ECLI:NL:RVS:2026:1524, Raad van State, 18-03-2026, 202403043/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2026-03-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 maart 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Tilburg de aanvraag van STM om steun afgewezen. STM organiseert en beheert de weekmarkten in de gemeente Tilburg. Daartoe heeft zij met de gemeente Tilburg eind 2015 een bruikleenovereenkomst gesloten. Voor de uitvoering van deze taak krijgt STM geen financiële bijdrage van het college. Zij financiert haar werkzaamheden in beginsel uit de ontvangen marktgelden. Aan het begin van de coronapandemie is STM geconfronteerd met maatregelen van de voorzitter van de Veiligheidsregio Midden- en West-Brabant. Een van die maatregelen was dat marktkramen die non-food verkopen moesten sluiten. Daardoor is STM marktgelden misgelopen en heeft zij extra kosten moeten maken. Zij heeft hierover met het college overleg gepleegd. In een brief van 29 maart 2020 heeft STM een eerste indicatie van de omzetderving en de extra kosten gegeven.

202403043/1/A2.
    Datum uitspraak: 18 maart 2026
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Stichting Tilburgse Markten (STM), gevestigd in Tilburg,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland­-West-­Brabant van 9 april 2024 in zaak nr. 22/2935 in het geding tussen:
    STM
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Tilburg.
    Procesverloop
    Bij besluit van 9 maart 2021 heeft het college de aanvraag van STM om steun afgewezen.
    Bij besluit van 5 april 2022 heeft het college het door STM daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 9 april 2024 heeft de rechtbank het door STM daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft STM hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft incidenteel hoger beroep ingesteld en een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    STM heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 11 februari 2026, waar STM, vertegenwoordigd door mr. E.G.M. Huisman, advocaat in Tilburg en [personen], en het college, vertegenwoordigd door mr. A.M.I. van den Biggelaar, zijn verschenen.
    Het college heeft op de zitting het incidenteel hoger beroep ingetrokken.
    Overwegingen
    1.       STM organiseert en beheert de weekmarkten in de gemeente Tilburg. Daartoe heeft zij met de gemeente Tilburg eind 2015 een bruikleenovereenkomst gesloten. Voor de uitvoering van deze taak krijgt STM geen financiële bijdrage van het college. Zij financiert haar werkzaamheden in beginsel uit de ontvangen marktgelden.
    2.       Aan het begin van de coronapandemie is STM geconfronteerd met maatregelen van de voorzitter van de Veiligheidsregio Midden- en West-Brabant. Een van die maatregelen was dat marktkramen die non-food verkopen moesten sluiten. Daardoor is STM marktgelden misgelopen en heeft zij extra kosten moeten maken. Zij heeft hierover met het college overleg gepleegd. In een brief van 29 maart 2020 heeft STM een eerste indicatie van de omzetderving en de extra kosten gegeven.
    3.       Bij brief van 19 mei 2020 heeft het college STM laten weten de inkomstenderving als gevolg van de sluiting van non-foodkramen van week 11 tot en met (een deel van) week 18 te vergoeden. Daarvoor heeft het college een bedrag van in totaal € 16.700,40 toegekend. Voor de overige kosten wil het college in overleg treden met STM zodra fysiek vergaderen weer is toegestaan.
    4.       Vervolgens heeft het college op 8 december 2020 de Leidraad integraal behandelen verzoeken Coronasteun (leidraad) en de procesaanpak voor de integrale behandeling aanvragen coronasteun (procesaanpak) vastgesteld. Hiermee heeft het college beoogd de sociaal-maatschappelijke infrastructuur in Tilburg in stand te houden. De leidraad en procesaanpak bieden een bestuurlijk kader om verzoeken voor coronasteun eenduidig en integraal te behandelen.
    5.       In een brief van 11 december 2020 heeft STM een nader overzicht gegeven van de omzetderving en de extra gemaakte kosten door de coronamaatregelen. Het totale bedrag komt neer op € 53.202,46.
    6.       Het college heeft de brief van 11 december 2020 behandeld als een steunaanvraag en getoetst aan de leidraad. Nadat STM telefonisch was medegedeeld dat over de aanvraag negatief is geadviseerd, heeft zij in een zienswijze van 6 februari 2021 gewezen op uitlatingen van het college in een ambtelijke e-mail van 16 april 2020 en de brief van 19 mei 2020.
    7.       Op 9 maart 2021, gehandhaafd bij besluit van 5 april 2022, heeft het college vervolgens geweigerd steun te verstrekken, omdat STM over voldoende eigen middelen en reserves beschikt om haar eigen voortbestaan te garanderen. Verder heeft het college in de bij het primaire besluit begeleidende brief van 11 maart 2021 te kennen gegeven dat niet is gebleken van een toezegging op basis waarvan het gehouden is - naast de eerder op 19 mei 2020 toegekende financiële tegemoetkoming - opnieuw een financiële tegemoetkoming toe te kennen. Het college betreurt dat op basis van het eerdere contact met STM blijkbaar het vertrouwen is ontstaan dat er nogmaals een tegemoetkoming zou worden verstrekt. Het is daarom bereid om uit coulance alsnog een financiële tegemoetkoming toe te kennen van € 9.832,26. Daarbij gaat het om de gederfde inkomsten voor de maand december 2020 en de kosten voor aanschaf en inhuur van producten om de coronamaatregelen te communiceren aan de marktbezoekers.
    Uitspraak van de rechtbank
    8.       De rechtbank heeft vastgesteld dat tussen partijen niet in geschil is dat de aanvraag niet in lijn is met de leidraad, omdat STM over voldoende eigen middelen en reserves beschikt. Het college mocht daarom de steunaanvraag in beginsel afwijzen.
    9.       Volgens de rechtbank bevat de brief van 19 mei 2020 geen concrete toezegging over welk deel van de kosten voor vergoeding in aanmerking zou komen. Zij kan daarom niet oordelen dat toezeggingen zijn gedaan die het gerechtvaardigde vertrouwen hebben gewekt dat hogere kosten dan de al gedane coulancebetaling aan STM zouden worden vergoed.
    10.     Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat niet is gebleken dat het college het gelijkheidsbeginsel heeft geschonden. Uit de aan De Boemel toegekende steun kan niet worden afgeleid dat de aanvraag van De Boemel niet in lijn met de leidraad is toegekend.
    Oordeel van de Afdeling
    11.     Het college heeft op de zitting bij de Afdeling het incidenteel hoger beroep ingetrokken. De Afdeling beoordeelt daarom alleen het hoger beroep van STM.
    Het vertrouwensbeginsel
    12.     STM betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college niet in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld. Daarbij wijst zij op een e-mail van 16 april 2020 en op de brief van 19 mei 2020. Volgens haar volgt uit de e-mail en de brief dat het college de volledige omzetderving en andere kosten als gevolg van de coronamaatregelen zou vergoeden. De bij brief van 11 maart 2021 toegekende coulancebetaling is een dusdanig klein deel van die gelden dat deze betaling niet strookt met de door het college gedane uitlating.
    12.1.  Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
    12.2.  De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het college niet in strijd heeft gehandeld met het vertrouwensbeginsel door de steunaanvraag af te wijzen. Daargelaten de juistheid van het betoog van het college dat de uitlatingen van 16 april 2020 en 19 mei 2020 zijn gedaan voor de vaststelling van de leidraad en daarom niet zouden kunnen worden betrokken bij de beoordeling van deze afgewezen steunaanvraag, heeft STM niet aannemelijk gemaakt dat het college uitlatingen heeft gedaan waaruit zij redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat het college - naast de al verstrekte gelden - een groter deel van de omzetderving en kosten zou vergoeden. De e-mail van 16 april 2020 en de brief van 19 mei 2020 bevatten geen concrete uitlating over welk deel van de kosten verder voor vergoeding in aanmerking zou komen.
    12.3.  In de e-mail van 16 april 2020 staat dat is besloten om de inkomstenderving als gevolg van het sluiten van de non-foodkramen volledig te vergoeden tot in ieder geval 1 juni, omdat het kabinet nog moest besluiten over de voorzetting van de maatregelen. Voor de overige kosten wil het college eerst meer inzicht vóór dat daar een beslissing over wordt genomen. Weliswaar staat in de e-mail van 16 april 2020 dat STM niet gevraagd zal worden om haar volledige reserve in te zetten, maar uit de overgelegde stukken blijkt niet dat de reserves volledig zijn uitgeput. In het hogerberoepschrift wordt erop gewezen dat de continuïteitsreserve in 2020 van € 60.738,00 is geslonken tot € 7.011,00, maar daarmee is die reserve niet volledig uitgeput. Bovendien blijkt uit de stukken niet dat het college zich in zijn uitlatingen heeft beperkt tot de continuïteitsreserve die niet uitgeput mag worden. Daarbij komt dat het college in 2020 al een bedrag van € 16.700,40 en in 2021 een bedrag van € 9.832,26 heeft toegekend, waarmee de reserve is aangevuld.
    12.4.  In de brief van 19 mei 2020 is vervolgens meegedeeld dat voor de sluiting van de non-foodkramen van week 11 tot en met (een deel van) week 18, waarin deze kramen weer open mochten, een bedrag van € 16.700,40 zal worden toegekend. Voor de overige door STM gemaakte kosten is het college van mening dat deze niet geheel voor haar rekening kunnen komen. Daaruit volgt echter niet dat een hogere vergoeding zou worden toegekend dan de nadien toegekende € 9.832,26.
    12.5.  Het betoog slaagt niet.
    Voldoende reserves en gelijkheidsbeginsel
    13.     Verder betoogt STM dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat tussen partijen niet in geschil is dat zij over voldoende eigen middelen en reserves beschikt. Zij wijst erop dat de continuïteitsreserve in en door de coronaperiode aanzienlijk is afgenomen van € 60.738,00 naar € 7.011,00. Ook betoogt zij dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld.
    13.1.  Op grond van punt 3 van de leidraad vindt een check op gebruik van voorliggende voorzieningen plaats. Zodra een aanvraag in behandeling wordt genomen wordt er onderzocht of de voorliggende voorzieningen zijn benut. Mochten deze volledig benut zijn en er resteert nog steeds een steunbehoefte dan wordt een financiële analyse gestart. Indien voorliggende voorzieningen niet (volledig) zijn benut dan zal de aanvrager hierop geattendeerd worden en wordt de aanvraag buiten behandeling gesteld.
    13.2.  Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college de steunaanvraag mogen afwijzen. STM heeft niet financieel inzichtelijk gemaakt dat na het aanwenden van de reserves een steunbehoefte resteert. Daarbij heeft het college erop gewezen dat het niet alleen kijkt naar de continuïteitsreserve, maar ook naar de reserves solidariteitsfonds en evenementenfonds. Uit de omschrijving van STM van het solidariteitsfonds volgt bovendien dat het fonds bedoeld is om kosten voor ondernemers te kunnen vergoeden die buiten hun schuld om voor korte of langere tijd hun marktgelden niet kunnen betalen. Het college mocht daarom van STM ook verlangen dat het gebruik maakt van deze reserve die bedoeld is als dekking voor onvoorziene omstandigheden in plaats van deze reserve te laten groeien. Verder heeft het college onweersproken erop gewezen dat de reserve voor uitgaven aan marketing zal toenemen, omdat er door de coronamaatregelen minder uitgaven aan marketing hebben plaatsgevonden.
    13.3.  STM heeft anders dan haar blote stelling dat Tilburgse ondernemers wel financiële steun hebben gekregen, het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet onderbouwd. Alleen al daarom slaagt dat beroep niet.
    13.4.  De betogen slagen niet.
    Conclusie
    14.     Het hoger beroep van STM is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
    15.     Het college moet proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Tilburg tot vergoeding van bij Stichting Tilburgse Markten in verband met de behandeling van het incidenteel hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.868,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. W. den Ouden, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. J.F. de Groot, leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Kouidar, griffier.
    w.g. Den Ouden
    voorzitter
    w.g. Kouidar
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 18 maart 2026
    1120