ECLI:NL:RVS:2026:1555, Raad van State, 18-03-2026, 202301156/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2026-03-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 maart 2020 heeft het college van gedeputeerde staten van Groningen het verzoek van 11 maart 2020 van de stichting om handhavend optreden tegen de gemeente Groningen wegens het handelen in strijd met de aan de gemeente verleende ontheffing van 29 december 2009 afgewezen. Bij besluit van 29 december 2009 heeft de toenmalige minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit een ontheffing verleend aan de gemeente voor werkzaamheden ten behoeve van de realisatie van station Europapark. In 2020 is de gemeente begonnen met werkzaamheden om een rolstoelhellingbaan en wandelpad aan te leggen in het zogeheten tussengebied. Dit is het gebied tussen het Balkgat, Helperzoom en de stationstunnel. De stichting heeft aan het college verzocht om handhavend optreden tegen de gemeente, omdat volgens de stichting de mitigerende en compenserende maatregelen die in de ontheffing zijn voorgeschreven, niet in overeenstemming met die ontheffing zijn uitgevoerd en deze nu ook niet meer mogelijk zijn door de werkzaamheden.

202301156/1/R2.
    Datum uitspraak: 18 maart 2026
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    de gemeente Groningen,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Nederland van 26 januari 2023 in zaak nr. 21/1364 in het geding tussen:
    Stichting Vleermuiswerkgroep Groningen,
    en
    het college van gedeputeerde staten van Groningen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 30 maart 2020 heeft het college het verzoek van 11 maart 2020 van de stichting om handhavend optreden tegen de gemeente Groningen wegens het handelen in strijd met de aan de gemeente verleende ontheffing van 29 december 2009 afgewezen.
    Bij besluit van 30 maart 2021 heeft het college het door de stichting daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 26 januari 2023 heeft de rechtbank het door de stichting daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 30 maart 2021 vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit op het bezwaar van de stichting te nemen.
    Tegen deze uitspraak heeft de gemeente hoger beroep ingesteld.
    Het college en de stichting hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De stichting heeft een nader stuk ingediend.
    Bij besluit van 8 maart 2023 heeft het college een last onder dwangsom opgelegd aan de gemeente, waarin het college de gemeente gelast om vóór 1 november 2023 ervoor zorg te dragen dat binnen het plangebied wordt voorzien in een functionele vliegroute voor watervleermuizen.
    De gemeente en de stichting hebben gronden ingediend tegen het besluit van 8 maart 2023.
    Bij besluit van 29 maart 2024 is het college overgegaan tot invordering van de dwangsom.
    De gemeente en de stichting hebben gronden ingediend tegen het besluit van 29 maart 2024.
    De stichting heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
    De Afdeling heeft de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) (hierna: de Staat) aangemerkt als partij in deze procedure.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 27 januari 2026, waar de gemeente, vertegenwoordigd door ing. G. Boerema, bijgestaan door mr. R. Snel, advocaat in Groningen, de stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door A. Wouda, rechtsbijstandverlener in Sneek, en het college, vertegenwoordigd door F. Veenhuizen, M. Jansen en B. Meinders, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Voor de beoordeling van de beroepen tegen de in het procesverloop genoemde besluiten en het hoger beroep is het recht zoals dat gold ten tijde van het nemen van die besluiten bepalend.
    Inleiding
    2.       Bij besluit van 29 december 2009 heeft de toenmalige minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit een ontheffing verleend aan de gemeente voor werkzaamheden ten behoeve van de realisatie van station Europapark.
    In 2020 is de gemeente begonnen met werkzaamheden om een rolstoelhellingbaan en wandelpad aan te leggen in het zogeheten tussengebied. Dit is het gebied tussen het Balkgat, Helperzoom en de stationstunnel.
    De stichting heeft aan het college verzocht om handhavend optreden tegen de gemeente, omdat volgens de stichting de mitigerende en compenserende maatregelen die in de ontheffing zijn voorgeschreven, niet in overeenstemming met die ontheffing zijn uitgevoerd en deze nu ook niet meer mogelijk zijn door de werkzaamheden.
    Achtergrondinformatie bij deze zaak
    De ontheffing
    3.       Voor de periode tussen 1 januari 2010 en 1 januari 2015 is een ontheffing verleend van verbodsbepalingen in de Flora-en faunawet (Ffw) aan de gemeente Groningen voor de realisatie van station Europapark. Het station wordt begrensd aan de zuidkant door een grote vijver aan het Helperpad, aan de westkant door de Helperzoom, aan de noordkant door het Balkgat en aan de oostkant door het Europapark.
    De ontheffing is verleend voor het beschadigen, vernielen of verstoren van nesten, holen of andere voortplantings- of vaste rust- of verblijfplaatsen van de eekhoorn, gewone dwergvleermuis, laatvlieger, rosse vleermuis, ruige dwergvleermuis en de watervleermuis.
    Bij de aanvraag was het rapport "Ecologisch onderzoek in verband met de geplande realisatie van station Europapark en een bedrijventerrein ten oosten van de Helperzoom te Groningen" van 10 november 2008 (ecologisch onderzoek) gevoegd en het "Aktiviteitenplan Station Europapark" (aktiviteitenplan). In voorschrift 7 van de ontheffing staat dat de maatregelen die zijn omschreven in het ecologisch onderzoek en aktiviteitenplan moeten worden uitgevoerd.
    3.1.    De relevante voorschriften uit de ontheffing luiden:
    "1. De ontheffing wordt slechts voor de hierboven genoemde soorten en beschreven verboden handelingen verleend.
    […]
    7. De maatregelen zoals omschreven in het bij de aanvraag gevoegde rapport "Ecologisch onderzoek in verband met de geplande realisatie van station Europapark en een bedrijventerrein ten oosten van de Helperzoom te Groningen" van 10 november 2008 en het "Aktiviteitenplan Station Europapark" dienen te worden uitgevoerd."
    3.2.    In paragraaf 4.5 van het aktiviteitenplan staan de volgende mitigerende maatregelen:
    - fasering van kapwerkzaamheden door in twee deelgebieden te werken;
    - kap van bomen en groen buiten het broed- en voortplantingsseizoen;
    - werkzaamheden uitvoeren op dagdelen en bij schemering met aangepaste verlichting;
    - realisatie van een (grotendeels begroeid) geluidscherm langs het spoor;
    - aangepaste stations- en omgevingsverlichting.
    3.3.    In paragraaf 4.6 van het aktiviteitenplan staan de volgende compenserende maatregelen:
    - aanplant grote inheemse struiken en bomen in 2010-2011 (zie 2 tekeningen Groen:Nieuw). Deze tekeningen zitten als twee bijlagen bij het aktiviteitenplan: bijlage 2: facet groen typen en bijlage 3: facet bomen nieuw;
    - realisatie van een schrale kruidenberm met inheemse kruiden langs het spoor; een gedeelte hiervan kan tijdelijk zijn als in de toekomst een vierde spoor met zijperron alsnog wordt gerealiseerd (zie bijlage 7);
    - realisatie van een (op termijn) verbindende boomstructuur ten behoeve van vleermuizen en eekhoorn. Strategische plaatsing bomen. De bomen moeten over verschillende jaren groeien naar volwassenheid;
    - realisatie ecologische oever balkgat en verbindende dam 2010;
    - realisatie van de volgende faunapassages;
    > ecoduct bij fietstunnel en spoorbrug 2011
    > looprichels bij spoorbrug 2011
    > ecologische verbinding onder Helperzoom (nader vorm te geven) 2011
    - geluidscherm langs spoor/perron 2011.
    Gedoogverklaring
    3.4.    Op 3 mei 2019 heeft het college een vooraankondiging last onder dwangsom aan de gemeente gestuurd. Daarin stond dat een aantal maatregelen alsnog moet worden uitgevoerd op grond van de ontheffing. Op 20 mei 2020 is geconstateerd dat niet is voldaan aan de volgende punten: aanplant van bomen en inheemse struiken conform aktiviteitenplan, omdat de platanen niet zijn vervangen door fladderiepen en de wintergroene bodembedekkers en lage heesters niet aanwezig zijn in de bomenweide. Daarnaast zijn de aanplant en de verbinding van de noord-zuid vliegroute niet gerealiseerd en zijn de afgestorven bomen tussen vijver en spoor niet vervangen.
    In de gedoogverklaring van 3 juli 2020 staat dat het college afziet van handhavend optreden door de naderende legalisatie door de aangevraagde ontheffing en dat de activiteiten worden gedoogd tot uiterlijk 31 december 2020.
    Besluiten van 30 maart 2020 en 30 maart 2021
    4.       Voor zover de stichting heeft verzocht om handhaving omdat de werkzaamheden in 2020 ten behoeve van een vierde spoor en derde perron zonder benodigde ontheffing op grond van de Wnb zijn uitgevoerd, heeft het college het volgende uiteengezet. Op 20 maart 2020 is een controle uitgevoerd. De toezichthouder heeft contact gehad met de projectmanager, die aangaf dat de werkzaamheden niet leiden tot verstorende activiteiten en dat de locatie van de werkzaamheden geen essentiële vliegroute- of foerageerroute is. Daartoe heeft de projectmanager de natuurtoets van 21 mei 2019 van Anteagroup (Antearapport) overgelegd. De toezichthouder is op basis van die natuurtoets tot de conclusie gekomen dat geen sprake is van een overtreding van de Wnb.
    4.1.    Wat betreft de verwijzing van de stichting naar voorschriften van de ontheffing, heeft het college overwogen dat uit een uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 18 oktober 2019, ECLI:NL:RBNNE:2018:4184, volgt dat de voorschriften uit de ontheffing binnen de geldigheidsduur dienen te worden uitgevoerd. Ook volgt volgens het college daaruit dat alleen als de geldigheidsduur van de ontheffing niet is verlopen, hij handhavend kan optreden op grond van de voorschriften en beperkingen uit de ontheffing.
    5.       In het besluit op bezwaar van 30 maart 2021 is het college bij het standpunt gebleven dat niet handhavend kan worden opgetreden op grond van de verlopen ontheffing. Het college is wel tot de conclusie gekomen dat sprake is van een overtreding van de Wnb, omdat een essentiële vliegroute wordt verstoord. Daarom heeft de gemeente, na overleg met het college, deze vliegroute hersteld. De gemeente heeft het tussengebied herplant. Dit is gecontroleerd tijdens een inspectie op 5 maart 2021. En de gemeente heeft nieuwe verlichting besteld.
    Gelet op de beëindiging van de overtreding was er volgens het college geen noodzaak meer om een nieuwe ontheffing aan te vragen door de gemeente en was er ook geen reden om handhavend op te treden. Daarom is het besluit van 30 maart 2020 in stand gelaten met een aanvullende motivering.
    De aangevallen uitspraak
    Overtreding
    6.       Onder 4.2 heeft de rechtbank overwogen dat het verzoek van de stichting betrekking heeft op het niet uitvoeren van de mitigerende en compenserende maatregelen in overeenstemming met het ecologisch onderzoek en aktiviteitenplan behorende bij de ontheffing in het tussengebied.
    6.1.    De rechtbank heeft overwogen dat niet in geschil is dat handhavend kan worden opgetreden op grond van de ontheffing, ook al is de geldigheidsduur verlopen vanaf 2015. Ook heeft de rechtbank overwogen dat niet in geschil is dat de aan de ontheffing verbonden voorschriften, waaronder de in voorschrift 7 neergelegde verplichting om mitigerende en compenserende maatregelen te treffen in overeenstemming met het aktiviteitenplan, in elk geval niet volledig zijn uitgevoerd. Dit betekent dat niet in geschil is dat de gemeente in strijd heeft gehandeld met de ontheffing en dus sprake is van een overtreding.
    Bijzondere omstandigheden
    6.2.    Op de zitting is het college tot een ander inzicht gekomen en heeft hij aangevoerd dat er sprake is van bijzondere omstandigheden. Dit betoog volgt de rechtbank niet. Volgens de rechtbank is geen sprake van een concreet zicht op legalisatie, omdat geen aanvraag is gedaan voor een ontheffing waarmee de overtreding kan worden gelegaliseerd. De gedoogverklaring van 3 juli 2020 is daartoe niet relevant, zo oordeelt de rechtbank.
    Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat handhavend optreden onevenredig is, omdat de vleermuizen inmiddels een andere vliegroute hebben gevonden en de gunstige staat van instandhouding niet is aangetast. Volgens de rechtbank zijn deze twee aspecten geen onderdeel van de vraag die voorligt. In deze zaak ligt volgens de rechtbank de vraag voor of sprake is van een overtreding waartegen het college handhavend moet optreden. De staat van instandhouding van de doelsoort waarvoor de ontheffing is verleend, is niet bepalend voor de vraag of, en hoe, de in de ontheffing opgenomen voorschriften moeten worden nageleefd. Volgens de rechtbank zien deze aspecten op de geldigheid en juistheid van de ontheffing, maar het is niet aan het college om dit ter discussie te stellen in deze zaak, zo overweegt de rechtbank onder 6.4. Daarbij volgt de rechtbank het standpunt van het college niet, omdat in het rapport van Ecogroen van 24 mei 2022 (Ecogroen-rapport), zoals bijgevoegd bij het verweerschrift in beroep, geen grondslag wordt gevonden voor het standpunt dat de gunstige staat van instandhouding niet is aangetast en de vleermuizen een andere vliegroute hebben gevonden. Volgens de rechtbank staat in dat rapport alleen dat het Balkgat niet meer wordt gebruikt als vliegroute en foerageergebied en dat het stationsgebied niet meer wordt gebruikt als vliegroute tussen het Sterrebos en de Helperzoomvijver. Daarbij wordt aanvullend in het Ecogroen-rapport geconcludeerd dat de staat van instandhouding van de watervleermuizen in het Sterrebos is verslechterd. Verder is in het Ecogroen-rapport geconcludeerd dat de habitat van de watervleermuizen is verstoord door de ruimtelijke ontwikkelingen in de omgeving van het Sterrebos, Kempkensberg en de Helperzoomvijver, waardoor vliegroutes en foerageergebieden tijdelijk of permanent verlaten zijn geraakt, zo overweegt de rechtbank.
    6.3.    Gelet op het voorgaande is de rechtbank tot de conclusie gekomen dat het college niet heeft kunnen afzien van handhavend optreden en dat het college moet overgaan tot handhavend optreden. Onder 7.1 van de aangevallen uitspraak overweegt de rechtbank dat dit inhoudt dat de gemeente de situatie ter plaatse in overeenstemming moet brengen met wat is voorgeschreven in de ontheffing.
    Behandeling van het hoger beroep
    Is er sprake van een overtreding?
    7.       De gemeente betoogt dat de ontheffing is verlopen en dat daarom niet meer kan worden gehandhaafd op basis van voorschrift 7 van die ontheffing. Dit heeft de rechtbank niet onderkend, zo voert de gemeente aan. Volgens de gemeente zou alleen kunnen worden gehandhaafd op basis van de achterliggende norm, zijnde artikel 3.5, tweede lid, van de Wnb. Maar in dit geval kan dat niet, omdat de werkzaamheden in 2020 niet in strijd zijn uitgevoerd met artikel 3.5, tweede lid, van de Wnb.
    Daarnaast betoogt de gemeente dat zij in het tussengebied wel heeft voldaan aan de mitigerende en compenserende maatregelen die moesten worden getroffen op grond van het aktiviteitenplan. Meer specifiek heeft de gemeente de verbindende boomstructuur met de aanplant van inheemse bomen en struiken, zoals weergegeven op twee tekeningen in de bijlage bij het aktiviteitenplan, gerealiseerd. Daarbij merkt de gemeente op dat, anders dan voorgeschreven in bijlage 3 bij het aktiviteitenplan, platanen in plaats van fladderiepen zijn gerealiseerd, omdat de fladderiepen niet beschikbaar waren.
    8.       Naar het oordeel van de Afdeling betekent, anders dan de gemeente veronderstelt, het verlopen van de geldigheidsduur van de ontheffing niet dat in dit geval niet op grond van voorschrift 7 handhavend kan worden opgetreden. Daartoe is het volgende van belang. Op grond van artikel 79 van de Ffw kon aan een ontheffing een geldigheidsduur worden verbonden. Tijdens de geldigheidsduur zijn de handelingen die ten behoeve van bepaalde werkzaamheden worden uitgevoerd, ontheven van de verbodsbepalingen in de Ffw. In dit geval is in de ontheffing bepaald dat ten behoeve van de werkzaamheden voor de aanleg van station Europapark een ontheffing wordt verleend voor de periode tussen 1 januari 2010 en 1 januari 2015. Binnen deze periode mocht de gemeente de werkzaamheden uitvoeren, mits werd voldaan aan de voorwaarden die waren verbonden aan de ontheffing. Een van die voorwaarden is neergelegd in voorschrift 7, namelijk het realiseren van mitigerende en compenserende maatregelen. Het bovenstaande betekent dat het uitvoeren van de bouwwerkzaamheden terwijl niet wordt voldaan aan voorschrift 7 in strijd is met de ontheffing. Het enkele feit dat de geldigheidsduur van die ontheffing na 1 januari 2015 is verstreken, doet daar niet aan af, omdat de geldigheidsduur ziet op de periode waarbinnen de werkzaamheden moeten worden uitgevoerd. Als in die periode niet aan de voorwaarden wordt voldaan, dan is sprake van een overtreding, omdat de bouwwerkzaamheden zijn uitgevoerd terwijl niet werd voldaan en nog steeds niet wordt voldaan aan de ontheffingsvoorwaarden.
    Op de zitting is vastgesteld dat ook in het tussengebied bepaalde mitigerende en compenserende maatregelen waren voorzien die niet of niet volledig conform het aktiviteitenplan zijn uitgevoerd. Dit blijkt ook uit de inspectierapporten van 14 september 2017, 30 augustus 2018, 24 april 2019, de eerdergenoemde vooraankondiging van een last onder dwangsom van 3 mei 2019 en de gedoogverklaring van 3 juli 2020. Uit deze stukken volgt dat sprake is van een overtreding door de gemeente van voorschrift 7 van de ontheffing, omdat de bouwwerkzaamheden voor station Europapark zijn uitgevoerd, maar niet is voldaan aan de ontheffingsvoorwaarden. De rechtbank is terecht ook tot bovenstaand oordeel gekomen.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie hoger beroep
    9.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd.
    10.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Nader besluit van 8 maart 2023: last onder dwangsom
    11.     Bij besluit van 8 maart 2023 heeft het college, in opdracht van de rechtbank, een nieuw besluit op bezwaar genomen. Daarin is het college overgegaan tot handhavend optreden. Ten behoeve van dit besluit is op 2 maart 2023 een inspectie uitgevoerd.
    Volgens het college heeft de gemeente in strijd gehandeld met voorschrift 7 van de ontheffing, omdat de mitigerende en compenserende maatregelen niet of onvolledig zijn uitgevoerd. Volgens het college is geen sprake van een verbindende boomstructuur, zoals is vereist op grond van paragraaf 4.6 van het aktiviteitenplan. Daarnaast is sprake van verlichting die niet vleermuisvriendelijk is, zo stelt het college. Ook zijn de grote inheemse struiken en bomen niet aangeplant conform bijlage 2 en 3 bij het aktiviteitenplan. Het college heeft een afweging gemaakt in hoeverre het wenselijk is dat het tussengebied wordt teruggebracht naar de staat conform het aktiviteitenplan. In die afweging is ook bezien of het wenselijk is dat de gemeente de tien geplante platanen alsnog vervangt door dertien fladderiepen, conform bijlage 3 bij het aktiviteitenplan, waarin dertien fladderiepen staan ingetekend. Inmiddels zijn namelijk de rolstoelhellingbaan en het wandelpad gerealiseerd en zijn de platanen volgroeid. Gelet hierop heeft het college ervoor gekozen om voor het tussengebied een alternatieve maatregel te verlangen die overeenkomt met de aanbevelingen uit het Ecogroen-rapport en om niet handhavend op te treden tegen de aanwezige platanen. De alternatieve maatregel dient hetzelfde doel als de maatregelen in de ontheffing, namelijk het realiseren van een verbindende boomstructuur. De bovenstaande geconstateerde overtreding en belangenafweging hebben samen geleid tot de volgende last:
    "u dient vóór 1 november 2023 zorg te dragen dat binnen het plangebied zoals bedoeld in bijlage 1 afbeelding 1 wordt voorzien van een voor watervleermuizen functionele vliegroute. Van een functionele vliegroute is in ieder geval sprake als voldaan wordt aan de punten die hieronder onder functionele vliegroute staan beschreven."
    Onder het kopje "functionele vliegroute" staat: "U voldoet aan de last als gesproken kan worden van een functionele vliegroute. Hiervan is sprake op het moment dat:
    1. Overeenkomstig voorwaarde 7 van de ontheffing onderdeel 4.6 Compenserende maatregelen van het aktiviteitenplan, Het Plangebied moet zijn voorzien van een verbindende boomstructuur van inheemse bomen en struiken ten behoeve van vleermuizen zoals bedoeld op bijlage 2 en 3 van de ontheffing "Groen:Nieuw". Het betreft hier dus ook de bomenweide die voorzien moet zijn van wintergroene bodembedekkers en lage heesters en het gedeelte tussen de vijver en spoor waar diverse bomen zijn afgestorven en tot op de dag van vandaag (na bijna 14 jaar) geen verbindende boomstructuur vormen.
    2. De in punt 1 genoemde maatregelen is niet van toepassing op het tussengebied waar zich de hellingbaan en de trappen bevinden zoals weergegeven op bijlage 1 afbeelding 5 in rood omcirkeld.
    3. In afwijking van het eerste punt ter hoogte van de hellingbaan (rolstoelhelling) en de trappen moet uitvoering worden gegeven aan de aanbeveling van Eco groen door een pergolaconstructie met klimplanten te plaatsen zodanig dat de onderbreking in de vliegroute wordt gedicht.
    4. Binnen het plangebied moet vleermuisvriendelijke verlichting zijn toegepast."
    Indien niet tijdig wordt voldaan aan de last, wordt een dwangsom van € 100.000,00 ineens verbeurd.
    11.1.  Daarnaast heeft het college in het besluit de volgende overtredingen geconstateerd, maar niet ten grondslag gelegd aan de last onder dwangsom.
    De gemeente heeft volgens het college in strijd gehandeld met artikel 3.5, tweede lid, van de Wnb door diverse andere handelingen en werkzaamheden die als gevolg hebben gehad dat de watervleermuis opzettelijk is verstoord waardoor in het plangebied geen watervleermuizen meer zijn aangetroffen.
    Ook heeft de gemeente volgens het college in strijd gehandeld met de zorgplicht uit artikel 1.11 van de Wnb door de werkzaamheden ten behoeve van de inrichting van het stationsplein voor de hellingbaan en trappen. Bij deze werkzaamheden heeft de gemeente nagelaten om voldoende de zorg voor in het wild levende dieren in acht te nemen.
    12.     Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. De stichting en de gemeente hebben gronden aangevoerd tegen dit besluit.
    Beroep van de gemeente
    Is er sprake van een overtreding van voorschrift 7?
    13.     De gemeente voert wat betreft de overtreding van voorschrift 7 hetzelfde aan als weergegeven onder 7.
    Daarnaast betwist de gemeente dat zij met andere handelingen of werkzaamheden en de werkzaamheden in 2020 in het tussengebied een essentiële vliegroute zou hebben verstoord en in strijd heeft gehandeld met artikel 3.5, tweede lid, van de Wnb dan wel artikel 1.11 van de Wnb. Daartoe verwijst de gemeente naar het Antearapport. Het Antearapport heeft zij voorafgaand aan de werkzaamheden laten uitvoeren. Uit het Antearapport blijkt dat de Wnb niet wordt overtreden, omdat er geen essentiële vliegroutes aanwezig waren en het tussengebied ook niet werd gebruikt als (essentieel) foerageergebied, zo stelt de gemeente. Uit geen enkel inspectierapport of ander bewijsmiddel blijkt dat die werkzaamheden in strijd met de Wnb zijn uitgevoerd. Daarbij betoogt de gemeente dat de werkzaamheden zijn uitgevoerd door ProRail op kosten van de provincie, zodat de gemeente geen overtreder is.
    14.     Voor zover de gemeente verwijst naar haar argumenten zoals weergegeven onder 7, wijst de Afdeling op haar oordeel daarover zoals weergegeven onder 8. Daarbij overweegt de Afdeling dat uit het inspectierapport van 2 maart 2023 volgt dat ook op het moment van het nadere besluit van 8 maart 2023 nog niet alle maatregelen conform het aktiviteitenplan en ecologisch onderzoek waren uitgevoerd, zodat het college zich terecht op het standpunt stelt dat sprake is van een overtreding.
    Het betoog slaagt niet.
    Is de last duidelijk geformuleerd?
    15.     De gemeente betoogt dat het onduidelijk is wat van haar verlangd wordt en welke maatregelen zij nog moet treffen, omdat volgens haar alle nodige maatregelen al zijn getroffen. Volgens de gemeente heeft het college zich niet gebaseerd op actuele gegevens van de feitelijke situatie, omdat het jongste inspectierapport dateert van mei 2021.
    16.     Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, vereist het rechtszekerheidsbeginsel dat een last zodanig duidelijk en concreet geformuleerd wordt dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over wat gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 21 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3880.
    17.     De Afdeling stelt voorop dat het nadere besluit niet is gebaseerd op een inspectierapport van mei 2021, maar op het inspectierapport van 2 maart 2023. Dit betekent dat het besluit gebaseerd is op de actuele feitelijke situatie in de dagen voorafgaand aan het besluit van 8 maart 2023.
    Anders dan de gemeente is de Afdeling van oordeel dat de last voldoende duidelijk en concreet is geformuleerd. In de last staat dat de gemeente ervoor zorg moet dragen dat in het weergegeven plangebied een voor watervleermuizen functionele vliegroute wordt voorzien. Hoe dat kan worden bereikt, is nader beschreven aan de hand van vier concrete maatregelen die de gemeente kan treffen. Dit betekent dat de gemeente vóór 1 november 2023 het plangebied had moeten voorzien van een functionele vliegroute en daaraan in ieder geval had kunnen voldoen door de vier genoemde maatregelen te treffen. Deze maatregelen zijn voldoende duidelijk en concreet omschreven. De enkele stelling van de gemeente dat zij niet weet wat er van haar wordt verlangd, is, gelet op de inhoud van de last, dan ook onvoldoende voor een ander oordeel.
    Het betoog slaagt niet.
    Hoogte van de dwangsom
    18.     De gemeente betoogt dat de hoogte van de dwangsom disproportioneel en ongemotiveerd hoog is.
    19.     Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 28 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3496, onder 8.1, heeft het opleggen van een last onder dwangsom ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Verder heeft het college bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom beoordelingsruimte.
    19.1.  Het college heeft de hoogte van de dwangsom bepaald met als doel om de gemeente ertoe te bewegen de maatregelen te treffen. Daarbij heeft het college betrokken dat sprake is van een langdurende overtreding, dat er al uitvoerig gesprekken zijn gevoerd met partijen en dat er veel stukken zijn overgelegd waaruit blijkt dat de vliegroute hersteld moet worden. Ook heeft het college de hoogte van de kosten die gemaakt moeten worden om de maatregelen uit te voeren bij de hoogte van de dwangsom betrokken.
    De Afdeling volgt de enkele stelling van de gemeente dat de last disproportioneel en ongemotiveerd hoog is, niet. Het college heeft voldoende onderbouwd waarom de dwangsom is vastgesteld op een bedrag van € 100.000,00, dat ineens wordt verbeurd. Het college heeft daarbij de duur van de overtreding in samenhang met de geschiedenis van deze situatie mogen betrekken om de hoogte zo vast te stellen dat er voldoende prikkel is voor de gemeente om te voldoen aan de last.
    Het betoog slaagt niet.
    Herhalen en inlassen zienswijze tegen vooraankondiging nader besluit
    20.     De gemeente heeft zich in het beroepschrift voor het overige beperkt tot het verwijzen naar de inhoud van de zienswijze tegen de vooraankondiging van de last onder dwangsom. In de overwegingen van het nadere besluit van 8 maart 2023 is ingegaan op deze zienswijze. De gemeente heeft in het beroepschrift of op de zitting geen redenen aangevoerd waarom de weerlegging van die zienswijze in het bestreden besluit onjuist zou zijn.
    Andere overtredingen
    21.     Gelet op het feit dat het college de door hem geconstateerde overtredingen van artikel 3.5, tweede lid, van de Wnb en artikel 1.11 van de Wnb niet ten grondslag heeft gelegd aan de last onder dwangsom, behoeft wat de gemeente daartegen heeft aangevoerd geen bespreking. Het slagen van deze betogen zou namelijk geen gevolgen hebben voor de rechtmatigheid van de last en daaropvolgend de rechtmatigheid van de hieronder te bespreken invorderingsbeschikking.
    Beroep van de stichting
    22.     De stichting betoogt dat de last onvoldoende duidelijk is geformuleerd, omdat de last alleen in algemene termen spreekt over herstel van de functionele vliegroute, zodat niet duidelijk is welke specifieke maatregelen de gemeente moet nemen.
    Daarnaast had het college ook aan de gemeente moeten opdragen dat de foerageergebieden in het projectgebied moeten worden hersteld conform de ontheffing. Volgens de stichting heeft de rechtbank in overweging 6.4 geoordeeld dat ook sprake is van verlies van (essentieel) foerageergebied en is met het herstelbesluit dus onvoldoende uitvoering gegeven aan de uitspraak van de rechtbank.
    23.     Voor zover de stichting betoogt dat de last onvoldoende duidelijk is geformuleerd, omdat niet duidelijk is welke specifieke maatregelen moeten worden getroffen, verwijst de Afdeling naar haar oordeel onder 17.
    23.1.  Voor zover de stichting betoogt dat de rechtbank heeft geoordeeld dat sprake is van essentieel foerageergebied, het nadere besluit daar niet op ziet en in zoverre niet tegemoet gekomen is aan het bezwaar, overweegt de Afdeling als volgt.
    De Afdeling stelt voorop dat de rechtbank, anders dan de stichting veronderstelt, niet heeft geoordeeld dat sprake is van een verlies aan essentieel foerageergebied in strijd met de ontheffing. In overweging 6.4 van de aangevallen uitspraak gaat de rechtbank in op de door het college genoemde bijzondere omstandigheden. De rechtbank overweegt dat de vraag of de vleermuizen inmiddels andere routes en foerageergebieden gevonden hebben niet relevant is voor de vraag of de voorschriften van de ontheffing zijn overtreden. Daarvoor is volgens de rechtbank bepalend of de maatregelen zoals opgenomen in het aktiviteitenplan en ecologisch onderzoek zijn uitgevoerd. Daarna gaat de rechtbank verder met de overweging als een "overigens"-overweging, die niet dragend is voor het oordeel. Daar overweegt de rechtbank dat zij, daargelaten dat het niet relevant is voor de beantwoording van de vraag of sprake is van een overtreding, niet het standpunt deelt van het college dat uit het Ecogroen-rapport volgt dat er geen verlies is van vliegroutes en foerageergebied, omdat er andere vliegroutes zijn gevonden en de staat van instandhouding gunstig is. Volgens de rechtbank volgt dat niet uit het Ecogroen-rapport, maar staat daar juist in dat de stand van de watervleermuizen in het Sterrebos is verslechterd en de verstoring van de vliegroutes en foerageergebied daarbij een rol hebben kunnen spelen.
    23.2.  Naast het bovenstaande overweegt de Afdeling dat uit het ecologisch onderzoek behorende bij de ontheffing in paragraaf 5.1 weliswaar volgt dat de geplande werkzaamheden leiden tot een afname van de waarde van het plangebied als foerageergebied voor vleermuizen, maar dat deze afname beperkt is en daarom niet zal leiden tot significante negatieve effecten. De ontheffing was nodig wegens de verwachte negatieve effecten op de vliegroutes van vleermuizen door de geplande werkzaamheden. Dit betekent dat de ontheffing niet is verleend voor het verstoren van vaste rust-, voortplantings-, en verblijfplaatsen wegens het aantasten van foerageergebied. Dit betekent dat er op grond van de ontheffing geen verplichting is om, zoals de stichting het verwoordt, foerageergebied te herstellen.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie nader besluit van 8 maart 2023
    24.     De beroepen van de gemeente en de stichting zijn ongegrond.
    25.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Nader besluit van 29 maart 2024: invorderingsbeschikking
    26.     Bij besluit van 29 maart 2024 heeft het college, na een inspectie op 6 december 2023, geconstateerd dat niet volledig is voldaan aan de last, omdat de pergolaconstructie met klimplanten niet is gerealiseerd. Dit betekent volgens het college dat de dwangsom is verbeurd en daarom is hij overgegaan tot invordering van de dwangsom ter hoogte van € 100.000,00.
    27.     Uit artikel 5:39, eerste lid, van de Awb volgt dat het invorderingsbesluit moet worden betrokken in deze procedure. De stichting en de gemeente hebben gronden aangevoerd tegen dit besluit.
    Beroep van de stichting
    28.     De stichting heeft op de zitting haar beroep tegen de invorderingsbeschikking ingetrokken.
    Beroep van de gemeente
    29.     De gemeente verwijst in haar reactie op de invorderingsbeschikking naar de zienswijzen die zij heeft ingediend tegen het voornemen tot invordering van 22 februari 2024.
    30.     De gemeente heeft zich in het beroepschrift beperkt tot het verwijzen naar de inhoud van de zienswijze tegen het voornemen tot invordering. In de overwegingen van het nadere besluit van 29 maart 2024 is ingegaan op deze zienswijze. De gemeente heeft in het beroepschrift of op de zitting geen redenen aangevoerd waarom de weerlegging van die zienswijze in het bestreden besluit onjuist zou zijn.
    Conclusie nader besluit van 29 maart 2024
    31.     Het beroep van de gemeente is ongegrond.
    32.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn
    33.     Bij brief van 12 januari 2026 heeft de stichting verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
    34.     De redelijke termijn is overschreden als de duur van de totale procedure te lang is. Voor een procedure als deze die uit een bezwaarprocedure en twee rechterlijke instanties bestaat, is in beginsel een totale lengte van ten hoogste vier jaar redelijk. Hierbij wordt een half jaar gerekend voor de behandeling van het bezwaar, anderhalf jaar voor de behandeling van het beroep en twee jaar voor de behandeling van het hoger beroep. De termijn begint op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan.
    35.     Het college heeft het bezwaarschrift van de stichting ontvangen op 11 mei 2020. De redelijke termijn is in deze procedure dus met 1 jaar en 11 maanden overschreden. Deze overschrijding moet aan het college, de rechtbank en de Afdeling worden toegerekend. De overschrijding moet voor 5/23e deel aan het college, voor 3/23e deel aan de rechtbank en voor 15/23e deel aan de Afdeling worden toegerekend.
    36.     De Afdeling hanteert een forfaitaire vergoeding van € 500,00 per half jaar waarmee de redelijke termijn is overschreden. Daarmee wordt de schadevergoeding vastgesteld op € 1.916,67.
    37.     Het college en de Staat moeten de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       verklaart de beroepen van gemeente Groningen en Stichting Vleermuiswerkgroep Groningen tegen het besluit van 8 november 2023, ongegrond;
    III.      verklaart het beroep van gemeente Groningen tegen het besluit van 29 maart 2024, ongegrond;
    IV.      wijst het verzoek van de stichting om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn toe;
    V.       veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Groningen om aan Stichting Vleermuiswerkgroep Groningen een schadevergoeding van € 416,67 te betalen;
    VI.      veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) om aan Stichting Vleermuiswerkgroep Groningen een schadevergoeding van € 1.500,00 te betalen (€ 250,00 te voldoen door de minister van Justitie en Veiligheid en € 1.250,00 te voldoen door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties);
    VII.     veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Groningen tot vergoeding van bij de Stichting Vleermuiswerkgroep Groningen in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 233,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot vergoeding van bij de Stichting Vleermuiswerkgroep Groningen in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 233,50 (€ 116,75 te voldoen door de minister van Justitie en Veiligheid en € 116,75 te voldoen door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. J.F. de Groot, voorzitter, mr. J. Gundelach en mr. M.M. Kaajan, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J. Pistoor, griffier.
    w.g. De Groot
    voorzitter
    w.g. Pistoor
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 18 maart 2026
    932