ECLI:NL:RVS:2026:917, Raad van State, 18-02-2026, 202306667/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2026-02-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 augustus 2022 heeft het dagelijks bestuur van waterschap Scheldestromen de maatschap van waterschap Scheldestromen gelast geen water te onttrekken uit enig oppervlaktewater gedurende het algeheel onttrekkingsverbod van 22 juli 2022, opgelegd door de dijkgraaf op grond van artikel 4.4, eerste lid, aanhef en onder b, van de Keur watersysteem Waterschap Scheldestromen 2012 (de Keur), onder oplegging van een dwangsom van € 5.000,00 per overtreding met een maximum van € 25.000,00. Na de bouw van de rioolwaterzuiveringsinstallatie Camperlandpolder is een sloot gegraven langs de Bosdijk te Kamperland. In de sloot wordt het teveel aan water uit de RWZI na het zuiveringsproces geloosd (het effluent). Deze effluentsloot ligt naast de RWZI en naast een perceel van de maatschap. Bij een (dreigend) watertekort binnen een bepaald gebied is de zogenoemde "verdringingsreeks" van toepassing (artikel 2.9 van de Waterwet in samenhang met artikel 2.1 van het Waterbesluit), die een rangorde geeft voor de verdeling over maatschappelijke en ecologische behoeften van de hoeveelheid water bij waterschaarste.

202306667/1/R1.
    Datum uitspraak: 18 februari 2026
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       Het dagelijks bestuur van waterschap Scheldestromen,
    2.       [appellante sub 2], gevestigd in [plaats] (hierna: de maatschap),
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland­-West­-Brabant van 15 september 2023 in zaak nr. 22/5958 in het geding tussen:
    de maatschap
    en
    het dagelijks bestuur.
    Procesverloop
    Bij besluit van 3 augustus 2022 heeft het dagelijks bestuur de maatschap gelast geen water te onttrekken uit enig oppervlaktewater gedurende het algeheel onttrekkingsverbod van 22 juli 2022, opgelegd door de dijkgraaf op grond van artikel 4.4, eerste lid, aanhef en onder b, van de Keur watersysteem Waterschap Scheldestromen 2012 (de Keur), onder oplegging van een dwangsom van € 5.000,00 per overtreding met een maximum van € 25.000,00.
    Bij besluit van 15 november 2022 heeft het dagelijks bestuur het door de maatschap daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 15 september 2023 heeft de rechtbank het door de maatschap daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 15 november 2022 vernietigd en het besluit van 3 augustus 2022 herroepen.
    Tegen deze uitspraak heeft het dagelijks bestuur hoger beroep ingesteld. De maatschap heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
    De maatschap heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend. Het dagelijks bestuur heeft een zienswijze naar aanleiding van het incidenteel hoger beroep ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 april 2025, waar het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door mr. R.M. Pieterse, mr. F. van Dommelen-Smit, ing. J.A. de Witte en W. Bakx, en de maatschap, vertegenwoordigd door mr. F.S. Kelder, mr. L.J. Wildeboer en [gemachtigden], zijn verschenen.
    Op 25 september 2025 zijn partijen bericht dat de behandeling van de zaak in andere samenstelling wordt voortgezet vanwege het defungeren van staatsraad mr. J.M.L Niederer, waarna partijen desgevraagd toestemming hebben gegeven om een nadere zitting achterwege te laten.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluit van 3 augustus 2022 heeft het dagelijks bestuur aan de maatschap een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Waterwet en de Waterschapswet, zoals die golden vóór 1 januari 2024, van toepassing zijn.
    Inleiding
    2.       Na de bouw van de rioolwaterzuiveringsinstallatie Camperlandpolder (hierna: RWZI) is een sloot gegraven langs de Bosdijk te Kamperland. In de sloot wordt het teveel aan water uit de RWZI na het zuiveringsproces geloosd (het effluent). Deze effluentsloot ligt naast de RWZI en naast een perceel van de maatschap.
    3.       Bij een (dreigend) watertekort binnen een bepaald gebied is de zogenoemde "verdringingsreeks" van toepassing (artikel 2.9 van de Waterwet in samenhang met artikel 2.1 van het Waterbesluit), die een rangorde geeft voor de verdeling over maatschappelijke en ecologische behoeften van de hoeveelheid water bij waterschaarste.
    Op 22 juli 2022 heeft de dijkgraaf besloten tot het opleggen van een verbod tot het onttrekken van water aan oppervlaktewaterlichamen voor vrijwel de gehele provincie Zeeland op grond van artikel 4.4, eerste lid, aanhef en onder b, van de Keur watersysteem Waterschap Scheldestromen 2012 (hierna: de Keur). Dit omdat door de aanhoudende droogte het peil in de waterlopen binnen het beheergebied van waterschap Scheldestromen snel daalde en het noodzakelijk was om de daling van de peilen in de sloten en waterlopen en daarmee de samenhangende daling van de grondwaterstanden te vertragen.
    Op 3 augustus 2022 heeft een toezichthouder van het waterschap geconstateerd dat de maatschap water onttrekt aan de effluentsloot langs de Bosdijk en dat daarmee een akker gelegen langs de Stekeldijk wordt beregend. Vervolgens heeft het dagelijks bestuur de maatschap diezelfde dag de last onder dwangsom opgelegd.
    Wet- en regelgeving
    4.       Waterwet
    Artikel 1.1, eerste lid, van de Waterwet luidt:
    "In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt, tenzij anders bepaald, verstaan onder ‘oppervlaktewaterlichaam’: samenhangend geheel van vrij aan het aardoppervlak voorkomend water, met de daarin aanwezige stoffen, alsmede de bijbehorende bodem, oevers en, voor zover uitdrukkelijk aangewezen krachtens deze wet, drogere oevergebieden, alsmede flora en fauna."
    Keur watersysteem waterschap Scheldestromen
    Artikel 1.1, onder m, luidt:
    "In deze keur en de daarop berustende bepalingen wordt, tenzij anders bepaald, verstaan onder: oppervlaktewaterlichaam: samenhangend geheel van vrij aan het aardoppervlak voorkomend water met de daarin aanwezige stoffen, alsmede de bijbehorende waterbodem, oevers, ondersteunende kunstwerken en voor zover uitdrukkelijk aangewezen krachtens de wet, drogere oevergebieden, alsmede flora en fauna."
    Artikel 4.4, eerste lid, aanhef en onder b, luidt:
    "In geval van grote schaarste of overvloed aan water, aanmerkelijke verslechtering van de kwaliteit daarvan of bij het in ongerede raken van een waterstaatswerk, dan wel indien zodanige omstandigheid dreigt te ontstaan, kan het bestuur zonodig in afwijking van verleende vergunningen of geldende peilbesluiten, verbieden water te lozen op of te onttrekken aan oppervlaktewaterlichamen.
    Kaderrichtlijn Water
    In de EU is op 22 december 2000 de Kaderrichtlijn Water in werking getreden (Richtlijn 2000/60/EG van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid, PB 2000, L 327/1). Artikel 4 van de Kaderrichtlijn Water verplicht de lidstaten ertoe de waterkwaliteit van oppervlakte- en grondwaterlichamen te verbeteren en om achteruitgang daarvan te voorkomen. Oppervlaktewaterlichamen moeten in beginsel uiterlijk 15 jaar na de datum van de inwerkingtreding van de Kaderrichtlijn Water een goede toestand van het oppervlaktewater hebben, met uitzondering van kunstmatige en sterk veranderde waterlichamen. Deze waterlichamen moeten binnen deze termijn een goed ecologisch potentieel en een goede chemische toestand van het oppervlaktewater hebben.
    Omvang geschil
    5.       Niet in geschil is dat er door de maatschap water onttrokken is aan de betrokken sloot. De vraag die voorligt is of dit in strijd is met het door de dijkgraaf opgelegde onttrekkingsverbod. Dit komt neer op de vraag of sprake is van het onttrekken van water aan een oppervlaktewaterlichaam als bedoeld in de Keur en de Waterwet en daarmee op de vraag of de sloot een oppervlaktewaterlichaam in de zin van de Keur en de Waterwet is.
    Hoger beroep dagelijks bestuur en incidenteel hoger beroep maatschap
    6.       De rechtbank heeft overwogen dat het dagelijks bestuur onvoldoende heeft onderbouwd dat het water uit de effluentsloot oppervlaktewater betreft. De rechtbank heeft in dat kader verwezen naar de definitie van "oppervlaktewaterlichaam" in de Waterwet en de definitie in de Keur. De rechtbank heeft uit de rechtspraak (uitspraken van de Afdeling van 18 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3533, r.o. 2.1. en 13 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1530, r.o. 20.2) afgeleid dat een waterloop (in dit geval de sloot) aangemerkt wordt als een oppervlaktewaterlichaam, wanneer daarin een normaal ecosysteem aanwezig is én wanneer die waterweg in verbinding staat met een oppervlaktewaterlichaam in de zin van de Waterwet. Volgens de rechtbank is wel sprake van een verbinding met ander oppervlaktewater, maar heeft het dagelijks bestuur onvoldoende onderbouwd dat sprake is van een normaal ecosysteem
    7.       Het dagelijks bestuur betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de effluentsloot niet als oppervlaktelichaam is aan te merken. Volgens het dagelijks bestuur heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de sloot pas een oppervlaktelichaam is indien sprake is van verbinding met een ander oppervlaktewaterlichaam én sprake is van een normaal ecosysteem. Dat uit de door de rechtbank genoemde uitspraken van de Afdeling moet worden afgeleid dat het hier gaat om twee criteria die cumulatief moeten worden toegepast in die zin dat eerst van een oppervlaktewaterlichaam sprake is, wanneer aan deze beide criteria is voldaan, betwist het dagelijks bestuur. Daarbij wijst het erop dat deze uitspraken negatief zijn geformuleerd met als conclusie dat er in die gevallen geen sprake was van een oppervlaktewaterlichaam. Volgens het dagelijks bestuur is de effluentsloot een oppervlaktewaterlichaam, omdat sprake is van een "anders dan incidenteel aanwezige watermassa" in de sloot, die in verbinding staat met een (ander) oppervlaktewatersysteem in het beheergebied. Dit volgt uit de doelstelling van de Waterwet om zowel de waterkwaliteit als de waterkwantiteit te beschermen. Het dagelijks bestuur wijst in dit verband op het grote belang van meer duidelijkheid over de reikwijdte van de Waterwet en over de uitleg van het begrip "oppervlaktewaterlichaam" en hoe dit zich verhoudt tot de Kaderrichtlijn Water en de daaruit voortvloeiende opgaven. Het is volgens het dagelijks bestuur urgenter dan ooit dat waterbeheerders over de juridische instrumenten om op te treden beschikken met het oog op de noodzakelijke verbetering van de waterkwantiteit en -kwaliteit.
    De maatschap betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat sprake is van een verbinding met ander oppervlaktewater, waarbij zij wijst op de stuw die zij in de effluentsloot heeft aangebracht. Ook acht zij van belang dat het water van de effluentsloot naar een afgesloten buffersloot wordt gepompt, waaruit water mag worden onttrokken.
    7.1.    Anders dan de rechtbank heeft overwogen, volgt uit voornoemde uitspraken van 13 mei 2015 en 18 november 2015 niet dat sprake is van  voorwaarden waaraan cumulatief moet zijn voldaan om een waterloop als een oppervlaktelichaam aan te merken. Zoals het dagelijks bestuur terecht heeft aangevoerd, zien deze uitspraken op situaties, waarin de Afdeling heeft geconcludeerd dat van een oppervlaktewaterlichaam geen sprake was en is aangegeven welke factoren bij dit oordeel in die gevallen een rol hebben gespeeld.
    7.2.    Naar het oordeel van de Afdeling volgt uit de definitieomschrijving van artikel 1.1, eerste lid, van de Waterwet en artikel 1.1, onder m, van de Keur dat een samenhangend geheel van vrij aan het aardoppervlak voorkomend water in beginsel een (onderdeel van een) oppervlaktewaterlichaam is. Daarop zijn uitzonderingen mogelijk, die in het licht van de Kaderrichtlijn Water wel beperkt moeten worden uitgelegd en toegepast in overeenstemming met de doelen van de Kaderrichtlijn Water. Of sprake is van een situatie waarin zich zo’n uitzondering voordoet moet van geval tot geval worden beoordeeld.
    7.3.    In dit geval gaat het, zoals ter zitting door partijen is bevestigd, om een sloot van ongeveer 200 m lang waarin het teveel aan water (effluent) uit de RWZI wordt geloosd. In deze sloot is een stuw aangebracht door [de maatschap]. Als er teveel water op de sloot wordt geloosd, dan stroomt dat water over de stuw (eenrichtingsverkeer) en stroomt het via een systeem van (zout)waterwegen uiteindelijk in het Veerse Meer, zijnde een oppervlaktewaterlichaam. In dit kader wordt verder ook verwezen naar de memo van 28 november 2023 van R. Dieleman en J. Schoonakker, hydrologen van de afdeling Watersystemen van het Waterschap, waarin over de sloot onder meer is geconcludeerd: "De watergang heeft altijd een waterafvoerende functie en staat jaarrond in verbinding met het omliggende water". Uit het voorgaande leidt de Afdeling af dat de effluentsloot een,  anders dan incidenteel aanwezige, watermassa is die in verbinding staat met ander oppervlaktewater en dat van een uitzonderingssituatie zoals aan de orde was in de zaken die tot de hiervoor genoemde uitspraken van de Afdeling van 13 mei 2015 en 18 november 2015 hebben geleid, in dit geval geen sprake is. Ook anderszins is niet gebleken van factoren die aanleiding zouden kunnen zijn om een uitzonderingssituatie aan te nemen. Hieruit volgt dat het water uit de effluentsloot moet worden aangemerkt als een (onderdeel van een) oppervlaktewaterlichaam. Dat, zoals de maatschap aanvoert, het water van de effluentsloot naar een afgesloten buffersloot wordt gepompt en dit water nooit deel heeft uitgemaakt van het slotensysteem, kan niet tot een ander oordeel leiden, omdat de maatschap water (direct) uit de effluentsloot heeft onttrokken, die wel een oppervlaktewaterlichaam is, zoals uit het voorgaande volgt.
    Het betoog van het dagelijks bestuur slaagt. Het betoog van de maatschap slaagt niet.
    8.       Het betoog van het dagelijks bestuur dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat in de sloot in kwestie geen normaal ecosysteem aanwezig is, behoeft gelet op het voorgaande geen bespreking.
    9.       Voor zover het incidenteel hoger beroep van de maatschap zich niet richt tegen dragende overwegingen van de aangevallen uitspraak, kan dit niet leiden tot vernietiging daarvan en laat de Afdeling dit buiten beschouwing.
    Niet door de rechtbank behandelde beroepsgronden
    10.     De rechtbank is niet toegekomen aan een beoordeling van alle door de maatschap aangevoerde beroepsgronden. Daarom zal de Afdeling hierna alsnog de overige beroepsgronden beoordelen waaraan de rechtbank niet is toegekomen.
    11.     De maatschap heeft in beroep betoogd dat zij erop mocht vertrouwen dat een verbod voor het onttrekken van oppervlaktewater voor haar, in dit geval, niet gold. Zij heeft in dit kader gewezen op de bij brief van 13 juni 1990 aan [maat] door het toenmalige waterschap Noord-en Zuid-Beveland verleende toestemming om het effluent van de RWZI Kamperland te gebruiken voor beregening. De maatschap wijst er verder op dat voor het maken van een opslag van het effluent bij besluit van 18 juli 1990 ontheffing is verleend om werken aan te brengen om dit mogelijk te maken. Ook is er naar aanleiding van een in 2000 ingesteld verbod contact met een vertegenwoordiger van het waterschap geweest waaruit bleek dat van een verbod voor de maatschap geen sprake was omdat zij geen oppervlaktewater gebruikt. De maatschap heeft in dit kader bij de rechtbank een verklaring van een oud-medewerker van het waterschap overgelegd.
    11.1.  Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678, geldt bij handhavingsbesluiten bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.
    Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is.
    Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
    11.2.  Naar het oordeel van de Afdeling is geen sprake van bijzondere omstandigheden waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat uit de brief van 13 juni 1990 niet blijkt dat is meegedeeld dat een onttrekkingsverbod nooit voor de maatschap zou gelden. De ontheffing die bij besluit van 18 juli 1990 aan de maatschap is verleend ziet voorts niet op het onttrekken van water uit de effluentsloot, maar op het aanbrengen van een stuw en andere voorzieningen (onder meer een pomp en leidingen) om zo het water van de effluentsloot naar de kavelsloot te pompen en vanuit die kavelsloot de percelen te beregenen. Aan de overgelegde verklaring van een oud-medewerker van het waterschap komt verder niet die betekenis toe die de maatschap daar aan gehecht wil zien. Naar het oordeel van de Afdeling kan de mededeling niet worden gekwalificeerd als een toezegging dat het bij het besluit van 22 juli 2022 ingestelde verbod niet gold voor de maatschap. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat, hoewel uit de overgelegde verklaring niet blijkt wanneer de daarin genoemde mededeling aan de maatschap is gedaan, vaststaat dat dit ergens tussen 2004 en 2010 is geweest en dus voor het instellen van het onderhavige verbod bij besluit van 22 juli 2022. Verder wordt in aanmerking genomen dat niet duidelijk is welke functie de medewerker in kwestie had en in welke hoedanigheid deze mededeling is gedaan. Er is voorts een groot belang bij het handhaven van het verbod als bedoeld in artikel 4.4, eerste lid, onder b, van de Keur, te weten het voorkomen van waterschaarste. De financiële ondernemersbelangen van de maatschap die hier tegenover staan wegen in dit geval minder zwaar dan de algemene belangen die zijn gediend bij het handhaven van het verbod.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie over de hoger beroepen
    12.     Het hoger beroep van het dagelijks bestuur is gegrond. Het incidenteel hoger beroep van de maatschap is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van de maatschap tegen het besluit van 15 november 2022 alsnog ongegrond verklaren.
    Conclusie
    13.     Het gevolg van de beslissingen hiervoor onder 12 is dat het besluit op bezwaar van 15 november 2022 herleeft en dat daarmee de bij het besluit van 3 augustus 2022 aan de maatschap opgelegde last onder dwangsom in stand blijft.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van het dagelijks bestuur gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank van Zeeland-­West­-Brabant van 15 september 2023 in zaak nr. 22/5958;
    III.      verklaart het beroep van de maatschap tegen het besluit van 15 november 2022 ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. H. Benek, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Kos, griffier.
    w.g. Borman
    voorzitter
    w.g. Kos
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 18 februari 2026
    580