ECLI:NL:RVS:2026:783, Raad van State, 18-02-2026, 202401788/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2026-02-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 augustus 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Brielle aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd ten aanzien van de buitenruimte op het perceel [locatie 1] in Zwartewaal. [appellant] is eigenaar van de woning met grond en opstallen op het perceel en exploiteert daar het [paardenbedrijf] [partij A] en [partij B] wonen op het perceel [locatie 2] in Zwartewaal, bijna direct grenzend aan het perceel van [appellant]. Naar aanleiding van hun verzoek om handhaving van 8 februari 2021, heeft het college een last onder dwangsom opgelegd voor 12 overtredingen. Naar aanleiding van de handhavingsprocedure heeft [appellant] op 30 september 2021 een aanvraag voor een omgevingsvergunning (met ruimtelijke onderbouwing) ingediend. Deze vergunningaanvraag is nadien nog gewijzigd en [appellant] heeft op 28 januari 2022 een nieuwe vergunningaanvraag (met ruimtelijke onderbouwing) ingediend. Bij besluit van 15 december 2022 heeft het college de omgevingsvergunning verleend.

202401788/1/R3.
    Datum uitspraak: 18 februari 2026
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B] (hierna samen en in enkelvoud: [appellant]), wonend in Zwartewaal, gemeente Voorne aan Zee,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 14 februari 2024 in zaak nr. 22/1931 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Brielle, nu Voorne aan Zee.
    Procesverloop
    Bij besluit van 24 augustus 2021 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd ten aanzien van de buitenruimte op het perceel [locatie 1] in Zwartewaal (hierna: het perceel).
    Bij besluit van 7 april 2022 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, het besluit van 24 augustus 2021 gedeeltelijk gewijzigd en herroepen, en dat besluit voor het overige in stand gelaten.
    Bij uitspraak van 14 februari 2024 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college en [appellant] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak behandeld op een zitting van 13 maart 2025, waar [appellant], bijgestaan door mr. S. Smit, advocaat in Alkmaar, en het college, vertegenwoordigd door N. van Helvoort en J. Brinkman, bijgestaan door mr. O.E. de Vries en mr. E. van Brandwijk, beiden advocaat in Rotterdam, zijn verschenen. Ook is op de zitting [partij A] als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluit van 24 augustus 2021 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellant] is eigenaar van de woning met grond en opstallen op het perceel en exploiteert daar het [paardenbedrijf].
    [partij A] en [partij B] wonen op het perceel [locatie 2] in Zwartewaal, bijna direct grenzend aan het perceel van [appellant]. Naar aanleiding van hun verzoek om handhaving van 8 februari 2021, heeft het college een last onder dwangsom opgelegd voor 12 overtredingen.
    In het besluit op bezwaar heeft het college de last onder dwangsom gedeeltelijk herroepen voor een aantal van de overtredingen, maar verder in stand gelaten.
    3.       Naar aanleiding van de handhavingsprocedure heeft [appellant] op 30 september 2021 een aanvraag voor een omgevingsvergunning (met ruimtelijke onderbouwing) ingediend. Deze vergunningaanvraag is nadien nog gewijzigd en [appellant] heeft op 28 januari 2022 een nieuwe vergunningaanvraag (met ruimtelijke onderbouwing) ingediend. Bij besluit van 15 december 2022 heeft het college de omgevingsvergunning verleend. Met de vergunning worden de bouwwerken in de buitenruimte gelegaliseerd, mag er in afwijking van het bestemmingsplan 1.433 m2 aan buitenruimte voor de paardenstalling aanwezig zijn en mag een deel van de bouwwerken buiten de bestemming "Paardenstalling" liggen. De Afdeling doet vandaag ook uitspraak in de procedure over dit besluit tot verlening van de omgevingsvergunning aan [appellant] (zaak nr. 202401931/1/R3, ECLI:NL:RVS:2026:784).
    Ingetrokken beroepsgrond
    4.       [appellant] heeft zijn beroepsgrond over de definitie van "buitenruimte" op de zitting ingetrokken.
    Bestemmingsplan
    5.       De Afdeling stelt vast dat ten tijde van het besluit van 24 augustus 2021 tot oplegging van de last onder dwangsom, het bestemmingsplan "Omgevingsplan Buitengebied Brielle", vastgesteld op 6 juli 2021 (hierna: het Omgevingsplan), van kracht was. Ten tijde van het besluit op bezwaar van 7 april 2022 gold het bestemmingsplan "Omgevingsplan Buitengebied Brielle - Veegplan 1", vastgesteld op 22 december 2021 (hierna: Veegplan 1).
    5.1.    Bij uitspraak van vandaag, zaak nr. 202200646/2/R3 en 202404685/1/R3, ECLI:NL:RVS:2026:782, heeft de Afdeling, voor zover het betreft de plandelen met alle op het perceel [locatie 1] in Zwartewaal rustende bestemmingen en/of aanduidingen, het besluit van de raad van de gemeente Brielle, nu Voorne aan Zee, van 22 december 2021 tot vaststelling van Veegplan 1, en het besluit van 30 mei 2024 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Omgevingsplan Buitengebied Brielle - Veegplan 2" (hierna: Veegplan 2), vernietigd.
    5.2.    De Afdeling zal hierna ingaan op de vraag wat de gevolgen zijn van de vernietiging van Veegplan 1 en Veegplan 2 voor het besluit tot handhaving. Bij vernietiging van een besluit door de bestuursrechter worden de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in beginsel ongedaan gemaakt met terugwerkende kracht tot het tijdstip waarop het besluit werd genomen.
    Maar de Afdeling heeft eerder geoordeeld dat een besluit tot handhaving wegens overtreding van vergunningvoorschriften niet kan worden aangemerkt als een rechtsgevolg van het onderliggende besluit tot vergunningverlening. Ten tijde van het nemen van het besluit tot handhaving was de vergunning met bijbehorende voorschriften namelijk rechtsgeldig in werking. Daarom komt het besluit tot handhaving niet voor vernietiging in aanmerking op de enkele grond dat het onderliggende besluit tot vergunningverlening is vernietigd. Zie de uitspraken van 19 juni 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AE4356, onder 2.2.3, en 1 juli 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ1126, onder 2.3.1.
    De Afdeling overweegt dat ook een besluit tot handhaving wegens overtreding van een bestemmingsplan niet kan worden aangemerkt als een rechtsgevolg van het besluit tot vaststelling dat bestemmingsplan. Daarom ziet de Afdeling geen reden om in dit geval, waarin het college met het besluit op bezwaar de last onder dwangsom in stand heeft gelaten met toepassing van Veegplan 1, tot een andere conclusie te komen dan in de hiervoor genoemde uitspraken. De vernietiging van Veegplan 1, voor zover het betreft de plandelen met alle op het perceel [locatie 1] in Zwartewaal rustende bestemmingen en/of aanduidingen, betekent op zichzelf dus niet dat de last onder dwangsom met het besluit op bezwaar ten onrechte in stand is gelaten.
    5.3.    Maar de Afdeling moet wel kunnen vaststellen wat de inhoud van het recht is waarop het besluit op bezwaar mede is gebaseerd. In de uitspraak van vandaag, zaak nr. 202200646/2/R3 en 202404685/1/R3, ECLI:NL:RVS:2026:782, heeft de Afdeling onder 10.10 geoordeeld dat Veegplan 1 en Veegplan 2 in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel, en met artikel 7c van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet, niet op zichzelf elektronisch op een algemeen toegankelijke wijze beschikbaar zijn. Het is voor de Afdeling niet mogelijk om vast te stellen hoe de verbeelding van Veegplan 1 er ten tijde van de vaststelling van dat plan uitzag en wat de planregels van Veegplan 1 waren.
    Vanwege dit fundamentele gebrek in de wijze waarop Veegplan 1 beschikbaar is gesteld, overweegt de Afdeling dat het niet mogelijk is om de inhoud vast te stellen van het ten tijde van het besluit op bezwaar geldende bestemmingsplan Veegplan 1. Het is voor de Afdeling daarom ook niet mogelijk om te beoordelen of, en in hoeverre, er ten tijde van het besluit op bezwaar van 7 april 2022 sprake was van bouwwerken en/of gebruik in strijd met Veegplan 1. De Afdeling kan de uitspraak van de rechtbank, die gaat over de rechtmatigheid van het besluit op bezwaar, daarom ook niet beoordelen. Hierin ziet de Afdeling reden om over te gaan tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank en vernietiging van het besluit op bezwaar van 7 april 2022.
    Dit betekent dat het college opnieuw zal moeten beslissen op het bezwaar van [appellant]. Het college zal daarbij rekening moeten houden met eventuele wijzigingen in de feiten en omstandigheden. Dit is ook de reden dat de Afdeling het hoger beroep in zoverre verder niet beoordeelt. Of de bevoegdheid van het college tot handhaving nog bestaat, is afhankelijk van het antwoord op de vraag of ten tijde van de te maken heroverweging er een overtreding is en of die overtreding nog valt te beëindigen, ongedaan te maken, te voorkomen, of dat er inmiddels sprake is van concreet zicht op legalisatie. Zie over de heroverweging bij herstelsancties de uitspraak van de Afdeling van 28 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2571.
    Conclusie
    6.       Gelet op wat is overwogen onder 5.3, is het hoger beroep gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou moeten doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant] tegen het besluit van 7 april 2022 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen.
    Dit betekent dat het college een nieuw besluit moet nemen op het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 24 augustus 2021.
    Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 3 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2645, onder 25, blijft op een nieuw te nemen besluit het recht, zoals dat gold onmiddellijk vóór 1 januari 2024, van toepassing. Maar dit geldt alleen als onder het recht zoals dat geldt ten tijde van het nemen van dit nieuwe besluit, nog steeds sprake is van dezelfde overtreding. Als dat niet zo is, dan moet het college het nieuwe recht toepassen.
    7.       Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    8.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 14 februari 2024 in zaak nr. 22/1931;
    III.      verklaart het beroep bij de rechtbank gegrond;
    IV.     vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Brielle van 7 april 2022, kenmerk 23518-2021;
    V.      bepaalt dat tegen het door het college van burgemeester en wethouders van Voorne aan Zee te nemen besluit slechts beroep kan worden ingesteld bij de Afdeling;
    VI.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Voorne aan Zee tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.752,81, waarvan € 3.736,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    VII.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Voorne aan Zee aan [appellant A] en [appellant B] vergoedt het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 463,00 voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, mr. B. Meijer en mr. J. Gundelach, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.R. Schadd, griffier.
    w.g. Hoekstra
    voorzitter
    w.g. Schadd
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 18 februari 2026
    780-1076