ECLI:NL:RVS:2025:4221, Raad van State, 03-09-2025, 202405240/1/V6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-09-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 januari 2023 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid [appellante] een boete opgelegd van € 1.250,00, omdat zij niet op tijd heeft voldaan aan de inburgeringsplicht. In een brief van 8 oktober 2018 heeft de staatssecretaris [appellante] laten weten dat zij inburgeringsplichtig is. Zij is in het bezit van een verblijfsvergunning op grond van artikel 8, onder a, van de Vw 2000. Haar inburgeringstermijn is op 17 augustus 2018 gestart en zij moest, nadat de staatssecretaris deze termijn een aantal keer heeft verlengd, voor 13 augustus 2022 aan haar inburgeringsplicht voldoen. Omdat [appellante] niet op tijd aan de inburgeringsplicht heeft voldaan, heeft de staatssecretaris haar een boete opgelegd. [appellante] betoogt dat het haar niet valt te verwijten dat zij niet op tijd aan haar inburgeringsplicht heeft voldaan. [appellante] voert daartoe aan dat zij drie maanden aaneengesloten ziek was, waardoor de staatssecretaris de inburgeringstermijn had moeten verlengen. In de bezwaarprocedure heeft zij haar medisch dossier overgelegd, waaruit volgens [appellante] volgt dat zij ernstige medische klachten had.

202405240/1/V6.
    Datum uitspraak: 3 september 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend in [woonplaats],
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 25 juni 2024 in zaak nr. 23/6173 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de staatssecretaris van Participatie en Integratie (hierna: de staatssecretaris).
    Procesverloop
    Bij besluit van 24 januari 2023 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid [appellante] een boete opgelegd van € 1.250,00, omdat zij niet op tijd heeft voldaan aan de inburgeringsplicht.
    Bij besluit van 3 augustus 2023 (hierna: het besluit) heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 25 juni 2024 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    [appellante] heeft een nader stuk ingediend.
    De staatssecretaris van Justitie en Veiligheid heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 juli 2025, waar [appellante], bijgestaan door mr. A.A. van Harmelen, advocaat in Den Haag, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. G.J.M. Naber, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       Op dit geding is de Wet inburgering (hierna: de Wi) van toepassing zoals die wet luidde tot 1 januari 2022.
    Inleiding
    2.       In een brief van 8 oktober 2018 heeft de staatssecretaris [appellante] laten weten dat zij inburgeringsplichtig is. Zij is in het bezit van een verblijfsvergunning op grond van artikel 8, onder a, van de Vw 2000. Haar inburgeringstermijn is op 17 augustus 2018 gestart en zij moest, nadat de staatssecretaris deze termijn een aantal keer heeft verlengd, voor 13 augustus 2022 aan haar inburgeringsplicht voldoen. Omdat [appellante] niet op tijd aan de inburgeringsplicht heeft voldaan, heeft de staatssecretaris haar een boete opgelegd.
    2.1.    Het wettelijk kader en het beleidskader zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Kan het [appellante] verweten worden dat zij niet op tijd aan haar inburgeringsplicht heeft voldaan?
    3.       [appellante] betoogt dat het haar niet valt te verwijten dat zij niet op tijd aan haar inburgeringsplicht heeft voldaan. [appellante] voert daartoe aan dat zij drie maanden aaneengesloten ziek was, waardoor de staatssecretaris de inburgeringstermijn had moeten verlengen. In de bezwaarprocedure heeft zij haar medisch dossier overgelegd, waaruit volgens [appellante] volgt dat zij ernstige medische klachten had.
    [appellante] betoogt daarnaast dat, als de staatssecretaris op basis van haar medisch dossier nog niet had kunnen vaststellen dat zij ziek was, hij hier nader onderzoek naar had moeten doen. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Volgens [appellante] rust op de staatssecretaris namelijk een vergewisplicht en is het besluit daarom in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). [appellante] voert daarnaast aan dat zij in de bezwaarprocedure niet werd bijgestaan door een gemachtigde, waardoor zij de medische machtiging niet heeft teruggestuurd. Gelet hierop had de staatssecretaris haar moeten uitnodigen voor een hoorzitting. Daar had zij haar bezwaar kunnen toelichten en de machtiging kunnen ondertekenen. Bovendien volgt uit het in preconsultatie voorgestelde artikel 2:4a van de Awb dat een bestuursorgaan zich bij het uitoefenen van zijn taak dienstbaar opstelt. Ondanks dat dit wetsartikel nog niet in de wet is opgenomen, had de staatssecretaris volgens [appellante] in overeenstemming met dit wetsartikel moeten handelen.
    3.1.    De staatssecretaris verlengt de termijn van drie jaar waarbinnen een inburgeringsplichtige aan de inburgeringsplicht moet voldoen, indien de betrokkene geen verwijt treft dat hij daaraan niet heeft voldaan. Dat volgt uit artikel 7b, derde lid, aanhef en onder a, van de Wi 2013. Uit artikel 2 van de Beleidsregel verlenging inburgeringstermijnen bij geen verwijt (hierna: de Beleidsregel), volgt dat de inburgeringsplichtige geen verwijt treft als zij gedurende ten minste drie aaneengesloten maanden ziek is. Om voor verlenging in aanmerking te komen, moet de inburgeringsplichtige hiervoor een verzoek indienen bij de staatssecretaris en een medische machtiging verstrekken.
    3.2.    De inburgeringstermijn van [appellante] liep van 17 augustus 2018 tot en met 13 augustus 2022. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, komt alleen het deel van de inburgeringstermijn van 13 februari 2022 tot en met 13 augustus 2022 in aanmerking voor een eventuele verlenging wegens ziekte. Uit de medische machtiging volgt namelijk dat [appellante] sinds 28 december 2020 in behandeling is voor haar klachten en daarnaast heeft de staatssecretaris aan [appellante] een verlenging toegekend van 13 maart 2020 tot en met 12 februari 2022 wegens het niet kunnen afleggen van examens door Covid-19.
    3.3.    [appellante] heeft in haar bezwaarschrift van 7 februari 2023 toegelicht dat zij niet kan inburgeren, omdat zij ziek is. Zij heeft hierbij geen medische machtiging verstrekt. Wel heeft zij een brief van haar neuroloog van 19 september 2022 overgelegd en een vrijwilligersovereenkomst. In beroep heeft [appellante] alsnog een medische machtiging aan de staatssecretaris verstrekt.
    3.4.    Uit deze overgelegde stukken volgt dat [appellante] spanningshoofdpijn en twee tot drie keer per maand migraine heeft en dat zij vanaf 30 augustus 2022 is begonnen met vrijwilligerswerk. De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat de staatssecretaris zich op basis van deze informatie terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij in de periode van 13 februari 2022 tot en met 13 augustus 2022 ten minste drie maanden aaneengesloten ziek is geweest. Dat zij is begonnen met vrijwilligerswerk nadat de inburgeringstermijn was verstreken, maakt dit niet anders. Zoals besproken op de zitting bij de Afdeling heeft [appellante] tot op heden dezelfde doorlopende klachten. Het vrijwilligerswerk kan daarom in dit geval als indicatie worden gebruikt van waar [appellante] toe in staat is - en was tijdens de inburgeringstermijn. De Afdeling volgt [appellante] niet in haar betoog dat het besluit in strijd is met artikel 3:2 van de Awb, omdat de staatssecretaris nader, al dan niet medisch, onderzoek had moeten doen. [appellante] heeft binnen de inburgeringstermijn en in bezwaar geen medische machtiging overgelegd, ook niet nadat de staatssecretaris haar daartoe bij brief van 20 februari 2023 in de gelegenheid had gesteld. De staatssecretaris kon hierdoor geen informatie opvragen bij haar behandelaars. Dat [appellante] voor het eerst op de zitting bij de Afdeling heeft gesteld dat zij de brief van 20 februari 2023 nooit heeft ontvangen, maakt dit niet anders. Zij heeft hier namelijk geen bewijs voor aangedragen of op een andere manier aannemelijk gemaakt dat zij de brief niet heeft ontvangen. Daarnaast heeft de staatssecretaris [appellante] al in de boetekennisgeving van 16 augustus 2022 erop gewezen dat zij bij ten minste drie aaneengesloten maanden ziekte in aanmerking komt voor verlenging van de inburgeringstermijn en dat zij in dat geval een medische machtiging kan overleggen. De Afdeling volgt het betoog van [appellante] dat de staatssecretaris zich niet dienstbaar heeft opgesteld dan ook niet, nog daargelaten dat het in preconsultatie voorgestelde artikel 2:4a, van de Awb nog niet in de wet is neergelegd.
    3.5.    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank ook terecht overwogen dat de staatssecretaris van het horen in bezwaar heeft mogen afzien. De staatssecretaris mag alleen met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb van horen in bezwaar afzien, als er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de bezwaren niet kunnen leiden tot een andersluidend standpunt. [appellante] heeft, nadat de staatssecretaris haar hiervoor meerdere malen in de gelegenheid had gesteld, geen medische machtiging overgelegd. De staatssecretaris heeft zich op basis hiervan terecht op het standpunt gesteld dat er redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk was dat het bezwaar niet zou kunnen leiden tot een ander standpunt.
    Is de boete evenredig?
    4.       [appellante] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen sprake is van verminderde verwijtbaarheid en de boete daardoor niet in aanmerking komt voor matiging. Zij wijst op haar medische klachten en voert daarnaast aan dat de boete gematigd moet worden wegens het verrichtte vrijwilligerswerk. [appellante] verwijst naar een uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 18 juli 2018, ECLI:NL:RBAMS:2018:5403, onder 8.4.
    Volgens [appellante] heeft de rechtbank daarnaast ten onrechte overwogen dat niet is gebleken dat zij onevenredig wordt getroffen door de boete.
    4.1.    De staatssecretaris is op grond van artikel 31 van de Wi bevoegd tot het opleggen van een boete wegens overtreding van artikel 7b, eerste lid, van die wet. De staatssecretaris moet bij het toepassen van deze bevoegdheid de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet de staatssecretaris rekening houden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Dit is geregeld in artikel 5:46, tweede lid, van de Awb.
    De staatssecretaris kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen over het wel of niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook als de rechter het beleid niet onredelijk heeft bevonden, moet de staatssecretaris bij de toepassing daarvan in een individueel geval beoordelen of die toepassing in overeenstemming is met de hiervoor bedoelde wettelijke eisen aan de uitoefening van de boetebevoegdheid. Steeds moet de boete, zo nodig in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zo worden vastgesteld dat deze evenredig is. De rechter toetst het besluit van de staatssecretaris zonder terughoudendheid.
    In beginsel mag bij bewezenverklaring van de gedraging waarvoor de boete is opgelegd van de verwijtbaarheid van de overtreding worden uitgegaan. In situaties waarin verwijtbaarheid volledig ontbreekt, bestaat geen grond voor boeteoplegging. Die situatie doet zich in elk geval voor als de overtreder aannemelijk heeft gemaakt dat hij alles wat redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan aanleiding geven de boete te matigen. Daarbij kan een rol spelen dat uit feiten en handelingen blijkt dat de overtreding niet opzettelijk is begaan.
    4.2.    Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestaat reden tot matiging van de opgelegde boete als uit de door de beboete persoon overgelegde financiële gegevens blijkt dat hij door de opgelegde boete onevenredig wordt getroffen. De Afdeling wijst als voorbeeld op de uitspraak van 2 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3143, onder 3.3.
    4.3.    De staatssecretaris heeft bij zijn beoordeling betrokken dat [appellante] geen enkele examenpoging heeft gedaan. Verder heeft zij nul uur aan inburgeringscursussen gevolgd bij een onderwijsinstelling met een ‘Blik op werk’-keurmerk. In overeenstemming met de Beleidsregel boetevaststelling inburgering heeft de staatssecretaris [appellante] de maximale boete van € 1.250,00 opgelegd. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 8 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1606, onder 3.3, waaruit volgt dat de Afdeling dit beleid niet onredelijk acht.
    4.4.    Gelet op wat de Afdeling onder 3.4 heeft overwogen, is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat in het geval van [appellante] geen sprake is van verminderde verwijtbaarheid. De Afdeling volgt [appellante] verder niet in haar betoog dat de boete moet worden gematigd wegens het verrichtte vrijwilligerswerk. In de door [appellante] aangehaalde uitspraak van de rechtbank gaat het om een matiging op grond van de combinatie van - deels aan de universiteit gevolgde - cursussen met betrekking tot de Nederlandse taal en verricht vrijwilligerswerk. Deze situatie is niet vergelijkbaar met de situatie van [appellante]. De Afdeling is van oordeel dat het door haar verrichte vrijwilligerswerk in dit geval geen aanleiding geeft tot matiging van de boete. [appellante] heeft verder geen andere omstandigheden gesteld waardoor het niet tijdig voldoen aan de inburgeringsplicht haar niet of minder valt te verwijten.
    4.5.    Ten slotte heeft de rechtbank volgens de Afdeling terecht overwogen dat [appellante] niet inzichtelijk heeft gemaakt dat zij onevenredig wordt getroffen door de boete. In beroep heeft [appellante] immers geen financiële gegevens overgelegd. In hoger beroep heeft [appellante] specificaties van de WIA-uitkering van haar partner en afschriften van de betaalrekening van haar en haar partner en afschriften van de spaarrekening van haar partner overgelegd. In deze gegevens ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat [appellante] door de opgelegde boete onevenredig wordt getroffen.
    4.6.    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    5.       Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank. De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.E. de Ruijter, griffier.
    w.g. Drop
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. De Ruijter
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 3 september 2025
    887-1061
     
    BIJLAGE
     
    Wet inburgering 2013
    Artikel 7b
    1. De inburgeringsplichtige behaalt binnen drie jaar de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c.
    2. De termijn van drie jaar, genoemd in het eerste lid, vangt aan op het moment dat de vreemdeling inburgeringsplichtig wordt.
    3. Onze Minister verlengt de termijn van drie jaar, genoemd in het eerste lid:
    a.       indien de inburgeringsplichtige aannemelijk maakt dat hem geen verwijt treft ter zake van het niet tijdig behalen van deze onderdelen van het inburgeringsexamen, of
    b.       eenmalig met ten hoogste twee jaren, indien aantoonbaar een alfabetiseringscursus wordt of is gevolgd voor het verstrijken van die termijn.
    Beleidsregel verlenging inburgeringstermijnen bij geen verwijt
    Artikel 2
    Bij langdurige ziekte van de inburgeringsplichtige, zijn partner of bloedverwant in de eerste graad van ten minste drie aaneengesloten maanden wordt de termijn van het participatieverklaringstraject of de termijn voor de overige onderdelen van het inburgeringsexamen verlengd met een periode die gelijk is aan de duur van die ziekteperiode.
    Om in aanmerking te komen voor de verlenging dient de inburgeringsplichtige een verzoek in bij, en verstrekt een gerichte medische machtiging aan, DUO. Op deze machtiging geeft de inburgeringsplichtige aan op wie de machtiging betrekking heeft en voor welk doel DUO wordt gemachtigd om bij de behandelende arts of specialist informatie op te vragen. Het beoordelen daarvan gebeurt door een door DUO aangewezen medisch adviseur.
    Beleidsregel boetevaststelling inburgering
    Artikel 1
    1. Bij de vaststelling van de hoogte van de boete, bedoeld in artikel 34, aanhef en onderdelen c en d, van de Wet inburgering wordt gekeken naar:
    a.       het aantal uren dat de inburgeringsplichtige heeft deelgenomen aan een inburgeringscursus of een cursus Nederlands als tweede taal bij een instelling met het Blik op Werk keurmerk;
    b.       het aantal keren dat de inburgeringsplichtige de onderdelen van het inburgeringsexamen of staatsexamen Nederlands als tweede taal heeft afgelegd;
    c.       het aantal onderdelen van het inburgeringsexamen of het staatsexamen Nederlands als tweede taal dat de inburgeringsplichtige heeft behaald.
    2. De hoogte van de boete wordt vastgesteld aan de hand van de boetetabel zoals opgenomen in de bijlage bij deze beleidsregel.
    […]