ECLI:NL:RVS:2026:912, Raad van State, 18-02-2026, 202401445/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2026-02-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 juli 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Alphen-Chaam besloten tot invordering van een verbeurde dwangsom van € 20.000,00, omdat niet is voldaan aan de last onder dwangsom, opgelegd bij besluit van 10 september 2020 en gewijzigd bij besluiten van 17 december 2020 en 1 april 2021. [appellanten] zijn eigenaar van een recreatiewoning aan de Wildertstraat 33-[…] op het "Eldorado Park" in Chaam. Op dit park is de beheersverordening "Recreatieterreinen Alphen-Chaam" van toepassing. Op grond van artikel 11 (Recreatieterrein Wildertstraat 33), vijfde lid, aanhef en onder b, geldt voor het gebruik van gronden en bouwwerken dat het permanent bewonen of laten bewonen van recreatieve nachtverblijven niet is toegestaan. Op grond van artikel 1 (Begripsbepalingen) wordt onder "permanente bewoning" verstaan het gebruik van een gebouw of ander onderkomen als hoofdverblijf. Op 10 september 2020 heeft het college aan [appellanten] een last onder dwangsom opgelegd wegens permanente bewoning van de betrokken recreatiewoning.

202401445/1/R2.
    Datum uitspraak: 18 februari 2026
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B], beiden wonend in [woonplaats],
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland­-West­-Brabant van 5 januari 2024 in zaak nr. 22/4311 in het geding tussen:
    [appellanten]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Alphen-Chaam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 26 juli 2022 heeft het college besloten tot invordering van een verbeurde dwangsom van € 20.000,00, omdat niet is voldaan aan de last onder dwangsom, opgelegd bij besluit van 10 september 2020 en gewijzigd bij besluiten van 17 december 2020 en 1 april 2021.
    Bij uitspraak van 5 januari 2024 heeft de rechtbank het door [appellanten] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 27 oktober 2025, waar [appellanten], bijgestaan door mr. P.R. Botman, advocaat in Tilburg, en het college, vertegenwoordigd door mr. A. Steenbergen en A. Maggan, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellanten] zijn eigenaar van een recreatiewoning aan de Wildertstraat 33-[…] op het "Eldorado Park" in Chaam.
    2.       Op dit park is de beheersverordening "Recreatieterreinen Alphen-Chaam" van toepassing.
    Op grond van artikel 11 (Recreatieterrein Wildertstraat 33), vijfde lid, aanhef en onder b, geldt voor het gebruik van gronden en bouwwerken dat het permanent bewonen of laten bewonen van recreatieve nachtverblijven niet is toegestaan.
    Op grond van artikel 1 (Begripsbepalingen) wordt onder "permanente bewoning" verstaan het gebruik van een gebouw of ander onderkomen als hoofdverblijf.
    3.       Op 10 september 2020 heeft het college aan [appellanten] een last onder dwangsom opgelegd wegens permanente bewoning van de betrokken recreatiewoning. Het college heeft hun gelast een einde te maken aan deze bewoning en een hoofdverblijf te kiezen dat zij daadwerkelijk als hoofdverblijf in gebruik hebben, niet zijnde een recreatiewoning in Alphen-Chaam. Bij besluiten van 17 december 2020 en op 1 april 2021 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd, tot uiteindelijk 1 augustus 2021.
    Tegen het besluit van 10 september 2020 hebben [appellanten] bij brief van 14 oktober 2020 bezwaar gemaakt.
    Bij besluit van 4 maart 2021 heeft het college het bezwaar ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit hebben [appellanten] geen beroep ingesteld.
    4.       Hierna heeft het college regelmatig controles uitgevoerd, zowel op het adres van de recreatiewoning aan de Wildertstraat 33-[…] in Chaam als op het adres [locatie 1] in Tilburg, waar [appellant B] zich op 20 september 2021 heeft ingeschreven en [appellant A] op 5 oktober 2021.
    5.       Bij brief van 5 juli 2022 heeft het college aan [appellanten] laten weten dat het uit herhaaldelijke controles, zowel op de locatie van hun recreatiewoning, als op de locatie waar zij op dat moment stonden ingeschreven ([locatie 1] in Tilburg), en de reisbewegingen tussen hun bedrijf aan het [locatie 2] in Tilburg en hun recreatiewoning, afleidt dat zij nog steeds hun recreatiewoning als hun hoofdverblijf in gebruik hebben. Het college heeft meegedeeld dat de dwangsom van € 20.000,00 van rechtswege is verbeurd en dat hij deze wil gaan invorderen.
    Bij het besluit van 26 juli 2022 heeft het college besloten tot invordering van de verbeurde dwangsom van € 20.000,00 over te gaan.
    6.       [appellanten] hebben bij brief van 29 augustus 2022 een bezwaarschrift ingediend tegen het besluit van 26 juli 2022. Daarbij hebben zij het college tevens verzocht om in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de rechtbank (artikel 7:1a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)). Het college heeft dit verzoek ingewilligd.
    Uitspraak van de rechtbank
    7.       Bij uitspraak van 5 januari 2024 heeft de rechtbank het door [appellanten] tegen het besluit van 26 juli 2022 ingestelde beroep ongegrond verklaard. De rechtbank heeft daarbij overwogen dat [appellanten] zich hebben ingeschreven in Tilburg en een huurovereenkomst hebben overgelegd voor de woning [locatie 1], maar dat dit niets zegt over het feitelijk gebruik van deze woning. Daar staat tegenover dat de gemeentelijke toezichthouder op 12 februari 2022 deze woning heeft bezocht, deze woning op hem niet de indruk wekte als hoofdverblijf te worden gebruikt en de toezichthouder hen op andere dagen niet in deze woning heeft aangetroffen.
    De rechtbank overweegt voorts dat de overgang van het eigenaarschap van de Mini met kenteken [A] niets zegt over het feitelijk gebruik van deze auto en dat in beginsel mag worden uitgegaan van de juistheid van de waarnemingen van de toezichthouder dat deze auto op 20 april 2022, 21 april 2022 en 18 mei 2022 op het recreatiepark is gesignaleerd. De rechtbank laat in het midden of op dit beginsel in dit geval een uitzondering moet worden gemaakt. [appellanten] hebben de bezwaarfase overgeslagen en vervolgens bij de rechtbank de nadruk gelegd op de discrepantie tussen het eigenaarschap van de Mini en de aanwezigheid hiervan op genoemde controledagen. Daarmee zijn zij voorbij gegaan aan hun eigen verklaring dat [appellant A] in de periode oktober 2021 tot en met februari 2022 met enige regelmaat in de recreatiewoning verbleef vanwege het ziekbed en het overlijden van zijn moeder op 1 februari 2022. Daarnaast hebben zij verklaard dat zij op zondagen en maandagen doorgaans op het recreatiepark verblijven. Gelet hierop en in aanmerking genomen de verklaring van de toezichthouder over zijn bezoek aan de woning aan het [locatie 1] op 12 februari 2022, acht de rechtbank voldoende aangetoond dat [appellanten] in de periode oktober 2021 tot en met februari 2022 feitelijk hun hoofdverblijf hadden in de recreatiewoning. De rechtbank heeft hierbij voorts in aanmerking genomen dat [appellanten] zich de nodige moeite getroost hebben om aan te tonen dat de Mini tijdens bedoelde controles niet door de toezichthouder op het recreatiepark kon zijn gesignaleerd, maar dat zij er niet voor gekozen hebben om de energierekeningen van de beide woningen over te leggen. Ten slotte overweegt de rechtbank in dit verband dat de toezichthouder hen niet op andere dagen dan 12 februari 2022 heeft aangetroffen op het adres [locatie 1]. De rechtbank heeft geen reden om te twijfelen aan de juistheid van deze bevindingen van de toezichthouder.
    Gronden hoger beroep
    8.       Volgens [appellanten] heeft de rechtbank niet onderkend dat het college het besluit onzorgvuldig heeft voorbereid en dat het college op basis van de uitgevoerde controles ten onrechte heeft gesteld dat niet is voldaan aan de last. Bovendien heeft de rechtbank volgens hen niet onderkend dat de definitie van permanente bewoning in de beheersverordening "Recreatieterreinen Alphen-Chaam" onverbindend is.
    Onzorgvuldige voorbereiding?
    9.       [appellanten] betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college onzorgvuldig is geweest in zijn onderzoek naar de relevante feiten en de af te wegen belangen. Daarover voeren zij aan dat zij het college hebben geïnformeerd over hun nieuwe woonruimte in Tilburg (per 1 mei 2021), hebben meegewerkt aan controles en desgevraagd een deel van de huurovereenkomst (voorblad en opnamestaat) met het college hebben gedeeld. Op 5 juli 2022 heeft het college echter een voornemen tot het invorderen van de dwangsom kenbaar gemaakt waarin wordt getwijfeld aan het hoofdverblijf in Tilburg en waarop binnen 1 week moest worden gereageerd. In het besluit van 26 juli 2022 stelt het college vervolgens dat [appellanten] in de zienswijze van 11 juli 2022 geen tegenbewijzen hebben aangeleverd voor het gebruik van de recreatiewoning als hoofdverblijf, zoals het volledige huurcontract en de maandelijkse afschriften van huurbetaling van de nieuwe woning, en informatie uit de belastingaangifte dat de recreatiewoning in box 3 valt. Volgens hen is het onzorgvuldig dat het college pas bij de invorderingsbeschikking expliciet duidelijk heeft gemaakt dat het deze stukken wenste te ontvangen, terwijl het daar al eerder op enig moment in het onderzoek om had kunnen vragen.
    9.1.    Op grond van artikel 4:8, eerste lid, van de Awb stelt een bestuursorgaan, voordat het een beschikking geeft waartegen een belanghebbende die de beschikking niet heeft aangevraagd naar verwachting bedenkingen zal hebben, die belanghebbende in de gelegenheid zijn zienswijze naar voren te brengen indien:
    a. de beschikking zou steunen op gegevens over feiten en belangen die de belanghebbende betreffen, en
    b. die gegevens niet door de belanghebbende zelf ter zake zijn verstrekt.
    9.2.    In de brief van 5 juli 2022 stelt het college [appellanten] op grond van artikel 4:8 van de Awb in de gelegenheid om uiterlijk op 11 juli 2022 schriftelijk of per mail hun zienswijze met betrekking tot dit voornemen aan hem kenbaar maken. Indien zij hun zienswijze mondeling wensen kenbaar te maken, stelt het college hen hiertoe in de gelegenheid gedurende deze periode. Zij kunnen hiervoor telefonisch contact opnemen met daar genoemde medewerker.
    Alhoewel de gegeven termijn kort is, zijn [appellanten] voldoende in staat gesteld om bijzondere omstandigheden of tegenbewijs waarvan het bestuursorgaan niet al op de hoogte is of had moeten zijn, naar voren te brengen. Als bepaalde tegenbewijzen niet binnen die termijn konden worden verzameld, hadden [appellanten] dat in hun zienswijze kunnen aangeven en om verlenging van de termijn kunnen vragen. [appellanten] hebben niet aangegeven welke tegenbewijzen zij niet binnen een week konden aanleveren, en hebben niet om verlenging van de termijn gevraagd. Het college heeft bovendien in het voornemen voldoende duidelijk gemaakt dat het aan [appellanten] is om met tegenbewijs te komen dat het standpunt van het gemeentebestuur niet juist is. Dat is gebeurd met de zinsnede in het voornemen dat er stukken ter onderbouwing van hun zienswijze kunnen worden overgelegd. Het college hoeft niet specifiek toe te lichten welke stukken dit zijn. 
    Het betoog slaagt niet.
    Voldaan aan de last?
    10.     [appellanten] betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college ten onrechte heeft gesteld dat niet is voldaan aan de last.
    10.1.  Zoals eerder vermeld heeft het college bij besluit van 10 september 2020 aan [appellanten] gelast een einde te maken aan de permanente bewoning van hun recreatiewoning en een hoofdverblijf te kiezen dat zij daadwerkelijk als hoofdverblijf in gebruik hebben, niet zijnde een recreatiewoning in Alphen-Chaam. In het licht van artikel 1 van de beheersverordening dient onder permanente bewoning te worden verstaan "het gebruik van een gebouw of ander onderkomen als hoofdverblijf".
    10.2.  Voor de beoordeling of sprake is van hoofdverblijf, is van belang waar zich het centrum van sociaal en maatschappelijk functioneren bevindt, op welk adres betrokkene staat ingeschreven in de Basisregistratie Personen (BRP), of sprake is van andere zelfstandige woonruimte en waar die is gelegen, alsmede de frequentie van het gebruik van de betrokken woningen. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 24 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:626, onder 4.3.
    10.3.  Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 3 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1179, moet aan een invorderingsbesluit een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag liggen. Daarom moet de vaststelling of waarneming van feiten en omstandigheden die leiden tot de verbeurte van een dwangsom worden gedaan door een ter zake deskundige medewerker van het bevoegd gezag, door een ter zake deskundige persoon in opdracht van het bevoegd gezag of door een ter zake deskundige persoon wiens bevindingen het bevoegd gezag voor zijn rekening heeft genomen. De vastgestelde of waargenomen feiten en omstandigheden moeten op een duidelijke wijze worden vastgelegd. Dat kan in een schriftelijk rapport, maar in bepaalde gevallen ook met foto’s of ander bewijsmateriaal. Duidelijk moet zijn waar, wanneer en door wie de feiten en omstandigheden zijn vastgesteld of waargenomen en welke werkwijze daarbij is gebruikt. Voor zover de vastgestelde feiten en omstandigheden in een stuk zijn vastgelegd, moet een inzichtelijke beschrijving worden gegeven van wat is vastgesteld of waargenomen. Een schriftelijke rapportage moet verder in beginsel zijn voorzien van een ondertekening door de opsteller en een dagtekening. Aan het ontbreken van een ondertekening en een dagtekening kan worden voorbijgegaan, als op andere wijze kan worden vastgesteld dat de opsteller van de rapportage degene is die de daarin vermelde feiten en omstandigheden heeft vastgesteld of waargenomen en wanneer die vaststelling of waarneming heeft plaatsgevonden.
    10.4.  Het college heeft bij het besluit van 26 juli 2022 een overzicht gevoegd van de uitgevoerde controles en andere vaststellingen. In het dossier bevinden zich ook voor meerdere data een Rapport objectcontrole recreatieverblijf. Hieruit volgt volgens het college dat [appellanten] hun hoofdverblijf in de recreatiewoning hadden.
    Het college stelt dat uitvoerig is gecontroleerd, zowel administratief als fysiek. In de periode van februari 2021 t/m juli 2022 is 45 keer gecontroleerd door de toezichthouder. Dit gaat om controles bij de recreatiewoning, bestuurlijke controle in de zin van een uitgebreide woon-werkanalyse van het beweerdelijke hoofdwoonverblijf, de winkel van [appellanten] en de recreatiewoning, en een fysieke controle bij het beweerdelijke hoofdwoonverblijf.
    Uit deze controles blijkt volgens het college, over de aanwezigheid van [appellanten], kort samengevat, het volgende:
    - Bij 13 van de 36 controles zijn zij én hun auto aangetroffen bij de recreatiewoning, zij zijn nooit aangetroffen zonder hun auto;
    - Bij 23 van de 36 controles zijn zij niet aangetroffen bij de recreatiewoning, maar is hun auto aangetroffen bij de recreatiewoning en/of is de auto die dag bij de slagboom gebruikt;
    - Bij slechts 2 van de 36 controles zijn zij én hun auto niet aangetroffen bij de recreatiewoning;
    - Op het adres van het vermeende hoofdverblijf zijn zij slechts 1 van de 4 controles aangetroffen. Echter was het bij deze ene keer zo dat zij in eerste instantie niet thuis waren. De toezichthouder had namelijk op 12 februari 2022 om 09:30 uur afgesproken op dit adres met hen. Bij het aanbellen werd niet opengedaan, zij waren dus niet thuis. 5 minuten later kwam [appellant A] aanrijden in de bedrijfsbus;
    - Bij 4 van de 5 controles zijn zij aangetroffen bij de winkel.
    Hieruit blijkt dat [appellanten] regelmatig in de recreatiewoning verblijven en geen enkele keer aangetroffen zijn in het beweerdelijke hoofdverblijf, behalve de ene keer tijdens de afspraak met de toezichthouder, aldus het college.
    10.5.  Bij een besluit tot invordering van een dwangsom ligt de bewijslast primair bij het college. De controlerapporten moeten dus aannemelijk maken dat [appellanten] hun hoofdverblijf in de recreatiewoning hebben. Deze controlerapporten moeten daartoe op deugdelijke en controleerbare wijze de relevante feiten en omstandigheden vastleggen. Daarbij is het aan [appellanten] om te betwisten dat de controlerapporten deugdelijk en controleerbaar zijn en om twijfel te zaaien over de juistheid van de door het bestuursorgaan aan het besluit ten grondslag gelegde feiten.
    10.6.  De Afdeling stelt voorop dat [appellanten] per 1 mei 2021 de beschikking hebben over een appartement aan het [locatie 1] in Tilburg. Het gaat om een appartement dat geschikt en ingericht is voor zelfstandige bewoning. Dat de inrichting, zoals de toezichthouder en het college dat omschrijven, karig is, doet daar niet aan af. [appellanten] hebben bovendien aannemelijk gemaakt dat zij een huurovereenkomst voor dit appartement hebben en zij staan op dit adres in de BRP ingeschreven. Dat neemt niet weg dat het mogelijk is dat [appellanten] in de recreatiewoning hun hoofdverblijf hebben, maar dan moet het college aannemelijk maken dat het verblijf in die recreatiewoning zodanig frequent is dat die woning als hoofdverblijf moet worden aangemerkt. Daarbij is van belang dat het invorderingsbesluit gaat over de periode vanaf 1 augustus 2021, zodat alleen observaties van na die datum bij de beoordeling kunnen worden betrokken. De observaties in de periode februari tot augustus 2021 vallen dus weg.
    Het college heeft terecht geoordeeld dat de signalering op het park en bij de recreatiewoning van de Mini Countryman met het kenteken [B] een aanwijzing is dat [appellanten] daar aanwezig zijn. Zij betogen weliswaar dat zij deze auto nimmer in bezit hebben gehad en wijzen daarbij op registratiegegevens waaruit blijkt dat deze auto in de periode vanaf 23 februari 2022 tot 11 april 2023 op naam van een fleetowner stond, maar dat overtuigt de Afdeling niet. Dat deze auto niet op naam van [appellanten] staat, maar op naam van een fleetowner, betekent namelijk op zichzelf nog niet dat [appellanten] deze auto in die periode niet feitelijk hebben gebruikt. Dus in zoverre hebben [appellanten] geen twijfel gezaaid over de juistheid van de observaties van de toezichthouder.
    Dat is anders voor wat betreft de Mini Cooper met kenteken [A]. Uit de controlerapporten blijkt dat deze op 20 april 2022, 21 april 2022 en 18 mei 2022 op het park EI Dorado in Chaam zou zijn gesignaleerd. [appellanten] stellen echter dat deze auto op dat moment niet meer van hen was en ook niet meer in hun bezit was. Zij betogen dat het eigenaarschap van deze auto blijkens overgelegde registratiegegevens op 5 april 2022 is overgegaan van hen naar het [autobedrijf A] in Oisterwijk, op 12 april 2022 naar het [autobedrijf B] in Dronryp, op 21 april 2022 naar [bedrijf] in Assen en op 18 mei 2022 naar een particulier (niet zijnde [appellant A] of [appellant B]). Met deze stukken hebben [appellanten] naar het oordeel van de Afdeling voldoende twijfel gezaaid over de juistheid van de stelling van het college dat de aanwezigheid van de Mini Cooper met kenteken [A] op het vakantiepark een aanwijzing is dat zij hun hoofdverblijf in de recreatiewoning op dat park hadden. De overgang van het eigenaarschap van deze auto betekent weliswaar niet met absolute zekerheid dat [appellanten] deze Mini niet feitelijk hebben kunnen gebruiken, maar als, zoals in dit geval, de nieuwe eigenaren zich deels ook op grote afstand bevinden, dan moeten voor zo’n gebruik wel concrete aanknopingspunten bestaan. En die ontbreken. Zeker nu bewijsstukken in de vorm van foto's ontbreken bij de controlerapportages.
    Voorts komt aan de observaties over de aanwezigheid van [appellanten] in de recreatiewoning op zondagen en maandagen in het kader van de beoordeling of zij hun hoofdverblijf in die woning hebben. geen groot gewicht toe. De recreatiewoning is namelijk van goede kwaliteit en ligt op slechts 22,5 km van het appartement in Tilburg, zodat het op zich niet bevreemdend is dat [appellanten] daar vaak op zondag en maandag, wanneer de winkel dicht is, zouden recreëren. Gebruik van de recreatiewoning op deze zon- en maandagen als [appellanten] vrij zijn, geeft daarom naar het oordeel van de Afdeling op zichzelf onvoldoende onderbouwing voor het oordeel dat deze woning als hoofdverblijf wordt gebruikt.
    Wel zijn [appellanten] alleen op 12 februari 2022 aangetroffen in het appartement aan de [locatie 1] in Tilburg. Op dit adres zijn in totaal 4 controles uitgevoerd, dus op 3 momenten zijn [appellanten] daar niet aangetroffen. Een van deze momenten betrof maandag 16 december 2021 om 13:00, toen de winkel gesloten was en [appellanten] in hun recreatiewoning waren.
    [appellanten] betogen ten slotte dat het college ten onrechte aan het besluit ten grondslag heeft gelegd dat de toezichthouder in het controlerapport van 14 juli 2022 vermeldt dat de bus van [woonwinkel] komt aanrijden en dat deze "op het pad rechts van het chalet" staat geparkeerd. Op de bij het controlerapport gevoegde foto is echter enkel een witte bestelbus van het merk Opel Vivaro te zien met kenteken [C]. Ook dit voertuig is niet in hun bezit (geweest) en zij hebben hier ook nooit in gereden, aldus [appellanten]. Blijkens registratiegegevens is er sinds 2013 slechts één zakelijke eigenaar niet zijnde [appellanten], zo stellen zij. Dit is door het college niet betwist.
    10.7.  Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat [appellanten] voldoende twijfel hebben gezaaid over de relevantie en de juistheid van de diverse observaties en feiten die het college ten grondslag heeft gelegd aan zijn besluit dat zij hun hoofdverblijf in de recreatiewoning hebben. Die twijfel is ingegeven doordat deze observaties en feiten deels betrekking hebben op de periode van voor 1 augustus 2021 en daarom geen bewijswaarde hebben voor de vraag of [appellanten] na 1 augustus 2021 hoofdverblijf in de recreatiewoning hadden. Daarnaast bestaat er twijfel aan de juistheid van de stelling van het college dat [appellanten] na 5 april 2022 nog gebruik hebben gemaakt van de Mini Cooper met kenteken [A]. Deze twijfel brengt met zich dat de in de controlerapporten vermelde waarnemingen van deze auto geen aanknopingspunten geeft voor de aanwezigheid van [appellanten] in de recreatiewoning dan wel op het park.
    De signalering op het park en bij de recreatiewoning van de Mini Countryman met het kenteken [B] geeft daarentegen wel een aanwijzing dat [appellanten] daar aanwezig waren. Maar dat [appellanten] in de weekenden en op maandag in de recreatiewoning verbleven is onvoldoende voor het oordeel dat zij daar ook hun hoofdverblijf hebben. Ook het gegeven dat zij maar 1 keer in het appartement aan het [locatie 1] zijn aangetroffen, terwijl daar 4 keer is gecontroleerd, is, in aanmerking genomen bovenstaande twijfel, onvoldoende voor dat oordeel. Bij deze beoordeling heeft de Afdeling betekenis toegekend aan het feit dat [appellanten] een huurovereenkomst hebben voor het voor bewoning ook daadwerkelijke geschikte appartement aan het Besterdplein en zij op dat adres ook ingeschreven zijn in de BRP. Ook zijn zij daar in ieder geval eenmaal feitelijk aangetroffen. Daaruit kan derhalve worden afgeleid dat zij in ieder geval ook nog over een andere woning beschikken, zodat ook niet kan worden geconcludeerd dat zij voor hun huisvesting op de recreatiewoning zijn aangewezen. Dat de gemeentelijke toezichthouder opmerkt dat deze woning op hem niet de indruk wekte als hoofdverblijf te worden gebruikt en dat in de controlerapporten regelmatig wordt aangegeven dat de recreatiewoning en tuin netjes zijn onderhouden en een bewoonde indruk maken, zijn kwalificaties van de toezichthouder die op zichzelf noch in samenhang met de andere bevindingen voldoende zijn om aannemelijk te maken dat [appellanten] daar hun hoofdverblijf hebben. Dit alles bij elkaar maakt dat de Afdeling van oordeel is dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat [appellanten] de last niet hebben uitgevoerd en een dwangsom hebben verbeurd. 
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    11.     Het hoger beroep is alleen al daarom gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd. De overige hoger beroepsgronden behoeven geen bespreking meer. Doende wat de rechtbank moet doen, zal de Afdeling ook het beroep tegen het besluit van 26 juli 2022 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen. Dat betekent dat de invordering van de dwangsom van € 20.000,00 van tafel is.
    12.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 5 januari 2024 in zaak nr. 22/4311;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Alphen-Chaam 26 juli 2022, kenmerk 405723;
    V.       veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Alphen-Chaam tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 4.203,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    VI.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Alphen-Chaam aan [appellant A] en [appellant B] het door hen voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 463,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. M.M. Kaajan, voorzitter, en mr. A. Kuijer en mr. J.J.W.P. van Gastel, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, griffier.
    w.g. Kaajan
    voorzitter
    w.g. Kuipers
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 18 februari 2026
    261-271