ECLI:NL:RVS:2025:5307, Raad van State, 05-11-2025, 202407842/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-11-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 februari 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Kerkrade de aanvraag van Limburg Real Estate B.V. om een tegemoetkoming in planschade afgewezen. LRE heeft op 10 mei 2019 een aantal percelen, gelegen aan de Steenbergstraat 42, aan de Parallelweg (ongenummerd) en aan de Grisenstraat (ongenummerd) in Kerkrade, gekocht. De percelen zijn op 9 december 2019 aan haar geleverd. Op 7 oktober 2021 heeft LRE de percelen weer verkocht. De levering van deze percelen heeft vervolgens op 16 maart 2023 plaatsgevonden. Op 29 mei 2020 heeft LRE bij het college een aanvraag ingediend voor een tegemoetkoming in planschade. LRE heeft daarin, voor zover nog van belang, gesteld vermogensschade te hebben geleden als gevolg van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Willem Sophia" op 9 januari 2020. Volgens LRE zijn met het nieuwe bestemmingsplan de bouw- en gebruiksmogelijkheden van de percelen beperkt ten opzichte van het voorheen geldende bestemmingsplan "Industrieterrein Spekholzerheide-Willem Sophia".

202407842/1/A2.
    Datum uitspraak: 5 november 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       Limburg Real Estate B.V., gevestigd in Eindhoven (hierna: LRE),
    2.       het college van burgemeester en wethouders van Kerkrade (hierna: het college),
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 20 november 2024 in zaak nr. 22/2376 in het geding tussen:
    LRE
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 15 februari 2022 heeft het college de aanvraag van LRE om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    Bij besluit van 30 augustus 2022 heeft het college het door LRE daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 20 november 2024 heeft de rechtbank het door LRE daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 30 augustus 2022 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven.
    Tegen deze uitspraak heeft LRE hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
    LRE heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend naar aanleiding van het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep en een nadere reactie naar aanleiding van de schriftelijke uiteenzetting.
    Het college heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 11 juli 2025, waar LRE, vertegenwoordigd door mr. C.G.J.M. Termaat, advocaat in Nijmegen, en het college, vertegenwoordigd door mr. R.T.L.J. Jongen, advocaat in Heerlen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       LRE heeft op 10 mei 2019 een aantal percelen, gelegen aan de Steenbergstraat 42, aan de Parallelweg (ongenummerd) en aan de Grisenstraat (ongenummerd) in Kerkrade, gekocht (hierna: de percelen). De percelen zijn op 9 december 2019 aan haar geleverd. Op 7 oktober 2021 heeft LRE de percelen weer verkocht. De levering van deze percelen heeft vervolgens op 16 maart 2023 plaatsgevonden.
    2.       Op 29 mei 2020 heeft LRE bij het college een aanvraag ingediend voor een tegemoetkoming in planschade. LRE heeft daarin, voor zover nog van belang, gesteld vermogensschade te hebben geleden als gevolg van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Willem Sophia" (hierna: het nieuwe bestemmingsplan) op 9 januari 2020. Volgens LRE zijn met het nieuwe bestemmingsplan de bouw- en gebruiksmogelijkheden van de percelen beperkt ten opzichte van het voorheen geldende bestemmingsplan "Industrieterrein Spekholzerheide-Willem Sophia" (hierna: het oude bestemmingsplan).
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    3.       Op 1 januari 2024 is de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. In artikel 4.19 van de Invoeringswet Omgevingswet heeft de wetgever regels van overgangsrecht gegeven voor een verzoek om vergoeding van schade die is geleden door de inwerkingtreding van een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, b, e of f, van de Wro. In het derde lid is bepaald dat het oude recht van toepassing blijft op het verzoek om schadevergoeding tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt en, bij toewijzing van het verzoek, de toegewezen schadevergoeding volledig is betaald.
    4.       De door LRE aangewezen oorzaak van de gestelde schade is een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wro. Dat betekent dat in dit geval de Wro, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Bestreden besluitvorming
    5.       Het college heeft naar aanleiding van de aanvraag van LRE advies gevraagd aan de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ). In een advies van 28 januari 2022 heeft de SAOZ uiteengezet dat de bouwmogelijkheden voor de bedrijfsopstallen op de percelen voordelig zijn gewijzigd voor LRE, maar dat bouwmogelijkheden voor bedrijfswoningen op de percelen voor haar nadelig zijn gewijzigd. Verder zijn de gebruiksmogelijkheden van de percelen op nadelige wijze gewijzigd. Datzelfde geldt ook voor de gebruiksmogelijkheden van de bedrijfswoningen. Per saldo heeft de planologische wijziging volgens de SAOZ geleid tot een planologisch nadeliger situatie voor LRE. De waardedaling van de percelen als gevolg hiervan wordt door de taxateur van de SAOZ op € 345.000,- geschat.
    De SAOZ heeft een normaal maatschappelijk risico van 3% redelijk geacht. Uitgaande van de waarde van de percelen voorafgaand aan de planologische wijziging, te weten € 1.400.000,-, bedraagt de omvang van het normaal maatschappelijk risico € 42.000,-, aldus de SAOZ.
    De SAOZ heeft ten slotte in het advies uiteengezet dat ten tijde van de aankoop van de percelen door LRE voor het gebied in kwestie een voorbereidingsbesluit gold. In de toelichting en publicatie van dit besluit stond dat een herziening van onder meer het bestemmingsplan voor bedrijventerrein Willem Sophia werd voorbereid en dat het voorbereidingsbesluit is genomen om ongewenste ontwikkelingen hier te voorkomen. Uit de jurisprudentie van de Afdeling vloeit voort dat ‘kale’ voorbereidingsbesluiten niet gebruikt kunnen worden om actieve risicoaanvaarding tegen te werpen. Die jurisprudentie ziet evenwel op indirecte planschade, terwijl het hier gaat om directe planschade. Dit is volgens de SAOZ een belangrijk verschil, dat maakt dat een ‘kaal’ voorbereidingsbesluit wel degelijk reden geeft om rekening te houden met de ‘kwade kans’ dat een nieuw bestemmingsplan tot een beperking van de oorspronkelijke bouw- en gebruiksmogelijkheden zou leiden. Daarbij acht de SAOZ ook van belang dat het oude bestemmingsplan dateerde uit 1968 en daarmee zwaar verouderd was, en dat het een feit van algemene bekendheid was en is dat de wijze waarop in dergelijke plannen de toelaatbaarheid van bedrijfsactiviteiten in relatie tot milieu- en veiligheidsnormen is geregeld (namelijk vaak amper of niet) sterk afwijkt van wat in moderne plannen gebruikelijk is, met name door het opnemen van een bedrijvenlijst met toelaatbare milieucategorieën. Ook is een feit van algemene bekendheid dat over de toelaatbaarheid van bedrijfswoningen anders wordt gedacht. Dit maakt dat LRE wel degelijk rekening kon en moest houden met het feit dat de gemeenteraad in elk geval een deel van de binnen het oude bestemmingsplan bestaande mogelijkheden niet langer gewenst vond. Daarmee heeft LRE het risico van een beperking van die mogelijkheden aanvaard en dient de geleden planschade voor haar rekening en risico te blijven. Aan een verdere beoordeling van het onderwerp ‘risicoaanvaarding’ en het onderwerp ‘anderszins verzekerd’ is de SAOZ om die reden niet meer toegekomen.
    6.       Het college heeft de aanvraag van LRE onder verwijzing naar het advies van de SAOZ afgewezen. Daarbij heeft het college uitdrukkelijk aangegeven dat zij zich niet van de juistheid van de taxatie door de SAOZ heeft vergewist, vanwege de geconstateerde voorzienbaarheid van de planologische ontwikkeling.
    Het college heeft de afwijzing in bezwaar gehandhaafd. Voor de motivering van het besluit op bezwaar heeft het college verwezen naar het advies van de Centrale Bezwaarschriften- en Klachtencommissie van 30 mei 2022 evenals het advies van het hoofd van de afdeling Stedelijke ontwikkeling van 11 augustus 2022.
    7.       In het verweer bij de rechtbank heeft het college zich aanvullend op het standpunt gesteld dat de planologische ontwikkeling ook voorzienbaar was op basis van het voorontwerpbestemmingsplan "Bedrijventerrein Willem Sophia" (hierna: het voorontwerp), dat op www.ruimtelijkeplannen.nl was gepubliceerd tussen 7 november 2018 en 11 november 2019. Daarnaast heeft het college zich in de beroepsfase nog op het standpunt gesteld dat de schade anderszins is verzekerd. In dat kader heeft het college erop gewezen dat LRE de percelen, die zij in 2019 voor € 1.400.000,- aankocht, op 7 oktober 2021 heeft doorverkocht voor € 5.500.000,-. Volgens het college kan dit prijsverschil niet worden verklaard door algemene prijsstijgingen in de periode 2019-2021 en is de schade die LRE door de planologische wijziging zou hebben geleden verzekerd door deze significant hogere koopprijs die zij heeft ontvangen.
    De uitspraak van de rechtbank
    8.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college zich, in navolging van de SAOZ, ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat voorzienbaarheid kan worden gestoeld op de voorbereidingsbesluiten van 12 juli 2017 en 11 juli 2018 (lees: 4 juli 2018). Volgens de rechtbank ontstond met deze ‘kale’ voorbereidingsbesluiten voorbereidingsbescherming om zo mogelijke planologisch ongewenste ontwikkelingen tegen te houden, maar blijkt uit de voorbereidingsbesluiten niet welke ontwikkelingen dat betrof dan wel wat de toekomstige planologische toestand zou worden. Daarom kunnen deze besluiten niet worden aangemerkt als een voldoende concreet beleidsvoornemen, aldus de rechtbank. Dat gezien de door de SAOZ opgesomde bijkomende factoren er ten tijde van de investeringsbeslissing rekening mee kon worden gehouden dat in de toekomst de planologische situatie in voor LRE negatieve zin zou kunnen veranderen, kan op zichzelf noch in combinatie met de voorbereidingsbesluiten voorzienbaarheid opleveren, omdat deze factoren geen beleidsvoornemens zijn. Gelet hierop, heeft het college de aanvraag van LRE ten onrechte afgewezen wegens voorzienbaarheid, zodat het bestreden besluit vernietigd moet worden, aldus de rechtbank. De rechtbank heeft evenwel aanleiding gezien om de rechtsgevolgen van dit besluit in stand te laten, omdat het college zich hangende het beroep terecht op het standpunt heeft gesteld dat de schade anderszins is verzekerd. Gelet op de verkoopprijs van de percelen in 2021 heeft de waardevermindering daarbij geen rol gespeeld, althans moet een voldoende compensatie voor eventuele planschade worden geacht in dat bedrag te zijn inbegrepen, aldus de rechtbank.
    Hoger beroep
    9.       LRE heeft hoger beroep ingesteld. Het college heeft voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld. Vanwege het voorwaardelijke karakter van het incidenteel hoger beroep van het college, zal de Afdeling hierna eerst het hoger beroep van LRE bespreken.
    Hoger beroep LRE
    10.     LRE betoogt dat de rechtbank, door het college te volgen in het standpunt dat de schade anderszins is verzekerd en de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit daardoor in stand te laten, in strijd heeft gehandeld met artikel 8:69 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Het standpunt dat de schade anderszins verzekerd zou zijn, heeft het college pas hangende de beroepsprocedure ingenomen en is dus geen grondslag van het besluit geweest. De verplichting uit het tweede lid van dit artikel strekt er niet toe dat de rechter het bestuursorgaan te hulp moet schieten door aanvulling van (de motivering van) het in beroep bestreden besluit of het bestreden besluit alsnog te voorzien van een juiste rechtsgrondslag. In het verlengde hiervan heeft de rechtbank het college ten onrechte ook niet veroordeeld tot vergoeding van de door haar in bezwaar gemaakte kosten, aldus LRE.
    10.1.  In artikel 8:69, eerste lid, van de Awb is bepaald dat de bestuursrechter uitspraak doet op de grondslag van het beroepschrift, de overgelegde stukken, het verhandelde tijdens het vooronderzoek en het onderzoek ter zitting. In het tweede lid van dit artikel is bepaald dat de bestuursrechter de rechtsgronden ambtshalve aanvult.
    10.2.  Anders dan LRE betoogt, heeft de rechtbank niet in strijd met artikel 8:69 van de Awb gehandeld door de rechtsgevolgen van het door haar vernietigde besluit in stand te laten, omdat volgens de rechtbank de schade anderszins verzekerd is. Het standpunt dat de schade anderszins verzekerd zou zijn, is uitdrukkelijk door het college ingenomen hangende de beroepsfase, in een nader stuk van 2 september 2024. Daarmee is de uitspraak van de rechtbank (mede) gebaseerd op dit door het college overgelegde stuk en is zij binnen de grenzen van het geding gebleven, als bedoeld in artikel 8:69, eerste lid, van de Awb. Dat, naar LRE stelt, de rechtbank het bestuursorgaan hiermee te hulp is geschoten, volgt de Afdeling niet. Het is immers het bestuursorgaan zelf geweest dat het standpunt over het anderszins verzekerd zijn van de schade als aanvullende grondslag voor de afwijzing van het planschadeverzoek naar voren heeft gebracht.
    Het betoog slaagt in zoverre niet.
    10.3.  In artikel 7:15, tweede lid, van de Awb is bepaald dat de kosten die een belanghebbende in bezwaar heeft moeten maken op diens verzoek uitsluitend door het bestuursorgaan moeten worden vergoed voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. De afwijzing van de aanvraag van LRE is met het in stand laten van de rechtsgevolgen door de rechtbank in stand gebleven. Dat betekent dat het besluit van 15 februari 2022 niet is herroepen. Om deze reden heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien om het college te veroordelen tot vergoeding van de kosten die LRE in verband met het door haar gemaakte bezwaar heeft gemaakt.
    Ook in zoverre slaagt het betoog niet.
    11.     LRE betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de door haar geleden planschade anderszins is verzekerd. LRE heeft er in dit kader ten eerste op gewezen dat van vergoeding van de schade door een ander, die te maken had met de planologische wijziging en op grond van een regeling, geen sprake is. Verder blijkt uit de rechtspraak dat hetzij een planinitiatiefnemer, zoals een projectontwikkelaar, hetzij de gemeente de schadevergoeding anderszins kan verzekeren, in geld of in natura, maar daarvan is hier geen sprake. Bovendien blijkt uit de uitspraak van de Afdeling van 9 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:46, dat om aan te nemen dat de planschade anderszins is verzekerd, uit een koopovereenkomst, notariële leveringsakte en/of andere stukken moet blijken dat die planschade daarin is verdisconteerd. Ook hiervan is geen sprake, aldus LRE.
    11.1.  Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, moet bij de beantwoording van de vraag of de tegemoetkoming in schade voldoende anderszins is verzekerd rekening worden gehouden met alle relevante feiten en omstandigheden. Voldoende voor de conclusie dat op andere wijze in tegemoetkoming in de geleden planschade is voorzien, is dat deze op grond van objectieve gegevens gerechtvaardigd is. Tegemoetkoming in planschade kan in voorkomende gevallen ook door van derden ontvangen vergoedingen voldoende verzekerd worden geacht. Vergelijk de overzichtsuitspraak planschade van de Afdeling van 6 augustus 2025, ECLI:NL:RVS:2025:3690, r.o. 113-114.
    11.2.  Het college heeft geen objectieve gegevens overgelegd waaruit kan worden afgeleid dat de tegemoetkoming in planschade anderszins is verzekerd. Dat LRE een hoge prijs heeft ontvangen voor de percelen, die volgens het college niet kan worden verklaard door algemene prijsstijgingen in die periode, is, wat daar verder ook van zij, onvoldoende om aan te nemen dat de tegemoetkoming in planschade door de hoge prijs anderszins is verzekerd. Er kunnen immers verschillende redenen voor een koper zijn om te besluiten een koopprijs overeen te komen die (aanzienlijk) boven een eerdere transactieprijs of boven de marktwaarde van een perceel ligt, bijvoorbeeld omdat de koper het perceel snel wil verkrijgen of omdat het perceel voldoet aan specifieke wensen van de koper. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:867, r.o. 116. In dit geval heeft LRE bovendien op de zitting, door het college niet betwist, gesteld dat zij tegenover de koper van de percelen de contractuele verplichting op zich had genomen om de percelen leeg en gesaneerd te leveren. Dit betekent dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich hangende het beroep terecht op het standpunt heeft gesteld dat de tegemoetkoming in planschade anderszins is verzekerd.
    Het betoog van LRE slaagt.
    Conclusie hoger beroep LRE
    12.     Het hoger beroep van LRE is gegrond. Dat betekent dat wordt toegekomen aan bespreking van het incidenteel hoger beroep van het college, aangezien dat is ingesteld onder de voorwaarde dat het hoger beroep van LRE gegrond is.
    Incidenteel hoger beroep college
    13.     Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat geen voorzienbaarheid kan worden aangenomen op grond van de voorbereidingsbesluiten. Deze voorbereidingsbesluiten zijn meer dan ‘kale’ voorbereidingsbesluiten. Zo blijkt uit beide besluiten wel degelijk het concrete beleidsvoornemen, namelijk het actualiseren van het geldende bestemmingsplan. Het enkele feit dat een voorbereidingsbesluit is genomen waarin de raad aangeeft het bestemmingsplan te zullen actualiseren, moet voor een redelijk denkend en handelend koper al genoeg aanleiding zijn om rekening te houden met een (ongunstige) wijziging van het planologische regime, aldus het college. Bovendien was het ten tijde van de aankoop geldende bestemmingsplan op dat moment zwaar verouderd. De rechtbank heeft miskend dat de ouderdom van het geldende bestemmingsplan wel degelijk een relevante factor is bij het aannemen van voorzienbaarheid. Het college verwijst in dit kader naar de uitspraak van de Afdeling van 14 april 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AO7467, r.o. 2.6.1, waarin de Afdeling dit ook met zoveel woorden overweegt, en de uitspraak van de Afdeling van 6 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:322. Gelet op de ouderdom ligt het voor de hand dat bij het actualiseren van het bestemmingsplan de milieugebruiksruimte met milieucategorieën zou worden ingeperkt en dat gebruik als bedrijfswoning zou worden beperkt, omdat dit in de huidige tijd steeds meer als ongewenst wordt beschouwd. Verder is in de voorbereidingsbesluiten aangegeven dat ‘ongewenste ruimtelijke en bouwontwikkelingen in het door het besluit bestreken gebied moeten worden voorkomen’. Hieruit volgt dat de planwetgever de mogelijkheden die het op dat moment geldende planologische regime bood, niet langer onverkort als wenselijk beschouwt en dat een nieuw bestemmingsplan hoe dan ook minder zou gaan toelaten dan het oude planologische regime deed, aldus het college.
    13.1.  Van actieve risicoaanvaarding kan sprake zijn als de aanvrager een investeringsbeslissing heeft genomen, bijvoorbeeld door een onroerende zaak te kopen, terwijl de schadeoorzaak voor een redelijk denkend en handelend koper ten tijde van deze investeringsbeslissing voorzienbaar was.
    Met voorzienbaarheid wordt in beginsel gedoeld op objectieve voorzienbaarheid, dat wil zeggen: voorzienbaarheid op basis van een concreet beleidsvoornemen dat openbaar is gemaakt. Niet vereist is dat het bewustzijn van het risico ook daadwerkelijk bij de aanvrager aanwezig was. Indien geen sprake is van een openbaar gemaakt concreet beleidsvoornemen, dan is in beginsel geen sprake van voorzienbaarheid. Dat neemt niet weg dat specifieke persoonlijke omstandigheden, waardoor de aanvrager feitelijk op de hoogte was van de komende planologische ontwikkeling en dus sprake was van subjectieve voorzienbaarheid, in voorkomende gevallen een rol kunnen spelen.
    Bij de beantwoording van de vraag of een planologische wijziging voorzienbaar was, wordt rekening gehouden met een concreet beleidsvoornemen dat openbaar is gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat een dergelijk beleidsvoornemen een formele status heeft.
    Om op grond van een concreet beleidsvoornemen voorzienbaarheid te kunnen aannemen, moet een redelijk denkend en handelend koper uit de openbaarmaking daarvan kunnen begrijpen op welk gebied dat beleidsvoornemen betrekking heeft, wat de zakelijke inhoud ervan is, en dat hij van de inhoud ervan kan kennisnemen.
    Voor het aannemen van voorzienbaarheid is niet vereist dat verwezenlijking van de schadeveroorzakende overheidsmaatregel volledig en onherroepelijk vaststaat, dat deze maatregel in detail is uitgewerkt of dat de omvang van de nadelige gevolgen met nauwkeurigheid kan worden bepaald. Beslissend is of op het moment van investering de mogelijkheid van de schadeveroorzakende overheidsmaatregel zodanig kenbaar was, dat hiermee bij de beslissing tot investering rekening kon worden gehouden.  Vergelijk de overzichtsuitspraak planschade van de Afdeling van 6 augustus 2025, ECLI:NL:RVS:2025:3690, r.o. 66, 72, 75 en 79.
    13.2.  In het voorbereidingsbesluit van 4 juli 2018, dat gold op het moment dat LRE op 10 mei 2019 de percelen kocht, is vermeld dat een bestemmingsplan wordt voorbereid voor - onder meer - het deelgebied Willem Sophia. Verder is daarin vermeld dat met het voorbereidingsbesluit beoogd wordt ongewenste ontwikkelingen, waardoor de aangewezen gebieden minder geschikt worden voor de verwezenlijking van de daaraan bij het plan te geven bestemming(en), te voorkomen. Het hieraan voorafgaande voorbereidingsbesluit van 12 juli 2017 had dezelfde strekking.
    13.3.  De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat uit de voorbereidingsbesluiten niet blijkt welke ongewenste ontwikkelingen voorkomen moesten worden of welke planologische wijzigingen in het voor te bereiden bestemmingsplan werden overwogen. Gelet hierop, kunnen de  voorbereidingsbesluiten niet worden aangemerkt als een voldoende concreet beleidsvoornemen waaruit door een redelijk denkend en handelend koper kon worden afgeleid dat en in welk opzicht de planologische mogelijkheden op de percelen zouden worden beperkt.
    13.4.  Voor zover het college ter onderbouwing van zijn standpunt dat de planologische wijziging voor LRE voorzienbaar was verwijst naar de combinatie van de voorbereidingsbesluiten en de ouderdom van het bestemmingsplan, kan dit het college evenmin baten. Zoals de Afdeling in voormelde uitspraak van 14 april 2004 heeft overwogen, is het enkele feit dat een bestemmingsplan oud is onvoldoende om voorzienbaarheid op te baseren, maar vormt die ouderdom wel een relevante omstandigheid bij de bepaling van voorzienbaarheid. Nu de voorbereidingsbesluiten evenwel niet als een voldoende concreet beleidsvoornemen kunnen worden aangemerkt, komt aan de ouderdom van het oude bestemmingsplan hier niet de waarde toe die het college daaraan gehecht wenst te zien.
    13.5.  Het betoog slaagt niet.
    14.     Het college betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat voorzienbaarheid ook kan worden gestoeld op het voorontwerp. Ten tijde van de aankoop van de percelen door LRE was dit voorontwerp online gepubliceerd. Dit blijkt uit de toelichting van het nieuwe bestemmingsplan, waarin is aangegeven dat het voorontwerp in het kader van het vooroverleg als bedoeld in artikel 3.1.1 van het Besluit ruimtelijke ordening voor advies is verzonden naar de betrokken vooroverlegpartners en tegelijkertijd digitaal raadpleegbaar is gemaakt via de website ruimtelijkeplannen.nl. Het blijkt ook uit de omstandigheid dat het voorontwerp een planidentificatienummer heeft. Een dergelijk nummer wordt namelijk alleen toegekend bij publicatie. Verder blijkt uit de planhistorie van ruimtelijkeplannen.nl dat het voorontwerp op 7 november 2018 digitaal raadpleegbaar is gemaakt (is ‘ingelezen’) en op 11 november 2019 is verwijderd. De bouw- en gebruiksmogelijkheden van de percelen in het voorontwerp zijn (vrijwel) gelijk aan de bouw- en gebruiksmogelijkheden zoals die zijn vastgelegd in het nieuwe bestemmingsplan. Dat er van dit voorontwerp geen openbare kennisgeving is gedaan in de dag-, nieuws-, of huis-aan-huisbladen, doet aan de voorzienbaarheid niet af, want het gaat erom dat het voorontwerp digitaal raadpleegbaar was op ruimtelijkeplannen.nl, aldus het college.
    14.1.  LRE heeft gesteld dat het college zich niet meer op dit standpunt mocht stellen, omdat Gloudemans, die voorafgaand aan de SAOZ over de aanvraag van LRE advies heeft uitgebracht, na een zienswijze van LRE niet langer het standpunt innam dat voorzienbaarheid kon worden aangenomen op basis van het voorontwerp. Dit volgt de Afdeling niet. Het college heeft het advies van Gloudemans niet aan de besluitvorming ten grondslag gelegd en in plaats daarvan de SAOZ ingeschakeld. Dat in het advies van de SAOZ in het kader van de voorzienbaarheid vervolgens niet is verwezen naar het voorontwerp, en het college, door dit advies aan de besluitvorming ten grondslag te leggen, daar aanvankelijk ook niet naar heeft verwezen, betekent niet dat het college dit standpunt daarmee zou hebben prijsgegeven. Dit betekent dat de Afdeling dit standpunt van het college hierna zal beoordelen.
    14.2.  Zoals hiervoor onder 13.1 is overwogen, is voor het aannemen van voorzienbaarheid beslissend of op het moment van investering de mogelijkheid van de schadeveroorzakende overheidsmaatregel zodanig kenbaar was, dat hiermee bij de beslissing tot investering rekening kon worden gehouden. Niet in geschil is dat van de publicatie van het voorontwerp geen kennisgeving is gedaan. Dat desalniettemin van LRE verwacht mocht worden dat zij ten tijde van de aankoop van de percelen van dit voorontwerp kennis zou nemen, heeft het college niet aannemelijk gemaakt. Voor zover het college heeft gesteld dat op LRE als professionele partij een uitgebreidere onderzoeksplicht rustte, volgt de Afdeling dit niet. Voor de vraag of voorzienbaarheid kan worden aangenomen wordt immers uitgegaan van de redelijk denkend en handelend koper. Daarbij wordt geen onderscheid gemaakt tussen een professionele en niet-professionele aspirant-koper. Verder betekent het feit dat er voorbereidingsbesluiten waren genomen niet dat alleen daarom van een redelijk denkend en handelend koper verwacht mag worden dat hij zonder openbare kennisgeving specifiek de website ruimtelijkeplannen.nl raadpleegt.
    14.3.  Gelet op het voorgaande slaagt het betoog van het college niet.
    Conclusie incidenteel hoger beroep college
    15.     Het incidenteel hoger beroep van het college is ongegrond.
    16.     Nu LRE geen voorzienbaarheid kan worden tegengeworpen, heeft de rechtbank het beroep van LRE terecht gegrond verklaard en het bestreden besluit terecht vernietigd. Zij heeft evenwel ten onrechte geoordeeld dat de door LRE geleden planschade anderszins is verzekerd. Gelet hierop heeft zij ten onrechte bepaald dat de rechtsgevolgen van het door haar vernietigde bestreden besluit in stand konden blijven. Dit betekent dat de uitspraak van de rechtbank in zoverre moet worden vernietigd.
    17.     De Afdeling zal hierna de gronden bespreken die LRE in beroep naar voren heeft gebracht, maar die de rechtbank niet heeft beoordeeld.
    Beroep LRE
    18.     LRE heeft betoogd dat het college in navolging van de SAOZ het normaal maatschappelijk risico ten onrechte op 3% heeft gesteld. Volgens LRE zou uitgegaan moeten worden van een normaal maatschappelijk risico van 0%, althans een lager percentage dan 3%. De ontwikkeling lag namelijk niet in de lijn der verwachting en zij mocht ervan uitgaan dat het nieuwe bestemmingsplan een conserverend karakter zou hebben, omdat in de plantoelichting was vermeld dat het beleid erop is gericht de van oudsher aanwezige sterke menging van wonen en werken en detailhandel te behouden en te stimuleren, aldus LRE.
    18.1.  De forfaitaire drempel van 2% als bedoeld in artikel 6.2, tweede lid, van de Wro is niet van toepassing in geval van directe planschade. Aan artikel 6.2, eerste lid, van de Wro komt echter zelfstandige betekenis toe. Op basis van deze bepaling dient te worden onderzocht of de schade binnen het normaal maatschappelijk risico valt. Alleen die schade wordt vergoed, die uitkomt boven de financiële nadelen die behoren tot het maatschappelijk risico dat elke burger behoort te dragen. Zie de uitspraak van 26 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3120, r.o. 13.2.
    18.2.  Voor het antwoord op de vraag of schade binnen het normale maatschappelijke risico valt, is onder meer van belang of de desbetreffende planologische ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd, waarmee de aanvrager rekening had kunnen houden in die zin dat die ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop deze ontwikkeling zich zou voordoen.
    De omstandigheid dat een bepaalde planologische ontwikkeling een normale maatschappelijke ontwikkeling is, betekent op zichzelf nog niet dat deze planologische ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag. Of sprake is van een normale maatschappelijke ontwikkeling, wordt namelijk los van de omstandigheden van het geval beoordeeld. Of de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, wordt wel beoordeeld met inachtneming van de omstandigheden van het geval.
    Bij de beantwoording van de vraag of de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, komt in ieder geval betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid past.
    Vergelijk de overzichtsuitspraak planschade van de Afdeling van 6 augustus 2025, ECLI:NL:RVS:2025:3690, r.o. 96-98.
    18.3.  In haar advies van 28 januari 2022 heeft de SAOZ over het normaal maatschappelijk risico uiteengezet dat de aard van de ontwikkeling, namelijk het actualiseren en moderniseren van een oud bestemmingsplan, waarbij de gebruiks- en bouwmogelijkheden wijzigen, maar op hoofdlijnen grotendeels overeenkomen, in zijn algemeenheid is aan te merken als een normale maatschappelijke ontwikkeling. Gelet op de structuur van de omgeving, namelijk een bedrijventerrein met overwegend middelzware bedrijvigheid, kan de nieuwe ontwikkeling, gezien de aard en omvang daarvan ter plaatse, in redelijkheid grotendeels als passend worden aangemerkt. De ontwikkeling past echter niet geheel in de structuur, nu ook bepaalde activiteiten worden uitgesloten zonder dat dit volgens de SAOZ uit de structuur voortvloeit. Verder is uit de stukken komen vast te staan dat de ontwikkeling deels past binnen het meerjarig door de gemeente gevoerde beleid, aldus de SAOZ.
    18.4.  Naar het oordeel van de Afdeling heeft de SAOZ terecht gesteld dat hier sprake is van een normale maatschappelijke ontwikkeling die deels past in de structuur van de omgeving. Zij heeft evenwel ten onrechte gesteld dat de ontwikkeling deels past binnen het meerjarig door de gemeente gevoerde beleid. Ter onderbouwing van dit standpunt heeft de SAOZ gewezen op de plantoelichting van het nieuwe bestemmingsplan, waarin is aangegeven dat de doelstelling is om voor het plangebied een actueel plan vast te stellen waarbij wordt aangesloten bij de inmiddels bestaande milieuzonering. Dit is echter geen indicatie dat de ontwikkeling ook past binnen een reeks van jaren door de gemeente gevoerd beleid. De SAOZ heeft verder nog gewezen op de Structuurvisie Ruimtelijke Economie Zuid-Limburg, waarin onder meer staat aangegeven dat de milieugebruiksruimte van bedrijven en bedrijventerreinen wordt beheerd met het oog op een duurzame inpassing van bedrijven in hun omgeving. Ook hieruit kan evenwel niet worden afgeleid dat de onderhavige ontwikkeling past in een reeks van jaren gevoerd beleid.
    18.5.  Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling aanleiding het normaal maatschappelijk risico lager vast te stellen dan de SAOZ heeft gedaan, namelijk op 2%.
    19.     LRE heeft zowel de rechtbank als de Afdeling verzocht om zelf in de zaak te voorzien en daarbij uit te gaan van het door de taxateur van de SAOZ begrote planschadebedrag van € 345.000,-. Volgens LRE heeft het college, door het advies van de SAOZ aan de bestreden besluitvorming ten grondslag te leggen, ook de schadetaxatie overgenomen. Dit volgt de Afdeling niet. Het college heeft in de bestreden besluitvorming uitdrukkelijk aangegeven dat het zich vanwege de voorzienbaarheid van de planologische ontwikkeling niet van de juistheid van deze taxatie heeft vergewist. Gelet hierop heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat het de schadetaxatie (nog) niet heeft overgenomen. Dit betekent dat het niet mogelijk is zelf in de zaak te voorzien.
    Conclusie
    20.     Het hoger beroep van LRE is gegrond. Het incidenteel hoger beroep van het college is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd, voor zover zij daarin heeft bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand kunnen blijven. Voor het overige moet de uitspraak worden bevestigd. Het college moet opnieuw op het door LRE gemaakte bezwaar beslissen, met inachtneming van deze uitspraak. Dit betekent dat het ervan uit moet gaan dat de planologische ontwikkeling niet voorzienbaar was en dat de tegemoetkoming in planschade niet anderszins was verzekerd. Het college zal een standpunt moeten innemen over de door de SAOZ begrote omvang van de door LRE geleden planschade, en bij de vaststelling van de hoogte van de tegemoetkoming uit moeten gaan van een normaal maatschappelijk risico van 2%. Ten slotte zal het college een standpunt moeten innemen over het door LRE in bezwaar gedane beroep op artikel 7:15, tweede lid, van de Awb en de vergoeding van het door LRE betaalde drempelbedrag.
    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    21.     Het college moet de in hoger beroep gemaakte proceskosten van LRE vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van Limburg Real Estate B.V. gegrond;
    II.       verklaart het incidenteel hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Kerkrade ongegrond;
    III.      vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 20 november 2024 in zaak nr. 22/2376, voor zover de rechtbank daarin heeft bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand kunnen blijven;
    IV.     bevestigt deze uitspraak voor het overige;
    V.      draagt het college van burgemeester en wethouders van Kerkrade op om met inachtneming van hetgeen in de onderhavige uitspraak is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    VI.     bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Kerkrade tot vergoeding van bij Limburg Real Estate B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.721,-, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Kerkrade het door Limburg Real Estate B.V. voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 559,- vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.M. Willems, voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. J.F. de Groot, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
    w.g. Willems
    voorzitter
    w.g. Ouwehand
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 5 november 2025
    752