ECLI:NL:RVS:1996:AE9810, Raad van State, 13-05-1996, H01.95.0359
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 1996-05-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: -

No. H01.95.0359. 
      Datum uitspraak: 13 mei 1996 
    
    
    
      AFDELING 
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van: 
    
    
      mevrouw [appellante], h.o.d.n. [handelsnaam] Interieur, te [plaats]
      (appellante)
    
    
    tegen de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Maastricht van 7 juni 1995 in het geschil tussen:
    
    
    appellante
    
    en
    
    burgemeester en wethouders van Maastricht.
    
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 3 februari 1994 hebben burgemeester en wethouders van Maastricht (hierna te noemen: burgemeester en wethouders) appellante onder aanzegging van bestuursdwang aangeschreven tot verwijdering van de verticale reclames aan de voorgevel van het pand kadastraal bekend gemeente Maastricht, sectie […], no.[…], plaatselijk bekend [adres] te [plaats].
    
    Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 24 februari 1994 een bezwaarschrift bij burgemeester en wethouders ingediend.
    
    
       Bij het bestreden besluit van 30 september 1994, kenmerk SOG93-138A, verzonden op 3 oktober 1994, hebben burgemeester en wethouders de bezwaren ongegrond verklaard. Zij hebben dit besluit doen steunen op het advies van de Commissie voor de behandeling van bezwaarschriften van 5 september 1994. 
      Deze stukken zijn aan deze uitspraak gehecht.
    
    
    Tegen het bestreden besluit heeft appellante bij brief van 11 november 1994 beroep ingesteld bij de arrondissementsrechtbank te Maastricht.
    
    
      Bij de aangevallen uitspraak van 7 juni 1995, reg. no. 94/2733 GEMWT Z DAL, heeft de rechtbank het beroep ongegrond verklaard. 
      De uitspraak van de rechtbank is aan deze uitspraak gehecht. Tegen de uitspraak van de rechtbank heeft appellante bij brief van 18 juli 1995 hoger beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. 
      Het hoger-beroepschrift is aan deze uitspraak gehecht.
    
    
    Bij brief van 14 september 1995 hebben burgemeester en wethouders een memorie ingediend.
    
    Het hoger beroep is op 22 februari 1996 behandeld in een openbare vergadering van een Meervoudige Kamer van de Afdeling, waarin appellante vertegenwoordigd door mr A.A. K., gemachtigde, en burgemeester en wethouders vertegenwoordigd door J. B. en P. S., beiden ambtenaar der gemeente, hun standpunten hebben toegelicht.
    
    
    Overwegingen
    
    
      Ingevolge artikel 40, eerste lid, van de Woningwet is het verboden te bouwen zonder of in afwijking van een schriftelijke vergunning van burgemeester en wethouders (bouwvergunning). 
      Blijkens artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, wordt voor de toepassing van het bij of krachtens deze wet bepaalde onder bouwen verstaan: het plaatsen, het geheel of gedeeltelijk oprichten, vernieuwen of veranderen en het vergroten van een bouwwerk, alsmede het geheel of gedeeltelijk oprichten, vernieuwen of veranderen en het vergroten van een standplaats. 
      Appellante heeft aan het onderhavige pand, ter hoogte van de eerste verdieping, twee bordeauxrode vaandeldoeken met een witte reclametekst aangebracht. De doeken zijn elk ongeveer 3,00 m hoog en 0,80 m breed. Zij zijn aan de boven- en de onderzijde bevestigd 
      aan een tegen de gevel gemonteerde houder ("beugel"). In geschil is, of het aanbrengen van deze vaandeldoeken is aan te merken als bouwen in de zin van de Woningwet. 
      De Afdeling overweegt dienaangaande, dat het begrip bouwwerk in de Woningwet niet nader is gedefinieerd. Evenals onder de Woningwet 1962, dient bij de uitleg van dit begrip het spraakgebruik richtinggevend te zijn. Daarbij kan aansluiting worden gezocht bij de definitie van "bouwwerk" in artikel 1.1, eerste lid, van de Modelbouwverordening 1992. Deze definitie luidt: elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct hetzij indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren. 
      Uitgaande van deze begripsomschrijving, moet worden geoordeeld dat het geheel van vaandeldoek, bevestigingsmiddelen en beugels is aan te merken als een bouwwerk en dat het aanbrengen daarvan aan het pand van appellante als bouwen dient te worden gekwalificeerd. Daarbij is, naast de omvang en de constructie, vooral van belang dat de vaandels bestemd zijn om blijvend ter plaatse als reclamemiddel te functioneren. 
      De Afdeling deelt overigens niet de opvatting van de rechtbank dat in dit verband mede betekenis toekomt aan de omstandigheid dat het pand van appellante deel uitmaakt van een beschermd stadsgezicht. Bij de uitleg van het begrip bouwen in artikel 40 van de Woningwet spelen aard en hoedanigheid van de omgeving waarin de werkzaamheden worden verricht geen rol. 
      Het vorenstaande brengt met zich dat voor het aanbrengen van de vaandeldoeken een bouwvergunning is vereist. Het bepaalde in artikel 43, eerste lid, van de Woningwet kan hieraan niet afdoen. 
      Ingevolge dat artikellid is, in afwijking van artikel 40, eerste lid, voor nader omschreven werkzaamheden geen bouwvergunning vereist. 
      In het tweede lid is evenwel bepaald dat het eerste lid, met uitzondering van onderdeel b, niet van toepassing is op een monument als bedoeld in de Monumentenwet 1988 of in een provinciale of gemeentelijke monumentenverordening. Het pand van appellante is zulk een beschermd monument. De uitzondering van onderdeel b (werkzaamheden behorende tot het gewone onderhoud) is in dit geval niet aan de orde.
    
    
    
      Aangezien de vereiste bouwvergunning niet is verleend, waren burgemeester en wethouders bevoegd tot het aanzeggen van bestuursdwang. Met betrekking tot de vraag of legalisatie mogelijk is, hebben burgemeester en wethouders zich op het standpunt gesteld dat de vaandels niet voldoen aan redelijke eisen van welstand als bedoeld in artikel 12 in samenhang met artikel 44, aanhef en onder d, van de Woningwet. Zij hebben zich daarbij gebaseerd op het advies van de gemeentelijke Welstands-/Monumentencommissie van 22 december 1993. 
      In dit advies is onder meer het volgende gesteld: 
       "Het plan wordt in strijd bevonden met redelijke eisen van welstand omdat de reclamevoering in strijd is met de gesanctioneerde richtlijnen inzake reclamebeleid. Met name is de reclamevoering niet geintegreerd in de bestaande architectuur en te hoog op de gevel aangebracht. Tevens is verticale naamvoering niet toegestaan."
    
    
    De Afdeling overweegt dat bij de welstandstoetsing aan het advies van de welstandscommissie als regel groot gewicht moet worden toegekend. Hoewel burgemeester en wethouders niet aan het welstandsadvies gebonden zijn en de verantwoordelijkheid voor de welstandstoetsing bij hen berust, mogen zij aan het advies in beginsel doorslaggevende betekenis toekennen. Het overnemen van het welstandsadvies behoeft in de regel geen nadere toelichting, tenzij de aanvrager of een derde-belanghebbende een tegenadvies overlegt van een andere deskundig te achten persoon of instantie. Dit is anders indien het welstandsadvies naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat burgemeester en wethouders het niet - of niet zonder meer - aan hun oordeel omtrent de welstand ten grondslag hadden mogen leggen.
    
    Vastgesteld moet worden dat appellante geen tegenadvies van een deskundige heeft overgelegd ter bestrijding van het hiervoor aangehaalde welstandsadvies. Tegenover het oordeel van de welstandscommissie heeft zij uitsluitend haar eigen opvattingen omtrent de welstand geplaatst.
    
    Dat appellante burgemeester en wethouders in haar bezwaarschrift heeft verzocht aan te geven welk bureau zij zou kunnen inschakelen om een "second opinion" te krijgen, op welke vraag burgemeester en wethouders geen antwoord hebben gegeven, doet hieraan niet af. Het verkrijgen van een tegenadvies was niet een zaak van burgemeester en wethouders, doch van appellante zelf. De grief van appellante dat de welstandscommissie onjuiste maatstaven heeft aangelegd, zodat burgemeester en wethouders het advies niet zonder meer aan het bestreden besluit ten grondslag hadden mogen leggen, treft geen doel.
    
    Aannemelijk is geworden dat de welstandscommissie, waar zij in haar advies verwijst naar "gesanctioneerde richtlijnen inzake reclamebeleid", het oog heeft op de "Richtlijnen beoordeling aanvragen ex artikel 6 Verordening op het Stedeschoon 1980" en de ter nadere uitwerking daarvan in juni 1989 door burgemeester en wethouders vastgestelde "Nota reclamebeleid". Dat deze stukken primair zijn opgesteld ten behoeve van de toepassing van de gemeentelijke Verordening op het Stedeschoon 1980, neemt niet weg dat zij mede kunnen - en in de praktijk ook worden - gehanteerd bij de welstandstoetsing van reclameobjecten in het kader van de Woningwet. Daarbij is van belang dat het in beide gevallen gaat om een beoordeling van de esthetische aanvaardbaarheid van het reclameobject, zowel op zichzelf als in zijn relatie tot de omgeving. Bovendien komt uit de "Nota reclamebeleid" naar voren dat de daarin neergelegde richtlijnen in overleg met de welstandscommissie tot stand zijn gekomen.
    
    
      De welstandscommissie acht, blijkens haar advies, de in geding zijnde vaandeldoeken op twee hoofdpunten in strijd met het in de "Nota reclamebeleid" gestelde. 
      Het betreft in de eerste plaats de richtlijn dat reclame in het beschermd stadsgezicht optimaal moet worden afgestemd op het stadsbeeld en de architectuur van de individuele panden, waarbij bestaande architectuur met een gaaf en compleet karakter in het algemeen slechts beperkte toevoegingen verdraagt. Daarnaast gaat het om de richtlijn dat reclame in het beschermd stadsgezicht in principe beperkt moet worden tot de ruimte van de voorgevel tussen begane grond en eerste verdieping, aangezien hoger aangebrachte reclames snel gaan overheersen en vaak storend zijn voor de eventuele woonfunctie op de verdiepingen. 
      Naar het oordeel van de Afdelingen zijn deze richtlijnen, mede gelet op het karakter van het beschermde stadsgezicht, op zichzelf niet onjuist of anderszins onaanvaardbaar. Evenmin kan worden staande gehouden dat de welstandscommissie, door als haar oordeel uit te spreken dat de vaandeldoeken niet aan de gestelde maatstaven beantwoorden, aan de richtlijnen een toepassing heeft gegeven die zich niet met de bewoordingen of de strekking ervan verdraagt. 
      Een en ander brengt met zich dat burgemeester en wethouders niet ten onrechte op grond van het negatieve welstandsadvies tot het oordeel zijn gekomen dat de vaandeldoeken niet aan redelijke eisen van welstand voldoen. 
      Dit betekent, gelet op het dwingend bepaalde in artikel 44, aanhef en onder d, van de Woningwet, dat de vereiste bouwvergunning niet alsnog kan worden verleend. Of moet worden aangenomen dat de vaandeldoeken ook op een derde punt, te weten het verbod van verticale belettering, met de reclamerichtlijnen in strijd zijn, kan gezien het vorenstaande buiten beschouwing blijven. 
      Indien sprake is van een overtreding en mogelijkheden tot legalisering van de onwettige toestand ontbreken, is het in beginsel niet onredelijk of anderszins onaanvaardbaar dat bestuursdwang wordt aangezegd met het oog op het belang dat wettelijke voorschriften worden nageleefd en precedentwerking wordt voorkomen. 
      Niet is gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan burgemeester en wethouders van hun bevoegdheid om bestuursdwang aan te zeggen geen gebruik hadden mogen maken. 
      De gemeenteambtenaar met wie appellante vooraf over het aanbrengen van vaandeldoeken heeft gesproken, is niet belast met de toepassing van voorschriften inzake bouwen. Reeds daarom kon appellante aan de uitlatingen van deze ambtenaar - wat daarvan verder zij - niet het vertrouwen ontlenen dat het ontbreken van een bouwvergunning geen problemen zou opleveren. 
      De door appellante naar voren gebrachte financiele en commerciele belangen bij handhaving van de vaandels zijn niet zodanig klemmend dat burgemeester en wethouders daaraan doorslaggevende betekenis hadden moeten toekennen, en dit te minder nu burgemeester en wethouders appellante hebben gewezen op andere, voor hen wel aanvaardbare mogelijkheden tot het aanbrengen van gevelreclame. 
      Aan het door appellante eerst ter zitting van de Afdeling gedane beroep op het gelijkheidsbeginsel moet worden voorbijgegaan. Niet is in te zien dat appellante dit argument niet reeds in een eerder stadium van de procedure naar voren had kunnen brengen. Overigens zijn de door appellante bedoelde vlaggen niet zonder meer met de onderhavige vaandels vergelijkbaar, nu zij zijn bevestigd aan een vlaggestok, welke los in een daartoe aan de gevel bevestigde houder wordt gestoken.
    
    
    
      Het hiervoor overwogene voert tot de slotsom dat het hoger beroep ongegrond is. 
      De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. 
      Voor een proceskostenveroordeling zijn geen termen aanwezig.
    
    
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State;
    
    
      Recht doende in naam der Koningin: 
      bevestigt de aangevallen uitspraak.