ECLI:NL:RVS:2026:1229, Raad van State, 04-03-2026, 202302351/2/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2026-03-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij tussenuitspraak van 18 juni 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2723, heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen 16 weken na verzending van deze tussenuitspraak de daarin omschreven gebreken in het besluit van 30 januari 2023 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Vlieland - Partiële herziening Buitengebied Vlieland" te herstellen. De Afdeling heeft in de tussenuitspraak van 18 juni 2025 verschillende gebreken geconstateerd. Zo heeft de Afdeling in overweging 5.4 overwogen dat de toevoeging van het verbod op het jaarrond aanwezig hebben van bouwwerken ter plaatse van de aanduidingen "specifieke vorm van natuur - onderhoud en beheer" en "specifieke vorm van natuur - strandbewaking" onvoldoende zorgvuldig voorbereid en niet deugdelijk gemotiveerd is. Daarnaast is niet gebleken hoe de betrokken belangen, waaronder de belangen van Paal 50 B.V. en Vliehors Expres B.V., door de raad zijn afgewogen. Ook is niet gebleken of, en zo ja in hoeverre, de conclusie van de voortoets dat de realisatie van jaarrond aanwezige bouwwerken vanwege het eenmalige karakter qua verstoringseffecten en stikstofdepositie gunstiger is dan de jaarlijkse realisatie van tijdelijke bouwwerken, door de raad in de belangenafweging is betrokken.

202302351/2/R3.
    Datum uitspraak: 4 maart 2026
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Paal 50 B.V. en Vliehors Expres B.V., beide gevestigd in Vlieland,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Vlieland,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij tussenuitspraak van 18 juni 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2723, heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen 16 weken na verzending van deze tussenuitspraak de daarin omschreven gebreken in het besluit van 30 januari 2023 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Vlieland - Partiële herziening Buitengebied Vlieland" te herstellen.
    Op 15 september 2025 heeft de raad een aanvullende motivering van het besluit van 30 januari 2023 gegeven.
    Daartoe in de gelegenheid gesteld hebben Paal 50 B.V. en Vliehors Expres B.V. een zienswijze naar voren gebracht over de wijze waarop de raad de gebreken heeft hersteld.
    Met toepassing van artikel 8:57, tweede lid, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), heeft de Afdeling bepaald dat een nader onderzoek ter zitting achterwege blijft. Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.        
    Het ontwerpplan is op 10 januari 2023 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Tussenuitspraak
    2.       De Afdeling heeft in de tussenuitspraak van 18 juni 2025 verschillende gebreken geconstateerd. Zo heeft de Afdeling in overweging 5.4 overwogen dat de toevoeging van het verbod op het jaarrond aanwezig hebben van bouwwerken ter plaatse van de aanduidingen "specifieke vorm van natuur - onderhoud en beheer" en "specifieke vorm van natuur - strandbewaking" onvoldoende zorgvuldig voorbereid en niet deugdelijk gemotiveerd is. Daarnaast is niet gebleken hoe de betrokken belangen, waaronder de belangen van Paal 50 B.V. en Vliehors Expres B.V., door de raad zijn afgewogen. Ook is niet gebleken of, en zo ja in hoeverre, de conclusie van de voortoets dat de realisatie van jaarrond aanwezige bouwwerken vanwege het eenmalige karakter qua verstoringseffecten en stikstofdepositie gunstiger is dan de jaarlijkse realisatie van tijdelijke bouwwerken, door de raad in de belangenafweging is betrokken.
    De Afdeling heeft verder in overweging 6.2 overwogen dat niet inzichtelijk is geworden of de raad bewust gekozen heeft om te bepalen dat voor gebouwen - anders dan het drenkelingenhuisje - een maximale bouwhoogte van 3 m, gemeten vanaf het maaiveld, geldt. Voor het geval dat het een bewuste keuze van de raad is geweest, heeft de raad ook niet inzichtelijk gemaakt waarom dit onderscheid gerechtvaardigd is. Verder heeft de raad ook niet inzichtelijk gemaakt of de raad bedoeld heeft om het verbod om bouwwerken jaarrond aanwezig te hebben ook van toepassing te laten zijn op de op palen gevestigde vlonders. Het plan is daarom ook op dit punt onvoldoende zorgvuldig voorbereid en onvoldoende gemotiveerd.
    Aanvullende motivering
    3.       De raad heeft de motivering van het besluit van 30 januari 2023 aangevuld, ten einde de in overweging 5.4 van de tussenuitspraak geconstateerde gebreken te herstellen.
    Volgens de raad doet het in de winter achterlaten van de vlonders geen afbreuk aan de beleving van de openheid, maar de daarop staande gebouwen wel. Het verwijderen van die gebouwen leidt tot het ervaren van leegte en openheid van het strand gedurende de wintermaanden. Dit is van belang voor de eilandbewoners. Gedurende een groot deel van het jaar wordt het eiland gedeeld met een groot aantal bezoekers van buitenaf, wat een impact heeft op de leefomgeving en het dagelijks leven van de eilandgemeenschap. De winterperiode is een noodzakelijke tegenhanger, waarin de eilandbewoners mentale en fysieke rust vinden na de dynamiek van het toeristenseizoen. Het waarborgen van deze balans is essentieel voor het welzijn van de eilandbewoners en de duurzame leefbaarheid van het eiland. Dat is de maatschappelijke waarde die in het amendement bij het besluit van 30 januari 2023 bedoeld wordt. Het gaat om de beleving en het gevoel van de eilandgemeenschap van het "eigen" eiland. Een enkel al decennialang aanwezig strandpaviljoen hoort daarbij en is volstrekt anders dan enkele losse gebouwtjes die ieder jaar voor enkele maanden op het strand worden gezet.
    Met betrekking tot de belangen van de ondernemers stelt de raad dat de voorbereiding en totstandkoming van het plan in nauw overleg met Paal 50 B.V. en Vliehors Expres B.V. is gebeurd. Daarbij is het belang van een tijdelijk aanwezig bouwwerk tegenover permanent aanwezige bouwwerken besproken. Twee van de drie ondernemers hadden geen behoefte aan een permanent bouwwerk. Toch is die mogelijkheid in het ontwerpbestemmingsplan toegekend. De raad was bij het opstellen en aannemen van het amendement - waarmee de mogelijkheid om jaarrond bouwwerken aanwezig te hebben uit de planregels is gehaald - voldoende op de hoogte van de belangen van de bedrijven en hij heeft die ook bij het besluit gewogen. Ieder raadslid kent de bedrijven en was voldoende doordrongen van de gevolgen voor de ondernemers en van de argumenten op grond waarvan zij graag een permanente vestiging op het strand wilden realiseren.
    Wat de voortoets betreft, heeft de raad nader toegelicht dat in de voortoets weliswaar is geconstateerd dat verstoringseffecten en stikstofdepositie gunstiger zijn bij permanente aanwezigheid van de bouwwerken dan bij tijdelijke bouwwerken, maar dat in beide situaties    nadelige effecten niet aan de orde zijn. In de voortoets is verder enkel de permanente aanwezigheid afgezet tegen het jaarlijks opnieuw plaatsen van tijdelijke gebouwtjes. Bij jaarrond aanwezige bouwwerken zijn er echter ook jaarrond activiteiten mogelijk en kunnen dus ook in de wintermaanden activiteiten vanuit de bouwwerken georganiseerd worden. Omdat verder maar één van de drie ondernemers van tijdelijk naar permanent gaat, is de relatie met het verstoringseffect en de stikstofdepositie geen doorslaggevende overweging geweest om het verbod bij de vaststelling van het plan alsnog op te nemen.
    Daarnaast heeft de raad de Afdeling verzocht om artikel 8.2.7, onder b, en artikel 8.5, onder g, van de planregels zelf voorziend te wijzigen, zodat volgens de raad daarmee de in overweging 6.2 van de tussenuitspraak geconstateerde gebreken hersteld worden.
    4.       De Afdeling zal hierna aan de hand van de door Paal 50 B.V. en Vliehors Expres B.V. naar voren gebrachte zienswijze over de wijze van het herstel beoordelen of de raad heeft voldaan aan de opdracht in de tussenuitspraak.
    Zienswijze van Paal 50 B.V. en Vliehors Expres B.V.
    5.       Paal 50 B.V. en Vliehors Expres B.V. betogen dat de raad de gebreken die in overweging 5.4 van de tussenuitspraak zijn geconstateerd niet hersteld zijn.
    Zij voeren aan dat de raad heeft erkend dat het gebied niet open is vanwege de aanwezigheid van het strandpaviljoen en de op palen gevestigde vlonders. Er is dus geen openheid. Bovendien is een subjectief gevoel van de bewoners van Vlieland dat het eiland (in de wintermaanden) weer van hen is, niet ruimtelijk relevant. Het maakt het gebied niet minder of meer open. Paal 50 B.V. en Vliehors Expres B.V. voeren daarnaast aan dat de ruimtelijke impact van jaarrond aanwezige bouwwerken is dat er, in plaats van op palen gevestigde vlonders, naast het strandpaviljoen twee of drie gebouwen van beperkte omvang zichtbaar blijven op het strand dat verder kilometers lang nagenoeg volledig leeg is. Dat is gelet op de omgeving een te verwaarlozen effect. Daar komt bij dat, anders dan de raad doet voorkomen, het strand in de winter niet helemaal leeg is. Ook als de gebouwen zijn verwijderd, blijven er activiteiten plaatsvinden op de locaties. Het verschil is dat de nodige attributen aan- en afgevoerd moeten worden met voertuigen. Ook in de wintermaanden komen er toeristen naar het eiland.
    Verder voeren Paal 50 B.V. en Vliehors Expres B.V. aan dat met de stelling dat de raadsleden op de hoogte waren van de belangen en die ook hebben meegewogen, nog altijd niet inzichtelijk is gemaakt of en hoe de betrokken belangen zijn afgewogen. De raad heeft niet toegelicht waar rekening mee is gehouden, hoe dit is gewogen en wat volgens de raad wel of niet van belang is en hoe zwaar dat dan moet meewegen.
    Tot slot voeren Paal 50 B.V. en Vliehors Expres B.V. aan dat onduidelijk is waarom de raad gekozen heeft voor het verbod op het jaarrond aanwezig hebben van bouwwerken, in plaats van het toe te staan, nu het verbod vanuit ecologisch oogpunt nadeliger is.
    5.1.    Wat betreft het betoog van Paal 50 B.V. en Vliehors Expres B.V. dat het onduidelijk is waarom de raad voor een verbod op het jaarrond aanwezig hebben van bouwwerken heeft gekozen, in plaats van het toestaan van jaarrond aanwezige bouwwerken, terwijl het ecologisch nadeliger is, overweegt de Afdeling het volgende. Door de raad is in de aanvullende motivering toegelicht dat in de voortoets weliswaar is geconstateerd dat de verstoringseffecten en stikstofdepositie gunstiger zijn bij permanent aanwezige bouwwerken dan bij tijdelijk aanwezige bouwwerken, maar dat ook is geconstateerd dat er in beide gevallen geen nadelige effecten optreden. Omdat het maar om één ondernemer gaat, heeft de raad aan de geconstateerde gunstiger effecten bij een jaarrond bouwwerk geen doorslaggevend gewicht toegekend bij het nemen van het vaststellingsbesluit. Nu niet in geschil is dat in geen van beide gevallen nadelige effecten optreden, heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling inzichtelijk gemaakt dat hij de in de voortoets geconstateerde ecologische effecten op voldoende wijze heeft betrokken in de afweging die hij heeft gemaakt bij het vaststellen van het plan.
    In zoverre slaagt het betoog niet.
    5.2.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad onvoldoende gemotiveerd dat het verbod op jaarrond aanwezige bouwwerken nodig is voor de bescherming van de openheid van het strand. Daarvoor acht de Afdeling van belang dat, zoals uit de tussenuitspraak al volgt, juist op dit stukje van het Noordzeestrand, anders dan op de rest van het strand, geen sprake is van een openheid, omdat hier in de bestaande situatie een jaarrond strandpaviljoen en op palen gevestigde vlonders aanwezig zijn. Met de aanvullende motivering van de raad die erop neerkomt dat het waarborgen van een balans tussen het drukke toeristenseizoen en de wintermaanden als periode van fysieke en mentale rust voor de eilanders en hun beleving van het eiland gedurende de wintermaanden tot het opnemen van het verbod noodzaakt, is naar het oordeel van de Afdeling nog altijd niet inzichtelijk gemaakt waarom het - gelet op de hier reeds aanwezige bebouwing - uit ruimtelijk oogpunt niet aanvaardbaar is dat het gewenste bouwwerk jaarrond mag blijven staan.
    De Afdeling overweegt verder dat de raad met het herstelbesluit ook niet inzichtelijk heeft gemaakt hoe de betrokken belangen, waaronder die van Paal 50 B.V. en Vliehors Expres B.V., door de raad zijn afgewogen. Met de stellingen dat er nauw overleg zou zijn geweest met Paal 50 B.V. en Vlierhors Expres B.V., de raad voldoende op de hoogte was van de betrokken belangen en dat de raadsleden de bedrijven en de gevolgen voor de bedrijven kenden, is immers nog steeds niet inzichtelijk gemaakt hoe de raad alle betrokken belangen heeft afgewogen.
    Het betoog slaagt.
    Planregels
    6.       Paal 50 B.V. en Vliehors Expres B.V. betogen dat de raad de gebreken die in overweging 6.2 van de tussenuitspraak zijn geconstateerd niet hersteld zijn. Zij voeren aan dat er geen herstelbesluit als bedoeld in artikel 6:19 van de Awb is genomen waarbij de planregels zijn gewijzigd. In plaats daarvan heeft de raad de Afdeling verzocht om zelf te voorzien door te bepalen hoe de betreffende planregels alsnog moeten luiden.
    6.1.    De raad heeft de gebreken die in overweging 6.2 van de tussenuitspraak zijn geconstateerd niet hersteld, omdat de raad heeft nagelaten om de planregels te wijzigen. Met het verzoek aan de Afdeling om zelf te voorzien en de planregels alsnog gewijzigd vast te stellen, zijn de gebreken niet hersteld en ziet de Afdeling geen mogelijkheid om zelf in de zaak te voorzien.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    7.       Gelet op wat er in de tussenuitspraak is overwogen, is het beroep van Paal 50 B.V. en Vliehors Expres B.V. gegrond. Het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan "Vlieland - Partiële herziening Buitengebied Vlieland" van 30 januari 2023 dient te worden vernietigd.
    8.       Gelet op wat er onder 5.2 en 6.1 is overwogen heeft de raad met de aanvullende motivering van 15 september 2025 niet voldaan aan de in de tussenuitspraak opgenomen opdracht om de gebreken in het besluit van 30 januari 2023 te herstellen. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding om de rechtsgevolgen van dit besluit in stand te laten.
    9.       De raad moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep van Paal 50 B.V. en Vliehors Expres B.V. gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Vlieland van 30 januari 2023 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Vlieland - Partiële herziening Buitengebied Vlieland";
    III.      veroordeelt de raad van de gemeente Vlieland tot vergoeding van bij Paal 50 B.V. en Vliehors Expres B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.802,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    IV.     gelast dat de raad van de gemeente Vlieland aan Paal 50 B.V. en Vliehors Expres B.V. het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 365,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. E.W.L. van der Heijden, griffier.
    w.g. Scholten-Hinloopen
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van der Heijden
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 4 maart 2026
    884