ECLI:NL:RVS:2026:1238, Raad van State, 04-03-2026, 202400530/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2026-03-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Het college van burgemeester en wethouders van Veere heeft op 26 juli 2022, 27 juli 2022, 1 augustus 2022, 2 augustus 2022 en 8 augustus 2022, voor zover hier van belang, tien verzoeken van [wederpartij] ontvangen om handhavend op te treden tegen het in strijd met de ter plaatse geldende bestemmingsplannen recreatief verhuren van tien panden in Domburg, Koudekerke, Westkapelle, Veere, Gapinge en Vrouwenpolder. [wederpartij] is eigenaar van de panden aan de [locatie 2] en [locatie 3] in Westkapelle. Het college heeft op 26 juli 2022, 27 juli 2022, 1 augustus 2022, 2 augustus 2022 en 8 augustus 2022, voor zover hier van belang, tien verzoeken van [wederpartij] ontvangen om handhavend op te treden tegen het in strijd met de ter plaatse geldende bestemmingsplannen recreatief verhuren van tien panden. Het college heeft bij  van 20 september 2022 de beslistermijn voor deze handhavingsverzoeken verlengd tot 1 juli 2023. [wederpartij] heeft bij brief van 9 november 2022 het college in gebreke gesteld wegens het uitblijven van een beslissing op de handhavingsverzoeken.

202400530/1/R1.
    Datum uitspraak: 4 maart 2026
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Veere,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland­-West­-Brabant van 20 december 2023 in zaken nrs. 23/2602, 23/2694 en 23/2700 in het geding tussen:
    [wederpartij A] en [wederpartij B] (hierna: samen en in enkelvoud: [wederpartij])
    en
    het college.
    Procesverloop
    Het college heeft op 26 juli 2022, 27 juli 2022, 1 augustus 2022, 2 augustus 2022 en 8 augustus 2022, voor zover hier van belang, tien verzoeken van [wederpartij] ontvangen om handhavend op te treden tegen het in strijd met de ter plaatse geldende bestemmingsplannen recreatief verhuren van tien panden in Domburg, Koudekerke, Westkapelle, Veere, Gapinge en Vrouwenpolder.
    Het college heeft op 16 november 2022 19 verzoeken van [wederpartij] ontvangen om handhavend op te treden tegen het in strijd met de ter plaatse geldende bestemmingsplannen recreatief verhuren van 19 andere panden in Veere.
    Bij beslissing van 28 februari 2023 heeft het college het verzoek, ontvangen op 26 juli 2022, om handhavend op te treden vanwege het recreatief verhuren van het pand aan de [locatie 1] in Domburg afgewezen.
    Bij beslissing van 18 april 2023 heeft het college aan [wederpartij] medegedeeld dat de op 16 november 2022 door het college ontvangen 19  handhavingsverzoeken niet in behandeling worden genomen.
    [wederpartij] heeft, voor zover hier van belang, op 19 april 2023 beroep ingesteld wegens het niet tijdig beslissen op tien handhavingsverzoeken die door het college zijn ontvangen op 26 juli 2022, 27 juli 2022, 1 augustus 2022, 2 augustus 2022 en 8 augustus 2022.
    Bij beslissing van 25 april 2023 heeft het college aan [wederpartij] medegedeeld dat de op 26 juli 2022, 27 juli 2022, 1 augustus 2022, 2 augustus 2022 en 8 augustus 2022 door het college ontvangen negen verzoeken om handhaving niet in behandeling worden genomen.
    [wederpartij] heeft tegen de beslissing van 18 april 2023 beroep ingesteld bij de rechtbank. Tegen de beslissing van 25 april 2023 heeft zij gronden naar voren gebracht.
    Bij uitspraak van 20 december 2023 heeft de rechtbank, voor zover hier van belang,:
    - de beroepen tegen de als besluiten aangemerkte beslissingen van 18 april 2023 en 26 (lees: 25) april 2023 gegrond verklaard. De rechtbank heeft de als besluit aangemerkte beslissing van 18 april 2023 vernietigd en het college opgedragen binnen 12 weken een nieuw besluit te nemen op de 19 handhavingsverzoeken die zijn ontvangen op 16 november 2022 onder verbeurte van een dwangsom. De rechtbank heeft de als besluit aangemerkte  beslissing van 26 (lees: 25) april 2023 vernietigd en het college opgedragen binnen 12 weken een nieuw besluit te nemen op de negen handhavingsverzoeken onder verbeurte van een dwangsom;
    - geoordeeld dat het college aan [wederpartij] een bedrag van € 14.420,00 aan dwangsommen moet betalen wegens het niet tijdig beslissen op de tien handhavingsverzoeken die door het college zijn ontvangen op 26 juli 2022, 27 juli 2022, 1 augustus 2022, 2 augustus 2022 en 8 augustus 2022.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    Bij beslissing van 12 maart 2024 heeft het college 28 verzoeken om handhaving van [wederpartij] afgewezen.
    Tegen deze beslissing hebben [persoon] en [wederpartij] bezwaar gemaakt bij het college. Het college heeft de bezwaarschriften op grond van artikel 6:15, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) doorgezonden naar de Afdeling ter behandeling als beroepschriften.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    [persoon] en [wederpartij] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 november 2025, waar het college, vertegenwoordigd door M. Portier-de Rooij en mr. R.J. Lubbers, advocaat in Nijmegen, en [persoon], bijgestaan door mr. N.J.M. Beelaerts van Blokland, advocaat in Den Haag, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt.
    De verzoeken om handhaving van de Wabo zijn gedaan op 26 juli 2022, 27 juli 2022, 1 augustus 2022, 2 augustus 2022 en 8 augustus 2022 en 16 november 2022. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [wederpartij] is eigenaar van de panden aan de [locatie 2] en [locatie 3] in Westkapelle. Het college heeft op 26 juli 2022, 27 juli 2022, 1 augustus 2022, 2 augustus 2022 en 8 augustus 2022, voor zover hier van belang, tien verzoeken van [wederpartij] ontvangen om handhavend op te treden tegen het in strijd met de ter plaatse geldende bestemmingsplannen recreatief verhuren van tien panden. Het college heeft bij  van 20 september 2022 de beslistermijn voor deze handhavingsverzoeken verlengd tot 1 juli 2023. [wederpartij] heeft bij brief van 9 november 2022 het college in gebreke gesteld wegens het uitblijven van een beslissing op de handhavingsverzoeken.
    Op 16 november 2022 heeft het college 19 nieuwe handhavingsverzoeken van [wederpartij] ontvangen tegen het in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan verhuren van 19 panden voor recreatief gebruik.
    2.1.    Het college heeft bij beslissing van 28 februari 2023 het op 26 juli 2022 ontvangen verzoek om handhavend op te treden wat betreft het recreatieve gebruik van het pand aan de [locatie 1] in Domburg afgewezen, omdat er volgens het college geen overtreding was.
    Bij beslissing van 18 april 2023 heeft het college de 19 verzoeken om handhaving, die het heeft ontvangen op 16 november 2022, buiten behandeling gesteld omdat [wederpartij] volgens het college geen belanghebbende is. Bij beslissing van 25 april 2023 heeft het college de overige negen handhavingsverzoeken om dezelfde reden ook buiten behandeling gesteld. Het college heeft aan beide brieven ten grondslag gelegd dat [wederpartij] haar panden aan de [locatie 2] en [locatie 3] feitelijk niet meer recreatief verhuurt en dus geen bedrijfsactiviteiten meer verricht. Dit betekent volgens het college dat [wederpartij] niet als concurrent kan worden aangemerkt en daarom geen belanghebbende meer is, zodat haar verzoeken geen aanvragen zijn en er daarop dus geen besluit moet worden genomen.
    2.2.    De rechtbank heeft bij uitspraak van 20 december 2023, voor zover hier van belang, de als besluit aangemerkte beslissingen van 18 april 2023 en 25 april 2023 vernietigd en het college opgedragen binnen 12 weken een nieuwe beslissing te nemen op de, in totaal, 28 handhavingsverzoeken. De rechtbank is ervan uitgegaan dat de beslissingen van 18 april 2023 en 25 april 2023 zijn te beschouwen als schriftelijke weigeringen om een besluit te nemen als bedoeld in artikel 6:2, aanhef en onder a, van de Awb. Volgens de rechtbank heeft het college niet binnen een redelijke termijn beslist op die handhavingsverzoeken.
    Ook heeft de rechtbank het beroep wegens niet tijdig beslissen op de tien handhavingsverzoeken die het college heeft ontvangen op 26 juli 2022, 27 juli 2022, 1 augustus 2022, 2 augustus 2022 en 8 augustus 2022, gegrond verklaard en de door het college aan [wederpartij] te betalen dwangsommen op € 14.420,00 vastgesteld. Het college is het niet eens met deze uitspraak en heeft daarom hoger beroep ingesteld.
    2.3.    Voordat de Afdeling aan de inhoud van het hoger beroep kan toekomen, moet worden beoordeeld of de rechtbank mocht oordelen over de beroepen tegen de beslissingen van 18 april 2023 en 25 april 2023 nu daartegen niet eerst een bezwaarschrift is ingediend. De Afdeling doet dat ambtshalve.
    De Afdeling begrijpt de aangevallen uitspraak van 20 december 2023 zo dat de rechtbank een oordeel heeft gegeven over het beroep dat volgens de rechtbank op grond van artikel 6:20, derde lid, van de Awb van rechtswege is ontstaan met de beslissing van 25 april 2023, waarbij het college de handhavingsverzoeken die zijn ingediend op 26 juli 2022, 27 juli 2022, 1 augustus 2022, 2 augustus 2022 en 8 augustus 2022 buiten behandeling heeft gesteld.
    Wat betreft de beslissing van 18 april 2023 begrijpt de Afdeling de uitspraak van de rechtbank zo, mede gelet op de toelichting van het college ter zitting, dat [wederpartij] het college had verzocht in te stemmen met een rechtstreeks beroep daartegen bij de rechtbank als bedoeld in artikel 7:1a, eerste lid, van de Awb. Dit betekent dat de Afdeling in de omstandigheid dat niet eerst bezwaar is gemaakt geen aanleiding ziet voor het oordeel dat de rechtbank niet mocht oordelen over de beroepen over de beslissingen van 18 april 2023 en 25 april 2023.
    Heeft het college de handhavingsverzoeken buiten behandeling mogen stellen?
    3.       Het college betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het met de beslissingen van 18 april 2023 en 25 april 2023 terecht de verzoeken om handhaving van [wederpartij] buiten behandeling heeft gesteld. Het college was namelijk niet gehouden op die verzoeken een besluit te nemen, omdat [wederpartij] geen belanghebbende is bij die verzoeken. Het college voert daartoe allereerst aan dat [wederpartij] ten tijde van het nemen van de beslissingen haar panden niet verhuurde voor recreatief verblijf en daarmee feitelijk geen bedrijfsactiviteiten verrichtte. Als [wederpartij] wel feitelijk bedrijfsactiviteiten verrichtte ten tijde van de beslissingen van 18 april 2023 en 25 april 2023, dan vonden deze volgens het college niet plaats in hetzelfde marktsegment als de panden waarop de handhavingsverzoeken zien. De panden die [wederpartij] verhuurt, vallen namelijk in een ander marktsegment dan bijvoorbeeld de appartementen genoemd in de op 16 november 2022 door het college ontvangen handhavingsverzoeken. Verder gaat het niet bij alle handhavingsverzoeken om hetzelfde verzorgingsgebied, aldus het college. Een aantal van de panden waarop de handhavingsverzoeken zien, ligt op dusdanig grote afstand dat niet meer kan worden gesproken van hetzelfde verzorgingsgebied. Tot slot brengt het college naar voren dat uitgesloten is dat [wederpartij] feitelijke gevolgen zal ondervinden van de recreatieve verhuur van de panden, waarop de handhavingsverzoeken zich richten. Daartoe voert het college aan dat er duizenden woningen voor recreatief verblijf op verhuurbasis worden aangeboden binnen de gemeente Veere. De beweerdelijke recreatieve verhuur van 28 panden in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan, leidt niet tot gevolgen voor de verhuurbaarheid van de panden van [wederpartij].
    3.1.    Artikel 1:2, eerste lid, van de Awb luidt: "Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken."
    Artikel 1:3, eerste lid, luidt: "Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling."
    Artikel 1:3, derde lid, luidt: "Onder aanvraag wordt verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen."
    Artikel 8:1, eerste lid, luidt: "Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter."
    3.2.    Een onderneming heeft een concurrentiebelang als zij bedrijfsactiviteiten ontplooit in hetzelfde verzorgingsgebied en marktsegment als waarin de bedrijfsactiviteiten van haar concurrent plaatsvinden. Degene wiens concurrentiebelang rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit, is belanghebbende. Van het uitgangspunt dat een concurrentiebelang in beginsel rechtstreeks is betrokken bij het besluit indien een concurrent werkzaam is in hetzelfde marktsegment en in hetzelfde verzorgingsgebied, kan alleen worden afgeweken als het uitgesloten is dat feitelijke gevolgen aanwezig zijn.
    3.3.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 13 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1979, onder 4.2, is het voor de vraag of [wederpartij] in haar hoedanigheid als concurrent als belanghebbende bij haar handhavingsverzoeken kan worden aangemerkt niet relevant of zij zelf in strijd met wet- en regelgeving haar panden verhuurt voor recreatief verblijf. Van belang is slechts of zij feitelijk bedrijfsactiviteiten uitoefent in hetzelfde verzorgingsgebied en marktsegment als waarin de bedrijfsactiviteiten plaatsvinden ter plaatse van de panden waar de handhavingsverzoeken over gaan.
    3.4.    Niet in geschil is dat de panden van [wederpartij] aan de [locatie 2] en [locatie 3] in Westkapelle geschikt zijn voor de verhuur voor recreatief gebruik. Vast staat dat [wederpartij] deze twee panden jarenlang heeft verhuurd voor recreatief verblijf. Verder staat in het verweerschrift van het college van 2 november 2023 dat aan [wederpartij] op 14 juni 2023 een voornemen tot een last onder dwangsom is verzonden wegens het recreatief verhuren van het pand aan de [locatie 3] en dat op 15 augustus 2023 een last onder dwangsom is verzonden wegens het recreatief verhuren van het pand aan de [locatie 3]. De rechtbank heeft, gelet op deze omstandigheden in onderlinge samenhang bezien, terecht overwogen dat [wederpartij] ten tijde van het nemen van de beslissingen feitelijk bedrijfsactiviteiten uitvoerde.
    Wat betreft het marktsegment zijn de verschillen tussen het verhuren van een zogenoemde "Domburgse zomerwoning", en een reguliere woning of een appartement voor recreatieve doeleinden niet zo significant dat sprake is van verhuur aan verschillende doelgroepen. De rechtbank is er daarom terecht vanuit gegaan dat de verhuurders van de panden waarop [wederpartij]s handhavingsverzoeken zien en dat die panden een alternatief kunnen zijn voor haar panden.
    Met betrekking tot het verzorgingsgebied stelt de Afdeling vast dat de panden van [wederpartij] op een maximale afstand liggen van ongeveer 15 kilometer tot de in de handhavingsverzoeken genoemde panden. De Afdeling heeft eerder in hiervoor vermelde uitspraak van 13 juli 2022 overwogen dat rechthebbenden die hun pand verhuren voor recreatief verblijf op een afstand van ongeveer 15 kilometer tot de panden van [wederpartij], binnen hetzelfde verzorgingsgebied gebied vallen. De rechtbank heeft daarom terecht geconcludeerd dat [wederpartij] in hetzelfde verzorgingsgebied werkzaam is als de rechthebbenden van de panden waarop de handhavingsverzoeken betrekking hebben.
    Wat betref het standpunt van het college dat uitgesloten is dat de verhuur van de 28 panden voor recreatief verblijf feitelijke gevolgen zal hebben voor de verhuur van de panden van [wederpartij], overweegt de Afdeling als volgt. Niet in geschil is dat er in hetzelfde verzorgingsgebied duizenden (delen van) panden worden aangeboden voor recreatief verblijf op verhuurbasis. Het college heeft het daarom terecht uitgesloten geacht dat [wederpartij] enige feitelijk gevolgen, zoals omzetverlies, zal ondervinden door de beweerdelijke illegale verhuur van die 28 panden voor recreatief verblijf. De Afdeling sluit hierbij aan bij haar uitspraken van 10 april 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1498, onder 12.2 en 19 februari 2025, ECLI:NL:RVS:2025:632, onder 3.2.
    Omdat uitgesloten is dat [wederpartij] feitelijke gevolgen ondervindt van de verhuur voor recreatieve doeleinden van de panden die zij heeft genoemd in haar verzoeken om handhaving, is zij bij die verzoeken geen belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. Haar verzoeken zijn daarom geen aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb. Dit betekent dat de reactie van het college op die verzoeken geen afwijzing van een aanvraag is en daarom geen besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb is. Anders dan waarvan de rechtbank is uitgegaan, stond voor [wederpartij] daarom geen beroep open bij de bestuursrechter tegen de beslissingen van 18 april 2023 en 25 april 2023.
    Het betoog slaagt.
    3.5.    Gelet op wat hiervoor is overwogen, komt de Afdeling niet toe aan beoordeling van de overige door het college aangevoerde gronden tegen de aangevallen uitspraak wat betreft de beslissingen van 18 april 2023 en 25 april 2023.
    Heeft het college tijdig beslist op tien verzoeken om handhaving?
    4.       Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het niet tijdig heeft beslist op tien handhavingsverzoeken en dat het € 14.420,00 aan dwangsommen aan [wederpartij] is verschuldigd. Daartoe voert het college onder meer aan dat het de beslistermijn heeft verlengd tot 1 juli 2023 en dat dit een redelijke termijn is, waarbinnen het vervolgens heeft gereageerd op de handhavingsverzoeken.
    4.1.    [wederpartij] heeft, voor zover hier van belang, op 19 april 2023 beroep bij de rechtbank ingesteld wegens het niet tijdig beslissen op tien handhavingsverzoeken die het college heeft ontvangen op 26 juli 2022, 27 juli 2022, 1 augustus 2022, 2 augustus 2022 en 8 augustus 2022.
    Zoals onder 3.4 is overwogen, is [wederpartij] geen belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb, waardoor haar handhavingsverzoeken geen aanvraag zijn als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb. Dat geldt ook voor het handhavingsverzoek waarop het college bij de beslissing van 28 februari 2023 een reactie heeft gegeven. Dit betekent dat op die verzoeken niet een besluit moest worden genomen. Het uitblijven van een reactie van het college op die handhavingsverzoeken is daarom niet aan te merken als het niet tijdig nemen van een besluit als bedoeld in artikel 6:2, aanhef en onder b, van de Awb. Er is dan ook geen dwangsom verschuldigd. Anders dan waarvan de rechtbank is uitgegaan, stond voor [wederpartij] geen beroep open bij de bestuursrechter tegen het uitblijven van een reactie op de tien handhavingsverzoeken.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    5.       Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd.
    5.1.    Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de rechtbank alsnog onbevoegd verklaren om kennis te nemen van de beroepen van [wederpartij] tegen het niet tijdig beslissen en tegen de beslissingen van 18 april 2023 en 25 april 2023.
    De beslissing van 12 maart 2024
    6.       Op 12 maart 2024 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op 28 handhavingsverzoeken van [wederpartij]. Het college heeft alsnog op inhoudelijke gronden de verzoeken afgewezen. [persoon] en [wederpartij] hebben bezwaarschriften ingediend bij het college tegen de beslissing van 12 maart 2024. Het college heeft de bezwaarschriften op grond van artikel 6:15, eerste lid, van de Awb doorgezonden naar de Afdeling ter behandeling als beroepschriften.
    Zoals onder 3.4 is overwogen, is de reactie van het college op de handhavingsverzoeken van [wederpartij], die bij die verzoeken geen belanghebbende is, geen besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Dat geldt dus ook voor de beslissing van 12 maart 2024. Dit betekent dat daartegen geen bezwaar en beroep openstaat.
    Proceskosten
    7.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Veere gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-­West­-Brabant van 20 december 2023 in zaken nrs. 23/2602, 23/2694 en 23/2700;
    III.      verklaart de rechtbank onbevoegd om kennis te nemen van de beroepen van [wederpartij A] en [wederpartij B] tegen het niet tijdig beslissen en tegen de beslissingen van 18 april 2023 en 25 april 2023;
    IV.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de uitspraak van de rechtbank Zeeland-­West-­Brabant van 20 december 2023 in zaken nrs. 23/2602, 23/2694 en 23/2700.
    Aldus vastgesteld door mr. H.J.M. Besselink, voorzitter, mr. G.O. van Veldhuizen en mr. M.J.M. Ristra-Peeters, leden van de meervoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, griffier.
    w.g. Besselink
    voorzitter
    w.g. Van Heusden
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 4 maart 2026
    163-1124