ECLI:NL:RVS:2026:1365, Raad van State, 11-03-2026, 202307585/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2026-03-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 maart 2022 heeft het college van gedeputeerde staten van Overijssel het verzoek om schadevergoeding voor gemiste subsidie en waardevermindering van grond afgewezen. Bij besluit van 4 december 2006 heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit op grond van de Subsidieregeling Natuurbeheer 2000 (SN 2000) aan [appellant] subsidies verleend. De subsidie voor functieverandering, bedoeld voor het omzetten van landbouwgrond naar natuur, is verleend voor een looptijd van 30 jaar (vijf aaneensluitende tijdvakken van zes jaar). De inrichtingssubsidie, bedoeld voor het geschikt maken van landbouwgrond voor natuur, is verleend voor de periode vanaf 1 december 2006 tot en met 30 november 2012. [appellant] heeft voor het beheer van het perceel ook een beheersubsidie aangevraagd. Deze subsidie voor behoud en ontwikkeling van de natuur op het perceel wordt steeds voor een periode van zes jaar verleend. Deze termijn geldt zowel op basis van de op 1 januari 2007 vervallen SN 2000 als op basis van de opvolgers daarvan, de Subsidieregeling natuurbeheer Overijssel en de Subsidieregeling kwaliteitsimpuls natuur en landschap Overijssel.

202307585/1/A2.
    Datum uitspraak: 11 maart 2026
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 1 november 2023 in zaak nr. 22/1896 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van gedeputeerde staten van Overijssel.
    Procesverloop
    Bij besluit van 17 maart 2022 heeft het college het verzoek om schadevergoeding voor gemiste subsidie en waardevermindering van grond afgewezen.
    Bij besluit van 12 september 2022 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 1 november 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 11 februari 2026, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door mr. C. Schimmer en mr. N. Wierink, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       [appellant] is eigenaar van een perceel grasland aan de Leeuwte te Sint Jansklooster bij het nationaal park Weerribben-Wieden. Het perceel is kadastraal bekend als gemeente Vollenhove sectie K nummer 1875.
    Voorgeschiedenis/feiten
    2.       Bij besluit van 4 december 2006 heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit op grond van de Subsidieregeling Natuurbeheer 2000 (SN 2000) aan [appellant] subsidies verleend. De subsidie voor functieverandering, bedoeld voor het omzetten van landbouwgrond naar natuur, is verleend voor een looptijd van 30 jaar (vijf aaneensluitende tijdvakken van zes jaar). De inrichtingssubsidie, bedoeld voor het geschikt maken van landbouwgrond voor natuur, is verleend voor de periode vanaf 1 december 2006 tot en met 30 november 2012.
    3.       Aan de subsidie voor functieverandering is op grond van artikel 46 van de SN 2000 de verplichting verbonden dat [appellant] een overeenkomst sluit met de minister om een kwalitatieve verplichting te vestigen op het perceel dat wordt omgezet van landbouwgrond naar natuur. Dat is gebeurd bij notariële akte van 17 september 2007. Hieruit volgt dat het perceel alleen mag worden gebruikt voor de ontwikkeling of instandhouding van het natuurdoelpakket ‘nat soortenrijk grasland’ en dus niet meer voor landbouw.
    4.       [appellant] heeft voor het beheer van het perceel ook een beheersubsidie aangevraagd. Deze subsidie voor behoud en ontwikkeling van de natuur op het perceel wordt steeds voor een periode van zes jaar verleend. Deze termijn geldt zowel op basis van de op 1 januari 2007 vervallen SN 2000 als op basis van de opvolgers daarvan, de Subsidieregeling natuurbeheer Overijssel en de Subsidieregeling kwaliteitsimpuls natuur en landschap Overijssel.
    5.       Naar aanleiding van veldcontroles in 2014 heeft het college het beheertype van het perceel gewijzigd in beheertype N12.02 Kruiden- en faunarijk grasland. Het perceel heeft zich sinds 2006/2007 namelijk niet ontwikkeld naar beheertype N10.01 Nat schraalland of N10.02 Vochtig hooiland (verder: nat soortenrijk grasland) en gaat dat naar verwachting van het college ook niet meer doen. De wijziging van het beheertype is doorgevoerd in de natuurbeheerplannen van de provincie Overijssel die voor 2016 en 2017 zijn vastgesteld. Deze plannen staan in rechte vast. Een beheersubsidie kan alleen worden verstrekt conform het beheertype in een natuurbeheerplan.
    6.       Vanaf 1 januari 2017 moeten eigenaren van een natuurperceel kleiner dan 75 hectare zich aansluiten bij een natuurcollectief om beheersubsidie te ontvangen. [appellant] heeft zich aangesloten bij de Bosgroep Noordoost Nederland (verder: de Bosgroep). De Bosgroep is de aanvrager van de beheersubsidie voor zijn perceel. [appellant] heeft een beheersubsidie op basis van het beheertype N12.02 Kruiden- en faunarijk grasland ontvangen voor het tijdvak van 1 januari 2017 tot en met 31 december 2022. Deze subsidie is lager dan de beheersubsidie die [appellant] vóór 2017 - van 1 januari 2011 tot en met 31 december 2016 - heeft ontvangen op basis van het beheertype Nat soortenrijk grasland.
    Verzoek om schadevergoeding
    7.       Op 24 december 2021 heeft [appellant] het college verzocht om aan hem € 25.000,- aan schadevergoeding te betalen.
    8.       Daartoe stelt [appellant] dat hij op 17 september 2007 een overeenkomst met de Staat over een kwalitatieve verplichting heeft gesloten. Hij is in goed vertrouwen voor 30 jaar de verplichting aangegaan om op het perceel nat soortenrijk grasland te beheren in de verwachting dat over die periode aan hem de daarvoor geldende beheersubsidie zou worden verleend. Volgens hem is in deze periode wijziging van het natuurdoel waarvoor de subsidie is verleend en verlaging van de daarvoor te verstrekken beheersubsidie niet toegestaan. Op 1 januari 2017 heeft het college echter de subsidieverlening voor de verplichte beheermaatregelen ten behoeve van nat soortenrijk grasland beëindigd. [appellant] stelt onder verwijzing naar artikel 4:50, tweede lid, van de Awb schade te hebben geleden door niet uitgekeerde en niet uit te keren beheersubsidie over de jaren 2017 tot en met 2024 (drie tijdvakken van zes jaar). Ook lijdt hij schade door waardevermindering van zijn perceel.
    Het besluit van 12 september 2022
    9.       Volgens het college is er geen grond voor schadevergoeding. Een situatie als bedoeld in artikel 4:50 van de Awb doet zich niet voor, omdat niet een nog lopend subsidiebesluit ten nadele van [appellant] is gewijzigd of ingetrokken. De verleende subsidies voor functieverandering, inrichting en beheer zijn niet tussentijds - gedurende het tijdvak waarvoor deze waren verleend - gewijzigd of verlaagd. Anders dan [appellant] stelt, is er geen subsidiebesluit voor beheer met een looptijd van 30 jaar gewijzigd of ingetrokken. Deze subsidie wordt steeds verleend voor een tijdvak van zes jaar. De wijziging van het beheertype naar kruiden- en faunarijk grasland voor het perceel van [appellant] in het Natuurbeheerplan 2016 heeft onverlet gelaten dat [appellant] tot en met 31 december 2016 een beheersubsidie voor nat soortenrijk grasland heeft ontvangen. Daarna is voor het tijdvak 1 januari 2017 tot en met 31 december 2022 een beheersubsidie verleend voor kruiden- en faunarijk grasland. De gestelde schade komt niet voor vergoeding in aanmerking op grond van art. 4:50, tweede lid, van de Awb.
    10.     [appellant] lijdt bovendien geen schade door de lagere beheersubsidie die hij vanaf 2017 ontvangt, omdat de te leveren prestatie voor het beheer van kruiden- en faunarijk grasland geringer is dan de prestatie die hij had moeten leveren voor het beheertype nat soortenrijk grasland.
    11.     In het besluit van 12 september 2022 is verder vermeld dat [appellant] niet gehouden is om op grond van de kwalitatieve verplichting het beheer van het perceel overeenkomstig het oorspronkelijke beheertype voort te zetten. De rechten uit de kwalitatieve verplichting zijn overgedragen aan de provincie. Het college heeft aangeboden het beheertype zoals vermeld in de kwalitatieve verplichting op zijn kosten notarieel te laten wijzigen, maar [appellant] heeft dit aanbod afgewezen.
    12.     Volgens het college is het niet realistisch te veronderstellen dat [appellant] het perceel zou gaan ontwikkelen tot het oorspronkelijke beheertype. Dit is ook niet gebleken uit veldcontroles. Daarbij komt dat de natuurbeheerplannen uit 2016 en 2017 in rechte vaststaan en in die plannen is neergelegd dat het beheertype van het perceel kruiden en faunarijk grasland is. Het onverplicht realiseren van andere beheertypes komt voor eigen rekening en risico van [appellant].
    Aangevallen uitspraak
    13.     De rechtbank is van oordeel dat in dit geval geen doorlopende subsidie is ingetrokken of verlaagd, zodat toepassing van artikel 4:50, tweede lid, van de Awb niet aan de orde is.
    14.     Volgens de rechtbank staat vast dat de SN 2000 op 1 januari 2007 is vervallen en dat de subsidie functieverandering en inrichtingssubsidie daarna in een keer aan [appellant] is uitgekeerd. Het college heeft geen besluit genomen waarin de doorlopende subsidie functieverandering of verleende inrichtingssubsidie is verlaagd.
    15.     Verder staat vast dat [appellant] tot en met 31 december 2016 beheersubsidie heeft ontvangen voor het beheertype nat soortenrijk grasland. Vervolgens is op basis van een collectieve aanvraag van Bosgroep, voor het nieuwe tijdvak van 1 januari 2017 tot en met 31 december 2022 aan [appellant] beheersubsidie verleend voor het beheertype kruiden- en faunarijk grasland. Het college heeft geen besluit genomen waarbij de beheersubsidie gedurende de zes jaar-periode waarvoor die is verleend, is verlaagd of ingetrokken, zodat ook voor de beheersubsidie artikel 4:50 van de Awb niet aan de orde is.
    16.     Volgens de rechtbank doet een situatie als bedoeld in artikel 4:51 van de Awb zich ook niet voor. Daarbij is van belang dat [appellant] niet heeft bestreden dat de prestatie die moet worden geleverd voor het beheer van kruiden- en faunarijk grasland kleiner is dan de prestatie die moet worden geleverd voor het beheer van nat soortenrijk grasland. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij schade lijdt door de verlaging van de beheersubsidie op 1 januari 2017.
    Gronden in hoger beroep
    17.     [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat hij in 2007 contractuele verplichtingen is aangegaan op grond van de SN 2000. Hieraan kon hij het vertrouwen ontlenen dat hij 30 jaar lang beheersubsidie zou ontvangen voor het beheer van nat soortenrijk grasland, namelijk het beheertype dat in de overeenkomst wordt genoemd. De lagere beheersubsidie die hij vanaf 2017 ontvangt voor het beheer van kruiden- en faunarijk grasland is in strijd met de kwalitatieve verplichting en het college had het beheertype niet eenzijdig mogen veranderen. Op de zitting heeft [appellant] toegelicht dat er volgens hem twee mogelijkheden zijn: het college moet de schade als bedoeld in artikel 4:50, tweede lid, van de Awb vergoeden, of hij is niet langer gebonden aan de overeenkomst en daarmee komt de verplichting tot omzetting van landbouwgrond naar natuur te vervallen.
    Beoordeling door de Afdeling
    18.     De Afdeling volgt niet het betoog van [appellant] dat aan hem een beheersubsidie is verleend voor een ononderbroken periode van 30 jaar. Anders dan de aan hem verleende subsidie voor functieverandering - voor de omvorming van landbouwgronden in bos en natuurterreinen - , die een looptijd van 30 jaar heeft, wordt de beheersubsidie verleend voor een ononderbroken periode van zes jaar. De overeenkomst waarbij de kwalitatieve verplichting is gevestigd om te voorkomen dat [appellant] het perceel weer voor landbouw zou gebruiken, was noodzakelijk om in aanmerking te komen voor de subsidie functieverandering. De overeenkomst is geen subsidieovereenkomst op grond waarvan [appellant] recht heeft op een beheersubsidie voor een ononderbroken periode van 30 jaar. Een beheersubsidie kan worden aangevraagd voor het natuurtype zoals dat op de beheertypenkaart van een Natuurbeheerplan staat op basis van de geldende subsidieregeling. [appellant] heeft voor de periode 2011-2016 een subsidie voor het beheer van nat soortenrijk grasland ontvangen. Vanaf 2017 heeft [appellant] een subsidie voor het beheer van kruiden- en faunarijk grasland op zijn perceel ontvangen op basis van een collectieve aanvraag van de Bosgroep voor het tijdvak 2017-2022. De situatie bedoeld in artikel 4:50, eerste lid, van de Awb waarin een subsidieverlening wordt ingetrokken of ten nadele van de ontvanger wordt gewijzigd doet zich in dit geval niet voor. Dat betekent dat er geen aanleiding is voor een schadevergoeding als bedoeld in artikel 4:50, tweede lid, van de Awb.
    19.     Zoals op de zitting is besproken met [appellant], moeten geschillen over de kwalitatieve verplichting door de burgerlijke rechter worden beslecht. De Afdeling komt daarom niet toe aan het betoog van [appellant] dat hij niet langer gehouden is aan de verplichting om het perceel niet voor landbouw te gebruiken. Zie de uitspraak van 19 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3038, onder 6.1.
    Conclusie
    20.     Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
    21.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. W. den Ouden, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. J.F. de Groot, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, griffier.
    w.g. Den Ouden
    voorzitter
    w.g. Planken
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 11 maart 2026
    299