ECLI:NL:RVS:2026:1393, Raad van State, 11-03-2026, 202501924/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2026-03-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 september 2023 heeft het college van burgemeester en wethouders van Noordwijk de aanvraag van [appellante] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen. [appellante] is eigenares van de onroerende zaak met woning aan de [locatie] in Noordwijk (het perceel). Zij heeft op 4 april 2022 een tegemoetkoming in planschade aangevraagd, omdat het perceel in waarde is verminderd door het op 13 april 2017 vastgestelde en op 23 juli 2017 in werking getreden bestemmingsplan Landelijk gebied (het nieuwe bestemmingsplan). Daarbij heeft [appellante] erop gewezen dat het bestemmingsplan heeft geleid tot een verkleind agrarisch bouwvlak, het verdwijnen van een uitbreidingsmogelijkheid en het vervallen van een wijzigingsbevoegdheid. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college terecht heeft aangenomen dat de planologische wijziging vanaf 2 juni 2014 voorzienbaar was. Vanaf die datum heeft het voorontwerp waarin de nadelige bestemmingsplanwijzigingen waren opgenomen ter inzage gelegen.

202501924/1/A2.
    Datum uitspraak: 11 maart 2026
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend in Noordwijk,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 27 februari 2025 in zaak nr. 24/3184 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Noordwijk.
    Procesverloop
    Bij besluit van 5 september 2023 heeft het college de aanvraag van [appellante] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    Bij besluit van 5 maart 2024 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 27 februari 2025 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 11 februari 2026, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], vergezeld door [persoon], en het college, vertegenwoordigd door mr. E. Struik en G.J.M. Verduin, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       [appellante] is eigenares van de onroerende zaak met woning aan de [locatie] in Noordwijk (het perceel). Zij heeft op 4 april 2022 een tegemoetkoming in planschade aangevraagd, omdat het perceel in waarde is verminderd door het op 13 april 2017 vastgestelde en op 23 juli 2017 in werking getreden bestemmingsplan Landelijk gebied (het nieuwe bestemmingsplan). Daarbij heeft [appellante] erop gewezen dat het bestemmingsplan heeft geleid tot een verkleind agrarisch bouwvlak, het verdwijnen van een uitbreidingsmogelijkheid en het vervallen van een wijzigingsbevoegdheid.
    2.       Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (SAOZ) heeft in opdracht van het college in augustus 2023 een advies uitgebracht. Zij heeft daarin een planologische vergelijking gemaakt tussen het nieuwe bestemmingsplan en het daaraan voorafgaande op 24 februari 1998 vastgestelde bestemmingsplan Landelijk Gebied (het oude bestemmingsplan). Zij heeft geconstateerd dat voorheen het bebouwingsvlak onder voorwaarden kon worden vergroot met bedrijfsgebouwen en kassen in de richting van de op de kaart aangegeven aanduiding "uitbreidingsrichting" (de noordzijde). Verder heeft zij geconstateerd dat het bouwvlak aan de zuidzijde van het perceel van [appellante] groter was dan thans het geval is en dat het vervallen gedeelte daarvan 222 m2 bedraagt. Volgens SAOZ heeft de beperking van de bebouwingsmogelijkheden voor [appellante] tot een planologisch nadeliger situatie geleid. SAOZ concludeert echter dat [appellante] het risico van een voor haar nadelige bestemmingsplanwijziging in de vorm van het vervallen van de bouw- en gebruiksmogelijkheden (passief) heeft aanvaard. Zij heeft daarom geadviseerd de aanvraag af te wijzen.
    3.       Het college heeft op 5 september 2023 overeenkomstig het advies van SAOZ geweigerd aan [appellante] een tegemoetkoming in planschade toe te kennen. Onder verwijzing naar het advies van de commissie bezwaarschriften van 28 januari 2024 heeft het college het bezwaar op 5 maart 2024 ongegrond verklaard.
    Overgangsrecht
    4.       De rechtbank heeft terecht vastgesteld dat in dit geval de Wet ruimtelijke ordening (Wro), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing is.
    Uitspraak van de rechtbank
    5.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college terecht heeft aangenomen dat de planologische wijziging vanaf 2 juni 2014 voorzienbaar was. Vanaf die datum heeft het voorontwerp waarin de nadelige bestemmingsplanwijzigingen waren opgenomen ter inzage gelegen. Het definitieve bestemmingsplan is op dit onderdeel niet gewijzigd ten opzichte van het voorontwerp. Op de plankaart van het voorontwerp is te zien dat de voorwaardelijke bouwmogelijkheden richting de noordzijde van het perceel niet meer zijn opgenomen en dat het bouwvlak aan de zuidelijke kant kleiner is geworden. [appellante] had dus op de plankaart kunnen zien dat de bouwmogelijkheden op haar perceel zouden worden beperkt. Verder heeft zij tot het ontwerpbestemmingsplan op 30 juni 2016 ter inzage werd gelegd geen concrete poging gedaan om de bouwmogelijkheden alsnog te benutten. Volgens de rechtbank heeft het college zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat [appellante] het risico op het vervallen van de bestaande bouwmogelijkheden (passief) heeft aanvaard. Daarbij mocht het college dus afgaan op het advies van SAOZ.
    Oordeel van de Afdeling
    6.       De Afdeling bespreekt hieronder de hogerberoepsgronden van [appellante].
    Het beginsel van gelijkheid voor de publieke lasten
    7.       [appellante] betoogt dat het college in strijd met het beginsel van gelijkheid voor de publieke lasten heeft geweigerd een tegemoetkoming in planschade te verstrekken. Door het nieuwe bestemmingsplan wordt zij onevenredig zwaar getroffen in vergelijking tot anderen in vergelijkbare posities. Zij wijst erop dat de beperking van het bouwvlak bovendien door deze onevenredige benadeling niet bij haar bekend kon zijn. Daarom had zij wel een tegemoetkoming in planschade moeten krijgen.
    7.1.    De Afdeling stelt vast dat het aangewezen schadeveroorzakende besluit, het nieuwe bestemmingsplan is. Dat is een oorzaak als genoemd in artikel 6.1, tweede lid, van de Wro. Daarmee is uitsluitend de regeling genoemd in artikel 6.1, eerste lid, van de Wro van toepassing op de aanvraag van [appellante]. Onderdeel van die regeling is dat bij de beoordeling van een aanvraag om tegemoetkoming in planschade op grond van artikel 6.3 van de Wro de voorzienbaarheid van de schadeoorzaak wordt betrokken.
    Overigens merkt de Afdeling op dat ook bij een toetsing aan het beginsel van gelijkheid voor de publieke lasten de voorzienbaarheid van de schadeoorzaak wordt betrokken.
    7.2.    Het betoog slaagt niet.
    Zorgvuldige advisering door SAOZ
    8.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college het advies van SAOZ aan zijn besluitvorming ten grondslag mocht leggen. Daarbij wijst zij erop dat SAOZ de maximale termijn voor het uitbrengen van het advies heeft overschreden. Ook heeft SAOZ niet alle punten van haar zienswijze behandeld. Verder heeft SAOZ volgens haar de schijn van partijdigheid gewekt door de rechtbank te voorzien van nieuwe tekeningen. Zij voert verder aan dat SAOZ onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de planologische wijziging voorzienbaar was.
    8.1.    De Afdeling stelt voorop dat volgens vaste rechtspraak het bestuursorgaan op het advies van een deskundige mag afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voor de wettelijk adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs. Indien een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Zo nodig vraagt het bestuursorgaan de adviseur een reactie op wat over het advies is aangevoerd.
    8.2.    De Afdeling is van oordeel dat de overschrijding door SAOZ van de gestelde termijn voor het uitbrengen van het advies, niet betekent dat het college het advies niet aan zijn besluitvorming ten grondslag mocht leggen. Artikel 3:6, tweede lid, van de Awb bepaalt dat, indien een wettelijk advies niet tijdig wordt uitgebracht, het enkele ontbreken daarvan niet in de weg staat aan het nemen van het besluit. Daaruit volgt echter niet dat een buiten de gestelde termijn uitgebracht advies door het college niet in de besluitvorming mag worden betrokken. Ook maakt overschrijding van de termijn niet dat de totstandkoming van het advies om die reden onzorgvuldig is.
    8.3.    De Afdeling is verder van oordeel dat SAOZ voor zover relevant voldoende is ingegaan op de zienswijze van [appellante]. Dat [appellante] het niet eens is met het advies van SAOZ, maakt dat advies nog niet onzorgvuldig.
    8.4.    De Afdeling is ook niet gebleken dat SAOZ, het college of de rechtbank de schijn van vooringenomenheid hebben gewekt of vooringenomen waren. [appellante] heeft onvoldoende onderbouwd dat SAOZ de rechtbank heeft voorzien van nieuwe tekeningen. Uit de door [appellante] overgelegde correspondentie met de rechtbank volgt dat de rechtbank de tekeningen uit het planschadeadvies op de zitting heeft gebruikt.
    8.5.    Het betoog slaagt niet.
    Voorzienbaarheid van de planologische wijziging
    9.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de planologische wijziging voorzienbaar was. Volgens haar volgt uit het tekstuele planologische beleid geen voldoende concreet beleidsvoornemen. Daaruit volgt bijvoorbeeld niet dat er bouwmogelijkheden verloren zouden gaan. Daarnaast blijkt niet uit de planverbeelding van een concreet beleidsvoornemen dat de bouwvlakken zouden worden verkleind.
    9.1.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar overzichtsuitspraak van 6 augustus 2025, ECLI:NL:RVS:2025:3690, onder 65 en 81-82, wordt bij de beoordeling van een aanvraag om tegemoetkoming in planschade op grond van artikel 6.3 van de Wro ook de voorzienbaarheid van de schadeoorzaak betrokken. De schadeoorzaak is voorzienbaar als voor de aanvrager aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse zou gaan veranderen in een voor hem ongunstige zin. Als de schadeoorzaak voorzienbaar was, kan het bestuursorgaan mogelijk risicoaanvaarding aan de aanvrager tegenwerpen. Dat betekent dat de schade voor zijn rekening blijft. Hierbij wordt een onderscheid gemaakt tussen actieve en passieve risicoaanvaarding.
    Van passieve risicoaanvaarding kan sprake zijn als de aanvrager, als eigenaar van een onroerende zaak, geen poging heeft ondernomen om de bestaande planologische mogelijkheden van deze onroerende zaak te benutten, terwijl voorzienbaar was dat deze mogelijkheden zouden kunnen vervallen.
    Voor de beantwoording van de vraag of de aanvrager het risico dat de onder het oude planologische regime bestaande bouw- of gebruiksmogelijkheden op diens perceel zouden vervallen passief heeft aanvaard, is van belang of de voortekenen van de nadelige planologische wijziging al enige tijd zichtbaar waren.
    Voor de bevestigende beantwoording van die vraag is voldoende dat, bezien vanuit de positie van een redelijk denkende en handelende eigenaar, aanleiding bestond rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse zou gaan veranderen in een voor hem ongunstige zin. Daarbij moet rekening worden gehouden met een concreet beleidsvoornemen dat openbaar is gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat een dergelijk beleidsvoornemen een formele status heeft.
    9.2.    Niet in geschil is dat het voorontwerp van het nieuwe bestemmingsplan op 2 juni 2014 ter inzage is gelegd. Ook is niet in geschil dat het nieuwe bestemmingsplan voor het perceel van [appellante] niet is gewijzigd ten opzichte van het voorontwerp.
    9.3.    De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat uit een vergelijking van de aanduidingen en de bouwvlakken op de plankaarten volgt dat in het nieuwe bestemmingsplan de voorwaardelijke uitbreidingsmogelijkheden richting de noordzijde van het perceel niet meer zijn opgenomen en dat het bouwvlak aan de zuidelijke kant kleiner is geworden. Daarmee was de nadelige planologische ontwikkeling sinds de terinzagelegging van het voorontwerp op 2 juni 2014 voorzienbaar.
    9.4.    Uit de aanduidingen op de plankaart gelezen in samenhang met de nadere bepaling in de legenda (en planvoorschriften) blijkt welke plannen het gemeentebestuur met het perceel heeft. Uit de plankaarten en de daarbij behorende legenda volgt evident dat de aanduiding agrarisch bebouwingsvlak (met uitbreidingsrichting) niet terugkomt bij de plankaart op het nieuwe bestemmingsplan. Ook blijkt uit een vergelijking dat het gedeelte dat wel is aangeduid als bouwvlak op de plankaart bij het nieuwe bestemmingsplan is verkleind. [appellante] had er dus rekening mee moeten houden dat de planologische situatie op haar perceel in ongunstige zin zou gaan veranderen.
    9.5.    Weliswaar wordt de planologische nadelige wijziging niet in (het voorontwerp van) het tekstuele beleid, zoals de toelichting bij het bestemmingsplan, expliciet vermeld, maar dat is niet van belang. Hetzelfde geldt voor het betoog van [appellante] dat de planologische wijziging niet past in het planologische beleid dan wel in strijd met cultuurhistorische waarden is vastgesteld, waardoor de planologische ontwikkeling voor haar niet voorzienbaar was. Allereerst hebben deze argumenten niet zozeer betrekking op de rechtmatigheid van het planschadebesluit, als wel op de bestemmingsplanprocedure. Daarnaast zijn deze omstandigheden niet per definitie maatgevend voor een bevestigende beantwoording van de vraag of een planologische ontwikkeling voorzienbaar was. Van belang is of voor [appellante] als een redelijk denkende en handelende eigenaar op basis van het ter inzage gelegde voorontwerp van het nieuwe bestemmingsplan aanleiding bestond om rekening ermee te houden dat de planologische situatie ter plaatse van haar perceel in ongunstige zin zou gaan veranderen.
    9.6.    Dat [appellante] niet feitelijk bekend was met de eventuele nadelige planologische wijziging is evenmin van belang. Voor het aannemen van voorzienbaarheid is niet vereist dat het bewustzijn van het risico ook daadwerkelijk bij de aanvrager aanwezig was. Zij had gelet op de terinzagelegging van het voorontwerp als redelijk denkend en handelend eigenaar bekend kunnen zijn met de planologische nadelige ontwikkeling op het perceel.
    9.7.    De Afdeling volgt [appellante] ook niet in haar betoog dat voor de voorzienbaarheid naar de hoedanigheid van de aanvrager moet worden gekeken. Onbekendheid met de materie door de status van 'niet-professionele aanvrager' is niet van belang voor de beoordeling van de vraag of een planologische ontwikkeling voorzienbaar is. In het kader van de voorzienbaarheid doet de vraag of [appellante] al dan niet over beroepsmatig inzicht beschikt niet ter zake, maar is van belang waarmee [appellante] als redelijk denkende en handelende eigenaar rekening moest houden.
    9.8.    Het betoog slaagt niet.
    Openbaar gemaakt beleidsvoornemen
    10.     [appellante] betoogt verder dat zij persoonlijk op de hoogte had moeten worden gesteld van de bouwvlakbeperking. Zij wijst erop dat op grond van de Awb bekendmaking in dit geval had moeten plaatsvinden door toezending of uitreiking aan haar. Volgens haar is dat ook het geval bij toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure waaraan toepassing wordt gegeven bij de terinzagelegging van ontwerpbestemmingsplannen.
    10.1.  De Afdeling stelt voorop dat de regeling in de Awb waar [appellante] naar verwijst geldt voor (ontwerp)besluiten. Daarbij komt dat bestemmingsplannen naar hun aard primair niet tot een of meer belanghebbenden gericht zijn en algemeen verbindende voorschriften bevatten. Het nieuwe bestemmingsplan zag in dit geval ook niet alleen op het perceel van [appellante], maar op het volledige landelijke gebied van de gemeente Noordwijk.
    10.2.  Anders dan [appellante] betoogt, ziet de Afdeling ook geen aanleiding om de regeling uit de Awb voor de bekendmaking van besluiten analoog van toepassing te verklaren op de bekendmaking van concrete beleidsvoornemens op basis waarvan voorzienbaarheid in planschadezaken wordt aangenomen. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de hiervoor aangehaalde overzichtsuitspraak, onder 83, moet de wijze van openbaarmaking van een concreet beleidsvoornemen, wil deze relevant zijn voor het aannemen van voorzienbaarheid, voldoen aan het vereiste dat verwacht mag worden dat een redelijk denkende en handelende eigenaar van die wijze van openbaarmaking zou kennisnemen. Dit zou bijvoorbeeld het geval zijn als de publicatie van het concrete beleidsvoornemen heeft plaatsgevonden in een door het bestuursorgaan elektronisch uitgegeven publicatieblad en deze publicatiewijze ten tijde van belang voor beleidsvoornemens ook gebruikelijk was.
    10.3.  Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college het concrete beleidsvoornemen toereikend openbaar gemaakt. Daarbij betrekt zij dat de terinzagelegging van het voorontwerp van het nieuwe bestemmingsplan is aangekondigd op de gemeentepagina van een plaatselijk verschijnend huis-aan-huisblad. Daarbij is ook aangekondigd dat over het voorontwerp van het nieuwe bestemmingsplan een inloopavond plaatsvindt. Gesteld noch gebleken is dat [appellante] hier geen kennis van had kunnen nemen. Op de zitting is erkend dat [persoon] namens [appellante] de inloopavond heeft bezocht en aldaar de plankaart heeft bekeken. Uit de Nota Inspraak en Overleg blijkt voorts dat namens [appellante] gebruik is gemaakt van het inspreekrecht op de inloopavond.
    10.4.  Het betoog slaagt niet.
    Concrete poging tot realisering van vervallen mogelijkheden
    11.     [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij geen concrete poging heeft gedaan tot realisering van de vervallen mogelijkheden. Daarbij wijst ze op de bungalow die in 2008 op het vaste bouwvlak stond, maar die zij naar achter de schuurkas moest verplaatsen.
    11.1.  Zoals de Afdeling heeft geoordeeld in de hiervoor aangehaalde overzichtsuitspraak onder 84-86, moet, indien wordt geoordeeld dat de nadelige planologische wijziging voorzienbaar was, vervolgens de vraag beantwoord worden of onder het oude planologische regime een concrete poging tot realisering van de bestaande bouw- en gebruiksmogelijkheden is ondernomen. Het risico op verwezenlijking van planologisch nadeel wordt geacht passief te zijn aanvaard als er voorzienbaarheid is en geen concrete poging is gedaan tot realisering van de bouw- en gebruiksmogelijkheden die onder het nieuwe planologische regime zijn komen te vervallen, terwijl dit van een redelijk denkende en handelende eigenaar, vanaf de peildatum voor voorzienbaarheid, kon worden verlangd.
    In geval van vervallen bouwmogelijkheden bestaat een concrete poging in vorenbedoelde zin in het indienen van een bouwplan dat zodanig is uitgewerkt, dat het zich laat beoordelen op passendheid binnen het bestemmingsplan en dat in beginsel past binnen de bestaande mogelijkheden van het bestemmingsplan.
    11.2.  Niet in geschil is dat [appellante] na openbaarmaking van het voorontwerp van het nieuwe bestemmingsplan geen concrete poging tot realisering van de vervallen mogelijkheden heeft gedaan. Dat zij een al op haar perceel staande bungalow in 2008 heeft moeten verplaatsen naar elders op haar perceel is geen concrete poging tot realisering van de vervallen mogelijkheden. De verplaatsing heeft geen betrekking op het bouwvlak aan de zuidzijde van het perceel, en ziet ook niet op een uitbreiding van het agrarisch bouwvlak aan de noordzijde van het perceel. Voor zover het betoog van [appellante] ertoe strekt dat deze bungalow gelegaliseerd had moeten worden, is dat een aspect dat [appellante] bij de vaststelling van het nieuwe bestemmingsplan aan de orde had moeten stellen.
    11.3.  Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    12.     Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
    13.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.F. de Groot, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C. Kouidar, griffier.
    w.g. De Groot
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Kouidar
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 11 maart 2026
    1120