ECLI:NL:RVS:2025:4311, Raad van State, 10-09-2025, 202501896/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-09-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 november 2022 heeft de Dienst Wegverkeer (hierna: RDW) de aanvraag van [appellant] om de geregistreerde tellerstanden van het voertuig met kenteken […] aan te passen, afgewezen. Het voertuig met kenteken […] is door de vorige eigenaar in gebruik genomen in 2004. Vanaf 2006 is de zogenoemde tellerstand, waarmee het aantal gereden kilometers wordt bijgehouden, doorgegeven aan en geregistreerd door de stichting Nationale Autopas. Deze tellerstanden zijn vrijwillig aangemeld door een bij de RDW erkende garagehouder tijdens algemene periodieke keuringen. Naast deze garage was het voertuig in onderhoud bij garage BMW Dusseldorp in Den Haag. De stichting NAP heeft tot en met 25 februari 2013 een logische opbouw van de tellerstand van het voertuig geregistreerd. Maar op 29 juli 2013 is een tellerstand geregistreerd die 43.468 kilometer lager is dan de registratie daarvoor. Daarna is weer een opbouw van de tellerstanden geregistreerd. Vanaf 2014 is het verplicht om de tellerstand te registreren bij de RDW. De registraties van daarvóór zijn overgenomen van de stichting NAP.

202501896/1/A2.
    Datum uitspraak: 10 september 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats], handelend onder de naam [bedrijf],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 21 februari 2025 in zaak nr. 23/741 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de Dienst Wegverkeer (hierna: RDW).
    Procesverloop
    Bij besluit van 4 november 2022 heeft de RDW de aanvraag van [appellant] om de geregistreerde tellerstanden van het voertuig met kenteken […] aan te passen, afgewezen.
    Bij besluit van 3 maart 2023 heeft de RDW, voor zover van belang, het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 21 februari 2025 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De RDW heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 augustus 2025, waar [appellant] en de RDW, vertegenwoordigd door mr. S.L.I. Meekel, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het wettelijk kader staat in de bijlage.
    2.       Het voertuig met kenteken […] (hierna: het voertuig) is door de vorige eigenaar in gebruik genomen in 2004. Vanaf 2006 is de zogenoemde tellerstand, waarmee het aantal gereden kilometers wordt bijgehouden, doorgegeven aan en geregistreerd door de stichting Nationale Autopas (hierna: stichting NAP). Deze tellerstanden zijn vrijwillig aangemeld door een bij de RDW erkende garagehouder tijdens algemene periodieke keuringen (hierna: APK’s). Naast deze garage was het voertuig in onderhoud bij garage BMW Dusseldorp in Den Haag.
    3.       De stichting NAP heeft tot en met 25 februari 2013 een logische opbouw van de tellerstand van het voertuig geregistreerd. Maar op 29 juli 2013 is een tellerstand geregistreerd die 43.468 kilometer lager is dan de registratie daarvoor. Daarna is weer een opbouw van de tellerstanden geregistreerd. Vanaf 2014 is het verplicht om de tellerstand te registreren bij de RDW. De registraties van daarvóór zijn overgenomen van de stichting NAP.
    4.       [appellant] heeft het voertuig gekocht in 2022. Hij heeft vervolgens, onder verwijzing naar een digitaal historisch overzicht van BMW en een onderhoudsboekje van garage BMW Dusseldorp, bij de RDW een aanvraag gedaan om de geregistreerde tellerstanden tot en met 25 februari 2013 te corrigeren of te verwijderen.
    Besluitvorming
    5.       Bij besluit van 4 november 2022, aangevuld bij besluit van 3 maart 2023, heeft de RDW geconcludeerd dat hij geen reden ziet om te twijfelen aan de geregistreerde tellerstanden tot en met 25 februari 2013. De registraties zijn bij de jaarlijks uitgevoerde APK’s ingevoerd in het geautomatiseerde systeem. Het is niet aannemelijk gemaakt dat de tellerstanden in die periode zeven maal onjuist zijn ingevoerd, dan wel wat de redenen zouden kunnen zijn voor het onjuist invullen van de tellerstanden. Het vermoeden van [appellant] dat de registratie van de tellerstanden door de vorige eigenaar in die periode zijn verhoogd wegens een fiscaal voordeel in verband met zakelijk gebruik van de auto is daarvoor niet voldoende. De overgang van de auto van zakelijk naar privé op 5 januari 2011, waarna de tellerstand tot en met 25 februari 2013 nog maar beperkt opliep, vormt geen *reden om te twijfelen aan de geregistreerde tellerstanden. De verschillen tussen de bij de stichting NAP geregistreerde tellerstanden en de door [appellant] overgelegde tellerstanden zijn niet te verklaren. De RDW sluit niet uit dat met de digitale gegevens kan worden gemanipuleerd en stelt zich verder op het standpunt dat de juistheid van de handgenoteerde kilometerstanden in het onderhoudsboekje geen bewijs is. De RDW gaat uit van de data waarop de tellerstanden in het register moeten worden geregistreerd. De aanvraag is daarom afgewezen.
    Uitspraak van de rechtbank
    6.       De rechtbank heeft overwogen dat de RDW terecht een groot belang heeft gehecht aan de zeven geregistreerde tellerstanden die verspreid over meer jaren tot en met 2013 zijn doorgegeven. De tellerstanden zijn tijdens APK’s geregistreerd door een erkenninghouder, die onder toezicht van de RDW staat. De door [appellant] overgelegde overzichten van tellerstanden zijn onvoldoende om te twijfelen aan de door de erkenninghouder doorgegeven tellerstanden. Het had op de weg van [appellant] gelegen om hierover bij de verkoper navraag te doen.
    Hoger beroep
    7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank onvoldoende gewicht heeft toegekend aan zijn bewijs van de juiste tellerstanden in de periode tot en met 2013. De digitale historie van het voertuig is volgens hem niet te manipuleren. Daarnaast is er geen twijfel over de juistheid van de in het onderhoudsboekje en de facturen van de BMW-dealer opgenomen tellerstanden. Er was geen betekenisvol toezicht van de RDW op erkenninghouders over de registratie van tellerstanden in de periode tot en met 2013. De APK’s zijn telkens uitgevoerd bij een andere garagehouder dan BMW Dusseldorp, waar het voertuig in onderhoud was.
    7.1.    In het overzicht van het kentekenregister staat dat de tellerstanden vanaf 19 maart 2004 tot en met 25 februari 2013 logisch zijn opgebouwd tot 198.522 kilometer. Op 29 juli 2013 is een lagere tellerstand van 155.084 kilometer geregistreerd. Daarna is de tellerstand door de jaren heen weer logisch opgebouwd. De terugval van de tellerstand in 2013 betekent dat de registratie van de RDW, waaronder de overgenomen gegevens van de NAP vallen, niet overeen kan komen met de werkelijk gereden kilometers.
    7.2.    De rechtbank heeft overwogen dat [appellant] verzocht heeft de  gegevens tot en met 25 februari 2013, die de RDW in 2014 heeft overgenomen van de stichting NAP, aan te passen dan wel te verwijderen. [appellant] heeft bij zijn verzoek een overzicht van de digitale historie van zijn voertuig overgelegd, waarin tellerstanden geautomatiseerd zijn opgenomen zonder menselijke input, van de tijdstippen dat onderhoudswerkzaamheden zijn uitgevoerd bij een erkende merkdealer, garage BMW Dusseldorp. Dit overzicht van de digitale historie bestaat uit een stapsgewijze opbouw van de tellerstanden van 2006 tot en met 2022. Daarin is geen afwijkende, lagere tellerstand vanaf 2013 opgenomen. Verder heeft [appellant] gewezen op het onderhoudsboekje van garage BMW Dusseldorp, waarin de tellerstanden  handmatig zijn opgeschreven. Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het overzicht van de digitale historie, in combinatie met het onderhoudsboekje, een concreet aanknopingspunt is voor twijfel aan de juistheid van de in het kentekenregister van de stichting NAP overgenomen tellerstanden tot en met 25 februari 2013. Maar de RDW heeft toch mogen besluiten de registreerde tellerstanden niet te wijzigen. De Afdeling licht dit hierna toe.
    7.3.    Op grond van artikel 23k, eerste lid, van het Besluit voertuigen, dienen tellerstanden te worden geregistreerd op de in dat artikel bepaalde momenten, onder andere bij afgifte van een keuringsbewijs. De RDW stelt  terecht dat er geen wettelijke grondslag is om tellerstanden op andere tijdstippen in het kentekenregister te registreren. De door [appellant] overgelegde tellerstanden hebben betrekking op andere data dan de tellerstanden die in het kentekenregister zijn overgenomen van de stichting NAP en destijds zijn geregistreerd bij de afgifte van een keuringsbewijs. Met deze gegevens kan dus niet worden vastgesteld wat de juiste tellerstanden op de geregistreerde data waren. Dit klemt des te meer nu het verzoek van [appellant] ziet op aanpassing van zeven geregistreerde tellerstanden over een periode van zeven jaar en de aanvraag pas negen jaar na de laatste registratie is ingediend. Dat de geregistreerde tellerstanden door de in 2013 geregistreerd tellerstand geen logische opbouw heeft, betekent niet dat de RDW deze tellerstand daarom moet corrigeren. De RDW moet namelijk ook onlogische tellerstanden registreren om tellerfraude in beeld te brengen. Om dezelfde redenen is de RDW ook niet gehouden om de geregistreerde tellerstanden van 2006 tot en met 25 februari 2013 te verwijderen, omdat, gelet op het lange tijdsverloop en de lange periode waarop de aanvraag ziet, het belang van inzicht in de geregistreerde tellerstanden, of die nu juist zijn of niet, groter is dan het belang van [appellant] bij verwijdering van de gegevens. Door registratie van de tellerstanden in de betreffende periode is het voor nieuwe eigenaren en anderen die gerechtigd zijn om het (volledige) kentekenregister te raadplegen, mogelijk om voldoende inzicht te krijgen in de geschiedenis van het gebruik van het voertuig. De rechtbank heeft dus terecht geoordeeld dat de RDW mocht afzien van aanpassing, dan wel verwijdering van de gegevens.
    Conclusie
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    9.       De RDW hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. M. Soffers, leden, in tegenwoordigheid van mr. O. van Loon, griffier.
    w.g. Scholten-Hinloopen
    voorzitter
    w.g. Van Loon
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 10 september 2025
    284-1100
     
    Bijlage
     
    Wettelijk kader
    Wegenverkeerswet 1994
    Artikel 41a
    1. Voor de toepassing van deze paragraaf wordt verstaan onder:
    a. overheidsorgaan: bestuursorgaan als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, onderdeel a, van de Algemene wet bestuursrecht en personen of instanties als bedoeld in het tweede lid;
    b. basisregistratie: verzameling gegevens waarvan bij wet is bepaald dat deze authentieke gegevens bevat;
    c. authentiek gegeven: in een basisregistratie opgenomen gegeven dat bij of krachtens wet als authentiek is aangemerkt.
    […]
    Artikel 42
    1. Er is een kentekenregister. Dit register is een basisregistratie.
    2. De Dienst Wegverkeer is de beheerder en verwerkingsverantwoordelijke van het kentekenregister.
    3. In het kentekenregister verwerkt de Dienst Wegverkeer gegevens omtrent motorrijtuigen en aanhangwagens waarvoor een kenteken is opgegeven en de tenaamstelling van die motorrijtuigen en aanhangwagens, alsmede omtrent andere motorrijtuigen en aanhangwagens.
    4. Het verzamelen van de gegevens, bedoeld in het derde lid, geschiedt voor de volgende doeleinden:
    a. voor een goede uitvoering van het bepaalde bij of krachtens deze wet en voor de handhaving van de bij of krachtens deze wet gestelde voorschriften,
    b. voor een goede uitvoering van het bepaalde bij of krachtens de Wet op de motorrijtuigenbelasting 1994, de Wet op de belasting van personenauto’s en motorrijwielen 1992, de Wet belasting zware motorrijtuigen, de Wet aansprakelijkheidsverzekering motorrijtuigen, de Wet tijdelijke tolheffing Blankenburgverbinding en ViA15, de Wet vrachtwagenheffing, de Wet implementatie EETS-richtlijn, dan wel andere wettelijke regelingen ten aanzien van motorrijtuigen of aanhangwagens en voor de handhaving van het bepaalde bij of krachtens die wettelijke regelingen, en
    c. om overheidsorganen te voorzien van gegevens uit het kentekenregister voor zover zij aangeven deze gegevens nodig te hebben voor een goede uitoefening van hun publieke taak.
    […]
    Artikel 42a
    1. De gegevens in het kentekenregister worden onderscheiden in:
    a. authentieke en niet-authentieke gegevens;
    b. gevoelige en niet-gevoelige gegevens.
    2. Als authentieke gegevens worden aangemerkt:
    a. gegevens die op grond van een bindend besluit van de Raad van de Europese Unie, van het Europees Parlement en de Raad gezamenlijk of van de Commissie van de Europese Unie verplicht op het kentekenbewijs zijn opgenomen voor zover de desbetreffende gegevens niet reeds op grond van een andere wettelijke bepaling als authentiek zijn aangemerkt;
    b. de voertuigcategorieën die worden onderscheiden in de EU-kaderverordeningen;
    c. de tenaamstelling van een motorrijtuig of aanhangwagen.
    3. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen andere authentieke gegevens of categorieën daarvan worden aangewezen. Bij algemene maatregel van bestuur kan tevens als authentiek worden aangewezen de samenstelling van een uit een andere basisregistratie afkomstig gegeven met een of meer gegevens uit het kentekenregister.
    4. Bij algemene maatregel van bestuur worden gevoelige en niet-gevoelige gegevens of categorieën daarvan aangewezen.
    Artikel 43d
    1. Indien de Dienst Wegverkeer constateert dat een door deze dienst in het kentekenregister geplaatst gegeven onjuist of ten onrechte in het kentekenregister is opgenomen, wijzigt of verwijdert deze dienst dat gegeven.
    2. Indien de Dienst Wegverkeer constateert dat een gegeven ten onrechte niet in het kentekenregister is opgenomen, neemt deze dienst dat gegeven alsnog in het kentekenregister op.
    3. Van de beslissing tot wijzigen, verwijderen, dan wel alsnog opnemen van een authentiek gegeven in het kentekenregister doet de Dienst Wegverkeer onverwijld mededeling aan degene op wie het authentieke gegeven betrekking heeft, dan wel aan degene aan wie het kentekenbewijs is afgegeven voor het motorrijtuig of de aanhangwagen waarop het desbetreffende authentieke gegeven betrekking heeft.
    Artikel 43e
    1. Indien een belanghebbende gegronde redenen heeft om aan te nemen dat een gegeven dat bij of krachtens deze wet als authentiek is aangemerkt of een niet-authentiek gegeven onjuist of ten onrechte wel, dan wel ten onrechte niet in het kentekenregister is opgenomen, kan hij onder opgave van die redenen aan de Dienst Wegverkeer een verzoek doen tot wijziging, verwijdering of opneming van dat gegeven.
    2. De Dienst Wegverkeer beslist naar aanleiding van een verzoek als bedoeld in het eerste lid over wijziging, verwijdering of opneming van het betreffende gegeven en bericht de belanghebbende die het verzoek heeft gedaan over deze beslissing.
    Kentekenreglement
    Artikel 7
    1. Als authentieke gegevens of categorieën daarvan als bedoeld in artikel 42a, derde lid, van de wet worden aangewezen gegevens omtrent:
    […]
    g. gebruik van een voertuig.
    […]
    Besluit voertuigen
    Artikel 23k
    1. Erkende bedrijven verstrekken aan de Dienst Wegverkeer de tellerstand van een motorrijtuigen van de rijbewijscategorieën A, A1, A2 en B, voor zover deze harder kunnen en mogen rijden dan 25 km/u bij:
    a. opname in de bedrijfsvoorraad als bedoeld in artikel 62 van de wet;
    b. beëindiging van de tenaamstelling als bedoeld in artikel 66a van de wet;
    c. afgifte van een keuringsbewijs als bedoeld in artikel 72 van de wet;
    d. het waarborgen dat een wijziging in de bouw of inrichting van een voertuig aan de eisen voldoet als bedoeld in artikel 100, eerste lid, van de wet;
    e. het waarborgen dat een voertuig aan de eisen voldoet als bedoeld in artikel 106a, eerste lid, van de wet;
    f. het inbouwen van een alcoholslot als bedoeld in artikel 132f, eerste lid, van de wet;
    g. melding van het voorgoed buiten Nederland brengen van een voertuig als bedoeld in artikel 46, tweede lid, onder b, Kentekenreglement;
    h. het indienen van een aanvraag van een tenaamstelling als bedoeld in artikel 46, tweede lid, onder d, Kentekenreglement;
    i. werkzaamheden aan de boordcomputer taxi krachtens het Besluit personenvervoer 2000;
    j. onderhoud, reparaties en vernieuwen of wisselen van banden, voor zover deze bedrijfsmatig worden verricht.
    […]