Arrest van het Hof (Zevende kamer) van 22 januari 2026.#LIPOR – Associação de Municípios para a Gestão Sustentável de Resíduos do Grande Porto en PreZero Portugal, S.A. tegen Semural Waste & Energy, S.A.#Verzoek van de Supremo Tribunal Administrativo om een prejudiciële beslissing.#Prejudiciële verwijzing – Plaatsen van overheidsopdrachten voor diensten, leveringen en werken – Richtlijn 2014/24/EU – Gunning van opdrachten – Artikel 2, lid 1, punt 10 – Begrip ‚ondernemers’ – Opname van een dochteronderneming die voor 100 % eigendom is van de moedermaatschappij – Artikel 63 – Beroep op de draagkracht van andere entiteiten van samenwerkende personen – Artikel 59, lid 1 – Vrije bewijslevering inzake de terbeschikkingstelling van de draagkracht van andere entiteiten – Uitvoeringsverordening (EU) 2016/7 – Bijlage 1 en bijlage 2, deel II, afdeling C – Indiening van meerdere Uniforme Europese Aanbestedingsdocumenten (UEA) – Doel van het UEA.#Zaak C-812/24.
Court of Justice — Uitspraak 
Datum: 2026-01-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: EU-recht


Voorlopige editie
ARREST VAN HET HOF (Zevende kamer)
22 januari 2026 (*)
„ Prejudiciële verwijzing – Plaatsen van overheidsopdrachten voor diensten, leveringen en werken – Richtlijn 2014/24/EU – Gunning van opdrachten – Artikel 2, lid 1, punt 10 – Begrip ‚ondernemers’ – Opname van een dochteronderneming die voor 100 % eigendom is van de moedermaatschappij – Artikel 63 – Beroep op de draagkracht van andere entiteiten van samenwerkende personen – Artikel 59, lid 1 – Vrije bewijslevering inzake de terbeschikkingstelling van de draagkracht van andere entiteiten – Uitvoeringsverordening (EU) 2016/7 – Bijlage 1 en bijlage 2, deel II, afdeling C – Indiening van meerdere Uniforme Europese Aanbestedingsdocumenten (UEA) – Doel van het UEA ”
In zaak C‑812/24,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Supremo Tribunal Administrativo (hoogste bestuursrechter, Portugal) bij beslissing van 12 september 2024, ingekomen bij het Hof op 26 november 2024, in de procedure

LIPOR – Associação de Municípios para a Gestão Sustentável de Resíduos do Grande Porto,

PreZero Portugal, S.A.

tegen

Semural Waste & Energy, S.A.,

wijst
HET HOF (Zevende kamer),
samengesteld als volgt: F. Schalin, kamerpresident, M. Gavalec (rapporteur) en Z. Csehi, rechters,
advocaat-generaal: M. Campos Sánchez-Bordona,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gelet op de opmerkingen van:
–        LIPOR – Associação de Municípios para a Gestão Sustentável de Resíduos do Grande Porto, vertegenwoordigd door M. Fernandes, R. Maia Magalhães en R. P. Pinto, advogados,
–        PreZero Portugal, S. A., vertegenwoordigd door A. Tinoco, advogado,
–        de Portugese regering, vertegenwoordigd door P. Barros da Costa, F. Batista en M. J. Ramos als gemachtigden,
–        de Tsjechische regering, vertegenwoordigd door L. Halajová, M. Smolek en J. Vláčil als gemachtigden,
–        de Europese Commissie, vertegenwoordigd door A. Biolan, G. Wils en I. Melo Sampaio als gemachtigden,
gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,
het navolgende

Arrest

1        Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 63, lid 1, van richtlijn 2014/24/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2014 betreffende het plaatsen van overheidsopdrachten en tot intrekking van richtlijn 2004/18/EG (PB 2014, L 94, blz. 65).

2        Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen LIPOR – Associação de Municípios para a Gestão Sustentável de Resíduos do Grande Porto (vereniging van gemeenten voor het duurzaam beheer van afval van Groot-Porto, Portugal) (hierna: „LIPOR”) en PreZero Portugal, S.A. (hierna: „PreZero”) enerzijds, en Semural Waste & Energy, S.A. (hierna: „Semural”) anderzijds, over de gunning door LIPOR van een opdracht betreffende het vervoer en het storten van afval aan PreZero.
 Toepasselijke bepalingen

 Unierecht

 Richtlijn 2014/24

3        De overwegingen 14 en 84 van richtlijn 2014/24 luiden:
„(14)      Verduidelijkt dient te worden dat het begrip ‚ondernemers’ in ruime zin dient te worden opgevat, zodat daar ook personen en/of entiteiten onder vallen die de uitvoering van werken, de levering van producten of de verrichting van diensten op de markt aanbieden, ongeacht de rechtsvorm die zij voor hun activiteiten hebben gekozen. Aldus moeten bedrijven, bijkantoren, dochterondernemingen, partnerschappen, coöperatieve vennootschappen, besloten vennootschappen, openbare of particuliere universiteiten en andere entiteiten dan natuurlijke personen alle onder de noemer ‚ondernemer’ vallen, ongeacht of deze onder alle omstandigheden ‚rechtspersonen’ zijn.
[...]
(84)      Veel ondernemingen, niet in de laatste plaats [die uit het midden- en kleinbedrijf (mkb)], zijn van mening dat de deelname aan aanbestedingen vooral belemmerd wordt door de administratieve belasting die voortvloeit uit de verplichting een aanzienlijk aantal certificaten of andere documenten in verband met uitsluitings- en selectiecriteria over te leggen. Het beperken van zulke verplichtingen, bijvoorbeeld door het gebruik van een Uniform Europees Aanbestedingsdocument (UEA), bestaande uit een geactualiseerde eigen verklaring, toe te staan, kan de administratieve belasting aanzienlijk vereenvoudigen, ten gunste van de aanbestedende diensten en de ondernemers.
[...]
Er moet uitdrukkelijk worden bepaald dat het UEA ook de nodige informatie moet bevatten over de entiteiten op wier draagkracht een ondernemer zich beroept, opdat de informatie over die entiteiten tegelijkertijd en onder dezelfde voorwaarden kan worden gecontroleerd als die over de ondernemer.”

4        Artikel 2 van die richtlijn, met als opschrift „Definities”, bepaalt in lid 1:
„In deze richtlijn gelden de volgende definities:
[...]
10.      ‚ondernemer’: elke natuurlijke of rechtspersoon of [elk] openbaar lichaam, of een combinatie van deze personen en/of lichamen, met inbegrip van alle tijdelijke samenwerkingsverbanden van ondernemingen, die de uitvoering van werken en/of een werk, de levering van producten en of het verlenen van diensten op de markt aanbiedt;
[...]”

5        Artikel 56 van die richtlijn, dat de algemene beginselen vaststelt die van toepassing zijn op de selectie van de deelnemers en de gunning van de opdracht, bepaalt in lid 3:
„Wanneer de door de ondernemers in te dienen informatie of documentatie onvolledig of onjuist is of lijkt te zijn of wanneer specifieke documenten ontbreken, kunnen de aanbestedende diensten, tenzij het nationale recht dat deze richtlijn uitvoert anders bepaalt; de betrokken ondernemers verzoeken die informatie of documentatie binnen een passende termijn in te dienen, aan te vullen, te verduidelijken of te vervolledigen, mits dergelijke verzoeken worden gedaan met volledige inachtneming van de beginselen van gelijke behandeling en transparantie.”

6        Artikel 58 van richtlijn 2014/24, met als opschrift „Selectiecriteria”, luidt als volgt:
„1.      Selectiecriteria kunnen betrekking hebben op:
a)      geschiktheid om de beroepsactiviteit uit te oefenen;
b)      de economische en financiële draagkracht;
c)      de technische en beroepsbekwaamheid.
[...]
3.      Met betrekking tot de economische en financiële draagkracht, kunnen de aanbestedende diensten eisen stellen om ervoor te zorgen dat ondernemers over de nodige economische en financiële draagkracht beschikken om het contract uit te voeren. [...]
[...]
4.      Met betrekking tot de technische bekwaamheid en beroepsbekwaamheid kunnen aanbestedende diensten eisen opleggen opdat ondernemers over de noodzakelijke personele en technische middelen en ervaring beschikken om de opdracht volgens een passende kwaliteitsnorm uit te voeren.
[...]”

7        Artikel 59 van die richtlijn, met als opschrift „Uniform Europees Aanbestedingsdocument”, bepaalt in lid 1:
„Op het ogenblik van de indiening van de verzoeken tot deelname of de inschrijvingen, aanvaarden de aanbestedende diensten – als voorlopig bewijs ter vervanging van door overheidsinstanties of derden afgegeven certificaten die bevestigen dat de betrokken ondernemer aan alle volgende voorwaarden voldoet – het [UEA], bestaande uit een bijgewerkte eigen verklaring:
a)      hij bevindt zich niet in een van de situaties als bedoeld in artikel 57, waardoor ondernemers kunnen of moeten worden uitgesloten;
b)      hij voldoet aan de toepasselijke selectiecriteria als vastgesteld overeenkomstig artikel 58;
c)      hij voldoet, indien van toepassing, aan de objectieve regels en criteria als vastgesteld overeenkomstig artikel 65.
Indien de ondernemer overeenkomstig artikel 63 een beroep doet op de draagkracht van andere entiteiten bevat het UEA ook de in de eerste alinea van dit lid genoemde gegevens ten aanzien van die entiteiten.
Het UEA bestaat uit een formele verklaring van de ondernemer dat de betrokken grond tot uitsluiting niet van toepassing is en/of dat aan het selectiecriterium is voldaan en bevat de relevante informatie die door de aanbestedende dienst wordt verlangd. Voorts vermeldt het UEA welke overheidsinstantie of derde verantwoordelijk is voor het vaststellen van de bewijsstukken en bevat zij een formele verklaring dat de ondernemer in staat zal zijn om op verzoek en onverwijld die bewijsstukken te leveren.
[...]”

8        Artikel 60 van die richtlijn, met als opschrift „Bewijsmiddelen”, bepaalt in lid 1:
„Aanbestedende diensten kunnen verlangen dat de certificaten, verklaringen en andere bewijsstukken bedoeld in de leden 2, 3 en 4 van dit artikel en bijlage XII worden voorgelegd om aan te tonen dat gronden voor uitsluiting als bedoeld in artikel 57 ontbreken en dat de selectiecriteria overeenkomstig artikel 58 zijn vervuld.
Aanbestedende diensten verlangen geen andere bewijsmiddelen dan die bedoeld in dit artikel en in artikel 62. In verband met artikel 63 kunnen ondernemers gebruikmaken van alle passende middelen om ten aanzien van de aanbestedende dienst te bewijzen dat zij de nodige middelen tot hun beschikking zullen hebben.”

9        Artikel 63 van richtlijn 2014/24, met als opschrift „Beroep op de draagkracht van andere entiteiten”, bepaalt in lid 1:
„Met betrekking tot de in artikel 58, lid 3, bedoelde criteria inzake economische en financiële draagkracht en de in artikel 58, lid 4, bedoelde criteria inzake technische bekwaamheid en beroepsbekwaamheid kan een ondernemer zich, in voorkomend geval en voor een bepaalde opdracht, beroepen op de draagkracht van andere entiteiten, ongeacht de juridische aard van zijn banden met die entiteiten. Wat betreft de criteria inzake de onderwijs- en beroepskwalificaties in bijlage XII, deel II, onder f), of inzake de relevante beroepservaring, mogen ondernemers zich evenwel slechts beroepen op de draagkracht van andere entiteiten wanneer laatstgenoemde de werken of diensten waarvoor die draagkracht vereist is, zal verrichten. Wanneer een ondernemer zich op de draagkracht van andere entiteiten wil beroepen, toont hij ten behoeve van de aanbestedende dienst aan dat hij zal kunnen beschikken over de nodige middelen, bijvoorbeeld door overlegging van een verbintenis daartoe van deze andere entiteiten.
De aanbestedende dienst gaat overeenkomstig de artikelen 59, 60 en 61 na of de entiteiten op wier draagkracht de ondernemer zich wil beroepen, aan de selectiecriteria voldoen of dat er redenen zijn voor uitsluiting volgens artikel 57. De aanbestedende dienst eist dat de ondernemer een entiteit die niet voldoet aan een betrokken selectiecriterium, of waartegen dwingende gronden tot uitsluiting bestaan, vervangt. De aanbestedende dienst kan eisen, of kan door de lidstaat worden opgelegd te eisen dat de ondernemer een entiteit waarbij er niet-verplichte uitsluitingsgronden aanwezig zijn, vervangt.
Indien een ondernemer een beroep doet op de draagkracht van andere entiteiten voor het vervullen van de economische en financiële criteria, kan de aanbestedende dienst eisen dat de ondernemer en die entiteiten hoofdelijk aansprakelijk zijn voor de uitvoering van de opdracht.
Onder dezelfde voorwaarden kan een combinatie van ondernemers als bedoeld in artikel 19, lid 2, zich beroepen op de draagkracht van de deelnemers aan de combinatie of van andere entiteiten.”

10      Artikel 65 van die richtlijn heeft betrekking op de beperking van het aantal in andere opzichten gekwalificeerde gegadigden die worden uitgenodigd tot deelneming.
 Uitvoeringsverordening 2016/7

11      In overweging 1 van uitvoeringsverordening (EU) 2016/7 van de Commissie van 5 januari 2016 houdende een standaardformulier voor het Uniform Europees Aanbestedingsdocument (PB 2016, L 3, blz. 16) wordt het volgende vermeld:
„Een van de belangrijkste doelstellingen van de richtlijnen [2014/24] en 2014/25/EU [van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2014 betreffende het plaatsen van opdrachten in de sectoren water- en energievoorziening, vervoer en postdiensten en houdende intrekking van richtlijn 2004/17/EG (PB 2014, L 94, blz. 243),] is het verlichten van de administratieve lasten van aanbestedende diensten, aanbestedende entiteiten en ondernemers, waaronder niet in de laatste plaats de kleine en middelgrote ondernemingen. In dat kader is het [UEA] van groot belang. Het standaardformulier voor het UEA dient dan ook zodanig te worden opgesteld dat het niet meer nodig is om een groot aantal certificaten of andere documenten in verband met uitsluitings- en selectiecriteria over te leggen. Daartoe dient het standaardformulier ook de relevante informatie te bevatten over de entiteiten op de draagkracht waarvan de ondernemer een beroep doet, zodat die informatie samen met en onder dezelfde voorwaarden als de informatie betreffende de hoofdondernemer kan worden gecontroleerd.”

12      Bijlage 1 bij deze uitvoeringsverordening, met als opschrift „Gebruiksaanwijzing”, bepaalt in de achttiende alinea:
„Een ondernemer die zelfstandig deelneemt, maar zich beroept op de draagkracht van één of meer andere entiteiten, moet ervoor zorgen dat de aanbestedende dienst of aanbestedende entiteit zijn eigen UEA samen met een afzonderlijk UEA met de relevante informatie voor elk van de entiteiten waarop hij steunt, ontvangt.”

13      Bijlage 2 bij die verordening, met als opschrift „Standaardformulier voor het [UEA]”, heeft in deel II ervan betrekking op de gegevens met betrekking tot de ondernemer”, waarvan afdeling C, met als opschrift „Informatie over beroep op draagkracht van andere entiteiten”, het volgende bepaalt:

 Portugees recht

14      Artikel 57 van de Código dos Contratos Públicos (wetboek overheidsopdrachten), in de op het hoofdgeding toepasselijke versie (hierna: „CCP”), met als opschrift „Documenten van de inschrijving”, bepaalt in lid 1:
„1.      De inschrijving bestaat uit de volgende documenten:
a)      de verklaring in bijlage I bij dit wetboek, waarvan zij integrerend deel uitmaakt;
b)      de documenten die, gelet op het voorwerp van de te gunnen opdracht en de aspecten van de uitvoering ervan die volgens het bestek aan mededinging onderworpen zijn, de kenmerken van de inschrijving bevatten op grond waarvan de inschrijver bereid is een opdracht te gunnen;
c)      de in de aankondiging van de opdracht of de uitnodiging tot inschrijving verlangde documenten die de nadere uitvoeringsbepalingen of voorwaarden bevatten inzake de uitvoering van de aspecten van de opdracht die niet door het bestek aan mededinging zijn onderworpen, waaraan de aanbestedende dienst de inschrijver wil binden”.

15      Artikel 70 CCP, met als opschrift „Analyse van de inschrijvingen”, bepaalt in lid 2, onder a):
„Uitgesloten worden de inschrijvingen waarvan uit analyse blijkt dat:
a)      zij duidelijk het voorwerp van de te sluiten overeenkomst miskennen of niet de kenmerken, nadere uitvoeringsbepalingen of voorwaarden bevatten die worden vermeld in artikel 57, lid 1, onder b) en c).”

16      Artikel 72 CCP, met als opschrift „Verduidelijking en regularisatie van inschrijvingen en aanvragen”, bepaalt in lid 3, onder a):
„De jury verzoekt de gegadigden en inschrijvers om binnen een termijn van ten hoogste vijf dagen over te gaan tot regularisatie van de formele onregelmatigheden die in hun aanvragen en inschrijvingen moeten worden geregulariseerd, voor zover deze regularisatie de inhoud zelf niet kan wijzigen en geen inbreuk maakt op de beginselen van gelijke behandeling en mededinging; deze onregelmatigheden omvatten met name:
a)      het niet of onjuist overleggen van documenten die enkel feiten of hoedanigheden aantonen die dateren van vóór de datum van indiening van de aanvraag of de inschrijving, met inbegrip van de in de bijlagen I en V bij dit wetboek of het [UEA] genoemde verklaringen”.

17      Artikel 146 CCP, met als opschrift „Voorlopig verslag”, bepaalt in lid 2, onder d):
„In het in het vorige lid bedoelde voorlopig verslag stelt de jury tevens, met opgave van redenen, de uitsluiting voor van de inschrijvingen:
[...]
d)      die niet alle krachtens artikel 57, leden 1 en 2, en artikel 57 bis, lid 1, vereiste documenten bevatten”.

18      Artikel 168 CCP, met als opschrift „Documenten betreffende de aanvraag”, bepaalt in lid 4:
„Wanneer de gegadigde zich, om aan de minimumeisen inzake technische bekwaamheid te voldoen, beroept op derden, ongeacht zijn banden met deze derden, met name die van onderaanneming, bevat de desbetreffende aanvraag ook een verklaring waarbij deze derden zich zonder voorbehoud verbinden tot het verrichten van bepaalde diensten die het voorwerp zijn van de te gunnen opdracht.”
 Hoofdgeding en prejudiciële vragen

19      Bij besluit van 29 mei 2023 heeft de raad van bestuur van LIPOR een internationaal bekendgemaakte openbare aanbestedingsprocedure uitgeschreven voor de gunning van een opdracht voor diensten betreffende het vervoer en het storten, in een installatie voor ongevaarlijke afvalstoffen, van 75 000 ton afval van een centrale voor energieterugwinning.

20      Artikel 9 van de aanbesteding, met als opschrift „Documenten betreffende de inschrijving”, bepaalde in lid 1, onder a) tot en met c) en l), dat de inschrijvingen, overeenkomstig artikel 57 CCP, respectievelijk het UEA, een verklaring met daarin de voorgestelde prijs, een verklaring op erewoord betreffende de naleving van de wettelijke verplichtingen op het gebied van de tewerkstelling van arbeidsmigranten en, in geval van een beroep op onderaannemers, een verklaring moesten bevatten waarin werd gespecificeerd welke prestaties werden uitbesteed, vergezeld van een verbintenisverklaring van de onderaannemers om de hun toevertrouwde werkzaamheden uit te voeren.

21      Krachtens artikel 15 van deze aanbesteding, dat betrekking heeft op „inlichtingen over de inschrijvingen”, kan de aanbestedende dienst de inschrijvers op grond van artikel 72, lid 1, CCP verzoeken om de verduidelijking die hij noodzakelijk acht voor de analyse en de beoordeling van de inschrijvingen.

22      Bovendien bepaalt artikel 72, lid 2, CCP dat de door een inschrijver verstrekte nadere informatie integrerend deel uitmaakt van de inschrijving, mits zij niet in tegenspraak is met de elementen ervan, de kenmerken ervan niet wijzigen of aanvullen, en niet bedoeld zijn om omissies te verhelpen die leiden tot uitsluiting van de inschrijving krachtens artikel 70, lid 2, onder a), CCP.

23      Uit het verzoek om een prejudiciële beslissing blijkt dat PreZero in haar inschrijving een prijs heeft voorgesteld van 4 800 000 EUR, terwijl het prijsvoorstel in de inschrijving van Semural 4 794 500 EUR bedroeg.

24      LIPOR heeft deze twee inschrijvingen aanvaard, na PreZero overeenkomstig artikel 72, lid 3, CCP te hebben verzocht een onregelmatigheid te verhelpen die zij vóór de indiening van haar inschrijving had begaan; zij had namelijk het UEA niet correct ingevuld. PreZero heeft dit binnen de gestelde termijn geregulariseerd.

25      In haar voorlopig verslag heeft LIPOR de inschrijving van PreZero op de eerste plaats gerangschikt, vóór die van Semural.

26      Semural heeft deze rangschikking aangevochten bij LIPOR. Zij heeft betoogd dat PreZero van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde aanbestedingsprocedure had moeten worden uitgesloten wegens niet-naleving van artikel 9, lid 1, onder l), van de aanbestedingsregels en van artikel 57, lid 1, onder c), CCP. Ten eerste heeft zij aangevoerd dat PreZero noch een onderaannemingsverklaring met betrekking tot Valor RIB – Indústria de Resíduos Lda. (hierna: „Valor RIB”), noch een verbintenisverklaring van deze laatste had ingediend, terwijl het ontbreken van een dergelijke verklaring krachtens artikel 146, lid 2, onder d), van dat wetboek een uitsluitingsgrond voor de inschrijving van PreZero vormt. Ten tweede betoogt Semural dat PreZero bij haar inschrijving evenmin het UEA van Valor RIB of enige andere onderaannemer had gevoegd, hetgeen eveneens een grond voor uitsluiting van haar inschrijving vormt die niet kan worden geregulariseerd.

27      In haar eindverslag van 21 juli 2023 heeft LIPOR zich op het standpunt gesteld dat het kennelijk overdreven zou zijn om Valor RIB aan te merken als onderaannemer, aangezien PreZero in haar inschrijving heeft aangegeven dat zij het volledige aandelenkapitaal van Valor RIB in handen had. Zij heeft opgemerkt dat deze informatie openbaar was en kon worden gecontroleerd door een vluchtige raadpleging van de akten van de vennootschap die door het ministerie van Justitie ter beschikking worden gesteld. Zij heeft daaruit afgeleid dat het te ver zou gaan om aan te nemen dat er sprake is van onderaanneming, ook al is Valor RIB formeel een van PreZero onderscheiden juridische entiteit. Volgens LIPOR is het overigens ongebruikelijk om van een gewone dochteronderneming te verlangen dat zij zich ertoe verbindt de haar door haar moedermaatschappij toevertrouwde werkzaamheden uit te voeren. In de praktijk zou PreZero voor de uitvoering van een deel van de betrokken opdracht geen beroep doen op een derde, maar enkel middelen inzetten die, zij het indirect, volledig aan haar toebehoren.

28      Lipor heeft daaraan toegevoegd dat de verplichting om verbintenisverklaringen van onderaannemers over te leggen het risico moet voorkomen dat de inschrijvers onderaannemers aanwijzen zonder van meet af aan te beschikken over garanties dat zij daadwerkelijk aan de uitvoering van de prestaties zullen deelnemen. Een dergelijk risico is in casu uitgesloten, aangezien het volgens haar ondenkbaar is dat Valor RIB zou weigeren het door PreZero aangevoerde afval te storten, aangezien deze laatste haar volledige aandelenkapitaal in handen heeft en dus beslissingsbevoegdheid heeft binnen Valor RIB.

29      Gelet op de kapitaalbanden tussen PreZero en Valor RIB is de overlegging, bij de inschrijving, van een verbintenisverklaring van laatstgenoemde dus slechts een niet-wezenlijk vormvoorschrift. Het ontbreken van die verklaring vormt geen enkele belemmering voor de controle of de inschrijving aan de eisen van de aanbesteding voldoet.

30      Op basis van deze overwegingen heeft LIPOR het verzoek van Semural afgewezen, de aanvankelijke rangschikking van de inschrijvingen gehandhaafd en voorgesteld om de betrokken opdracht aan PreZero te gunnen.

31      Tijdens zijn vergadering van 31 juli 2023 heeft de raad van bestuur van LIPOR de conclusies van het eindverslag van 21 juli 2023 goedgekeurd en de opdracht gegund aan PreZero.

32      Semural heeft bij de Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto (bestuurs- en belastingrechter Porto, Portugal) tegen LIPOR een precontractueel beroep ingesteld tot, ten eerste, nietigverklaring van het besluit tot gunning van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde opdracht aan PreZero, ten tweede, uitsluiting van de inschrijving van deze laatste, ten derde, gunning van de opdracht aan Semural en, ten vierde, subsidiair, vaststelling dat het beoordelingsmodel onrechtmatig is.

33      Bij uitspraak van 9 november 2023 heeft deze rechter het beroep van Semural toegewezen. Deze uitspraak is in hoger beroep bevestigd bij arrest van 16 februari 2024 van de Tribunal Central Administrativo Norte (centrale bestuursrechter Noord-Portugal).

34      Lipor heeft daarop beroep tot herziening van dat arrest ingesteld bij de Supremo Tribunal Administrativo (hoogste bestuursrechter, Portugal), de verwijzende rechter. Zij betoogt dat een entiteit die voor 100 % in handen is van de inschrijver niet kan worden beschouwd als een onderaannemer en dat de wettelijke vereisten voor onderaanneming bijgevolg niet op haar van toepassing zijn.

35      De verwijzende rechter benadrukt dat PreZero het volledige aandelenkapitaal van Valor RIB in handen heeft en dat de exploitatievergunning voor de stortplaats, de milieuvergunning en de exploitatievergunning van Valor RIB bij het dossier zijn gevoegd. Hij merkt eveneens op dat het Hof in het arrest van 10 november 2022, Taxi Horn Tours (C‑631/21, EU:C:2022:869, punt 60), heeft geoordeeld dat, indien een gemeenschappelijke onderneming meent voor de uitvoering van een overheidsopdracht een beroep te moeten doen op de eigen middelen van bepaalde vennoten, zij moet worden geacht een beroep te doen op de draagkracht van andere entiteiten in de zin van artikel 63 van richtlijn 2014/24 en niet alleen haar eigen UEA moet indienen, maar ook het UEA van elk van de vennoten op wier draagkracht zij een beroep wil doen.

36      De verwijzende rechter vraagt zich evenwel af of deze uitlegging kan worden toegepast op een situatie waarin een ondernemer voor de uitvoering van een opdracht gebruik wil maken van de uitrusting en de diensten van een andere vennootschap waarvan hij 100 % van het kapitaal in handen heeft, waarvan hij de enige vennoot is en waarvan een van de bestuurders ook zijn eigen bestuurder is.

37      In deze omstandigheden heeft de Supremo Tribunal Administrativo de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)      Moet artikel 63, lid 1, van richtlijn [2014/24] aldus worden uitgelegd dat een situatie waarin een ondernemer bij de uitvoering van een opdracht gebruik wil maken van de uitrusting van een onderneming (onafhankelijke rechtspersoon) waarvan het aandelenkapitaal volledig in handen van de ondernemer is en waarvan een van de bestuurders tevens bestuurder van de ondernemer is, een ‚beroep op de draagkracht van andere entiteiten’ vormt?
2)      Indien wordt geoordeeld dat is voldaan aan het wettelijke vereiste betreffende een beroep op de draagkracht van andere entiteiten, moet het feit dat de ondernemer bij de inschrijving geen [UEA] heeft ingediend voor de onderneming die hij volledig in handen heeft, dan worden bestraft met uitsluiting van de aanbestedingsprocedure?”

38      Bij beslissing van de president van het Hof van 24 februari 2025 is het verzoek van de verwijzende rechter om de onderhavige zaak volgens een versnelde procedure te behandelen, afgewezen.
 Eerste vraag

39      Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 63, lid 1, van richtlijn 2014/24 aldus moet worden uitgelegd dat een moedermaatschappij moet worden geacht zich te beroepen op de draagkracht van andere entiteiten in de zin van deze bepaling wanneer zij voor de uitvoering van een overheidsopdracht gebruik wil maken van de draagkracht van een dochteronderneming waarvan zij het volledige kapitaal in handen heeft.

40      Artikel 63, lid 1, eerste alinea, eerste volzin, van die richtlijn verleent een ondernemer het recht om zich voor een bepaalde opdracht te beroepen op de draagkracht van andere entiteiten, ongeacht de juridische aard van zijn banden met die entiteiten, om te voldoen aan de in artikel 58, lid 3, van die richtlijn bedoelde criteria inzake economische en financiële draagkracht en de in artikel 58, lid 4, ervan bedoelde criteria inzake technische en beroepsbekwaamheid (zie met name arrest van 3 juni 2021, Rad Service e.a., C‑210/20, EU:C:2021:445, punt 30, en beschikking van 10 januari 2023, Ambisig, C‑469/22, EU:C:2023:25, punt 23).

41      Aangezien het recht van een ondernemer om zich op de draagkracht van andere entiteiten te beroepen volgens artikel 63, lid 1, eerste alinea, eerste volzin, van richtlijn 2014/24 kan worden uitgeoefend „ongeacht de juridische aard van zijn banden met die entiteiten”, valt het beroep op de draagkracht van een dochteronderneming, ook wanneer de moedermaatschappij 100 % van haar kapitaal in handen heeft, onder het beroep op de draagkracht van „andere entiteiten” in de zin van deze bepaling.

42      Deze uitlegging vindt steun in artikel 2, lid 1, punt 10, van die richtlijn, waarin het begrip „ondernemer” wordt gedefinieerd als „elke natuurlijke of rechtspersoon of [elk] openbaar lichaam, of een combinatie van deze personen en/of lichamen, met inbegrip van alle tijdelijke samenwerkingsverbanden van ondernemingen, die de uitvoering van werken en/of een werk, de levering van producten en of het verlenen van diensten op de markt aanbiedt”. Overweging 14 van die richtlijn, waarin de draagwijdte van deze definitie wordt verduidelijkt, geeft aan dat het begrip „ondernemer” „in ruime zin dient te worden opgevat” en vermeldt uitdrukkelijk dochterondernemingen.

43      Overigens kan het betoog waarmee PreZero het door het Hof in zijn rechtspraak over artikel 101 VWEU ontwikkelde begrip „economische eenheid” toepast op het gebied van overheidsopdrachten, niet worden aanvaard.

44      Het is immers vaste rechtspraak dat de eigen rechtspersoonlijkheid van een dochteronderneming er op zich niet aan in de weg staat dat haar gedrag aan haar moedermaatschappij wordt toegerekend, met name wanneer deze dochteronderneming, hoewel zij een afzonderlijke rechtspersoonlijkheid heeft, niet zelfstandig haar marktgedrag bepaalt, maar in hoofdzaak de instructies van haar moedermaatschappij volgt. Wegens de eenheid van de aldus gevormde groep kunnen de gedragingen van de dochterondernemingen onder bepaalde omstandigheden aan de moedermaatschappij worden toegerekend. In deze omstandigheden doet het feit dat hier, gelet op de eigen rechtspersoonlijkheid, in formele zin van twee verschillende vennootschappen sprake is, er niet aan af dat hun marktgedrag, voor wat de toepassing van de mededingingsregels betreft, als dat van een eenheid moet worden opgevat (zie met name arresten van 14 juli 1972, Imperial Chemical Industries/Commissie, 48/69, EU:C:1972:70, punten 132, 133, 135 en 140, en 6 oktober 2021, Sumal, C‑882/19, EU:C:2021:800, punten 41 en 43).

45      Het Hof heeft, in punt 60 van het arrest van 10 september 2009, Akzo Nobel e.a./Commissie (C‑97/08 P, EU:C:2009:536), eveneens verduidelijkt dat wanneer een moedermaatschappij 100 % van het kapitaal in handen heeft van haar dochteronderneming die een inbreuk op de mededingingsregels van de Europese Unie heeft gepleegd, er een weerlegbaar vermoeden bestaat dat die moedermaatschappij een beslissende invloed uitoefent op het gedrag van haar dochteronderneming.

46      Die rechtspraak kan echter niet worden toegepast op het gebied van het plaatsen van overheidsopdrachten, aangezien het begrip „economische eenheid” in de zin van die rechtspraak er in hoofdzaak toe strekt de doeltreffendheid van de handhaving van de mededingingsregels van de Unie door de overheidsinstanties (public enforcement) te verzekeren door te voorkomen dat grote groepen gebruikmaken van dochterondernemingen om te ontsnappen aan zware sancties in geval van schending van deze regels. Een dergelijke doelstelling is onbekend in het Unierecht inzake overheidsopdrachten.

47      Het nuttig effect van de regels voor het plaatsen van overheidsopdrachten vereist daarentegen dat de aanbestedende dienst beschikt over een zo nauwkeurig en volledig mogelijke kennis van de situatie van elke ondernemer die verzoekt om deel te nemen aan een procedure voor het plaatsen van een overheidsopdracht of die een inschrijving wenst in te dienen, teneinde zich ervan te vergewissen dat hij integer en betrouwbaar is, en dat er dus geen vertrouwensbreuk is met de betrokken ondernemer (zie in die zin arrest van 10 november 2022, Taxi Horn Tours, C‑631/21, EU:C:2022:869, punt 49).

48      Derhalve moet, wanneer een moedermaatschappij in haar inschrijving aangeeft dat zij voornemens is de uitvoering van de betrokken overheidsopdracht toe te vertrouwen aan een nauwkeurig geïdentificeerde dochteronderneming, de aanbestedende dienst in staat zijn om, ten eerste, de geschiktheid van deze dochteronderneming in de zin van artikel 58 van richtlijn 2014/24 te toetsen (zie naar analogie arrest van 14 april 1994, Ballast Nedam Groep, C‑389/92, EU:C:1994:133, punten 15 en 16) en, ten tweede, na te gaan dat er ten aanzien van haar geen uitsluitingsgronden in de zin van artikel 57 van die richtlijn bestaan.

49      Hieruit volgt dat, anders dan de benadering in het mededingingsrecht van de Unie, het Unierecht inzake overheidsopdrachten, en in het bijzonder artikel 63, lid 1, eerste alinea, van richtlijn 2014/24, berust op een opvatting van het begrip „andere entiteiten” die hoofdzakelijk is gebaseerd op de rechtspersoonlijkheid van de betrokken ondernemers. Een economische eenheid in de zin van artikel 101 VWEU bestaat echter per definitie uit meerdere natuurlijke of rechtspersonen en doet niet af aan de juridische identiteit van elk van hen. Voor de toepassing van richtlijn 2014/24 blijft een dochteronderneming die voor 100 % in handen van haar moedermaatschappij is, dan ook een „andere entiteit” die van deze laatste is te onderscheiden.

50      Gelet op een en ander moet op de eerste vraag worden geantwoord dat artikel 63, lid 1, van richtlijn 2014/24 aldus moet worden uitgelegd dat een moedermaatschappij zich op de draagkracht van andere entiteiten beroept wanneer zij voor de uitvoering van een overheidsopdracht gebruik wil maken van de draagkracht van een dochteronderneming waarvan zij het volledige kapitaal in handen heeft.
 Tweede vraag

51      Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 56, lid 3, van richtlijn 2014/24 aldus moet worden uitgelegd dat een moedermaatschappij die een beroep wil doen op de draagkracht van een dochteronderneming waarvan zij het volledige kapitaal in handen heeft en waarvan een van de bestuurders tevens bestuurder van de moedermaatschappij is, van een aanbestedingsprocedure moet worden uitgesloten op de enkele grond dat zij het UEA van die dochteronderneming niet bij haar inschrijving heeft gevoegd.

52      Uit artikel 59, lid 1, van die richtlijn volgt dat het UEA naargelang van het geval, afwisselend of cumulatief, een of meer van de volgende drie doeleinden kan nastreven. Dit document vormt namelijk een bijgewerkte verklaring op erewoord die, als voorlopig bewijs, in de plaats treedt van door overheidsinstanties of door derden afgegeven certificaten, teneinde aan te tonen dat de betrokken ondernemer niet onder een van de in artikel 57 van die richtlijn genoemde uitsluitingsgronden voor deelname aan een aanbestedingsprocedure valt, dat hij voldoet aan het overeenkomstig artikel 58 van die richtlijn vastgestelde selectiecriteria en, in voorkomend geval, dat hij de overeenkomstig artikel 65 van dezelfde richtlijn vastgestelde objectieve regels en criteria naleeft (zie in die zin arrest van 10 november 2022, Taxi Horn Tours, C‑631/21, EU:C:2022:869, punt 48).

53      Opgemerkt zij evenwel dat de tweede vraag berust op de veronderstelling dat een ondernemer die zich op de draagkracht van andere entiteiten wil beroepen, het UEA van elk van deze entiteiten moet overleggen.

54      Zoals volgt uit artikel 60, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2014/24, gelezen in samenhang met artikel 63, lid 1, eerste alinea, ervan, kunnen ondernemers gebruikmaken van alle passende middelen om ten aanzien van de aanbestedende dienst te bewijzen dat zij de voor de uitvoering van de betrokken overheidsopdracht nodige middelen tot hun beschikking zullen hebben, met name door de verbintenisverklaring van die entiteiten daartoe over te leggen.

55      Aangezien het toepasselijke beginsel dat van de vrije bewijslevering is, kan van een gegadigde of inschrijver niet worden verlangd dat hij bij de aanbestedende dienst een UEA indient voor zichzelf en voor elk van de entiteiten op wier draagkracht hij een beroep wil doen.

56      Het is juist dat, zoals in overweging 1 van uitvoeringsverordening 2016/7 staat te lezen, het UEA van groot belang is voor de door de Uniewetgever nagestreefde aanpak om, onder meer in het kader van richtlijn 2014/24, de administratieve lasten te verlichten waarmee zowel aanbestedende diensten als ondernemers, waaronder niet in de laatste plaats het mkb, worden geconfronteerd.

57      In dat verband heeft artikel 59, lid 1, eerste alinea, van die richtlijn, door te bepalen dat de aanbestedende diensten bij de indiening van verzoeken tot deelname of van inschrijvingen het UEA „aanvaarden”, enkel de – overigens meest voorkomende – situatie voor ogen waarin de gegadigde of de inschrijver heeft gekozen om gebruik te maken van een dergelijke wijze van bewijslevering (zie in die zin beschikking van 10 januari 2023, Ambisig, C‑469/22, EU:C:2023:25, punt 24).

58      Een ondernemer kan echter besluiten om in plaats van het UEA de door overheidsinstanties of door derden afgegeven certificaten over te leggen waaruit met name blijkt dat niet alleen hijzelf, maar ook de entiteiten op wier draagkracht hij een beroep wil doen, niet onder een van de in artikel 57 van richtlijn 2014/24 genoemde uitsluitingsgronden vallen en/of voldoen aan het overeenkomstig artikel 58 van deze richtlijn vastgestelde selectiecriteria.

59      Hieruit volgt in casu dat indien de vergunning voor de exploitatie van de stortplaats, de milieuvergunning en de exploitatievergunning van Valor RIB die PreZero bij haar inschrijving heeft gevoegd, volstonden om aan te tonen dat deze dochteronderneming voldeed aan de overeenkomstig artikel 58 van richtlijn 2014/24 vastgestelde kwalitatieve selectiecriteria, PreZero geen UEA hoefde over te leggen om aan te tonen dat aan die criteria was voldaan. Voor zover de dochteronderneming wordt beheerd door één bestuurder die ook de bestuurder van de moedermaatschappij is, kan bovendien uit het UEA van deze laatste blijken dat een van de uitsluitingsgronden van artikel 57 van die richtlijn niet op deze persoon van toepassing is. Het staat evenwel aan de verwijzende rechter om na te gaan of dit in casu het geval is.

60      Indien de in de punten 35 en 59 van het onderhavige arrest bedoelde documenten daarentegen niet volstonden om het ontbreken van het UEA van Valor RIB te compenseren, diende PreZero ingevolge bijlage 2, deel II, afdeling C, bij uitvoeringsverordening 2016/7, gelezen in samenhang met de achttiende alinea van bijlage 1 bij deze uitvoeringsverordening en met overweging 84, derde alinea, en artikel 59, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2014/24, de aanbestedende dienst een afzonderlijk UEA te zenden met de relevante informatie voor elk van de entiteiten waarvan hij gebruik wilde maken.

61      In ieder geval blijkt duidelijk uit artikel 56, lid 3, van die richtlijn dat, „[w]anneer de door de ondernemers in te dienen informatie of documentatie onvolledig of onjuist is of lijkt te zijn of wanneer specifieke documenten ontbreken, [...] de aanbestedende diensten, tenzij het nationale recht dat deze richtlijn uitvoert anders bepaalt, de betrokken ondernemers [kunnen] verzoeken die informatie of documentatie binnen een passende termijn in te dienen, aan te vullen, te verduidelijken of te vervolledigen, mits dergelijke verzoeken worden gedaan met volledige inachtneming van de beginselen van gelijke behandeling en transparantie”.

62      In dit verband moet ten eerste worden opgemerkt dat artikel 72, lid 3, onder a), CCP gegadigden en inschrijvers uitdrukkelijk de mogelijkheid biedt om formele onregelmatigheden in hun aanvragen of inschrijvingen te regulariseren, wanneer deze regularisatie de inhoud ervan zelf niet kan wijzigen en de beginselen van gelijke behandeling en mededinging niet schendt. Bovendien noemt deze bepaling onder de onregelmatigheden die kunnen worden geregulariseerd, het niet of onjuist overleggen van documenten die uitsluitend tot doel hebben feiten of hoedanigheden vast te stellen die dateren van vóór de datum van indiening van de aanvraag of de inschrijving, met name het UEA.

63      Aangezien daarmee het verzuim van een gegadigde of inschrijver om zijn eigen UEA over te leggen kan worden geregulariseerd, moet hetzelfde gelden wanneer het niet of onjuist overleggen van documenten betrekking heeft op de toezending van het UEA van een dochteronderneming op de draagkracht waarvan de gegadigde of inschrijver een beroep wil doen.

64      Ten tweede zou de uitvoering van een dergelijke regularisatie in overeenstemming zijn met de beginselen van gelijke behandeling en transparantie, aangezien, in de eerste plaats, de gegadigde of inschrijver in zijn aanvraag of inschrijving heeft aangegeven dat hij voornemens is een beroep te doen op de entiteit waarvan het UEA niet is toegezonden, en, in de tweede plaats, in de zin van artikel 72, lid 3, onder a), van het CCP feiten of hoedanigheden worden aangetoond die dateren van vóór de datum van indiening van de aanvraag of de inschrijving.

65      Gelet op een en ander moet op de tweede vraag worden geantwoord dat artikel 56, lid 3, van richtlijn 2014/24 aldus moet worden uitgelegd dat een moedermaatschappij die een beroep wil doen op de draagkracht van een dochteronderneming waarvan zij het volledige kapitaal in handen heeft en waarvan een van de bestuurders tevens bestuurder van de moedermaatschappij is, niet van een aanbestedingsprocedure kan worden uitgesloten op de enkele grond dat zij het UEA van deze dochteronderneming niet bij haar inschrijving heeft gevoegd, aangezien een dergelijk verzuim kan worden geregulariseerd voor zover geen enkele bepaling van nationaal recht daaraan in de weg staat en deze regularisatie wordt uitgevoerd met inachtneming van de beginselen van gelijke behandeling en transparantie.
 Kosten

66      Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Zevende kamer) verklaart voor recht:
1)      Artikel 63, lid 1, van richtlijn 2014/24/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2014 betreffende het plaatsen van overheidsopdrachten en tot intrekking van richtlijn 2004/18/EG,

moet aldus worden uitgelegd dat

een moedermaatschappij zich op de draagkracht van andere entiteiten beroept wanneer zij voor de uitvoering van een overheidsopdracht gebruik wil maken van de draagkracht van een dochteronderneming waarvan zij het volledige kapitaal in handen heeft.

2)      Artikel 56, lid 3, van richtlijn 2014/24

moet aldus worden uitgelegd dat

een moedermaatschappij die een beroep wil doen op de draagkracht van een dochteronderneming waarvan zij het volledige kapitaal in handen heeft en waarvan een van de bestuurders tevens bestuurder van de moedermaatschappij is, niet van een aanbestedingsprocedure kan worden uitgesloten op de enkele grond dat zij het UEA van deze dochteronderneming niet bij haar inschrijving heeft gevoegd, aangezien een dergelijk verzuim kan worden geregulariseerd voor zover geen enkele bepaling van nationaal recht daaraan in de weg staat en deze regularisatie wordt uitgevoerd met inachtneming van de beginselen van gelijke behandeling en transparantie.

ondertekeningen

*      Procestaal: Portugees.