ECLI:NL:HR:2025:416, Hoge Raad, 21-03-2025, 24/01095
Hoge Raad — Uitspraak 
Datum: 2025-03-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Waterzuiveringsheffing; art. 122h Waterschapswet; discriminatie van tweepersoonshuishoudens?

HOGE RAAD DER NEDERLANDEN
    
    
    
      BELASTINGKAMER
    
    
    
      
        Nummer 24/01095 
      
        Datum	21 maart 2025
    
    
    
      ARREST
    
    
    
      in de zaak van
    
    
    
      
        [X] (hierna: belanghebbende)
    
    
    
      tegen
    
    
    
      het DAGELIJKS BESTUUR VAN DE GEMEENSCHAPPELIJKE REGELING GBLT
    
    
    
      op het beroep in cassatie tegen de uitspraak van het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 6 februari 2024, nr. BK-ARN 23/1165, op het hoger beroep van belanghebbende tegen een uitspraak van de Rechtbank Overijssel (nr. ZWO 22/1236) betreffende de aan belanghebbende voor het jaar 2022 opgelegde aanslag in de zuiveringsheffing.
    
    
  
  
    
      1Geding in cassatie
    
      Belanghebbende heeft tegen de uitspraak van het Hof beroep in cassatie ingesteld. Het beroepschrift in cassatie is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
      Het dagelijks bestuur van de Gemeenschappelijke regeling GBLT, vertegenwoordigd door [P], heeft een verweerschrift ingediend.
      De Advocaat-Generaal P.J. Wattel heeft op 15 november 2024 geconcludeerd tot ongegrondverklaring van het beroep in cassatie.
      Belanghebbende heeft schriftelijk op de conclusie gereageerd.
    
  
  
    
      2Uitgangspunten in cassatie
    
      2.1
      Belanghebbende en haar partner voeren een tweepersoonshuishouden in een woning.
    
    
      2.2
      De heffingsambtenaar heeft aan belanghebbende een aanslag in de zuiveringsheffing voor het jaar 2022 opgelegd, gebaseerd op drie vervuilingseenheden naar een tarief van € 58,24 per vervuilingseenheid. 
    
  
  
    
      3De oordelen van het Hof
    
      3.1
      Voor het Hof was in geschil of aan belanghebbende terecht een aanslag in de zuiveringsheffing naar drie vervuilingseenheden is opgelegd. 
    
    
      3.2
      Belanghebbende heeft zich voor het Hof op het standpunt gesteld dat een heffing naar drie vervuilingseenheden bij een tweepersoonshuishouden in strijd is met het discriminatieverbod zoals bedoeld in artikel 14 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) en het recht op ongestoord genot van eigendom zoals bedoeld in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM (hierna: EP) doordat tweepersoonshuishoudens, anders dan andere meerpersoonshuishoudens, stelselmatig naar te veel vervuilingseenheden worden aangeslagen. Zij betoogt dat de vervuilingswaarde van de uit haar woning afgevoerde stoffen daarom moet worden vastgesteld op twee vervuilingseenheden.
    
    
      3.3
      Het Hof heeft geoordeeld dat tweepersoonshuishoudens vanwege het gekozen forfaitaire stelsel van een belasting naar een heffingsgrondslag van drie vervuilingseenheden, worden gediscrimineerd ten opzichte van andere meerpersoonshuishoudens in die zin dat zij, anders dan de andere meerpersoonshuishoudens, steeds worden aangeslagen naar een hoger aantal vervuilingseenheden dan het aantal gebruikers van een woning. 
    
    
      3.4
      Aan de in de Waterschapswet neergelegde forfaitaire systematiek van de zuiveringsheffing voor woonruimten ligt naar het oordeel van het Hof echter een objectieve en redelijke rechtvaardiging ten grondslag, zodat geen sprake is van een ongeoorloofde discriminatie van tweepersoonshuishoudens of strijd met het recht op ongestoord genot van eigendom. Volgens het Hof bestaat, mede in aanmerking genomen de ruime beoordelingsvrijheid van de wetgever, een redelijke verhouding tussen de door de wetgever genoemde doelmatigheidsoverwegingen en de ongelijkheid die voor tweepersoonshuishoudens wordt veroorzaakt door de voor verwezenlijking van dat doel in de regeling gekozen vormgeving.
    
  
  
    
      4Beoordeling van de middelen
    
      4.1
      Middel I voert aan dat het Hof ongemotiveerd is voorbijgegaan aan de essentiële stelling van belanghebbende dat het forfait ook een ongelijke behandeling oplevert van tweepersoonshuishoudens ten opzichte van eenpersoonshuishoudens. Het middel faalt op de grond die is vermeld in onderdeel 6.1 van de conclusie van de AdvocaatGeneraal.
    
    
      4.2
      De middelen II en III komen op tegen het hiervoor in 3.4 weergegeven oordeel van het Hof dat een objectieve en redelijke rechtvaardiging ten grondslag ligt aan de in de Waterschapswet neergelegde forfaitaire systematiek van de zuiveringsheffing voor woonruimten. De middelen betogen dat niet aan de aan forfaits te stellen eis is voldaan dat deze de werkelijkheid trachten te benaderen. Als gevolg daarvan bestaat voor de ongelijke behandeling geen objectieve en redelijke rechtvaardiging. Bij een tweepersoonshuishouden is een heffing naar drie vervuilingseenheden daarom in strijd met het discriminatieverbod zoals bedoeld in artikel 14 EVRM, en met artikel 1 EP, aldus de middelen. 
    
    
      4.3
      Bij de beoordeling van deze middelen moet het volgende worden vooropgesteld. 
      
        4.3.1
        Artikel 14 EVRM, in samenhang met artikel 1 EP, verbiedt een ongelijke behandeling van gelijke gevallen die als discriminatie moet worden beschouwd omdat een redelijke en objectieve rechtvaardiging ervoor ontbreekt. Een regeling die voorziet in ongelijke behandeling van gelijke gevallen kan onder omstandigheden worden gerechtvaardigd door doelmatigheidsoverwegingen.
      
      
        4.3.2
        Op fiscaal gebied komt aan de wetgever in het algemeen een ruime beoordelingsvrijheid toe bij het beantwoorden van de vraag of gevallen als gelijk moeten worden beschouwd en of, in geval van bevestigende beantwoording van deze vraag, een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat om die gevallen niettemin in verschillende zin te regelen. Indien het – zoals in dit geval – niet gaat om onderscheid op basis van aangeboren kenmerken van een persoon, zoals geslacht, seksuele oriëntatie, ras en etnische afkomst, dient het oordeel van de wetgever daarbij te worden geëerbiedigd, tenzij het evident van redelijke grond is ontbloot.
      
      
        4.3.3
        Het voorgaande geldt eveneens voor een gelijke behandeling van ongelijke gevallen.
      
      
        4.4.1
        De wetgever heeft ervoor gekozen de zuiveringsheffing als een tijdvakbelasting vorm te geven. De heffingsmaatstaf voor de zuiveringsheffing is in artikel 122f, lid 1, van de Waterschapswet gesteld op de vervuilingswaarde van de stoffen die in een kalenderjaar worden afgevoerd, waarbij de vervuilingswaarde wordt uitgedrukt in vervuilingseenheden. Op grond van de eerste zin van artikel 122h, lid 1, van de Waterschapswet wordt de vervuilingswaarde van stoffen die vanuit een woonruimte worden afgevoerd, voor alle woonruimten gesteld op drie vervuilingseenheden. Op grond van de tweede zin van dit artikellid geldt een uitzondering voor eenpersoonshuishoudens. Daarvoor wordt de vervuilingswaarde van de jaarlijks afgevoerde stoffen bepaald op één vervuilingseenheid. Uit artikel 122h, lid 6, van de Waterschapswet vloeit, voor de heffingsambtenaar, de verplichting voort tot tijdsevenredige aanpassing indien in de loop van een kalenderjaar het gebruik van een woonruimte, waarvan de heffing is bepaald op basis van het eerste lid, aanvangt of eindigt.
      
      
        4.4.2
        Uit de totstandkomingsgeschiedenis van de zuiveringsheffing volgt dat de wetgever voor lozingen door huishoudens uit doelmatigheidsoverwegingen als uitgangspunt heeft gekozen voor een forfaitaire heffing naar een vaste grondslag van drie vervuilingseenheden.In de Wet verontreiniging oppervlaktewateren, waaraan de essentiële heffingsbepalingen van de zuiveringsheffing zijn ontleend, werd aanvankelijk voor alle woonruimten een forfait gehanteerd dat was gebaseerd op de landelijk gemiddelde woningbezetting. Met name vanuit de kring van eenpersoonshuishoudens werd tegen deze regeling als bezwaar geuit dat een heffing die in alle gevallen is gebaseerd op de gemiddelde verontreiniging per woning, onrechtvaardig zou zijn omdat het aantal bewoners per woning aanzienlijke verschillen in grootte vertoont, waardoor ongelijke gevallen gelijk zouden worden behandeld. Om deze reden is bij een uitvoeringsbesluit een uitzondering voor eenpersoonshuishoudens ingevoerd, die beoogt de sterkst gevoelde onbillijkheid van het toenmalige stelsel op te heffen. In 1989 is deze uitzondering voor eenpersoonshuishoudens in de Wet verontreiniging oppervlaktewateren opgenomen.
      
      
        4.4.3
        Gelet op de hiervoor in 4.4.2 vermelde strekking van de wettelijke regeling om tot een eenvoudig uitvoerbare heffing per huishouden te komen, en met inachtneming van de ruime beoordelingsvrijheid voor de wetgever zoals hiervoor in 4.3.2 bedoeld, kan naar het oordeel van de Hoge Raad niet worden gezegd dat de wetgever een keuze heeft gemaakt die bij de onderhavige heffing evident van redelijke grond is ontbloot, door de heffing bij huishoudens te baseren op een vast aantal van drie vervuilingseenheden, en slechts bij eenpersoonshuishoudens een afwijking (naar één vervuilingseenheid) toe te staan. Daarbij heeft de Hoge Raad mede in aanmerking genomen in welke mate gelijke gevallen als gevolg van deze wettelijke regeling ongelijk worden behandeld dan wel ongelijke gevallen gelijk worden behandeld. Dat houdt in dit geval in dat met de door de Waterschapswet voorgeschreven heffing naar drie vervuilingseenheden, in vergelijking met de door belanghebbende bepleite heffing naar twee vervuilingseenheden voor tweepersoonshuishoudens, slechts een verschil is gemoeid van één vervuilingseenheid, wat bij deze heffing correspondeert met een bedrag van € 58,24. Ook indien met deze regeling niet wordt getracht de werkelijkheid te benaderen, zoals belanghebbende betoogt, kan bij een dergelijk verschil een heffing naar drie vervuilingseenheden worden aanvaard vanwege de hiervoor in 4.4.2 vermelde doelmatigheidsredenen. Dat de wetgever op de hiervoor in 4.4.2 bedoelde gronden alleen een uitzondering heeft gemaakt voor eenpersoonshuishoudens, valt binnen de aan hem toekomende, ruime beoordelingsvrijheid. 
      
      
        4.4.4
        Daaraan doet niet af dat waterschappen inmiddels via geautomatiseerde toegang tot de bevolkingsregistratie inzicht kunnen verkrijgen in het op een adres ingeschreven aantal bewoners van een woning. De wetgever heeft namelijk bij zijn keus voor de bestaande vormgeving van de heffing voor lozingen door huishoudens ook oog gehad voor het effect op de uitvoerbaarheid en de uitvoeringskosten in geval van uitbreiding van het aantal categorieën huishoudens. Daarbij heeft kennelijk een rol gespeeld dat bij een dergelijke uitbreiding een toename optreedt van het aantal benodigde tijdsevenredige aanpassingen als gevolg van wijzigingen van het aantal bewoners van een woning in de loop van een kalenderjaar. Dat effect is ook te verwachten indien de gegevens over het aantal bewoners van een woning rechtstreeks kunnen worden ontleend aan de geautomatiseerde bevolkingsregistratie. Gelet daarop kan niet worden gezegd dat de wetgever een evident onredelijke keuze heeft gemaakt door te blijven bij een heffing van alle meerpersoonshuishoudens op basis van drie vervuilingseenheden.
      
      
        4.4.5
        Het voorgaande brengt mee dat het hiervoor in 3.4 weergegeven oordeel van het Hof juist is. De middelen II en III falen daarom. 
      
    
  
  
    
      5Proceskosten
    De Hoge Raad ziet geen aanleiding voor een veroordeling in de proceskosten.
  
  
    
      6Beslissing
    De Hoge Raad verklaart het beroep in cassatie ongegrond.
    
    
      Dit arrest is gewezen door de vice-president J.A.R. van Eijsden als voorzitter, en de raadsheren M.W.C. Feteris, M.T. Boerlage, A.E.H. van der Voort Maarschalk en W.A.P. van Roij, in tegenwoordigheid van de waarnemend griffier F. Treuren, en in het openbaar uitgesproken op 21 maart 2025.
    
    
  
  
     ECLI:NL:GHARL:2024:895.
  
  
     ECLI:NL:PHR:2024:1235.
  
  
     Vgl. HR 12 november 1997, ECLI:NL:HR:1997:AA3328, rechtsoverweging 3.9, HR 28 mei 2004, ECLI:NL:HR:2004:AO9861, rechtsoverweging 3.7 en HR 14 oktober 2022, ECLI:NL:HR:2022:1437, rechtsoverweging 3.2.
  
  
     Vgl. HR 7 februari 2025, ECLI:NL:HR:2025:184, rechtsoverweging 4.3.1. 
  
  
     Zie de onderdelen 4.8, 4.11, 4.12 en 4.14 van de conclusie van de Advocaat-Generaal. 
  
  
     Kamerstukken II 2005/06, 30 601, nr. 3, blz. 58.
  
  
     Kamerstukken II 1984/85, 18 968, nrs. 1-2, blz. 15.	
  
  
     Besluit van 6 november 1975, houdende uitvoering van artikel 18, tweede lid, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren, Stb. 1975, 598, blz. 1-2.	
  
  
     Wet van 23 december 1988, houdende enige wijzigingen van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren en de Grondwaterwet, Stb. 1988, 658.	
  
  
     Vgl. HR 20 oktober 1993, ECLI:NL:HR:1993:ZC5488, rechtsoverweging 3.2, en HR 6 juni 2024, ECLI:NL:HR:2024:704, rechtsoverweging 5.1.7. 
  
  
     O.a. Handelingen, Vaste commissie voor Verkeer en Waterstaat, 11 maart 1993, UCV 17, blz. 17-2, middelste kolom en blz. 17-22, linker en middelste kolom.