Wijziging van het Wetboek van Strafrecht in verband met het beperken van de mogelijkheden om een taakstraf op te leggen voor ernstige zeden- en geweldsmisdrijven en bij recidive van misdrijven; Memorie van toelichting
Staten-Generaal — Kamerstuk Memorie van toelichting
Datum: 2014-07-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Vergaderjaar 2009-2010
 
 
 
 KST135649
 2009-2010
 
 32 169
 Wijziging van het Wetboek van Strafrecht in verband met het beperken
van de mogelijkheden om een taakstraf op te leggen voor ernstige zeden- en
geweldsmisdrijven en bij recidive van misdrijven
 
 
 
 
 Nr. 
 3
 MEMORIE VAN TOELICHTING
 ALGEMEEN
 1. De taakstraf als passende straf
 Het onderhavige wetsvoorstel voorziet in de beperking van de mogelijkheden
om een taakstraf op te leggen in geval van veroordeling voor een ernstige
zeden- of geweldsmisdrijf. Het wetsvoorstel vloeit voort uit de door de regering
noodzakelijk geachte positionering van de taakstraf als passende straf voor
minder ernstige strafbare feiten en de inzet van de regering op het bereiken
van gedragsverandering en het voorkomen van recidive door middel van de toepassing
van voorwaardelijke sancties. Het wetsvoorstel houdt aldus nauw verband met
de door de regering voorgenomen wetswijziging ter verbetering en versterking
van de toepassing van voorwaardelijke sancties. In het onderstaande wordt
hier nog op teruggekomen.
 Het wetsvoorstel is aangekondigd ter gelegenheid van een algemeen overleg
met de vaste commissie voor Justitie van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
van 8 oktober 2008 (Kamerstukken II 2008–2009, 31 700 VI,
nr. 67).
 
 Naar de praktijk van het vorderen en opleggen van taakstraffen ingeval
van ernstige misdrijven is door de Raad voor de rechtspraak en het College
van procureurs-generaal een onderzoek uitgevoerd.
De aanleiding voor dit onderzoek was een uitzending van het actualiteitenprogramma
Zembla van 14 oktober 2007, dat aan taakstraffen was gewijd. Bij brief
van 26 juni 2008 (Kamerstukken II 2007–2008, 31 200 VI, nr. 172)
is het onderzoeksrapport aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal aangeboden.
De Raad en het College concluderen uit het onderzoek dat bij het vorderen
en opleggen van taakstraffen in het algemeen conform het oogmerk van de wetgever
wordt gehandeld. Dat oogmerk moet in dit verband als volgt worden omschreven:
de taakstraf is een passende straf voor naar verhouding lichte delicten; voor
(ernstige) zeden- en geweldsmisdrijven is het opleggen van een taakstraf in
beginsel niet aan de orde.
 Deze uitgangspunten voor het opleggen van een taakstraf zijn bij de totstandkoming
van de huidige wettelijke regeling benadrukt. De memorie van toelichting bij
het wetsvoorstel taakstraffen vermeldt in de inleiding: «Taakstraffen zijn geschikt voor plegers van naar verhouding
lichte delicten.» (Kamerstukken II 1997–1998, 26 114,
nr. 3, blz. 1). De wetgever zag er evenwel vanaf om een beperking aan
te brengen in de aard van de delicten waarvoor een taakstraf kan worden opgelegd.
De memorie van toelichting merkt hierover op: «Zoals
ook bij de oude regeling het geval was, is er geen beperking in de aard van
de delicten waarvoor een taakstraf kan worden opgelegd [...]. Het
ligt evenwel in de rede dat veroordeelden die zeer zware delicten hebben gepleegd,
niet voor een taakstraf in aanmerking komen. Hetzelfde geldt voor de recidiverende
delinquent die reeds meer malen een taakstraf opgelegd kreeg.»
(blz. 8).
 Bij de behandeling van het wetsvoorstel in de Eerste Kamer ging de toenmalige
Minister van Justitie, Korthals, hier nog verder op in: «Zoals ik zojuist al aangaf, gaat het bij zeden- en geweldsdelicten
om strafbare feiten die over het algemeen ernstig zijn. De lichamelijke integriteit
van het slachtoffer wordt geschonden. De maatschappelijke onrust is vaak groot.
Daarom acht ik in dit soort situaties een taakstraf een minder voor de hand
liggende straf. Voor alle duidelijkheid: de wet laat oplegging ervan wel toe.
Het openbaar ministerie zal een terughoudend vorderingsbeleid voeren, maar
uiteindelijk is het toch de rechter die de straf oplegt. [...] Taakstraffen
blijven een afdoeningsvorm voor plegers van naar verhouding lichtere delicten.
Dus een taakstraf moet gezien worden als een zwaardere straf dan de geldboete
en een lichtere dan de vrijheidsstraf. Door de mogelijkheid die het wetsvoorstel
biedt om een vrijheidsstraf met een taakstraf te combineren, komen wel plegers
van wat ernstigere delicten in aanmerking voor een taakstraf, maar zij hebben
eerst enige maanden een vrijheidsstraf ondergaan. Het openbaar ministerie
heeft in de strafvorderingsrichtlijnen opgenomen, dat het in beginsel onwenselijk
is bij ernstige vormen van seksuele of geweldsdelicten een taakstraf te vorderen.» (Handelingen I 1999–2000, nr. 36, blz. 1726).
 In deze citaten komt helder naar voren dat de taakstraf als een passende
straf wordt beschouwd voor naar verhouding lichtere strafbare feiten, dat
het opleggen van een taakstraf in geval van ernstigere strafbare feiten niet
is uitgesloten, maar dat dan het opleggen van een taakstraf tezamen met een
vrijheidsstraf is aangewezen.
 In het licht van deze uitgangspunten deelt de regering de conclusie van
de Raad voor de rechtspraak en het College van procureurs-generaal dat in
het algemeen conform het oogmerk van de wetgever is gehandeld. Op basis van
het onderzoek moet evenwel ook worden geconstateerd dat het rekwireren en
opleggen van een taakstraf, al dan niet in combinatie met een andere straf,
bij ernstige delicten geen uitzondering is gebleken. In 41% van de
onderzochte gevallen van veroordeling voor ernstige misdrijven werd een taakstraf
opgelegd. In 6% van de gevallen was dit in combinatie met een onvoorwaardelijke
gevangenisstraf, in 21% van de gevallen in combinatie met een voorwaardelijke
gevangenisstraf en in 14% van de gevallen werd alleen een taakstraf
opgelegd.
 Het opleggen van taakstraffen voor ernstige delicten kan niet los worden
gezien van de vlucht die het aantal taakstraffen sinds de introductie van
de onbetaalde arbeid als hoofdstraf in het Wetboek van Strafrecht in 1989,
heeft genomen. Van enkele duizenden taakstraffen aan het begin van de jaren
negentig is het aantal voltooide taakstraffen opgelopen tot ruim 32 000
in het jaar 2007. Het aandeel van de taakstraf
in het totaal aantal opgelegde straffen is sinds het midden van de jaren negentig
meer dan verdubbeld. In 2006 werd in meer dan 30% van de strafzaken
een taakstraf opgelegd. Het onderzoeksrapport van de Raad voor de rechtspraak
en het College van procureurs-generaal merkt hier over op: «Opvallend is overigens dat de groei van de taakstraf tot 2002 samenging
met een groei van het aantal (vooral korte) onvoorwaardelijke vrijheidsstraffen.
De door de wetgever voorziene vervanging van korte vrijheidsstraffen door
taakstraffen kwam in die periode dus niet van de grond. Tot dat jaar bleken
taakstraffen vooral in de plaats te komen van (hogere) boetes en voorwaardelijke vrijheidsstraffen. Vanaf 2002 lijkt de taakstraf wél
de onvoorwaardelijke vrijheidsstraf te vervangen. In dat licht bezien lijkt
het waarschijnlijk dat de taakstraf soms wordt toegepast in gevallen waarin
enige jaren terug nog een onvoorwaardelijke vrijheidsstraf werd opgelegd.»
 De taakstraf heeft heden ten dage dus een belangrijke positie ingenomen
in het Nederlandse sanctiestelsel. De regering acht dit op zich een goede
zaak en heeft de ontwikkeling van de taakstraf tot een volwaardige sanctie
ook altijd gestimuleerd. Voor bepaalde, minder ernstige strafbare feiten kan
de taakstraf een effectief alternatief zijn voor een korte gevangenisstraf.
Met het opleggen van een taakstraf wordt aan de ene kant tot uitdrukking gebracht
dat het gepleegde feit door de samenleving niet wordt geaccepteerd en dat
de schuldige hiervoor dient te worden gestraft, aan de andere kant kan door
het opleggen van de taakstraf worden voorkomen dat de veroordeelde uit de
samenleving wordt gehaald, wat het gevolg zou zijn van een (onvoorwaardelijke)
gevangenisstraf. In termen van recidivevermindering geldt de korte gevangenisstraf
als het minst effectief. Ook de samenleving heeft er dus belang bij dat waar
mogelijk en passend, een taakstraf wordt opgelegd. Naarmate het gaat om ernstiger
feiten weegt het belang van het voorkomen van detentie echter niet meer op
tegen het belang van de samenleving om enerzijds het aangerichte kwaad te
vergelden en anderzijds om te voorkomen dat herhaling optreedt door onschadelijkmaking
als dat nodig is, maar ook door veel gerichter en intensiever te werken aan
gedragsverandering. In dergelijke gevallen is het naar het oordeel van de
regering niet voldoende dat een misdrijf bestraft wordt met enkel een taakstraf
(dat wil zeggen een taakstraf die niet is gecombineerd met een andere straf;
dit wordt ook wel een «kale» taakstraf genoemd).
 De structurele, op gedragsverandering gerichte aanpak behoort tot de kern
van het regeringsbeleid inzake «Veiligheid begint bij voorkomen».
Dat beleid heeft een sterke nadruk op het voorkomen van recidive. Het gaat
daarbij om het tegengaan van de problemen, de overlast en het leed dat door
criminaliteit wordt veroorzaakt. Dat gebeurt met een ingrijpende en doordachte
strafrechtelijke reactie. De reactie is ingrijpend in de mate die nodig is.
Deze reactie is vaak veel ingrijpender dan in de oude benadering met korte
vrijheidsstraf of een «kale» taakstraf.
 Met de persoonsgerichte aanpak integreert de regering preventie en repressie.
In de optiek van de regering berust het veelbesproken verschil tussen een «harde»
of een «zachte» aanpak van criminaliteit namelijk op een misvatting.
Vergelding en preventie van herhaling zijn geen tegengestelde strafdoelen:
stevige, effectieve sanctietoepassing vraagt om een combinatie van beide.
Werken aan gedragsverandering ter voorkoming van criminaliteit gebeurt onder
strikt toezicht en is verre van vrijblijvend. Het is een ingrijpende en passende
reactie op het leed en de overlast die criminelen veroorzaken.
 Voorwaardelijke (vrijheids)straffen nemen in de persoonsgerichte aanpak
een belangrijke plaats in. Ze zijn erop gericht om criminele levenspatronen
effectief te veranderen. Dat gebeurt onder strikt toezicht van het openbaar
ministerie en de reclassering. Voor het goed functioneren van het reclasseringstoezicht
is het van belang dat er een stok achter de deur is, dat er kan worden teruggevallen
op de voorwaardelijk niet ten uitvoer gelegde straf als het reclasseringstoezicht
onvoldoende of niet wordt geaccepteerd.
 Bij de brief van 29 augustus 2008 hebben de Staatssecretaris van
Justitie en ondergetekende de persoonsgerichte aanpak en de maatregelen gericht
op het terugdringen van recidive uiteengezet (Kamerstukken II 2007–2008,
24 587, nr. 299). Bij het realiseren van de persoonsgerichte aanpak
en het terugdringen van recidive spelen vele personen en instanties een rol.
De rechter neemt een centrale plaats in. Het is immers de rechter die, gelet
op de aard en de ernst van het feit, de omstandigheden waaronder dat feit
is begaan en de persoon van de dader, en rekening houdend met
de mogelijk verschillende strafdoelen (vergelding en de speciale en generale
preventie), de vrijheid heeft om te bepalen welke straf in welk concreet geval
passend en geboden is. De rechterlijke straftoemetingsvrijheid is nodig teneinde
de rechter in staat te stellen, bij de uitoefening van zijn grondwettelijke
taak om strafbare feiten te berechten, een straf of maatregel te kunnen opleggen
die recht doet aan de omstandigheden van het concrete geval. De algemene kaders
waarbinnen de rechterlijke straftoemetingsvrijheid functioneert, worden daarbij
gegeven door de wet. Het is daarbij niet de taak van de wetgever om in detail
voor te schrijven welke straf wel en welke staf niet passend is in individuele
gevallen. Wel is het de taak van de wetgever om in de wet vast te leggen welke
straffen de rechter kan opleggen en onder welke omstandigheden deze kunnen
worden opgelegd. De Raad voor de rechtspraak merkt in zijn advies over het
onderhavige wetsvoorstel terecht op dat de wetgever de bandbreedte van de
sanctieoplegging bepaalt, maar dat daarbinnen de rechter in een concreet geval
de beslissing neemt. In zijn rapport over de voorwaardelijke veroordeling
uit 2003 (aangeboden aan de Tweede kamer op 4 april 2003, Kamerstukken
II 2002/03, niet-dossierstuk, just030306) formuleerde de Commissie Otte de
verhouding tussen de wetgever en de straftoemetingsvrijheid van de rechter
aldus: «In de Nederlandse strafrechtspleging komt
de rechter een grote vrijheid toe bij de straftoemeting. [...] De
rechter is daardoor in staat recht te doen aan de bijzonderheden van het individuele
geval. Juist doordat het strafrecht een veelheid aan uiteenlopende doelstellingen
kent, kan de vraag wat een «passende» sanctie is, bezwaarlijk
in abstracto worden beantwoord. Die vraag vereist een afweging in concreto.
Dat echter neemt niet weg dat een volledige rechterlijke vrijheid zich niet
verdraagt met het legaliteitsbeginsel, en met de daarachter liggende belangen
van rechtsgelijkheid en rechtszekerheid. De wetgever zal moeten bepalen welke
sancties de rechter kan opleggen, en daarbij moeten aangeven in welke gevallen
en onder welke voorwaarden de oplegging van straf of maatregel mogelijk is.
De wetgever zal met andere woorden het kader moeten scheppen waarbinnen aan
de rechter vrijheid toekomt. Dat kader dient daarbij de rechter én
de burger houvast te bieden (eis van voorspelbaarheid), hetgeen meebrengt
dat het wettelijk kader richtinggevend moet zijn voor de op te leggen straf. [...]
Een ander argument voor een richtinggevende rol van de wetgever levert de
behoefte aan een landelijk criminaliteits- en veiligheidsbeleid op. Door middel
van wetgeving kan worden bereikt dat de straftoemeting door de rechter aansluit
bij dat landelijke beleid. Een en ander betekent dat voortdurend gezocht moet
worden naar de juiste balans tussen de rechterlijke vrijheid en de richtinggevende
rol van de wetgever.»
 Bij de Tweede Kamer zal een wetsvoorstel worden ingediend dat voorziet
in de versterking en verbetering van de regeling van de voorwaardelijke veroordeling.
Dit stelt de rechter in staat om vaker tot het opleggen van een (deels) voorwaardelijke
gevangenisstraf over te gaan, waarbij gericht gewerkt kan worden aan gedragsverandering
ter voorkoming van criminaliteit. Het wetsvoorstel geeft daarbij een wettelijk
kader en een wettelijke verankering voor de bijzondere voorwaarden die bij
veroordeling tot een (deels) voorwaardelijke straf door de rechter kunnen
worden opgelegd.
 Het onderhavige wetsvoorstel dient in ditzelfde licht te worden bezien.
Voor de bestraffing van ernstige zeden- en geweldsmisdrijven kan niet worden
volstaan met het opleggen van een «kale» taakstraf. Een dergelijk
bestraffing voldoet niet aan de eisen die, gelet op de ernst van het delict,
met het oog op vergelding en het voorkomen van nieuwe strafbare feiten in
de toekomst, moeten worden gesteld. Het onderhavige wetsvoorstel voorziet
er daarom in dat in geval van veroordeling voor een ernstig zeden- of geweldsmisdrijf
alleen een taakstraf kan worden opgelegd tezamen met een al dan niet (deels)
voorwaardelijke vrijheidsstraf of vrijheidsbenemende maatregel. Door middel
van het stellen van bijzondere voorwaarden verbonden aan de voorwaardelijke
straf kan dan gericht gewerkt worden aan gedragsverandering van
de veroordeelde en aan het voorkomen van recidive.
 Daarnaast voorziet dit wetsvoorstel erin dat niet opnieuw een taakstraf
wordt opgelegd indien een eerder opgelegde taakstraf voor een soortgelijk
delict de dader er kennelijk niet van heeft weerhouden om opnieuw een strafbaar
feit te plegen. Hier geldt dat indien een taakstraf kennelijk geen gedragsverandering
bij de veroordeelde heeft bewerkstelligd, niet volstaan kan worden met het
opleggen van opnieuw een taakstraf, maar dat in de plaats daarvan of daarnaast
een onvoorwaardelijke of (deels) voorwaardelijke vrijheidsstraf of vrijheidsbenemende
maatregel geboden is.
 Vooruitlopend op de wijzigingen voorzien in dit wetsvoorstel is de strafvorderingsrichtlijn
inzake taakstraffen van het openbaar ministerie aangescherpt (Aanwijzing taakstraffen,
Stcrt. 2008, 253). Bij brief van 16 december 2008 heeft de Staatssecretaris
van Justitie de wijzigingen in de Aanwijzing taakstraffen toegelicht (Kamerstukken
II 2008–2009, 31 700 VI, nr. 91).
 2. Tenuitvoerlegging van de vervangende hechtenis
 Bij gelegenheid van het voornoemde algemeen overleg van 8 oktober
2008 is gesproken over de tenuitvoerlegging van de vervangende hechtenis in
geval een taakstraf niet is voltooid (Kamerstukken II 2008–2009, 31 700
VI, nr. 67). Het onderhavige wetsvoorstel bevat geen regeling voor de automatische tenuitvoerlegging van de vervangende hechtenis,
indien de taakstraf niet of niet naar behoren is verricht. Op grond van artikel
22g, eerste lid, van het Wetboek van Strafrecht is het ter beoordeling van
het openbaar ministerie of in dergelijke gevallen de tenuitvoerlegging van
de vervangende hechtenis wordt bevolen. Er kunnen zich altijd feiten en omstandigheden
voordoen waarom een taakstraf niet (naar behoren) is uitgevoerd. Het openbaar
ministerie moet de vrijheid houden om onder bijzondere omstandigheden niet
de tenuitvoerlegging van de vervangende hechtenis te bevelen. Te denken valt
aan het geval dat iemand door ernstige ziekte of door een ongeval niet langer
in staat is een taakstraf te verrichten. Of het geval dat de persoon aan wie
een taakstraf is opgelegd, met een ernstige stoornis wordt opgenomen in een
psychiatrisch ziekenhuis. In dergelijke gevallen kan het openbaar ministerie
tot de conclusie komen dat het bevelen van de tenuitvoerlegging van de vervangende
hechtenis zinloos is.
 Door de beoordelingsruimte van het openbaar ministerie te handhaven, wordt
bovendien een onnodige belasting van de rechter voorkomen. De omstandigheden
die ertoe hebben geleid dat de taakstraf niet (naar behoren) is verricht,
zullen immers, als ze niet door het openbaar ministerie in de beoordeling
mogen worden betrokken, door de rechter in het kader van de bezwaarschriftprocedure
worden meegewogen.
 De indiening van een bezwaarschrift tegen het bevel tenuitvoerlegging
vervangende hechtenis van het openbaar ministerie heeft geen schorsende werking.
In de praktijk wordt ook tot tenuitvoerlegging van de vervangende hechtenis
overgegaan, ondanks dat een bezwaarschrift is ingediend bij de rechter. In
dergelijke gevallen wordt de behandeling van het bezwaarschrift zo spoedig
mogelijk op zitting gebracht.
 3. Consultatie
 Het conceptwetsvoorstel is ter consultatie voorgelegd aan de Raad voor
de rechtspraak (RvdR), de Nederlandse vereniging voor rechtspraak (NVvR),
het College van procureurs-generaal van het openbaar ministerie (OM), de Nederlandse
orde van advocaten (NOvA) en de reclasseringsinstellingen (Reclassering Nederland,
Stichting verslavingsreclassering GGZ en Leger des Heils).
 RvdR, NVvR en NOvA zijn van oordeel dat het wetsvoorstel overbodig is,
omdat de huidige praktijk inzake het opleggen van taakstraffen er geen aanleiding
toe geeft. De RvdR adviseert daarbij het effect van de aanscherping van de
Aanwijzing taakstraffen af te wachten alvorens met – wellicht –
overbodige wetgeving te komen.
 Het OM kan zich vinden in de strekking van het wetsvoorstel. Het OM geeft
daarbij aan dat het maatschappelijk draagvlak voor de taakstraf onder druk
is komen te staan. Een straf, of dat nu een geldboete, taakstraf of gevangenisstraf
is, moet aansluiten bij de strafbeleving in de maatschappij. Het maatschappelijk
draagvlak voor de taakstraf zal afnemen als zij te ruim wordt toegepast. Vanuit
het oogpunt van de maatschappelijke acceptatie van de taakstraf kan het OM
zich vinden in de strekking van het wetsvoorstel. Wel is het OM van oordeel
dat op de kortst mogelijke termijn een wetenschappelijk onderzoek moet worden
gestart naar de plaats van de taakstraf in het huidige strafarsenaal, in relatie
tot de maatschappelijke beleving van de taakstraf. Aan de hand van de uitkomsten
van dit onderzoek kan een discussie ten principale over de toekomst van de
taakstraf worden gevoerd.
 RvdR, NVvR en NOvA zijn verder van oordeel dat het wetvoorstel een ongekende
inbreuk pleegt op de straftoemetingsvrijheid van de rechter, waarvoor zwaarwegende
argumenten ontbreken. Zij uiten (staatsrechtelijke) bedenkingen bij de mogelijkheid
om bij algemene maatregel van bestuur misdrijven aan te wijzen waarvoor geen
taakstraf kan worden opgelegd. Ook het OM maakt hier ernstig bezwaar tegen.
 De reclasseringsinstellingen onderschrijven het wetsvoorstel. Zij geven
daarbij aan dat het in het belang van de reclassering en van het imago van
de taakstraf is dat de geschokte rechtsorde op een juiste en terechte wijze
wordt hersteld, en dat kritisch wordt gekeken wanneer een taakstraf op zijn
plaats is. De reclasseringsinstellingen benadrukken dat de andere doelen van
de straf niet uit het oog verloren moeten worden, zoals de mogelijkheid van
recidivebeperking. Juist de taakstraf heeft dan voordelen boven andere straffen
doordat deze straf niet de stigmatiserende en beschadigende effecten van een
gevangenisstraf heeft en tegelijkertijd kansen biedt te werken aan arbeidsreïntegratie
en gedragsbeïnvloeding, aldus de reclasseringsinstellingen.
 Ook worden in de adviezen kritische kanttekeningen
geplaatst bij de voorgestelde regeling om het opleggen van een taakstraf uit
te sluiten in het geval dat in de vijf voorafgaande jaren al eerder een taakstraf
is opgelegd. Gewaarschuwd wordt voor onbedoelde effecten van de regeling.
Verder wordt aangegeven dat de regeling ertoe kan leiden dat een straf moet
worden opgelegd die geen recht doet aan de ernst van de feiten, de omstandigheden
van het geval en de persoon van de dader.
 Ten slotte bevatten de adviezen nog verschillende oproepen tot verduidelijking
van bepaalde onderdelen van het wetsvoorstel, opmerkingen over overgangsrecht,
de motiveringsplicht en de verhouding tot andere bepalingen van het Wetboek
van Strafrecht.
 
 De verschillende adviezen hebben tot aanpassing van zowel het wetsvoorstel
als de memorie van toelichting geleid. Hiervoor, in paragraaf 1 van het
algemeen deel van deze memorie, zijn de redenen voor de onderhavige wetswijziging
nader toegelicht en is de samenhang geschetst van het wetsvoorstel met het
beleid van de regering gericht op het bereiken van gedragsverandering en het
voorkomen van recidive door middel van de toepassing van voorwaardelijke sancties.
De regering onderschrijft de voornoemde opmerkingen van het OM en de reclasseringsinstellingen
over het maatschappelijk draagvlak voor de taakstraf. De regering acht het
behouden van het maatschappelijk draagvlak voor de taakstraf van belang en
acht in dit licht een duidelijk wettelijk kader voor de toepassing van deze
straf aangewezen.
 Dat met de door dit wetsvoorstel voorziene inkadering van de rechterlijke
straftoemetingsvrijheid een ongekende inbreuk zou worden gepleegd op de in
ons rechtssysteem gewaarborgde scheiding der machten, onderschrijft de regering
niet. In een onderzoek dat vorig jaar is verricht naar de rol en bevoegdheden
van de rechter bij de sanctietoepassing en tenuitvoerlegging, is geconstateerd
dat de rechter over een ruime vrijheid in het kader van de straftoemeting
beschikt en dat deze vrijheid als gevolg van de toegenomen sanctiedifferentiatie
alleen maar groter is geworden. Dit onderzoek
is bij brief van 5 maart 2009 aan de Tweede Kamer aangeboden (Kamerstukken
II 2008–2009, 31 700 VI, nr. 108). Zoals hiervoor aangegeven
is ook voor de regering de straftoemetingsvrijheid van de rechter een wezenlijk
element van ons strafrechtelijke stelsel en zij wordt ook gerespecteerd. Dit
ontslaat de regering evenwel niet van de plicht om tezamen met het parlement
invulling te geven aan de verantwoordelijkheid van de wetgever om in de wet
aan te geven welke straffen kunnen worden opgelegd en onder welke omstandigheden,
mede gelet op de beleving van een straf in de maatschappij. Een wettelijke
positionering van de taakstraf als een passende straf voor naar verhouding
lichtere strafbare feiten biedt voor alle betrokkenen in de strafrechtspleging
en voor de justitiabele helderheid over de toepassing ervan en geeft daarnaast
een duidelijk signaal dat de taakstraf een nuttig instrument is in een goed
werkend sanctiestelsel en dat ook kan blijven doordat de toepassing ervan
plaatsvindt voor naar verhouding lichtere strafbare feiten.
 In het licht van het voorgaande acht de regering de totstandkoming van
wetgeving aangewezen en is er geen reden om eerst het effect van de aanscherping
van de Aanwijzing taakstraffen af te wachten. Evenmin is er reden om het onderhavige
wetsvoorstel aan te houden met het oog op wetenschappelijk onderzoek naar
de plaats van de taakstraf in het sanctiestelsel. Het belang van wetenschappelijk
onderzoek naar de plaats van straffen in het sanctiestelsel en de effectiviteit
van sancties wordt volledig onderschreven. In de onderzoeksprogrammering van
het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum van het ministerie
van Justitie (WODC) wordt hier ook veel aandacht aan besteed. In voornoemde
brief van 5 maart 2009 is aangegeven dat het WODC samen met de Raad voor
de rechtspraak werkt aan een metastudie op het gebied van de effectiviteit
van sancties. Het gaat daarbij om de vraag welke sancties voor wie en onder
welke omstandigheden het best werken. Daarnaast wordt thans besluitvorming
voorbereid over een meerjaren onderzoeksprogrammering op het terrein van de
reclassering. Ook dat is voor de positionering van de taakstraf van belang.
De uitvoering van de taakstraf is immers een van de kerntaken van de reclassering.
De resultaten van deze onderzoeken, die eerst op langere termijn te verwachten
zijn, zullen alsdan beoordeeld worden op hun relevantie voor de wettelijke
positionering van de taakstraf.
 Ten slotte wordt thans bekeken of er naast voornoemde onderzoeken nog
aanvullend onderzoek nodig is dat zich richt op het draagvlak voor straffen,
waaronder de taakstraf. De haalbaarheid van een dergelijk onderzoek zal door
het openbaar ministerie en WODC bekeken worden met het oog op de onderzoeksprogrammering
van het WODC voor 2010.
 Overeenkomstig de adviezen van RvdR, NVvR, NOvA en het OM wordt afgezien
van de mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur misdrijven aan te
wijzen waarvoor geen «kale» taakstraf kan worden opgelegd. In
de plaats daarvan wordt voorgesteld om een drietal misdrijven die niet voldoen
aan de in dit wetsvoorstel geformuleerde hoofdcriteria voor het uitsluiten
van een «kale» taakstraf, op te nemen in de wet zelf.
 De kritische kanttekeningen over de bepaling inzake het opleggen van een
taakstraf in geval van recidive hebben tot enkele aanpassingen van deze bepaling
geleid.
 Ten slotte is in de adviezen aanleiding gevonden om te voorzien in overgangsrecht.
 ARTIKELSGEWIJS
 Artikel I
 Onderdeel A
 Artikel 9 van het Wetboek van Strafrecht geeft aan dat een taakstraf kan
worden opgelegd in geval van veroordeling voor misdrijven die worden bedreigd
met een vrijheidsstraf of een geldboete of voor overtredingen die worden bedreigd
met een vrijheidsstraf. Voorgesteld wordt om aan deze bepaling toe te voegen
dat in bij de wet bepaalde gevallen geen taakstraf kan worden opgelegd. Hiermee
wordt duidelijk gemaakt dat in de wet de gevallen worden omschreven waarin
geen taakstraf kan worden opgelegd.
 Voor het overige wordt artikel 9 Sr niet gewijzigd. De beperking in het
vierde lid van dit artikel, die inhoudt dat een taakstraf kan worden opgelegd
tezamen met een gevangenisstraf of hechtenis, mits het onvoorwaardelijk ten
uitvoer te leggen deel daarvan niet meer dan zes maanden bedraagt, blijft
dus bestaan.
 Onderdeel B
 Artikel 14g, tweede lid, Sr betreffende de tenuitvoerlegging van een voorwaardelijke
straf, bevat een verwijzing naar de regeling van de taakstraf. Het voorgestelde
nieuwe artikel 22b Sr dient hier te worden toegevoegd. Voordat de rechter
in plaats van de tenuitvoerlegging van de voorwaardelijk opgelegde vrijheidsstraf,
een taakstraf gelast, zal hij dienen na te gaan of het opleggen van een taakstraf
niet op grond van artikel 22b is uitgesloten.
 Onderdeel C
 Voorgesteld wordt om een nieuw artikel 22b toe te voegen aan de regeling
van de taakstraf in het Wetboek van Strafrecht. In dit artikel wordt aangegeven
in welke gevallen een veroordeling wegens misdrijf niet kan worden bestraft
met enkel een taakstraf (dat wil zeggen een taakstraf die niet is gecombineerd
met een andere straf).
 Artikel 22b, eerste lid
 In het eerste lid, onderdeel a, wordt bepaald dat een taakstraf niet kan
worden opgelegd voor een misdrijf waarop naar de wettelijke omschrijving een
gevangenisstraf van zes jaren of meer is gesteld en dat een ernstige inbreuk
op de lichamelijke integriteit van het slachtoffer ten gevolge heeft gehad.
Voor de omschrijving van de misdrijven waarvoor een taakstraf niet meer aan
de orde is, is derhalve gekozen voor een combinatie van twee criteria, te
weten een formeel criterium (misdrijf waarop een gevangenisstraf van zes jaren
of meer is gesteld) en een materieel criterium (ernstige inbreuk op de lichamelijke
integriteit van het slachtoffer). Tezamen strekken zij ertoe het opleggen
van een taakstraf uit te sluiten in geval van ernstige zeden- en geweldsmisdrijven.
 Het formele criterium sluit aan bij de opvatting van de wetgever over
de ernst van een delict. Deze opvatting wordt tot uitdrukking gebracht in
de hoogte van de maximale straf die voor een bepaald misdrijf kan worden opgelegd.
Het gaat daarbij om het wettelijke maximum zoals dat in de strafbepaling is
aangegeven. Het strafmaximum verlagende omstandigheden als poging
en deelneming (resp. artikel 45, tweede lid, en artikel 49, eerste lid, van
het Wetboek van Strafrecht) tellen daarbij niet mee.
 Het leggen van de grens bij zes jaren sluit aan bij de grens die voor
de afdoening door middel van een strafbeschikking (artikel 257a van het Wetboek
van Strafvordering) en de transactie (artikel 74 van het Wetboek van Strafrecht)
wordt gehanteerd. Met de taakstraf hebben de strafbeschikking en de transactie
gemeen dat zij in beginsel niet bedoeld zijn voor de afdoening van ernstige
misdrijven.
 Het materiële criterium staat in het teken van de gevolgen die het
gepleegde misdrijf heeft gehad. Een taakstraf wordt niet opgelegd indien het
misdrijf een ernstige inbreuk op de lichamelijke integriteit van het slachtoffer
ten gevolge heeft gehad. Bij zeden- en geweldsmisdrijven is in beginsel steeds
sprake van inbreuken op de lichamelijke integriteit. De ernst van de inbreuk
kan verschillen. In geval van een poging tot een zeden- of geweldsmisdrijf
kan het zo zijn dat er geen sprake is van een daadwerkelijke inbreuk op de
lichamelijke integriteit. De ernst van de inbreuk op de lichamelijke integriteit
is dus bepalend voor de mogelijkheid om een taakstraf op te leggen. Zijn de
gevolgen voor de lichamelijke integriteit van het slachtoffer beperkt gebleven,
dan kan een «kale» taakstraf worden opgelegd.
 Een inbreuk op de lichamelijke integriteit is niet hetzelfde als lichamelijk
letsel. Zeker bij zedenmisdrijven kan sprake zijn van een ernstige inbreuk
op de lichamelijk integriteit, zonder dat daarbij sprake is van lichamelijk
letsel. Aan de andere kant is bij lichamelijk letsel wel altijd sprake van
een inbreuk op de lichamelijk integriteit. In de gevallen waarin het misdrijf
beperkt lichamelijk letsel ten gevolge heeft gehad, is geen sprake van een
zo ernstige inbreuk op de lichamelijke integriteit dat daarom het opleggen
van een taakstraf is uitgesloten.
 Een aantal voorbeelden kan dienen ter verduidelijking. Iemand een tongzoen
opdringen of het stoppen van een vinger in iemands mond of oor (zonder instemming
van de betrokkene) is strafrechtelijk, als die handelingen een seksuele lading
hebben, te kwalificeren als verkrachting. Hoewel deze handelingen zeker een
inbreuk vormen op de lichamelijke integriteit van het slachtoffer, gaat het
niet om de ernstige inbreuk op de lichamelijke integriteit die de term «verkrachting»
oproept. Voornoemde handelingen kunnen dus met een taakstraf bestraft worden,
maar de verkrachting die gepaard gaat met genitale penetratie kan dat niet.
 Bij beperkt of geen lichamelijk letsel kan gedacht worden de vechtpartij
waarbij over en weer geslagen wordt. De betrokkene die daarbij op het hoofd
slaat van zijn tegenstander maakt zich al snel schuldig aan poging zware mishandeling,
ook al is er geen letsel of is het ontstane letsel beperkt gebleven tot een
blauwe plek. In een dergelijk geval wordt het aan de rechter overgelaten om
te beoordelen of een taakstraf een passende straf is. Leidt de vechtpartij
tot zwaar lichamelijk letsel dan is het opleggen van enkel een taakstraf uitgesloten.
 Bij vermogensdelicten is er geen sprake van een inbreuk op de lichamelijke
integriteit van het slachtoffer. In geval van een ernstig vermogensdelict
is dus het opleggen van een «kale» taakstraf niet uitgesloten.
 In de formulering van het materiële criterium is er bewust van afgezien
te spreken van de gevolgen voor de geestelijke integriteit van het slachtoffer.
De reden daarvoor is dat de gevolgen die een misdrijf heeft voor het geestelijk
welzijn van een slachtoffer sterk uiteenlopen van persoon tot persoon. De
gevolgen voor de geestelijke integriteit zijn daarmee een te weinig objectieve
maatstaf voor de beoordeling of een taakstraf mag worden opgelegd. Daar komt
bij dat voor de delictsomschrijvingen van zeden- en geweldsmisdrijven in het
Wetboek van Strafrecht geldt dat steeds sprake is van inbreuken op de lichamelijke integriteit.
 Een en ander wil uiteraard niet zeggen dat de rechter de gevolgen die
een misdrijf heeft gehad voor het geestelijk welzijn van het slachtoffer niet
kan en zal meewegen bij de straftoemeting. De ernstige psychische gevolgen die een misdrijf heeft gehad voor het slachtoffer, kunnen de rechter
doen besluiten geen taakstraf, maar een gevangenisstraf op te leggen.
 
 In het eerste lid, onderdeel b, wordt een drietal misdrijven aangewezen
waarvoor het opleggen van een taakstraf in beginsel is uitgesloten, maar waarop
de voornoemde (formele en materiële) criteria niet van toepassing zijn.
Het gaat om ambtsdwang en wederspannigheid met letsel tot gevolg (artikel
181 Sr), kinderpornografie (artikel 240b Sr) en jeugdprostitutie (artikel
248b Sr), voorzover daarop minder dan zes jaar gevangenisstraf staat. De keuze
voor deze misdrijven is ingegeven door de wens om de ernst van deze misdrijven
te onderstrepen en het belang te benadrukken van de bescherming die deze artikelen
beogen te geven aan minderjarigen en personen werkzaam in publieke dienst.
Bij veroordeling voor deze misdrijven kan derhalve geen «kale»
taakstraf worden opgelegd, ongeacht of de misdrijven een ernstige inbreuk
op de lichamelijke integriteit van het slachtoffer ten gevolge hebben gehad.
 Artikel 22b, tweede lid
 Het tweede lid van artikel 22b voorziet in het uitsluiten van een taakstraf
in het geval van recidive. De beperking van de mogelijkheden om in geval van
recidive een «kale» taakstraf op te leggen heeft betrekking op
misdrijven in het algemeen en niet alleen op ernstige zeden- en geweldsmisdrijven.
Indien een verdachte een misdrijf pleegt en in de vijf daaraan voorafgaande
jaren al wegens een ander soortgelijk misdrijf een taakstraf opgelegd heeft
gekregen, wordt niet opnieuw een taakstraf opgelegd. In artikel 43b Sr , dat
deel uitmaakt van de algemene recidiveregeling van het van het Wetboek van
Strafrecht, is aangegeven welke misdrijven als soortgelijk aan elkaar moeten
worden aangemerkt.
 Verder is vereist dat de eerder opgelegde taakstraf is verricht of dat
de tenuitvoerlegging van de vervangende hechtenis is bevolen in verband met
het niet (naar behoren) verrichten van de taakstraf. Het stellen van deze
eis dient ertoe een tweede («kale») taakstraf uit te sluiten in
de gevallen dat de taakstraf kennelijk niet het effect heeft gehad dat daarmee
werd beoogd. Het gaat dan om het geval dat de taakstraf wel is verricht, maar
dat de veroordeelde er kennelijk niet van heeft weerhouden om opnieuw een
strafbaar feit te begaan. Het gaat ook om het geval dat de veroordeelde de
eerder opgelegde taakstraf niet heeft verricht en dat aanleiding is geweest
om de tenuitvoerlegging van de vervangende hechtenis te bevelen. Is een eerder
opgelegde taakstraf niet verricht, maar is dat geen aanleiding geweest om
de tenuitvoerlegging van de vervangende hechtenis te bevelen, dan kan wel
een nieuwe taakstraf worden opgelegd. Voor de gevallen waarin dit aan de orde
zou kunnen zijn, wordt verwezen naar paragraaf 2 van het algemeen deel
van deze toelichting. Het gaat er dan om dat een eerder opgelegde taakstraf
niet is verricht buiten de schuld van de veroordeelde.
 Artikel 22b, derde lid
 Het derde lid van artikel 22b bevat een uitzondering op de hoofdregel
dat in geval van een ernstig zeden- en geweldsmisdrijf geen taakstraf wordt
opgelegd. Deze uitzondering heeft tot doel te voorkomen dat een taakstraf
niet kan worden opgelegd in combinatie met een al dan niet voorwaardelijke
gevangenisstraf of vrijheidsbenemende maatregel. Dit wetsvoorstel beoogt uit
te sluiten dat in geval van ernstige misdrijven wordt volstaan met het opleggen
van enkel een taakstraf. In combinatie met een onvoorwaardelijke, voorwaardelijke
of deels voorwaardelijke gevangenisstraf moet de taakstraf ook bij ernstige
misdrijven opgelegd kunnen worden. De combinatie van deze straffen geeft de
rechter de mogelijkheid een bij de ernst van het feit en de persoonlijke omstandigheden
van de dader passende straf op te leggen. De mogelijkheid om een taakstraf
te combineren met een (deels) voorwaardelijke gevangenisstraf versterkt de
mogelijkheden om te werken aan gedragsverandering. Zij staat
in de sleutel van de persoonsgerichte aanpak, die de regering voorstaat (zoals
hiervoor in paragraaf 1 van het algemeen deel van deze toelichting aangegeven).
Door middel van het opleggen van bijzondere voorwaarden in het kader van een
voorwaardelijke gevangenisstraf kan gericht gewerkt worden aan het opheffen
of terugdringen van criminogene factoren die hebben bijgedragen aan het strafbare
gedrag. Aan de andere kant is het zo dat door de mogelijkheid om een voorwaardelijke
gevangenisstraf te combineren met een taakstraf, het punitieve karakter van
de bestraffing wordt versterkt.
 De in het derde lid opgenomen uitzondering geldt ook voor de gevallen
waarin het opleggen van een taakstraf is uitgesloten op grond van de recidiveregeling
in het tweede lid van artikel 22b. In de door dat lid bestreken gevallen van
recidive kan dus wel een taakstraf worden opgelegd als deze wordt gecombineerd
met een al dan niet voorwaardelijke gevangenisstraf of vrijheidsbenemende
maatregel.
 Huiselijk geweld
 Ter gelegenheid van het algemeen overleg van 19 november 2008 over
huiselijk geweld heb ik de Tweede Kamer toegezegd dat in het kader van het
onderhavige wetsvoorstel bezien zou worden of de beperking van de mogelijkheden
om een taakstraf op te leggen ook geldt voor gevallen van huiselijk geweld
(Kamerstukken II 2008–2009, 28 345, nr. 73). Bij huiselijk
geweld kan sprake zijn van ernstige zeden- en geweldsdelicten, zoals verkrachting
en (zware) mishandeling. In de gevallen waarin het huiselijk geweld een ernstige
inbreuk op de lichamelijke integriteit van het slachtoffer ten gevolge heeft
gehad, is op grond van het onderhavige wetsvoorstel een taakstraf dus uitgesloten
(tenzij gecombineerd met gevangenisstraf of vrijheidsbenemende maatregel).
 Motiveringsverplichting
 De rechter zal het opleggen van een taakstraf in geval van een ernstig
zeden- of geweldsmisdrijf steeds moeten motiveren. Dat volgt uit artikel 359,
vijfde lid, van het Wetboek van Strafvordering (waarin is aangegeven dat het
vonnis de redenen opgeeft die de straf hebben bepaald), maar ook uit het gegeven
dat het nieuwe artikel 22b Sr een wettelijke beperking inhoudt van de rechterlijke
straftoemetingsvrijheid. Daar waar in de wet is bepaald dat een taakstraf
voor bepaalde misdrijven niet kan worden opgelegd, is de rechter gehouden
te motiveren waarom hij gebruik maakt van de door de wet toegestane uitzonderingen.
In het vonnis zal dus vermeld dienen te worden tot welke conclusie de rechter
na toetsing aan artikel 22b is gekomen.
 Overigens zij opgemerkt dat op basis van het onderzoek van de Raad voor
de rechtspraak en het College van procureurs-generaal niet geconcludeerd kan
worden dat het opleggen van een taakstraf in geval van een ernstig zeden-
of geweldsmisdrijf door de rechter niet gemotiveerd wordt.
 Veroordeling en strafbeschikking
 Artikel 22b geldt zowel in geval van veroordeling door de rechter, als
in geval van afdoening door het openbaar ministerie door middel van een strafbeschikking.
Dit laatste volgt uit artikel 78b van het Wetboek van Strafrecht waar is bepaald
dat onder de term «veroordeling» ook de strafbeschikking wordt
begrepen.
 Onderdeel D
 Met de wijziging van artikel 74 van het Wetboek van Strafrecht wordt duidelijk
gemaakt dat de beperking van het opleggen van een taakstraf in artikel 22b
ook geldt voor mogelijkheid van het opleggen van een taakstraf door het openbaar
ministerie in het kader van een transactie. Overigens is het op grond van
beleidsregels van het openbaar ministerie zo dat een transactie
voor ernstige misdrijven, waarbij sprake is van een ernstige inbreuk op de
lichamelijke integriteit van het slachtoffer, niet aan de orde is.
 ARTIKEL II
 Artikel II voorziet in overgangsrecht. Hoewel in strikte zin geen sprake
is van een veranderd inzicht omtrent de strafwaardigheid van de ernstige zeden-
en geweldsmisdrijven waarop het wetsvoorstel betrekking heeft – aan
de wettelijke strafbedreiging wijzigt immers niets – heeft het wetsvoorstel
wel tot gevolg dat voor deze misdrijven in de in het wetsvoorstel bepaalde
gevallen geen «kale» taakstraf meer kan worden opgelegd. Er is
daarom sprake van verandering in de wetgeving als bedoeld in artikel 1, tweede
lid, van het Wetboek van Strafrecht. Op strafbare feiten die zijn begaan vóór
de inwerkingtreding van onderhavige wetswijziging, is het nieuwe artikel 22b
Sr derhalve niet van toepassing.
 Voor de aanscherping van het vorderingenbeleid van het openbaar ministerie
als gevolg van de wijziging van de Aanwijzing taakstraffen heeft dit overigens
geen gevolgen.
 
 De minister van Justitie,
 E. M. H. Hirsch Ballin
 
 
 
 
 A. Klijn, F. van Tulder, R. Beaujean, T. van der Heijden & G. Rodenburg, Moord, doodslag, taakstraf? Een Zembla-uitzending nader bekeken, Raad voor de rechtspraak Research Memoranda jaargang 4 (2008) nr.
1.
 
 
 
 Moord, doodslag, taakstraf?, paragraaf 3.1
en tabel 3.1.
 
 
 Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC), Criminaliteit en rechtshandhaving 2007, Onderzoek en beleid nr. 271,
Den Haag 2008, paragraaf 6.2.1. Moord, doodslag, taakstraf?, paragraaf 2.4.
 
 
 
 Moord, doodslag, taakstraf?, paragraaf 2.4.
 
 
 
 Rapport van de Commissie Vrijheidsbeperking, Vrijheidsbeperking
door voorwaarden. De voorwaardelijke veroordeling en haar samenhang met de
taakstraf, de voorlopige hechtenis en de voorwaardelijke invrijheidstelling, Ministerie van Justitie, Den Haag 2003, blz. 22–23.
 
 
 Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.
 
 
 Zie ook M. J. Borgers, Het wettelijk sanctiestelsel
en de straftoemetingsvrijheid van de rechter, in: Delikt en Delinkwent
2005, afl. 2/11, blz. 111–204.