024/1263 en artikel 3, vijfde lid, van Verordening (EG) nr. 1467/97
 van de Raad33
 
 Artikel 11 en 15, derde lid, van Verordening 2024/1263
 Artikelen 11 en 15, derde lid, van de verordening schrijven voor dat een lidstaat
 de betrokken onafhankelijke begrotingsinstelling moet kunnen verzoeken een advies
 uit te brengen over de macro-economische prognose en de macro-economische aanname
 die aan het netto-uitgavenpad ten grondslag liggen. Vanaf 1 mei 2032 brengen de betrokken
 onafhankelijke begrotingsinstellingen deze adviezen uit, mits zij voldoende capaciteit
 hebben opgebouwd. Deze taak is in het voorgestelde artikel 2b, eerste lid, onder c,
 aan de onafhankelijke begrotingsinstellingen toebedeeld. Deze taak zal worden uitgevoerd
 door het CPB. In de Nederlandse context wordt het netto-uitgavenpad reeds opgesteld
 door een onafhankelijke begrotingsinstelling, namelijk het CPB. Hiermee wordt op voorhand
 voldaan aan het vereiste volgend uit artikel 8 bis, vijfde lid, onder c, van de aangepaste
 richtlijn.
 
 Artikel 23 van Verordening 2024/1263
 Lidstaten kunnen verder op basis van artikel 23 van de verordening de betrokken onafhankelijke
 begrotingsinstelling verzoeken om een beoordeling van de overeenstemming van de in
 het jaarlijks voortgangsverslag gerapporteerde begrotingsresultaten met het door de
 Raad vastgestelde netto-uitgavenpad. In het voorkomend geval kunnen de lidstaten de
 betrokken onafhankelijke begrotingsinstelling verzoeken de factoren te analyseren
 die ten grondslag liggen aan een afwijking van het door de Raad vastgestelde netto-uitgavenpad.
 Een dergelijke analyse is niet bindend en vormt een aanvulling op de door de Commissie
 verstrekte analyse. Deze taak is in het voorgestelde artikel 2b, eerste lid, onder e,
 van de Wet Hof aan de onafhankelijke begrotingsinstellingen toebedeeld. Bij de taakverdeling
 wordt hier onderscheid gemaakt tussen:
 
 
 
 1. het monitoren van de naleving van de landspecifieke cijfermatige begrotingsregels.
 Deze taak wordt uitgevoerd door de Afdeling advisering. Dit wetsvoorstel verandert
 niets aan de mogelijkheid voor de Afdeling advisering om een ongevraagd advies te
 geven wanneer zij dit nodig acht.
 
 
 
 2. het analyseren van factoren die ten grondslag liggen aan een afwijking van het door
 de Raad vastgestelde netto-uitgavenpad. Deze taak wordt uitgevoerd door het CPB.
 
 
 
 Artikel 3, vijfde lid, van Verordening 1467/97
 Wanneer de Raad uit hoofde van artikel 126, zevende lid, van het VWEU een aanbeveling
 geeft, brengt de betrokken lidstaat binnen de in het vierde lid van dit artikel bedoelde
 termijn aan de Raad en de Commissie verslag uit over het gevolg dat is gegeven aan
 de aanbeveling. Het verslag bevat doelstellingen voor de overheidsuitgaven- en ontvangsten34 en voor discretionaire maatregelen aan zowel de uitgavenzijde als de ontvangstenzijde
 die verenigbaar zijn met de aanbevelingen van de Raad. Ook bevat dit verslag informatie
 over de genomen maatregelen en over de aard van de voorgenomen maatregelen om de doestellingen
 te bereiken. De lidstaat maakt dit verslag openbaar.
 
 Op basis van artikel 3, vijfde lid, van Verordening (EG) 1467/97 van de Raad van 7 juli
 1997 over de bespoediging en verduidelijking van de tenuitvoerlegging van de procedure
 bij buitensporige tekorten kan de lidstaat de betrokken onafhankelijke begrotingsinstelling
 verzoeken een niet-bindend, afzonderlijk verslag op te stellen over de toereikendheid
 van de genomen maatregelen ten opzichte van de doelstellingen. In dit wetsvoorstel
 is deze taak in het voorgestelde artikel 2b, eerste lid, onder d, van de Wet Hof aan
 de onafhankelijke begrotingsinstellingen toebedeeld. Het CPB zal het budgettaire effect
 van de genomen maatregelen ramen, op basis waarvan een vergelijking met de doelstellingen
 kan worden gemaakt.
 
 d) Beoordelen de consistentie, samenhang en doeltreffendheid
 Artikel 8 bis, vijfde lid, onder d, van de aangepaste richtlijn vereist dat de onafhankelijke
 begrotingsinstellingen periodiek de consistentie, samenhang en doeltreffendheid van
 het nationale begrotingskader beoordelen. In dit wetsvoorstel is deze taak in het
 voorgestelde artikel 2b, eerste lid, onder f, van de Wet Hof aan de onafhankelijke
 begrotingsinstellingen toebedeeld. De exacte invulling van deze taak moet nog worden
 ingevuld en ligt niet wettelijk verankerd.
 
 In deze beoordeling kan integraal worden bezien of het begrotingskader nog volstaat,
 gegeven veranderingen die zich in de periode daarvoor hebben voorgedaan of voortschrijdend
 inzicht. Voor de totstandkoming van dit wetsvoorstel is aan de Commissie voorgelegd
 wat een wenselijke frequentie voor de uitoefening van deze taak zou kunnen zijn. De
 Commissie heeft wat betreft de frequentie iedere 5–8 jaar als indicatie aangegeven.
 
 Voorafgaand aan verkiezingen van de Tweede Kamer van de Staten-Generaal brengt de
 onafhankelijke Adviesgroep Studiegroep Begrotingsruimte (SBR)35 een advies uit over de begrotingsdoelstellingen en begrotingssystematiek. Het CPB
 is onderdeel van deze onafhankelijke adviesgroep. Ook wordt in een beleidsdoorlichting
 gereflecteerd op het begrotingsbeleid over de afgelopen kabinetsperiode. Bij aanvang
 van een kabinet worden vervolgens de budgettaire kaders en begrotingsregels vastgesteld
 in de Startnota. De Afdeling advisering heeft bij de afgelopen Startnota’s in het
 kader van ongevraagd advies gereflecteerd op de budgettaire kaders en begrotingsregels.
 Gezien de inhoudelijke overlap met de taak volgend uit artikel 8 bis (vijfde lid,
 onder d) en de timing van lijkt het voor de hand te liggen bij deze huidige werkwijze
 als basis te gebruiken voor de invulling van artikel 8 bis (vijfde lid, onder d).
 De exacte uitwerking van deze taak moet nog uitgekristalliseerd worden.
 
 e) Op uitnodiging deelnemen aan regelmatige hoorzittingen en debatten in het nationale
 parlement
 Artikel 8 bis, vijfde lid, onder e, schrijft voor dat de onafhankelijke begrotingsinstellingen
 op uitnodiging deelnemen aan regelmatige hoorzittingen en debatten in het nationale
 parlement. Het CPB en de Afdeling advisering zullen desgewenst deelnemen aan regelmatige
 hoorzittingen en debatten in het nationale parlement voor zover deze hoorzittingen
 en debatten betrekking hebben op de taken volgend uit de aangepaste richtlijn. Dit
 is conform de huidige werkwijze, waarbij het CPB op uitnodiging deelneemt en hier
 geen toestemming voor hoeft te vragen. In het voorgestelde artikel 2b, derde lid,
 van de Wet Hof is vastgelegd dat de Minister van Economische Zaken geen aanwijzingen
 geeft aan het CPB voor de uitoefening van de taken bedoeld in artikel 2b. Het wetsvoorstel
 garandeert daarom voldoende dat het CPB zonder goedkeuring vooraf van de Minister
 van Economische Zaken36 op uitnodiging kan deelnemen aan regelmatige hoorzittingen en debatten in het nationale
 parlement voor zover het de taken uit de richtlijn betreft.
 
 Het is staande praktijk dat de Afdeling advisering op verzoek, technische briefings
 verzorgt over de rapportages die worden uitgebracht in het kader van het onafhankelijk
 begrotingstoezicht aan de leden van de Eerste en Tweede Kamer. In dit wetsvoorstel
 is deze taak in het voorgestelde artikel 2b, eerste lid, onder g, van de Wet Hof aan
 de onafhankelijke begrotingsinstellingen toebedeeld.
 
 Comply or explain
 Tot slot vereist artikel 8 bis, zesde lid, van de aangepaste richtlijn dat onafhankelijke
 begrotingsinstellingen – onverminderd de overeenkomstig Verordening (EU) nr. 473/2013
 van het Europees Parlement en de Raad van 21 mei 2013 betreffende gemeenschappelijke
 voorschriften voor het monitoren en beoordelen van ontwerpbegrotingsplannen en voor
 het garanderen van de correctie van buitensporige tekorten van de lidstaten van de
 eurozone toegekende taken en functies – in de context van de in artikel 8 bis, vijfde
 lid (punt a, b, c of d), bedoelde taken beoordelingen afgeven. De lidstaten geven
 gevolg aan die beoordelingen, of lichten toe waarom ze dat niet doen. Die toelichting
 is openbaar en wordt binnen twee maanden na afgifte van de beoordelingen ingediend.
 Deze taak wordt uitgevoerd door de Afdeling advisering. In de huidige Nederlandse
 werkwijze brengt de Afdeling advisering als onafhankelijke begrotingsinstelling minimaal
 twee keer per jaar – in het voorjaar en de nazomer – een beoordeling uit. Hiermee
 wordt aangesloten bij de belangrijkste momenten in de nationale en Europese begrotingscycli.
 De regering reageert vervolgens tijdig op deze beoordeling. Daarbij geeft de regering
 aan hoe invulling wordt gegeven aan die beoordeling, of wordt toegelicht waarom de
 regering dat niet doet. Deze taak is vastgelegd in het voorgestelde artikel 2b, tweede
 lid, van de Wet Hof.
 
 Begrotingskaders voor de middellange termijn
 Meerjarige horizon
 Artikel 9, eerste lid, van de aangepaste richtlijn vereist dat lidstaten een geloofwaardig,
 doeltreffend en nationaal begrotingsanker voor de middellange termijn vaststellen
 dat voorziet in een planningshorizon van ten minste drie jaar voor de begroting om
 te waarborgen dat bij nationale begrotingsplanning wordt uitgegaan van een meerjarenperspectief.
 Ten opzichte van richtlijn is enkel «begrotingsanker» vervangen door «nationaal begrotingsanker».
 
 In het Nederlandse trendmatig begrotingsbeleid worden bij aantreden van het kabinet
 afspraken gemaakt over het uitgaven- en inkomstenkader (zie ook box 1: trendmatig
 begrotingsbeleid en box 2: cijfermatige begrotingsregels). Deze worden bij het aantreden
 van het kabinet vastgesteld voor de volledige kabinetsperiode van in principe vier
 jaar. Ook gedurende de kabinetsperiode hanteert het kabinet een meerjarige begrotingshorizon
 van vijf jaar (het betrokken begrotingsjaar en de vier daaropvolgende jaren). Voor
 ramingen van de begroting in de jaren na de kabinetsperiode wordt uitgegaan van «ongewijzigd
 beleid». Conform artikel 11 van de aangepaste richtlijn heeft een nieuw kabinet bij
 aantreden altijd de mogelijkheid om de begrotingskaders opnieuw vast te stellen, ook
 als deze eerder dan gepland aantreedt door aftreden van het vorige kabinet.
 
 Begrotingsdoelstellingen
 Artikel 9, tweede lid, onder a, van de aangepaste richtlijn schrijft voor dat nationale
 begrotingskaders algemene transparante nationale begrotingsdoelstellingen bevatten
 voor de middellange termijn zoals bedoeld in artikel 2, tweede paragraaf, onder e.37 Het gaat om begrotingsdoelstellingen voor het overheidstekort, de overheidsschuld
 en eventuele andere begrotingsindicatoren, zoals de uitgaven. Deze moeten stroken
 met de geldende landspecifieke cijfermatige begrotingsregels als bedoeld in hoofdstuk 4
 van de aangepaste richtlijn en de desbetreffende bepalingen van de verordening. Dit
 is vergelijkbaar met artikel 9, tweede lid, onder a, van de richtlijn.
 
 Het Nederlandse trendmatig begrotingsbeleid wordt gevoerd met inachtneming van de
 Europese cijfermatige begrotingsregels. In artikel 2, lid 3, onder a(ii) en a(iii),
 van de Wet Hof is vastgelegd dat het trendmatig begrotingsbeleid wordt gevoerd met
 inachtneming van de Europese referentiewaarden voor het tekort (3% bbp) en de schuld
 (60% bbp). Daarnaast is in artikel 2, derde lid, onder a(i), vastgelegd dat het trendmatig
 begrotingsbeleid gevoerd met inachtneming van het uitgavenpad zoals aanbevolen door
 de Raad. Box 3 bevat een toelichting over de relatie tussen de nationale en Europese
 begrotingskaders.
 
 
 Box 3: relatie nationale en Europese begrotingskaders
 Het uitgavenpad onder de herziene Europese begrotingsregels heeft een aantal overeenkomsten
 met de nationale begrotingsregels. Ten eerste komt het meerjarig karakter van het
 uitgavenpad overeen met het Nederlandse trendmatig begrotingsbeleid, waar het uitgavenkader
 aan het begin van de kabinetsperiode meerjarig wordt vastgesteld. Een meerjarige begroting
 stimuleert investeringen en hervormingen met een langere horizon. Daarnaast wordt
 de maximaal toegestane groei van de netto-primaire uitgaven uitgedrukt in nominale
 termen, net zoals de uitgavenkaders in het nationale begrotingsraamwerk. Ook worden
 de netto-primaire uitgaven geschoond voor cyclische werkloosheidsuitgaven. Als laatste
 wordt zowel het uitgavenpad als het uitgavenkader in de nationale begrotingsregels
 geschoond voor rente-uitgaven.
 
 Het belangrijkste verschil tussen de Nederlandse begrotingsregels en het Europese
 begrotingsraamwerk is dat in het Europese raamwerk een lastenverzwaring leidt tot
 ruimte om de uitgaven te verhogen. In de nationale begrotingsregels is daarentegen
 een scheiding tussen inkomsten en uitgaven vastgelegd. Beleidsmatige lastenverzwaringen
 mogen niet worden gebruikt om hogere uitgaven te bekostigen. Een ander verschil is
 dat uitgaven gefinancierd met inkomsten uit EU-fondsen worden uitgezonderd van de
 netto primaire uitgaven.
 
 
 Hervormingen en investeringen
 Artikel 9, lid 2, onder c, van de aangepaste richtlijn schrijft voor dat de nationale
 begrotingskaders borgen dat geplande beleidsmaatregelen voor de middellange termijn
 worden beschreven, uitgesplitst naar de voornaamste ontvangsten- en uitgavenposten.
 Onder deze maatregelen vallen hervormingen en investeringen die gevolgen hebben voor
 de overheidsfinanciën en economische groei, zoals beschreven in de richtlijn. Hierbij
 dient te worden getoond op welke wijze de aanpassing van de nationale begrotingsdoelstellingen
 voor de middellange termijn als bedoeld in artikel 2, tweede lid, onder e, wordt verwezenlijkt,
 afgezet tegen de prognoses bij ongewijzigd beleid.
 
 In de nationale begrotingsstukken (Voorjaarsnota en Miljoenennota) wordt een beschrijving
 gegeven van de geplande beleidsmaatregelen. Deze worden uitgesplitst naar de voornaamste
 inkomsten- en uitgavenposten. In de Europese begrotingsstukken wordt conform de vereisten
 uit de richtlijn dieper ingegaan op de beleidsmaatregelen – in het specifiek hervormingen
 en investeringen – en hoe deze bijdragen aan houdbaarheid van de overheidsfinanciën.
 Ook wordt ingegaan op hoe de beleidsmaatregelen bijdragen aan economische groei als
 bedoeld in artikel 9, lid 2, onder c uit de aangepaste richtlijn. In het voorgestelde
 artikel 2c van de Wet Hof is vastgelegd dat de Minister van Financiën zorg draagt
 voor de naleving van artikel 9, tweede lid, onder c, van de aangepaste richtlijn.
 De Minister van Financiën is verantwoordelijk voor publicatie van de nationale begrotingsstukken
 en primair verantwoordelijk voor de publicatie van de Europese begrotingsstukken38. De Commissie heeft in recente richtsnoeren aangegeven dat de verplichting uit artikel 9,
 tweede lid, onder c, van de aangepaste richtlijn in een wettelijke bepaling moet worden
 neergelegd. Met het voorgestelde artikel 2c wordt aangesloten bij deze richtsnoeren.
 
 Macrobudgettaire risico’s
 Artikel 9, tweede lid, onder d, van de aangepaste richtlijn schrijft voor dat de nationale
 begrotingskaders procedures omvatten voor de vaststelling van een beoordeling van
 de wijze waarop de voorgenomen beleidsmaatregelen in het licht van hun rechtstreekste
 middellange- en langetermijngevolgen voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën
 en economische groei, en de doelen zoals genoemd in de richtlijn op de middellange
 en lange termijn zouden kunnen beïnvloeden. De beoordeling houdt, voor zover mogelijk,
 rekening met de macrobudgettaire risico’s zoals genoemd in de richtlijn. De verankering
 van de vereisten in het voorgestelde artikelen 2, vijfde lid (huidige artikel 2, elfde
 lid), en 2c van de Wet Hof is expliciet onderdeel van de richtlijnimplementatie.
 
 In het voorgestelde artikel 2, vijfde lid (het huidige artikel 2, elfde lid), van
 de Wet Hof is vastgelegd dat de Minister van Financiën het middellange- en langetermijnbegrotingsbeleid
 baseert op onafhankelijke studies over de houdbaarheid van de financiën van de collectieve
 sector. De regering erkent daarbij het belang van het managen van macrobudgettaire
 risico’s. Deze risico’s kunnen zich bijvoorbeeld voordoen op het gebied van de geopolitieke
 ontwikkelingen, schuldhoudbaarheid, economische ontwikkelingen (incuslief de groeidoelen
 zoals genoemd in de richtlijn), vergrijzing en klimaat. Het CPB publiceert periodiek
 studies waarin langetermijneffecten voor de overheidsfinanciën en de economie in den
 brede worden beschreven. Verder publiceert het Planbureau voor de leefomgeving (PBL)
 jaarlijks de Klimaat- en Energieverkenning, waarin de effecten van de voorgenomen
 klimaatmaatregelen worden doorgerekend. Deze doorrekeningen en evaluaties leveren
 een grote bijdrage aan evidence-based beleid. Nederland is hierin internationaal één
 van de koplopers.
 
 De regering committeert zich aan het, voor zover mogelijk, rekening houden met de
 macrobudgettaire risico’s zoals bedoeld in artikel 9, tweede lid, onder d, van de
 aangepaste richtlijn. Op dit moment is er nog geen uniform Europees raamwerk om deze
 macrobudgettaire risico’s in kaart de brengen. Tot die tijd geeft de Commissie beweegruimte
 voor wat betreft de rapportage van bovengenoemde, zolang transparantie wordt gegeven
 over de methodologie. In het voorgestelde artikel 2c van de Wet Hof is vastgelegd
 dat de Minister van Financiën zorgdraagt voor de naleving van artikel 9, tweede lid,
 onder d, van de aangepaste richtlijn. Daarmee is het de verantwoordelijkheid van de
 Minister van Financiën dat deze informatie wordt gepubliceerd. De Commissie heeft
 in recente richtsnoeren aangegeven dat de verplichting uit artikel 9, tweede lid,
 onder d, van de aangepaste richtlijn in een wettelijke bepaling moet worden neergelegd.
 Met het voorgestelde artikel 2c wordt aangesloten bij deze richtsnoeren.
 
 Wetgeving betreffende jaarlijkse begroting
 Artikel 10 van de aangepaste richtlijn stelt dat nationale wetgeving betreffende de
 jaarlijkse begroting in overeenstemming is met de nationale begrotingsdoelstellingen
 voor de middellange termijn. Elke afwijking daarvan wordt naar behoren uitgelegd.
 Het trendmatig begrotingsbeleid (zie artikel 2, tweede lid, van de Wet Hof) schrijft
 voor dat het kabinet bij aantreden voor de gehele kabinetsperiode duidelĳke afspraken
 maakt over wat in één jaar maximaal mag worden uitgegeven (het uitgavenkader) en hoe
 hoog de beleidsmatige aanpassing van de belastingen en premies per jaar mag zĳn (het
 inkomstenkader). De afspraken over inkomsten en uitgaven geven duidelĳkheid over de
 grenzen waarbinnen het begrotingsbeleid kan plaatsvinden. Artikel 2, derde lid, van
 de Wet Hof schrijft voor dat ook de Europese afspraken in acht worden genomen. Afwijkingen
 van artikel 2, tweede en derde lid, worden in de begrotingsstukken toegelicht.
 
 Het Nederlandse begrotingsproces (zoals vastgelegd in de Comptabiliteitswet 2016)
 begint wanneer de regering de Rijksbegroting voorbereidt. Het begrotingsproces stopt
 na wanneer er decharge wordt verleend. In onderstaande omschrijving wordt het jaar
 voorafgaand aan het begrotingsjaar aangeduid met t-1, het begrotingsjaar zelf met
 t, en het jaar na afloop van het begrotingjaar met t+1. De begrotingskaders zoals
 vastgelegd in de Wet Hof zijn van essentieel belang gedurende het begrotingsproces,
 dat in zijn totaliteit voor een enkel begrotingsjaar circa anderhalf jaar in beslag
 neemt van conceptbegroting tot en met jaarverslag.
 
 Voorbereiding rijksbegroting (t-1)
 De Minister van Financiën presenteert namens het kabinet op Prinsjesdag (derde dinsdag
 van september) de Miljoenennota en de Rijksbegroting in de Tweede Kamer. In de begroting
 staat een financieel overzicht van de verwachte inkomsten en uitgaven van het komende
 jaar. De Rijksbegroting bestaat uit de verschillende begrotingen van de ministeries.
 De Minister van Financiën controleert of de Rijksbegroting klopt met de afspraken
 die zijn gemaakt bij aanvang van het kabinet. Ook schrijft de Minister van Financiën
 een uitleg bij de belangrijkste keuzes, plannen en uitgaven in de Rijksbegroting.
 Die uitleg heet de Miljoenennota.
 
 De Tweede Kamer behandelt elke begroting als een apart wetsvoorstel. De Tweede Kamer
 kan de begrotingsvoorstellen ook amenderen. De Eerste Kamer kan geen aanpassingen
 doen. Wanneer beide Kamers de wetsvoorstellen hebben goedgekeurd, is de Rijksbegroting
 definitief en is de regering geautoriseerd om uitgaven te doen en verplichtingen aan
 te gaan.
 
 Uitvoering Rijksbegroting (t)
 Nadat de Eerste en Tweede Kamer de Rijksbegroting hebben geautoriseerd gaan de Ministers
 het beleid uit de begroting uitvoeren. De inwerkingtreding van de begrotingen is per
 1 januari, de start van het nieuwe begrotingsjaar. Dit betekent dat Ministers vanaf
 1 januari het geld kunnen uitgeven en verplichtingen kunnen aangaan. Als blijkt dat
 ze meer geld nodig hebben, moeten de Ministers een aanvullende begroting (suppletoire
 begroting) maken en indienen.
 
 De Voorjaarsnota en bijbehorende suppletoire begrotingen bevatten de wijzigingen in
 het lopende begrotingsjaar ten opzichte van de Miljoenennota. In het voorjaar is ook
 het hoofdbesluitvormingsmoment, waarbij alle tegenvallers, meevallers en claims vanuit
 departementen integraal worden bezien. Deze integrale afweging op één moment is essentieel
 voor de efficiënte allocatie van publieke middelen, het eerste basisprincipe van trendmatig
 begrotingsbeleid. Departementen delen via beleidsbrieven met de Minister van Financiën
 welke mee- en tegenvallers zij verwachten en welke zaken betrokken dienen te worden
 bij de besluitvorming in de ministerraad over de uitvoering van begrotingsjaar t en
 de begrotingsvoorbereiding jaar t+1 (inclusief eventuele doorwerking naar latere jaren).
 De beleidsbrieven dienen alle mutaties te bevatten die met het oog op de besluitvorming
 van belang zijn. In de Voorjaarsnota informeert de Minister van Financiën het parlement
 over de uitgaven(besluitvorming) en de hoofdlijnen van de inkomstenbesluitvorming
 en geeft hiermee een meerjarige doorkijk naar de begroting van de komende jaren. De
 Minister van Financiën stuurt de Voorjaarsnota samen met de aanvullende suppletoire
 begrotingen naar de Tweede Kamer. De Tweede Kamer en de Eerste Kamer moeten deze aanvullende
 suppletoire begrotingen weer als wetsvoorstel behandelen en autorisatie verlenen voor
 de wijzigingen in het lopende begrotingsjaar. In 2023 en 2024 heeft er een additionele
 ronde suppletoire begrotingen plaatsgevonden in september.
 
 In het najaar verschijnt de Najaarsnota, welke een laatste tussentijds overzicht van
 de lopende begroting bevat. Ook kunnen Ministers in het najaar suppletoire begrotingswetten
 inleveren, die de Eerste en Tweede Kamer als wetsvoorstel behandelen.
 
 Verantwoording Rijksbegroting (t+1)
 Op Verantwoordingsdag (derde woensdag van mei) leggen Ministers verantwoording af
 over het gevoerde financieel beheer van het Rijk. Na het begrotingsjaar stelt elk
 Minister een jaarverslag conform de Comptabiliteitswet 2016 en de Regeling rijksbegrotingsvoorschriften
 op. De jaarverslagen en de bijbehorende auditrapporten van de Ministers worden door
 de Minister van Financiën ter controle naar de Algemene Rekenkamer verstuurd. Het
 jaarverslag kijkt terug op de plannen van de betrokken Minister in relatie met de
 Rijksbegroting en de Miljoenennota. Op basis van de jaarverslagen van alle ministeries
 wordt het Financieel Jaarverslag Rijk opgesteld. De Algemene Rekenkamer controleert
 de jaarverslagen en het Financieel Jaarverslag Rijk en geeft daarbij goedkeurende
 verklaring bij. Vervolgens biedt de Minister van Financiën deze verantwoordingsdocumenten
 samen met de bijbehorende slotwetsvoorstellen op de Verantwoordingsdag aan de Tweede
 Kamer der Staten-Generaal aan ten behoeve van de dechargeverlening. De Tweede Kamer
 en Eerste Kamer behandelen de jaarverslagen en de slotwetsvoorstellen als afsluiting
 van het begrotingsjaar van de ministeries. Nadat beide Kamers aan de hand van de jaarverslagen
 aan de Ministers decharge hebben verleend en de slotwetsvoorstellen hebben aangenomen,
 worden deze naar de Minister van Financiën gestuurd die vervolgens de betrokken Ministers
 hierover informeert. Met de verlening van decharge kan het afgelopen begrotingsjaar
 sluiten.
 
 Hoofdstuk 6: transparantie van de overheidsfinanciën
 Artikel 12 van de aangepaste richtlijn verplicht de lidstaten bij alle maatregelen
 die zij nemen met het oog op het voldoen aan de verplichtingen uit de richtlijn op
 het gebied van boekhouding en statistieken, het gebruik van realistische macro-economische
 en budgettaire ramingen en begrotingsregels, deze ook consequent toe te passen op
 medeoverheden. Hiertoe dienen lidstaten passende coördinatiemechanismen tussen alle
 lagen van de overheid vast te stellen. Inhoudelijk is dit artikel ongewijzigd ten
 opzichte van de oorspronkelijke richtlijn. In artikel 3 van de Wet Hof is vastgelegd
 dat decentrale overheden een gelijkwaardige inspanning dienen te leveren aan het bereiken
 van de Europese cijfermatige begrotingsregels zoals vastgelegd in artikel 2, derde
 lid, van de Wet Hof.
 
 Artikel 14, eerste lid, van de aangepaste richtlijn schrijft voor dat lidstaten informatie
 publiceren over instellingen en fondsen die niet in de reguliere begrotingen zijn
 opgenomen, maar wel deel uitmaken van de overheid, inclusief subsectoren van de overheid.
 Lidstaten publiceren ook bedragen die overeenstemmen met de gecombineerde impact van
 die instellingen op het overheidssaldo en de overheidsschuld. In de Wet Hof (artikel 1
 definities) is vastgelegd dat begrotingsbeleid van toepassing is op de gehele collectieve
 sector, dus niet alleen op de rijksdienst en sociale fondsen.
 
 Artikel 14, tweede lid, van de aangepaste richtlijn schrijft voor dat lidstaten gedetailleerde
 informatie publiceren over de gevolgen van belastinguitgaven voor de ontvangsten.
 De inhoud van dit artikel in aangepaste richtlijn is ongewijzigd ten opzichte van
 de richtlijn en behoeft daardoor geen verdere implementatie.
 
 Artikel 14, derde lid, van de aangepaste richtlijn vereist dat lidstaten relevante
 informatie publiceren over voorwaardelijke verplichtingen met mogelijk grote gevolgen
 voor de overheidsbegrotingen, zoals onder meer overheidsgaranties, oninbare leningen
 en uit de exploitatie van overheidsbedrijven voortvloeiende verplichtingen, met vermelding
 van de omvang ervan. Daarnaast publiceren lidstaten voor zover mogelijk ook informatie
 over ramp- en klimaatgerelateerde voorwaardelijke verplichtingen en met de mogelijke
 begrotingskosten hiervan. De lidstaten publiceren informatie over overheidsparticipaties
 in kapitaal van particuliere en overheidsbedrijven, voor zover het om economisch significante
 bedragen gaat.
 
 De regering publiceert tweemaal per jaar een totaaloverzicht van de verschillende
 soorten risicoregelingen van het Rijk, in de Miljoenennota en in het FJR. Hierbij
 wordt onderscheid gemaakt tussen garanties, leningen en achterborgstellingen. Nederland
 heeft verschillende type risicoregelingen, waaronder ook een aantal risicoregelingen
 voor (natuur)rampen. Op dit moment is er nog geen uniform Europees raamwerk om de
 macrobudgettaire risico’s zoals bedoeld in artikel 14, derde lid, van de aangepaste
 richtlijn in kaart te brengen. Tot die tijd geeft de Commissie beweegruimte voor wat
 betreft de rapportage van bovengenoemde, zolang transparantie wordt gegeven over de
 methodologie. In het voorgestelde artikel 2c is vastgelegd dat de Minister van Financiën
 zorgdraagt voor de naleving van artikel 14, derde lid, van de aangepaste richtlijn.
 De publicatie zal plaatsvinden in de Europese begrotingsstukken. De Minister van Financiën
 is primair verantwoordelijk voor de publicatie van deze stukken. De Commissie heeft
 in recente richtsnoeren aangegeven dat de verplichting uit artikel 14, derde lid,
 van de aangepaste richtlijn in een wettelijke bepaling moet worden neergelegd. Met
 het voorgestelde artikel 2c wordt aangesloten bij deze richtsnoeren.
 
 5. Gevolgen
 
 Uitvoering en financiële gevolgen
 De wetgeving betreft een herziening van de Europese begrotingsregels, ook wel het
 SGP genoemd. Dit pakket aan wetgeving bestaat uit twee verordeningen39 en een wijzigingsrichtlijn.
 
 De te implementeren richtlijn betreft een wijzigingsrichtlijn van een eerder geïmplementeerde
 richtlijn in de Wet Hof. In de wijzigingsrichtlijn wordt onder andere aan de onafhankelijke
 nationale begrotingsinstellingen een grotere rol toegekend. In Nederland zijn de onafhankelijke
 begrotingsinstellingen de Afdeling advisering van de Raad van State en het CPB. De
 taken van de nationale begrotingsinstellingen worden in de Wet Hof neergelegd. Verder
 bevat de wijzigingsrichtlijn een aantal nieuwe begrippen en definities ten aanzien
 van het begrotingsbeheer. Deze worden voor zover nodig overgenomen in de Wet Hof.
 
 De verordeningen zijn rechtstreeks toepasbaar en behoeven in beginsel geen omzetting
 in nationale wetgeving. Voor zover uit de twee verordeningen die deel uitmaken van
 het SGP wijzigingen voortvloeien die in nationale wetgeving verankerd moeten worden
 zal dat ook in de Wet Hof gebeuren. Een voorbeeld hiervan is het vervallen van de
 MTO die in Verordening 2024/1263 tot intrekking van Verordening 1466/97 (preventieve
 arm) is komen te vervallen en is vervangen door de uitgavenregel.
 
 Het pakket aan wetgeving heeft alleen gevolgen voor de overheid, met name voor de
 rapportageverplichting van de Minister van Financiën. Wat betreft de rapportageverplichtingen
 zal de nieuwe regelgeving geen extra administratieve lasten opleveren. Ook nemen de
 nalevingskosten niet toe.
 
 6. Uitvoering
 
 Het pakket aan wetgeving is voorgelegd aan de voorzitter van de Afdeling advisering
 en het CPB voor een uitvoeringstoets, vanwege hun rol bij de toepassing van de voorgestelde
 wijziging van de Wet Hof in de praktijk. De uitvoeringstoetsen zijn bijgevoegd bij
 deze memorie van toelichting.
 
 Het Centraal Planbureau merkt op dat de aan het CPB toebedeelde taken in algemene
 zin in hoge mate overeenkomen met de huidige praktijk, en derhalve goed uitvoerbaar
 zijn voor het CPB. Het CPB verwelkomt de formalisering van een verbod op het aannemen
 van instructies en het borgen van adequate en tijdige toegang tot informatie. Ook
 de voorzitter van de Afdeling advisering stelt dat de in het wetsvoorstel opgenomen
 taken in beginsel uitvoerbaar zijn voor de Afdeling advisering. Wel volgen uit de
 uitvoeringstoetsen enkele aandachtspunten.
 
 Toereikende en stabiele middelen
 Artikel 8 bis, vierde lid, onder e, van de aangepaste richtlijn schrijft voor dat
 onafhankelijke begrotingsinstellingen worden onderworpen aan regelmatige externe evaluaties
 door onafhankelijke beoordelaars. Voor de Afdeling advisering betekent dit dat zij
 externe partijen opdracht zal moeten verlenen. De Afdeling advisering stelt dat additionele
 middelen noodzakelijk zijn en dat het een taak van de regering is (en niet alleen
 de Minister BZK) om voor voldoende middelen ten behoeve van de uitoefening van de
 evaluatietaak. De Afdeling advisering gaat hier graag het gesprek over aan.
 
 Ook het CPB merkt op dat de taken in de afgelopen jaren geleidelijk meer capaciteit
 hebben gevraagd, en daarmee tot enige verdringing van de werkzaamheden hebben geleid.
 Indien deze werkzaamheden nog verder toenemen, of de formatie van het CPB anderszins
 onder druk komt te staan, kunnen op enig moment aanvullende middelen noodzakelijk
 blijken.
 
 Artikel 8bis, vierde lid, onder c, van de aangepaste richtlijn schrijft voor dat onafhankelijke
 begrotingsinstelling over toereikende en stabiele middelen beschikken om hun taken
 effectief te kunnen uitvoeren. Indien extra middelen noodzakelijk zijn, zal dit via
 de Minister van BZK (voor de Afdeling advisering) en de Minister van EZ (voor het
 CPB) meegenomen worden in de begrotingsgesprekken.
 
 Op uitnodiging deelnemen aan regelmatige hoorzittingen en debatten in het nationale
 parlement
 Artikel 8 bis, vijfde lid, onder e, van de aangepaste richtlijn schrijft voor dat
 onafhankelijke begrotingsinstellingen op uitnodiging deelnemen aan regelmatige hoorzittingen
 en debatten in het nationale parlement. Deze taak is verankerd het voorgestelde artikel 2b,
 lid 1, onder g, van de Wet Hof.
 
 Het CPB stelt dat de wettelijke basis voor deze taak strikt genomen ontbreekt. In
 de Aanwijzingen voor de Planbureaus is expliciet opgenomen (aanwijzing 7) dat de Aanwijzingen
 inzake externe contacten rijksambtenaren van toepassing zijn op het Centraal Planbureau,
 waarmee de Minister van EZ beslist over contacten met de Staten-Generaal. Het CPB
 onderschrijft dat in de praktijk geen enkele belemmering wordt ervaren om op uitnodigingen
 in te gaan, maar constateert tegelijk dat deze praktijk thans niet formeel is vastgelegd.
 
 In het voorgestelde artikel 2b, derde lid, van de Wet Hof is vastgelegd dat de Minister
 van Economische Zaken geen aanwijzingen geeft aan het CPB voor de uitoefening van
 de taken bedoeld in artikel 2b. Zoals eerder in deze memorie van toelichting omschreven
 betekent het beperken van de aanwijzingsbevoegdheid een beperking van de ministeriële
 verantwoordelijkheid ten opzichte van het CPB voor zover het gaat om uitvoering van
 de taken uit de richtlijn. De Aanwijzingen inzake externe contacten van rijksambtenaren
 zijn uitsluitend van toepassing op personen die werkzaam zijn onder (volledige) ministeriële
 verantwoordelijkheid. Voor zover het gaat om de uitvoering van de taken uit de richtlijn
 is daarvan geen sprake. Het wetsvoorstel garandeert daarom voldoende dat het CPB op
 uitnodiging kan deelnemen aan regelmatige hoorzittingen en debatten in het nationale
 parlement zonder nadere toestemming te hoeven vragen. Om dit te verduidelijken is
 dit geëxpliciteerd in de memorie van toelichting.
 
 Wettelijke verankering tijdige afronding voorjaarsbesluitvorming
 Verder merkt het CPB op dat de ruimte en tijd die beschikbaar is tussen de afronding
 van de voorjaarsbesluitvorming en de uiterste inleverdatum voor het voortgangsverslag
 eigenlijk te kort is. Ondanks dat hierover constructief overleg wordt gevoerd met
 het Ministerie van Financiën om tot een ruimer schema te komen, is dit vooralsnog
 niet gelukt. Het CPB stelt dat overwogen zou kunnen worden om tijdige afronding van
 de voorjaarsbesluitvorming, ten behoeve van het voortgangsverslag in het kader van
 het Europees semester, ook wettelijk te verankeren.
 
 Ook de Afdeling advisering stelt dat het voor de uitvoerbaarheid van de taken toebedeeld
 aan de onafhankelijke begrotingsinstellingen noodzakelijk is dat de nationale besluitvorming
 in het voorjaar aansluit op het Europees semester. Wettelijke verankering van een
 vast moment voor het stilzetten van de besluitvorming en een vast publicatiemoment
 van de Voorjaarsnota is hiervoor volgens de Afdeling advisering noodzakelijk. Daarnaast
 is het voor de Afdeling noodzakelijk dat zij zich in haar oordeel kan baseren op de
 onafhankelijke doorrekening van de (voorjaars)besluitvorming door het CPB.
 
 De regering onderschrijft het belang van voldoende ruimte tussen de afronding van
 de voorjaarsbesluitvorming en de uiterste inleverdatum voor het voortgangsverslag.
 Er wordt constructief overleg met het CPB en de Afdeling advisering gevoerd met betrekking
 tot de planning rondom de voorjaarsbesluitvorming. Het wijzigen van deadlines in het
 begrotingsproces is echter geen onderdeel van dit wetstraject. Op dit moment wordt
 in het kader van de Agenda voor toekomstbestendig begroten en verantwoorden het begrotingsproces
 doorgelicht. Dit gebeurt in samenspraak met stakeholders, zoals de Algemene Rekenkamer,
 de Afdeling advisering van de Raad van State, het Centraal Planbureau, het Centraal
 Bureau voor de Statistiek en departementen. Het doel van deze doorlichting is om eventuele
 verbeteringen in het proces gezamenlijk te signaleren en verbeteren. De voorgaande
 adviezen van het CBP en de Raad van State zal ik bij de doorlichting betrekken.
 
 Beoordelen consistentie, samenhang en doeltreffendheid van het nationale begrotingskader
 Artikel 8 bis, lid 5, onder d, van de aangepaste richtlijn schrijft voor dat onafhankelijke
 begrotingsinstellingen zijn belast met het beoordelen van de consistentie, samenhang
 en doeltreffendheid van het nationale begrotingskader. Dit is verankerd in het voorgestelde
 artikel 2b, lid 1, onder f, van de Wet Hof. De exacte invulling van deze taak moet
 nog worden ingevuld en ligt niet wettelijk verankerd.
 
 Het CPB ondersteunt het voorstel om voor de invulling van deze taak aan te sluiten
 bij de praktijk van de Studiegroep Begrotingsruimte, omdat deze invulling goed past
 bij de Nederlandse institutionele context. Indien de Europese Commissie de mening
 blijkt toegaan dat deze taak exclusief door een onafhankelijke begrotingsinstelling
 moet worden uitgevoerd, merkt het CPB op dat deze taak binnen de huidige capaciteit
 niet zonder meer kan worden uitgevoerd.
 
 Ook de Afdeling advisering merkt op dat het voor de hand lijkt te liggen om naar de
 Studiegroep Begrotingsruimte te kijken voor invulling van deze taak. De Afdeling advisering
 stelt dat het voorgestelde handswijze werkbaar is, maar dat de exacte uitwerking van
 deze nieuwe taak nog moet worden ingevuld. Mocht de Commissie in de toekomst besluiten
 dat de huidige invulling niet volstaat, merkt de Afdeling advisering op dat er opnieuw
 moet worden gekeken naar de werkafspraken en toereikende en stabiele middelen voor
 de uitoefening van een dergelijke taak.
 
 De regering onderschrijft dat de voorgestelde invulling goed aansluit bij de Nederlandse
 institutionele context. Met de voorgestelde invulling wordt beoogd onafhankelijkheid
 te borgen en tegelijkertijd de werklast bij de onafhankelijke begrotingsinstellingen
 te beperken. Indien de Commissie nadere invulling geeft aan de taak, zal in samenspraak
 met de Afdeling advisering en het CPB worden bezien hoe dit kan worden vormgegeven.
 
 7. Transponeringstabel
 
 
 Transponeringstabel behorende bij Richtlijn 2024/1265/EU van de Raad tot wijziging
 van de Richtlijn 2011/85/EU betreffende de voorschriften voor de begrotingskaders
 van de lidstaten.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Transponeringstabel behorende bij Wijzigingsrichtlijn 2024/1265 tot wijziging van Richtlijn 2011/85/EU betreffende voorschriften
 voor de begrotingskaders van de lidstaten
 
 
 
 
 
 
 
 Artikel, – lid of – onderdeel EU-regeling
 
 
 
 
 Bepaling richtlijn 2011/85/EU
 
 
 
 
 Bepaling in implementatieregeling of bestaande regeling
 
 
 
 
 Omschrijving beleidsruimte
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Art. 1, eerste lid, onder a
 
 
 
 
 Art. 2, eerste alinea
 
 
 
 
 Artikel 1 Wet Hof (huidig) en artikel 2, achtste lid, Wet Hof (voorgesteld).
 
 
 
 
 N.v.t.
 
 
 
 
 
 
 Art. 1, eerste lid, onder b, i) en ii)
 
 
 
 
 Art. 2, tweede alinea, onder a en c
 
 
 
 
 Behoeft geen implementatie. Beperkte wijziging van definitiebepaling, wordt niet gebruikt
 in nationale wetgeving.
 
 
 
 
 
 N.v.t.
 
 
 
 
 
 
 Art. 1, eerste lid, onder b, iii)
 
 
 
 
 Art. 2, tweede alinea, onder e
 
 
 
 
 Behoefte geen implementatie. Beperkte wijziging van definitiebepaling.
 
 
 
 
 N.v.t.
 
 
 
 
 
 
 Art. 1, eerste lid, onder b, iv)
 
 
 
 
 Art. 2, tweede alinea, onder h
 
 
 
 
 Beperkte wijziging van definitiebepaling, behoeft geen implementatie.
 
 
 
 
 N.v.t.
 
 
 
 
 
 
 Art. 1, tweede lid
 
 
 
 
 Art. 3, eerste lid
 
 
 
 
 Reeds onderdeel van het bestaande recht (artikel 1 Wet Hof (huidig)). Definitiebepaling
 EMU-saldo en EMU-schuld.
 
 
 
 
 
 N.v.t.
 
 
 
 
 
 
 Art. 1, tweede lid
 
 
 
 
 Art. 3, tweede lid
 
 
 
 
 Behoeft naar zijn aard geen implementatie. Verwijzing naar voorschriften voor statistieken
 over overheidsfinanciën op website CBS.
 
 
 
 
 
 N.v.t.
 
 
 
 
 
 
 Art. 1, tweede lid
 
 
 
 
 Art. 3, derde lid
 
 
 
 
 Behoeft geen implementatie. Betreft een verplichting gericht aan de Commissie.
 
 
 
 
 N.v.t.
 
 
 
 
 
 
 Art. 1, derde lid, onder a
 
 
 
 
 Art. 4, eerste lid
 
 
 
 
 Behoeft naar zijn aard geen implementatie. Betreft feitelijk handelen gericht aan
 de lidstaat. Relevant voor deze verplichting zijn: artikel 2, sub c (huidig) en artikel 2a,
 derde lid (voorgesteld) van de Wet Hof.
 
 
 
 
 
 N.v.t.
 
 
 
 
 
 
 Art. 1, derde lid, onder b en d
 
 
 
 
 Art. 4, vierde en zevende lid
 
 
 
 
 Behoeft geen implementatie. Artikelen richtlijn worden geschrapt.
 
 
 
 
 N.v.t.
 
 
 
 
 
 
 Art. 1, derde lid, onder c
 
 
 
 
 Art. 4, vijfde lid
 
 
 
 
 Behoeft naar zijn aard geen implementatie. Relevant voor deze verplichting zijn: artikel 2,
 tweede lid, onder c (huidig), artikel 2a, derde lid (voorgesteld), artikel 2b, eerste
 lid, onder a (voorgesteld) van de Wet Hof.
 
 
 
 
 
 N.v.t.
 
 
 
 
 
 
 Art. 1, derde lid, onder c
 
 
 
 
 Art. 4, zesde lid
 
 
 
 
 Behoeft naar zijn aard geen implementatie. Relevant voor deze verplichting zijn: artikel 4
 en 5 van de Wet voorbereiding van de vaststelling van een Centraal Economisch Plan
 en aanwijzing 5 van de Aanwijzingen voor de Planbureaus.
 
 
 
 
 
 N.v.t.
 
 
 
 
 
 
 Art. 1, vierde lid
 
 
 
 
 Art. 5
 
 
 
 
 Artikel 2 lid 3, onderdeel a, subonderdeel i van de Wet Hof (voorgesteld)
 
 
 
 
 N.v.t.
 
 
 
 
 
 
 Art. 1, vijfde lid, onder a
 
 
 
 
 Art. 6, eerste lid
 
 
 
 
 Behoeft geen implementatie. Taken begrotingsinstellingen zijn neergelegd in het voorgestelde
 artikel 2b van de Wet Hof.
 
 
 
 
 
 N.v.t.
 
 
 
 
 
 
 Art. 1, vijfde lid, onder b
 
 
 
 
 Art. 6, tweede lid
 
 
 
 
 Behoefte geen implementatie, betreft een beperkte wijziging van de richtlijn.
 
 
 
 
 N.v.t.
 
 
 
 
 
 
 Art. 1, zesde lid
 
 
 
 
 Art. 7
 
 
 
 
 Behoefte geen implementatie, betreft een beperkte wijziging van de richtlijn.
 
 
 
 
 N.v.t.
 
 
 
 
 
 
 Art. 1, zevende lid
 
 
 
 
 Art. 8
 
 
 
 
 Behoeft geen implementatie. Het geschrapte artikel is niet gericht aan Nederland.
 
 
 
 
 N.v.t.
 
 
 
 
 
 
 Art. 1, achtste en negende lid (art. 8 bis, eerste lid)
 
 
 
 
 Art. 8 bis, eerste lid
 
 
 
 
 Wet Hof, artikel 2a, eerste lid (voorgesteld).
 
 
 
 
 N.v.t.
 
 
 
 
 
 
 Art. 1, achtste en negende lid (art. 8 bis, tweede lid)
 
 
 
 
 Art. 8 bis, tweede lid
 
 
 
 
 Behoeft geen implementatie.
 
 
 
 
 N.v.t.
 
 
 
 
 
 
 Art. 1, achtste en negende lid (art. 8 bis, derde lid)
 
 
 
 
 Art. 8 bis, derde lid
 
 
 
 
 Behoeft geen implementatie Relevant voor deze verplichting is artikel 8 van de Wet
 op de Raad van State.
 
 
 
 
 
 N.v.t.
 
 
 
 
 
 
 Art. 1, achtste en negende lid (art. 8 bis, vierde lid, onder a)
 
 
 
 
 Art. 8 bis, vierde lid, onder a
 
 
 
 
 Reeds onderdeel van het bestaand recht voor de Afdeling advisering (artikel 73 e.v.
 van de Grondwet). Voor het CPB: artikel 2b, derde lid, van de Wet Hof (voorgesteld).
 
 
 
 
 
 N.v.t.
 
 
 
 
 
 
 Art. 1, achtste en negende lid (art. 8 bis, vierde lid, onder b)
 
 
 
 
 Art. 8 bis, vierde lid, onder b
 
 
 
 
 Reeds onderdeel van het bestaand recht voor de Afdeling advisering (artikel 73 Grondwet
 e.v.). Voor het CPB: aanwijzing 9 van de Aanwijzingen voor de Planbureaus en artikel 2b,
 vierde lid, van de Wet Hof (voorgesteld).
 
 
 
 
 
 N.v.t.
 
 
 
 
 
 
 Art. 1, achtste en negende lid (art. 8 bis, vierde lid, onder c)
 
 
 
 
 Art. 8 bis, vierde lid, onder c
 
 
 
 
 Behoeft naar zijn aard geen implementatie. Betreft feitelijk handelen gericht aan
 de lidstaat.
 
 
 
 
 
 N.v.t.
 
 
 
 
 
 
 Art. 1, achtste en negende lid (art. 8 bis, vierde lid, onder d)
 
 
 
 
 Art. 8 bis, vierde lid, onder d
 
 
 
 
 Artikel 2b, vierde lid, van de Wet Hof (voorgesteld).
 
 
 
 
 N.v.t.
 
 
 
 
 
 
 Art. 1, achtste en negende lid (art. 8 bis, vierde lid, onder e)
 
 
 
 
 Art. 8 bis, vierde lid, onder e
 
 
 
 
 Behoeft naar zijn aard geen implementatie. Betreft feitelijk handelen gericht aan
 lidstaat. Relevant voor deze verplichting voor het CPB zijn artikel 4 van de Wet op
 de Voorbereiding van de vaststelling van een Centraal Economisch Plan en aanwijzing
 5 van de Aanwijzingen voor de Planbureaus.
 
 
 
 
 
 N.v.t.
 
 
 
 
 
 
 Art. 1, achtste en negende lid (art. 8 bis, vijfde lid)
 
 
 
 
 Art. 8 bis, vijfde lid
 
 
 
 
 Artikel 2b, eerste lid, van de Wet Hof (voorgesteld).
 
 
 
 
 N.v.t.
 
 
 
 
 
 
 Art. 1, achtste en negende lid (art. 8 bis, zesde lid)
 
 
 
 
 Art. 8 bis, zesde lid
 
 
 
 
 Artikel 2b, tweede lid, van de Wet Hof (voorgesteld).
 
 
 
 
 N.v.t.
 
 
 
 
 
 
 Art. 1, tiende lid, onder a
 
 
 
 
 Art. 9, eerste lid
 
 
 
 
 Behoeft geen implementatie. Betreft een beperkte wijziging. Relevant is artikel 2,
 tweede lid, van de Wet Hof (voorgesteld).
 
 
 
 
 
 N.v.t.
 
 
 
 
 
 
 Art. 1, tiende lid, onder b (i)
 
 
 
 
 Artikel 9, tweede lid
 
 
 
 
 Behoeft geen implementatie. Betreft een beperkte wijziging van de richtlijn.
 
 
 
 
 N.v.t.
 
 
 
 
 
 
 Art. 1, tiende lid, onder b (ii)
 
 
 
 
 Art. 9, tweede lid
 
 
 
 
 Behoeft geen implementatie. Betreft een beperkte wijziging van de richtlijn.
 
 
 
 
 N.v.t.
 
 
 
 
 
 
 Art. 1, tiende lid, onder b (iii)
 
 
 
 
 Art. 9, tweede lid, onder c
 
 
 
 
 Artikel 2c van de Wet Hof (voorgesteld).
 
 
 
 
 N.v.t.
 
 
 
 
 
 
 Art. 1, tiende lid, onder b (iii)
 
 
 
 
 Art. 9, tweede lid, onder d
 
 
 
 
 Artikel 2c van de Wet Hof (voorgesteld).
 
 
 
 
 N.v.t.
 
 
 
 
 
 
 Art. 1, elfde lid (art. 10)
 
 
 
 
 Art. 10
 
 
 
 
 Artikel 2, tweede lid (huidig), en artikel 2, derde lid, van de Wet Hof (voorgesteld).
 
 
 
 
 N.v.t.
 
 
 
 
 
 
 Art. 1, elfde lid (art. 11)
 
 
 
 
 Art. 11
 
 
 
 
 Behoeft naar zijn aard geen implementatie. Betreft een beperkte wijziging ten opzichte
 van oorspronkelijk richtlijn.
 
 
 
 
 
 N.v.t.
 
 
 
 
 
 
 Art. 1, twaalfde
 
 
 
 
 Titel hoofdstuk IV
 
 
 
 
 Behoeft naar zijn aard geen implementatie.
 
 
 
 
 N.v.t.
 
 
 
 
 
 
 Ar. 1, dertiende lid
 
 
 
 
 Art. 12
 
 
 
 
 Behoeft naar zijn aard geen implementatie. Betreft een beperkte wijziging ten opzichte
 van oorspronkelijk richtlijn.
 
 
 
 
 
 N.v.t.
 
 
 
 
 
 
 Art. 1, veertiende lid
 
 
 
 
 Art. 14, eerste lid
 
 
 
 
 Reeds onderdeel van het bestaand recht (Wet Hof artikel 1 – definitiebepaling «begrotingsbeleid»).
 
 
 
 
 N.v.t.
 
 
 
 
 
 
 Art. 1, vertiende lid
 
 
 
 
 Art. 14, derde lid
 
 
 
 
 Artikel 2c van de Wet Hof (voorgesteld).
 
 
 
 
 N.v.t.
 
 
 
 
 
 
 Art. 1, vijftiende lid
 
 
 
 
 Art. 16
 
 
 
 
 Behoeft naar zijn aard geen implementatie. Betreffen verplichtingen gericht aan de
 Commissie.
 
 
 
 
 
 N.v.t.
 
 
 
 
 
 
 Art. 2
 
 
 
 
 N.v.t.
 
 
 
 
 N.v.t.
 
 
 
 
 N.v.t.
 
 
 
 
 
 
 Art. 3
 
 
 
 
 N.v.t.
 
 
 
 
 N.v.t.
 
 
 
 
 N.v.t.
 
 
 
 
 
 
 Art. 4
 
 
 
 
 N.v.t.
 
 
 
 
 N.v.t.
 
 
 
 
 N.v.t.
 
 
 
 
 
 8. Artikelsgewijze toelichting
 
 Artikel I (Wijzigingen Wet Houdbare overheidsfinanciën)
 Onderdeel A
 Als gevolg van de herziene Europese begrotingsregels wordt de term middellange termijndoelstelling
 niet langer gebruikt in de Europese begrotingssystematiek. Onderdeel A voorziet in
 de aanpassing van de definitiebepalingen waardoor de term middellange termijndoelstelling
 niet langer wordt gebruikt. Van de gelegenheid is gebruikgemaakt om de verwijzing
 naar het Ministerie van Infrastructuur en Milieu in de begripsomschrijving van «bestuurlijk
 overleg» aan te passen aan de naamswijziging die dit ministerie inmiddels heeft ondergaan.
 Sinds 1 januari 2018 wordt dit ministerie aangeduid als het Ministerie van Infrastructuur
 en Waterstaat.40 Tot slot wordt met het oog op de leesbaarheid een definitiebepaling toegevoegd met
 betrekking tot Richtlijn 2011/85/EU van de Raad van 8 november 2011 tot vaststelling
 van voorschriften voor de begrotingskaders van de lidstaten (PbEU 2011, L 306).
 
 Onderdeel B
 Dit onderdeel voorziet in een aantal aanpassingen van artikel 2 van de Wet houdbare
 overheidsfinanciën. Als gevolg van de herziene Europese begrotingsregels wordt de
 term middellange termijndoelstelling niet langer gebruikt in de Europese begrotingssystematiek.
 Deze term komt daarom te vervallen in artikel 2. De leden 5 tot en met 7 hangen samen
 met de middellange termijndoestelling en komen daarmee te vervallen In het derde lid
 wordt de middellange termijndoelstelling vervangen door het door de Raad van de Europese
 Unie voor Nederland vastgestelde netto-uitgavenpad. De leden 8 tot en met 10 komen
 te vervallen omdat de inhoud van deze bepalingen terugkomt in het nieuwe artikel 2a.
 
 Onderdeel C
 
 Dit onderdeel regelt de wettelijke verankering van de onafhankelijke begrotingsinstellingen
 in een nieuwe bepaling. In artikel 2a wordt de Afdeling advisering van de Raad van
 State en het CPB aangemerkt als onafhankelijke begrotingsinstelling. In artikel 2a
 wordt verder de verhouding tussen de Minister van Financiën en de onafhankelijke begrotingsinstellingen
 uiteengezet. In artikel 2b zijn de taken opgesomd waarmee de onafhankelijke begrotingsinstellingen
 zijn belast. Het derde lid beperkt de aanwijzingsbevoegdheid van de Minister van Economische
 Zaken ten opzichte van het CPB. Deze beperking van de aanwijzingsbevoegdheid geldt
 enkel met betrekking tot de taken die voortvloeien uit artikel 2b. In Aanwijzing 4
 van de Aanwijzingen voor de Planbureaus is de aanwijzingsbevoegdheid reeds beperkt
 voor zover het gaat over de door het CPB te hanteren onderzoeksmethoden of over de
 inhoud van de rapportages van het CPB. De wettelijke beperking van de aanwijzingsbevoegdheid
 is verdergaand dan regeling in de Aanwijzingen voor de Planbureaus.
 
 In artikel 2c wordt neergelegd dat de Minister van Financiën zorgdraagt voor de verplichtingen
 uit de richtlijn met betrekking tot de beschrijving en beoordeling van de geplande
 beleidsmaatregelen en publicatie van informatie over voorwaardelijke verplichtingen.
 In het algemeen deel van deze memorie van toelichting is omschreven hoe de Minister
 van Financiën voldoet aan deze verplichting.
 
 
 Onderdelen D en E
 Deze onderdelen betreffen een technische wijziging aangaande de naamswijziging van
 het Ministerie van Infrastructuur en Milieu naar het Ministerie van Infrastructuur
 en Waterstaat.
 
 Artikel II (Inwerkingtreding)
 
 Deze wet treedt ingevolge artikel II in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen
 tijdstip. Het volgt uit artikel 2 van Richtlijn (EU) 2024/1265 dat de lidstaten uiterlijk
 op 31 december 2025 aan deze richtlijn voldoen.
 
 Deze memorie van toelichting wordt ondertekend mede namens de Minister van Binnenlandse
 Zaken en Koninkrijksrelaties.
 
 
 De Minister van Financiën, E. Heinen