ECLI:NL:HR:2021:179, Hoge Raad, 05-02-2021, 19/03648
Hoge Raad — Uitspraak 
Datum: 2021-02-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: art. 21j en 21k AWR, ontvankelijkheid bezwaar voor zover gericht tegen inkomensgegevens ex-partner; art. 25, lid 3, en 27e, lid 1, AWR, ‘doorwerking’ omkering en verzwaring bewijslast

HOGE RAAD DER NEDERLANDEN
    
    
    
      BELASTINGKAMER
    
    
    
    
      
        Nummer	19/03648
      
        Datum 5 februari 2021
    
    
    
    
      ARREST 
    
    
    
      in de zaak van
    
    
    
      
        [X] te [Z] (hierna: belanghebbende)
    
    
    
      tegen
    
    
    
      de STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN
    
    
    
    
      op het beroep in cassatie tegen de uitspraak van het Gerechtshof Amsterdam van 25 juni 2019, nrs. 17/00278, 17/00279 en 18/00129, op de hoger beroepen van belanghebbende en de Inspecteur tegen uitspraken van de Rechtbank Noord-Holland (nrs. HAA 16/798, HAA16/4100 en HAA 17/2772) betreffende inkomensgegevens als bedoeld in hoofdstuk IVA AWR voor de jaren 2013 en 2014. De uitspraak van het Hof is aan dit arrest gehecht.
    
    
  
  
    
      1Geding in cassatie
    
      Belanghebbende heeft tegen de uitspraak van het Hof beroep in cassatie ingesteld. 
      Het beroepschrift in cassatie is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
      De Staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
      De Advocaat-Generaal R.E.C.M. Niessen heeft op 30 april 2020 geconcludeerd tot gegrondverklaring van het beroep in cassatie.
      Belanghebbende heeft schriftelijk op de conclusie gereageerd.
    
  
  
    
      2Uitgangspunten in cassatie
    
      2.1.1	Voor de jaren 2013 en 2014 zijn aan belanghebbende beschikkingen bekendgemaakt waarin haar zorgtoeslag, haar kindgebonden budget en (voor 2014) haar kinderopvangtoeslag zijn vastgesteld (hierna respectievelijk: de toeslagbeschikking 2013 en de toeslagbeschikking 2014). Gelijktijdig met deze toeslagbeschikkingen zijn aan belanghebbende bekendgemaakt de inkomensgegevens van haarzelf en van de partner van wie zij na 2014 is gescheiden (hierna: de ex-partner).
      2.1.2	Belanghebbende heeft bezwaar gemaakt tegen de toeslagbeschikkingen 2013 en 2014 met de klacht dat de inkomensgegevens van de ex-partner te hoog zijn vastgesteld. De Belastingdienst/Toeslagen heeft het bezwaarschrift voor de behandeling van de zojuist bedoelde klacht doorgezonden naar de Inspecteur. Die heeft het bezwaar afgewezen.
      2.2.1	Voor het Hof was in geschil of het bezwaar van belanghebbende tegen de  inkomensgegevens van de ex-partner ontvankelijk is, en zo ja, of diens inkomensgegevens op een te hoog bedrag zijn vastgesteld. 
      2.2.2	Belanghebbende is naar oordeel van het Hof ontvankelijk in de bezwaren tegen de inkomensgegevens van de ex partner. 
      2.2.3	Het Hof heeft de inkomensgegevens van de ex-partner verminderd in overeenstemming met een nadere berekening door de Inspecteur van de aan de ex-partner opgelegde aanslagen. Het Hof heeft geoordeeld dat het inkomen van de ex-partner aldus niet te hoog is vastgesteld. Daartoe heeft het Hof onder meer overwogen dat niet in geschil is dat de expartner voor het doen van aangifte inkomstenbelasting/premieheffing volksverzekeringen 2013 en 2014 is uitgenodigd en dat hij, ook na daartoe te zijn aangemaand, daaraan geen, althans niet tijdig, gevolg heeft gegeven. Hieruit volgt dat bij de beoordeling van bezwaar en beroep tegen de voor de jaren 2013 en 2014 ten name van de ex-partner vastgestelde aanslagen, de zogenoemde ‘omkering en verzwaring van de bewijslast’ op hem van toepassing is (artikel 25, derde lid, respectievelijk 27e, eerste lid, AWR). Naar het oordeel van het Hof werkt deze bewijsregel door in de beoordeling van de door belanghebbende ingestelde bezwaren tegen de hoogte van de inkomensgegevens van de ex-partner. 
    
    
  
  
    
      3Vooraf en ambtshalve
    
      3.1
      Hoewel partijen het hiervoor in 2.2.2 weergegeven oordeel van het Hof niet bestrijden, moet de Hoge Raad zich in de eerste plaats buigen over de ontvankelijkheid van de bezwaren van belanghebbende tegen de inkomensgegevens van de ex-partner.
    
    
      3.2
      Artikel 21j, lid 1, AWR stelt met een voor bezwaar vatbare beschikking van de inspecteur gelijk het inkomensgegeven, bedoeld in artikel 21, letter e, onder 2°, AWR, zoals dat met het oorspronkelijke besluit van de afnemer is bekendgemaakt op grond van artikel 21f, lid 3, AWR. In dit geval gaat het echter om inkomensgegevens, bedoeld onder 1 van artikel 21, letter e, AWR. Naar de letter van artikel 21j, lid 1, AWR kunnen die inkomensgegevens daarom niet worden gelijkgesteld met voor bezwaar vatbare beschikkingen.
    
    
      3.3
      Als het wel zou zijn gegaan om inkomensgegevens bedoeld onder 2 van artikel 21, letter e, AWR, van de ex-partner, dan zou de wettekst niet in de weg hebben gestaan aan de ontvankelijkheid van door belanghebbende tegen die inkomensgegevens ingestelde bezwaren. Artikel 21j AWR bepaalt immers niet dat alleen de in artikel 21, letter g, AWR bedoelde betrokkene bezwaar kan maken. Dit verschil in de mogelijkheid bezwaar te maken, laat zich niet verklaren door de strekking van artikel 21j AWR zoals die blijkt uit de parlementaire geschiedenis.
    
    
      3.4
      Uit die parlementaire geschiedenis blijkt dat de wetgever zich bewust was van het belang dat gemoeid is met het bieden van effectieve rechtsbescherming voor de burger die geconfronteerd wordt met een besluit van een afnemer dat mede is gebaseerd op authentieke gegevens uit de basisregistratie inkomen. De wetgever heeft willen voorkomen dat het voor die burger onmogelijk zou zijn om op enig moment ten minste eenmaal  de juistheid van die gegevens in rechte te bestrijden, hetzij naar aanleiding van de regeling van de belastingaanslag, hetzij naar aanleiding van het gebruik van het inkomensgegeven. Deze bedoeling van de wetgever strookt met de in het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) gewaarborgde rechten. Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM (hierna: EP) brengt immers mee dat een maatregel die het ongestoorde genot van eigendom aantast niet als ‘lawful’ kan worden aangemerkt indien zij geen procedurele garanties inhoudt die de betrokkene een redelijke mogelijkheid bieden tot effectieve betwisting van de rechtmatigheid van die maatregel. De aanspraak op een wettelijk voorziene tegemoetkoming in de kosten van levensonderhoud behoort tot de door artikel 1 EP beschermde eigendomsrechten.Voorts dienen geschillen inzake ‘welfare allowances’ te worden aangemerkt als de vaststelling van ‘civil rights and obligations’ zodat ook uit artikel 6 EVRM voortvloeit dat de rechter effectieve rechtsbescherming moet kunnen bieden.
    
    
      3.5
      In het licht van het hiervoor overwogene vertoont de tekst van de in Hoofdstuk IVA AWR opgenomen regeling, met name de artikelen 21j en 21k AWR, een leemte. Uit de tekst en de wetsgeschiedenis van Hoofdstuk IVA AWR blijkt niet dat de wetgever aandacht heeft besteed aan de noodzaak aan degene tegen wie het oorspronkelijke besluit van de afnemer is gericht een rechtsingang te bieden in geval diens bezwaren (mede) zijn gericht tegen de inkomensgegevens  van een derde, zoals een (ex-) partner.
    
    
      3.6
      Gelet op het hiervoor in 3.4 overwogene zal de rechter in deze leemte moeten voorzien. Dat kan geschieden door artikel 21j, lid 1, AWR zo uit te leggen dat met een voor bezwaar vatbare beschikking van de inspecteur gelijkgesteld wordt het inkomensgegeven zoals dat met het oorspronkelijke besluit van de afnemer op grond van artikel 21f, lid 3, AWR is bekendgemaakt in alle gevallen waarin het inkomensgegeven niet reeds voorafgaand aan dat besluit bij een voor bezwaar vatbare belastingaanslag of beschikking bekend is gemaakt aan degene tot wie dat oorspronkelijke besluit zich richt.
    
    
      3.7
      Uitgaande van het in cassatie niet bestreden uitgangspunt dat de inkomensgegevens van de ex-partner niet eerder dan met de toeslagbeschikkingen aan belanghebbende bekend zijn gemaakt bij tot haar gerichte belastingaanslagen of voor bezwaar vatbare beschikkingen, heeft het Hof terecht geoordeeld dat de bezwaren van belanghebbende tegen die inkomensgegevens ontvankelijk zijn.
    
  
  
    
      4Beoordeling van de middelen
    
      4.1
      De middelen betogen, samengevat weergegeven, dat het Hof ten onrechte heeft geoordeeld dat de omkering en verzwaring van de bewijslast doorwerkt in de beoordeling van de door belanghebbende ingestelde bezwaren tegen de hoogte van de inkomensgegevens van de ex-partner.
    
    
      4.2
      De in artikel 25, lid 3, AWR neergelegde bewijsregel is onder meer van toepassing als het bezwaar is gericht tegen een aanslag, een navorderingsaanslag, een naheffingsaanslag of een beschikking, met betrekking tot welke de vereiste aangifte niet is gedaan.
    
    
      4.3
      Met betrekking tot de in 2.1.1 genoemde beschikkingen is geen aangifte vereist en dus kan de in 4.2 genoemde bewijsregel niet van toepassing zijn op de bezwaren van belanghebbende. Dit strookt met de strekking van deze bewijsregel, die een zware processuele sanctie vormt voor degene die heeft verzuimd de in de artikelen 25, lid 3, en 27e, lid 1, AWR bedoelde medewerking te verlenen. Die sanctie leent zich naar haar strekking in beginsel niet voor toepassing jegens personen die ter zake van dit verzuim geen verwijt kan worden gemaakt. Het andersluidende oordeel van het Hof is onjuist. De middelen slagen in zoverre.
    
    
      4.4
      
        Tot vernietiging van de bestreden uitspraak kan het hiervoor overwogene evenwel niet leiden. In onderdeel 4.12.3 van zijn uitspraak heeft het Hof geoordeeld dat:
        “(…) belanghebbende met hetgeen namens haar in de onderhavige procedure – ook na de door de inspecteur bij brief van 8 februari 2019 overgelegde stukken – over de hoogte van de inkomensgegevens heeft aangevoerd, niet aannemelijk (HR: heeft) gemaakt dat de inkomensgegevens van de ex-partner, zoals de inspecteur deze wenst te verminderen, te hoog zijn vastgesteld, laat staan dat zij daarvan heeft doen blijken”.
        	Dit oordeel laat zich aldus verstaan dat ook met toepassing van de normale regels van bewijslast niet is komen vast te staan dat die inkomensgegevens, zoals door de Inspecteur verminderd, te hoog zijn vastgesteld. Zo verstaan is dit oordeel niet onbegrijpelijk. In verdergaande mate kan dit oordeel, verweven als het is met waarderingen van feitelijke aard, in cassatie niet worden onderzocht.
      
    
  
  
    
      5Proceskosten
    	De Hoge Raad ziet geen aanleiding voor een veroordeling in de proceskosten.
  
  
    
      6Beslissing
    De Hoge Raad verklaart het beroep in cassatie ongegrond.
    
    
      Dit arrest is gewezen door de vice-president R.J. Koopman als voorzitter, en de raadsheren M.A. Fierstra, J. Wortel, A.F.M.Q. Beukers-van Dooren en P.A.G.M. Cools, in tegenwoordigheid van de waarnemend griffier F. Treuren, en in het openbaar uitgesproken op 5 februari 2021.
    
    
  
  
     	ECLI:NL:PHR:2020:432.
  
  
     	Kamerstukken II 2006/07, 31 085, nr. 3, blz. 10-12 en 30.
  
  
     	Zie HR 22 oktober 2010, ECLI:NL:HR:2010:BL1943.
  
  
     	Zie EHRM 4 juni 2002, nr. 34462/97, Wessels-Bergervoet tegen Nederland, ECLI:CE:ECHR:2002:0604JUD003446297, en EHRM 6 juli 2005, nrs. 65731/01 en 65900/01, Stec en anderen tegen het Verenigd Koninkrijk.
  
  
     	Zie EHRM 26 februari 1993, nr. 13023/87, Salesi tegen Italië.
  
  
     	Zie HR 15 juni 1983, ECLI:NL:HR:1983:AW8860.