ECLI:NL:RVS:2025:6396, Raad van State, 24-12-2025, 202205402/2/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-12-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij tussenuitspraak van 26 juni 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2595, heeft de Afdeling bepaald dat het beroep van MOB tegen het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zeeland van 21 maart 2023 onder zaaknummer 202205402/2/R2 wordt voortgezet en dat de zaak wordt verwezen naar een meervoudige kamer. Yara Sluiskil exploiteert een kunstmestfabriek op de locatie Industrieweg 10 in Sluiskil, in de gemeente Terneuzen. Yara Sluiskil legt zich toe op de productie van stikstofhoudende kunstmest en industriële chemicaliën. Op 11 november 2022 heeft Yara Sluiskil een gewijzigde aanvraag voor een natuurvergunning ingediend. Bij het besluit van 21 maart 2023 heeft het college de gevraagde natuurvergunning geweigerd, omdat die niet nodig is (positieve weigering). Volgens het college neemt de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden door de aangevraagde bedrijfssituatie niet toe ten opzichte van de referentiesituatie, zodat significante gevolgen als gevolg van de aangevraagde situatie op voorhand zijn uitgesloten. In de tussenuitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat de rechtbank terecht het beroep van MOB tegen het besluit van 19 december 2018 ontvankelijk heeft verklaard. De Afdeling heeft met de rechtbank een overschrijding van de beroepstermijn door MOB van ruim dertien maanden verschoonbaar geacht.

202205402/2/R2.
    Datum uitspraak: 24 december 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       het college van gedeputeerde staten van Zeeland,
    2.       Yara Sluiskil B.V., gevestigd te Sluiskil,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland­-West-­Brabant van 27 juli 2022 in zaak nr. 20/5709 in het geding tussen:
    de Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. en Vereniging Leefmilieu (hierna samen en in enkelvoud: MOB), beide gevestigd te Nijmegen
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij tussenuitspraak van 26 juni 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2595, heeft de Afdeling bepaald dat het beroep van MOB tegen het besluit van 21 maart 2023 onder zaaknummer 202205402/2/R2 wordt voortgezet en dat de zaak wordt verwezen naar een meervoudige kamer.
    Het college, Yara Sluiskil en MOB hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 8 juli 2025, waar het college, vertegenwoordigd door M.W.A. Verhaard en T.A.M. van Gorkum, bijgestaan door mr. T.E.P.A. Lam en mr. E.C.M. Thoonen, beiden advocaat in Nijmegen, Yara Sluiskil, vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. C.J. IJdema, advocaat in Middelburg, en [persoon], en MOB, vertegenwoordigd door ir. A.K.M. van Hoof, rechtsbijstandverlener in Gennep, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een natuurvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
    De aanvraag om een natuurvergunning is ingediend op 20 juli 2017. Dat betekent dat in dit geval de Wnb, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Yara Sluiskil exploiteert een kunstmestfabriek op de locatie Industrieweg 10 in Sluiskil, in de gemeente Terneuzen. Yara Sluiskil legt zich toe op de productie van stikstofhoudende kunstmest en industriële chemicaliën.
    2.1.    Bij besluit van 19 december 2018 heeft het college een vergunning op grond van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) verleend aan Yara Sluiskil voor het vastleggen van haar bestaande, omgevingsvergunde activiteiten op het industrieterrein aan de Industrieweg 10 in Sluiskil (hierna: de natuurvergunning). Een van die activiteiten betreft de ureumgranulatiefabriek "Ureum 8".
    Bij uitspraak van 27 juli 2022 heeft de rechtbank het beroep van MOB tegen het besluit van 19 december 2018 gegrond verklaard en dat besluit vernietigd, omdat de natuurvergunning is verleend onder verwijzing naar de passende beoordeling die voor het Programma Aanpak Stikstof (hierna: PAS) is gemaakt, en dat niet kon gelet op de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603.
    2.2.    Op 11 november 2022 heeft Yara Sluiskil een gewijzigde aanvraag voor een natuurvergunning ingediend. Bij het besluit van 21 maart 2023 heeft het college de gevraagde natuurvergunning geweigerd, omdat die niet nodig is (positieve weigering). Volgens het college neemt de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden door de aangevraagde bedrijfssituatie niet toe ten opzichte van de referentiesituatie, zodat significante gevolgen als gevolg van de aangevraagde situatie op voorhand zijn uitgesloten.
    De tussenuitspraak
    3.       In de tussenuitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat de rechtbank terecht het beroep van MOB tegen het besluit van 19 december 2018 ontvankelijk heeft verklaard. De Afdeling heeft met de rechtbank een overschrijding van de beroepstermijn door MOB van ruim dertien maanden verschoonbaar geacht.
    3.1.    De Afdeling heeft over het besluit van 21 maart 2023 geoordeeld dat het college niet opnieuw een ontwerpbesluit ter inzage hoefde te leggen, maar mocht terugvallen op het ontwerpbesluit dat aan het vernietigde besluit van 19 december 2018 ten grondslag lag. Dit betekent dat het college het besluit van 21 maart 2023 niet opnieuw met de procedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) hoefde voor te bereiden.
    3.2.    De Afdeling heeft ten slotte overwogen dat de overige beroepsgronden van MOB tegen het besluit van 21 maart 2023 naar aard en omvang zo omvangrijk zijn dat zij niet geschikt zijn om behandeld te worden door een enkelvoudige kamer. De Afdeling heeft de zaak daarom verwezen naar een meervoudige kamer.
    Terugkomen van oordeel in de tussenuitspraak
    4.       Het college en Yara Sluiskil betogen dat de Afdeling moet terugkomen van haar oordeel in de tussenuitspraak dat de rechtbank terecht de overschrijding van de beroepstermijn door MOB verschoonbaar heeft geacht. Het college voert hierover aan dat de Afdeling in strijd met artikel 8:69, eerste lid, van de Awb, tussenuitspraak heeft gedaan op basis van een onvolledig procesdossier, omdat het door het college aan de Afdeling overgelegde stuk van 17 november 2023 daarin niet is betrokken. Dit stuk biedt volgens het college aanknopingspunten om tot een ander oordeel te komen dan in de tussenuitspraak is gegeven. Het college wijst erop dat het daarin heeft aangevoerd dat in de conclusie van advocaat-generaal Widdershoven (hierna: A-G Widdershoven) van 7 september 2023, ECLI:NL:CBB:2023:476, is overwogen dat een termijnoverschrijding van meer dan één jaar in beginsel niet verschoonbaar is. Ook heeft het college daarin aangevoerd dat het rechtszekerheidsbelang van Yara Sluiskil zich verzet tegen een termijnoverschrijding van meer dan één jaar. Volgens het college is onduidelijk hoe de Afdeling dit heeft gewogen in het licht van de uitspraken van 30 januari 2024, ECLI:NL:CBB:2024:31, van de grote kamer van het College van Beroep voor het bedrijfsleven over de verschoonbaarheid van een termijnoverschrijding.
    4.1.    Over de vraag of de overschrijding van de beroepstermijn door MOB verschoonbaar is, is in overwegingen 4.1 en 4.2 van de tussenuitspraak een eindbeslissing gegeven. De Afdeling kan behalve in uitzonderlijke gevallen niet terugkomen van een in de tussenuitspraak gegeven oordeel. De Afdeling zal hierna bezien of sprake is van zo’n uitzonderlijk geval.
    4.2.    De Afdeling stelt vast dat het college het bedoelde stuk van 17 november 2023 heeft ingediend bij de Afdeling. De Afdeling heeft dit stuk ook daadwerkelijk ontvangen op 20 november 2023. Dit stuk maakt dus onderdeel uit van de stukken als bedoeld in artikel 8:69, eerste lid, van de Awb, op grondslag waarvan de Afdeling uitspraak moet doen. Daarom had het moeten worden betrokken bij de beoordeling van de hoger beroepen. Maar de Afdeling stelt vast dat dit stuk abusievelijk niet in het dossier terecht is gekomen op basis waarvan de Afdeling de tussenuitspraak heeft gedaan. Het college betoogt dus terecht dat de Afdeling het overgelegde stuk van 17 november 2023 niet bij de beoordeling bij de tussenuitspraak heeft betrokken. Daarmee is in strijd met artikel 8:69, eerste lid, van de Awb gehandeld. De Afdeling acht dat in dit geval zo ernstig dat sprake is van een uitzonderlijk geval dat het terugkomen van haar oordeel over de verschoonbaarheid van de overschrijding van de beroepstermijn door MOB rechtvaardigt.
    4.3.    Dit betekent dat de Afdeling opnieuw en in het licht van het stuk van 17 november 2023 de hoger beroepsgronden van het college en Yara Sluiskil over de verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding door MOB zal beoordelen.
    4.4.    Het college en Yara Sluiskil hebben betoogd dat de rechtbank ten onrechte het beroep ontvankelijk heeft verklaard, ondanks de overschrijding van de beroepstermijn door MOB. MOB heeft namelijk pas op 30 maart 2020, ruim dertien maanden na het verstrijken van de beroepstermijn op 13 februari 2019 beroep ingesteld. En dat is volgens het college en Yara Sluiskil, anders dan de rechtbank oordeelde, onverschoonbaar te laat. Het college heeft daarover in het stuk van 17 november 2023 onder meer aangevoerd dat in de conclusie van A-G Widdershoven van 7 september 2023, ECLI:NL:CBB:2023:476, is overwogen dat een termijnoverschrijding van meer dan één jaar in beginsel niet verschoonbaar is. Ook heeft het college daarin aangevoerd dat het rechtszekerheidsbelang van Yara Sluiskil zich verzet tegen een termijnoverschrijding van meer dan één jaar.
    4.5.    De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat deze termijnoverschrijding verschoonbaar is. Zoals de rechtbank in haar uitspraak heeft vastgesteld, heeft het college nagelaten het besluit van 19 december 2018 aan MOB toe te zenden. Hiermee heeft het college in strijd gehandeld met artikel 3:44, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb. MOB had namelijk een zienswijze over het ontwerpbesluit naar voren gebracht, zodat aan haar op grond van die bepaling mededeling gedaan had moeten worden van het besluit van 19 december 2018 door toezending daarvan.
    In dit geval mocht MOB erop vertrouwen dat het college in overeenstemming met artikel 3:44, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb zou handelen en haar het besluit van 19 december 2018 zou toezenden. Zoals de rechtbank heeft overwogen, kon van MOB in dit geval niet worden verwacht om na het verstrijken van de beslistermijn eerder naar de voortgang van de besluitvorming te informeren dan zij heeft gedaan. Relevant daarbij is dat het college de beslistermijn vóór het ontwerpbesluit herhaaldelijk heeft opgeschort en derden, waaronder MOB, daarover niet actief heeft geïnformeerd. Dit heeft niet bijgedragen aan de duidelijkheid over het einde van de beslistermijn. Daarbij is van belang dat het geenszins ondenkbaar was dat de beslistermijn opnieuw opgeschort was geweest gelet op de ontwikkelingen in de rechtspraak over het PAS. Naar aanleiding van de PAS-uitspraak werden lopende vergunningaanvragen waarbij gebruik werd gemaakt van het PAS, namelijk veelal stilgelegd.
    In aanvulling op de overwegingen van de rechtbank overweegt de Afdeling dat MOB het besluit van 19 december 2018 niet toegezonden heeft gekregen en dat ook niet is gebleken dat sprake was van een objectieve aanleiding die MOB ertoe noopte eerder naar de voortgang van de besluitvorming te informeren dan zij heeft gedaan. Ook is niet gebleken dat er voor MOB na het verstrijken van de beslistermijn een duidelijk aanwijsbare reden was om te veronderstellen dat het besluit van 19 december 2018 inmiddels was genomen. Gelet hierop kan MOB in dit geval niet het verwijt worden gemaakt niet eerder actief naar de stand van zaken over het besluit van 19 december 2018 te hebben geïnformeerd.
    Het college en Yara Sluiskil hebben verder niet bestreden dat nadat MOB op 18 maart 2020 op de hoogte was geraakt van het bestaan van het besluit, zij het beroepschrift zo spoedig mogelijk als redelijkerwijs kon worden verlangd heeft ingediend.
    Hoewel het college heeft aangevoerd dat het rechtszekerheidsbelang van Yara Sluiskil zich verzet tegen een termijnoverschrijding van meer dan één jaar, kent de Afdeling hieraan in deze situatie geen doorslaggevend gewicht toe. De Afdeling weegt het belang van MOB bij een juiste toezending van het besluit van 19 december 2018 zo zwaar dat het instellen van beroep ruim dertien maanden na het verstrijken van de beroepstermijn in dit geval, gelet op de hiervoor uiteengezette omstandigheden, verschoonbaar moet worden geacht. Dat A-G Widdershoven in zijn conclusie heeft overwogen dat termijnoverschrijdingen van meer dan één jaar in beginsel niet verschoonbaar zijn, zoals door het college naar voren is gebracht, maakt dit niet anders, alleen al omdat ook de A-G een verschoonbare overschrijding in zo’n geval niet uitgesloten acht.
    De betogen slagen niet.
    5.       De hoger beroepen zijn ongegrond.
    Besluit van 21 maart 2023
    6.       Het besluit van 21 maart 2023 wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. MOB heeft gronden aangevoerd tegen dit nadere besluit. Over één van deze beroepsgronden, te weten dat het besluit van 21 maart 2023 ten onrechte niet is voorbereid met de procedure van afdeling 3.4 van de Awb, heeft de Afdeling in de tussenuitspraak al geoordeeld en er is geen reden om op dat oordeel terug te komen. De Afdeling bespreekt hieronder daarom alleen nog de resterende beroepsgronden van MOB.
    Procesbelang
    7.       Yara Sluiskil stelt zich op het standpunt dat MOB geen procesbelang heeft. De uitspraak van de Afdeling van 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4923 (hierna: 18 december-uitspraak) heeft volgens Yara Sluiskil duidelijk gemaakt dat zij een natuurvergunning nodig had en dat aan een positieve weigering niet meer het rechtsgevolg toekomt dat MOB vreesde, namelijk dat aan een positieve weigering dezelfde rechten kunnen worden ontleend als aan een natuurvergunning.
    7.1.    Er bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat MOB geen belang meer heeft bij de beoordeling van haar beroep tegen het besluit van 21 maart 2023. MOB heeft namelijk belang bij het antwoord op de vraag of de aangevraagde activiteit natuurvergunningplichtig is. Dat kan door MOB in deze procedure aan de orde worden gesteld. Het feit dat de positieve weigering niet het rechtsgevolg toekomt dat MOB vreesde of dat Yara Sluiskil duidelijk heeft gemaakt dat zij van mening is dat ze een natuurvergunning nodig heeft, doet niet af aan dat belang van MOB om in deze procedure in rechte vastgesteld te hebben dat de aangevraagde activiteit natuurvergunningplichtig is (zie ook ABRvS 7 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2624). MOB heeft dus een procesbelang.
    Ingetrokken beroepsgronden
    8.       Op de zitting heeft MOB haar beroepsgronden over de referentiesituatie en de afgastemperatuur ingetrokken.
    Vergunningplicht - intern salderen
    9.       MOB betoogt dat het college ten onrechte met toepassing van intern salderen in de voortoets tot de conclusie is gekomen dat er geen vergunningplicht geldt. Het college heeft volgens MOB nagelaten om de gevolgen van het project op zichzelf, na wijziging, te beoordelen zonder daarbij de referentiesituatie te betrekken. En dat is volgens MOB niet in lijn met de 18 december-uitspraak.
    9.1.    Het college en Yara Sluiskil stellen zich op het standpunt dat in dit geval niet kan worden aangesloten bij de 18 december-uitspraak.
    Het college en Yara Sluiskil hebben daarover op de zitting aangevoerd dat de aangevraagde situatie betrekking heeft op de voortzetting van één-en-hetzelfde project. Het project wordt op één industrieterrein uitgevoerd, de productieactiviteiten blijven in de kern hetzelfde en ook de producten die daaruit volgen, blijven onveranderd. Het college en Yara Sluiskil leiden uit de 18 december-uitspraak af dat voor de voortzetting van één-en-hetzelfde project geen natuurvergunning nodig is.
    Het college en Yara Sluiskil hebben daarover ook aangevoerd dat intern salderen in de voortoets in dit geval toch mogelijk is. Dat is volgens hen samengevat zo, omdat de aangevraagde wijziging van het bestaande vergunde project geen significante gevolgen heeft en bovendien een milieurendement oplevert. Omdat die wijziging kan worden beschouwd als een afzonderlijk, nieuw project dat in combinatie met andere plannen of projecten geen significante gevolgen heeft, is daarom een natuurvergunning niet nodig, zo brengen het college en Yara Sluiskil naar voren.
    9.2.    Het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: Hof) heeft in punt 86 van het arrest van 7 november 2018, ECLI:EU:C:2018:882 (over het PAS) overwogen dat een activiteit kan worden aangemerkt als één-en-hetzelfde project waarvoor geen nieuwe beoordeling nodig is op grond van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, "mits het daarbij gaat om één enkele verrichting die zich kenmerkt door een gemeenschappelijk doel, continuïteit en volledige overeenstemming, met name wat betreft de plaatsen waar en de voorwaarden waaronder de activiteit wordt uitgevoerd".
    9.3.    Zoals onder andere overwogen in de uitspraak van de Afdeling van 6 december 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4471, moet een aanvraag voor een natuurvergunning betrekking hebben op alle activiteiten die samen één project vormen. Op die wijze is gewaarborgd dat de gevolgen van het gehele project voor het Natura 2000-gebied bij de beoordeling van een vergunning worden betrokken. De beoordeling van de gevolgen van het gehele project moet uitgangspunt zijn van de voortoets en van de passende beoordeling. Dit kan ook worden afgeleid uit de rechtspraak van het Hof, waarin meermalen is geoordeeld dat een passende beoordeling betrekking heeft op alle aspecten van een plan of project (zie bijvoorbeeld het arrest van het Hof van 11 april 2013, Sweetman, ECLI:EU:C:2013:220). Het opknippen van een project is dan ook in strijd met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn.
    9.4.    De vraag of bepaalde activiteiten samen één project vormen, is afhankelijk van de feiten en omstandigheden in het concrete geval. Van belang bij de vraag of bepaalde activiteiten samen één project of afzonderlijke projecten zijn, is onder meer of de activiteiten naar aard, tijd en ruimte van elkaar te onderscheiden zijn, of er sprake is van een onlosmakelijke samenhang en of de ene activiteit een noodzakelijke voorwaarde is om de andere activiteit te kunnen uitvoeren (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 24 september 2025, ECLI:NL:RVS:2025:4556, ov. 6.5).
    9.5.    Yara Sluiskil heeft een natuurvergunning aangevraagd om ten opzichte van de geldende natuurvergunning van 31 oktober 2014 de priltoren "Ureum 6" te vervangen door de ureumgranulatiefabriek "Ureum 8". De aanvraag heeft, zoals Yara Sluiskil op de zitting heeft toegelicht, ook betrekking op een uitbreiding en een inkrimping van de productiecapaciteit van verschillende andere fabrieken op haar terrein.
    9.6.    De Afdeling ziet in wat het college en Yara Sluiskil hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de aangevraagde situatie kan worden beschouwd als de voortzetting van één-en-hetzelfde project ten opzichte van het project waarvoor op 31 oktober 2014 een natuurvergunning is verleend. Anders dan het college betoogt, is daarvoor niet bepalend dat volgens het college de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden door de aangevraagde bedrijfssituatie niet toeneemt ten opzichte van de referentiesituatie. Aan de vraag of een project afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben, gaat namelijk de vraag vooraf wat de omvang van dat project is en in concreto of hier sprake is van de voorzetting van één-en-hetzelfde project of niet. De vervanging van de priltoren "Ureum 6" voor de ureumgranulatiefabriek "Ureum 8" en de uitbreiding en inkrimping van de productiecapaciteit van verschillende andere fabrieken op het industrieterrein leiden namelijk tot een wijziging van de exploitatie van het bedrijf. Die gewijzigde exploitatie was op grond van de natuurvergunning van 31 oktober 2014 niet toegestaan. Ook daaruit blijkt dat de aard en de voorwaarden waaronder het project werd uitgevoerd, zijn gewijzigd. Weliswaar wordt het project op één terrein uitgevoerd, blijven de productieactiviteiten in de kern hetzelfde en blijven ook de producten die daaruit voortkomen onveranderd, maar door de vervanging van de priltoren "Ureum 6" door de ureumgranulatiefabriek "Ureum 8" en de uitbreiding en inkrimping van de productiecapaciteit van verschillende andere fabrieken op het industrieterrein is geen sprake van volledige overeenstemming met het project waarvoor de natuurvergunning van 31 oktober 2014 is verleend.
    De Afdeling ziet ook geen aanleiding voor het oordeel dat de aanvraag voor de natuurvergunning betrekking heeft op een afzonderlijk, nieuw project in plaats van op de wijziging van een bestaand vergund project, zoals door het college en Yara Sluiskil naar voren is gebracht. Het college en Yara Sluiskil hebben de Afdeling namelijk geen aanknopingspunten gegeven waarom het nu aangevraagde project naar aard, tijd en ruimte zo te onderscheiden is van wat op 31 oktober 2014 al is vergund op het industrieterrein, dat aangenomen moet worden dat wat nu is aangevraagd, moet worden gekwalificeerd als een afzonderlijk, nieuw project.
    Het voorgaande betekent dat de aanvraag voor de natuurvergunning betrekking heeft op de wijziging van een eerder vergund project en daarmee op een nieuw project. Dat nieuwe project is het bestaande project zoals dat na de wijziging zal worden voortgezet (vergelijk ov. 17.5 van de 18 december-uitspraak).
    9.7.    In de 18 december-uitspraak heeft de Afdeling in 17.7 uiteengezet dat de aanvraag voor de natuurvergunning voor de wijziging van een bestaand vergund project betrekking heeft op het gehele project na wijziging, dus inclusief de ongewijzigde onderdelen van een project die worden voortgezet. Voor dat nieuwe project moet worden beoordeeld of een vergunning nodig is (vergelijk 17.5-17.7 van de 18 december-uitspraak). Bij die beoordeling mag, zo volgt uit de 18 december-uitspraak, niet langer een vergelijking worden gemaakt tussen de gevolgen van de bestaande vergunde situatie en de gevolgen van het project na wijziging (intern salderen). Bij die beoordeling moeten de gevolgen van het project op zichzelf worden onderzocht. Als uit die beoordeling (voortoets) volgt dat significante gevolgen niet op voorhand zijn uitgesloten, dan is voor het project een natuurvergunning nodig. Voor het project zal dan een passende beoordeling moeten worden gemaakt, waaruit de zekerheid wordt verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet zal aantasten. De referentiesituatie mag onder voorwaarden wel als mitigerende maatregel in een passende beoordeling worden betrokken.
    Het college heeft aan het besluit van 21 maart 2023 ten grondslag gelegd dat de stikstofdepositie door de aangevraagde bedrijfssituatie niet toeneemt ten opzichte van de referentiesituatie, zodat significante gevolgen zijn uitgesloten en een vergunning dus niet nodig is. Uit het voorgaande volgt dat MOB terecht betoogt dat het college ten onrechte de referentiesituatie heeft betrokken bij de vraag of de aangevraagde bedrijfssituatie vergunningplichtig is.
    Het betoog slaagt.
    10.     Omdat het beroep alleen al hierom gegrond is, behoeven de overige beroepsgronden geen bespreking.
    Conclusie
    11.     De hoger beroepen van het college en Yara Sluiskil zijn ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd. Het beroep van MOB gericht tegen het besluit van 21 maart 2023 is gegrond. Dit besluit is genomen in strijd met artikel 2.7, derde lid, van de Wnb. Het besluit moet daarom worden vernietigd.
    11.1.  Het college moet een nieuw besluit op de aanvraag nemen. Daarbij moet het college deze uitspraak en het beoordelingskader uit de uitspraak van 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4923, in acht nemen. Zoals onder 1 van deze uitspraak is weergegeven, is op dat besluit het recht van toepassing zoals dat onmiddellijk vóór 1 januari 2024 gold. Dat zijn in dit geval de relevante bepalingen over de verlening van een natuurvergunning uit de Wnb, het Besluit natuurbescherming en de Regeling natuurbescherming (hierna: Rnb). Daarbij geldt dat, in afwijking van het bepaalde in artikel 2.1 van de Rnb, de versie van AERIUS-Calculator moet worden gebruikt die op grond van artikel 1.4, eerste lid, van de Omgevingsregeling in samenhang gelezen met bijlage II bij de Omgevingsregeling, geldt op het moment van het nemen van het nieuwe besluit (vergelijk de uitspraak van 4 september 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3356).
    11.2.  Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    11.3.  Het college moet de proceskosten van MOB vergoeden.
    11.4.  Gelet op artikel 8:109, tweede lid van de Awb wordt van het college griffierecht geheven.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       verklaart het beroep tegen het besluit van 21 maart 2023, kenmerk ZK17000121/18932717, gegrond;
    III.      vernietigt dat besluit;
    IV.     bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    V.      veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zeeland tot vergoeding van bij Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. en Vereniging Leefmilieu in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.721,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VI.     bepaalt dat van het college van gedeputeerde staten van Zeeland een griffierecht van € 548,00 wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. M.M. Kaajan, voorzitter, en mr. J. Gundelach en mr. J.J.W.P. van Gastel, leden, in tegenwoordigheid van mr. T.T. Schipper, griffier.
    w.g. Kaajan
    voorzitter
    w.g. Schipper
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2025
    880-1075