Arrest van het Hof (Achtste kamer) van 26 juni 2025.#Europese Commissie tegen Koninkrijk Spanje e.a.#Hogere voorziening – Staatssteun – Artikel 108, lid 3, VWEU – Belastingregeling – Bepalingen inzake de vennootschapsbelasting op grond waarvan vennootschappen met fiscale woonplaats in Spanje de goodwill uit de verwerving van deelnemingen in vennootschappen met fiscale woonplaats buiten die lidstaat kunnen afschrijven – Besluiten van de Europese Commissie waarbij die bepalingen als staatssteunregeling worden aangemerkt en terugvordering van de steun wordt gelast, tenzij die steun ziet op directe en indirecte deelnemingen die zijn verworven vóór een bepaalde, door de Commissie met het oog op de bescherming van het gewettigd vertrouwen, vastgestelde datum – Later besluit van de Commissie waarbij terugvordering wordt gelast van alle steun met betrekking tot indirecte deelnemingen – Rechtszekerheid.#Gevoegde zaken C-776/23 P–C-780/23 P.
Court of Justice — Uitspraak 
Datum: 2025-06-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: EU-recht


ARREST VAN HET HOF (Achtste kamer)
 26 juni 2025 (
 *1
 )
 „Hogere voorziening – Staatssteun – Artikel 108, lid 3, VWEU – Belastingregeling – Bepalingen inzake de vennootschapsbelasting op grond waarvan vennootschappen met fiscale woonplaats in Spanje de goodwill uit de verwerving van deelnemingen in vennootschappen met fiscale woonplaats buiten die lidstaat kunnen afschrijven – Besluiten van de Europese Commissie waarbij die bepalingen als staatssteunregeling worden aangemerkt en terugvordering van de steun wordt gelast, tenzij die steun ziet op directe en indirecte deelnemingen die zijn verworven vóór een bepaalde, door de Commissie met het oog op de bescherming van het gewettigd vertrouwen, vastgestelde datum – Later besluit van de Commissie waarbij terugvordering wordt gelast van alle steun met betrekking tot indirecte deelnemingen – Rechtszekerheid”
 In de gevoegde zaken C‑776/23 P tot en met C‑780/23 P,
 betreffende vijf hogere voorzieningen krachtens artikel 56 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie, ingesteld op 14 december 2023,
 
 Europese Commissie, vertegenwoordigd door P. Němečková B. Stromsky, C. Urraca Caviedes als gemachtigden,
 rekwirante,
 andere partijen in de procedure:
 
 Koninkrijk Spanje, aanvankelijk vertegenwoordigd door A. Gavela Llopis en I. Herranz Elizalde, vervolgens door A. Gavela Llopis als gemachtigden,
 verzoeker in eerste aanleg (C‑776/23 P),
 
 Banco Santander SA, gevestigd te Santander (Spanje),
 
 Santusa Holding SL, gevestigd te Boadilla del Monte (Spanje),
 vertegenwoordigd door E. Abad Valdenebro, R. Calvo Salinero, A. Lamadrid de Pablo en V. Romero Algarra, abogados,
 
 Abertis Infraestructuras SA, gevestigd te Barcelona (Spanje), vertegenwoordigd door E. Abad Valdenebro, R. Calvo Salinero, M. Cenzual Aldaz, A. Lamadrid de Pablo en V. Romero Algarra, abogados,
 
 Axa Mediterranean Holding SA, gevestigd te Palma de Mallorca (Spanje), vertegenwoordigd door E. Abad Valdenebro, R. Calvo Salinero, A. Lamadrid de Pablo, I. Otaegi Amundarain en V. Romero Algarra, abogados,
 verzoeksters in eerste aanleg (C‑777/23 P),
 
 Sociedad General de Aguas de Barcelona SA, gevestigd te Barcelona, vertegenwoordigd door J. Huelin Martínez de Velasco, abogado,
 verzoekster in eerste aanleg (C‑778/23 P),
 
 Telefónica SA, gevestigd te Madrid (Spanje), vertegenwoordigd door J. Domínguez Pérez en J. Ruiz Calzado, abogados,
 
 Iberdrola SA, gevestigd te Bilbao (Spanje), vertegenwoordigd door S. Centeno Huerta, J. Domínguez Pérez en J. Ruiz Calzado, abogados,
 verzoeksters in eerste aanleg (C‑779/23 P),
 
 Ferrovial SE, voorheen Ferrovial SA, gevestigd te Amsterdam (Nederland),
 
 Serveo Servicios SA, voorheen Ferrovial Servicios SA, gevestigd te Madrid (Spanje),
 
 Amey UK Ltd, voorheen Amey UK plc, gevestigd te Londen (Verenigd Koninkrijk),
 vertegenwoordigd door E. Abad Valdenebro, R. Calvo Salinero, A. Lamadrid de Pablo en V. Romero Algarra, abogados,
 
 Arcelormittal Spain Holding SL, gevestigd te Madrid (Spanje), vertegenwoordigd door M. Muñoz Pérez en A. Santander Ruiz, abogados,
 verzoeksters in eerste aanleg (C‑780/23 P),
 wijst
 HET HOF (Achtste kamer),
 samengesteld als volgt: S. Rodin, kamerpresident, C. Lycourgos (rapporteur), president van de Derde kamer, waarnemend rechter van de Achtste kamer, en O. Spineanu-Matei, rechter,
 advocaat-generaal: A. Rantos,
 griffier: A. Calot Escobar,
 gezien de stukken,
 gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,
 het navolgende
 
 Arrest
 
 
 
 
 
 
 1
 
 
 Met haar hogere voorzieningen vordert de Europese Commissie vernietiging van de arresten van het Gerecht van de Europese Unie van 27 september 2023, Spanje/Commissie (T‑826/14, EU:T:2023:582) (zaak C‑776/23 P); 27 september 2023, Banco Santander e.a./Commissie (T‑12/15, T‑158/15 en T‑258/15, EU:T:2023:583) (zaak C‑777/23 P); 27 september 2023, Sociedad General de Aguas de Barcelona/Commissie (T‑253/15, EU:T:2023:585) (zaak C‑778/23 P); 27 september 2023, Telefónica en Iberdrola/Commissie (T‑256/15 en T‑260/15, EU:T:2023:586) (zaak C‑779/23 P), en 27 september 2023, Ferrovial e.a./Commissie (T‑252/15 en T‑257/15, EU:T:2023:584) (zaak C‑780/23 P) (hierna: „bestreden arresten”), waarbij het Gerecht besluit (EU) 2015/314 van de Commissie van 15 oktober 2014 betreffende steunmaatregel SA.35550 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP) ten uitvoer gelegd door Spanje – Fiscale afschrijving van financiële goodwill voor verwervingen van buitenlandse deelnemingen (PB 2015, L 56, blz. 38; hierna: „litigieus besluit”) nietig heeft verklaard.
 
 
 
 
 Voorgeschiedenis van het geding
 
 
 
 
 
 
 2
 
 
 Op 27 december 2001 heeft de Spaanse wetgever Ley 24/2001, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social (wet 24/2001 houdende vaststelling van fiscale, bestuursrechtelijke en sociale maatregelen) (BOE nr. 313 van 31 december 2001, blz. 50493) vastgesteld. Bij die wet is met ingang van 1 januari 2002 in de Ley del Impuesto sobre Sociedades (wet op de vennootschapsbelasting) een nieuw artikel 12, lid 5, ingevoegd. Die bepaling maakte deel uit van een hervorming die bij Real Decreto Legislativo 4/2004, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Impuesto sobre Sociedades (koninklijk besluit met kracht van wet 4/2004 houdende goedkeuring van de herziene tekst van de wet op de vennootschapsbelasting) van 5 maart 2004 (BOE nr. 61 van 11 maart 2004, blz. 10951) heeft geleid tot een herschikking van de wet op de vennootschapsbelasting (hierna: „TRLIS”).
 
 
 
 
 
 
 
 
 3
 
 
 Artikel 12, lid 5, juncto artikel 21 TRLIS bepaalde dat elke vennootschap met fiscale woonplaats in Spanje die een directe of indirecte deelneming van ten minste 5 % had verworven en vervolgens gedurende ten minste een jaar ononderbroken aanhield in een vennootschap die, ten eerste, haar fiscale woonplaats in een ander land had, ten tweede, aldaar onderworpen was aan een soortgelijke belasting als de in Spanje geheven vennootschapsbelasting en, ten derde, inkomsten genereerde waarvan ten minste 85 % afkomstig was van buiten Spanje verrichte werkzaamheden, de uit die deelneming voortvloeiende financiële goodwill in de vorm van afschrijvingen kon aftrekken van haar in Spanje belastbare inkomsten.
 
 
 
 
 
 
 
 
 4
 
 
 In 2005 en 2006 hebben leden van het Europees Parlement schriftelijke vragen met referentienummers E‑4431/05, E‑4772/05, E‑5800/06 en P‑5509/06 aan de Commissie gesteld over de verenigbaarheid van de belastingregeling van artikel 12, lid 5, TRLIS met de Unierechtelijke staatssteunregels.
 
 
 
 
 
 
 
 
 5
 
 
 In haar antwoorden van 19 januari en 17 februari 2006 op respectievelijk vraag E‑4431/05 en vraag E‑4772/05 heeft de Commissie meegedeeld dat die belastingregeling haars inziens niet binnen de werkingssfeer van die regels viel.
 
 
 
 
 
 
 
 
 6
 
 
 Bij brief van 26 maart 2007 heeft de Commissie het Koninkrijk Spanje niettemin verzocht om haar inlichtingen te verstrekken teneinde de draagwijdte en de gevolgen van die belastingregeling te kunnen beoordelen. Zij wenste met name te vernemen welke soort transacties onder die regeling vielen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 7
 
 
 Bij brief van 4 juni 2007 hebben de Spaanse autoriteiten de Commissie geantwoord dat die regeling volgens de administratieve interpretatie van de belastingregeling van artikel 12, lid 5, TRLIS uitsluitend van toepassing was op financiële goodwill uit de verwerving van directe deelnemingen (hierna: „brief van 4 juni 2007”).
 
 
 
 
 
 
 
 
 8
 
 
 Bij brief van 10 oktober 2007, waarvan een samenvatting werd bekendgemaakt op 21 december 2007 (PB 2007, C 311, blz. 21), heeft de Commissie het Koninkrijk Spanje in kennis gesteld van haar besluit om overeenkomstig artikel 88, lid 2, EG een formele onderzoeksprocedure ten aanzien van de belastingregeling van artikel 12, lid 5, TRLIS in te leiden.
 
 
 
 
 
 
 
 
 9
 
 
 Wat de zogenoemde „intracommunautaire” deelnemingen betreft, te weten die waarbij vennootschappen met fiscale woonplaats in Spanje een deel van het kapitaal van vennootschappen met fiscale woonplaats in een andere lidstaat aanhouden, is die formele onderzoeksprocedure beëindigd bij beschikking 2011/5/EG van de Commissie van 28 oktober 2009 inzake de belastingafschrijving van de financiële goodwill voor de verwerving van deelnemingen in buitenlandse ondernemingen C 45/07 (ex NN 51/07, ex CP 9/07) die door Spanje is toegepast (PB 2011, L 7, blz. 48).
 
 
 
 
 
 
 
 
 10
 
 
 Die beschikking luidt als volgt:
 
 „Artikel 1
 
 1.   De steunregeling overeenkomstig artikel 12, lid 5, [TRLIS], die in strijd met artikel 88, lid 3, [EG] op onwettige wijze door het Koninkrijk Spanje ten uitvoer is gelegd, is onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt ten aanzien van de aan de begunstigden voor het verrichten van intracommunautaire verwervingen verleende steun.
 2.   Daarentegen kan belastingaftrek die de begunstigden overeenkomstig artikel 12, lid 5, [TRLIS] genoten in het kader van de intracommunautaire verwerving van directe of indirecte deelnemingen in buitenlandse ondernemingen die vóór 21 december 2007 aan de desbetreffende voorwaarden van de steunregeling voldeden, afgezien van de voorwaarde dat zij hun deelnemingen gedurende een ononderbroken periode van minstens een jaar in bezit hebben, gedurende de gehele in de steunregeling vastgelegde afschrijvingsperiode verder worden toegepast.
 3.   Belastingaftrek die de begunstigden overeenkomstig artikel 12, lid 5, van [TRLIS] genoten in het kader van intracommunautaire verwervingen, die zijn verbonden aan een vóór 21 december 2007 aangegane onherroepelijke verbintenis, genoemde deelnemingen in bezit te hebben mits de overeenkomst een opschortende voorwaarde bevat die is verbonden met het feit dat de transactie in kwestie aan de verplichte goedkeuring van een regelgevende instantie is onderworpen en de transactie vóór 21 december 2007 is aangemeld, kan gedurende de gehele in de steunregeling vastgelegde afschrijvingsperiode verder worden toegepast voor het gedeelte van de deelnemingen die zij vanaf de datum waarop de opschortende voorwaarde wordt opgeheven in bezit hebben.
 […]
 
 Artikel 4
 
 1.   Spanje vordert de met de gemeenschappelijke markt onverenigbare steun die uit hoofde van de in artikel 1, lid 1, bedoelde regeling in de vorm van belastingvermindering is verleend, terug van de begunstigden waarvan de in het kader van intracommunautaire verwervingen verkregen deelnemingen in buitenlandse ondernemingen niet aan de in artikel 1, lid 2, bedoelde voorwaarden voldoen.
 […]
 4.   Spanje schorst iedere uitstaande belastingvermindering die door de in artikel 1, lid 1, bedoelde regeling is verleend vanaf de datum van vaststelling van deze beschikking, met uitzondering van de vermindering die is toegekend voor deelnemingen in buitenlandse ondernemingen welke de in artikel 1, lid 2, genoemde voorwaarden vervullen.
 […]”
 
 
 
 
 
 
 
 
 11
 
 
 Artikel 1, leden 2 en 3, van die beschikking berust met name op de volgende overwegingen ervan:
 
 
 
 
 
 „(167)
 
 
 De Commissie komt […] tot de slotsom dat de begunstigden van de kwestieuze maatregel alle reden hadden om ervan uit te gaan dat de steun niet zou worden teruggevorderd, en gelast daarom niet de terugvordering van de fiscale steun die aan deze begunstigden is verleend in het kader van deelnemingen welke een Spaanse verwervende onderneming direct of indirect in een buitenlandse onderneming bezat vóór de datum van de publicatie in het Publicatieblad van de Europese Unie van het besluit van de Commissie tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure overeenkomstig artikel 88, lid 2, [EG], die toen van de kwestieuze maatregel zouden hebben kunnen profiteren. […]
 
 
 
 […]
 
 
 
 
 
 (170)
 
 
 In gevallen waarin de verwervende Spaanse onderneming pas na 21 december 2007 de deelnemingen direct of indirect in haar bezit had, wordt van deze begunstigde […] alle met de gemeenschappelijke markt onverenigbare steun teruggevorderd, behalve indien aan de volgende voorwaarden is voldaan: ten eerste is een verwervende Spaanse onderneming vóór 21 december 2007 een onherroepelijke verbintenis aangegaan de deelnemingen in bezit te hebben; ten tweede bevatte de overeenkomst een opschortende voorwaarde die is verbonden met het feit dat de transactie in kwestie aan de verplichte goedkeuring van een regelgevende instantie is onderworpen; en ten derde is de transactie vóór 21 december 2007 aangemeld. […]
 
 
 
 […]
 
 
 
 
 
 (175)
 
 
 […] Aangezien […] tot de datum van bekendmaking van het besluit tot inleiding van de onderzoeksprocedure gewettigd vertrouwen aanwezig was, ziet de Commissie bij steun ten behoeve van deelnemingen in buitenlandse ondernemingen waarover de zeggenschap vóór de datum van bekendmaking van het besluit van de Commissie tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure overeenkomstig artikel 88, lid 2, [EG] in het Publicatieblad van de Europese Unie direct of indirect door Spaanse verwervende ondernemingen wordt uitgeoefend, bij uitzondering af van de terugvordering van alle uit de toepassing van de steunregeling resulterende belastingvoordelen, behalve wanneer: ten eerste, een verwervende Spaanse onderneming vóór 21 december 2007 een onherroepelijke verbintenis is aangegaan de deelnemingen in bezit te hebben; ten tweede, de overeenkomst een opschortende voorwaarde bevatte die is verbonden met het feit dat de transactie in kwestie aan de verplichte goedkeuring van een regelgevende instantie is onderworpen, en ten derde, de transactie vóór 21 december 2007 is aangemeld.”
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 12
 
 
 Wat de deelnemingen van vennootschappen met fiscale woonplaats in Spanje in het kapitaal van vennootschappen met fiscale woonplaats buiten de Europese Unie betreft, is de formele onderzoeksprocedure beëindigd bij besluit 2011/282/EU van de Commissie van 12 januari 2011 inzake de fiscale afschrijving van financiële goodwill voor de verwerving van deelnemingen in buitenlandse ondernemingen C 45/07 (ex NN 51/07, ex CP 9/07) die door Spanje is toegepast (PB 2011, L 135, blz. 1), dat is gerectificeerd op 3 maart en 26 november 2011 (hierna: „besluit 2011/282”).
 
 
 
 
 
 
 
 
 13
 
 
 Dat besluit luidt als volgt:
 
 „Artikel 1
 
 1.   De steunregeling die door Spanje overeenkomstig artikel 12, lid 5, [TRLIS] is ingesteld en die in strijd met artikel 108, lid 3, [VWEU] op onrechtmatige wijze door Spanje ten uitvoer is gelegd, is onverenigbaar met de interne markt ten aanzien van de aan de begunstigden voor het verrichten van verwervingen buiten de Unie verleende steun.
 2.   Niettemin kan belastingaftrek die de begunstigden overeenkomstig artikel 12, lid 5, [TRLIS] hebben genoten in het kader van de verwerving buiten de Unie van directe of indirecte deelnemingen in buitenlandse ondernemingen die vóór 21 december 2007 aan de desbetreffende voorwaarden van de steunregeling voldeden, afgezien van de voorwaarde dat zij hun deelnemingen gedurende een ononderbroken periode van minstens een jaar in bezit hebben, gedurende de gehele in de steunregeling vastgelegde afschrijvingsperiode verder worden toegepast.
 3.   Belastingaftrek die de begunstigden overeenkomstig artikel 12, lid 5, [TRLIS] hebben genoten in het kader van verwervingen buiten de Unie, die zijn verbonden aan een vóór 21 december 2007 aangegane onherroepelijke verbintenis om de betrokken deelnemingen te verwerven en voor zover de overeenkomst een opschortende voorwaarde bevat die is verbonden met het feit dat de transactie in kwestie aan de verplichte goedkeuring van een regelgevende instantie is onderworpen en de transactie vóór 21 december 2007 is aangemeld, kan gedurende de gehele in de steunregeling vastgelegde afschrijvingsperiode verder worden toegepast voor het gedeelte van de deelnemingen die zij vanaf de datum waarop de opschortende voorwaarde wordt opgeheven in bezit hebben.
 4.   Daarnaast kan belastingaftrek die de begunstigden overeenkomstig artikel 12, lid 5, [TRLIS] op de datum van publicatie van dit besluit in het Publicatieblad van de Europese Unie hebben genoten in het kader van verwervingen buiten de Unie, die verband houden met directe of indirecte meerderheidsdeelnemingen in buitenlandse ondernemingen welke zijn gevestigd in China, India of andere landen waar het bestaan van expliciete juridische hinderpalen voor grensoverschrijdende bedrijfscombinaties is aangetoond of kan worden aangetoond, gedurende de gehele in de steunregeling vastgelegde afschrijvingsperiode verder worden toegepast.
 5.   Belastingaftrek die de begunstigden overeenkomstig artikel 12, lid 5, [TRLIS] hebben genoten in het kader van verwervingen buiten de Unie die zijn verbonden aan een onherroepelijke verbintenis die vóór de bekendmaking van dit besluit in het Publicatieblad van de Europese Unie is aangegaan om de betrokken deelnemingen te verwerven in buitenlandse ondernemingen welke zijn gevestigd in China, India of andere landen waar het bestaan van expliciete juridische hinderpalen voor grensoverschrijdende bedrijfscombinaties is aangetoond of kan worden aangetoond en voor zover de overeenkomst een opschortende voorwaarde bevat die is verbonden met het feit dat de transactie in kwestie aan de verplichte goedkeuring van een regelgevende instantie is onderworpen en de transactie vóór de bekendmaking van dit besluit in het Publicatieblad van de Europese Unie is aangemeld, kan gedurende de gehele in de steunregeling vastgelegde afschrijvingsperiode verder worden toegepast vanaf de datum waarop de opschortende voorwaarde wordt opgeheven.
 […]
 
 Artikel 4
 
 1.   Spanje vordert de met de gemeenschappelijke markt onverenigbare steun die uit hoofde van de in artikel 1, lid 1, bedoelde regeling in de vorm van belastingvermindering is verleend, terug van de begunstigden van wie de in het kader van verwervingen buiten de Unie verkregen deelnemingen in buitenlandse ondernemingen niet aan de in artikel 1, leden 2 tot en met lid 5, bedoelde voorwaarden voldoen.
 […]
 4.   Spanje schorst iedere uitstaande belastingvermindering die krachtens de in artikel 1, lid 1, bedoelde regeling is verleend vanaf de datum van vaststelling van dit besluit, met uitzondering van de vermindering die is toegekend voor deelnemingen in buitenlandse ondernemingen welke aan de in artikel 1, lid 2, genoemde voorwaarden voldoen.
 […]”
 
 
 
 
 
 
 
 
 14
 
 
 Artikel 1, leden 2 tot en met 5, van dat besluit berust met name op overweging 210 ervan, die luidt als volgt:
 „Aangezien echter tot de datum van bekendmaking van het besluit tot inleiding van de onderzoeksprocedure gewettigd vertrouwen aanwezig was ziet de Commissie wat betreft steun ten behoeve van deelnemingen in buitenlandse ondernemingen waarover de zeggenschap direct of indirect reeds door Spaanse verwervende ondernemingen werd uitgeoefend vóór de datum van bekendmaking van het besluit van de Commissie tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure overeenkomstig artikel 108, lid 2, [VWEU] in het Publicatieblad van de Europese Unie bij uitzondering af van de terugvordering van alle uit de toepassing van de steunregeling resulterende belastingvoordelen, behalve wanneer: ten eerste, een verwervende Spaanse onderneming vóór 21 december 2007 een onherroepelijke verbintenis is aangegaan om de betrokken deelnemingen te verwerven; ten tweede, de overeenkomst een opschortende voorwaarde bevatte betreffende het feit dat de transactie in kwestie aan de verplichte goedkeuring van een regelgevende instantie is onderworpen, en ten derde, de transactie vóór 21 december 2007 is aangemeld. De Commissie aanvaardt tevens dat de tenuitvoerlegging van de maatregel gedurende de gehele in de steunregel vastgelegde afschrijvingsperiode kan voortduren. Daarnaast moet de Commissie afzien van de terugvordering en aanvaardt zij dat de tenuitvoerlegging ook gedurende de gehele in de steunregeling vastgelegde afschrijvingsperiode kan voortduren voor ieder belastingvoordeel dat voortvloeit uit de toepassing van de steunregeling op transacties betreffende meerderheidsdeelnemingen die vóór de datum van bekendmaking van dit besluit tot stand zijn gekomen en die betrekking hebben op derde landen waar de aanwezigheid van expliciete juridische hinderpalen voor grensoverschrijdende combinaties naar behoren overeenkomstig de in dit besluit vervatte beginselen is gerechtvaardigd.”
 
 
 
 
 
 
 
 
 15
 
 
 Bij e‑mail van 12 april 2012 hebben de Spaanse autoriteiten de Commissie ervan in kennis gesteld dat de Dirección General de Tributos (directoraat-generaal Belastingen, Spanje) (hierna: „DGT”) op 21 maart 2012 een bindende administratieve interpretatie had vastgesteld, die ook van toepassing was op de vóór die datum verrichte transacties.
 
 
 
 
 
 
 
 
 16
 
 
 Volgens die interpretatie moet artikel 12, lid 5, juncto artikel 21 TRLIS aldus worden opgevat dat het zowel van toepassing is op directe als op indirecte deelnemingen. Dienaangaande moet worden aangenomen dat de in artikel 21 TRLIS bedoelde buitenlandse activiteiten in voorkomend geval kunnen worden uitgeoefend door een werkmaatschappij van een dochteronderneming die zich op een tweede of lager niveau van de houdstermaatschappij bevindt. Aangezien artikel 12, lid 5, TRLIS tot doel heeft de internationalisering en de buitenlandse investeringen van Spaanse ondernemingen te bevorderen, zou het indruisen tegen de geest van die bepaling om investeringen in buiten Spanje gevestigde houdstermaatschappijen uit te sluiten van de werkingssfeer van die bepaling. Artikel 21 TRLIS verwijst trouwens uitdrukkelijk naar indirecte deelnemingen en ook beschikking 2011/5 en besluit 2011/282 verwijzen naar dergelijke deelnemingen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 17
 
 
 Tussen 4 juli 2012 en 1 juli 2013 heeft de Commissie met betrekking tot die administratieve interpretatie verschillende vragen aan het Koninkrijk Spanje gesteld en verschillende verzoeken om inlichtingen tot die lidstaat gericht.
 
 
 
 
 
 
 
 
 18
 
 
 Bij brief van 17 juli 2013, waarvan een samenvatting werd bekendgemaakt op 7 september 2013 (PB 2013, C 258, blz. 8), heeft de Commissie het Koninkrijk Spanje in kennis gesteld van haar besluit om, gelet op de gevolgen die voortvloeien uit die op 21 maart 2012 vastgestelde nieuwe administratieve interpretatie waarbij de bij brief van 4 juni 2007 aan de Commissie meegedeelde interpretatie werd gewijzigd, de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU in te leiden.
 
 
 
 
 
 
 
 
 19
 
 
 Bij dat besluit, zoals samengevat in het Publicatieblad van de Europese Unie, heeft de Commissie het volgende overwogen:
 „Op 28 oktober 2009 en op 12 januari 2011 heeft de Commissie haar goedkeuring gehecht aan [een] negatieve [terugvorderingsbeschikking en een negatief terugvorderingsbesluit] betreffende de steun die op grond van artikel 12, lid 5, [TRLIS] aan de begunstigden is verleend […]. De Commissie besloot evenwel de reikwijdte van de terugvorderingsverplichting te beperken omdat er van gewettigd vertrouwen sprake was.
 […] In maart 2012 heeft het Spaanse ministerie van Financiën […] in reactie op een verzoek om een fiscaal standpunt in te nemen, een bindende administratieve interpretatie van artikel 12, lid 5, [TRLIS] aangenomen. Deze interpretatie heeft terugwerkende kracht en staat voor diverse niveaus van deelnemingen belastingaftrekken van financiële goodwill toe. Zoals Spanje heeft uitgelegd in het kader van de administratieve procedures die tot [beschikking 2011/5 en besluit 2011/282] hebben geleid, behoorde het tot dan tot de vaste praktijk dat de maatregel uitsluitend kon worden toegepast op financiële goodwill die uit directe verwervingen voortvloeide.
 […]
 In [beschikking 2011/5 en besluit 2011/282] worden weliswaar zowel directe als indirecte verwervingen genoemd, maar dat komt alleen omdat [daarin] naar de tekst van de desbetreffende wettelijke bepalingen wordt verwezen. De Commissie merkt evenwel op dat de reikwijdte van een [beschikking of besluit inzake staatssteun] niet alleen mag worden bepaald onder verwijzing naar de feitelijke bewoordingen van [de beschikking of het besluit] in kwestie, maar ook door rekening te houden met de steunregeling zoals deze tijdens de administratieve procedure door de lidstaat is beschreven. […]
 In dit stadium is de Commissie van oordeel dat Spanje, door het toepassingsgebied van de maatregel te verruimen en aldus voor een toename van het aantal transacties en uiteindelijk ook van het aantal potentiële begunstigden van de regeling te zorgen, aanzienlijke wijzigingen heeft aangebracht in de regeling, die door de Commissie als onrechtmatige en onverenigbare steun was aangemerkt.
 […]
 In dit stadium is de Commissie derhalve de mening toegedaan dat de nieuwe administratieve interpretatie een nieuwe steunmaatregel is.
 In dit stadium is de Commissie ook van oordeel dat het in [beschikking 2011/5 en besluit 2011/282] erkend gewettigd vertrouwen niet (met terugwerkende kracht) kan worden uitgebreid tot situaties (indirecte verwervingen) die ten tijde van de vaststelling van [die beschikking en dat besluit] niet onder het toepassingsgebied van de maatregel vielen.”
 
 
 
 
 
 
 
 
 20
 
 
 Na afloop van die formele onderzoeksprocedure heeft de Commissie het litigieuze besluit vastgesteld, dat luidt als volgt:
 
 „Artikel 1
 
 De door het Koninkrijk Spanje vastgestelde, nieuwe administratieve interpretatie die het toepassingsgebied van artikel 12, lid 5, [TRLIS] verruimt […] zodat [de TRLIS] ook van toepassing is op indirecte verwervingen van niet in Spanje gevestigde ondernemingen via een directe verwerving van niet in Spanje gevestigde houdstermaatschappijen, en die het Koninkrijk Spanje in strijd met artikel 108, lid 3, [VWEU] op onrechtmatige wijze ten uitvoer heeft gelegd, is onverenigbaar met de interne markt.
 […]
 
 Artikel 4
 
 1.   Het Koninkrijk Spanje moet een einde stellen aan de in artikel 1 bedoelde steunregeling, wanneer het gaat om steun die verleend is aan begunstigden wanneer deze begunstigden indirecte verwervingen van deelnemingen in niet in Spanje gevestigde ondernemingen verrichtten via een directe verwerving van deelnemingen in houdstermaatschappijen, in de mate dat deze onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt.
 2.   Het Koninkrijk Spanje neemt alle nodige maatregelen om de in artikel 1 bedoelde en reeds onrechtmatig toegekende steun van de begunstigden terug te vorderen.
 3.   De terug te vorderen bedragen omvatten rente vanaf het tijdstip waarop zij de begunstigden ter beschikking zijn gesteld tot het tijdstip van de daadwerkelijke terugbetaling ervan.
 […]
 5.   Het Koninkrijk Spanje schorst alle uitstaande betalingen van de steun die volgens de in artikel 1 bedoelde regeling is toegekend vanaf de datum waarop dit besluit is vastgesteld.
 […]”
 
 
 
 
 
 
 
 
 21
 
 
 In overweging 25 van dat besluit heeft de Commissie uitgelegd dat zij onder „directe verwerving” de aankoop door een onderneming van deelnemingen in een andere onderneming verstaat, en onder „indirecte verwerving” de aankoop door een onderneming van deelnemingen in een andere onderneming op een tweede of lager niveau als gevolg van een eerder gebeurde directe verwerving, waardoor de onderneming die de aankoop verricht deelnemingen verwerft in ondernemingen die zich op een tweede of lager niveau bevinden.
 
 
 
 
 
 
 
 
 22
 
 
 In overweging 26 van dat besluit heeft de Commissie gepreciseerd dat indirecte deelnemingen in casu voortvloeien uit de directe verwerving van deelnemingen in een buitenlandse houdstermaatschappij, dat het begrip „houdstermaatschappij” verwijst naar een onderneming met als voornaamste maatschappelijke doel het aanhouden van aandelen of deelnemingen van andere ondernemingen, meer bepaald werkmaatschappijen, en dat een houdstermaatschappij als dusdanig geen economische activiteiten verricht, en dus zelf geen goodwill kan voortbrengen, maar dat die goodwill wel op lagere niveaus kan worden voortgebracht door werkmaatschappijen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 23
 
 
 In de overwegingen 33 tot en met 36 van dat besluit worden documenten genoemd waaruit blijkt dat het DGT en de Tribunal Económico-Administrativo Central (centraal gerecht in economische en bestuurszaken) indirecte deelnemingen aanvankelijk hadden uitgesloten van de werkingssfeer van artikel 12, lid 5, TRLIS.
 
 
 
 
 
 
 
 
 24
 
 
 In de overwegingen 95 tot en met 101 van het litigieuze besluit heeft de Commissie erop gewezen dat beschikking 2011/5 en besluit 2011/282 waren bedoeld om de verenigbaarheid met de interne markt te beoordelen van de regeling van artikel 12, lid 5, TRLIS, zoals uiteengezet door de Spaanse autoriteiten tijdens de procedure die tot die beschikking en dat besluit heeft geleid. Bij brief van 4 juni 2007 had het Koninkrijk Spanje verduidelijkt dat alleen financiële goodwill uit directe deelnemingen mocht worden afgetrokken. Wanneer bovendien de praktijk van het DGT en van de Tribunal Económico-Administrativo Central wordt gevolgd, hadden beschikking 2011/5 en besluit 2011/282 uitsluitend betrekking op directe deelnemingen. De sinds maart 2012 geldende nieuwe administratieve interpretatie is dus niet meegenomen in die beslissingen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 25
 
 
 Overweging 151 van het litigieuze besluit luidt als volgt:
 „[…] Het verschil tussen directe en indirecte verwervingen werd […] niet relevant geacht voor de beoordeling die in [beschikking 2011/5 en besluit 2011/282] moest worden gegeven. […]”
 
 
 
 
 
 
 
 
 26
 
 
 In overweging 189 van het litigieuze besluit heeft de Commissie opgemerkt dat het Koninkrijk Spanje en de belanghebbenden hadden aangevoerd dat het in beschikking 2011/5 en besluit 2011/282 erkende gewettigd vertrouwen mede zag op indirecte deelnemingen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 27
 
 
 Om de in de overwegingen 190 tot en met 200 van het litigieuze besluit uiteengezette redenen is de Commissie dat betoog niet gevolgd. Dienaangaande heeft zij zich met name op het volgende standpunt gesteld:
 
 
 
 
 
 „(190)
 
 
 De Commissie […] is van mening dat het bestaan van gewettigd vertrouwen dat in [beschikking 2011/5 en besluit 2011/282] werd erkend niet kan worden uitgebreid naar situaties (indirecte verwervingen van deelnemingen die het gevolg zijn van de verwerving van deelnemingen in een houdstermaatschappij) die op het ogenblik van de vaststelling van [beschikking 2011/5 en besluit 2011/282] buiten het toepassingsgebied van de maatregel vielen. Gewettigd vertrouwen kan immers alleen maar gebaseerd zijn op feitelijke elementen die bekend zijn op het ogenblik waarop een besluit wordt vastgesteld, en niet op toekomstige gebeurtenissen zoals de invoering van een nieuwe administratieve interpretatie.
 
 
 
 […]
 
 
 
 
 
 (193)
 
 
 […] De Commissie is van mening dat de ondernemingen die indirecte verwervingen hebben verricht geen beroep kunnen doen op gewettigd vertrouwen dat de indirecte verwervingen van deelnemingen onder artikel 12, lid 5, [TRLIS] zouden vallen, aangezien die ondernemingen goed op de hoogte waren van de administratieve praktijk van de belastingadministratie en [de Tribunal Económico-Administrativo Central] die tot 2012 werd gehanteerd. […]
 
 
 
 […]
 
 
 
 
 
 (197)
 
 
 Met verwijzing naar de beweringen van Spanje en de belanghebbenden als zouden de antwoorden op de schriftelijke parlementaire vragen gewettigd vertrouwen hebben gewekt bij de begunstigden van de steun, merkt de Commissie op dat de schriftelijke parlementaire vragen niet zozeer handelden over het verschil tussen directe en indirecte verwervingen, maar wel over de vraag of de in artikel 12, lid 5, van [TRLIS] vermelde regeling kon worden aangemerkt als staatssteun. Daarom mocht uit de door de Commissie gegeven antwoorden op de schriftelijke parlementaire vragen niet worden opgemaakt dat zowel directe als indirecte verwervingen van toepassing waren.
 
 
 
 […]
 
 
 
 
 
 (199)
 
 
 Bovendien meent de Commissie dat, zelfs al is de communicatie tussen de Spaanse autoriteiten en de Commissie – waarbij werd toegelicht dat in de praktijk uitsluitend de financiële goodwill voortvloeiende uit directe verwervingen van deelnemingen in werkmaatschappijen mocht worden afgetrokken – niet weergegeven in de formulering van [beschikking 2011/5 en besluit 2011/282], dit voor de begunstigden van de steun geen gewettigd vertrouwen schept dat indirecte verwervingen ook van toepassing zouden zijn volgens artikel 12, lid 5, [TRLIS]. De begunstigden van de steun waren reeds op de hoogte van de consistente en stelselmatige administratieve praktijk die indirecte verwervingen van deelnemingen via de verwerving van deelnemingen in een houdstermaatschappij uitsloot van de toepassing van artikel 12, lid 5, [TRLIS].”
 
 
 
 
 
 
 
 Procedure bij het Gerecht en bestreden arresten
 
 
 
 Zaak T‑826/14
 
 
 
 
 
 
 
 28
 
 
 Met een op vier middelen gebaseerd beroep heeft het Koninkrijk Spanje nietigverklaring gevorderd van het litigieuze besluit of, subsidiair, van het in artikel 4 daarvan vervatte bevel tot terugvordering.
 
 
 
 
 
 
 
 
 29
 
 
 Het eerste middel was gebaseerd op niet-nakoming van de motiveringsplicht.
 
 
 
 
 
 
 
 
 30
 
 
 Het tweede middel was ontleend aan schending van artikel 107, lid 1, VWEU wegens onjuiste toepassing van het recht met betrekking tot de selectiviteitsvoorwaarde.
 
 
 
 
 
 
 
 
 31
 
 
 Volgens het derde middel was er geen sprake van nieuwe steun in de zin van onder meer artikel 108, lid 3, VWEU.
 
 
 
 
 
 
 
 
 32
 
 
 Het vierde middel, dat subsidiair werd aangevoerd, was ontleend aan schending van met name het vertrouwens‑ en het rechtszekerheidsbeginsel.
 
 
 
 
 
 
 
 
 33
 
 
 In zijn op 15 november 2021 bij het Gerecht ingediende schriftelijke opmerkingen heeft het Koninkrijk Spanje, gelet op de arresten van 6 oktober 2021, Sigma Alimentos Exterior/Commissie (C‑50/19 P, EU:C:2021:792); 6 oktober 2021, World Duty Free Group en Spanje/Commissie (C‑51/19 P en C‑64/19 P, EU:C:2021:793); 6 oktober 2021, Banco Santander/Commissie (C‑52/19 P, EU:C:2021:794); 6 oktober 2021, Banco Santander e.a./Commissie (C‑53/19 P en C‑65/19 P, EU:C:2021:795); 6 oktober 2021, Axa Mediterranean/Commissie (C‑54/19 P, EU:C:2021:796), en 6 oktober 2021, Prosegur Compañía de Seguridad/Commissie (C‑55/19 P, EU:C:2021:797), verklaard afstand te doen van het eerste en het tweede middel door te erkennen dat het Hof bij die arresten uitspraak had gedaan over het selectieve karakter van de regeling van artikel 12, lid 5, TRLIS en over de wettigheid van beschikking 2011/5 en besluit 2011/282.
 
 
 
 
 
 
 
 
 34
 
 
 Bij het arrest in zaak T‑826/14 heeft het Gerecht het derde middel van het beroep toegewezen en het litigieuze besluit nietig verklaard.
 
 
 
 
 
 Gevoegde zaken T‑12/15, T‑158/15 en T‑258/15
 
 
 
 
 
 
 
 35
 
 
 Met op vier middelen gebaseerde beroepen hebben Banco Santander SA, Santusa Holding SL (hierna: „Santusa”), Abertis Infraestructuras SA (hierna: „Abertis”), Abertis Telecom Satélites SA en Axa Mediterranean Holding SA (hierna: „Axa”) nietigverklaring van het litigieuze besluit gevorderd.
 
 
 
 
 
 
 
 
 36
 
 
 Het eerste middel was gebaseerd op schending van artikel 107, lid 1, VWEU wegens onjuiste toepassing van het recht met betrekking tot de selectiviteitsvoorwaarde.
 
 
 
 
 
 
 
 
 37
 
 
 Het tweede middel was ontleend aan een onjuiste toepassing van het recht wat de identificatie van de begunstigden van de belastingregeling van artikel 12, lid 5, TRLIS betreft.
 
 
 
 
 
 
 
 
 38
 
 
 Volgens het derde middel was er geen sprake van nieuwe steun in de zin van onder meer artikel 108, lid 3, VWEU.
 
 
 
 
 
 
 
 
 39
 
 
 Volgens het vierde middel waren het vertrouwensbeginsel, het estoppelbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel geschonden.
 
 
 
 
 
 
 
 
 40
 
 
 In hun op 15 november 2021 bij het Gerecht ingediende schriftelijke opmerkingen hebben die vennootschappen, gelet op de in punt 33 van het onderhavige arrest genoemde arresten, verklaard afstand te doen van het eerste en het tweede middel van hun beroepen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 41
 
 
 Bij het arrest in de gevoegde zaken T‑12/15, T‑158/15 en T‑258/15 heeft het Gerecht het derde en het vierde middel toegewezen en het litigieuze besluit nietig verklaard.
 
 
 
 
 
 Zaak T‑253/15
 
 
 
 
 
 
 
 42
 
 
 Met een op zeven middelen gebaseerd beroep heeft Sociedad General de Aguas de Barcelona SA (hierna: „SGAB”) verzocht om het litigieuze besluit nietig te verklaren of, subsidiair, om het bevel tot terugvordering van de op artikel 12, lid 5, TRLIS gebaseerde steun te beperken.
 
 
 
 
 
 
 
 
 43
 
 
 Het eerste middel was ontleend aan schending van artikel 107, lid 1, VWEU wegens onjuiste toepassing van het recht met betrekking tot de selectiviteitsvoorwaarde.
 
 
 
 
 
 
 
 
 44
 
 
 Met het tweede middel werd schending van artikel 107, lid 1, VWEU aangevoerd op grond dat er geen sprake was van een concurrentievoordeel omdat SGAB het door haar genoten belastingvoordeel had terugbetaald.
 
 
 
 
 
 
 
 
 45
 
 
 Volgens het derde middel was artikel 107, lid 1, VWEU geschonden omdat de belastingregeling van artikel 12, lid 5, TRLIS een algemene maatregel was.
 
 
 
 
 
 
 
 
 46
 
 
 Met het vierde tot en met het zevende middel werd respectievelijk aangevoerd dat er geen nieuwe steun was verleend, dat er sprake was van misbruik van bevoegdheid, dat de nieuwe administratieve interpretatie niet toepasselijk was op SGAB en dat het gelijkheids‑ en het vertrouwensbeginsel waren geschonden.
 
 
 
 
 
 
 
 
 47
 
 
 In haar op 17 november 2021 bij het Gerecht ingediende schriftelijke opmerkingen heeft SGAB, gelet op de in punt 33 van het onderhavige arrest genoemde arresten, verklaard afstand te doen van het eerste en het derde middel van haar beroep.
 
 
 
 
 
 
 
 
 48
 
 
 Bij het arrest in zaak T‑253/15 heeft het Gerecht het vierde en het zevende middel van het beroep toegewezen en het litigieuze besluit nietig verklaard.
 
 
 
 
 
 Gevoegde zaken T‑256/15 en T‑260/15
 
 
 
 
 
 
 
 49
 
 
 Met een op zes middelen gebaseerd beroep hebben Telefónica SA en Iberdrola SA verzocht om het litigieuze besluit nietig te verklaren of, subsidiair, het in artikel 4 ervan vervatte bevel tot terugvordering te beperken.
 
 
 
 
 
 
 
 
 50
 
 
 Het eerste middel was gebaseerd op schending van artikel 107, lid 1, VWEU wegens onjuiste toepassing van het recht en beoordelingsfouten met betrekking tot de selectiviteitsvoorwaarde.
 
 
 
 
 
 
 
 
 51
 
 
 Het tweede middel was ontleend aan een onjuiste toepassing van het recht met betrekking tot de voorwaarde dat de mededinging moet zijn verstoord en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig moet zijn beïnvloed.
 
 
 
 
 
 
 
 
 52
 
 
 Met het derde middel werd aangevoerd dat de Commissie het recht onjuist had toegepast en beoordelingsfouten had gemaakt door zich op het standpunt te stellen dat de nieuwe administratieve interpretatie nieuwe steun kon vormen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 53
 
 
 Met het vierde middel werd aangevoerd dat de Commissie het recht onjuist had toegepast en beoordelingsfouten had gemaakt door zich op het standpunt te stellen dat beschikking 2011/5 en besluit 2011/282 niet mede zagen op indirecte verwervingen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 54
 
 
 Volgens het vijfde middel waren het rechtszekerheidsbeginsel, het estoppelbeginsel en het beginsel van behoorlijk bestuur geschonden.
 
 
 
 
 
 
 
 
 55
 
 
 Het zesde middel was gebaseerd op schending van het vertrouwensbeginsel.
 
 
 
 
 
 
 
 
 56
 
 
 In hun respectievelijk op 13 en 15 november 2021 bij het Gerecht ingediende schriftelijke opmerkingen hebben verzoeksters in de zaken T‑256/15 en T‑260/15, gelet op de in punt 33 van het onderhavige arrest genoemde arresten, verklaard afstand te doen van het eerste en het tweede middel van hun beroepen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 57
 
 
 Bij het arrest in die zaken heeft het Gerecht het derde en het zesde middel van de beroepen toegewezen en het litigieuze besluit nietig verklaard.
 
 
 
 
 
 Gevoegde zaken T‑252/15 en T‑257/15
 
 
 
 
 
 
 
 58
 
 
 Met respectievelijk op vijf en vier middelen gebaseerde beroepen hebben zowel Ferrovial SA, Ferrovial Servicios SA, Amey UK plc als Arcelormittal Spain Holding SL (hierna: „Arcelormittal Spain”) nietigverklaring gevorderd van het litigieuze besluit of, subsidiair, van het in artikel 4, lid 2, ervan vervatte bevel tot terugvordering.
 
 
 
 
 
 
 
 
 59
 
 
 Alle verzoeksters hebben de volgende vier middelen aangevoerd: de motiveringsplicht is niet nagekomen, artikel 107, lid 1, VWEU is geschonden wegens een onjuiste toepassing van het recht met betrekking tot de selectiviteitsvoorwaarde, er is geen sprake van nieuwe steun en het vertrouwensbeginsel, het estoppelbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel zijn geschonden.
 
 
 
 
 
 
 
 
 60
 
 
 Voorts hebben Ferrovial, Ferrovial Servicios en Amey UK een vijfde middel aangevoerd, namelijk dat het bevel tot terugvordering nietig was omdat transacties van vóór 10 maart 2005 niet waren uitgesloten.
 
 
 
 
 
 
 
 
 61
 
 
 In hun respectievelijk op 13 en 15 november 2021 bij het Gerecht ingediende schriftelijke opmerkingen hebben verzoeksters in de zaken T‑252/15 en T‑257/15, gelet op de in punt 33 van het onderhavige arrest genoemde arresten, verklaard afstand te doen van het eerste en het tweede middel van hun beroepen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 62
 
 
 Bij het arrest in die zaken heeft het Gerecht het derde en het vierde middel van de beroepen toegewezen en het litigieuze besluit nietig verklaard.
 
 
 
 
 Conclusies van partijen en procedure bij het Hof
 
 
 
 
 
 
 63
 
 
 De Commissie verzoekt het Hof:
 
 
 
 
 
 –
 
 
 de bestreden arresten te vernietigen;
 
 
 
 
 
 
 
 
 –
 
 
 de beroepen te verwerpen, en
 
 
 
 
 
 
 
 
 –
 
 
 verzoekers in eerste aanleg zowel in eerste aanleg als in de onderhavige hogere voorzieningen te verwijzen in de eigen kosten en in die van de Commissie.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 64
 
 
 De andere partijen in de procedure verzoeken het Hof:
 
 
 
 
 
 –
 
 
 de hogere voorzieningen af te wijzen, en
 
 
 
 
 
 
 
 
 –
 
 
 de Commissie zowel in eerste aanleg als in de onderhavige hogere voorzieningen te verwijzen in haar eigen kosten en in die van de andere partijen in de procedure.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 65
 
 
 Bij beslissing van de president van het Hof van 18 december 2024 zijn de zaken gevoegd.
 
 
 
 
 Hogere voorzieningen
 
 
 
 
 
 
 66
 
 
 De Commissie voert ter ondersteuning van haar hogere voorziening in zaak C‑776/23 P twee middelen aan en ter ondersteuning van haar hogere voorzieningen in de zaken C‑777/23 P tot en met C‑780/23 P drie middelen, waarvan de eerste twee overeenkomen met de middelen van de hogere voorziening in zaak C‑776/23 P.
 
 
 
 
 
 Eerste middel in de zaken C‑776/23 P tot en met C‑780/23 P: onjuiste rechtsopvatting met betrekking tot de draagwijdte van beschikking 2011/5 en besluit 2011/282
 
 
 
 Argumenten van partijen
 
 
 
 
 
 
 67
 
 
 Volgens de Commissie heeft het Gerecht ten onrechte geoordeeld dat beschikking 2011/5 en besluit 2011/282 zowel directe als indirecte verwervingen betreffen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 68
 
 
 Die instelling herinnert eraan dat zij bij brief van 4 juni 2007 ervan in kennis was gesteld dat de belastingregeling van artikel 12, lid 5, TRLIS alleen van toepassing was op directe verwervingen. Beschikking 2011/5 en besluit 2011/282 moeten in het licht van die informatie worden opgevat.
 
 
 
 
 
 
 
 
 69
 
 
 De Commissie verwijst onder andere naar de arresten van 16 december 2010, Kahla Thüringen Porzellan/Commissie (C‑537/08 P, EU:C:2010:769, punt 44), en 20 september 2018, Carrefour Hypermarchés e.a. (C‑510/16, EU:C:2018:751, punt 38), waaruit blijkt dat om de draagwijdte te bepalen van een beschikking inzake staatssteun niet enkel acht moet worden geslagen op de bewoordingen ervan, maar eveneens rekening moet worden gehouden met de door de betrokken lidstaat verstrekte informatie.
 
 
 
 
 
 
 
 
 70
 
 
 Het Gerecht heeft blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door die rechtspraak niet toe te passen op grond dat deze enkel zou gelden voor gevallen waarin de Commissie een aangemelde steunregeling verenigbaar met de interne markt heeft verklaard. Dienaangaande betoogt de Commissie onder verwijzing naar het arrest van 16 december 2010, Kahla Thüringen Porzellan/Commissie (C‑537/08 P, EU:C:2010:769, punt 45), dat zij zich bij het onderzoek van een steunregeling, ongeacht of deze al dan niet is aangemeld, moet baseren op de door de betrokken lidstaat verstrekte informatie, aangezien deze informatie onlosmakelijk met die steunregeling is verbonden.
 
 
 
 
 
 
 
 
 71
 
 
 Door een onderscheid te maken tussen aangemelde en niet-aangemelde steun is het Gerecht bovendien voorbijgegaan aan de rechtspraak volgens welke het onderzoek dat de Commissie ter bepaling van het bestaan van staatssteun verricht, de lidstaten die in strijd met artikel 108, lid 3, VWEU steun verlenen niet mag bevoordelen boven lidstaten die hun steunvoornemens wel aanmelden maar niet uitvoeren totdat de Commissie haar definitieve besluit vaststelt (arrest van 4 maart 2021, Commissie/Fútbol Club Barcelona,C‑362/19 P, EU:C:2021:169, punt 92 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
 
 
 
 
 
 
 
 
 72
 
 
 Voorts stelt de Commissie, onder verwijzing naar de lering die zij heeft getrokken uit het arrest van 15 november 2011, Commissie en Spanje/Government of Gibraltar en Verenigd Koninkrijk (C‑106/09 P en C‑107/09 P, EU:C:2011:732, punt 165), dat slechts indien zij besluit af te wijken van de werkingssfeer van de steunregeling, zoals afgebakend door de betrokken lidstaat, zij dat in haar besluit moet aangeven na de lidstaat in de gelegenheid te hebben gesteld om daarover opmerkingen in te dienen. In casu bevatten beschikking 2011/5 en besluit 2011/282 geen aanwijzingen dat de Commissie afweek van de interpretatie van het nationale recht in de brief van 4 juni 2007, zodat het Gerecht deze volgens die instelling aldus had moeten lezen dat zij uitsluitend zagen op directe verwervingen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 73
 
 
 De Commissie wijst erop dat de verwijzingen in beschikking 2011/5 en besluit 2011/282 naar indirecte verwervingen is terug te voeren tot de bewoordingen van artikel 21 TRLIS, waaraan wordt gerefereerd in artikel 12, lid 5, ervan. Die verwijzingen impliceren evenwel niet dat het door de Commissie in die beschikking en dat besluit verrichte onderzoek indirecte verwervingen bestrijkt. De Commissie merkt overigens op dat zij ten tijde van de vaststelling ervan niet kon weten dat een nieuwe administratieve interpretatie zou worden vastgesteld waarbij de werkingssfeer van de steunregeling van artikel 12, lid 5, TRLIS zou worden verruimd tot indirecte verwervingen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 74
 
 
 Door bij zijn uitlegging van beschikking 2011/5 en besluit 2011/282 voorbij te gaan aan de verschillende hierboven genoemde onderdelen van de rechtspraak inzake staatssteun, heeft het Gerecht een uitlegging gegeven die geen rekening houdt met de context waarin die beschikking en dat besluit zijn vastgesteld, noch met het doel van de regels op dat gebied. Het Gerecht is dus afgeweken van de rechtspraak volgens welke bij de uitlegging van een Unierechtelijke bepaling niet alleen rekening moet worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context en met de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaakt.
 
 
 
 
 
 
 
 
 75
 
 
 De Commissie wijst erop dat het enige element van beschikking 2011/5 en besluit 2011/282 dat voordelig is voor het Koninkrijk Spanje en de begunstigde ondernemingen van de steunregeling van artikel 12, lid 5, TRLIS, de uitzonderingen op de terugvorderingsverplichting betreft. Aangezien de terugvorderingsverplichting is bedoeld om de gevolgen van de onrechtmatige toepassing van die regeling op te heffen, en dus op het verleden is gericht, is het des te belangrijker om die beschikking en dat besluit, met inbegrip van de bepalingen waarin dergelijke uitzonderingen worden erkend, te lezen in het licht van de door de Spaanse autoriteiten beschreven aanvankelijke situatie, te weten een situatie die werd gekenmerkt door de niet-toepasselijkheid van genoemde regeling op indirecte deelnemingen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 76
 
 
 Verzoekers in eerste aanleg betwisten zowel de ontvankelijkheid als de gegrondheid van het eerste middel.
 
 
 
 
 
 
 
 
 77
 
 
 Zij zijn met name van mening dat dit middel van de hogere voorzieningen niet-ontvankelijk is. Ofschoon de Commissie de schijn van een onjuiste rechtsopvatting tracht te wekken, beperkt zij zich in werkelijkheid tot feitelijke beweringen, zonder evenwel een onjuiste opvatting van de feiten aan te voeren.
 
 
 
 
 
 
 
 
 78
 
 
 In dat verband wijst het Koninkrijk Spanje erop dat de Commissie haar betoog hoofdzakelijk baseert op de uitlegging van het nationale recht die blijkt uit de brief van 4 juni 2007 en vervolgens uit de bindende interpretatie van 21 maart 2012. In het Unierecht vormt de uitlegging van het nationale recht evenwel een feitelijk gegeven. Bijgevolg kan in het kader van een hogere voorziening bij het Hof daaruit geen onjuiste rechtsopvatting worden afgeleid.
 
 
 
 
 
 
 
 
 79
 
 
 Volgens Banco Santander, Santusa, Abertis, Axa, Ferrovial, Serveo Servicios, Amey UK en Arcelormittal Spain is het eerste middel van de hogere voorzieningen ook niet-ontvankelijk omdat het met name afbreuk doet aan het beginsel van het gezag van gewijsde.
 
 
 
 
 
 
 
 
 80
 
 
 In dat verband wijzen die vennootschappen erop dat het feit dat beschikking 2011/5 en besluit 2011/282 de belastingregeling van artikel 12, lid 5, TRLIS betreffen en daarbij geen onderscheid maken tussen de toepassing ervan op directe en indirecte verwervingen, reeds is vastgesteld bij verschillende arresten die onherroepelijk zijn en dus gezag van gewijsde hebben verkregen. Ter ondersteuning van dit standpunt verwijzen zij naar het arrest van 19 december 2013, Telefónica/Commissie (C‑274/12 P, EU:C:2013:852); naar het arrest van 15 november 2018, Deutsche Telekom/Commissie (T‑207/10, EU:T:2018:786, punten 29 en 30), en naar het arrest van 6 oktober 2021, Banco Santander e.a./Commissie (C‑53/19 P en C‑65/19 P, EU:C:2021:795). De Commissie beoogt met het eerste middel van haar hogere voorzieningen in wezen een arrest te verkrijgen waarbij het Hof terugkomt op een vaststelling in de motivering van een beslissing met gezag van gewijsde, hetgeen dat middel niet-ontvankelijk maakt.
 
 
 
 
 
 
 
 
 81
 
 
 Telefónica, Iberdrola en Arcelormittal Spain voegen daaraan toe dat het eerste middel van de hogere voorzieningen bovendien niet ter zake dienend is, aangezien de Commissie niet is opgekomen tegen een onderdeel van de beoordeling van het Gerecht dat op zich de nietigverklaring van het litigieuze besluit rechtvaardigt, namelijk de vaststelling dat beschikking 2011/5 en besluit 2011/282 in wezen bij het litigieuze besluit zijn herroepen, ofschoon niet was voldaan aan de in verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel [108 VWEU] (PB 1999, L 83, blz. 1) opgenomen voorwaarden voor herroeping. Aangezien de Commissie die vaststelling niet ter discussie heeft gesteld, is haar middel niet ter zake dienend. De met dit middel aangevoerde fouten in de bestreden arresten, gesteld al dat daarvan sprake is, kunnen immers niet tot vernietiging van die arresten leiden omdat de nietigverklaring van het litigieuze besluit bij die arresten hoe dan ook gerechtvaardigd is vanwege de vaststelling dat beschikking 2011/5 en besluit 2011/282 waren herroepen.
 
 
 
 
 Beoordeling door het Hof
 
 – Ontvankelijkheid en relevantie van het middel
 
 
 
 
 
 
 82
 
 
 Met haar eerste middel verwijt de Commissie het Gerecht dat het beschikking 2011/5 en besluit 2011/282 onjuist heeft uitgelegd door zich uitsluitend te baseren op de bewoordingen ervan en aldus geen rekening te houden met de context waarin zij zijn vastgesteld – en waarvan de door het Koninkrijk Spanje vóór de vaststelling van die beschikking en dat besluit verstrekte informatie over de draagwijdte van het nationale recht deel uitmaakt – en door evenmin acht te slaan op het doel van de staatssteunregels.
 
 
 
 
 
 
 
 
 83
 
 
 Dit middel werpt dus de vraag op of het Gerecht de beginselen inzake de uitlegging van Uniehandelingen heeft geschonden, wat een rechtsvraag is.
 
 
 
 
 
 
 
 
 84
 
 
 De arresten van 19 december 2013, Telefónica/Commissie (C‑274/12 P, EU:C:2013:852, punten 29 en 30); 15 november 2018, Deutsche Telekom/Commissie (T‑207/10, EU:T:2018:786), of het arrest van 6 oktober 2021, Banco Santander e.a./Commissie (C‑53/19 P en C‑65/19 P, EU:C:2021:795), waarnaar Banco Santander, Santusa, Abertis, Axa, Ferrovial, Serveo Servicios, Amey UK en Arcelormittal Spain verwijzen, hebben effectief gezag van gewijsde. Het standpunt van die vennootschappen dat beschikking 2011/5 en besluit 2011/282 zowel directe als indirecte verwervingen betreffen, wordt door de inhoud van die arresten evenwel niet bevestigd, noch ontkracht. Derhalve kan niet worden gesteld dat de Commissie het beginsel van het gezag van gewijsde schendt door aan te voeren dat die beschikking en dat besluit uitsluitend betrekking hebben op directe verwervingen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 85
 
 
 Voor zover sommige verzoeksters in eerste aanleg nog stellen dat het eerste middel van de hogere voorzieningen niet ter zake dienend is omdat de Commissie niet opkomt tegen de – op zich doorslaggevende – beoordeling van het Gerecht dat beschikking 2011/5 en besluit 2011/282 in wezen bij het litigieuze besluit zijn herroepen, zij erop gewezen dat die stelling op een onjuiste lezing van dat middel berust. Met het betoog dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting bij de uitlegging van beschikking 2011/5 en besluit 2011/282, stelt de Commissie dat indien het Gerecht die fout niet zou hebben gemaakt, het dan noodzakelijkerwijs zou hebben vastgesteld dat die beschikking en dat besluit uitsluitend directe verwervingen betreffen. Met dat betoog brengt de Commissie duidelijk haar standpunt tot uitdrukking dat het litigieuze besluit ziet op indirecte verwervingen en dat beschikking 2011/5 en besluit 2011/282 bij dat besluit niet zijn herroepen. Derhalve kan niet worden gesteld dat die instelling het oordeel van het Gerecht dat het litigieuze besluit in wezen een dergelijke herroeping tot gevolg heeft, niet in het geding brengt.
 
 
 
 
 
 
 
 
 86
 
 
 Bijgevolg is het eerste middel ontvankelijk en ter zake dienend.
 
 
 
 – Ten gronde
 
 
 
 
 
 
 87
 
 
 Partijen zijn het erover eens dat artikel 12, lid 5, TRLIS onder bepaalde voorwaarden voor de vaststelling van de Spaanse vennootschapsbelasting de aftrek toestond van financiële goodwill die voortvloeide uit de verwerving door vennootschappen met woonplaats in Spanje van deelnemingen in het kapitaal van vennootschappen met fiscale woonplaats in andere landen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 88
 
 
 Bij beschikking 2011/5 en besluit 2011/282, waarvan de beschikking van toepassing is op de verwerving van deelnemingen in het kapitaal van vennootschappen met fiscale woonplaats in een andere lidstaat van de Unie dan het Koninkrijk Spanje, en het besluit op de verwerving van deelnemingen in het kapitaal van vennootschappen met fiscale woonplaats buiten de Unie, heeft de Commissie artikel 12, lid 5, TRLIS aangemerkt als een onrechtmatig ten uitvoer gelegde staatssteunregeling.
 
 
 
 
 
 
 
 
 89
 
 
 Bij die beschikking en dat besluit heeft de Commissie de beëindiging van die regeling en de terugvordering van de met de toegepaste belastingaftrekken overeenkomende bedragen gelast, maar heeft zij, ter bescherming van het gewettigd vertrouwen, uitdrukkelijk toegestaan dat die regeling verder werd toegepast op directe en indirecte verwervingen die vóór 21 december 2007, de datum van bekendmaking van de samenvatting van het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure, voldeden aan de desbetreffende voorwaarden van de steunregeling. Voorts heeft de Commissie toegestaan dat die regeling verder werd toegepast op met name meerderheidsdeelnemingen die uiterlijk op 21 mei 2011, de datum van bekendmaking van besluit 2011/282, rechtstreeks of indirect waren verworven in buitenlandse ondernemingen die zijn gevestigd in China, India of andere derde landen waar het bestaan van expliciete juridische hinderpalen voor grensoverschrijdende bedrijfscombinaties was aangetoond of kon worden aangetoond.
 
 
 
 
 
 
 
 
 90
 
 
 Bij de in punt 33 van het onderhavige arrest genoemde arresten heeft het Hof de hogere voorzieningen tegen de arresten van het Gerecht waarbij de beroepen tot nietigverklaring van beschikking 2011/5 en besluit 2011/282 zijn verworpen, afgewezen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 91
 
 
 Onder voorbehoud van een herziening van de in punt 33 van het onderhavige arrest genoemde arresten door het Hof, is de wettigheid van beschikking 2011/5 en besluit 2011/282 dus definitief komen vast te staan.
 
 
 
 
 
 
 
 
 92
 
 
 Wat de uitlegging van de draagwijdte van die beschikking en dat besluit betreft, heeft het Gerecht in punt 46 van het bestreden arrest in zaak C‑776/23 P, in punt 52 van het bestreden arrest in zaak C‑777/23 P, in punt 62 van het bestreden arrest in zaak C‑778/23 P, in punt 53 van het bestreden arrest in zaak C‑779/23 P en in punt 52 van het bestreden arrest in zaak C‑780/23 P terecht geoordeeld dat het rechtszekerheidsbeginsel, dat vereist dat de rechtsregels duidelijk, nauwkeurig en voorzienbaar zijn opdat de belanghebbenden daar houvast aan hebben in de door het Unierecht beheerste rechtssituaties en ‑betrekkingen en dienovereenkomstig hun voorzieningen kunnen treffen, van toepassing is wanneer de Commissie een beschikking of besluit inzake staatssteun vaststelt.
 
 
 
 
 
 
 
 
 93
 
 
 Dit geldt in het bijzonder voor negatieve beschikkingen of besluiten waarbij de Commissie de beëindiging en de terugvordering van steun gelast. Een lidstaat die bij beschikking of besluit wordt gelast steun terug te vorderen, is op grond van artikel 288, vierde alinea, VWEU verplicht alle nodige maatregelen te nemen om een dergelijke beschikking of een dergelijk besluit uit te voeren. Op grond van het rechtszekerheidsbeginsel is het dus onontbeerlijk dat een dergelijke beschikking of een dergelijk besluit duidelijk, nauwkeurig en voorzienbaar aangeeft welke steun moet worden teruggevorderd (zie in die zin arrest van 8 december 2011, France Télécom/Commissie,C‑81/10 P, EU:C:2011:811, punten 100‑104).
 
 
 
 
 
 
 
 
 94
 
 
 In casu blijkt uitdrukkelijk uit artikel 1, lid 2, van beschikking 2011/5, uit de overwegingen 167, 170 en 175 van die beschikking en uit artikel 1, leden 2 en 4, en overweging 210 van besluit 2011/282 dat de in die beschikking en dat besluit bedoelde uitzonderingen op de verplichting tot beëindiging en terugvordering van de steun zowel betrekking hebben op directe verwervingen, die volgens de in punt 21 van het onderhavige arrest aangehaalde toelichting van de Commissie deelnemingen in het kapitaal van een onderneming omvatten, als op indirecte verwervingen, die volgens dezelfde toelichting deelnemingen in het kapitaal van een onderneming op een tweede of lager niveau omvatten.
 
 
 
 
 
 
 
 
 95
 
 
 Uit de bewoordingen van beschikking 2011/5 en besluit 2011/282 kon het Gerecht dus niet alleen afleiden dat deze op zowel directe als indirecte verwervingen zagen, maar moest het dat ook doen. Een uitlegging van die beschikking of dat besluit in strijd met de duidelijke bewoordingen ervan zou afbreuk doen aan het hierboven in herinnering gebrachte rechtszekerheidsbeginsel en bovendien onverenigbaar zijn met de vaste rechtspraak volgens welke de Unierechter, wanneer de betekenis van een Unierechtelijke bepaling ondubbelzinnig uit de bewoordingen ervan blijkt, daar niet van mag afwijken (arresten van 8 december 2005, ECB/Duitsland,C‑220/03, EU:C:2005:748, punt 31, en 16 januari 2025, DYKA Plastics,C‑424/23, EU:C:2025:15, punt 37).
 
 
 
 
 
 
 
 
 96
 
 
 Anders dan de Commissie stelt, kan het Gerecht bovendien niet worden verweten dat het noch de context waarin beschikking 2011/5 en besluit 2011/282 zijn vastgesteld, in het bijzonder de door de Spaanse autoriteiten bij brief van 4 juni 2007 verstrekte informatie, noch het doel van de staatssteunregels heeft onderzocht.
 
 
 
 
 
 
 
 
 97
 
 
 Wat de in de brief van 4 juni 2007 vervatte informatie betreft dat artikel 12, lid 5, TRLIS volgens de destijds door de Spaanse autoriteiten toegepaste administratieve interpretatie uitsluitend betrekking had op directe verwervingen, zij opgemerkt dat het Gerecht dit contextuele element in zijn redenering heeft meegenomen. Dit is met name het geval in de punten 49 tot en met 53 van het bestreden arrest in zaak C‑776/23 P, in de punten 55 tot en met 59 van het bestreden arrest in zaak C‑777/23 P, in de punten 65 tot en met 69 van het bestreden arrest in zaak C‑778/23 P, in de punten 56 tot en met 60 van het bestreden arrest in zaak C‑779/23 P en in de punten 55 tot en met 59 van het bestreden arrest in zaak C‑780/23 P.
 
 
 
 
 
 
 
 
 98
 
 
 Zoals het Gerecht in die passages van de bestreden arresten heeft vastgesteld, was de Commissie in overweging 151 van het litigieuze besluit zelf van oordeel dat het onderscheid tussen directe en indirecte verwervingen niet relevant was voor de beoordeling in beschikking 2011/5 en besluit 2011/282. Aldus blijkt dat de Commissie bij die beschikking en dat besluit artikel 12, lid 5, TRLIS heeft beoordeeld zonder rekening te houden met de door de Spaanse autoriteiten gevolgde administratieve interpretatie van de TRLIS, die door die autoriteiten aan haar waren meegedeeld.
 
 
 
 
 
 
 
 
 99
 
 
 Gelet op die omstandigheden hoeft voor de uitlegging van beschikking 2011/5 en besluit 2011/282 niet te worden ingegaan op het argument van de Commissie dat de in punt 69 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte rechtspraak – volgens welke voor het bepalen van de draagwijdte van een beschikking of een besluit waarbij de Commissie geen bezwaar maakt tegen een aangemelde steunregeling, niet alleen acht moet worden geslagen op de bewoordingen ervan, maar eveneens rekening moet worden gehouden met de aanmelding door de betrokken lidstaat – op het onderhavige geval kan worden toegepast, ook al betreft het een niet-aangemelde regeling.
 
 
 
 
 
 
 
 
 100
 
 
 Wat het doel van de staatssteunregels betreft, moet worden vastgesteld dat van de met die regels nagestreefde doelstellingen de voorzienbaarheid van de rechtsbetrekkingen, die onder het in punt 92 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte rechtszekerheidsbeginsel valt, van bijzonder belang is wanneer het geschil, zoals in casu, ziet op de vaststelling door de Commissie van meerdere opeenvolgende beschikkingen of besluiten die verband houden met een en dezelfde nationale belastingregeling. Aangezien de Commissie bij het litigieuze besluit de belastingaftrek van de financiële goodwill uit indirecte verwervingen als staatssteun heeft aangemerkt en de beëindiging en de terugvordering ervan heeft gelast, ook al kon die aftrek, voor zover voldaan was aan de voorwaarden van artikel 1, lid 2, van beschikking 2011/5 en van artikel 1, leden 2 en 4, van besluit 2011/282, verder worden toegepast, diende het Gerecht wel degelijk uitspraak te doen in het licht van de algemene Unierechtelijke beginselen, waaronder het rechtszekerheidsbeginsel, zonder de doelstellingen van de staatssteunregels uitputtend te hoeven te onderzoeken.
 
 
 
 
 
 
 
 
 101
 
 
 Gelet op een en ander moet het eerste middel van de hogere voorzieningen worden afgewezen.
 
 
 
 
 
 Tweede middel in de zaken C‑776/23 P tot en met C‑780/23 P: onjuiste rechtsopvatting met betrekking tot het belang van een bindende administratieve praktijk
 
 
 
 Argumenten van partijen
 
 
 
 
 
 
 102
 
 
 Volgens de Commissie heeft het Gerecht blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat een nieuwe administratieve interpretatie de werkingssfeer van een steunregeling niet kan verruimen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 103
 
 
 Dienaangaande herinnert de Commissie aan de rechtspraak volgens welke bij het onderzoek of een maatregel staatssteun vormt, de gevolgen ervan bepalend zijn (zie in die zin arresten van 22 december 2008, British Aggregates/Commissie,C‑487/06 P, EU:C:2008:757, punt 89, en 21 december 2016, Commissie/Aer Lingus en Ryanair Designated Activity, C‑164/15 P en C‑165/15 P, EU:C:2016:990, punt 69). Uit de rechtspraak van het Hof blijkt ook dat administratieve circulaires de gevolgen van een steunregeling kunnen bepalen (zie in die zin arrest van 8 november 2022, Fiat Chrysler Finance Europe/Commissie,C‑885/19 P en C‑898/19 P, EU:C:2022:859, punt 91).
 
 
 
 
 
 
 
 
 104
 
 
 Bij de bestreden arresten heeft het Gerecht erkend dat de Spaanse autoriteiten tot aan de nieuwe administratieve interpretatie de belastingregeling van artikel 12, lid 5, TRLIS uitsluitend toepasten op directe verwervingen. Het heeft bovendien erkend dat die nieuwe interpretatie bindend was voor die autoriteiten en dat zij die regeling sinds de invoering van die interpretatie op indirecte verwervingen hadden toegepast. In die omstandigheden is het volgens de Commissie duidelijk dat het Gerecht had moeten vaststellen dat de nieuwe administratieve interpretatie de werkingssfeer van die regeling had verruimd.
 
 
 
 
 
 
 
 
 105
 
 
 Voor zover het Gerecht het tegenovergestelde heeft geoordeeld op grond dat de nieuwe administratieve interpretatie de werkingssfeer van de steunregeling niet kon verruimen omdat zij niet bindend was voor de betrokken belastingplichtigen, betoogt de Commissie dat de omstandigheid dat bepaalde ondernemingen die regeling vóór de vaststelling van de nieuwe administratieve interpretatie anders hebben kunnen opvatten en de belastingaftrek derhalve hebben toegepast in gevallen van indirecte verwervingen van deelnemingen – hetgeen in bepaalde gevallen mogelijk aan de controle van de administratie is ontsnapt wegens het stelsel van afdracht op aangifte van de Spaanse vennootschapsbelasting (de zogenoemde autoliquidación) – de werkingssfeer van die regeling geenszins wijzigt.
 
 
 
 
 
 
 
 
 106
 
 
 Alleen al uit het feit dat elke onderneming de werkingssfeer van een steunregeling anders kan interpreteren en het uiteindelijk aan de rechter is om de draagwijdte ervan te verduidelijken, blijkt bovendien hoe essentieel het is dat tijdens de administratieve procedure die tot het besluit van de Commissie over die regeling leidt, rekening wordt gehouden met de door de lidstaat verstrekte informatie. Die instelling wijst er in dat verband op dat de steunregeling van artikel 12, lid 5, TRLIS op 1 januari 2002 in werking is getreden. Het ligt voor de hand dat de Commissie niet kon wachten tot de nationale rechterlijke instanties zich definitief zouden uitspreken over de draagwijdte van die regeling.
 
 
 
 
 
 
 
 
 107
 
 
 Verzoekers in eerste aanleg betogen dat dit tweede middel van de hogere voorzieningen niet-ontvankelijk is omdat het, zonder een onjuiste opvatting op te werpen, strekt tot een herziening van de door het Gerecht aan het nationale recht gegeven uitlegging, hetgeen een feitelijke kwestie is en berust op een onjuiste lezing van de bestreden arresten.
 
 
 
 
 
 
 
 
 108
 
 
 Banco Santander, Santusa, Abertis, Axa en SGAB zijn van mening dat het tweede middel van de hogere voorzieningen bovendien niet ter zake dienend is, aangezien het bij het Gerecht niet ging om de vraag of de steunregeling van artikel 12, lid 5, TRLIS bij de nieuwe administratieve interpretatie was gewijzigd, maar om de vraag of beschikking 2011/5 en besluit 2011/282 zowel op directe als op indirecte verwervingen betrekking hadden.
 
 
 
 
 
 
 
 
 109
 
 
 De Commissie stelt dat uit de eventuele afwijzing van het eerste middel van de hogere voorzieningen geen bevestiging door het Hof kan worden afgeleid dat beschikking 2011/5 en besluit 2011/282 zowel directe als indirecte verwervingen bestrijken, maar enkel dat het Gerecht geen fout heeft gemaakt door de rechtspraak die voortvloeit uit het arrest van 16 december 2010, Kahla Thüringen Porzellan/Commissie (C‑537/08 P, EU:C:2010:769), niet toe te passen. Het tweede middel van de hogere voorzieningen is dus ter zake dienend.
 
 
 
 
 Beoordeling door het Hof
 
 
 
 
 
 
 110
 
 
 Met het tweede middel van haar hogere voorzieningen betoogt de Commissie dat het Gerecht met zijn oordeel dat een enkel voor de administratie bindende nieuwe administratieve interpretatie de werkingssfeer van een steunregeling niet kan verruimen, is voorbijgegaan aan de in punt 103 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak van het Hof, volgens welke de kwalificatie van een maatregel als staatssteun niet afhangt van de vorm, maar van de gevolgen van die maatregel. Anders dan verzoekers in eerste aanleg stellen, komt de Commissie niet op tegen de uitlegging van het nationale recht door het Gerecht zonder een onjuiste opvatting op te werpen, maar voert zij aan dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting. Het tweede middel is derhalve ontvankelijk.
 
 
 
 
 
 
 
 
 111
 
 
 Dit gezegd zijnde, moet worden opgemerkt dat het Gerecht, zoals blijkt uit het onderzoek van het eerste middel van de hogere voorzieningen, in het licht van de beginselen voor de uitlegging van Uniehandelingen niet alleen kon vaststellen dat beschikking 2011/5 en besluit 2011/282 zowel op directe als op indirecte verwervingen betrekking hadden, maar dat het dat ook moest doen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 112
 
 
 Bijgevolg stond het Unierecht, waarvan het rechtszekerheidsbeginsel deel uitmaakt, eraan in de weg, zoals het Gerecht terecht heeft vastgesteld, dat de Commissie de belastingaftrek van financiële goodwill uit indirecte verwervingen aanmerkte als een nieuwe, onrechtmatig ten uitvoer gelegde staatssteunregeling.
 
 
 
 
 
 
 
 
 113
 
 
 Gelet op deze uitkomst van het onderzoek van het eerste middel van de hogere voorzieningen blijkt dat de aanname waarop het tweede middel berust, namelijk dat de nieuwe administratieve interpretatie impliceerde dat de belastingregeling van artikel 12, lid 5, TRLIS werd verruimd tot een categorie van deelnemingen, te weten die van de indirecte deelnemingen, die niet onder beschikking 2011/5 en besluit 2011/282 viel, onjuist is.
 
 
 
 
 
 
 
 
 114
 
 
 Dit tweede middel kan dus niet afdoen aan de gegrondheid van de bestreden arresten, zelfs indien zou blijken dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door niet te erkennen dat een nieuwe administratieve interpretatie in bepaalde omstandigheden de werkingssfeer van een steunregeling kan verruimen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 115
 
 
 Hieruit volgt dat het tweede middel van de hogere voorzieningen niet ter zake dienend is.
 
 
 
 
 
 Derde middel in de zaken C‑777/23 P tot en met C‑780/23 P: onjuiste rechtsopvatting bij de uitlegging en de toepassing van het vertrouwensbeginsel
 
 
 
 Argumenten van partijen
 
 
 
 
 
 
 116
 
 
 De Commissie herinnert eraan dat zij in overweging 190 van het litigieuze besluit heeft uiteengezet dat het in beschikking 2011/5 en besluit 2011/282 erkende gewettigd vertrouwen niet kon zien op indirecte verwervingen, aangezien deze op het ogenblik van de vaststelling van die beschikking en dat besluit buiten de werkingssfeer van artikel 12, lid 5, TRLIS vielen. Zij merkt in dat verband op dat gewettigd vertrouwen alleen maar gebaseerd kan zijn op feitelijke elementen die bekend waren op het ogenblik waarop een beschikking of besluit wordt vastgesteld, en niet op toekomstige en onzekere gebeurtenissen, zoals in casu de invoering van een nieuwe administratieve interpretatie.
 
 
 
 
 
 
 
 
 117
 
 
 Dienaangaande wijst de Commissie erop dat de toepassing van het vertrouwensbeginsel volgens de rechtspraak van het Gerecht, met name het arrest van 15 november 2018, Deutsche Telekom/Commissie (T‑207/10, EU:T:2018:786, punt 98), strekt tot handhaving van een situatie die per definitie is ontstaan vóór de handeling die dit vertrouwen deed ontstaan.
 
 
 
 
 
 
 
 
 118
 
 
 Het Gerecht is aan die rechtspraak voorbijgegaan, en heeft aldus bij de uitlegging en de toepassing van het vertrouwensbeginsel blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting, door bij de bestreden arresten te oordelen dat de begunstigden van de belastingregeling van artikel 12, lid 5, TRLIS tot aan de datum van het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure, namelijk 21 december 2007, op basis van de antwoorden van de Commissie op de in punt 5 van het onderhavige arrest genoemde parlementaire vragen redelijkerwijs hadden kunnen aannemen dat die regeling geen staatssteun vormde met betrekking tot zowel directe als indirecte verwervingen, en door uit die vaststelling af te leiden dat de Commissie het recht onjuist had toegepast door bij het litigieuze besluit niet te erkennen dat bij die begunstigden een gewettigd vertrouwen was gewekt met betrekking tot hun indirecte verwervingen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 119
 
 
 Banco Santander, Santusa, Abertis, Axa, SGAB, Telefónica, Iberdrola, Ferrovial, Serveo Servicios, Amey UK en Arcelormittal Spain betwisten dat betoog.
 
 
 
 
 
 
 
 
 120
 
 
 Volgens hen is dit derde middel gebaseerd op de onjuiste aanname dat indirecte verwervingen niet binnen de werkingssfeer van beschikking 2011/5 en besluit 2011/282 vallen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 121
 
 
 Hieruit volgt dat indien het Hof in het kader van zijn onderzoek van de eerste twee middelen zou vaststellen dat het Gerecht terecht heeft geoordeeld dat de werkingssfeer van die beschikking en dat besluit indirecte verwervingen omvat, het derde middel niet langer ter zake dienend is.
 
 
 
 
 Beoordeling door het Hof
 
 
 
 
 
 
 122
 
 
 Zoals blijkt uit het onderzoek van het eerste middel van de hogere voorzieningen, moeten beschikking 2011/5 en besluit 2011/282, gelet op de duidelijke bewoordingen ervan, aldus worden opgevat dat het door de Commissie daarbij erkende gewettigd vertrouwen zowel ziet op directe als op indirecte verwervingen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 123
 
 
 Gesteld al dat het Gerecht het vertrouwensbeginsel onjuist heeft uitgelegd of toegepast door vast te stellen dat de begunstigden van de belastingregeling van artikel 12, lid 5, TRLIS tot 21 december 2007 redelijkerwijs konden aannemen, met name gelet op de antwoorden van de Commissie op de in punt 5 van het onderhavige arrest genoemde parlementaire vragen, dat die regeling geen staatssteunregeling vormde, blijft het dus een feit dat de Commissie bij beschikking 2011/5 en besluit 2011/282 zelf heeft vastgesteld, en wel uitdrukkelijk, dat zowel voor directe als voor indirecte verwervingen van een dergelijk gewettigd vertrouwen sprake was.
 
 
 
 
 
 
 
 
 124
 
 
 Bijgevolg kan de met dit derde middel aangevoerde onjuiste uitlegging of toepassing van het vertrouwensbeginsel door het Gerecht geen afbreuk doen aan de op schending van het rechtszekerheidsbeginsel gebaseerde nietigverklaring van het litigieuze besluit, die in het kader van het onderzoek van het eerste middel van de hogere voorzieningen is bevestigd.
 
 
 
 
 
 
 
 
 125
 
 
 Het onderhavige middel is dus niet ter zake dienend, zodat het moet worden afgewezen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 126
 
 
 Aangezien geen enkel middel van de hogere voorzieningen kan worden toegewezen, moeten de hogere voorzieningen worden afgewezen.
 
 
 
 
 Kosten
 
 
 
 
 
 
 127
 
 
 Krachtens artikel 184, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof beslist het Hof over de kosten wanneer de hogere voorziening ongegrond is.
 
 
 
 
 
 
 
 
 128
 
 
 Ingevolge artikel 138, lid 1, van dit Reglement, dat op grond van artikel 184, lid 1, ervan van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, moet de in het ongelijk gestelde partij worden verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd.
 
 
 
 
 
 
 
 
 129
 
 
 Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld, dient zij in het kader van de hogere voorzieningen overeenkomstig de vordering van het Koninkrijk Spanje, Banco Santander, Santusa, Abertis, Axa, SGAB, Telefónica, Iberdrola, Ferrovial, Serveo Servicios, Amey UK en Arcelormittal Spain te worden verwezen in haar eigen kosten en in de kosten van het Koninkrijk Spanje, Banco Santander, Santusa, Abertis, Axa, SGAB, Telefónica, Iberdrola, Ferrovial, Serveo Servicios, Amey UK en Arcelormittal Spain.
 
 
 
 
 
 
 
  
 
 Het Hof (Achtste kamer) verklaart:
 
 
 
 
 
 
 
  
 
 
 
 
 
 
 
 1)
 
 
 
 
 De hogere voorzieningen in de zaken C‑776/23 P tot en met C‑780/23 P worden afgewezen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
  
 
 
 
 
 
 
 
 2)
 
 
 
 
 De Europese Commissie draagt haar eigen kosten in verband met de hogere voorzieningen, alsook de desbetreffende kosten van het Koninkrijk Spanje, Banco Santander SA, Santusa Holding SL, Abertis Infraestructuras SA, Axa Mediterranean Holding SA, Sociedad General de Aguas de Barcelona SA, Telefónica SA, Iberdrola SA, Ferrovial SE, Serveo Servicios SA, Amey UK Ltd en Arcelormittal Spain Holding SL.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
  
 
 
 ondertekeningen
 
 
 
 
 
 
 (
 *1
 )	Procestaal: Spaans.