ECLI:NL:RVS:2025:4333, Raad van State, 10-09-2025, 202504669/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-09-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 juni 2025 heeft het college van burgemeester en wethouders van Den Haag [appellante] bericht dat haar aanvraag om permanent te worden geregistreerd als kiezer buiten Nederland niet kan worden voltooid. [appellante] woont sinds 2019 in Italië en heeft het college op 5 juni 2025 verzocht om haar als kiezer buiten Nederland in het daarvoor bestemde register voor niet-ingezetenen op te nemen. Het college heeft [appellante] bij e-mail van 30 juni 2025 bericht dat zij nog niet kon worden geregistreerd, omdat zij bij haar aanvraag geen geldig Nederlands identiteitsdocument heeft overgelegd. Hiertegen heeft [appellante] beroep ingesteld bij de Afdeling. [appellante] betoogt dat de eis van een geldig identiteitsdocument een disproportionele en ongerechtvaardigde beperking vormt van haar kiesrecht. Door haar broze gezondheid en beperkte mobiliteit is het voor haar feitelijk onmogelijk om te reizen naar het consulaat in Milaan of de ambassade in Rome om haar identiteitsdocument te verlengen. Het is volgens [appellante] mogelijk om op andere manieren haar identiteit en nationaliteit aan te tonen. [appellante] stelt dat zij dit kan doen aan de hand van haar verlopen Nederlandse identiteitsbewijs en haar geldige Italiaanse identiteitsbewijs, waarop is vermeld dat zij de Nederlandse nationaliteit heeft.

202504669/1/A2.
    Datum uitspraak: 10 september 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellante], wonend in [woonplaats] (Italië),
    appellante,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag (hierna: het college)
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 30 juni 2025 heeft het college [appellante] bericht dat haar aanvraag om permanent te worden geregistreerd als kiezer buiten Nederland niet kan worden voltooid.
    Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    De Kiesraad heeft inlichtingen verschaft.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 1 september 2025, waar [appellante], vertegenwoordigd door [persoon], en het college, vertegenwoordigd door N. Pilk, zijn verschenen. Verder is de Kiesraad, vertegenwoordigd door mr. M. Bijl en mr. A.J. Trouborst, gehoord.
    Overwegingen
    1.       [appellante] woont sinds 2019 in Italië en heeft het college op 5 juni 2025 verzocht om haar als kiezer buiten Nederland in het daarvoor bestemde register voor niet-ingezetenen op te nemen. Het college heeft [appellante] bij e-mail van 30 juni 2025 bericht dat zij nog niet kon worden geregistreerd, omdat zij bij haar aanvraag geen geldig Nederlands identiteitsdocument heeft overgelegd. Hiertegen heeft [appellante] beroep ingesteld bij de Afdeling.
    Ontvankelijkheid
    2.       De Afdeling ziet zich ambtshalve voor de vraag gesteld of het beroep van [appellante] ontvankelijk is. Op grond van artikel 6:9, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) is een beroep ontvankelijk als dit is ingediend voor het einde van de beroepstermijn. De beroepstermijn is zes weken. Dit betekent dat 11 augustus 2025 de uiterste datum was waarop [appellante] beroep kon instellen bij de Afdeling. [appellante] heeft op 18 augustus 2025, dus buiten de beroepstermijn, beroep ingesteld bij de Afdeling.
    3.       De Afdeling komt tot het oordeel dat het beroep van [appellante] toch ontvankelijk is. Uit de overgelegde stukken blijkt dat [appellante] op 11 augustus 2025, en dus binnen de beroepstermijn, schriftelijk een klacht heeft ingediend bij het college over de afwikkeling van haar aanvraag. Gelet op de inhoud hiervan had het college deze klacht moeten aanmerken als een beroepschrift en dit op grond van artikel 6:15, eerste lid, van de Awb onverwijld moeten doorzenden naar de Afdeling. Dit is niet gebeurd. Dat de doorzending niet heeft plaatsgevonden, is niet relevant voor de ontvankelijkheid van het beroep. Immers, op grond van artikel 6:15, derde lid, van de Awb is het tijdstip waarop het beroepschrift bij een onbevoegd bestuursorgaan is ingediend, bepalend voor de vraag of het beroepschrift tijdig is ingediend. Nu het beroepschrift tijdig bij het college is ingediend, en niet is gebleken van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht, is het beroep van [appellante] ontvankelijk.
    Beoordeling van het beroep
    4.       Op grond van artikel D 2 van de Kieswet draagt het college zorg voor registratie van kiesgerechtigdheid van personen die hun werkelijke woonplaats buiten Nederland hebben en aan wie kiesrecht toekomt op grond van artikel B 1 van de Kieswet. Artikel B 1 bepaalt dat de leden van de Tweede Kamer der Staten-Generaal worden gekozen door, kort gezegd, Nederlanders. Op grond van artikel D 4 van deze wet wordt bij algemene maatregel van bestuur vastgesteld uit welke gegevens en bescheiden een registratie als bedoeld in artikel D 2 bestaat. De wetgever heeft de uitwerking van de vereiste gegevens en bescheiden voor een registratie neergelegd in artikel D 4 van het Kiesbesluit. Hierin is, voor zover hier relevant, onder b opgenomen dat bij een registratie een kopie van een geldig Nederlands paspoort of geldige Nederlandse identiteitskaart overgelegd moet worden.
    5.       Tussen partijen is niet in geschil dat het identiteitsbewijs van [appellante] in april 2025 is verlopen en dat zij daardoor niet beschikt over een geldig Nederlands identiteitsdocument als bedoeld in artikel D 4, aanhef en onder b, van het Kiesbesluit.
    6.       [appellante] betoogt dat de eis van een geldig identiteitsdocument een disproportionele en ongerechtvaardigde beperking vormt van haar kiesrecht. Door haar broze gezondheid en beperkte mobiliteit is het voor haar feitelijk onmogelijk om te reizen naar het consulaat in Milaan of de ambassade in Rome om haar identiteitsdocument te verlengen. Het is volgens [appellante] mogelijk om op andere manieren haar identiteit en nationaliteit aan te tonen. [appellante] stelt dat zij dit kan doen aan de hand van haar verlopen Nederlandse identiteitsbewijs en haar geldige Italiaanse identiteitsbewijs, waarop is vermeld dat zij de Nederlandse nationaliteit heeft.
    6.1.    Een rechter kan een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is, in een zaak over een besluit dat op dat voorschrift gebaseerd is, toetsen op rechtmatigheid. In het bijzonder gaat het daarbij om de vraag of het voorschrift niet in strijd is met hogere regelgeving. De rechter komt ook de bevoegdheid toe te beoordelen of dit algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het besluit waarover de zaak gaat. Bij deze indirecte toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer. Deze toetsing wordt verricht zoals de Afdeling heeft uiteengezet in haar uitspraak van 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:452. Gelet op het betoog van [appellante] ziet de Afdeling aanleiding om te beoordelen of artikel D 4, aanhef en onder b, van het Kiesbesluit in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb.
    6.2.    Uit de memorie van toelichting bij de Kieswet (Kamerstukken II 2015/16, 34 384, nr. 3, blz. 10-13) en de nota van toelichting bij het Kiesbesluit (Stb. 2017, 94, blz. 10) blijkt dat de wetgever de bewuste en gemotiveerde keuze heeft gemaakt om niet-ingezeten kiezers te verplichten bij hun aanvraag om registratie een geldig Nederlands identiteitsdocument over te leggen. De wetgever heeft deze eis noodzakelijk geacht om aan de hand van deze documenten de kiesgerechtigdheid vast te kunnen stellen. De Afdeling kan dit volgen. Het is noodzakelijk dat de Nederlandse nationaliteit wordt vastgesteld van een niet-ingezetene om hem als kiesgerechtigde voor de verkiezing van de leden van de Tweede Kamer der Staten-Generaal te kunnen registreren. Daarvoor moet je immers Nederlander zijn. Dit kan bij uitstek aan de hand van een geldig door de Nederlandse autoriteiten afgegeven identiteitsdocument. Dat de Nederlandse nationaliteit mogelijk ook uit andere documenten kan blijken, zoals [appellante] betoogt, maakt niet dat deze eis op zichzelf bezien onredelijk of onevenredig is.
    [appellante] heeft een beroep gedaan op haar Italiaanse identiteitsdocument, waarop vermeld staat dat zij de Nederlandse nationaliteit heeft. Daargelaten of met een niet door de Nederlandse autoriteiten afgegeven identiteitsbewijs kan worden aangetoond dat iemand de Nederlandse nationaliteit daadwerkelijk bezit of nog steeds bezit, is navolgbaar dat de wetgever voor deze vaststelling niet wenst uit te gaan van identiteitsdocumenten die niet door de Nederlandse autoriteiten zelf zijn afgegeven. [appellante] heeft in dit kader gewezen op haar verlopen Nederlandse identiteitsbewijs. Het college heeft toegelicht dat bij een verlopen identiteitsdocument van iemand die in het buitenland woont niet zonder meer zeker is dat de betrokkene nog steeds de Nederlandse nationaliteit heeft, en dat het college in zo’n geval geen mogelijkheid heeft om zelfstandig onderzoek te doen naar het Nederlanderschap. Op de zitting bij de Afdeling heeft de Kiesraad in dit verband er nog terecht op gewezen dat de wetgever de regels van het verkiezingsproces uitputtend en gedetailleerd in de Kieswet en de onderliggende regelgeving heeft willen vastleggen, om elke vorm van willekeur uit te sluiten. Tegen deze achtergrond en het grote belang van het waarborgen van de integriteit van het verkiezingsproces, acht de Afdeling de eis in artikel D 4, aanhef en onder b, van het Kiesbesluit niet onevenredig.
    7.       Daarnaast begrijpt de Afdeling het betoog van [appellante] zo dat zij vindt dat de toepassing van artikel D 4, aanhef en onder b, van het Kiesbesluit voor haar onevenredig uitpakt.
    7.1.    Zoals volgt uit de uitspraak van de grote kamer van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna: CBb) van 26 maart 2024, ECLI:NL:CBB:2024:190, toetst de bestuursrechter in zo’n geval het bestreden besluit rechtstreeks aan het evenredigheidsbeginsel.
    7.2.    Het besluit van 30 juni 2025 ziet op een gebonden bevoegdheid van het college die haar grondslag vindt in het Kiesbesluit. Dat is een algemeen verbindend voorschrift. Uit de hiervoor genoemde uitspraak van het CBb volgt dat bij een gebonden bevoegdheid op het niveau van het algemeen verbindende voorschrift al een belangenafweging in algemene zin heeft plaatsgevonden. De uitkomst daarvan is neergelegd in de voorwaarden voor de uitoefening van de bevoegdheid. Daarmee is in beginsel ook de evenredigheid van het besluit gegeven. Het te nemen besluit volgt uit het wel of niet vervuld zijn van de toepassingsvoorwaarden. Het bestuursorgaan hoeft daarbij geen belangenafweging te maken. Toch kunnen er bijzondere omstandigheden zijn, waardoor in een voorliggend geval toepassing van het algemeen verbindende voorschrift zozeer in strijd komt met het evenredigheidsbeginsel dat deze toepassing achterwege moet blijven. Dit betekent dat moet worden beoordeeld of er bijzondere omstandigheden zijn waardoor toepassing van het algemeen verbindende voorschrift in het voorliggende geval tot een onevenredige uitkomst zou leiden. Daarbij gaat het alleen nog om de evenwichtigheid. Een besluit is onevenwichtig als het in de gegeven omstandigheden voor een of meer belanghebbenden onredelijk bezwarend is.
    7.3.    Naar het oordeel van de Afdeling is het de verantwoordelijkheid van [appellante] om zich als niet-ingezetene die van haar kiesrecht in Nederland gebruik wil maken te vergewissen van de daarvoor geldende voorwaarden en dus ook om tijdig te zorgen voor een geldig identiteitsdocument en dit zo nodig tijdig te verlengen. Een ongeldig identiteitsdocument is geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan de eis uit het Kiesbesluit niet mag worden toegepast. Ook de leeftijd en de broze gezondheid van [appellante] zijn naar het oordeel van de Afdeling geen bijzondere omstandigheden als hiervoor bedoeld. Daargelaten dat zij niet heeft onderbouwd dat het voor haar feitelijk onmogelijk is om naar het consulaat in Milaan of de ambassade in Rome te reizen, is op de zitting gebleken dat de ambassade op afspraak ook huisbezoeken aflegt voor verlenging van een identiteitsdocument. Het was voor [appellante] dus niet onmogelijk om een geldig identiteitsbewijs te verkrijgen. Dat een dergelijk bezoek niet op korte termijn mogelijk was en daarom niet op tijd om aan de komende verkiezingen in november van dit jaar te kunnen deelnemen, zoals [appellante] op de zitting heeft toegelicht, komt voor haar rekening en risico. Zoals het college heeft toegelicht, is verlenging ook in Italië het hele jaar mogelijk. Dat [appellante] dit proces niet in gang heeft gezet voordat haar identiteitsbewijs verliep, is te betreuren, zeker omdat zij de gevolgen hiervan voor het kunnen deelnemen aan de verkiezingen in november van dit jaar hoogstwaarschijnlijk niet heeft voorzien. Deze omstandigheden zijn echter niet zo dat de onverkorte toepassing van de eis uit het Kiesbesluit in haar geval onredelijk bezwarend is.
    7.4.    Het betoog slaagt niet.
    8.       Het beroep is ongegrond.
    9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J.M. Willems, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. B. Meijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.S. Rietveld, griffier.
    w.g. Willems
    voorzitter
    w.g. Rietveld
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 10 september 2025
    705/1064