ECLI:NL:RVS:2026:1531, Raad van State, 18-03-2026, 202404705/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2026-03-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 april 2022 heeft de burgemeester van Den Helder een aanlijn- en muilkorfgebod opgelegd voor Luna, een Anatolische herder van [appellant]. Verder heeft de burgemeester een aanlijngebod opgelegd voor Gini, een andere Anatolische herder van [appellant]. Bij besluit van 19 april 2022 heeft de burgemeester herder Luna gevaarlijk verklaard en op grond van artikel 2:59, eerste lid, van de Algemene plaatselijke verordening Den Helder 2021 een aanlijn- en muilkorfgebod opgelegd. De aanleiding hiervoor waren twee incidenten. Het eerste incident vond op 7 februari 2022 plaats tussen herder Luna en een Engelse setter. Het tweede incident vond eind februari 2022 plaats tussen herder Luna en een labrador. Op grond van de Beleidsregel bijtincidenten honden Den Helder wordt, wanneer meer dan één keer binnen een periode van twee jaar een bijtincident zonder ernstig letsel of ernstige gevolgen plaatsvindt, dit ook als een ernstig bijtincident aangemerkt. Volgens de Beleidsregel wordt een hond die een ernstig bijtincident heeft veroorzaakt tot een gevaarlijke hond verklaard en kan dan een aanlijn- en muilkorfgebod worden opgelegd. De burgemeester heeft aannemelijk geacht dat herder Luna bij beide incidenten de andere hond heeft gebeten. [appellant] is het hier niet mee eens.

202404705/1/A3.
    Datum uitspraak: 18 maart 2026
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in Den Helder,
    appellant,
    tegen de mondelinge uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 17 juni 2024 in zaak nr. 22/6028 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de burgemeester van Den Helder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 19 april 2022 heeft de burgemeester een aanlijn- en muilkorfgebod opgelegd voor Luna, een Anatolische herder van [appellant]. Verder heeft de burgemeester een aanlijngebod opgelegd voor Gini, een andere Anatolische herder van [appellant].
    Bij besluit op bezwaar van 21 oktober 2022 heeft de burgemeester het voor herder Luna opgelegde aanlijn- en muilkorfgebod gehandhaafd. Verder heeft de burgemeester het voor herder Gini opgelegde aanlijngebod herroepen.
    Bij mondelinge uitspraak van 17 juni 2024 heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het door [appellant] ingestelde beroep tegen de handhaving van het voor de herder Luna opgelegde aanlijn- en muilkorfgebod ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld. Ook heeft hij verzocht om schadevergoeding.
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 2 juli 2025, waar [appellant], bijgestaan door mr. E.H.J. Jansen, rechtsbijstandverlener in Assendelft, is verschenen.
    Overwegingen
    Wettelijk kader
    1.       De voor deze zaak van belang zijnde bepalingen zijn opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       Bij besluit van 19 april 2022 heeft de burgemeester herder Luna gevaarlijk verklaard en op grond van artikel 2:59, eerste lid, van de Algemene plaatselijke verordening Den Helder 2021 (de APV) een aanlijn- en muilkorfgebod opgelegd. De aanleiding hiervoor waren twee incidenten. Het eerste incident vond op 7 februari 2022 plaats tussen herder Luna en een Engelse setter. Het tweede incident vond eind februari 2022 plaats tussen herder Luna en een labrador. Op grond van de Beleidsregel bijtincidenten honden Den Helder (de Beleidsregel) wordt, wanneer meer dan één keer binnen een periode van twee jaar een bijtincident zonder ernstig letsel of ernstige gevolgen plaatsvindt, dit ook als een ernstig bijtincident aangemerkt. Volgens de Beleidsregel wordt een hond die een ernstig bijtincident heeft veroorzaakt tot een gevaarlijke hond verklaard en kan dan een aanlijn- en muilkorfgebod worden opgelegd. De burgemeester heeft aannemelijk geacht dat herder Luna bij beide incidenten de andere hond heeft gebeten. [appellant] is het hier niet mee eens.
    Uitspraak van de rechtbank
    3.       De rechtbank heeft het beroep van [appellant] ongegrond verklaard. De rechtbank heeft aannemelijk geacht dat herder Luna zowel de setter als de labrador heeft gebeten. De verklaring van de eigenaar van de setter, in combinatie met de foto van een wond en een factuur van de dierenarts, zijn voor de rechtbank voldoende overtuigend geweest voor de conclusie dat herder Luna de setter heeft gebeten. Verder heeft de rechtbank overwogen dat de eigenares van de labrador tijdens de getuigenverklaring bij de rechtbank weliswaar heeft verklaard dat zij niet heeft gezien dat herder Luna de labrador heeft gebeten, maar dat zij wel heeft verklaard dat de labrador jankend naar haar toekwam en dat zij de volgende dag een wond aan de schouder van de labrador zag. Ook heeft de rechtbank overwogen dat weliswaar niet is gebleken dat de door de rechtbank als getuige gehoorde hoofdagent de wond met eigen ogen heeft gezien, maar dat zij de wond wel op een foto heeft gezien. Mede gelet op de verklaring van [appellant] dat herder Luna een afsnauwende manoeuvre maakte naar de labrador, heeft de rechtbank voldoende aannemelijk geacht dat herder Luna ook de labrador heeft gebeten. De rechtbank heeft daarom de oplegging van het aanlijn- en muilkorfgebod onderschreven.
    Procesbelang
    4.       De burgemeester voert aan dat het hoger beroep van [appellant] niet-ontvankelijk moet worden verklaard, omdat [appellant] geen belang heeft bij de beoordeling ervan. De burgemeester wijst er hierbij op dat hij het aanlijn- en muilkorfgebod bij besluit van 20 augustus 2024 per 29 juli 2024 heeft  opgeheven.
    4.1.    [appellant] stelt dat hij belang heeft bij de beoordeling van zijn hoger beroep, omdat hij als gevolg van de besluiten van 19 april en 21 oktober 2022 schade heeft geleden en hij deze vergoed wil hebben.
    4.2.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellant] tot op zekere hoogte aannemelijk gemaakt dat hij als gevolg van de besluiten van 19 april en 21 oktober 2022 schade heeft geleden, zodat hij belang heeft bij de beoordeling van zijn hoger beroep. Er is dus geen grond om het hoger beroep niet-ontvankelijk te verklaren.
    Beoordeling van het hoger beroep
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte het standpunt van de burgemeester heeft onderschreven dat herder Luna de labrador heeft gebeten. Volgens [appellant] bieden de verklaringen van de eigenares en de betrokken hoofdagenten in het op ambtsbelofte opgemaakte proces-verbaal van bevindingen van 16 oktober 2022 en het getuigenverhoor bij de rechtbank onvoldoende grondslag voor dit oordeel.
    5.1.    Het is vaste rechtspraak van de Afdeling (uitspraak van 3 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2261) dat de burgemeester beoordelingsruimte heeft bij de beoordeling of hij een hond gevaarlijk of hinderlijk acht als bedoeld in artikel 2:59, eerste lid, van de APV. Hij heeft ook beleidsruimte bij zijn beslissing om al dan niet een aanlijn- en muilkorfgebod op te leggen. De bestuursrechter toetst of de burgemeester redelijkerwijs tot zijn beoordeling heeft kunnen komen en van zijn bevoegdheden gebruik heeft mogen maken.
    5.2.    Een bestuursorgaan mag, onverminderd zijn eigen verantwoordelijkheid om een besluit zorgvuldig voor te bereiden, in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend proces-verbaal, voor zover deze bevindingen eigen waarnemingen van de opsteller van het proces-verbaal weergeven. Als die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
    5.3.    De Afdeling volgt de burgemeester niet in het standpunt dat herder Luna de labrador heeft gebeten.
    Niet in geschil is dat er eind februari 2022 een incident is geweest tussen herder Luna en de labrador in het Duinpark in Den Helder. Over het verloop van dit voorval hebben de eigenares van de labrador en de hoofdagenten verklaard in het proces-verbaal van 16 oktober 2022 en het getuigenverhoor bij de rechtbank. In het proces-verbaal staat dat de eigenares van de labrador heeft verklaard dat zij heeft gezien dat de labrador naar [appellant] toeliep, dat herder Luna meteen uithaalde naar de labrador en dat [appellant] op herder Luna is gaan liggen om deze in bedwang te houden. Ook heeft zij volgens het proces-verbaal verklaard dat zij met de labrador naar de dierenarts is geweest. In het getuigenverhoor bij de rechtbank heeft de eigenares verklaard dat zij wel heeft gezien dat de labrador naar herder Luna toeliep maar dat zij niet heeft kunnen zien of herder Luna de labrador iets heeft aangedaan. Evenmin heeft zij gezien dat [appellant] op herder Luna is gaan liggen, enkel dat hij zijn hond vasthield. Zij heeft verklaard dat zij de labrador heeft horen janken en zij de labrador heeft onderzocht, maar geen verwondingen heeft aangetroffen. Een dag later zag zij een wond, maar zij is hiervoor niet naar de dierenarts geweest. Volgens [appellant] heeft hij het incident gezien. Op de zitting bij de Afdeling heeft hij verklaard dat er weliswaar sprake was van afsnauwen, maar dat er geen fysiek contact tussen de honden is geweest.
    De Afdeling is gelet op het voorgaande van oordeel dat er grond bestaat voor zodanige twijfel aan de bevindingen uit het proces-verbaal dat deze niet volledig aan de oplegging van het aanlijn- en muilkorfgebod ten grondslag kan worden gelegd. Hierbij acht de Afdeling van belang dat de verklaringen in het proces-verbaal en het getuigenverhoor op essentiële punten niet overeen komen, zoals de verklaringen over wat de eigenares precies heeft gezien en de verklaringen over haar bezoek aan de dierenarts. Verder is in hoger beroep duidelijk geworden dat er geen foto bestaat van een wond bij de labrador. Uit een e-mail van 27 maart 2025 van een operationeel specialist van de politie en daarop volgende correspondentie met de gemachtigde van [appellant] blijkt dat de betrokken hoofdagent zich heeft vergist tijdens haar getuigenverklaring bij de rechtbank. Zij heeft deze zaak verward met een andere zaak. De verklaringen over de foto in het proces-verbaal en het getuigenverhoor zijn dus niet correct.
    De Afdeling is daarom, anders dan de rechtbank, van oordeel dat de burgemeester ten onrechte aannemelijk heeft geacht dat herder Luna de labrador heeft gebeten. Alleen al hierom was geen sprake van meer dan één bijtincident als bedoeld in de Beleidsregel. De burgemeester kon herder Luna daarom redelijkerwijs niet gevaarlijk achten als bedoeld in artikel 2:59, eerste lid, van de APV. Dit betekent dat de burgemeester het aanlijn- en muilkorfgebod niet mocht opleggen.
    Het betoog slaagt.
    6.       Het hoger beroep is gegrond. Gelet hierop behoeft wat [appellant] over het incident met de setter heeft aangevoerd geen bespreking. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, moet worden vernietigd. De Afdeling zal het beroep tegen het besluit van 21 oktober 2022 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen voor zover de burgemeester daarbij het bij het besluit van 19 april 2022 voor herder Luna opgelegde aanlijn- en muilkorfgebod heeft gehandhaafd. De Afdeling zal in de zaak voorzien door het besluit van 19 april 2022 in zoverre te herroepen. De burgemeester hoeft dus geen nieuw besluit te nemen.
    Schadevergoeding
    7.       [appellant] verzoekt om een vergoeding van de door hem gestelde schade. Het gaat om de kosten van een geldboete van € 259,00 die aan [appellant] is opgelegd wegens een overtreding op 13 juli 2022 van het aanlijn- en muilkorfgebod, de kosten van de aanschaf van een muilkorf van € 50,00 en de kosten van gedragstesten voor de herders Luna en Gini van € 750,00. Ook verzoekt hij om een volledige vergoeding van de kosten die het gevolg zijn van de procedures die hij in bezwaar, beroep en hoger beroep heeft moeten voeren. Verder verzoekt [appellant] om een vergoeding van immateriële schade.
    7.1.    Uit vaste rechtspraak van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 17 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2471) volgt dat in het bestuursrecht voor de beantwoording van de vraag of een partij schade heeft geleden en zo ja, in welke omvang, zoveel mogelijk aansluiting wordt gezocht bij het civiele schadevergoedingsrecht. Uit artikel 6:162, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek (het BW) vloeit voort dat voor vergoeding van de door [appellant] gestelde schade onder meer is vereist dat er een causaal verband is tussen de als schadeoorzaak gestelde onrechtmatige besluiten en de gestelde schade. Verder komt, gelet op het bepaalde in artikel 6:98 van het BW, slechts voor vergoeding in aanmerking schade die in zodanig verband staat met de gebeurtenis waarop de aansprakelijkheid van de schuldenaar berust, dat zij hem, mede gezien de aard van de aansprakelijkheid en van de schade, als een gevolg van deze gebeurtenis kan worden toegerekend.
    7.2.    Gelet op wat hiervoor in 6 is overwogen, was de oplegging van het aanlijn- en muilkorfgebod voor herder Luna onrechtmatig. Ook de, door de burgemeester herroepen, oplegging van het aanlijngebod voor herder Gini was onrechtmatig.
    7.3.    De Afdeling is van oordeel dat er tussen de onrechtmatige oplegging van het aanlijn- en muilkorfgebod voor herder Luna en de aan [appellant] opgelegde boete niet een zodanig verband kan worden aangenomen, dat die boete de burgemeester, mede gezien de aard van de aansprakelijkheid en van de schade, als gevolg van die oplegging kan worden toegerekend. De boete houdt immers direct verband met de omstandigheid dat [appellant] het aanlijn- en muilkorfgebod heeft overtreden. Dat [appellant] van begin af aan van mening was dat het gebod ten onrechte was opgelegd, laat onverlet dat het destijds nog gold en hij zich er dus aan diende te houden. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 17 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2471, r.o. 7.2.
    Volgens de zittingsaantekeningen van de zitting van de rechtbank van 23 oktober 2023 is namens de burgemeester verklaard dat de kosten van de aanschaf van de muilkorf zullen worden vergoed als het muilkorfgebod onrechtmatig blijkt te zijn. De Afdeling gaat ervan uit dat de burgemeester deze toezegging gestand zal doen. Een veroordeling tot schadevergoeding is in zoverre dus niet nodig.
    Naar het oordeel van de Afdeling is er aanleiding voor de vergoeding van de kosten voor de gedragstesten van € 750,00. Deze kosten zijn gemaakt ten behoeve van de opheffing van de voor de herders Luna en Gini opgelegde geboden. [appellant] zou deze kosten niet hebben hoeven maken als de burgemeester die geboden niet had opgelegd. De gemaakte kosten staan verder in een zodanig verband met die geboden dat die aan de burgemeester kunnen worden toegerekend.
    [appellant] kan niet via de weg van artikel 8:88 van de Algemene wet bestuursrecht de volledige kosten die het gevolg zijn van de procedures die hij in bezwaar, beroep en hoger beroep heeft gevoerd, vergoed krijgen. De vergoeding van die kosten kan slechts met toepassing van de artikelen 7:15 en 8:75 van de Awb, gelezen in verbinding met het Besluit proceskosten bestuursrecht, plaatsvinden. Gelet op het limitatieve en forfaitaire karakter van de exclusieve regeling van de proceskostenveroordeling, is voor aanvullende vergoeding van deze kosten langs de weg van artikel 8:88 van de Awb geen plaats (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 1 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2016:2991).
    7.4.    Voor de beoordeling van een verzoek om vergoeding van immateriële schade wordt ook aansluiting gezocht bij het civiele schadevergoedingsrecht (zie bijv. de uitspraak van de Afdeling van 28 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:839). In artikel 6:106, aanhef en onder b, van het BW is, voor zover hier van belang, bepaald dat de benadeelde voor nadeel dat niet bestaat in vermogensschade, recht heeft op een naar billijkheid vast te stellen schadevergoeding, indien de benadeelde lichamelijk letsel heeft opgelopen, in zijn eer of goede naam is geschaad of op andere wijze in zijn persoon is aangetast. Van aantasting in de persoon op andere wijze dan schending van eer of goede naam kan sprake zijn als de benadeelde geestelijk letsel heeft opgelopen of een fundamenteel recht is geschonden (zie bijv. de uitspraak van de Afdeling van 1 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:319).
    7.5.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellant] niet met concrete gegevens onderbouwd dat hij in zijn eer of goede naam is geschaad door het besluit van 19 april 2022 of dat van 21 oktober 2022. Ook heeft [appellant] niet met concrete gegevens onderbouwd dat hij geestelijk letsel heeft opgelopen. Hiervoor is de enkele verklaring van hemzelf dat hij mentaal heeft geleden onder de procedure niet voldoende.
    7.6.    De schadevergoeding wordt gelet op het voorgaande vastgesteld op € 750,00.
    Proceskosten
    8.       De burgemeester moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 17 juni 2024 in zaak nr. 22/6028, voor zover aangevallen;
    III.      verklaart het beroep in die zaak gegrond;
    IV.     vernietigt het besluit van de burgemeester van Den Helder van 21 oktober 2022, kenmerk 2022-026212, voor zover hij daarbij het bij het besluit van 19 april 2022 voor de Anatolische herder Luna opgelegde aanlijn- en muilkorfgebod heeft gehandhaafd;
    V.      herroept het besluit van de burgemeester van Den Helder van 19 april 2022, kenmerk 2022-012937, in zoverre;
    VI.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 21 oktober 2022, voor zover vernietigd;
    VII.     wijst het verzoek om schadevergoeding toe;
    VIII.    veroordeelt de burgemeester van Den Helder om aan [appellant] een schadevergoeding van € 750,00 te betalen;
    IX.     veroordeelt de burgemeester van Den Helder tot vergoeding van de bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 4.478,55, waarvan € 4.203,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    X.      gelast dat de burgemeester van Den Helder aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 463,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Schipper-Spanninga, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. T. Hartsuiker, griffier.
    w.g. Schipper-Spanninga
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Hartsuiker
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 18 maart 2026
    620-1166
     
    BIJLAGE
     
    Relevante wet- en regelgeving
    Algemene plaatselijke verordening Den Helder 2021
    Artikel 2:59 Gevaarlijke honden
    1.Als de burgemeester een hond in verband met zijn gedrag gevaarlijk of hinderlijk acht, kan het de eigenaar of houder van die hond een aanlijngebod of een aanlijn- en muilkorfgebod opleggen voor zover die hond verblijft of loopt op een openbare plaats of op het terrein van een ander.
    […]
    Beleidsregel van de burgemeester van de gemeente Den Helder houdende regels omtrent bijtincidenten
    Artikel 1 Begripsbepalingen
    Licht bijtincident: er wordt van een licht bijtincident gesproken wanneer een hond een ander dier of persoon bijt, waarbij er sprake is van geen of gering letsel waarbij geen medische behandeling noodzakelijk is.
    Ernstig bijtincident: van een ernstig bijtincident is sprake:
    […]
    2.wanneer een hond ernstig letsel toebrengt aan een persoon, hond of ander dier;
    3.wanneer meer dan één keer binnen een periode van twee jaar een bijtincident zonder ernstig letsel of ernstige gevolgen plaatsvindt;
    Ernstig letsel: van ernstig letsel is sprake als bij een persoon, hond of ander dier medische behandeling noodzakelijk is als gevolg van het bijtincident.
    Gevaarlijke hond: een hond, die een ernstig bijtincident heeft veroorzaakt.
    Artikel 3 Gevaarlijke hond
    1.De burgemeester verklaart een hond gevaarlijk, in de zin van artikel 2:59 van de Apv, als er sprake is van een ernstig bijtincident. Afhankelijk van de ernst van het incident kan worden overgegaan tot inbeslagname van de hond, of kan worden besloten tot het opleggen van een aanlijn- en muilkorfgebod.
    Artikel 6 Gedragstest
    1.In opdracht van de eigenaar of houder kan bij de hond een gedragstest worden afgenomen om aan te tonen dat de hond niet hinderlijk of gevaarlijk is. Dit zogenaamde risico-assessment dient altijd te worden afgenomen door een door de Raad van Beheer op Kynologisch Gebied benoemde gedragskeurmeester dan wel een andere erkende en door de gemeente goedgekeurde onderzoeker of faculteit.
    2.De kosten voor het laten uitvoeren van een risico-assessment door de eigenaar of houder van de hond zijn voor rekening van de eigenaar of houder van de hond.
    3.De burgemeester kan op schriftelijk verzoek van de eigenaar of houder van de hond de opgelegde maatregel opheffen, wanneer de eigenaar of houder van de hond door middel van de in lid 1 genoemde gedragstest aannemelijk heeft gemaakt dat de hond niet hinderlijk of gevaarlijk is.