ECLI:NL:RVS:2025:4309, Raad van State, 10-09-2025, 202401587/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-09-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 juni 2022 heeft de minister van Financiën geweigerd een private schuld van [appellant] over te nemen. De regeling voor het overnemen van private schulden in het kader van de hersteloperatie toeslagen is aanvankelijk neergelegd in het Besluit betalen private schulden, dat gold vanaf 29 oktober 2021. Daarna is de regeling opgenomen in de Wet hersteloperatie toeslagen, die op 5 november 2022 in werking is getreden. Zowel onder het Besluit betalen private schulden als onder de Wht gelden voor de overname van een schuld onder meer de voorwaarden dat die opeisbaar moet zijn voor 1 juni 2021 en - voor zover het gaat om een zogenoemde informele schuld - moet zijn vastgelegd in een notariële akte. [appellant] heeft verzocht om het niet terugbetaalde deel van een onderhandse geldlening van [persoon], ter hoogte van € 12.500,00, over te nemen in het kader van de hersteloperatie toeslagen. De minister heeft deze informele schuld niet overgenomen, omdat niet aan de daarvoor geldende voorwaarden is voldaan.

202401587/1/A2.
    Datum uitspraak: 10 september 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-­Nederland van 16 februari 2024 in zaak nr. 23/1630 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de Belastingdienst/Toeslagen (nu: de minister van Financiën, hierna: de minister).
    Procesverloop
    Bij besluit van 30 juni 2022 heeft de minister geweigerd een private schuld van [appellant] over te nemen.
    Bij besluit van 22 februari 2023 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 16 februari 2024 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 17 juli 2025, waar de minister, vertegenwoordigd door [gemachtigden], is verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De regeling voor het overnemen van private schulden in het kader van de hersteloperatie toeslagen is aanvankelijk neergelegd in het Besluit betalen private schulden, dat gold vanaf 29 oktober 2021. Daarna is de regeling opgenomen in de Wet hersteloperatie toeslagen (hierna: Wht), die op 5 november 2022 in werking is getreden. Zowel onder het Besluit betalen private schulden als onder de Wht gelden voor de overname van een schuld onder meer de voorwaarden dat die opeisbaar moet zijn voor 1 juni 2021 en - voor zover het gaat om een zogenoemde informele schuld - moet zijn vastgelegd in een notariële akte.
    De relevante bepalingen uit de Wht zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    2.       [appellant] heeft verzocht om het niet terugbetaalde deel van een onderhandse geldlening van [persoon], ter hoogte van € 12.500,00, (hierna ook: de schuld) over te nemen in het kader van de hersteloperatie toeslagen.
    3.       De minister heeft deze informele schuld niet overgenomen, omdat niet aan de daarvoor geldende voorwaarden is voldaan. De schuld is niet vastgelegd in een notariële akte. Ook was de schuld niet opeisbaar voor 1 juni 2021. De minister heeft daarbij gewezen op de door [appellant] overgelegde overeenkomst van 16 september 2018, waarin staat dat het bedrag van de geldlening voor 16 september 2023 moet worden terugbetaald aan [persoon].
    Uitspraak van de rechtbank
    4.       Onder verwijzing naar het overgangsrecht, neergelegd in de artikelen 8.6 en 9.2, eerste lid, aanhef en onder j, van de Wht, heeft de rechtbank overwogen dat in deze zaak de bepalingen van de Wht van toepassing zijn. Volgens de rechtbank is er geen grond om de vereisten van een notariële akte en opeisbaarheid voor 1 juni 2021 buiten toepassing te laten. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat de minister geen aanleiding heeft hoeven zien om de hardheidsclausule, neergelegd in artikel 9.1 van de Wht, toe te passen.
    Hoger beroep
    5.       De gronden van het hoger beroep zijn hieronder per onderwerp weergegeven, met daaronder het oordeel van de Afdeling.
    Besluit betalen private schulden en de Wht
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geconcludeerd dat de Wht van toepassing is. Ten tijde van zijn aanvraag om de schuld over te nemen gold het Besluit betalen private schulden. Vervolgens is de Wht in werking getreden en is daaraan terugwerkende kracht gegeven, waardoor minder rechtsbescherming is ontstaan dan daarvoor bestond. De Wht kan niet aan algemene rechtsbeginselen worden getoetst en het Besluit betalen private schulden wel. Volgens [appellant] moet daarom de bepaling die terugwerkende kracht aan de Wht geeft, buiten toepassing gelaten worden.
    6.1.    Dit betoog gaat over een rechtsvraag die de Afdeling eerder heeft beantwoord (zie de uitspraak van 15 mei 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2040, overweging 10). Wat [appellant] aanvoert, biedt geen reden om hierover in dit geval anders te oordelen. Dat betekent dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat de bepalingen van de Wht van toepassing zijn.
    6.2.    Het betoog slaagt niet.
    Opeisbaarheid
    7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de schuld opeisbaar is geworden voor 1 juni 2021. [persoon] is een goede kennis van [appellant]. Daarom ligt het voor de hand dat [persoon] geen officiële ingebrekestelling heeft gestuurd of dat hij het bedrag van de lening via een officiële (juridische) weg heeft opgeëist. [persoon] ging ervan uit dat het geleende geld terugbetaald zou worden, aangezien [appellant] als gedupeerde is aangemerkt. Daarnaast voert [appellant] aan dat er geen concrete betaaltermijn is bepaald, waardoor het bedrag van de lening op grond van artikel 6:38 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: het BW) op elk moment opeisbaar is.
    7.1.    De geldlening, waaruit de schuld voortkomt, is vastgelegd in de eerder genoemde overeenkomst van 16 september 2018. Daarin is opgenomen dat [appellant] het bedrag van de lening voor 16 september 2023 moet terugbetalen. Daaruit volgt dat de schuld niet voor 1 juni 2021 opeisbaar was. De omstandigheden dat [persoon] geen ingebrekestelling heeft gestuurd, het bedrag niet heeft opgeëist en ervan uit is gegaan dat het bedrag van de lening terugbetaald zou worden, maken niet dat het bedrag van de lening eerder opeisbaar is geworden dan uit de overeenkomst volgt. Gelet op de hiervoor genoemde afspraak dat [appellant] het bedrag van de lening voor 16 september 2023 moet terugbetalen aan [persoon], volgt de Afdeling [appellant] niet in zijn stelling dat geen concrete betaaltermijn is bepaald. De verwijzing naar artikel 6:38 van het BW treft daarom geen doel.
    7.2.    Het betoog slaagt niet.
    Buiten toepassing laten van de eisen van een notariële akte en opeisbaarheid
    8.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat er geen grond is om de eisen van een notariële akte en van opeisbaarheid voor 1 juni 2021 buiten toepassing te laten. Volgens [appellant] is sprake van bijzondere omstandigheden waarmee de wetgever geen rekening heeft gehouden. Ten tijde van het aangaan van de lening verkeerde [appellant] in financiële nood, als gevolg van de terugvordering en de stopzetting van het toekennen van (voorschotten) kinderopvangtoeslag. [appellant] heeft toen geld geleend om het hoofd boven water te houden. Hij had geen geld om de schuld in een notariële akte te laten vastleggen.
    8.1.    Dit betoog gaat over een rechtsvraag die de Afdeling eerder heeft beantwoord (zie de uitspraak van 15 mei 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2040, overwegingen 14 t/m 24). Wat [appellant] aanvoert, biedt geen reden om hierover in dit geval anders te oordelen. Dat betekent dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat er geen grond is om de eisen van opeisbaarheid voor 1 juni 2021 en van een notariële akte buiten toepassing te laten.
    8.2.    Het betoog slaagt niet.
    Hardheidsclausule
    9.       [appellant] betoogt subsidiair dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de hardheidsclausule had moeten worden toegepast. De hardheidsclausule is door de wetgever juist bedoeld voor bepalingen waarin geen beoordelingsruimte is gelaten, zoals de eisen van een notariële akte en opeisbaarheid. De regeling van het overnemen van private schulden heeft als doel om gedupeerden de mogelijkheid te geven een nieuwe schuldenvrije start te maken. Onverkorte handhaving van de eisen van een notariële akte en opeisbaarheid strookt niet met dat doel. Daarnaast vormen de persoonlijke omstandigheden van [appellant] grond voor toepassing van de hardheidsclausule. Hij wijst naar de uitspraak van de Afdeling van 11 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:5100, onder 7.1, en voert aan dat in zijn geval redelijkerwijs niet valt te twijfelen aan het bestaan van de schuld, zodat het vasthouden aan de eis van een notariële akte onbillijk is.
    9.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 12 februari 2025, ECLI:NL:RVS:2025:456, kan de hardheidsclausule worden toegepast in bijzondere situaties, waarbij toepassing van de bepaling zelf gelet op de ratio ervan onbillijk uitpakt of wanneer sprake is van schrijnende omstandigheden waardoor toepassing van de wettelijke bepaling achterwege moet blijven. Of het daarbij gaat om een situatie die door de wetgever in algemene zin is of kan zijn voorzien is daarbij niet van doorslaggevend belang. Bij schrijnende omstandigheden kan bijvoorbeeld worden gedacht aan serieuze en structurele financiële nood, aan ernstige medische omstandigheden, of aan andere ontwrichtende persoonlijke omstandigheden. Daarbij gaat het niet zozeer om omstandigheden die zich hebben voorgedaan in de periode waarin de toeslagenaffaire zich voltrok en die vanzelfsprekend in veel gevallen schrijnend zijn geweest en tot schade kunnen leiden en ook vaak hebben geleid en waarvoor de herstelmaatregelen uit de Wht beogen een oplossing te bieden. Het moet gaan om actuele omstandigheden die samenhangen met (de gevolgen van) een weigering om de schulden over te nemen of te compenseren. Met het toepassen van de hardheidsclausule wordt een uitzondering gemaakt op de gebruikelijke toepassing van de regel. Dat betekent dat degene die er een beroep op doet, in ieder geval inzichtelijk moet maken waar de bijzonderheid of schrijnendheid in zijn of haar situatie uit bestaat, en dit zo concreet mogelijk dient te onderbouwen.
    9.2.    De omstandigheden die [appellant] naar voren heeft gebracht vormen geen grond voor toepassing van de hardheidsclausule. Op basis van alleen de overeenkomst van 16 september 2018 kan niet worden aangenomen dat redelijkerwijs niet valt te twijfelen aan het bestaan van de schuld. In zoverre treft de verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 11 december 2024 dan ook geen doel. Voor zover [appellant] zich op het standpunt stelt dat de hiervoor onder 7 en 8 genoemde omstandigheden aanleiding moeten geven tot toepassing van de hardheidsclausule, volgt de Afdeling dat evenmin. Die omstandigheden vormen geen bijzondere situatie, waarbij toepassing van de eisen van een notariële akte en opeisbaarheid, gelet op de ratio ervan, onbillijk uitpakt en zijn evenmin actuele omstandigheden die samenhangen met (de gevolgen van) de weigering om de schuld over te nemen, zoals bedoeld onder 9.1. Overige, concreet op zijn situatie toegespitste omstandigheden ter onderbouwing van het beroep op de hardheidsclausule heeft [appellant] niet aangevoerd. Daarbij merkt de Afdeling op dat [appellant] niet op de zitting van de Afdeling is verschenen om zijn beroep op de hardheidsclausule toe te lichten.
    9.3.    Het betoog slaagt niet.
    Slotsom
    10.     Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
    11.     De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.M. Willems, voorzitter, en mr. J. Schipper-Spanninga en mr. M. den Heyer, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.K. van de Riet, griffier.
    w.g. Willems
    voorzitter
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 10 september 2025
    994
     
    BIJLAGE
     
    Wettelijk kader
    Wet hersteloperatie toeslagen
    Artikel 4.1
    1. Onze Minister van Financiën neemt op aanvraag de geldschulden en kosten over op grond van artikel 155 van Boek 6 van het Burgerlijk Wetboek van degene die in aanmerking komt voor toepassing van een herstelmaatregel als bedoeld in artikel 2.7 of diens partner, bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, onderdelen b of c, op wie artikel 4.6 of 4.7 niet van toepassing is.
    2. De geldschulden die worden overgenomen:
    a. zijn ontstaan na 31 december 2005;
    b. waren voor 1 juni 2021 opeisbaar; en
    c. zijn niet voldaan op het tijdstip waarop de aanvraag wordt gedaan.
    3. Geldschulden en kosten die worden overgenomen, zijn:
    […]
    b. een geldschuld die niet is ontstaan door een in de normale uitoefening van een beroep of bedrijf verrichte rechtshandeling van de schuldeiser indien deze is vastgelegd in een notariële akte die is verleden in de periode tussen 1 januari 2006 en 1 juni 2021 of blijkt uit een rechterlijke uitspraak indien de daaraan voorafgaande ingebrekestelling of dagvaarding of het daaraan voorafgaande verzoekschrift dateert van voor 1 juni 2021, waarbij geldt dat de zaak bij de rechtbank binnen een redelijke termijn na de dagtekening van de ingebrekestelling aanhangig wordt gemaakt;
    […]
    Artikel 8.6
    Beschikkingen ter zake van […] betaling of overneming van privaatrechtelijke schulden die in het kader van de hersteloperatie toeslagen zijn gegeven voor het tijdstip van inwerkingtreding van de artikelen van afdeling […] 4.1 […] worden vanaf dat tijdstip aangemerkt als beschikkingen die zijn gegeven krachtens het artikel van afdeling […] 4.1 […] waarin de desbetreffende herstelregeling is opgenomen.
    Artikel 9.1
    […]
    2. Voor zover toepassing gelet op het belang dat de bepaling beoogt te beschermen, zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard kan:
    a. Onze Minister van Financiën afwijken van artikel […] 4.1 […]
    Artikel 9.2
    1. Deze wet treedt in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip, dat voor de verschillende artikelen en onderdelen daarvan verschillend kan worden vastgesteld en werkt terug ten aanzien van:
    […]
    j. de artikelen 4.1 […] met betrekking tot aanvragen als bedoeld in de artikelen 4.1, eerste lid, […] tot en met 29 oktober 2021 […]