Arrest van het Hof (Vierde kamer) van 22 januari 2026.#NOVIS Insurance Company, NOVIS Versicherungsgesellschaft, NOVIS Compagnia di Assicurazioni, NOVIS Poisťovňa a.s. tegen Česká národní banka.#Verzoek van de Nejvyšší správní soud om een prejudiciële beslissing.#Prejudiciële verwijzing – Vrijheid van vestiging en vrij verrichten van diensten – Gemeenschappelijke verzekeringsmarkt – Richtlijn 2009/138/EG – Beginsel van toezicht door de lidstaat van herkomst – Artikel 155 – Bevoegdheden van de toezichthoudende autoriteit van de lidstaat van ontvangst – Samenwerking met de autoriteiten van de lidstaat van herkomst – Verzekeringsonderneming die niet voldoet aan de rechtsvoorschriften die van toepassing zijn in de lidstaat van ontvangst – Betrokken voorschriften – Verordening (EU) nr. 1286/2014 – Verpakte retailbeleggingsproducten en verzekeringsgebaseerde beleggingsproducten (PRIIP’s) – Richtlijn (EU) 2016/97 – Verzekeringsdistributie – Bevoegdheden van de toezichthoudende autoriteiten van de lidstaat van ontvangst om de betrokken onderneming een sanctie op te leggen – Reikwijdte.#Zaak C-18/24.
Court of Justice — Uitspraak 
Datum: 2026-01-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: EU-recht


Voorlopige editie
ARREST VAN HET HOF (Vierde kamer)
22 januari 2026 (*)
„ Prejudiciële verwijzing – Vrijheid van vestiging en vrij verrichten van diensten – Gemeenschappelijke verzekeringsmarkt – Richtlijn 2009/138/EG – Beginsel van toezicht door de lidstaat van herkomst – Artikel 155 – Bevoegdheden van de toezichthoudende autoriteit van de lidstaat van ontvangst – Samenwerking met de autoriteiten van de lidstaat van herkomst – Verzekeringsonderneming die niet voldoet aan de rechtsvoorschriften die van toepassing zijn in de lidstaat van ontvangst – Betrokken voorschriften – Verordening (EU) nr. 1286/2014 – Verpakte retailbeleggingsproducten en verzekeringsgebaseerde beleggingsproducten (PRIIP’s) – Richtlijn (EU) 2016/97 – Verzekeringsdistributie – Bevoegdheden van de toezichthoudende autoriteiten van de lidstaat van ontvangst om de betrokken onderneming een sanctie op te leggen – Reikwijdte ”
In zaak C‑18/24,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Nejvyšší správní soud (hoogste bestuursrechter, Tsjechië) bij beslissing van 29 december 2023, ingekomen bij het Hof op 11 januari 2024, in de procedure

NOVIS Insurance Company, NOVIS Versicherungsgesellschaft, NOVIS Compagnia di Assicurazioni, NOVIS Poisťovňa a.s.

tegen

Česká národní banka,

wijst
HET HOF (Vierde kamer),
samengesteld als volgt: I. Jarukaitis (rapporteur), kamerpresident, M. Condinanzi en N. Jääskinen, rechters, 
advocaat-generaal: M. Szpunar,
griffier: I. Illéssy, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 6 maart 2025,
gelet op de opmerkingen van:
–        NOVIS Insurance Company, NOVIS Versicherungsgesellschaft, NOVIS Compagnia di Assicurazioni, NOVIS Poisťovňa a.s., vertegenwoordigd door A. Börner, Rechtsanwalt, F. Glézl, M. Trenčan, advokáti, en S. Henrich, Rechtsanwältin,
–        Česká národní banka, vertegenwoordigd door L. Jemelka en J. Konupková,
–        de Tsjechische regering, vertegenwoordigd door L. Březinová, J. Očková, M. Smolek en J. Vláčil als gemachtigden,
–        de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door G. Palmieri als gemachtigde, bijgestaan door G. Santini, avvocato dello Stato,
–        de Slowaakse regering, vertegenwoordigd door E. V. Larišová en S. Ondrášiková als gemachtigden,
–        de Europese Commissie, vertegenwoordigd door D. Triantafyllou, P. Vanden Heede en K. Walkerová als gemachtigden, 
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 5 juni 2025,
het navolgende

Arrest

1        Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 155 van richtlijn 2009/138/EG van het Europees Parlement en de Raad van 25 november 2009 betreffende de toegang tot en uitoefening van het verzekerings- en het herverzekeringsbedrijf (Solvabiliteit II) (PB 2009, L 335, blz. 1) (hierna: „Solvabiliteit II-richtlijn”).

2        Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen NOVIS Insurance Company, NOVIS Versicherungsgesellschaft, NOVIS Compagnia di Assicurazioni, NOVIS Poisťovňa a.s. (hierna: „Novis”), een in Slowakije gevestigde levensverzekeringsonderneming, en Česká národní banka (nationale bank van Tsjechië), de Tsjechische toezichthoudende autoriteit voor verzekeringen, over een bestuursrechtelijke boete die deze autoriteit heeft opgelegd aan Novis omdat deze onderneming een aantal verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten als verzekeringsonderneming met een bijkantoor op het Tsjechische grondgebied.
 Toepasselijke bepalingen

 Unierecht

 Solvabiliteit II-richtlijn

3        De overwegingen 2, 11, 14, 16 en 24 van de Solvabiliteit II-richtlijn luiden als volgt:
„(2)      Ter vergemakkelijking van de toegang tot en de uitoefening van verzekerings- en herverzekeringsactiviteiten dienen de grootste verschillen die op het gebied van de voor verzekerings- en herverzekeringsondernemingen geldende voorschriften tussen de nationale wetgevingen bestaan, te worden afgeschaft. Er dient derhalve een rechtskader tot stand te worden gebracht om verzekerings- en herverzekeringsondernemingen de mogelijkheid te bieden op de gehele interne markt het verzekeringsbedrijf uit te oefenen, opdat het voor verzekerings- en herverzekeringsondernemingen met hoofdkantoor in de Gemeenschap gemakkelijker wordt gemaakt aldaar verbintenissen en de daaraan verbonden risico’s aan te gaan.
[...]
(11)      Aangezien deze richtlijn een essentieel instrument voor de totstandbrenging van de interne markt vormt, dienen verzekerings- en herverzekeringsondernemingen waaraan in de lidstaat van herkomst vergunning is verleend, het recht te hebben overal in de Gemeenschap bepaalde van hun activiteiten of al hun activiteiten uit te oefenen, hetzij door bijkantoren op te richten, hetzij door diensten te verrichten. Het verdient daarom aanbeveling een noodzakelijke en voldoende harmonisatie tot stand te brengen om te komen tot een wederzijdse erkenning van vergunningen en van toezichtstelsels, zodat één en dezelfde vergunning voor de gehele Gemeenschap geldig is en het toezicht op een onderneming door de lidstaat van herkomst kan worden uitgeoefend.
[...]
(14)      Ter bescherming van de verzekeringnemers dienen voor verzekerings- en herverzekeringsondernemingen effectieve solvabiliteitsvereisten te gelden die in een efficiënte allocatie van kapitaal binnen de Europese Unie resulteren. Gezien de marktontwikkelingen voldoet het bestaande stelsel niet meer. Het is bijgevolg noodzakelijk een nieuw regelgevingskader in te voeren.
[...]
(16)      Het voornaamste doel van verzekerings- en herverzekeringsregelgeving en ‑toezicht is een adequate bescherming van verzekeringnemers en begunstigden te bewerkstelligen. Onder begunstigde wordt elke natuurlijke persoon of rechtspersoon verstaan die krachtens een verzekeringsovereenkomst een aanspraak heeft. Financiële stabiliteit en eerlijke en stabiele markten zijn andere doelstellingen van verzekerings- en herverzekeringsregelgeving en ‑toezicht die eveneens in aanmerking moeten worden genomen, maar die geen afbreuk mogen doen aan het voornaamste doel.
[...]
(24)      De toezichthoudende autoriteiten van de lidstaat van herkomst dienen de verantwoordelijkheid te dragen voor het toezicht op de financiële soliditeit van verzekerings- en herverzekeringsondernemingen. Te dien einde dienen zij periodieke controles en evaluaties te verrichten.”

4        Artikel 27 van deze richtlijn („Voornaamste doel van het toezicht”) luidt:
„De lidstaten zorgen ervoor dat de toezichthoudende autoriteiten van de noodzakelijke middelen worden voorzien en over de relevante deskundigheid en capaciteit alsook het relevante mandaat beschikken om het voornaamste doel van het toezicht, namelijk de bescherming van verzekeringnemers en begunstigden, te verwezenlijken.”

5        Artikel 28 van deze richtlijn („Financiële stabiliteit en procyclische effecten”) bepaalt in lid 1:
„Onverminderd het voornaamste doel van het toezicht als genoemd in artikel 27 zorgen de lidstaten ervoor dat de toezichthoudende autoriteiten bij de uitoefening van hun algemene taken het mogelijke effect van hun beslissingen op de stabiliteit van de betrokken financiële systemen in de Europese Unie, met name in noodsituaties, naar behoren in overweging nemen, rekening houdend met de informatie die op dat moment beschikbaar is.”

6        Artikel 29 van de Solvabiliteit II-richtlijn („Algemene toezichtvoorschriften”) bepaalt in lid 1:
„Het toezicht berust op een prospectieve en op een risico gebaseerde benadering. Daarbij wordt doorlopend getoetst of het verzekerings- of herverzekeringsbedrijf naar behoren werkt en of verzekerings- en herverzekeringsondernemingen aan de toezichtvoorschriften voldoen.”

7        Artikel 30 van deze richtlijn („Toezichthoudende autoriteiten en reikwijdte van het toezicht”) bepaalt:
„1.      Het financiële toezicht op verzekerings- en herverzekeringsondernemingen, met inbegrip van het toezicht op het bedrijf dat zij door middel van bijkantoren en in het kader van vrije dienstverrichting uitoefenen, behoort tot de uitsluitende bevoegdheid van de lidstaat van herkomst.
2.      Het financiële toezicht overeenkomstig lid 1 omvat het controleren, met betrekking tot het geheel van de werkzaamheden van de verzekerings- en herverzekeringsonderneming, van de solvabiliteit van de onderneming, de vorming van technische voorzieningen, de activa en het in aanmerking komend eigen vermogen, zulks overeenkomstig de in de lidstaat van herkomst geldende voorschriften of gebruiken, op grond van de communautaire bepalingen ter zake.
[...]
3.      Indien de toezichthoudende autoriteiten van de lidstaat van het risico of van de verbintenis of, in het geval van een herverzekeringsonderneming, van de lidstaat van ontvangst, redenen hebben om aan te nemen dat de werkzaamheden van een verzekerings- of herverzekeringsonderneming haar financiële soliditeit kunnen aantasten, stellen zij de toezichthoudende autoriteiten van de lidstaat van herkomst van deze onderneming daarvan in kennis.
De toezichthoudende autoriteiten van de lidstaat van herkomst gaan na of de onderneming de in deze richtlijn neergelegde prudentiële beginselen in acht neemt.”

8        Artikel 36 van deze richtlijn („Toezichtsproces”) luidt:
„1.      De lidstaten zorgen ervoor dat de toezichthoudende autoriteiten de strategieën, processen en rapportageprocedures beoordelen en evalueren die de verzekerings- en herverzekeringsondernemingen hebben vastgesteld om te voldoen aan de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen die overeenkomstig deze richtlijn worden vastgesteld.
Daarbij worden de kwalitatieve vereisten inzake het governancesysteem beoordeeld, worden de risico’s beoordeeld waarmee de betrokken ondernemingen geconfronteerd worden of geconfronteerd kunnen worden en wordt het vermogen van deze ondernemingen beoordeeld om deze risico’s te beoordelen en daarbij rekening te houden met de omgeving waarin zij opereren.
2.      De toezichthoudende autoriteiten controleren en evalueren met name of voldaan is aan de eisen in verband met:
a)      het governancesysteem, met inbegrip van de beoordeling van eigen risico en solvabiliteit, als beschreven in hoofdstuk IV, afdeling 2;
b)      de technische voorzieningen als beschreven in hoofdstuk VI, afdeling 2;
c)      de kapitaalvereisten als beschreven in hoofdstuk VI, afdelingen 4 en 5;
d)      de beleggingsvoorschriften als beschreven in hoofdstuk VI, afdeling 6;
e)      de kwaliteit en kwantiteit van het eigen vermogen als beschreven in hoofdstuk VI, afdeling 3;
f)      wanneer de verzekerings- of herverzekeringsonderneming een volledig of gedeeltelijk intern model gebruikt: of steeds wordt voldaan aan de vereisten die gesteld worden aan volledig of gedeeltelijk interne modellen als beschreven in hoofdstuk VI, afdeling 4, onderafdeling 3.
[...] ”

9        Artikel 144 van de Solvabiliteit II-richtlijn („Intrekking van de vergunning”) bepaalt in lid 1:
„De toezichthoudende autoriteit van de lidstaat van herkomst kan een aan een verzekerings- of herverzekeringsonderneming verleende vergunning in de volgende gevallen intrekken:
[...]
b)      de betrokken onderneming voldoet niet meer aan de vergunningsvoorwaarden;
c)      de betrokken onderneming schiet ernstig tekort in de verplichtingen die voortvloeien uit de op haar van toepassing zijnde regelgeving.
[...]”

10      Artikel 155 van deze richtlijn („Verzekeringsondernemingen die niet aan de wettelijke voorschriften voldoen”) bepaalt: 
„1.      Indien de toezichthoudende autoriteiten van een lidstaat van ontvangst vaststellen dat een verzekeringsonderneming die een bijkantoor op het grondgebied van deze lidstaat heeft of daar in het kader van het vrij verrichten van diensten werkzaam is, zich niet houdt aan de rechtsvoorschriften die in deze lidstaat op haar van toepassing zijn, verzoeken zij de betrokken verzekeringsonderneming een einde te maken aan deze onregelmatigheid.
2.      Indien de betrokken verzekeringsonderneming niet het nodige doet, stellen de toezichthoudende autoriteiten van de betrokken lidstaat de toezichthoudende autoriteiten van de lidstaat van herkomst daarvan in kennis.
Deze toezichthoudende autoriteiten van de lidstaat van herkomst treffen onverwijld alle passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de betrokken verzekeringsonderneming een einde maakt aan de onregelmatigheid.
De toezichthoudende autoriteiten van de lidstaat van herkomst brengen de toezichthoudende autoriteiten van de lidstaat van ontvangst op de hoogte van de getroffen maatregelen.
3.      Indien de verzekeringsonderneming ondanks de door de lidstaat van herkomst getroffen maatregelen of omdat die maatregelen ontoereikend blijken te zijn of in het geheel niet worden getroffen in die lidstaat, inbreuk blijft maken op de in de lidstaat van ontvangst geldende wettelijke voorschriften, kunnen de toezichthoudende autoriteiten van de lidstaat van ontvangst, na de toezichthoudende autoriteiten van de lidstaat van herkomst daarvan op de hoogte te hebben gebracht, passende maatregelen nemen om verdere onregelmatigheden te voorkomen of te sanctioneren met inbegrip van, voor zover zulks volstrekt noodzakelijk is, het de onderneming beletten op het grondgebied van de lidstaat van ontvangst nog nieuwe verzekeringsovereenkomsten te sluiten.
[...]
4.      De leden 1, 2 en 3 laten de bevoegdheid van de betrokken lidstaten onverlet om passende noodmaatregelen te treffen om onregelmatigheden op hun grondgebied te voorkomen en te sanctioneren. Zo kunnen zij onder meer een verzekeringsonderneming beletten op hun grondgebied nog nieuwe verzekeringsovereenkomsten te sluiten.
5.      De leden 1, 2 en 3 laten de bevoegdheid van de lidstaten onverlet om inbreuken op hun grondgebied te bestraffen.
6.      Indien de verzekeringsonderneming die een inbreuk heeft gepleegd, in de betrokken lidstaat een vestiging heeft of er goederen bezit, kunnen de toezichthoudende autoriteiten van deze lidstaat, overeenkomstig de nationale wetgeving, de voor deze inbreuk vastgestelde nationale administratieve sancties ten uitvoer leggen ten aanzien van deze vestiging of deze goederen.
7.      Een op grond van de leden 2 tot en met 6 genomen maatregel die beperkingen van de uitoefening van het verzekeringsbedrijf inhoudt, moet met redenen worden omkleed en ter kennis van de betrokken verzekeringsonderneming worden gebracht.
8.      Een verzekeringsonderneming legt aan de toezichthoudende autoriteiten van de lidstaat van ontvangst op hun verzoek alle voor de toepassing van de leden 1 tot en met 7 gevraagde documenten over, voor zover ook verzekeringsondernemingen met hoofdkantoor in deze lidstaat daartoe zijn gehouden.
[...]”
 Verordening nr. 1286/2014

11      Overweging 24 van verordening (EU) nr. 1286/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 26 november 2014 over essentiële-informatiedocumenten voor verpakte retailbeleggingsproducten en verzekeringsgebaseerde beleggingsproducten (PRIIP’s) (PB 2014, L 352, blz. 1) luidt:
„Met deze verordening wordt geen paspoort ingevoerd, welke de grensoverschrijdende verkoop van of handel in PRIIP’s aan retailbeleggers mogelijk zou maken, noch wordt er iets mee veranderd aan bestaande paspoortregelingen voor het grensoverschrijdend verkopen of verhandelen van PRIIP’s, voor zover deze bestaan. Deze verordening laat de verdeling van verantwoordelijkheden tussen de bestaande bevoegde autoriteiten uit hoofde van de bestaande paspoortregelingen onverlet. De voor de toepassing van deze verordening door de lidstaten aangewezen bevoegde autoriteiten moeten daarom consistent zijn met de autoriteiten die bevoegd zijn voor het verhandelen van PRIIP’s uit hoofde van een bestaand paspoort, voor zover dit bestaat. De bevoegde autoriteit van de lidstaat waar het PRIIP op de markt gebracht wordt, dient verantwoordelijk te zijn voor het toezicht op het verhandelen van dat PRIIP. De bevoegde autoriteit van de lidstaat waar het product op de markt wordt gebracht, moet altijd het recht hebben het verhandelen van een PRIIP op zijn grondgebied te schorsen wanneer niet aan deze verordening wordt voldaan.”

12      Artikel 3, lid 2, van deze verordening luidt als volgt:
„Wanneer PRIIP-ontwikkelaars die aan deze verordening zijn onderworpen, eveneens aan [de Solvabiliteit II-richtlijn] zijn onderworpen, zijn deze verordening en [de Solvabiliteit II-richtlijn] beide van toepassing.”

13      Artikel 6, lid 1, van deze verordening bepaalt:
„Het essentiële-informatiedocument vormt precontractuele informatie. Het document moet accuraat, eerlijk en duidelijk zijn en mag niet misleidend zijn. Het bevat essentiële informatie en moet stroken met alle bindende contractuele documenten, met de ter zake doende delen van de documenten houdende het aanbod en met de voorwaarden van het PRIIP”.

14      Artikel 8, lid 3, onder c), i) tot en met iv), van verordening nr. 1286/2014 bepaalt:
„Het essentiële-informatiedocument bevat de volgende gegevens:
[...]
c)      onder de titel ,Wat is dit voor een product?’, de aard en de voornaamste kenmerken van het PRIIP, waaronder:
i)      het soort PRIIP;
ii)      de doelstellingen ervan en de middelen om die te bereiken [...];
iii)      een beschrijving van de groep retailbeleggers op wie het PRIIP wordt gericht wanneer het op de markt komt [...];
iv)      indien het PRIIP verzekeringsuitkeringen biedt, nadere gegevens over die verzekeringsuitkeringen en over de omstandigheden die aanleiding zijn tot uitkering;
[...]”

15      Hoofdstuk V van deze verordening („Bestuursrechtelijke sancties en andere maatregelen”) bevat onder meer de artikelen 22 tot en met 24.

16      Artikel 22 van die verordening luidt als volgt:
„1.      Onverminderd de toezichtsbevoegdheden van bevoegde autoriteiten en het recht van de lidstaten om strafrechtelijke sancties in te voeren en op te leggen, stellen de lidstaten regels vast om te voorzien in passende bestuursrechtelijke sancties en maatregelen die van toepassing zijn op situaties waarin inbreuk wordt gepleegd op deze verordening, en treffen zij alle noodzakelijke maatregelen om de uitvoering van deze sancties en maatregelen te waarborgen. Deze sancties en maatregelen moeten doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn.
De lidstaten kunnen besluiten geen voorschriften voor bestuursrechtelijke sancties als bedoeld in de eerste alinea vast te stellen wanneer ten aanzien van deze inbreuken reeds strafrechtelijke sancties krachtens hun nationale recht gelden.
[...]
2.      Bij de uitoefening van de in artikel 24 bedoelde bevoegdheden werken de bevoegde autoriteiten nauw samen om ervoor te zorgen dat de bestuursrechtelijke sancties en maatregelen leiden tot de met deze verordening nagestreefde resultaten en coördineren zij hun optreden om mogelijke duplicering of overlapping bij het toepassen van bestuursrechtelijke sancties en maatregelen in grensoverschrijdende gevallen te voorkomen.”

17      Artikel 23 van die verordening bepaalt:
„De bevoegde autoriteiten oefenen hun bevoegdheden om sancties op te leggen uit in overeenstemming met deze verordening en het nationaal recht, en wel op een van de volgende wijzen:
a)      rechtstreeks;
b)      in samenwerking met andere autoriteiten;
c)      op hun verantwoordelijkheid door middel van delegatie aan dergelijke autoriteiten;
d)      door middel van een verzoek aan de bevoegde rechterlijke instanties.”

18      Artikel 24, leden 1 tot en met 3, van verordening nr. 1286/2014 luidt:
„1.       Dit artikel is van toepassing op inbreuken op artikel 5, lid 1, de artikelen 6 en 7, artikel 8, leden 1 tot en met 3, artikel 9, artikel 10, lid 1, artikel 13, leden 1, 3 en 4, en de artikelen 14 en 19. 
2.      De bevoegde autoriteiten zijn gemachtigd ten minste de volgende bestuursrechtelijke sancties en bestuursrechtelijke maatregelen op te leggen, overeenkomstig hun nationaal recht: 
a)      een bevel waarbij het aanbieden op de markt van een PRIIP wordt verboden; 
b)      een bevel waarbij het aanbieden op de markt van een PRIIP wordt opgeschort; 
c)      een publieke waarschuwing waarin de voor de inbreuk verantwoordelijke persoon en de aard van de inbreuk worden vermeld; 
d)      een bevel waarbij het verstrekken van een essentiële-informatiedocument dat niet aan de voorschriften van de artikelen 6, 7, 8 of 10 voldoet, wordt verboden en opdracht wordt gegeven tot de publicatie van een nieuwe versie van een essentiële-informatiedocument; 
e)      bestuursrechtelijke boeten van ten minste: 
[...]
3.      Lidstaten kunnen aanvullende sancties of maatregelen vaststellen en in hogere bestuursrechtelijke boetes voorzien dan die waarin deze verordening voorziet.”
 Richtlijn 2016/97

19      Richtlijn (EU) 2016/97 van het Europees Parlement en de Raad van 20 januari 2016 betreffende verzekeringsdistributie (PB 2016, L 26, blz. 19) voorziet met name in advies- en informatieverplichtingen voor verzekeringstussenpersonen wanneer zij het sluiten van een verzekeringsovereenkomst voorstellen. 

20      In de overwegingen 5, 6, 8, 21 en 22 van deze richtlijn staat te lezen:
„(5)      Verscheidene soorten personen of instellingen [...] kunnen verzekeringsproducten distribueren. De gelijke behandeling van marktdeelnemers en de bescherming van de klant vergen dat al deze personen en instellingen onder deze richtlijn vallen.
(6)      Consumenten moeten hetzelfde beschermingsniveau genieten ondanks de verschillen tussen de distributiekanalen. Om te garanderen dat hetzelfde beschermingsniveau geldt en dat de consument kan vertrouwen op vergelijkbare normen, met name op het gebied van openbaarmaking van informatie, is een gelijk speelveld tussen distributeurs essentieel.
[...]
(8)      Om te kunnen garanderen dat hetzelfde beschermingsniveau geldt ongeacht het verkoopkanaal waarlangs de klant een verzekeringsproduct koopt, rechtstreeks van een verzekeringsonderneming dan wel onrechtstreeks via een tussenpersoon, moet de richtlijn niet alleen op verzekeringsondernemingen of tussenpersonen van toepassing zijn maar ook op andere marktdeelnemers die als nevenactiviteit verzekeringsproducten verkopen [...].
[...]
(21)      Om te zorgen voor een kwalitatief hoogwaardige dienstverlening en een effectieve consumentenbescherming, moeten de lidstaat van herkomst en de lidstaat van ontvangst nauw met elkaar samenwerken bij de handhaving van de bij deze richtlijn vastgestelde verplichtingen. Indien verzekerings‑, herverzekerings- of nevenverzekeringstussenpersonen actief zijn in verschillende lidstaten uit hoofde van de vrijheid van dienstverlening, moet de bevoegde autoriteit van de lidstaat van [herkomst] ervoor verantwoordelijk zijn dat wordt voldaan aan de bij deze richtlijn vastgestelde verplichtingen ten aanzien van alle activiteiten op de interne markt. Indien de bevoegde autoriteit van de lidstaat van ontvangst merkt dat op haar grondgebied niet wordt voldaan aan de verplichtingen, stelt zij de bevoegde autoriteit van de lidstaat van herkomst op de hoogte, die dan verplicht moet worden de nodige actie te ondernemen. Dit is met name het geval bij schendingen van de regels inzake betrouwbaarheid, beroepskennis en vakbekwaamheidsvereisten of van de gedragsregels. Bovendien moet de bevoegde autoriteit van de lidstaat van ontvangst in staat zijn te interveniëren, als de lidstaat van herkomst nalaat de nodige actie te ondernemen of als de actie ontoereikend is.
(22)      In geval van de vestiging van een bijkantoor of van een permanente aanwezigheid in een andere lidstaat is het gepast de verantwoordelijkheid voor de handhaving te verdelen over de lidstaat van herkomst en de lidstaat van ontvangst. Terwijl de bevoegde autoriteit van de lidstaat van herkomst verantwoordelijk moet blijven voor de naleving van de verplichtingen die betrekking hebben op het gehele bedrijf — zoals de regels betreffende beroepsvereisten — op grond van dezelfde regels als deze die van toepassing zijn op de dienstverlening, moet de bevoegde autoriteit van de lidstaat van ontvangst de verantwoordelijkheid op zich nemen voor de handhaving van de regels inzake informatievereisten en gedragsregels met betrekking tot de diensten die op haar grondgebied worden geleverd. Als de bevoegde autoriteit van een land van ontvangst echter merkt dat er op haar grondgebied niet wordt voldaan aan verplichtingen met betrekking waartoe deze richtlijn geen verantwoordelijkheid toekent aan de lidstaat van ontvangst, stelt zij de bevoegde autoriteit van de lidstaat van herkomst daarvan in kennis die dan verplicht moet worden de nodige actie te ondernemen. Dit is met name het geval bij schendingen van de regels inzake betrouwbaarheid, beroepskennis en vakbekwaamheidsvereisten. Bovendien moet de bevoegde autoriteit van de lidstaat van ontvangst in staat zijn te interveniëren, als de lidstaat van herkomst nalaat de nodige actie te ondernemen of als de actie ontoereikend is.”

21      Artikel 2, lid 1, van die richtlijn bepaalt:
„In deze richtlijn wordt verstaan onder:
1)      ,verzekeringsdistributie’: de werkzaamheden die bestaan in het adviseren over, het voorstellen van, het realiseren van voorbereidend werk tot het sluiten van verzekeringsovereenkomsten, of in het sluiten van verzekeringsovereenkomsten, dan wel in het assisteren bij het beheer en de uitvoering van verzekeringsovereenkomsten, in het bijzonder in het geval van een schadegeval, daaronder inbegrepen het verstrekken van informatie over één of meerdere verzekeringsovereenkomsten op basis van criteria die een klant via een website of andere media kiest, en het opstellen van een ranglijst van verzekeringsproducten, met inbegrip van prijs- en productvergelijking, of van een korting op de premie van een verzekeringsovereenkomst, wanneer de klant rechtstreeks of onrechtstreeks via een website of andere media een verzekeringsovereenkomst kan sluiten;
[...]
3)      ,verzekeringstussenpersoon’: een natuurlijke of rechtspersoon die geen verzekerings- of herverzekeringsonderneming of een werknemer van een verzekerings- of herverzekeringsonderneming is en die geen nevenverzekeringstussenpersoon is, en die, tegen vergoeding, toegang heeft tot het verzekeringsdistributiebedrijf of het verzekeringsdistributiebedrijf uitoefent;
[...]
8)      ,verzekeringsdistributeur’: een verzekeringstussenpersoon, een nevenverzekeringstussenpersoon, of een verzekeringsonderneming; 
[...]”

22      Hoofdstuk III van richtlijn 2016/97 („Vrijheid van dienstverlening en vrijheid van vestiging”) is van toepassing op elke verzekeringsdistributeur in de zin van artikel 2, lid 1, punt 8, van deze richtlijn, met uitzondering van verzekeringsondernemingen. Het omvat met name de artikelen 5, 7 en 8 van die richtlijn.

23      Artikel 5 van richtlijn 2016/97 („Niet-nakoming van de verplichtingen bij de uitoefening van het recht tot het vrij verrichten van diensten”) luidt als volgt:
„1.      Indien de bevoegde autoriteit van de lidstaat van ontvangst redenen heeft om aan te nemen dat een verzekerings‑, herverzekerings- of nevenverzekeringstussenpersoon die uit hoofde van de vrijheid van dienstverlening op haar grondgebied werkzaamheden uitoefent, de bij deze richtlijn vastgestelde verplichtingen niet nakomt, stuurt zij deze bevindingen door naar de bevoegde autoriteit van de lidstaat van herkomst.
Nadat de bevoegde autoriteit van de lidstaat van herkomst de uit hoofde van de eerste alinea van dit lid ontvangen informatie heeft beoordeeld, neemt zij in voorkomend geval bij de eerste gelegenheid passende maatregelen om de situatie te verhelpen. Zij stelt de bevoegde autoriteit van de lidstaat van ontvangst op de hoogte van dergelijke getroffen maatregelen.
Indien de verzekerings‑, herverzekerings- of nevenverzekeringstussenpersoon, ondanks de door de lidstaat van herkomst getroffen maatregelen of omdat die maatregelen ontoereikend blijken te zijn of niet voorhanden zijn, blijft handelen op een wijze die duidelijk strijdig is met de belangen van een groot aantal consumenten van de lidstaat van ontvangst of met het goed functioneren van de verzekerings- of de herverzekeringsmarkten, kan de bevoegde autoriteit van de lidstaat van ontvangst, na de bevoegde autoriteiten van de lidstaat van herkomst daarvan op de hoogte te hebben gebracht, passende maatregelen nemen om verdere onregelmatigheden te voorkomen met inbegrip van, voor zover zulks volstrekt noodzakelijk is, het de tussenpersoon beletten op het grondgebied van de lidstaat van ontvangst nieuwe activiteiten te ontplooien.
[...]
2.      Lid 1 doet niets af aan de bevoegdheid van de lidstaat van ontvangst om passende maatregelen te treffen ter voorkoming of bestraffing van op zijn grondgebied gepleegde onregelmatigheden, wanneer onmiddellijk optreden noodzakelijk is om de rechten van consumenten te beschermen. Deze bevoegdheid betreft de mogelijkheid te voorkomen dat verzekerings‑, herverzekerings- en nevenverzekeringstussenpersonen nieuwe activiteiten ontplooien op het grondgebied van de lidstaat van ontvangst.
[...]”

24      Artikel 7 van deze richtlijn („Verdeling van bevoegdheden tussen de lidstaat van herkomst en de lidstaat van ontvangst”) bepaalt:
„1.      Indien de hoofdvestiging van een verzekerings‑, herverzekerings- of nevenverzekeringstussenpersoon zich in een andere lidstaat bevindt dan de lidstaat van herkomst, kan de bevoegde autoriteit van die andere lidstaat met de bevoegde autoriteit van de lidstaat van herkomst overeenkomen dat zij als bevoegde autoriteit van de lidstaat van herkomst optreedt met betrekking tot de bepalingen van de hoofdstukken IV, V, VI en VII. [...]
2.      De bevoegde autoriteit van de lidstaat van ontvangst is ervoor verantwoordelijk om ervoor te zorgen dat de door de vestiging op haar grondgebied verrichte diensten voldoen aan de verplichtingen die in de hoofdstukken V en VI en in de op grond van die bepalingen genomen maatregelen worden gesteld.
De bevoegde autoriteit van de lidstaat van ontvangst heeft het recht om de door de vestiging getroffen regelingen aan een onderzoek te onderwerpen en de wijzigingen te verlangen die noodzakelijk zijn om de bevoegde autoriteit in staat te stellen de verplichtingen die in de hoofdstukken V en VI en in de op grond van die bepalingen genomen maatregelen zijn neergelegd, te doen nakomen met betrekking tot de op het grondgebied van die lidstaat door de vestiging verrichte diensten of activiteiten.”

25      Artikel 8 van die richtlijn („Niet-nakoming van de verplichtingen bij de uitoefening van de vrijheid van vestiging”) luidt:
„1.      Indien de bevoegde autoriteit van de lidstaat van ontvangst constateert dat een verzekerings‑, herverzekerings- of nevenverzekeringstussenpersoon niet de wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen naleeft die in die lidstaat zijn vastgesteld ter uitvoering van de bepalingen van de hoofdstukken V en VI, kan die autoriteit passende maatregelen treffen.
2.      Indien de bevoegde autoriteit van de lidstaat van ontvangst redenen heeft om aan te nemen dat een verzekerings‑, herverzekerings- of nevenverzekeringstussenpersoon die via een vestiging op zijn grondgebied werkzaamheden uitoefent, de bij deze richtlijn vastgestelde verplichtingen niet nakomt en indien die bevoegde autoriteit geen verantwoordelijkheid heeft overeenkomstig artikel 7, lid 2, stuurt hij deze bevindingen door naar de bevoegde autoriteit van de lidstaat van herkomst. Nadat de bevoegde autoriteit van de lidstaat van herkomst de ontvangen informatie heeft beoordeeld, neemt zij in voorkomend geval en bij de eerste gelegenheid passende maatregelen om de situatie te verhelpen. Zij stelt de bevoegde autoriteit van de lidstaat van ontvangst op de hoogte van dergelijke getroffen maatregelen.
3.      Indien de verzekerings‑, herverzekerings- of nevenverzekeringstussenpersoon, ondanks de door de lidstaat van herkomst getroffen maatregelen of omdat die maatregelen ontoereikend blijken te zijn of niet voorhanden zijn, blijft handelen op een wijze die duidelijk strijdig is met de belangen van een groot aantal consumenten van de lidstaat van ontvangst of met het goed functioneren van de verzekerings- of de herverzekeringsmarkten, kan de bevoegde autoriteit van de lidstaat van ontvangst, na de bevoegde autoriteiten van de lidstaat van herkomst daarvan op de hoogte te hebben gebracht, passende maatregelen nemen om verdere onregelmatigheden te voorkomen met inbegrip van, voor zover zulks volstrekt noodzakelijk is, het de tussenpersoon beletten op het grondgebied van de lidstaat van ontvangst nieuwe activiteiten te ontplooien.
[...]
4.      De leden 2 en 3 doen niets af aan de bevoegdheid van de lidstaat van ontvangst om passende en niet-discriminerende maatregelen te treffen ter voorkoming of bestraffing van op zijn grondgebied gepleegde onregelmatigheden, wanneer onmiddellijk optreden noodzakelijk is om de rechten van consumenten in de lidstaat van ontvangst te beschermen, zolang gelijkwaardige maatregelen van de lidstaat van herkomst ontoereikend zijn of niet voorhanden zijn. In dergelijke situaties hebben de lidstaten van [ontvangst] de mogelijkheid te voorkomen dat de betrokken verzekerings‑, herverzekerings- of nevenverzekeringstussenpersoon nieuwe activiteiten ontplooit op hun grondgebied.
[...]”
 Tsjechisch recht

 Wet nr. 277/2009

26      § 110 van zákon č. 277/2009 Sb., o pojišťovnictví (wet nr. 277/2009 inzake verzekeringen) strekt tot omzetting van artikel 155 van de Solvabiliteit II-richtlijn in de Tsjechische rechtsorde. Deze bepaling luidt: 
„(1)      Indien Česká národní banka vaststelt dat een in een andere lidstaat gevestigde verzekeringsonderneming op het Tsjechische grondgebied verzekerings‑ of herverzekeringsactiviteiten uitoefent krachtens haar recht om bijkantoren op te richten of tijdelijk diensten te verrichten en zich daarbij niet houdt aan de verplichtingen waaraan dergelijke activiteiten in Tsjechië zijn onderworpen, gelast Česká národní banka deze onderneming om binnen een door haar gestelde termijn een einde te maken aan de vastgestelde inbreuken. 
(2)      Met het oog op de vaststelling of verificatie van de in lid 1 bedoelde feiten kan Česká národní banka bij de betreffende verzekeringsonderneming documenten, informatie en de nodige toelichtingen betreffende haar activiteiten in Tsjechië opvragen. De verzekeringsonderneming is gehouden om deze gegevens te verstrekken. 
(3)      Indien de in een andere lidstaat gevestigde verzekeringsonderneming verzuimt om binnen de gestelde termijn een einde te maken aan de in lid 1 bedoelde inbreuken, stelt Česká národní banka de toezichthoudende autoriteit van de lidstaat van herkomst daarvan in kennis. 
(4)      Indien de corrigerende maatregelen die worden opgelegd door de toezichthoudende autoriteit van de lidstaat van herkomst er niet toe leiden dat de in een andere lidstaat gevestigde verzekeringsonderneming een einde maakt aan de vastgestelde inbreuken of indien in het geheel geen corrigerende maatregelen worden getroffen, legt Česká národní banka een geldboete op aan deze onderneming of verbiedt zij haar om in Tsjechië nog nieuwe verzekerings- of herverzekeringsovereenkomsten te sluiten en om haar verbintenissen uit hoofde van reeds gesloten overeenkomsten uit te breiden. Česká národní banka stelt de toezichthoudende autoriteit van de lidstaat van herkomst van dat besluit in kennis. Zij kan de zaak tegelijkertijd voorleggen aan de Europese toezichthoudende autoriteit en daarbij verzoeken om bijstand. 
(5)      In dringende gevallen treedt Česká národní banka op in overeenstemming met lid 4 zonder toepassing te geven aan de procedure van de leden 1 tot en met 3.”
 Wet nr. 170/2018

27      Bij zákon č. 170/2018 Sb., o distribuci pojištění a zajištění (wet nr. 170/2018 inzake het verzekerings‑ en herverzekeringsdistributiebedrijf) is richtlijn 2016/97 omgezet in de Tsjechische rechtsorde, door de verplichtingen vast te stellen die op verzekerings- en herverzekeringsondernemingen en op verzekeringstussenpersonen rusten. 
 Hoofdgeding en prejudiciële vragen

28      Novis heeft in de periode van 23 april 2014 tot 5 juni 2023 activiteiten verricht op het Tsjechische grondgebied via een in Praag gevestigd bijkantoor.

29      Op 15 september 2020 heeft Česká národní banka Novis schuldig bevonden aan drie inbreuken en haar een bestuursrechtelijke boete opgelegd van 1 000 000 Tsjechische kronen (CZK) (ongeveer 39 610 EUR).

30      De eerste inbreuk die Novis ten laste werd gelegd, bestond in niet-nakoming van de verplichtingen van artikel 6, lid 1, artikel 8, lid 3, onder c), ii) tot en met iv), en artikel 8, lid 3, onder f), van verordening nr. 1286/2014, aangezien deze onderneming niet ervoor had gezorgd dat, ten eerste, de gegevens in haar essentiële-informatiedocumenten nauwkeurig, betrouwbaar, duidelijk, en niet-misleidend waren alsmede in overeenstemming met alle bindende contractuele documenten, en, ten tweede, die documenten alle door de toepasselijke regelgeving vereiste informatie bevatten, met het vereiste niveau van kwaliteit en nauwkeurigheid.

31      De twee andere ten laste van Novis vastgestelde inbreuken bestonden in de niet-nakoming van twee in wet nr. 170/2018 vastgestelde verplichtingen, te weten, ten eerste, de verplichting tot het invoeren, handhaven en toepassen van regels inzake het toezicht op de activiteiten van namens haar optredende onafhankelijke tussenpersonen, en, ten tweede, de verplichting om advies te verstrekken aan haar klanten alvorens een kapitaalverzekeringsovereenkomst met hen te sluiten.

32      Novis heeft tegen het besluit van 15 september 2020 bestuurlijk beroep ingesteld met het betoog dat Česká národní banka haar geen boete kon opleggen zonder de procedure van § 110 van wet nr. 277/2009 te hebben nageleefd, die veronderstelt dat zij de toezichthoudende autoriteit van de lidstaat van herkomst vooraf in kennis heeft gesteld van de vermeende inbreuken en dat zij het aan die autoriteit heeft overgelaten om passende maatregelen te nemen. Volgens Novis ontneemt de niet-naleving van deze procedure Česká národní banka de bevoegdheid om haar een sanctie op te leggen.

33      Nadat dit bestuurlijk beroep was verworpen, heeft Novis beroep ingesteld bij de Městský soud v Praze (rechter voor de stad Praag, Tsjechië), die dit beroep bij arrest van 19 oktober 2022 heeft verworpen.

34      Novis heeft tegen dat arrest cassatieberoep ingesteld bij de Nejvyšší správní soud (hoogste bestuursrechter, Tsjechië), de verwijzende rechter.

35      De verwijzende rechter betwijfelt of de procedure van artikel 155 van de Solvabiliteit II-richtlijn alleen van toepassing is wanneer de toezichthoudende autoriteit van de lidstaat van het bijkantoor of van de lidstaat waar de diensten worden verricht, overeenkomstig artikel 30 van deze richtlijn het financiële toezicht op de verzekeringsondernemingen uitoefent, dan wel of deze procedure ruimer van toepassing is op de toetsing door deze autoriteit van de naleving van alle Unierechtelijke bepalingen die het statuut en de werkzaamheden van verzekeringsondernemingen regelen.

36      De verwijzende rechter is van oordeel dat artikel 155, lid 1, van de Solvabiliteit II-richtlijn, dat voorziet in het optreden van de toezichthoudende autoriteiten van de lidstaat van ontvangst wanneer een verzekeringsonderneming „zich niet houdt aan de rechtsvoorschriften die in deze lidstaat op haar van toepassing zijn”, op twee verschillende manieren kan worden uitgelegd. 

37      Volgens een eerste uitlegging zijn alleen de nationale bepalingen die de materiële vereisten van de Solvabiliteit II-richtlijn in de nationale rechtsorde omzetten relevant. Hieruit volgt dat de procedure van artikel 155 van deze richtlijn niet van toepassing is op het toezicht op de naleving van de verplichtingen die voortvloeien uit andere instrumenten van Unierecht, zoals verordening nr. 1286/2014 of richtlijn 2016/97.

38      Deze uitlegging vindt steun in de context van artikel 155 van de Solvabiliteit II-richtlijn, in het bijzonder artikel 30 van deze richtlijn, dat de reikwijdte van het toezicht regelt. In artikel 30, lid 1, wordt gepreciseerd dat het om „financieel” toezicht gaat, en in lid 2 dat dit toezicht „het controleren, met betrekking tot het geheel van de werkzaamheden van de [...]onderneming, van de solvabiliteit van de onderneming, de vorming van technische voorzieningen, de activa en het in aanmerking komend eigen vermogen” omvat. Ook artikel 36 van deze richtlijn pleit voor deze uitlegging, aangezien het in lid 1 ervan bepaalt dat het toezicht betrekking heeft op de strategieën, processen en rapportageprocedures die de verzekerings- en herverzekeringsondernemingen hebben vastgesteld om te voldoen aan „de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen die overeenkomstig deze richtlijn worden vastgesteld”. Artikel 36, lid 2, noemt een reeks te controleren eisen die alle betrekking hebben op de financiële soliditeit van verzekerings- of herverzekeringsondernemingen. Een dergelijke uitlegging vindt ook steun in de artikelen 27 en 28 en artikel 29, lid 1, van de Solvabiliteit II-richtlijn, aangezien zij respectievelijk vermelden dat het voornaamste doel van het toezicht erin bestaat „de bescherming van verzekeringnemers en begunstigden [...] te verwezenlijken”, dat de toezichthoudende autoriteiten, onverminderd dit voornaamste doel, het mogelijke effect van hun beslissingen op de „stabiliteit van de betrokken financiële systemen in de Europese Unie” in overweging nemen en dat het toezicht berust op een „prospectieve en op een risico gebaseerde benadering”.

39      Ten slotte vindt deze uitlegging steun in de overwegingen van de Solvabiliteit II-richtlijn, in het bijzonder in overweging 14 ervan, waarin staat dat ter bescherming van verzekeringnemers voor verzekerings- en herverzekeringsondernemingen effectieve solvabiliteitsvereisten dienen te gelden, en in overweging 24 van deze richtlijn, waarin wordt gepreciseerd dat de toezichthoudende autoriteiten van de lidstaat van herkomst de verantwoordelijkheid dienen te dragen voor het toezicht op de financiële soliditeit van deze ondernemingen.

40      De verwijzende rechter is evenwel van oordeel dat een tweede uitlegging niet kan worden uitgesloten. Volgens die uitlegging verwijzen de bewoordingen van artikel 155, lid 1, van de Solvabiliteit II-richtlijn niet alleen naar de nationale bepalingen tot omzetting van deze richtlijn, maar naar alle bepalingen betreffende het statuut en de werkzaamheden van verzekeringsondernemingen, daaronder begrepen die welke voortvloeien uit andere Unierechtelijke bepalingen, zoals verordening nr. 1286/2014 of richtlijn 2016/97. Volgens deze uitlegging is de procedure van artikel 155 van de Solvabiliteit II-richtlijn van toepassing op alle toezichthoudende activiteiten die door de nationale autoriteiten op verzekerings- en herverzekeringsondernemingen worden uitgeoefend.

41      Die uitlegging vindt steun in overweging 11 van de Solvabiliteit II-richtlijn, waarin staat te lezen dat deze richtlijn een essentieel instrument vormt voor de totstandbrenging van de interne markt en dat een harmonisatie tot stand moet worden gebracht om te komen tot een wederzijdse erkenning van vergunningen en van toezichtstelsels, zodat één en dezelfde vergunning voor de gehele Unie geldig is en het toezicht op een onderneming door de lidstaat van herkomst kan worden uitgeoefend.

42      De verwijzende rechter wijst erop dat hij kennis heeft van het arrest van 28 april 2009, Commissie/Italië (C‑518/06, EU:C:2009:270), waarin het Hof in punt 115 heeft geoordeeld dat het beginsel van toezicht door de lidstaat van herkomst „enkel betrekking [heeft] op het financiële toezicht op de verzekeringsondernemingen”. Volgens hem kan de in dat arrest ontwikkelde oplossing met betrekking tot de uitlegging van richtlijn 92/49/EEG van de Raad van 18 juni 1992 tot coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende het directe verzekeringsbedrijf, met uitzondering van de levensverzekeringsbranche, en houdende wijziging van de richtlijnen 73/239/EEG en 88/357/EEG (derde richtlijn schadeverzekering) (PB 1992, L 228, blz. 1), echter niet worden toegepast in de context van de Solvabiliteit II-richtlijn.

43      Voor het geval dat het Hof van oordeel zou zijn dat artikel 155 van de Solvabiliteit II-richtlijn ook ziet op het toezicht op de naleving van de verplichtingen uit hoofde van verordening nr. 1286/2014 of van richtlijn 2016/97, vraagt de verwijzende rechter zich subsidiair af of, wanneer de autoriteit van de lidstaat van ontvangst sancties wil opleggen voor inbreuken die op het grondgebied van die lidstaat zijn begaan, zoals de leden 5 en 6 van dat artikel toestaan, deze autoriteit het recht heeft om rechtstreeks op te treden zonder eerst de in de leden 1 tot en met 3 van dat artikel bedoelde procedure toe te passen, dan wel die autoriteit daarentegen verplicht is om eerst deze procedure te doorlopen, met name door de bevoegde autoriteit van de lidstaat van herkomst in kennis te stellen opdat deze passende maatregelen neemt.

44      Ter ondersteuning van deze tweede uitlegging merkt deze rechter op dat artikel 155, lid 3, van de Solvabiliteit II-richtlijn melding maakt van de vaststelling van passende maatregelen om onregelmatigheden „te voorkomen of te sanctioneren”, hetgeen erop wijst dat de procedure van de leden 1 tot en met 3 van dat artikel niet alleen van toepassing is op de vaststelling van preventieve maatregelen, maar ook op die van repressieve maatregelen.

45      De verwijzende rechter merkt evenwel op dat de bewoordingen van artikel 155, leden 5 en 6, van de Solvabiliteit II-richtlijn pleiten voor deze eerste uitlegging, aangezien lid 5 van dit artikel preciseert dat de leden 1 tot en met 3 van dat artikel „de bevoegdheid van de lidstaten onverlet [laten] om inbreuken op hun grondgebied te bestraffen”, en dat lid 6 van dat artikel bepaalt dat de toezichthoudende autoriteiten van de lidstaat van ontvangst „de [...] nationale administratieve sancties ten uitvoer [kunnen] leggen” voor een inbreuk die is gepleegd door een verzekeringsonderneming die in die lidstaat een vestiging heeft of er goederen bezit.

46      Volgens de verwijzende rechter vindt deze laatste uitlegging steun in de oplossing die het Hof heeft gekozen in punt 120 van het arrest van 28 april 2009, Commissie/Italië (C‑518/06, EU:C:2009:270), met betrekking tot artikel 40, lid 7, van richtlijn 92/49. Het Hof heeft immers bevestigd dat de lidstaat van ontvangst bevoegd is om op zijn grondgebied gepleegde inbreuken te bestraffen, zonder de uitoefening van deze bevoegdheid afhankelijk te stellen van de voorafgaande uitputting van de in artikel 40, leden 3 tot en met 5, van deze richtlijn bedoelde procedure van kennisgeving en regularisatie. Hij is daarentegen van mening dat het arrest van 27 april 2017, Onix Asigurări (C‑559/15, EU:C:2017:316), in dit verband geen antwoord aanreikt, aangezien dat arrest uitsluitend betrekking heeft op de mogelijkheid voor de betrokken lidstaten om in spoedeisende gevallen conservatoire maatregelen te nemen op grond van artikel 40, lid 6, van richtlijn 92/49.

47      Daarop heeft de Nejvyšší správní soud de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)      Moet artikel 155 van [de Solvabiliteit II-richtlijn] aldus worden uitgelegd dat het ook van toepassing is op gevallen waarin de toezichthoudende autoriteit van de lidstaat van ontvangst toeziet op de naleving door een verzekeringsonderneming uit een andere lidstaat van de verplichtingen krachtens verordening nr. 1286/2014 of richtlijn 2016/97?
2)      Zo ja, vloeien uit artikel 155 van de Solvabiliteit II-richtlijn een prioritaire bevoegdheid voor de toezichthoudende autoriteit van de lidstaat van herkomst alsook de verplichting van de toezichthoudende autoriteit van de lidstaat van ontvangst voort om eerst de in de leden 1, 2 en 3 van dat artikel voorgeschreven kennisgeving- en herstelprocedures uit te putten, ook wanneer administratieve sancties in de zin van de leden 5 en 6 van dat artikel [...] worden opgelegd?”
 Beantwoording van de prejudiciële vragen

 Eerste vraag

48      Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 155 van de Solvabiliteit II-richtlijn aldus moet worden uitgelegd dat de in die bepaling vastgestelde procedure van samenwerking tussen de toezichthoudende autoriteit van de lidstaat van ontvangst en die van de lidstaat van herkomst van toepassing is op een situatie waarin de toezichthoudende autoriteit van de lidstaat van ontvangst vaststelt dat een verzekeringsonderneming die op haar grondgebied werkzaam is via een bijkantoor of in het kader van het vrij verrichten van diensten, de verplichtingen niet nakomt die op deze onderneming rusten krachtens verordening nr. 1286/2014 of de nationale bepalingen tot omzetting van richtlijn 2016/97 in de rechtsorde van die lidstaat.

49      Volgens vaste rechtspraak dient bij de uitlegging van een Unierechtelijke bepaling niet alleen rekening te worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context ervan en met de doelstellingen die worden nagestreefd met de regeling waarvan zij deel uitmaakt (arresten van 17 november 1983, Merck, 292/82, EU:C:1983:335, punt 12, en 10 juli 2025, Sánchez Romero Carvajal Jabugo, C‑322/24, EU:C:2025:556, punt 35 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

50      Wat de bewoordingen van artikel 155 van de Solvabiliteit II-richtlijn betreft, waarin de respectieve bevoegdheden en verplichtingen van de toezichthoudende autoriteiten van de lidstaat van ontvangst en die van de lidstaat van herkomst worden omschreven wanneer verzekeringsondernemingen die een bijkantoor op het grondgebied van eerstgenoemde lidstaat hebben of daar in het kader van het vrij verrichten van diensten werkzaam zijn, hun verplichtingen niet nakomen, blijkt uit artikel 155, lid 1, dat de verplichting voor de toezichthoudende autoriteiten van de lidstaat van ontvangst om te verzoeken dat de betrokken verzekeringsonderneming een einde maakt aan de vastgestelde onregelmatigheid, van toepassing is wanneer deze onderneming zich niet houdt aan „de rechtsvoorschriften die in deze lidstaat op haar van toepassing zijn”. Voorts is artikel 155, lid 3, dat deze toezichthoudende autoriteiten toestaat passende maatregelen te nemen wanneer de lidstaat van herkomst geen of ontoereikende maatregelen treft, van toepassing wanneer de verzekeringsonderneming inbreuk blijft maken op „de in de lidstaat van ontvangst geldende wettelijke voorschriften”. 

51      Om te beginnen moet dus worden opgemerkt dat zowel lid 1 als lid 3 van artikel 155 van de Solvabiliteit II-richtlijn in algemene bewoordingen verwijst naar alle nationale voorschriften die van toepassing zijn op verzekeringsondernemingen in de lidstaat van ontvangst, zodat uit de leden 1 en 3 van dit artikel niet kan worden afgeleid dat de Uniewetgever de werkingssfeer van de in deze bepaling vastgestelde procedure van samenwerking tussen de toezichthoudende autoriteiten heeft willen beperken tot de gevallen van schending van de nationale bepalingen ter uitvoering van de Solvabiliteit II-richtlijn.

52      Vervolgens moet worden vastgesteld dat dezelfde algemene formulering terug te vinden is in de andere taalversies van artikel 155 van deze richtlijn en met name, wat lid 1 betreft, in de Spaanse versie („las disposiciones legales de este Estado miembro que le sean aplicables”), in de Duitse versie („in diesem Mitgliedstaat für das Versicherungsunternehmen geltenden Vorschriften”), in de Engelse versie („the legal provisions applicable to it in that Member State”), in de Italiaanse versie („le norme di diritto dello stesso ad essa applicabili”), in de Litouwse versie („jai toje valstybėje narėje taikomų teisinių nuostatų”), in de Finse versie („tässä jäsenvaltiossa siihen sovellettavia säännöksiä”) en in de Zweedse versie („de rättsregler som är tillämpliga på företaget i denna medlemsstat”).

53      Deze letterlijke uitlegging vindt steun in zowel de context van artikel 155 van deze richtlijn als de doelstellingen die worden nagestreefd met de regeling waarvan deze bepaling deel uitmaakt.

54      Wat de context van deze bepaling betreft, moet ten eerste worden opgemerkt dat zij deel uitmaakt van hoofdstuk VIII, met als opschrift „Recht van vestiging en het vrij verrichten van diensten”, van titel I van de Solvabiliteit II-richtlijn. Dit hoofdstuk bevat bepalingen die meer specifiek de voorwaarden regelen voor de uitoefening van de werkzaamheden van verzekerings- of herverzekeringsondernemingen in het kader van de vrijheid van vestiging of het vrij verrichten van diensten.

55      De uitoefening van verzekeringsactiviteiten in het kader van de vrijheid van vestiging of het vrij verrichten van diensten wordt echter ook genoemd in artikel 30 van de Solvabiliteit II-richtlijn, dat is opgenomen in hoofdstuk III, „Toezichthoudende autoriteiten en algemene voorschriften”, van titel I van deze richtlijn. Artikel 30, lid 1, bepaalt dat het financiële toezicht op verzekerings- en herverzekeringsondernemingen, met inbegrip van het toezicht op het bedrijf dat zij door middel van bijkantoren en in het kader van vrije dienstverrichting uitoefenen, tot de uitsluitende bevoegdheid van de lidstaat van herkomst behoort. Voorts preciseert artikel 30, lid 3, dat indien de toezichthoudende autoriteiten van de lidstaat van het risico of van de verbintenis of, in het geval van een herverzekeringsonderneming, van de lidstaat van ontvangst, redenen hebben om aan te nemen dat de werkzaamheden van een verzekerings- of herverzekeringsonderneming haar financiële soliditeit kunnen aantasten, zij de toezichthoudende autoriteiten van de lidstaat van herkomst van deze onderneming daarvan in kennis stellen, die op hun beurt nagaan of de onderneming de in deze richtlijn vastgestelde prudentiële beginselen in acht neemt.

56      In deze omstandigheden dient te worden vastgesteld dat, zoals de advocaat-generaal in punt 44 van zijn conclusie in essentie heeft opgemerkt, artikel 30, leden 1 en 3, en artikel 155 van de Solvabiliteit II-richtlijn hetzelfde voorwerp hebben, dat erin bestaat de respectieve bevoegdheden en verplichtingen van elk van de betrokken toezichthoudende autoriteiten in geval van grensoverschrijdende uitoefening van verzekeringsactiviteiten vast te stellen, zodat kan worden geoordeeld dat deze bepalingen verschillende werkingssferen moeten hebben, teneinde te voorkomen dat eenzelfde rechtshandeling bepalingen bevat die dezelfde kwestie op verschillende wijzen regelen. Uit artikel 30, lid 1, van de Solvabiliteit II-richtlijn blijkt uitdrukkelijk dat deze bepaling enkel van toepassing is op het „financiële toezicht” op verzekeringsondernemingen, dat tot de uitsluitende bevoegdheid van de lidstaat van herkomst behoort, wat betekent dat artikel 155 een ruimere werkingssfeer heeft.

57      Ten tweede moet worden opgemerkt dat artikel 30, lid 1, van de Solvabiliteit II-richtlijn weliswaar het beginsel invoert dat het financiële toezicht op verzekerings- en herverzekeringsondernemingen tot de uitsluitende bevoegdheid van de lidstaat van herkomst behoort, maar dat artikel 29, lid 1, van deze richtlijn in algemene bewoordingen bepaalt dat bij het toezicht op deze ondernemingen doorlopend wordt getoetst of het verzekeringsbedrijf naar behoren werkt. Bovendien biedt artikel 144, lid 1, onder b) en c), van deze richtlijn de toezichthoudende autoriteit van de lidstaat van herkomst de mogelijkheid om een aan een verzekerings- of herverzekeringsonderneming verleende vergunning in te trekken, niet alleen wanneer de betrokken onderneming niet meer aan de vergunningsvoorwaarden voldoet, maar ook wanneer zij ernstig tekortschiet in de verplichtingen „die voortvloeien uit de op haar van toepassing zijnde regelgeving”. 

58      Uit deze bepalingen blijkt om te beginnen dat die richtlijn aldus voorrang verleent aan het beginsel van toezicht op verzekeringsondernemingen door de lidstaat van herkomst, zoals het Hof reeds heeft geoordeeld met betrekking tot richtlijn 92/49, de voorganger van de Solvabiliteit II-richtlijn (arrest van 27 april 2017, Onix Asigurări, C‑559/15, EU:C:2017:316, punt 52). Voorts leidt de ruime uitlegging van artikel 29, lid 1, van de Solvabiliteit II-richtlijn, die voortvloeit uit de algemene bewoordingen van deze bepaling, ertoe dat aan de toezichthoudende autoriteiten van de lidstaat van herkomst niet alleen een uitsluitende bevoegdheid wordt toegekend om het financiële toezicht op verzekeringsondernemingen te verzekeren, maar ook een bevoegdheid die zij samen met de toezichthoudende autoriteiten van de lidstaat van ontvangst uitoefenen om ruimer, overeenkomstig die bepaling, te toetsen of het verzekerings- of herverzekeringsbedrijf naar behoren werkt. 

59      Wat de doelstellingen van de Solvabiliteit II-richtlijn betreft, blijkt uit de overwegingen 2 en 11 van deze richtlijn dat deze ertoe strekt de toegang tot en de uitoefening van het verzekerings- en het herverzekeringsbedrijf te vergemakkelijken en tegelijkertijd een rechtskader tot stand te brengen om verzekeringsondernemingen waaraan in de lidstaat van herkomst vergunning is verleend, de mogelijkheid te bieden om hun activiteiten op de gehele interne markt uit te oefenen, hetzij door bijkantoren op te richten, hetzij door diensten te verrichten. 

60      Bovendien beoogt de Solvabiliteit II-richtlijn, zoals blijkt uit de overwegingen 14 en 16 ervan, een adequate bescherming van verzekeringnemers en begunstigden te bewerkstelligen, waarbij die bescherming – zoals in deze laatste overweging wordt verduidelijkt – het „voornaamste doel” is van verzekerings- en herverzekeringsregelgeving en ‑toezicht, en financiële stabiliteit en eerlijke en stabiele markten eveneens in aanmerking moeten worden genomen „maar [...] geen afbreuk mogen doen aan het voornaamste doel”. Het belang van dit doel wordt overigens bevestigd door artikel 27 van deze richtlijn, dat de bescherming van verzekeringnemers en begunstigden verheft tot het „voornaamste doel” van het toezicht op de verzekeringsondernemingen.

61      Ten eerste zou de doelstelling om de toegang tot en de uitoefening van het verzekeringsbedrijf in de gehele Unie te vergemakkelijken in het kader van de vrijheid van vestiging of het vrij verrichten van diensten, zoals vermeld in punt 59 van het onderhavige arrest, in gevaar kunnen worden gebracht indien de toezichthoudende autoriteiten van de lidstaat van ontvangst, wanneer zij vaststellen dat een verzekeringsonderneming de op haar toepasselijke regeling heeft geschonden, tegen deze onderneming om het even welke maatregel zouden kunnen nemen zonder enige coördinatie met de toezichthoudende autoriteit van de lidstaat van herkomst die de voorafgaande vergunning heeft verleend die deze onderneming in beginsel in staat stelt om haar activiteiten in de gehele Unie uit te oefenen.

62      Ten tweede is het in overeenstemming met het in punt 60 van het onderhavige arrest genoemde doel van adequate bescherming van verzekeringnemers en begunstigden om te voorzien in een samenwerkingsmechanisme waardoor de toezichthoudende autoriteit van de lidstaat van herkomst op de hoogte wordt gebracht wanneer een verzekeringsonderneming die haar activiteiten op het grondgebied van die lidstaat van ontvangst uitoefent door middel van een bijkantoor of in het kader van het vrij verrichten van diensten, tekortschiet in de verplichtingen die voortvloeien uit de op haar van toepassing zijnde regelgeving. Wanneer een verzekeringsonderneming die in meerdere lidstaten actief is, ernstig tekortschiet in haar verplichtingen, is krachtens artikel 144, lid 1, onder c), van de Solvabiliteit II-richtlijn alleen de toezichthoudende autoriteit van de lidstaat van herkomst bevoegd om de aan haar verleende vergunning in te trekken en dus om de adequate bescherming van verzekeringnemers en begunstigden in de gehele Unie te waarborgen.

63      Zowel uit de bewoordingen van artikel 155 van de Solvabiliteit II-richtlijn als uit de context en de doelstellingen van deze richtlijn volgt dus dat het begrip „rechtsvoorschriften van de lidstaat van ontvangst”, waarvan de naleving door de toezichthoudende autoriteit van de lidstaat van ontvangst slechts kan worden gecontroleerd in het kader van de in die bepaling geregelde procedure van samenwerking tussen de autoriteiten, niet eng mag worden uitgelegd in die zin dat de reikwijdte ervan zou worden beperkt tot de nationale bepalingen die de uit deze richtlijn voortvloeiende vereisten in de nationale rechtsorde omzetten.

64      Aan deze ruime uitlegging van de werkingssfeer van de in artikel 155 van de Solvabiliteit II-richtlijn vastgelegde procedure van samenwerking tussen de toezichthoudende autoriteit van de lidstaat van ontvangst en die van de lidstaat van herkomst wordt niet afgedaan door de rechtspraak die voortvloeit uit het arrest van 28 april 2009, Commissie/Italië (C‑518/06, EU:C:2009:270). Hoewel het Hof in punt 115 van dat arrest, dat is gewezen in het kader van een beroep wegens niet-nakoming, heeft geoordeeld dat onder de voorheen toepasselijke richtlijn 92/49 het beginsel van uitsluitende controle door de lidstaat van herkomst enkel betrekking had op het financiële toezicht op verzekeringsondernemingen, blijkt uit punt 120 van dat arrest dat het Hof verder met betrekking tot artikel 40 van deze richtlijn – waarvan de bepalingen in grotendeels identieke bewoordingen zijn overgenomen in artikel 155 van de Solvabiliteit II-richtlijn – heeft vastgesteld dat de Europese Commissie de Italiaanse Republiek niet had verweten dat zij de in artikel 40, leden 3 tot en met 5, genoemde verplichtingen niet was nagekomen. Het Hof was dan ook van oordeel dat het zich niet hoefde uit te spreken over de werkingssfeer van deze bepalingen om uitspraak te doen op het beroep wegens niet-nakoming. Bovendien heeft het in datzelfde punt 120 van dat arrest ten overvloede vastgesteld dat artikel 40, lid 7, van die richtlijn bevestigde dat de lidstaat van ontvangst bevoegd is om inbreuken op zijn grondgebied te bestraffen. 

65      Hieruit volgt dat artikel 155 van de Solvabiliteit II-richtlijn aldus moet worden uitgelegd dat het in beginsel van toepassing is op elke situatie waarin de toezichthoudende autoriteit van de lidstaat van ontvangst vaststelt dat een verzekeringsonderneming die een bijkantoor op het grondgebied van deze lidstaat heeft of daar in het kader van het vrij verrichten van diensten werkzaam is, haar verplichtingen niet nakomt, ook wanneer die verplichtingen voortvloeien uit andere bepalingen dan die van deze richtlijn, tenzij een andere bepaling van het Unierecht uitdrukkelijk afwijkt van de in dat artikel vastgestelde regels inzake bevoegdheidsverdeling en samenwerking tussen de bevoegde autoriteiten.

66      Voor zover de verwijzende rechter zich afvraagt hoe deze bepaling moet worden uitgelegd in een context waarin een verzekeringsonderneming de bepalingen van verordening nr. 1286/2014 en de krachtens richtlijn 2016/97 vastgestelde bepalingen heeft geschonden, dient te worden nagegaan of deze verordening en deze richtlijn bepalingen bevatten die uitdrukkelijk afwijken van artikel 155 van de Solvabiliteit II-richtlijn.

67      Wat in de eerste plaats verordening nr. 1286/2014 betreft, heeft de Commissie ter terechtzitting betoogd dat bij deze verordening wordt afgeweken van de toepassing van artikel 155 van de Solvabiliteit II-richtlijn. Ter ondersteuning van deze stelling heeft zij aangevoerd dat in overweging 24 van die verordening staat te lezen dat de bevoegde autoriteit van de lidstaat waar het PRIIP op de markt gebracht wordt, verantwoordelijk dient te zijn voor het toezicht op het verhandelen van dat product.

68      Evenwel moet ten eerste worden vastgesteld dat de inhoud van overweging 24 van verordening nr. 1286/2014 in geen enkele bepaling van deze verordening is overgenomen, zodat uit deze overweging niet kan worden afgeleid dat de Uniewetgever van de toepassing van artikel 155 van de Solvabiliteit II-richtlijn wilde afwijken. Hoe dan ook zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak in de preambule van een Uniehandeling weliswaar de inhoud van de bepalingen van deze handeling kan worden gepreciseerd en uitleggingsgegevens kunnen worden verschaft die duidelijkheid kunnen verschaffen over de wil van de auteur van die handeling, maar dat die preambule geen bindende rechtskracht heeft en niet kan worden aangevoerd om van de bepalingen zelf van de handeling in kwestie af te wijken of om deze bepalingen uit te leggen in een zin die in strijd is met de bewoordingen ervan (arrest van 21 maart 2024, LEA, C‑10/22, EU:C:2024:254, punt 51 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

69      Ten tweede bepaalt artikel 3, lid 2, van verordening nr. 1286/2014 uitdrukkelijk dat wanneer PRIIP-ontwikkelaars die aan deze verordening zijn onderworpen eveneens aan de Solvabiliteit II-richtlijn zijn onderworpen, beide wetgevingshandelingen van toepassing zijn. Verordening nr. 1286/2014 bevat geen enkele bepaling die uitdrukkelijk afwijkt van dit beginsel van cumulatieve toepassing wat artikel 155 van de Solvabiliteit II-richtlijn betreft. In dit verband moet worden vastgesteld dat artikel 22, lid 1, van deze verordening enkel erop wijst dat „[o]nverminderd de toezichtsbevoegdheden van bevoegde autoriteiten en het recht van de lidstaten om strafrechtelijke sancties in te voeren en op te leggen”, de lidstaten regels moeten vaststellen om te voorzien in passende bestuursrechtelijke sancties en maatregelen die van toepassing zijn op situaties waarin inbreuk wordt gepleegd op deze verordening. Bovendien voorziet artikel 23 van verordening nr. 1286/2014 in verschillende wijzen voor de uitoefening van de in artikel 24 van deze verordening vastgestelde sanctiebevoegdheden door de bevoegde autoriteiten, zonder specifiek te zien op de uitoefening van activiteiten op het gebied van het op de markt brengen van PRIIP’s in het kader van het vrij verrichten van diensten of van de vrijheid van vestiging, en waarbij in elk geval specifiek wordt voorzien in de mogelijkheid van samenwerking tussen de bevoegde autoriteiten.

70      Wat in de tweede plaats richtlijn 2016/97 betreft, moet worden vastgesteld dat hoofdstuk III van deze richtlijn bepalingen bevat die de voorwaarden vaststellen voor de uitoefening van activiteiten door tussenpersonen in het kader van het vrij verrichten van diensten en van de vrijheid van vestiging. In dit hoofdstuk worden in de artikelen 5, 7 en 8 de respectieve bevoegdheden en verplichtingen van de bevoegde autoriteiten van de lidstaat van ontvangst en van de bevoegde autoriteiten van de lidstaat van herkomst omschreven wanneer wordt vastgesteld dat de in deze richtlijn vastgestelde verplichtingen niet zijn nagekomen. De bepalingen van dit hoofdstuk zijn echter alleen van toepassing op verzekerings‑, herverzekerings- en nevenverzekeringstussenpersonen, met uitsluiting van verzekeringsondernemingen, die dus, bij gebreke van een uitdrukkelijke afwijking, onderworpen blijven aan de bepalingen van de Solvabiliteit II-richtlijn en met name aan die van artikel 155 van die richtlijn, ook wanneer hun werkzaamheden bestaan in verzekeringsdistributie zoals omschreven in artikel 2, lid 1, punt 1, van richtlijn 2016/97.

71      In deze context zou de niet-toepassing van de samenwerkingsprocedure van artikel 155 van de Solvabiliteit II-richtlijn in het geval dat een verzekeringsonderneming de uit richtlijn 2016/97 voortvloeiende verplichtingen niet nakomt, tot gevolg hebben dat die autoriteiten worden vrijgesteld van elke verplichting tot samenwerking bij het toezicht op de door een verzekeringsonderneming verrichte verzekeringsdistributie, ook al rust die verplichting op deze autoriteiten wanneer zij toezicht houden op de werkzaamheden van verzekeringstussenpersonen in de zin van artikel 2, lid 1, punt 3, van deze richtlijn. Een dergelijk verschil in de wijze van toezicht op verzekeringsdistributie is niet in overeenstemming met de in de overwegingen 5, 6 en 8 van richtlijn 2016/97 genoemde doelstellingen van gelijke behandeling van marktdeelnemers en consumentenbescherming, ongeacht het distributiekanaal, noch met de algemene doelstelling van nauwe samenwerking en verdeling van de verantwoordelijkheid tussen de bevoegde autoriteiten, zoals beschreven in de overwegingen 21 en 22 ervan.

72      Gelet op een en ander dient op de eerste vraag te worden geantwoord dat artikel 155 van de Solvabiliteit II-richtlijn aldus moet worden uitgelegd dat de in die bepaling vastgestelde procedure van samenwerking tussen de toezichthoudende autoriteit van de lidstaat van ontvangst en die van de lidstaat van herkomst van toepassing is op een situatie waarin de toezichthoudende autoriteit van de lidstaat van ontvangst vaststelt dat een verzekeringsonderneming die op haar grondgebied werkzaam is via een bijkantoor of in het kader van het vrij verrichten van diensten, de verplichtingen niet nakomt die op deze onderneming rusten krachtens verordening nr. 1286/2014 of de nationale bepalingen tot omzetting van richtlijn 2016/97 in de rechtsorde van die lidstaat. 
 Tweede vraag

73      Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 155 van de Solvabiliteit II-richtlijn aldus moet worden uitgelegd dat de toezichthoudende autoriteiten van de lidstaat van ontvangst de procedure van artikel 155, leden 1 tot en met 3, in acht moeten nemen wanneer zij krachtens de leden 5 en 6 van dat artikel sancties opleggen aan een verzekeringsonderneming die op het grondgebied van die lidstaat werkzaam is via een bijkantoor of in het kader van het vrij verrichten van diensten.

74      Met deze vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of de toepassing van financiële bestuursrechtelijke sancties, zoals die welke in het hoofdgeding door Česká národní banka aan Novis zijn opgelegd wegens inbreuken op verordening nr. 1286/2014 en op de krachtens richtlijn 2016/97 vastgestelde nationale bepalingen, afhankelijk is van de voorafgaande toepassing van de procedure van artikel 155, leden 1 tot en met 3, van de Solvabiliteit II-richtlijn, dan wel of deze sancties rechtstreeks door de bevoegde autoriteiten van de lidstaat van ontvangst kunnen worden opgelegd.

75      Om deze vraag te kunnen beantwoorden, moet de zinsnede „[d]e leden 1, 2 en 3 laten de bevoegdheid van de lidstaten onverlet” van dat artikel 155, lid 5, worden uitgelegd, waarbij dient te worden opgemerkt dat deze formulering vrijwel identiek is aan die waarmee artikel 155, lid 4, begint. In het kader van de uitlegging van artikel 40, lid 6, van richtlijn 92/49, waarvan de bewoordingen zijn overgenomen in artikel 155, lid 4, van de Solvabiliteit II-richtlijn, heeft het Hof geoordeeld dat deze formulering moet worden opgevat als een afwijking van de gewone procedure bedoeld in artikel 40, leden 4 en 5, waardoor de lidstaat waar de diensten worden verricht is vrijgesteld van de verplichting om de bevoegde autoriteiten van de lidstaat van herkomst in kennis te stellen en van de verplichting om hen te laten weten dat hij van plan is passende maatregelen te treffen (zie in die zin arrest van 27 april 2017, Onix Asigurări, C‑559/15, EU:C:2017:316, punt 47). Ook al mag de krachtens artikel 155, lid 5, van de Solvabiliteit II-richtlijn aan de lidstaten toegekende bevoegdheid niet worden verward met de bevoegdheid die hun door lid 4 van datzelfde artikel louter in noodgevallen wordt verleend, er is geen enkele reden om deze twee leden, die beginnen met een vrijwel identieke formulering, verschillend uit te leggen. Bijgevolg moet worden geoordeeld dat artikel 155, lid 5, van de Solvabiliteit II-richtlijn afwijkt van de gewone procedure als bedoeld in artikel 155, leden 1 tot en met 3, doordat het de bevoegde autoriteiten van de lidstaat van ontvangst, wanneer zij sancties opleggen voor inbreuken op hun grondgebied, vrijstelt van de verplichting om de autoriteiten van de lidstaat van herkomst in kennis te stellen en, in geval van stilzitten van deze autoriteiten of bij ontoereikendheid van de genomen maatregelen, van de verplichting om hen te laten weten dat zij van plan zijn passende maatregelen te treffen.

76      De door de Commissie bepleite tegenovergestelde uitlegging, volgens welke artikel 155, lid 5, van de Solvabiliteit II-richtlijn geen afwijking van de samenwerkingsprocedure vormt maar enkel de bevoegdheid van de lidstaten bevestigt om, zonder onderscheid tussen de lidstaat van ontvangst en de lidstaat van herkomst, sancties op te leggen voor inbreuken die op hun grondgebied zijn gepleegd mits de samenwerkingsprocedure van artikel 155, leden 1 tot en met 3, wordt gevolgd, zou tot gevolg hebben dat de bepalingen van dat artikel 155, lid 5, elke normatieve draagwijdte verliezen. Indien de Uniewetgever de mogelijkheid voor de lidstaat van ontvangst om sancties op te leggen aan een verzekeringsonderneming die zijn verplichtingen niet is nagekomen, afhankelijk had willen stellen van de naleving van die procedure, had hij dit uitdrukkelijk kunnen bepalen door in artikel 155, lid 5, te vermelden dat de leden 1 tot en met 3 van dat artikel ook van toepassing zijn wanneer de lidstaat van ontvangst zijn bevoegdheid uitoefent om sancties op te leggen voor inbreuken die op zijn grondgebied zijn gepleegd.

77      Voor zover de procedure van artikel 155, leden 1 tot en met 3, van deze richtlijn op initiatief van de toezichthoudende autoriteiten van de lidstaat van ontvangst wordt ingeleid bij niet-nakoming door een verzekeringsonderneming van de in die lidstaat geldende verplichtingen, kan deze procedure bovendien niet tot doel hebben de uitoefening te regelen van de sanctiebevoegdheden van de lidstaat van herkomst ten aanzien van een verzekeringsonderneming die de in die lidstaat op haar rustende verplichtingen niet nakomt. Anders dan de Commissie stelt, kan artikel 155, lid 5, van deze richtlijn dus geen betrekking hebben op de sanctiebevoegdheden van de lidstaat van herkomst. 

78      Bijgevolg moet artikel 155, lid 5, van de Solvabiliteit II-richtlijn aldus worden uitgelegd dat deze bepaling de lidstaat van ontvangst toestaat sancties op te leggen voor inbreuken die op zijn grondgebied zijn begaan, zonder dat eerst de in de leden 1 tot en met 3 van dat artikel bedoelde procedure hoeft te worden doorlopen.

79      Deze uitlegging wordt bevestigd door artikel 155, lid 6, van deze richtlijn, dat voorziet in de mogelijkheid voor de toezichthoudende autoriteiten van de betrokken lidstaat om nationale administratieve sancties ten uitvoer te leggen ten aanzien van de vestiging van de verzekeringsonderneming in die lidstaat of de goederen die zij er bezit.

80      Artikel 155, lid 5, van die richtlijn kan evenwel niet aldus worden uitgelegd dat het de lidstaat van ontvangst toestaat om, in afwijking van de uitsluitende bevoegdheid van de lidstaat van herkomst, uit te maken of een verzekeringsonderneming voldoet aan de voorwaarden voor de vergunning, waarvoor alleen de lidstaat van herkomst bevoegd is (zie in die zin arrest van 27 april 2017, Onix Asigurări, C‑559/15, EU:C:2017:316, punt 49). 

81      Hieruit volgt ten eerste dat de in die bepaling vastgestelde afwijking aldus moet worden uitgelegd dat zij niet van toepassing kan zijn op inbreuken van een verzekeringsonderneming met betrekking tot de vergunningsvoorwaarden, waarvan de sanctionering onder de uitsluitende bevoegdheid van de lidstaat van herkomst valt.

82      Ten tweede blijkt uit artikel 155, lid 7, van de Solvabiliteit II-richtlijn weliswaar dat een maatregel die op grond van met name artikel 155, leden 5 en 6, wordt genomen, beperkingen van de uitoefening van het verzekeringsbedrijf kan inhouden, maar dit neemt niet weg dat de uitsluitende bevoegdheid van de lidstaat van herkomst om de vergunning te verlenen of in te trekken impliceert dat de sancties die de lidstaat van ontvangst aan een verzekeringsonderneming oplegt, niet dezelfde reikwijdte kunnen hebben als een intrekking van de vergunning in die lidstaat. Hieruit volgt dat deze maatregelen niet tot doel of tot gevolg mogen hebben dat de betrokken verzekeringsonderneming elk recht wordt ontnomen om haar werkzaamheden uit te oefenen op het grondgebied van die lidstaat.

83      Gelet op een en ander moet op de tweede vraag worden geantwoord dat artikel 155 van de Solvabiliteit II-richtlijn aldus moet worden uitgelegd dat de toezichthoudende autoriteiten van de lidstaat van ontvangst niet gehouden zijn om de procedure van artikel 155, leden 1 tot en met 3, in acht te nemen wanneer zij krachtens de leden 5 en 6 van dat artikel sancties opleggen aan een verzekeringsonderneming die op het grondgebied van die lidstaat werkzaam is via een bijkantoor of in het kader van het vrij verrichten van diensten, voor zover de door die lidstaat aan deze verzekeringsonderneming opgelegde sancties niet ertoe strekken de niet-naleving van de vergunningsvoorwaarden te bestraffen en deze sancties niet tot doel of tot gevolg hebben dat deze verzekeringsonderneming het recht wordt ontnomen om haar werkzaamheden uit te oefenen op het grondgebied van die lidstaat.
 Kosten

84      Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Vierde kamer) verklaart voor recht:
1)      Artikel 155 van richtlijn 2009/138/EG van het Europees Parlement en de Raad van 25 november 2009 betreffende de toegang tot en uitoefening van het verzekerings- en het herverzekeringsbedrijf (Solvabiliteit II)

moet aldus worden uitgelegd dat

de in die bepaling vastgestelde procedure van samenwerking tussen de toezichthoudende autoriteit van de lidstaat van ontvangst en die van de lidstaat van herkomst van toepassing is op een situatie waarin de toezichthoudende autoriteit van de lidstaat van ontvangst vaststelt dat een verzekeringsonderneming die op haar grondgebied werkzaam is via een bijkantoor of in het kader van het vrij verrichten van diensten, de verplichtingen niet nakomt die op deze onderneming rusten krachtens verordening (EU) nr. 1286/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 26 november 2014 over essentiële-informatiedocumenten voor verpakte retailbeleggingsproducten en verzekeringsgebaseerde beleggingsproducten (PRIIP’s) of de nationale bepalingen tot omzetting, in de rechtsorde van die lidstaat, van richtlijn (EU) 2016/97 van het Europees Parlement en de Raad van 20 januari 2016 betreffende verzekeringsdistributie.

2)      Artikel 155 van richtlijn 2009/138 

moet aldus worden uitgelegd dat

de toezichthoudende autoriteiten van de lidstaat van ontvangst niet gehouden zijn om de procedure van artikel 155, leden 1 tot en met 3, in acht te nemen wanneer zij krachtens de leden 5 en 6 van dat artikel sancties opleggen aan een verzekeringsonderneming die op het grondgebied van die lidstaat werkzaam is via een bijkantoor of in het kader van het vrij verrichten van diensten, voor zover de door die lidstaat aan deze verzekeringsonderneming opgelegde sancties niet ertoe strekken de niet-naleving van de vergunningsvoorwaarden te bestraffen en deze sancties niet tot doel of tot gevolg hebben dat deze verzekeringsonderneming het recht wordt ontnomen om haar werkzaamheden uit te oefenen op het grondgebied van die lidstaat.

ondertekeningen

*      Procestaal: Tsjechisch.