ECLI:NL:RVS:2025:5766, Raad van State, 26-11-2025, 202305639/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-11-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 maart 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Breda aan [appellant sub 1] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van twee recreatiewoningen aan de [locatie 1] en [locatie 2] in Teteringen. [appellant sub 1] wil op de percelen twee recreatiewoningen bouwen. Hij heeft hiervoor een omgevingsvergunning aangevraagd. Op de percelen hebben in het verleden recreatiewoningen gestaan. Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunning verleend. Ten tijde van de aanvraag was op de percelen het bestemmingsplan "Buitengebied Teteringen" van toepassing. Op grond van het plan geldt voor de percelen de bestemming "Recreatiewoningen". Rondom de percelen geldt gedeeltelijk de bestemming "Bosgebied" en gedeeltelijk de bestemming "Verkeersdoeleinden". Het bouwen van recreatiewoningen binnen de bestemming "Bosgebied" is niet toegestaan. Milieuvereniging Oosterhout en anderen kunnen zich niet met de verleende omgevingsvergunning verenigen, omdat zij onder meer vrezen dat het bosgebied rondom de recreatiewoningen wordt aangetast.

202305639/1/R2.
    Datum uitspraak: 26 november 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       [appellant sub 1], wonend in Teteringen, gemeente Breda,
    2.       het college van burgemeester en wethouders van Breda,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland­-West­-Brabant van 11 juli 2023 in zaak nr. 22/5425 in het geding tussen:
    Milieuvereniging Oosterhout, gevestigd in Oosterhout, en anderen,
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 15 maart 2022 heeft het college aan [appellant sub 1] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van twee recreatiewoningen aan de [locatie 1] en [locatie 2] in Teteringen (hierna: de percelen).
    Bij besluit van 10 oktober 2022 heeft het college de door Milieuvereniging Oosterhout en anderen daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 11 juli 2023 heeft de rechtbank het door Milieuvereniging Oosterhout en anderen daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 10 oktober 2022 vernietigd en het college opgedragen om binnen 6 weken na verzending van de uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en het college hoger beroep ingesteld.
    Bij besluit van 27 maart 2024 heeft het college de door Milieuvereniging Oosterhout en anderen gemaakte bezwaren opnieuw ongegrond verklaard.
    Milieuvereniging Oosterhout en anderen hebben een zienswijze ingediend tegen dit besluit.
    Milieuvereniging Oosterhout en anderen en [appellant sub 1] hebben nadere stukken ingediend.
    De Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) is partij in dit geding.
    De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 7 oktober 2025, waar [appellant sub 1], bijgestaan door [gemachtigde] en mr. J. van Eekeren, advocaat in Eindhoven, en het college, vertegenwoordigd door mr. R.R. Jacobs, zijn verschenen. Verder zijn op zitting Milieuvereniging Oosterhout en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigden] en mr. J.E. Dijk, advocaat in Haarlem, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 8 februari 2022. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellant sub 1] wil op de percelen twee recreatiewoningen bouwen. Hij heeft hiervoor een omgevingsvergunning aangevraagd. Op de percelen hebben in het verleden recreatiewoningen gestaan.
    3.       Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunning verleend. Ten tijde van de aanvraag was op de percelen het bestemmingsplan "Buitengebied Teteringen" van toepassing (hierna: het bestemmingsplan). Op grond van het plan geldt voor de percelen de bestemming "Recreatiewoningen". Rondom de percelen geldt gedeeltelijk de bestemming "Bosgebied" en gedeeltelijk de bestemming "Verkeersdoeleinden". Het bouwen van recreatiewoningen binnen de bestemming "Bosgebied" is niet toegestaan.
    4.       Milieuvereniging Oosterhout en anderen kunnen zich niet met de verleende omgevingsvergunning verenigen, omdat zij onder meer vrezen dat het bosgebied rondom de recreatiewoningen wordt aangetast.
    5.       De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Ingetrokken beroepsgrond
    6.       Op de zitting heeft [appellant sub 1] zijn beroepsgrond dat de rechtbank ten onrechte niet de overige beroepsgronden heeft besproken, ingetrokken.
    Uitspraak van de rechtbank
    7.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het besluit van 10 oktober 2022 in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel is genomen. De rechtbank overweegt dat het bouwplan moet worden getoetst aan de papieren plankaart die door de raad van de gemeente Breda is vastgesteld. Deze papieren plankaart is onvoldoende duidelijk om te kunnen vaststellen wat de omvang is van de bestemmingsvlakken met de bestemming "Recreatiewoningen". Daarom kan niet worden uitgesloten dat het bouwplan gedeeltelijk in strijd met het bestemmingsplan is vergund, namelijk binnen de bestemming "Bosgebied".
    Plankaart
    8.       [appellant sub 1] en het college betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het besluit van 10 oktober 2022 in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel is genomen. Volgens hen past het bouwplan wel binnen het plan. De plankaart van dit bestemmingsplan is namelijk digitaal getekend. Van dit digitale bronbestand is een pdf-bestand gemaakt. Dit pdf-bestand is uitgeprint en op papier ter inzage gelegd. Als gevolg van de omzetting naar een pdf-bestand zijn de fijne lijnen van de bestemmingsvlakken op de plankaart veranderd in dikkere, onduidelijkere lijnen. Aanvragen om omgevingsvergunningen worden daarom ook getoetst aan het digitale bronbestand. [appellant sub 1] wijst er daarnaast op dat de uitspraak van de rechtbank zowel voor hem als voor andere aanvragers van omgevingsvergunningen tot een onevenredige uitkomst leidt, omdat rechtstreekse bouwmogelijkheden door de onduidelijkheid van de papieren plankaart niet of nauwelijks meer ten uitvoer kunnen worden gebracht.
    8.1.    De Afdeling overweegt als volgt. Het plan is vastgesteld op 21 oktober 2004, wat betekent dat de Wet op de Ruimtelijke Ordening nog op het plan van toepassing is. Bij het toetsen van een bouwplan aan het bestemmingsplan is de plankaart die door het college van Gedeputeerde Staten aan de raad is gezonden en daarna ter inzage heeft gelegen bepalend. Dat betekent in dit geval dat het college het bouwplan moet toetsen aan de papieren plankaart.
    Naar het oordeel van de Afdeling neemt dat niet weg dat het college ter verduidelijking van de papieren plankaart aansluiting mocht zoeken bij het digitale bronbestand. Daarbij is van belang dat het voor iedereen kenbaar is dat de papieren plankaart is gebaseerd op een digitaal bronbestand, omdat dit op de legenda van de papieren plankaart staat vermeld. Het was daarom voor iedereen mogelijk om een vanuit het digitale bronbestand gemaakte afdruk van het betreffende plandeel op te vragen bij de gemeente of om hierover anderszins informatie te verkrijgen. Verder acht de Afdeling het van belang dat er geen concrete aanwijzingen zijn dat het digitale bronbestand, dat gearchiveerd is in het systeem "Projectwise", niet overeen zou komen met het bronbestand waarmee de papieren plankaart destijds is geproduceerd.
    Het college heeft bouwtekeningen overgelegd waarop de recreatiewoningen zijn ingetekend in een vanuit het digitale bronbestand gemaakte deelafbeelding van het plan. Naar het oordeel van de Afdeling blijkt daaruit voldoende duidelijk dat de recreatiewoningen binnen de bestemming "Recreatiewoningen" zijn voorzien. Uit de stukken en het verhandelde op de zitting is niet gebleken dat dit anders zou zijn. De enkele stelling van Milieuvereniging Oosterhout en anderen dat een van de twee recreatiewoningen exact op de grens van het bouwvlak in het digitale bronbestand zou komen, is onvoldoende grond om ervan uit te gaan dat deze recreatiewoning de grens van het bouwvlak overschrijdt.
    Gelet daarop heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat het besluit van 10 oktober 2022 in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel is genomen.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie hoger beroep
    9.       De hoger beroepen zijn gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. De Afdeling beoordeelt hierna het beroep tegen het besluit van 10 oktober 2022. Daarbij bespreekt zij alleen beroepsgronden waarover de rechtbank nog geen oordeel heeft gegeven en beroepsgronden waarop na de overwegingen in hoger beroep nog moet worden beslist.
    Parkeren
    10.     Milieuvereniging Oosterhout en anderen betogen dat het besluit van 10 oktober 2022 in strijd met artikel 2, onder a, van het Parapluplan parkeren 2017 is genomen. Volgens hen is er onvoldoende ruimte om te parkeren binnen de verkeersbestemming naast de recreatiewoningen. Uit de papieren plankaart volgt namelijk dat de verkeersbestemming slechts 4,5 m breed is, terwijl het college is uitgegaan van een breedte van 6,56 m. Het deel van de verkeersbestemming dat daadwerkelijk wordt gebruikt als weg is bovendien slechts 3,4 m breed.
    Daarnaast is het college volgens Milieuvereniging Oosterhout en anderen uitgegaan van een onjuiste parkeernorm. Het college had namelijk rekening moeten houden met de parkeernorm die geldt voor huisjes op een bungalowpark in plaats van de parkeernorm die geldt voor tiny houses. Volgens hen is het aannemelijk dat niet alleen personen uit één huishouden van de recreatiewoningen gebruik zullen maken maar ook personen uit meerdere huishoudens, zoals vriendengroepen.
    10.1.  In de aanvraag zijn twee parkeerplaatsen ingetekend naast de recreatiewoningen op de bestemming "Verkeersdoeleinden". Op grond van artikel 17, onder I, van de planregels zijn de gronden met de bestemming "Verkeersdoeleinden" onder meer bestemd voor parkeervoorzieningen. Verder geldt op grond van de Nota Parkeernormen Breda 2021 voor tiny houses een parkeernorm van 1 parkeerplaats per tiny house en voor recreatiewoningen op een bungalowpark een parkeernorm van 1,5 parkeerplaats per recreatiewoning.
    10.2.  De Afdeling is van oordeel dat het besluit van 10 oktober 2022 niet in strijd met artikel 2, onder a, van het Parapluplan parkeren 2017 is genomen. Het college heeft namelijk goed gemotiveerd waarom de parkeernorm voor tiny houses voor deze recreatiewoningen de meest passende parkeernorm is. Het college heeft toegelicht dat de recreatiewoningen niet op een bungalowpark liggen en een geïsoleerde ligging hebben. Er zijn weinig voorzieningen in de omgeving die aantrekkelijk zijn voor grote vriendengroepen. Bovendien gaat het om recreatiewoningen met een beperkte gebruiksoppervlakte van respectievelijk 41,26 m² en 40,12 m². Gelet op de omvang en de ligging van de recreatiewoningen acht het college daarom de norm van tiny houses passend voor deze recreatiewoningen.
    Daarnaast mocht het college, gelet op wat hiervoor is overwogen onder 8.1, aansluiting zoeken bij het digitale bronbestand ter verduidelijking van de papieren plankaart. Uit het digitale bronbestand volgt dat de verkeersbestemming 6,56 m breed is. Daarmee is er binnen de verkeersbestemming voldoende ruimte om te parkeren, ongeacht of die ruimte feitelijk nog moet worden gecreëerd. Ook om deze reden is de Afdeling van oordeel dat het besluit van 10 oktober 2022 niet in strijd met artikel 2, onder a, van het Parapluplan parkeren 2017 is genomen.
    Het betoog slaagt niet.
    Bestaande recreatiewoningen
    11.     Milieuvereniging Oosterhout en anderen betogen dat het besluit van 10 oktober 2022 in strijd met artikel 16, eerste lid, van de planregels is genomen. Op grond van dit artikel is ter plaatse namelijk alleen recreatief woongebruik van bestaande recreatiewoningen toegestaan. Omdat de voorheen aanwezige recreatiewoningen in 2017 zijn gesloopt, is het op grond van het plan niet toegestaan om twee nieuwe recreatiewoningen te bouwen en in gebruik te nemen. Bovendien werd een van die recreatiewoningen vanaf 1997 permanent bewoond en ligt een van de vergunde recreatiewoningen op een andere plek dan waar vroeger de recreatiewoning stond. Ook daarom zijn de recreatiewoningen volgens Milieuvereniging Oosterhout en anderen niet te kwalificeren als bestaande recreatiewoningen in de zin van artikel 16, eerste lid, van de planregels.
    11.1.  Voor het antwoord op de vraag of een bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan zijn de op de verbeelding aangegeven bestemming(en) en aanduiding(en) en de daarbij behorende regels bepalend. Vanwege de rechtszekerheid moet een planregel letterlijk worden uitgelegd. Als die op zichzelf niet duidelijk is en ook niet in samenhang met de andere planregels (systematiek), dan komt betekenis toe aan de niet bindende plantoelichting. Die plantoelichting kan namelijk meer inzicht geven in de bedoeling van de planwetgever.
    11.2.  De Afdeling is van oordeel dat het besluit van 10 oktober 2022 niet in strijd met artikel 16, eerste lid, van de planregels is genomen. Weliswaar staat in artikel 16, eerste lid, van de planregels dat de gronden met de bestemming "Recreatiewoningen" zijn bestemd voor bestaande recreatiewoningen, maar uit het tweede lid volgt dat op deze gronden ook nieuwe recreatiewoningen mogen worden gebouwd. Naar het oordeel van de Afdeling moet artikel 16 van de planregels in zijn geheel en in samenhang worden gelezen. Artikel 16 van de planregels is op zichzelf bezien daarom voldoende duidelijk, in de zin dat de gronden met de bestemming "Recreatiewoningen" ook mogen worden gebruikt voor recreatief woongebruik van nieuwe recreatiewoningen.
    De omstandigheid dat een van de voorheen aanwezige recreatiewoningen een periode permanent bewoond is geweest leidt niet tot een ander oordeel. De vraag of de voorheen aanwezige recreatiewoningen in overeenstemming met het plan werden gebruikt is niet van belang voor de vraag die in deze procedure voorligt, namelijk of de huidige recreatiewoningen in overeenstemming met het plan zijn vergund.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie beroep
    12.     Het beroep is ongegrond.
    Het besluit van 27 maart 2024
    13.     Bij besluit van 27 maart 2024 heeft het college opnieuw beslist op het door Milieuvereniging Oosterhout en anderen gemaakte bezwaar. Omdat dit besluit is genomen ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank, is door de vernietiging van die uitspraak de grondslag aan het besluit komen te ontvallen. Het besluit van 27 maart 2024 wordt daarom vernietigd.
    Overschrijding redelijke termijn
    14.     [appellant sub 1] heeft verzocht om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn.
    14.1.  De redelijke termijn is overschreden als de duur van de totale procedure te lang is. Voor een procedure als deze die uit een bezwaarprocedure en twee rechterlijke instanties bestaat, is in beginsel een totale lengte van ten hoogste vier jaar redelijk. Hierbij wordt een half jaar gerekend voor de behandeling van het bezwaar, anderhalf jaar voor de behandeling van het beroep en twee jaar voor de behandeling van het hoger beroep. De termijn begint op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan.
    14.2.  Het college heeft op 13 september 2021 een bezwaarschrift van Milieuvereniging Oosterhout ontvangen tegen het aanvankelijke besluit dat het college op 5 augustus 2021 heeft genomen. De redelijke termijn is in deze procedure dus met ruim 2 maanden overschreden. Deze overschrijding moet aan het college en de Afdeling worden toegerekend. Omdat de rechtbank ruim binnen de redelijke behandelingsduur voor de behandeling van het beroep is gebleven, is de overschrijding van de redelijke termijn voor de totale procedure beperkt gebleven. De overschrijding moet voor 7/11e deel aan het college worden toegerekend en voor 4/11e deel aan de Afdeling worden toegerekend.
    14.3.  De Afdeling hanteert een forfaitaire vergoeding van € 500,00 per half jaar waarmee de redelijke termijn is overschreden. Daarmee wordt de schadevergoeding vastgesteld op € 500,00.
    Proceskosten
    15.     Het college moet de in hoger beroep door [appellant sub 1] gemaakte proceskosten vergoeden.
    16.     De Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) en het college moeten ieder de helft van de proceskosten vergoeden die [appellant sub 1] heeft gemaakt in verband met het verzoek om schadevergoeding. Deze kosten bestaan uit het indienen van het verzoekschrift.
    Griffierecht
    17.     De griffier van de Raad van State zal aan [appellant sub 1] met toepassing van artikel 8:114 van de Awb het door hem betaalde griffierecht voor het hoger beroep terugbetalen.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart de hoger beroepen gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland­-West-­Brabant van 11 juli 2023 in zaak nr. 22/5425;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Breda van 27 maart 2024;
    V.       wijst het verzoek om schadevergoeding toe;
    VI.      veroordeelt
    -         het college van burgemeester en wethouders van Breda tot betaling van een schadevergoeding aan [appellant sub 1] van € 318,18;
    -         de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot betaling van een schadevergoeding  aan [appellant sub 1] van € 181,82;
    VII.     veroordeelt
    -         het college van burgemeester en wethouders van Breda tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het hoger beroep en het verzoek om schadevergoeding opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.814,00, + € 453,50 = € 2.040,75, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand;
    -         de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 453,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    bepaalt dat de griffier van de Raad van State aan [appellant sub 1] het door hem betaalde griffierecht van € 274,00 voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
    Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, voorzitter, en mr. A. Kuijer en mr. M.C. Stoové, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Scheele, griffier.
    w.g. Ten Veen
    voorzitter
    w.g. Scheele
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 26 november 2025
    723-1092
    Bijlage
    Bestemmingsplan "Buitengebied Teteringen"
    Artikel 16 Recreatiewoningen
    I. Doeleindenomschrijving
    De op de kaart als zodanig aangewezen gronden zijn bestemd voor recreatief woongebruik van bestaande recreatiewoningen met bijgebouwen, bouwwerken, geen gebouwen zijnde, tuinen en erven.
    II. Bouwvoorschriften
    Op de als zodanig bestemde gronden mogen uitsluitend bouwwerken ten dienste van en noodzakelijk voor de genoemde bestemming worden gebouwd, met dien verstande dat:
    1. Per bestemmingsvlak één recreatiewoning aanwezig mag zijn c.q. gebouwd mag worden met een maximale inhoud van 150 m3, inclusief de ruimten beneden peil, terwijl de goothoogte en de bouwhoogte respectievelijk maximaal 4 meter en 5,50 meter mogen bedragen;
    (…)
    Artikel 17 Verkeersdoeleinden
    I. Doeleindenomschrijving
    De op de kaart als zodanig aangewezen gronden zijn bestemd voor wegen, fiets- en voetpaden, parkeervoorzieningen, bermen alsmede bij wegen behorende groenvoorzieningen, een en ander overeenkomstig de aanduiding op de plankaart.
    Parapluplan parkeren 2017
    Artikel 2
    Voor het gehele grondgebied van en wijzigingen daarvan de gemeente Breda (IDN=0758) gelden voor parkeren de volgende regels:
    a. Een omgevingsvergunning voor het bouwen, veranderen of uitbreiden van gebouwen wordt verleend, indien wordt aangetoond dat in voldoende mate wordt voorzien in ruimte voor het parkeren of stallen van auto’s. Hierbij wordt rekening gehouden met de omvang van het gebouw en de activiteiten die plaatsvinden in het gebouw.