Arrest van het Hof (Derde kamer) van 16 oktober 2025.#Polismyndigheten tegen Konkurrensverket.#Verzoek van de Högsta förvaltningsdomstolen om een prejudiciële beslissing.#Prejudiciële verwijzing – Overheidsopdrachten – Richtlijn 2014/24/EU – Artikel 72 – Wijziging van een raamovereenkomst tijdens de uitvoering ervan – Bedrag van de wijziging dat lager is dan de in artikel 72, lid 2, vastgestelde bedragen – Wijziging van het vergoedingsmodel in een raamovereenkomst – Wezenlijke wijziging van de raamovereenkomst – Verandering van de algemene aard van een raamovereenkomst.#Zaak C-282/24.
Court of Justice — Uitspraak 
Datum: 2025-10-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: EU-recht


ARREST VAN HET HOF (Derde kamer)
 16 oktober 2025 (
 *1
 )
 „Prejudiciële verwijzing – Overheidsopdrachten – Richtlijn 2014/24/EU – Artikel 72 – Wijziging van een raamovereenkomst tijdens de uitvoering ervan – Bedrag van de wijziging dat lager is dan de in artikel 72, lid 2, vastgestelde bedragen – Wijziging van het vergoedingsmodel in een raamovereenkomst – Wezenlijke wijziging van de raamovereenkomst – Verandering van de algemene aard van een raamovereenkomst”
 In zaak C‑282/24,
 betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Högsta förvaltningsdomstol (hoogste bestuursrechter, Zweden) bij beslissing van 18 april 2024, ingekomen bij het Hof op 23 april 2024, in de procedure
 
 Polismyndigheten
 
 tegen
 
 Konkurrensverket,
 
 wijst
 HET HOF (Derde kamer),
 samengesteld als volgt: C. Lycourgos (rapporteur), kamerpresident, O. Spineanu-Matei, S. Rodin, N. Piçarra en N. Fenger, rechters,
 advocaat-generaal: A. Rantos,
 griffier: A. Calot Escobar,
 gezien de stukken,
 gelet op de opmerkingen van:
 
 
 
 
 
 –
 
 
 Polismyndigheten, vertegenwoordigd door M. Ehn en K. Pedersen, advokater,
 
 
 
 
 
 
 
 
 –
 
 
 Konkurrensverket, vertegenwoordigd door M. Andersson Müller en M. Östman als gemachtigden,
 
 
 
 
 
 
 
 
 –
 
 
 de Tsjechische regering, vertegenwoordigd door L. Halajová, M. Smolek en J. Vláčil als gemachtigden,
 
 
 
 
 
 
 
 
 –
 
 
 de Estse regering, vertegenwoordigd door M. Kriisa als gemachtigde,
 
 
 
 
 
 
 
 
 –
 
 
 de Europese Commissie, vertegenwoordigd door A. Biolan, C. Faroghi, L. Malferrari en G. Wils als gemachtigden,
 
 
 
 gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 30 april 2025,
 het navolgende
 
 Arrest
 
 
 
 
 
 
 1
 
 
 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 72, lid 2, van richtlijn 2014/24/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2014 betreffende het plaatsen van overheidsopdrachten en tot intrekking van richtlijn 2004/18/EG (PB 2014, L 94, blz. 65, met rectificatie in PB 2015, L 184, blz. 31).
 
 
 
 
 
 
 
 
 2
 
 
 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Polismyndigheten (politie, Zweden; hierna: „politie”) en Konkurrensverket (mededingingsautoriteit, Zweden; hierna: „mededingingsautoriteit”) betreffende de vordering van deze mededingingsautoriteit om de politie een geldboete op te leggen op grond dat zij raamovereenkomsten voor het afslepen van voertuigen zonder nieuwe aanbestedingsprocedure heeft gewijzigd.
 
 
 
 
 Toepasselijke bepalingen
 
 
 
 
 
 
 3
 
 
 De overwegingen 107 en 109 van richtlijn 2014/24 zijn als volgt verwoord:
 
 
 
 
 
 „(107)
 
 
 Rekening houdend met de desbetreffende rechtspraak van het Hof [...] moet duidelijkheid worden verschaft over de vraag onder welke voorwaarden wijzigingen van een opdracht tijdens de uitvoering ervan een nieuwe aanbestedingsprocedure vereisen. Een nieuwe aanbestedingsprocedure is vereist in geval van materiële wijzigingen van de aanvankelijke opdracht, in het bijzonder van de reikwijdte en de inhoud van de wederzijdse rechten en verplichtingen, waaronder de verdeling van intellectuele-eigendomsrechten. Deze wijzigingen tonen aan dat de partijen de intentie hebben opnieuw te onderhandelen over de wezenlijke voorwaarden van de opdracht. Dat doet zich met name voor indien de gewijzigde voorwaarden, hadden zij deel uitgemaakt van de aanvankelijke procedure, invloed zouden hebben gehad op het resultaat van de procedure.
 Wijzigingen van de opdracht die een geringe wijziging van de waarde van de opdracht tot gevolg hebben, moeten tot op zekere hoogte altijd mogelijk zijn zonder dat een nieuwe aanbestedingsprocedure nodig is. Hiertoe en met het oog op de rechtszekerheid moet deze richtlijn voorzien in de-minimisdrempels waaronder een nieuwe aanbestedingsprocedure niet nodig is. Wijzigingen van de opdracht boven die drempels moeten mogelijk zijn zonder dat een nieuwe aanbestedingsprocedure nodig is, mits zij voldoen aan de relevante voorwaarden die zijn vastgelegd in deze richtlijn.
 [...]
 
 
 
 
 
 
 
 
 (109)
 
 
 Aanbestedende diensten kunnen worden geconfronteerd met externe omstandigheden die zij niet konden voorzien bij het plaatsen van de opdracht, met name wanneer de uitvoering van de opdracht zich over een langere termijn uitstrekt. In dat geval is enige flexibiliteit vereist om de opdracht zonder nieuwe aanbestedingsprocedure aan deze omstandigheden aan te passen. Het begrip onvoorzienbare omstandigheden betreft omstandigheden die niet konden worden voorzien ondanks een normaal zorgvuldige voorbereiding van de aanvankelijke gunning door de aanbestedende dienst, rekening houdend met de beschikbare middelen, de aard en de kenmerken van het specifieke project, de goede praktijk op het betrokken gebied en het feit dat er een redelijke verhouding moet zijn tussen de voor de voorbereiding van de gunning uitgetrokken middelen en de verwachte waarde ervan. Dit is echter niet van toepassing in gevallen waarin een wijziging tot een verandering van de aard van de gehele aanbesteding leidt, bijvoorbeeld als werken, leveringen of diensten worden vervangen door iets anders of als het soort aanbesteding wezenlijk wordt veranderd, aangezien dan kan worden aangenomen dat het resultaat is beïnvloed.”
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 4
 
 
 Artikel 72 van deze richtlijn luidt:
 „1.   Opdrachten en raamovereenkomsten kunnen in overeenstemming met deze richtlijn zonder nieuwe aanbestedingsprocedure worden gewijzigd in de volgende gevallen:
 
 
 
 
 
 a)
 
 
 wanneer de wijzigingen, ongeacht de geldelijke waarde ervan, in de oorspronkelijke aanbestedingsstukken zijn aangebracht in duidelijke, nauwkeurige en ondubbelzinnige herzieningsclausules, waaronder eventueel prijsherzieningsclausules of opties. Deze clausules omschrijven de omvang en de aard van mogelijke wijzigingen of opties alsmede de voorwaarden waaronder deze kunnen worden gebruikt. Zij voorzien niet in wijzigingen of opties die de algemene aard van de opdracht of raamovereenkomst kunnen veranderen;
 
 
 
 [...]
 
 
 
 
 
 c)
 
 
 indien aan elk van de volgende voorwaarden is voldaan:
 
 
 
 
 
 i)
 
 
 de behoefte aan wijziging is het gevolg van omstandigheden die een zorgvuldige aanbestedende dienst niet kon voorzien;
 
 
 
 
 
 
 
 
 ii)
 
 
 de wijziging brengt geen verandering in de algemene aard van de opdracht;
 
 
 
 
 
 
 
 
 iii)
 
 
 de prijsverhogingen zijn niet hoger dan 50 % van de waarde van de oorspronkelijke opdracht of raamovereenkomst. Indien er verscheidene opeenvolgende wijzigingen worden doorgevoerd, geldt deze beperking voor de waarde van elke wijziging. Dergelijke opeenvolgende wijzigingen mogen niet worden gebruikt om deze richtlijn te omzeilen;
 
 
 
 
 
 
 [...]
 
 
 
 
 
 e)
 
 
 indien de wijzigingen, ongeacht de waarde ervan, niet wezenlijk zijn in de zin van lid 4.
 
 
 
 [...]
 2.   Voorts, en zonder dat onderzocht moet worden of de in lid 4, onder a) tot en met d), genoemde voorwaarden vervuld zijn, kunnen opdrachten ook zonder een nieuwe aanbestedingsprocedure in overeenstemming met deze richtlijn worden gewijzigd indien het bedrag waarmee de wijziging gepaard gaat lager is dan elk van de volgende bedragen:
 
 
 
 
 
 i)
 
 
 de in artikel 4 genoemde drempels, en
 
 
 
 
 
 
 
 
 ii)
 
 
 10 % van de waarde van de aanvankelijke opdracht voor leveringen en diensten en minder dan 15 % van de waarde van de aanvankelijke opdracht voor werken.
 
 
 
 De wijziging mag de algemene aard van de opdracht of raamovereenkomst evenwel niet veranderen. Wanneer een aantal opeenvolgende wijzigingen plaatsvinden, wordt de waarde beoordeeld op basis van de netto-cumulatieve waarde van de opeenvolgende wijzigingen.
 [...]
 4.   Een wijziging van een opdracht of een raamovereenkomst tijdens de looptijd wordt als wezenlijk beschouwd in de zin van lid 1, onder e), wanneer de opdracht of raamovereenkomst hierdoor materieel verschilt van de oorspronkelijke opdracht of raamovereenkomst. Onverminderd de leden 1 en 2 wordt een wijziging geacht wezenlijk te zijn wanneer aan één of meer van de volgende voorwaarden is voldaan:
 
 
 
 
 
 a)
 
 
 de wijziging voorziet in voorwaarden die, als zij deel van de aanvankelijke aanbestedingsprocedure hadden uitgemaakt, de toelating van andere dan de aanvankelijk geselecteerde gegadigden en de gunning van de opdracht aan een andere inschrijver mogelijk zouden hebben gemaakt dan wel bijkomende deelnemers aan de aanbestedingsprocedure zouden hebben aangetrokken;
 
 
 
 
 
 
 
 
 b)
 
 
 de wijziging verandert het economische evenwicht van de opdracht of de raamovereenkomst ten gunste van de opdrachtnemer op een wijze die niet is voorzien in de oorspronkelijke opdracht of raamovereenkomst;
 
 
 
 
 
 
 
 
 c)
 
 
 de wijziging leidt tot een aanzienlijke verruiming van het toepassingsgebied van de opdracht of raamovereenkomst;
 
 
 
 
 
 
 
 
 d)
 
 
 een nieuwe aannemer in de plaats is gekomen van de aannemer aan wie de aanbestedende dienst de opdracht aanvankelijk had gegund in andere dan de in lid 1, onder d), genoemde gevallen.
 
 
 
 5.   Voor andere wijzigingen dan de in de leden 1 en 2 genoemde wijzigingen die tijdens de looptijd van een overheidsopdracht of een raamovereenkomst dienen te worden aangebracht, is een nieuwe aanbestedingsprocedure overeenkomstig deze richtlijn nodig.”
 
 
 
 
 Hoofdgeding en prejudiciële vraag
 
 
 
 
 
 
 5
 
 
 De politie heeft in 2020 een aanbesteding uitgeschreven voor het afslepen van voertuigen. In het kader van deze aanbesteding moesten de inschrijvingen worden beoordeeld op basis van de laagste aangeboden prijs. De inschrijvers werd gevraagd een vaste prijs op te geven voor diensten waarbij het ophaalpunt van het te slepen voertuig zich bevond binnen een straal van 10 km rond de plaats waar het voertuig naartoe moest worden teruggebracht, en een toeslag per kilometer voor het resterende deel van het traject voor transporten buiten deze straal. De aanbestedingsstukken gaven aan dat de prijzen gedurende de gehele looptijd van de opdracht niet gewijzigd mochten worden.
 
 
 
 
 
 
 
 
 6
 
 
 Die aanbesteding is begin 2021 afgerond met het sluiten van twee raamovereenkomsten, waarvan een met Lidköpings Biltjänst Hyr AB.
 
 
 
 
 
 
 
 
 7
 
 
 De politie is in de loop van 2021 met de twee betrokken inschrijvers overeengekomen om de vergoedingsvoorwaarden in die twee raamovereenkomsten te wijzigen met als doel tot een evenwichtige verdeling van de kosten over de verschillende politiezones te komen, zonder de totale contractwaarde van deze raamovereenkomsten te verhogen. Ten eerste is de straal waarbinnen een vaste prijs voor de afsleepdiensten wordt toegepast vergroot van 10 tot 50 km. Ten tweede zijn de aanvankelijk overeengekomen prijzen gewijzigd. Meer bepaald is voor Lidköpings Biltjänst Hyr de vaste prijs per dienstverrichting verhoogd van 0 tot 4500 Zweedse kronen (SEK) (van 0 tot circa 400 EUR) en is de prijs per kilometer verlaagd van 185 SEK tot 28 SEK (van circa 16,50 EUR tot circa 2,50 EUR) voor bepaalde transporten, en van 275 SEK tot 55 SEK (van circa 24,50 EUR tot circa 5 EUR) voor andere soorten transporten. De politie was tot de conclusie gekomen dat de toepassing van dit nieuwe vergoedingsmodel tot een marginale daling van de totale vergoeding van Lidköpings Biltjänst Hyr had geleid in vergelijking met de vergoeding die aanvankelijk in het vergoedingsmodel was voorzien.
 
 
 
 
 
 
 
 
 8
 
 
 De mededingingsautoriteit heeft de Förvaltningsrätt i Stockholm (bestuursrechter in eerste aanleg Stockholm, Zweden) verzocht de politie een geldboete op te leggen wegens het zonder nieuwe aanbestedingsprocedure wijzigen van de raamovereenkomsten. Die rechter heeft dat verzoek toegewezen en heeft de politie een geldboete opgelegd van 1200000 SEK (circa 106650 EUR) op grond dat, als de in het hoofdgeding aan de orde zijnde wijzigingen deel van de aanvankelijke aanbesteding hadden uitgemaakt, zij mogelijk hadden geleid tot deelname van andere inschrijvers of de selectie van een andere inschrijving, zodat deze wijzigingen als wezenlijk moesten worden beschouwd. Om dezelfde reden heeft die rechter geoordeeld dat deze wijzigingen de algemene aard van de met Lidköpings Biltjänst Hyr gesloten raamovereenkomst hadden veranderd.
 
 
 
 
 
 
 
 
 9
 
 
 De politie heeft tegen de uitspraak van de Förvaltningsrätt hoger beroep ingesteld bij de Kammarrätt i Stockholm (bestuursrechter in tweede aanleg Stockholm, Zweden). Laatstgenoemde rechter heeft dat hoger beroep verworpen en de motivering van die uitspraak in wezen bevestigd.
 
 
 
 
 
 
 
 
 10
 
 
 De politie heeft hogere voorziening ingesteld bij de Högsta Förvaltningsdomstol (hoogste bestuursrechter, Zweden), de verwijzende rechter, en heeft met name aangevoerd dat het in het arrest van de Kammarrätt i Stockholm gebruikte criterium niet geschikt was om te beoordelen of er sprake was van een verandering in de algemene aard van de met de Lidköpings Biltjänst Hyrraamovereenkomst gesloten raamovereenkomst.
 
 
 
 
 
 
 
 
 11
 
 
 De verwijzende rechter stelt vast dat de waarde van de wijzigingen in die raamovereenkomst volgens de berekening van de politie lager is dan de in artikel 72, lid 2, van richtlijn 2014/24 bedoelde bedragen. Derhalve moet worden nagegaan of deze wijzigingen de algemene aard van die raamovereenkomst hebben kunnen veranderen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 12
 
 
 Volgens de verwijzende rechter is het begrip „wezenlijke wijziging” van een opdracht weliswaar al verduidelijkt in de rechtspraak van het Hof, maar heeft het Hof nog niet de in dat artikel 72, lid 2, neergelegde regeling voor wijzigingen met een geringe waarde – die niet haar oorsprong vindt in die rechtspraak – onderzocht en zich met name niet uitgesproken over het begrip „verandering in de algemene aard” van de opdracht.
 
 
 
 
 
 
 
 
 13
 
 
 In deze omstandigheden heeft de Högsta förvaltningsdomstol de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:
 „Kan een wijziging van het vergoedingsmodel in een raamovereenkomst die aanvankelijk is gegund op basis van het gunningscriterium van de laagste aangeboden prijs, waarbij het evenwicht tussen de vaste en de variabele prijzen wordt gewijzigd en de prijsniveaus zodanig worden aangepast dat de totale waarde van de opdracht niet meer dan marginaal verandert, meebrengen dat de algemene aard van de raamovereenkomst kan worden geacht te zijn veranderd in de zin van artikel 72, lid 2, van [richtlijn 2014/24]?”
 
 
 
 
 Beantwoording van de prejudiciële vraag
 
 
 
 
 
 
 14
 
 
 Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 72, lid 2, van richtlijn 2014/24 aldus moet worden uitgelegd dat de wijziging van de vergoedingsmethode die is opgenomen in een op basis van het criterium van de laagste prijs gegunde raamovereenkomst, die het relatieve gewicht tussen de vaste en de variabele prijzen verandert en tegelijkertijd het prijsniveau zodanig aanpast dat de totale waarde van deze raamovereenkomst niet meer dan marginaal wordt gewijzigd, als verandering in de algemene aard van die raamovereenkomst in de zin van die bepaling moet worden beschouwd.
 
 
 
 
 
 
 
 
 15
 
 
 Artikel 72, lid 5, van richtlijn 2014/24 bepaalt dat een nieuwe aanbestedingsprocedure nodig is voor andere wijzigingen dan de in artikel 72, leden 1 en 2, van die richtlijn genoemde wijzigingen die tijdens de looptijd van een raamovereenkomst dienen te worden aangebracht.
 
 
 
 
 
 
 
 
 16
 
 
 Artikel 72, lid 1, van richtlijn 2014/24 somt vijf gevallen op waarin raamovereenkomsten zonder nieuwe aanbestedingsprocedure kunnen worden gewijzigd. Met name artikel 72, lid 1, onder e), van deze richtlijn staat een dergelijke wijziging toe indien deze, ongeacht de waarde ervan, niet wezenlijk is in de zin van artikel 72, lid 4, van die richtlijn.
 
 
 
 
 
 
 
 
 17
 
 
 Artikel 72, lid 2, van dezelfde richtlijn bepaalt dat, zonder dat onderzocht moet worden of de in artikel 72, lid 4, onder a) tot en met d), van die richtlijn genoemde voorwaarden vervuld zijn, raamovereenkomsten ook zonder een nieuwe aanbestedingsprocedure in overeenstemming met die richtlijn kunnen worden gewijzigd indien het bedrag waarmee de wijziging gepaard gaat lager is dan elk van de in dat artikel 72, lid 2, onder i) en ii), gedefinieerde bedragen. Dat artikel 72, lid 2, tweede alinea, preciseert evenwel dat een dergelijke wijziging de algemene aard van de betrokken raamovereenkomst niet mag veranderen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 18
 
 
 Om de draagwijdte van het begrip „verandering in de algemene aard van een raamovereenkomst” in de zin van artikel 72, lid 2, van richtlijn 2014/24 te bepalen, moet volgens vaste rechtspraak van het Hof bij de uitlegging van deze bepaling niet alleen rekening worden gehouden met de bewoordingen van die bepaling, maar ook met de context ervan en met de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaakt (zie arresten van 17 november 1983, Merck, 292/82, EU:C:1983:335, punt 12, en 1 augustus 2025, Tradeinn Retail Services, C‑76/24, EU:C:2025:593, punt 25).
 
 
 
 
 
 
 
 
 19
 
 
 Wat in de eerste plaats de bewoordingen van artikel 72, lid 2, van richtlijn 2014/24 betreft, moet worden benadrukt dat in deze bepaling geen definitie van het begrip „verandering in de algemene aard van een raamovereenkomst” is opgenomen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 20
 
 
 Aangezien geen enkele andere bepaling van deze richtlijn een dergelijke definitie bevat, moeten de betekenis en de draagwijdte van deze uitdrukking dus worden bepaald in overeenstemming met de in de omgangstaal gebruikelijke betekenis ervan (zie in die zin arresten van 16 juli 2020, AFMB e.a., C‑610/18, EU:C:2020:565, punt 52, en 19 juni 2025, CeramTec, C‑17/24, EU:C:2025:455, punt 53).
 
 
 
 
 
 
 
 
 21
 
 
 De term „algemene aard”, in zijn gebruikelijke betekenis, lijkt erop te wijzen dat de Uniewetgever uitsluitend wijzigingen van raamovereenkomsten voor ogen had die zodanig ingrijpend zijn dat zij de opdracht of de raamovereenkomst in haar geheel transformeren.
 
 
 
 
 
 
 
 
 22
 
 
 Bovendien verduidelijkt artikel 72, lid 2, van richtlijn 2014/24 dat deze bepaling van toepassing is „zonder dat onderzocht moet worden of de in lid 4, onder a) tot en met d), genoemde voorwaarden vervuld zijn”.
 
 
 
 
 
 
 
 
 23
 
 
 In dit verband zij opgemerkt dat een wijziging die aan een van deze voorwaarden voldoet, overeenkomstig artikel 72, lid 4, van deze richtlijn als wezenlijk moet worden beschouwd. De toevoeging van de in het vorige punt bedoelde verduidelijking in artikel 72, lid 2, van die richtlijn geeft dan ook aan dat de Uniewetgever van mening was dat de vraag of een wijziging van een raamovereenkomst al dan niet wezenlijk is, niet doorslaggevend is om te bepalen of die wijziging de „algemene aard” van deze raamovereenkomst verandert in de zin van de tweede alinea van laatstgenoemde bepaling.
 
 
 
 
 
 
 
 
 24
 
 
 Aangezien artikel 72, lid 4, onder a), van richtlijn 2014/24 specifiek is gericht op wijzigingen die voorwaarden invoeren die, als zij deel van de aanvankelijke aanbestedingsprocedure hadden uitgemaakt, de toelating van andere dan de aanvankelijk geselecteerde gegadigden en de gunning van de opdracht aan een andere inschrijver mogelijk zouden hebben gemaakt dan wel bijkomende deelnemers aan de aanbestedingsprocedure zouden hebben aangetrokken, kan meer bepaald de omstandigheid dat een wijziging dergelijke voorwaarden invoert in een raamovereenkomst er logischerwijs, op zich, niet aan in de weg staan dat die wijziging wordt doorgevoerd op basis van artikel 72, lid 2, van de richtlijn.
 
 
 
 
 
 
 
 
 25
 
 
 Wat in de tweede plaats de context van artikel 72, lid 2, van richtlijn 2014/24 betreft, zij opgemerkt dat uit artikel 72, lid 5, van deze richtlijn voortvloeit dat dit artikel 72, lid 2, een uitzondering vormt op het beginsel dat een raamovereenkomst niet kan worden gewijzigd zonder een nieuwe aanbestedingsprocedure te volgen, zodat de in artikel 72, lid 2, neergelegde mogelijkheid tot wijziging strikt moet worden uitgelegd [zie naar analogie arresten van 4 juni 2009, Commissie/Griekenland, C‑250/07, EU:C:2009:338, punt 35, en 28 oktober 2022, Generalstaatsanwaltschaft München (Uitlevering en ne bis in idem), C‑435/22 PPU, EU:C:2022:852, punt 120].
 
 
 
 
 
 
 
 
 26
 
 
 Niettemin staat, ten eerste, in overweging 107, eerste alinea, van richtlijn 2014/24 te lezen dat een nieuwe aanbestedingsprocedure is vereist in geval van materiële wijzigingen van de aanvankelijke opdracht, met name indien de betrokken wijzigingen voorzien in voorwaarden die, hadden zij deel uitgemaakt van de aanvankelijke procedure, invloed zouden hebben gehad op het resultaat van de procedure.
 
 
 
 
 
 
 
 
 27
 
 
 De Uniewetgever heeft daarmee impliciet gerefereerd aan een oplossing die is aanvaard door de rechtspraak van het Hof voor situaties die dateren van vóór de toepassing van richtlijn 2014/24, waaruit naar voren kwam dat de aanbestedende dienst in de bepalingen van een opdracht geen wijzigingen mocht aanbrengen die ertoe zouden leiden dat deze bepalingen kenmerken vertoonden die wezenlijk verschilden van de bepalingen van de oorspronkelijke opdracht en dat dit met name het geval zou zijn wanneer de voorgenomen wijzigingen de gunning van de opdracht ter discussie konden stellen, in die zin dat in het geval deze bepalingen waren opgenomen in de documenten die de oorspronkelijke aanbestedingsprocedure regelden, een andere offerte zou zijn gekozen of andere inschrijvers hadden kunnen worden toegelaten (zie in die zin arresten van 19 juni 2008, pressetext Nachrichtenagentur, C‑454/06, EU:C:2008:351, punten 34 en 35, en 7 september 2016, Finn Frogne, C‑549/14, EU:C:2016:634, punt 28).
 
 
 
 
 
 
 
 
 28
 
 
 Hoewel uit de eerste alinea van overweging 107 van richtlijn 2014/24 duidelijk blijkt dat de Uniewetgever rekening heeft willen houden met de rechtspraak van het Hof, valt daaruit evenwel niet af te leiden dat hij deze rechtspraak systematisch heeft willen codificeren.
 
 
 
 
 
 
 
 
 29
 
 
 De tweede alinea van deze overweging nuanceert echter de eerste alinea ervan, die is weergegeven in punt 26 van het onderhavige arrest, door te verduidelijken dat „[w]ijzigingen van de opdracht die een geringe wijziging van de waarde van de opdracht tot gevolg hebben, [...] tot op zekere hoogte altijd mogelijk [moeten] zijn zonder dat een nieuwe aanbestedingsprocedure nodig is”.
 
 
 
 
 
 
 
 
 30
 
 
 Daarmee heeft de Uniewetgever uitdrukking gegeven aan zijn wil om een ruime mogelijkheid te bieden voor het, op vereenvoudigde wijze, doorvoeren van wijzigingen waarvoor normaliter een dergelijke nieuwe procedure nodig zou zijn, op voorwaarde dat deze wijzigingen onder bepaalde waardedrempels blijven, zelfs al vloeide een dergelijke mogelijkheid niet voort uit de rechtspraak van het Hof met betrekking tot situaties die dateren van vóór de toepassing van richtlijn 2014/24.
 
 
 
 
 
 
 
 
 31
 
 
 Ten tweede noemt overweging 109 van deze richtlijn – die betrekking heeft op de in artikel 72, lid 1, onder c), van die richtlijn bedoelde wijzigingen waarvoor de voorwaarde geldt dat de algemene aard van de betrokken opdracht of raamovereenkomst niet mag veranderen – als voorbeeld voor de gevallen waarin wijzigingen „tot een verandering van de aard van de gehele aanbesteding [leiden]”, de vervanging van de werken, leveringen of diensten waarop de opdracht betrekking heeft door iets anders, alsmede de wezenlijke verandering van het betrokken soort aanbesteding.
 
 
 
 
 
 
 
 
 32
 
 
 In dit verband zij erop gewezen dat hoewel de door de Uniewetgever aangehaalde voorbeelden niet uitputtend zijn, zij uitsluitend betrekking hebben op wijzigingen die de betrokken opdracht veranderen en waarvan de draagwijdte dus verder gaat dan die van de wezenlijke wijzigingen als bedoeld in artikel 72, lid 4, van richtlijn 2014/24.
 
 
 
 
 
 
 
 
 33
 
 
 Bovendien worden deze voorbeelden in overweging 109 van deze richtlijn weliswaar genoemd als gevallen waarin kan worden aangenomen dat de betrokken wijziging de uitkomst van de betrokken opdracht zou kunnen beïnvloeden, maar daaruit kan niet worden afgeleid dat elke wijziging met een dergelijk gevolg moet worden geacht een algemene wijziging van de aard van die opdracht met zich mee te brengen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 34
 
 
 Ten derde blijkt uit de vergelijking van de leden 1, 2 en 4 van artikel 72 van richtlijn 2014/24 dat de Uniewetgever ervoor heeft gekozen om verschillende uitdrukkingen te gebruiken om te verwijzen naar, enerzijds, de wijzigingen die de algemene aard van een raamovereenkomst veranderen en, anderzijds, de wezenlijke wijzigingen van die raamovereenkomst.
 
 
 
 
 
 
 
 
 35
 
 
 Overigens zou, gezien de structuur van artikel 72 van richtlijn 2014/24, een uitlegging van deze bepaling die de begrippen „wezenlijke wijzigingen” en „wijzigingen die de algemene aard van een opdracht of raamovereenkomst veranderen” met elkaar gelijkstelt elk nuttig effect aan artikel 72, lid 1, onder a) en c), en lid 2, van deze richtlijn ontnemen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 36
 
 
 Ten eerste blijkt namelijk uit artikel 72, lid 1, onder e), van richtlijn 2014/24 dat elke niet-wezenlijke wijziging, ongeacht de waarde ervan, kan worden aangebracht zonder dat een nieuwe aanbestedingsprocedure hoeft te worden gevolgd. Ten tweede volgt uit de bewoordingen van artikel 72, lid 1, onder a) en c), en lid 2, van deze richtlijn dat die bepalingen niet van toepassing zijn op wijzigingen die de algemene aard van de betrokken opdracht of raamovereenkomst veranderen. Mocht dat laatste vereiste aldus worden uitgelegd dat het inhoudt dat de toepassing van deze bepalingen slechts toestaat om niet-wezenlijke wijzigingen vast te stellen, dan zouden deze bepalingen derhalve uitsluitend wijzigingen van opdrachten of raamovereenkomsten toestaan die hoe dan ook krachtens artikel 72, lid 1, onder e), van die richtlijn zouden kunnen worden aangebracht.
 
 
 
 
 
 
 
 
 37
 
 
 Een dergelijke uitlegging zou des te minder coherent zijn met de structuur van artikel 72 van de richtlijn, aangezien lid 1, onder a) en c), en lid 2 van dat artikel 72 elk specifieke voorwaarden opsommen naast de voorwaarde dat de algemene aard van de betrokken opdracht of raamovereenkomst niet verandert, welke voorwaarden geen enkel nut zouden hebben indien deze uitlegging werd gevolgd.
 
 
 
 
 
 
 
 
 38
 
 
 Wat in de derde plaats de doelstellingen van richtlijn 2014/24 betreft, volgt uit de rechtspraak van het Hof dat artikel 72 van deze richtlijn, door de voorwaarden vast te stellen waaronder lopende opdrachten of raamovereenkomsten kunnen worden gewijzigd, beoogt de eerbiediging van de beginselen van gelijke behandeling en transparantie te verzekeren en tegelijkertijd een zekere soepelheid in te voeren bij de toepassing van de regels betreffende opdrachten en raamovereenkomsten, zodat de aanbestedende diensten pragmatisch kunnen reageren op situaties waarmee zij bij de uitvoering van opdrachten en raamovereenkomsten worden geconfronteerd (zie in die zin arresten van 3 februari 2022, Advania Sverige en Kammarkollegiet, C‑461/20, EU:C:2022:72, punten 32 en 37, en 7 december 2023, Obshtina Razgrad, C‑441/22 en C‑443/22, EU:C:2023:970, punt 61).
 
 
 
 
 
 
 
 
 39
 
 
 Uit het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende het gunnen van overheidsopdrachten van 20 december 2011 [COM(2011) 896 definitief], dat tot de vaststelling van richtlijn 2014/24 heeft geleid, blijkt overigens dat met de vaststelling van de regels die thans zijn opgenomen in artikel 72 van deze richtlijn onder meer werd beoogd „een pragmatische oplossing [te leveren] voor het aanpakken van onvoorziene omstandigheden die een aanpassing van een overheidsopdracht gedurende de looptijd ervan vergen”.
 
 
 
 
 
 
 
 
 40
 
 
 Zoals de advocaat-generaal in punt 28 van zijn conclusie heeft opgemerkt, worden de in artikel 72, lid 1, onder a) en c), en lid 2, van richtlijn 2014/24 genoemde gevallen gekenmerkt door het feit dat zij betrekking hebben op bijzondere gevallen waarin de voorgenomen wijziging in mindere mate van invloed kan zijn op de eerbiediging van de beginselen van gelijke behandeling en transparantie, zodat op deze gevallen een flexibelere regeling kan worden toegepast.
 
 
 
 
 
 
 
 
 41
 
 
 Uit deze overwegingen volgt dat het begrip „verandering van de algemene aard van een raamovereenkomst” verschilt van het begrip „wezenlijke wijziging” van de raamovereenkomst en dat het eerste begrip enkel ziet op de grootste wezenlijke wijzigingen, die een fundamentele verandering van het voorwerp van de raamovereenkomst of van het betrokken type raamovereenkomst of zelfs een fundamentele aantasting van het evenwicht van die raamovereenkomst tot gevolg hebben, zodat zij geacht worden zodanig ingrijpend te zijn dat zij de raamovereenkomst in haar geheel transformeren.
 
 
 
 
 
 
 
 
 42
 
 
 Hieruit volgt dat de enkele omstandigheid dat een wijziging de uitkomst van de oorspronkelijke procedure voor het gunnen van de betrokken raamovereenkomst had kunnen beïnvloeden, indien zij was opgenomen in de documenten die deze procedure regelden – welke omstandigheid overeenkomt met de voorwaarde van artikel 72, lid 4, onder a), van richtlijn 2014/24 –, als zodanig niet volstaat om vast te stellen dat deze wijziging de algemene aard van die raamovereenkomst verandert.
 
 
 
 
 
 
 
 
 43
 
 
 Wat meer in het bijzonder de wijziging van de in een raamovereenkomst vastgestelde vergoedingsmethode betreft, moet worden benadrukt dat artikel 72, lid 1, onder a) en c), van richtlijn 2014/24 uitdrukkelijk in de mogelijkheid voorziet om de prijs van een opdracht of raamovereenkomst te wijzigen, mits deze wijziging geen verandering brengt in de algemene aard van de betrokken opdracht of raamovereenkomst.
 
 
 
 
 
 
 
 
 44
 
 
 Aangezien deze bepalingen uitdrukkelijk prijswijzigingen uitsluiten die leiden tot een verandering van de algemene aard van de betrokken opdracht of raamovereenkomst, zou de opvatting dat een beperkte wijziging van de prijs van een opdracht of raamovereenkomst in alle omstandigheden een dergelijke wijziging vormt, derhalve elk effect aan de door de Uniewetgever uitdrukkelijk in die bepalingen neergelegde mechanismen voor de aanpassing van die prijs ontnemen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 45
 
 
 Bovendien verwijst artikel 72, lid 2, van richtlijn 2014/24 weliswaar niet uitdrukkelijk naar de mogelijkheid om de prijs van een opdracht of raamovereenkomst te wijzigen, maar staat deze bepaling alleen wijzigingen van een beperkte waarde toe, waardoor de gevolgen van de prijswijziging voor het evenwicht van de betrokken raamovereenkomst kunnen worden beperkt.
 
 
 
 
 
 
 
 
 46
 
 
 Een wijziging van de in een raamovereenkomst vastgestelde vergoedingsmethode die de totale waarde van deze raamovereenkomst marginaal verandert, kan hoe dan ook geen fundamentele wijziging van het voorwerp van die raamovereenkomst of, in beginsel, van het betrokken type raamovereenkomst tot gevolg hebben.
 
 
 
 
 
 
 
 
 47
 
 
 Daarentegen kan niet volledig worden uitgesloten dat een wijziging van de vergoedingsmethode die de totale waarde van deze raamovereenkomst marginaal verandert, zoals een drastische wijziging van het evenwicht tussen de vaste en de variabele prijzen, in uitzonderlijke omstandigheden kan leiden tot een fundamentele aantasting van het evenwicht van die raamovereenkomst en dus tot een verandering van de algemene aard van die raamovereenkomst.
 
 
 
 
 
 
 
 
 48
 
 
 Dit zal het geval zijn wanneer de herziening van de in de betrokken raamovereenkomst vastgestelde vergoedingsmethode tot een volledige wijziging van de structuur van de raamovereenkomst leidt, waardoor de inschrijver of inschrijvers van die raamovereenkomst in een situatie komen te verkeren die duidelijk gunstiger is dan die welke zou zijn voortgevloeid uit de toepassing van de oorspronkelijk overeengekomen vergoedingsmethode, wat de verwijzende rechter in het hoofdgeding zal moeten nagaan, rekening houdend met alle relevante omstandigheden.
 
 
 
 
 
 
 
 
 49
 
 
 Gelet op het voorgaande dient op de gestelde vraag te worden geantwoord dat artikel 72, lid 2, van richtlijn 2014/24 aldus moet worden uitgelegd dat de wijziging van de vergoedingsmethode die is opgenomen in een op basis van het criterium van de laagste prijs gegunde raamovereenkomst, die het relatieve gewicht tussen de vaste en de variabele prijzen verandert en tegelijkertijd het prijsniveau zodanig aanpast dat de totale waarde van deze raamovereenkomst niet meer dan marginaal wordt gewijzigd, niet als verandering in de algemene aard van die raamovereenkomst in de zin van die bepaling moet worden beschouwd, tenzij de wijziging van de vergoedingsmethode van die raamovereenkomst tot een fundamentele aantasting van dat evenwicht leidt.
 
 
 
 
 Kosten
 
 
 
 
 
 
 50
 
 
 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
 
 
 
 
 
 
 
  
 
 Het Hof (Derde kamer) verklaart voor recht:
 
 
 
 
 
 
 
 
  
 
 
 Artikel 72, lid 2, van richtlijn 2014/24/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2014 betreffende het plaatsen van overheidsopdrachten en tot intrekking van richtlijn 2004/18/EG
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
  
 
 
 moet aldus worden uitgelegd dat
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
  
 
 
 de wijziging van de vergoedingsmethode die is opgenomen in een op basis van het criterium van de laagste prijs gegunde raamovereenkomst, die het relatieve gewicht tussen de vaste en de variabele prijzen verandert en tegelijkertijd het prijsniveau zodanig aanpast dat de totale waarde van deze raamovereenkomst niet meer dan marginaal wordt gewijzigd, niet als verandering in de algemene aard van die raamovereenkomst in de zin van die bepaling moet worden beschouwd, tenzij de wijziging van de vergoedingsmethode van die raamovereenkomst tot een fundamentele aantasting van dat evenwicht leidt.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
  
 
 
 ondertekeningen
 
 
 
 
 
 
 (
 *1
 )	Procestaal: Zweeds.