ECLI:NL:RVS:2026:1579, Raad van State, 18-03-2026, 202407823/1/V6 en 202407892/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2026-03-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 november 2022 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan [wederpartij] een bestuurlijke boete opgelegd van € 12.000,00 wegens twee overtredingen van artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (de Wav) en besloten tot openbaarmaking van de inspectiegegevens. Tijdens een controlebezoek op 15 mei 2021 hebben arbeidsinspecteurs van de Nederlandse Arbeidsinspectie geconstateerd dat [persoon A] en [persoon B], met de Egyptische nationaliteit, arbeid hebben verricht in het restaurant van [wederpartij], terwijl het UWV daarvoor geen tewerkstellingsvergunning had afgegeven. Deze personen waren ook niet in het bezit van een gecombineerde vergunning voor verblijf en arbeid. De minister heeft [wederpartij] daarom een boete opgelegd voor twee overtredingen van artikel 2, eerste lid, van de Wav. De minister heeft [wederpartij] daarnaast op grond van artikel 18b, tweede lid, van de Wml beboet, omdat zij voor [partij A] geen bescheiden heeft verstrekt waaruit de in de onderzoeksperiode van november 2020 tot en met april 2021 gewerkte uren blijken en welk loon en welke vakantiebijslag daarvoor zijn voldaan.

202407823/1/V6 en 202407892/1/A3.
    Datum uitspraak: 18 maart 2026
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-­Brabant van 13 november 2024 in zaken nrs. 23/2288 en 23/3378 in het geding tussen:
    [wederpartij], gevestigd in [plaats],
    en
    de minister.
    Procesverloop
    In zaak nr. 202407823/1/V6
    Bij besluit van 15 november 2022 heeft de minister aan [wederpartij] een bestuurlijke boete opgelegd van € 12.000,00 wegens twee overtredingen van artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (de Wav) en besloten tot openbaarmaking van de inspectiegegevens.
    Bij besluit van 25 juli 2023 heeft de minister het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard voor zover het de hoogte van de boete betreft, het besluit van 15 november 2022 herroepen en de boete vastgesteld op € 10.000,00.
    In zaak nr. 202407892/1/A3
    Bij besluit van 3 januari 2023 heeft de minister aan [wederpartij] een bestuurlijke boete opgelegd van € 7.000,00 wegens overtreding van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag (de Wml).
    Bij besluit van 25 juli 2023 heeft de minister het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    In beide zaken
    Bij uitspraak van 13 november 2024 heeft de rechtbank de door [wederpartij] ingestelde beroepen gegrond verklaard, de besluiten van 25 juli 2023 vernietigd en de besluiten van 15 november 2022 en 3 januari 2023 herroepen. De rechtbank heeft de hoogte van de boete op grond van de Wav vastgesteld op € 6.650,00 en de boete op grond van de Wml op € 4.665,00 en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van de besluiten van 25 juli 2023.
    Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De minister heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 16 december 2025, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. J. Boogaard-Zeebregts, en [wederpartij], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr.  M.C.A.M. van der Meer, advocaat in Tilburg, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Tijdens een controlebezoek op 15 mei 2021 hebben arbeidsinspecteurs van de Nederlandse Arbeidsinspectie geconstateerd dat [persoon A] en [persoon B], met de Egyptische nationaliteit, arbeid hebben verricht in het restaurant van [wederpartij], terwijl het UWV daarvoor geen tewerkstellingsvergunning had afgegeven. Deze personen waren ook niet in het bezit van een gecombineerde vergunning voor verblijf en arbeid. De minister heeft [wederpartij] daarom een boete opgelegd voor twee overtredingen van artikel 2, eerste lid, van de Wav. De minister heeft [wederpartij] daarnaast op grond van artikel 18b, tweede lid, van de Wml beboet, omdat zij voor [persoon A] geen bescheiden heeft verstrekt waaruit de in de onderzoeksperiode van november 2020 tot en met april 2021 gewerkte uren blijken en welk loon en welke vakantiebijslag daarvoor zijn voldaan.
    Uitspraak van de rechtbank
    2.       De rechtbank heeft overwogen dat de boetes konden worden opgelegd wegens de geconstateerde overtredingen. Ook heeft zij overwogen dat de beroepen gegrond zijn, omdat de boetes met 30% moeten worden gematigd wegens cumulatie en met 5% wegens het tijdsverloop tussen het boeterapport en de boetekennisgeving. Over de cumulatie van boetes heeft de rechtbank onder verwijzing naar de uitspraken van de Afdeling van 6 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3362 en ECLI:NL:RVS:2017:3303, overwogen dat cumulatie van de boetes op grond van de Wav en de Wml niet evenredig is en matiging daarom geboden is. Daarbij heeft zij betrokken dat er een grote mate van samenhang bestaat tussen de overtredingen en dat de boetes voortkomen uit dezelfde feitelijke handeling, namelijk dat vreemdelingen onder het gezag van [wederpartij] hebben gewerkt. De rechtbank heeft geen aanleiding gezien voor een verdere matiging gelet op de toegepaste beleidsregels en de mate van verwijtbaarheid en omdat niet is gebleken dat [wederpartij] gelet op haar financiële draagkracht onevenredig wordt getroffen door de hoogte van de boetes.
    Procesbelang
    3.       De Afdeling zal eerst ingaan op het betoog van [wederpartij] dat de minister geen belang heeft bij een inhoudelijke behandeling van zijn hoger beroep (procesbelang), omdat de bestuurlijke boete zou zijn vervallen. [wederpartij] heeft erop gewezen dat zij per 1 september 2023 is overgegaan van een vennootschap onder firma met twee vennoten naar een eenmanszaak, die door een van de twee vennoten werd voortgezet. Deze vennoot is vlak voor de uitspraak van de rechtbank overleden. Gelet op artikel 5:42, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (de Awb) vervalt daarom volgens [wederpartij] de boete voor zover deze nog niet is betaald.
    3.1.    Artikel 5:42, tweede lid, van de Awb luidt als volgt: ‘Een bestuurlijke boete vervalt indien zij op het tijdstip van het overlijden van de overtreder niet onherroepelijk is. Een onherroepelijke bestuurlijke boete vervalt voor zover zij op dat tijdstip nog niet is betaald.’
    3.2.    Uit de uitspraak van de Afdeling van 7 april 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM0220, onder 2.4, volgt dat voor het antwoord op de vraag wie als overtreder moet worden aangemerkt, beslissend is welke rechtsvorm op de datum van de overtreding voor derden kenbaar was. Ten tijde van de overtredingen was [wederpartij] als vennootschap onder firma ingeschreven in het handelsregister. Op grond van artikel 5:1, derde lid, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 51, derde lid, van het Wetboek van Strafrecht, wordt een vennootschap zonder rechtspersoonlijkheid, zoals een vennootschap onder firma, voor de boeteoplegging gelijkgesteld met een rechtspersoon. Gelet hierop heeft de minister zich terecht op het standpunt gesteld dat niet de inmiddels overleden voormalig vennoot van [wederpartij] overtreder is als bedoeld in artikel 5:42, tweede lid, van de Awb, maar [wederpartij] zelf. Er bestaat daarom nog procesbelang. Bovendien heeft een bestuursorgaan bij een vernietiging van het besluit in beginsel, en zo ook nu, procesbelang bij een daartegen ingesteld hoger beroep, alleen al door de precedentwerking die van de vernietiging kan uitgaan. De Afdeling wijst op haar uitspraak van 5 april 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1370, onder 2.1.
    Omvang van het geschil
    4.       De minister heeft op de zitting bij de Afdeling duidelijk gemaakt dat het hoger beroep alleen nog gaat over de vraag of de cumulatie van de boetes op grond van de Wav en de Wml is toegestaan. Wegens de bijzondere omstandigheden van het geval, waaronder het overlijden van de voormalige vennoot van [wederpartij], verzet hij zich niet tegen de uiteindelijk door de rechtbank vastgestelde hoogte van de boetes. Hij komt daarmee niet langer op tegen het dictum van de rechtbankuitspraak, maar alleen tegen de overwegingen van de rechtbank over de cumulatie van de boetes waarvan mogelijk precedentwerking uitgaat.
    Is de cumulatie van boetes onevenredig?
    5.       De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de cumulatie van boetes onevenredig is. Niet alleen is er voor één boete onder de Wav geen samenloop van boetes, omdat voor de desbetreffende persoon geen overtreding van de Wml is vastgesteld, maar ook gaat het om verschillende overtredingen met een verschillende strekking. Volgens de minister heeft de Afdeling in onder meer de uitspraak van 18 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:857, al overwogen dat er daarom geen matiging hoeft plaats te vinden wegens cumulatie van boetes bij overtredingen van artikel 2, eerste lid, van de Wav en artikel 18b, tweede lid, van de Wml. De minister voert verder aan dat de rechtbank uit de uitspraken van 6 december 2017 ten onrechte heeft afgeleid dat cumulatie per definitie onevenredig is. Anders dan in die uitspraken, gaat het volgens hem in dit geval niet om een grote hoeveelheid boetes voor één feitelijke handeling die zijn gecumuleerd. Bovendien zag de Afdeling in de cumulatie van boetes in één van deze zaken geen aanleiding de boetes te matigen. De rechtbank heeft verder voor de overtredingen van zowel de Wav als de Wml ten onrechte het werken in de zaak van [wederpartij] als de feitelijke handeling aangemerkt. De overtreding van de Wml is namelijk terug te voeren tot het niet verstrekken van bescheiden over de gewerkte uren, het loon en de vakantiebijslag. Hierbij is niet relevant dat het vreemdelingen waren die aan het werk waren, zoals bij de Wav-boetes het geval is. In zoverre is geen sprake van een grote mate van samenhang tussen de overtredingen.
    5.1.    De minister betoogt terecht dat de rechtbank ten onrechte onder verwijzing naar de hiervoor onder 2 genoemde uitspraken van 6 december 2017 heeft overwogen dat cumulatie van de boetes op grond van de Wav en Wml onevenredig is en dat matiging geboden is. Zoals volgt uit die uitspraken is een cumulatie van boetes immers niet per definitie onevenredig (zie ECLI:NL:RVS:2017:3362, onder 6.1, en ECLI:NL:RVS:2017:3303, onder 6.2). De minister betoogt ook terecht dat in dit geval geen aanleiding bestond de boetes verder te matigen wegens cumulatie, omdat in het geval van[persoon B] alleen sprake is van een Wav-overtreding en in het geval van [persoon A] sprake is van twee overtredingen van verschillende bepalingen met een verschillende strekking. Hij voert terecht aan dat de overtredingen niet terug te voeren zijn tot dezelfde feitelijke handeling of gedraging, aangezien de overtreding op grond van de Wml gaat over het niet verstrekken van bescheiden over gewerkte uren, loon en vakantiebijslag, waarbij - anders dan bij de Wav-boetes - niet relevant is dat het vreemdelingen waren die aan het werk waren.
    5.2.    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is gegrond. Omdat de minister zich wegens de bijzondere omstandigheden van het geval niet verzet tegen de uiteindelijk door de rechtbank vastgestelde hoogte van de boetes, volstaat de Afdeling met de constatering dat hij terecht is opgekomen tegen de overwegingen van de rechtbank over de cumulatie van de boetes. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het hoger beroep gegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt en mr. J. Luijendijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. G.A. van de Sluis, griffier.
    w.g. Sevenster
    voorzitter
    w.g. Van de Sluis
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 18 maart 2026
    802-899