ECLI:NL:RVS:2006:AY4247, Raad van State, 19-07-2006, 200508131/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2006-07-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 juli 2003, verzonden op 6 augustus 2003, heeft het college van burgemeester en wethouders van Rheden (hierna: het college), voor zover thans van belang, appellant sub 1 onder oplegging van een dwangsom gelast binnen drie maanden na verzending van het besluit de volgende bouwwerkzaamheden aan de voormalige loods/sporthal aan de [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel) ongedaan te maken: de aan de zuidzijde opgemetselde muren, de aangebrachte betonvloer, het aangebrachte pannendak en de twee in de noordgevel aangebrachte deuren.

200508131/1.
      Datum uitspraak: 19 juli 2006
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    
      1.    [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
      2.    [appellanten sub 2], wonend te [woonplaats],
    
    
    tegen de uitspraak in zaak no. AWB 04/472, 04/473 EN 04/1378 van de rechtbank Arnhem van 12 augustus 2005 in het geding tussen:
    
    appellanten
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Rheden.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 8 juli 2003, verzonden op 6 augustus 2003, heeft het college van burgemeester en wethouders van Rheden (hierna: het college), voor zover thans van belang, appellant sub 1 onder oplegging van een dwangsom gelast binnen drie maanden na verzending van het besluit de volgende bouwwerkzaamheden aan de voormalige loods/sporthal aan de [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel) ongedaan te maken: de aan de zuidzijde opgemetselde muren, de aangebrachte betonvloer, het aangebrachte pannendak en de twee in de noordgevel aangebrachte deuren.
    
    Bij besluit van 9 september 2003 heeft het college het verzoek van appellant sub 1 om de last van 8 juli 2003 op te heffen of de looptijd ervan op te schorten afgewezen.
    
    Bij besluit van 19 januari 2004 (hierna: besluit I) heeft het college het door appellant sub 1 tegen het besluit van 8 juli 2003 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij besluit van 19 januari 2004 (hierna: besluit II) heeft het college het door appellant sub 1 tegen het besluit van 9 september 2003 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij besluit van 18 november 2003 heeft het college geweigerd aan appellant sub 1 bouwvergunning te verlenen voor het gedeeltelijk veranderen/vernieuwen van een voormalige sporthal in een atelier/hobbyruimte op het perceel.
    
    Bij besluit van 27 april 2004 (hierna: besluit III) heeft het college het daartegen door appellant sub 1 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het bestreden besluit gehandhaafd onder aanvulling van de motivering ervan.
    
    Bij uitspraak van 12 augustus 2005, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Arnhem (hierna: de rechtbank) het door appellant sub 1 tegen besluit I ingestelde beroep gegrond verklaard en dit besluit vernietigd, het door appellant sub 1 ingestelde beroep tegen besluit II niet-ontvankelijk verklaard en het beroep van appellant sub 1 tegen besluit III ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben appellant sub 1 bij brief van 20 september 2005, bij de Raad van State ingekomen op 21 september 2005, en appellanten sub 2 bij brief van 21 september 2005, bij de Raad van State ingekomen op 22 september 2005, hoger beroep ingesteld. Appellant sub 1 heeft zijn hoger beroep aangevuld bij brief van 19 oktober 2005. Appellanten sub 2 hebben hun hoger beroep aangevuld bij brief van 17 oktober 2005. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 25 november 2005 hebben [appellanten sub 2], die in de gelegenheid zijn gesteld als partij aan het geding deel te nemen, een reactie ingediend.
    
    Bij brief van 27 november 2005 heeft appellant sub 1 een nadere reactie ingediend.
    
    Bij brief van 2 december 2005 heeft het college van antwoord gediend.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellant sub 1. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 juni 2006, waar appellant sub 1 in persoon, bijgestaan door mr. M.L.E. van Swelm, gemachtigde, appellanten sub 2, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door E. Veenhuizen, ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    Hoger beroep appellant sub 1, betreffende besluit III
    
    2.1.    Ingevolge artikel 10 van de Woningwet zijn de in de bouwverordening vervatte voorschriften omtrent de rooilijnen en de plaatsing van bouwwerken ten opzichte van elkaar niet van toepassing op het gedeeltelijk vernieuwen of veranderen van een bouwwerk, voor zover het te vernieuwen of veranderen gedeelte van dat bouwwerk overeenkomstig het destijds geldende recht in afwijking van die voorschriften is tot stand gekomen.
    
    2.2.    Niet in geschil is dat voor het gedeelte van de gronden waarop het bouwplan is voorzien geen bestemmingsplan van toepassing is.
    
    2.3.    Appellant sub 1 betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat in dit geval artikel 2.5.12 van de bouwverordening van de gemeente Rheden (hierna: de bouwverordening), dat bouwen met overschrijding van de achtergevelrooilijn verbiedt, niet van toepassing is. Volgens appellant sub 1 volgt dit uit artikel 10 van de Woningwet, omdat de aard, de omvang, noch het karakter van het bouwwerk door het bouwplan worden gewijzigd.
    
    2.3.1.    Dit betoog faalt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 7 augustus 2002 in zaak no. 200105447/1 kan een ingrijpende wijziging in het karakter van een bouwwerk niet worden aangemerkt als het gedeeltelijk vernieuwen of veranderen van een bouwwerk.
    
        In 1964 is bouwvergunning verleend voor het oprichten van een opslagloods op het perceel en in 1965 is bij een controle vastgesteld dat de loods in gebruik was als sporthal. Begin jaren ’70 is de loods weer in gebruik genomen voor opslag. Appellant sub 1 is sinds 1995 eigenaar van het perceel. Gebleken is dat hij in 1995 de asbesthoudende dakplaten van de loods heeft verwijderd en vervolgens gordingen, spanten en delen van de zuidgevel, zodat het grootste deel van het gebouw van 60 bij 20 meter is gesloopt. Ter zitting van de Afdeling is komen vast te staan dat het resterende bouwwerk in 1997 een omvang had van 4,5 bij 20 meter. Het bouwplan heeft betrekking op het huidige gebouw met een oppervlakte van 9,5 bij 20 meter, waarvan appellant sub 1 een atelier/hobbyruimte wil maken. De ingrijpende wijziging van opslagloods naar atelier/hobbyruimte door middel van onder meer het aanbrengen van scheidingswanden en het creëren van ruimtes kan niet worden aangemerkt als het gedeeltelijk vernieuwen of veranderen van een bouwwerk als bedoeld in artikel 10 van de Woningwet.
    
        De rechtbank is terecht tot hetzelfde oordeel gekomen. Aan hetgeen appellant sub 1 heeft betoogd ten aanzien van het ongewijzigd blijven van de aard en de omvang van het bouwwerk wordt derhalve niet meer toegekomen.
    
    2.4.    Voorts betoogt appellant sub 1 dat de rechtbank heeft miskend dat voor realisering van het bouwplan ontheffing op grond van artikel 352, eerste en derde lid, van de bouwverordening niet nodig is, omdat er geen geldend bestemmingsplan is. Volgens appellant sub 1 heeft de rechtbank eveneens en om dezelfde reden miskend dat ontheffing van artikel 2.5.14, eerste lid en onder c, van de bouwverordening niet nodig is en dat geen sprake kan zijn van een onomkeerbare situatie.
    
    2.4.1.    Ingevolge artikel 2.5.12 van de bouwverordening is, voor zover thans van belang, het verboden bouwvergunningplichtige bouwwerken te bouwen met overschrijding van de achtergevelrooilijn.
    
        Ingevolge artikel 2.5.14, eerste lid en onder c, van de bouwverordening kan het college ontheffing verlenen van het verbod tot bouwen met overschrijding van de achtergevelrooilijn voor gebouwen op het binnenterrein, mits hiervan de bereikbaarheid, als bedoeld in de artikelen 2.5.3 en 2.5.4 is verzekerd.
    
        Artikel 2.5.3 van de bouwverordening betreft de bereikbaarheid van bouwwerken voor wegverkeer en brandblusvoorzieningen. Artikel 2.5.4 van deze verordening betreft de bereikbaarheid voor gehandicapten.
    
    2.5.    Het betoog van appellant sub 1 treft geen doel. Artikel 352 van de bouwverordening is een gebruiksbepaling, die geen weigeringsgrond kan vormen voor een bouwvergunning. Appellant voert derhalve weliswaar met juistheid aan dat ontheffing van dit artikel niet nodig is, maar dit betoog kan hem niet baten, nu ook artikel 2.5.12 aan de weigering tot verlening van de bouwvergunning ten grondslag is gelegd.
    
        De weigering van het college om krachtens artikel 2.5.14 van de bouwverordening vrijstelling te verlenen kan daarbij naar het oordeel van de Afdeling gelet op de aan het college toekomende beleidsvrijheid niet onredelijk worden geacht, waartoe het volgende wordt overwogen. In de eerste plaats betreft het een overschrijding van de achtergevelrooilijn van een aanmerkelijke omvang. Voorts is de stelling van appellant sub 1 onjuist dat artikel 2.5.14, eerste lid en onder c, van de bouwverordening eerst van toepassing zou zijn, wanneer ter plaatse een bestemmingsplan geldt of vrijstelling zou zijn verleend op grond van artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Zijn betoog dat een onomkeerbare situatie zich niet kan voordoen bij het ontbreken van een geldend bestemmingsplan is eveneens onjuist. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat bij realisering van het bouwplan een onomkeerbare situatie zou kunnen ontstaan die een doorkruising zou kunnen betekenen van hetgeen het college met het gebied voor ogen heeft.
    
    2.6.    Ook het betoog van appellant sub 1 dat de rechtbank heeft miskend dat het bouwplan voldoet aan redelijke eisen van welstand kan niet slagen. Dat voor het bouwplan een positief welstandsadvies is afgegeven neemt immers de strijdigheid van het bouwplan met artikel 2.5.12 van de bouwverordening niet weg.
    
    2.7.    Het betoog van appellant sub 1 dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college vanwege het gelijkheidsbeginsel de gewenste ontheffing van de bepalingen in de bouwverordening niet had mogen weigeren, treft evenmin doel. De bouwvergunning waar appellant sub 1 naar verwijst betreft een berging op een binnenterrein, gelegen op perceel F2487 dat zich in de nabijheid van het perceel van appellant sub 1 bevindt en waarop evenmin een bestemmingsplan van toepassing is. Het college heeft in het verweerschrift bij de rechtbank van 27 augustus 2004 vermeld dat het hier gaat om een bouwwerk van 49 m² dat een bijgebouw is bij een woning die ligt op gronden waarop het bestemmingsplan "Daalhuizen" van kracht is. Dit bestemmingsplan staat bijgebouwen tot een oppervlakte van 60 m² toe. Het college vermeldt naar analogie van dit bestemmingsplan bouwvergunning te hebben verleend. Het bouwplan van appellant sub 1 is reeds vanwege de oppervlakte van het te realiseren bouwwerk niet te vergelijken met de vergunde berging.
    
    2.8.    Hetgeen appellant overigens in hoger beroep heeft aangevoerd kan evenmin leiden tot het door hem beoogde doel.
    
    2.9.    Het hiervoor overwogene leidt tot het oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat de strijdigheid van het bouwplan met artikel 2.5.12 van de bouwverordening niet kan worden opgeheven en dat het college ingevolge artikel 44, eerste lid, aanhef en onder b, van de Woningwet terecht de bouwvergunning heeft geweigerd. 
    
    Hoger beroep appellant sub 1, betreffende besluit II
    
    2.10.    Appellant sub 1 betoogt met succes dat de rechtbank heeft miskend dat hij, ondanks de schorsing van de last onder dwangsom bij de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Arnhem die op 13 november 2003 is verzonden, belang heeft bij een beoordeling van zijn beroep tegen besluit II. Ingevolge artikel 8:85, tweede lid, aanhef en onder c, van de Awb vervalt de voorlopige voorziening zodra de rechtbank uitspraak heeft gedaan, tenzij bij de uitspraak een later tijdstip is bepaald. Dat laatste heeft de rechtbank niet gedaan, zodat de door de voorzieningenrechter getroffen voorlopige voorziening met de uitspraak van de rechtbank kwam te vervallen. De rechtbank had onder deze omstandigheden niet mogen oordelen dat appellant sub 1 geen belang had bij een inhoudelijke beoordeling van besluit II. 
    
    2.11.    Het hoger beroep van appellant sub 1 is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover hierbij het beroep van appellant sub 1 tegen besluit II niet-ontvankelijk is verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling alsnog de bij de rechtbank tegen besluit II aangevoerde gronden beoordelen.
    
    2.12.    Appellant sub 1 heeft in beroep tevergeefs betoogd dat het college niet in redelijkheid had kunnen weigeren gebruik te maken van zijn bevoegdheid tot opheffing van de last of opschorting van de looptijd ervan, als bedoeld in artikel 5:34, eerste lid, van de Awb. In hetgeen appellant sub 1 heeft aangevoerd is geen grond te vinden voor het oordeel dat sprake is van een blijvende of tijdelijke gehele of gedeeltelijke onmogelijkheid om aan zijn verplichtingen te voldoen als bedoeld in artikel 5:34, eerste lid, van de Awb.
    
        Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen dient het door appellant sub 1 bij de rechtbank tegen besluit II ingestelde beroep ongegrond te worden verklaard.
    
    Hoger beroep appellant sub 1, betreffende besluit I
    
    2.13.    Appellant sub 1 betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet bevoegd was een last op te leggen die verplicht tot het overleggen van constructieberekeningen en -tekeningen. De Afdeling komt aan dit betoog niet toe, nu uit de motivering van besluit I blijkt dat deze verplichting geen deel uitmaakt van de last, hetgeen het college, in afwijking van zijn standpunt hieromtrent in het verweerschrift, ter zitting heeft bevestigd.
    
    Hoger beroep appellanten sub 2, betreffende besluit I
    
    2.14.    Appellanten sub 2 betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat er bijzondere omstandigheden waren op grond waarvan het college had dienen af te zien van handhavend optreden.
    
    2.14.1.    Niet in geschil is dat is gehandeld in strijd met artikel 40 van de Woningwet, zodat het college terzake handhavend kon optreden.
    
        Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.14.2.    Het betoog van appellanten sub 2 slaagt. Appellant sub 1 is op eigen risico zonder onherroepelijke bouwvergunning gaan bouwen. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat de omstandigheid dat appellanten sub 2 destijds bij de voorzieningenrechter geen schorsing hebben gevraagd van de bouwvergunning in deze situatie als bijzondere omstandigheid kan gelden op grond waarvan het college van handhavend optreden had dienen af te zien. De rechtbank heeft eveneens ten onrechte rekening gehouden met een nieuw planologisch kader voor het betreffende gebied op grond waarvan niet uitgesloten zou zijn dat uiteindelijk (ook) de bouw van woningen of aan wonen gerelateerde gebouwen mogelijk zou worden. Ten tijde van het nemen van besluit I gold immers voor het betreffende gebied geen bestemmingsplan en was er slechts een voorontwerp bestemmingsplan, waarin nog geen woonbestemming op het perceel was voorzien.
    
        De rechtbank heeft voorts ten onrechte overwogen dat het uitvoeren van de last niet bevorderlijk is voor het aanzien en de veiligheid van het resterende deel van het bouwwerk en dat hierin een bijzondere omstandigheid is gelegen op grond waarvan het college van handhavend optreden had dienen af te zien. Het aanzien en de veiligheid van het resterende bouwwerk zijn, anders dan de rechtbank heeft overwogen, in dit geval geen bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van handhavend optreden had dienen af te zien. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat ter zitting is komen vast te staan dat de betonnen vloer, waarop de last betrekking heeft, is aangebracht in plaats van een houten vloer en dat is gesteld noch gebleken dat die houten constructie niet veilig was, zodat het ervoor moet worden gehouden dat met het weer aanbrengen van een houten vloer geen onveilige situatie zal ontstaan. Voorts neemt de Afdeling in aanmerking dat appellant sub 1 de veiligheid van het bouwwerk zal moeten waarborgen en dat het bouwwerk in de huidige vorm, gezien het welstandsadvies van 19 juni 2003, niet voldoet aan redelijke eisen van welstand.
    
    2.15.    Het hoger beroep van appellanten sub 2 is gegrond. De aangevallen uitspraak komt voor vernietiging in aanmerking, voor zover daarbij het beroep van appellant sub 1 tegen besluit I gegrond is verklaard en dit besluit is vernietigd. Nu de rechtbank niet aan alle door appellant sub 1 aangevoerde beroepsgronden is toegekomen, zal de Afdeling deze alsnog beoordelen.
    
    2.16.    Appellant sub 1 betoogt in beroep tevergeefs dat concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Zoals hiervoor reeds is overwogen gold ten tijde van het bestreden besluit ter plaatse van het perceel geen bestemmingsplan en was er slechts een voorontwerp bestemmingsplan, waarin nog geen woonbestemming op het perceel was voorzien. Onder deze omstandigheden was er hoe dan ook geen sprake van concreet uitzicht op legalisatie.
    
        Ook het beroep op het gelijkheidsbeginsel onder verwijzing naar "De Spelerij" in Dieren treft geen doel. Zoals uit besluit I blijkt en door appellant sub 1 niet is weersproken, is in het geval van "De Spelerij" sprake van illegale bouwwerken die reeds meer dan tien jaar geleden zijn opgericht zonder dat het college daar tegen heeft opgetreden. In het nu voorliggende geval heeft het college een jaar nadat het besluit tot weigering van de bouwvergunning onherroepelijk is geworden, op verzoek van [appellanten sub 2], handhavend opgetreden. Er is derhalve geen sprake van een vergelijkbare situatie.
    
        Ten slotte slaagt evenmin het betoog van appellant sub 1 dat het college in besluit I hem niet had mogen opdragen constructieberekeningen als bedoeld in artikel 2.6 en 2.7 van het Bouwbesluit 2003 over te leggen, maar dat het college vooraf zelf deze berekeningen had dienen aan te leveren. Zoals hiervoor onder 2.13 reeds is overwogen valt het overleggen van constructieberekeningen en -tekeningen buiten de last.
    
        Het college heeft, gezien het bovenstaande, het bezwaar van appellant sub 1 tegen het besluit van 8 juli 2003 terecht ongegrond verklaard.
    
    2.17.    In verband met het vorenstaande zal de Afdeling, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, het door appellant sub 1 bij de rechtbank tegen besluit I ingestelde beroep ongegrond verklaren. 
    
    2.18.    De Afdeling acht, nu besluit I en besluit II rechtmatig worden geoordeeld, geen aanleiding aanwezig om toepassing te geven aan artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    2.19.    Redelijke toepassing van artikel 43, eerste lid, van de Wet op de Raad van State brengt met zich dat het griffierecht door de Secretaris van de Raad van State aan appellanten wordt terugbetaald.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het hoger beroep van appellant sub 1 gegrond;
    
    II.    verklaart het hoger beroep van appellanten sub 2 gegrond;
    
    III.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 12 augustus 2005, AWB 04/472, 04/473 en 04/1378, voor zover daarbij het beroep van appellant sub 1 tegen besluit I (AWB 04/472) gegrond is verklaard en dit besluit is vernietigd en voor zover daarbij het beroep van appellant sub 1 tegen besluit II (AWB 04/473) niet-ontvankelijk is verklaard;
    
    IV.    verklaart het door appellant sub 1 bij de rechtbank ingestelde beroep tegen besluit I en besluit II ongegrond;
    
    V.    bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    
    VI.    bepaalt dat de Secretaris van de Raad van State aan appellant sub 1 het door hem voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 207,00 (zegge: tweehonderdenzeven euro) en aan appellanten sub 2 het door hen voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 207,00 (zegge: tweehonderdenzeven euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, Voorzitter, en mr. S.F.M. Wortmann en mr. C.J.M. Schuyt, Leden, in tegenwoordigheid van mr. E.E. van der  Vlis, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Polak    w.g. Van der Vlis
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 19 juli 2006
    
    218-488.