Arrest van het Hof (Tweede kamer) van 22 september 2022.#Admiral Gaming Network Srl e.a. tegen Agenzia delle Dogane e dei Monopoli e.a.#Verzoeken van de Consiglio di Stato om een prejudiciële beslissing.#Prejudiciële verwijzing – Vrijheid van vestiging – Beperkingen – Kansspelen – Concessies voor het beheer van spelen die worden gespeeld op speelautomaten – Nationale wettelijke regeling die een heffing oplegt aan de concessiehouders – Beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen.#Gevoegde zaken C-475/20–C-482/20.
Court of Justice — Uitspraak 
Datum: 2022-09-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: EU-recht


ARREST VAN HET HOF (Tweede kamer)
 22 september 2022 (
 *1
 )
 „Prejudiciële verwijzing – Vrijheid van vestiging – Beperkingen – Kansspelen – Concessies voor het beheer van spelen die worden gespeeld op speelautomaten – Nationale wettelijke regeling die een heffing oplegt aan de concessiehouders – Beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen”
 In de gevoegde zaken C‑475/20 tot en met C‑482/20,
 betreffende verzoeken om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Consiglio di Stato (hoogste bestuursrechter, Italië) bij beslissingen van 31 augustus 2020, ingekomen bij het Hof op 28 september 2020, in de procedures
 
 Admiral Gaming Network Srl (C‑475/20),
 
 Cirsa Italia SpA (C‑476/20),
 
 Codere Network SpA (C‑477/20),
 
 Gamenet SpA (C‑478/20),
 
 NTS Network SpA (C‑479/20),
 
 Sisal Entertainment SpA (C‑480/20),
 
 Snaitech SpA, voorheen Cogetech SpA (C‑481/20),
 
 Snaitech SpA, voorheen Snai SpA (C‑482/20),
 tegen
 
 Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,
 
 
 Ministero dell’Economia e delle Finanze (C‑475/20, C‑477/20),
 
 Presidenza del Consiglio dei Ministri (C‑475/20, C‑477/20, C‑481/20),
 
 IGT Lottery SpA, voorheen Lottomatica Holding Srl (C‑475/20),
 
 Se. Ma. di Francesco Senese (C‑481/20),
 in tegenwoordigheid van:
 
 Lottomatica Videolot Rete
 SpA (C‑475/20),
 
 Coordinamento delle associazioni per la tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e consumatori (Codacons) (C‑476/20, C‑478/20, C‑480/20, C‑482/20) e.a.,
 wijst
 HET HOF (Tweede kamer),
 samengesteld als volgt: A. Prechal, kamerpresident, J. Passer (rapporteur), F. Biltgen, N. Wahl en M. L. Arastey Sahún, rechters,
 advocaat-generaal: A. Rantos,
 griffier: C. Di Bella, administrateur,
 gezien de stukken en na de terechtzitting op 27 januari 2022,
 gelet op de opmerkingen van:
 
 
 
 
 
 –
 
 
 Admiral Gaming Network Srl en Codere Network SpA, vertegenwoordigd door F. Cardarelli en F. Lattanzi, avvocati,
 
 
 
 
 
 
 
 
 –
 
 
 Cirsa Italia SpA en Gamenet SpA, vertegenwoordigd door C. Barreca en F. Tedeschini, avvocati,
 
 
 
 
 
 
 
 
 –
 
 
 NTS Network SpA, vertegenwoordigd door C. Barreca, F. Tedeschini en A. Tortora, avvocati,
 
 
 
 
 
 
 
 
 –
 
 
 Sisal Entertainment SpA en Snaitech SpA, vertegenwoordigd door A. Lauteri en L. Medugno, avvocati,
 
 
 
 
 
 
 
 
 –
 
 
 IGT Lottery SpA en Lottomatica Videolot Rete SpA, vertegenwoordigd door S. Fidanzia en A. Gigliola, avvocati,
 
 
 
 
 
 
 
 
 –
 
 
 Coordinamento delle associazioni per la tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e consumatori (Codacons), vertegenwoordigd door M. Servino, avvocata,
 
 
 
 
 
 
 
 
 –
 
 
 de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door G. Palmieri als gemachtigde, bijgestaan door P. G. Marrone en G. Palatiello, avvocati dello Stato,
 
 
 
 
 
 
 
 
 –
 
 
 de Europese Commissie, vertegenwoordigd door L. Armati en L. Malferrari als gemachtigden,
 
 
 
 gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 7 april 2022,
 het navolgende
 
 Arrest
 
 
 
 
 
 
 1
 
 
 De verzoeken om een prejudiciële beslissing betreffen de uitlegging van de artikelen 49 en 56 VWEU en van het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 2
 
 
 Deze verzoeken zijn ingediend in het kader van gedingen tussen, enerzijds, een aantal ondernemingen die actief zijn in de kansspelsector, namelijk Admiral Gaming Network Srl (zaak C‑475/20), Cirsa Italia SpA (zaak C‑476/20), Codere Network SpA (zaak C‑477/20), Gamenet SpA (zaak C‑478/20), NTS Network SpA (zaak C‑479/20), Sisal Entertainment SpA (zaak C‑480/20) en Snaitech SpA, voorheen Cogetech SpA en Snai SpA (zaken C‑481/20 en C‑482/20), en, anderzijds, de Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (agentschap voor douane en staatsmonopolies, Italië; hierna: „ADM”) en andere Italiaanse overheidsinstanties over de verlaging van de vergoeding waarop de ondernemingen die de georganiseerde activiteit van inzameling van weddenschappen via speelautomaten verrichten recht hebben.
 
 
 
 
 Toepasselijke bepalingen
 
 
 
 
 
 
 3
 
 
 De artikelen 1 tot en met 3 van decreto legislativo n. 496 – Disciplina delle attività di giuoco (wetgevend besluit nr. 496 inzake de regeling van spelactiviteiten), van 14 april 1948 (GURI nr. 118 van 22 mei 1948), bepalen:
 „1.   De organisatie en exploitatie van behendigheids- en kansspelen waarbij tegen betaling van een geldelijke inzet een prijs van welke aard ook wordt uitgekeerd, is voorbehouden aan de Staat.
 2.   De organisatie en uitoefening van de in het voorgaande artikel bedoelde activiteiten wordt toevertrouwd aan het ministerie van Financiën, dat deze activiteiten hetzij rechtstreeks, hetzij via natuurlijke of rechtspersonen die afdoende garanties bieden inzake hun geschiktheid ter zake, beheert. In dit laatste geval worden het bedrag van de aan de beheerders verschuldigde vergoeding en de overige beheersmodaliteiten vastgesteld in bijzondere overeenkomsten. […]
 3.   De opbrengsten uit de uitoefening van de in de voorgaande artikelen bedoelde activiteiten moeten worden overgemaakt naar een specifieke ontvangstenpost van het ministerie van Financiën.”
 
 
 
 
 
 
 
 
 4
 
 
 De Italiaanse Republiek heeft het beheer van de spelsector aan de ADM toevertrouwd krachtens artikel 8 van decreto-legge n. 282 – Disposizioni urgenti in materia di adempimenti comunitari e fiscali, di riscossione e di procedure di contabilità (wetsbesluit nr. 282 houdende spoedeisende maatregelen inzake nakoming van communautaire en fiscale verplichtingen, heffing en boekhoudprocedures) van 24 december 2002 (GURI nr. 301 van 24 december 2002).
 
 
 
 
 
 
 
 
 5
 
 
 Artikel 110, lid 6, van regio decreto n. 773 – Approvazione del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza (koninklijk besluit nr. 773 tot goedkeuring van de geconsolideerde tekst van de wetten op de openbare veiligheid) van 18 juni 1931 (GURI nr. 146 van 26 juni 1931), in de op de hoofdgedingen toepasselijke versie (hierna: „koninklijk besluit nr. 773 van 18 juni 1931”), bepaalt:
 „Als legale speelautomaten worden beschouwd:
 
 
 
 
 
 a)
 
 
 speelautomaten met een certificaat van overeenstemming met de geldende bepalingen dat is afgeleverd door het ministerie van Economische Zaken en Financiën, […] en een verplichte aansluiting op het telematicanetwerk als bedoeld in artikel 14 bis, lid 4, van decreet nr. 640 van de president van de Republiek van 26 oktober 1972 […], die worden geactiveerd door de invoering van geldstukken of via speciale elektronische betaalinstrumenten [....], waarbij naast het toeval ook de behendigheid een rol speelt […], een spel niet meer dan 1 EUR kost, de minimumduur van het spel vier seconden is en waarbij de automaten contante prijzen uitkeren met elk een maximumwaarde van 100 EUR. De winst, die door de automaat op een niet vooraf bepaalde wijze wordt berekend over een totale cyclus van niet meer dan 140000 spelen, mag niet lager zijn dan 75 % van de ingezette bedragen. In ieder geval mogen deze automaten het pokerspel of een ander op de basisregels ervan gebaseerd spel niet aanbieden;
 
 
 
 
 
 
 
 
 b)
 
 
 speelautomaten die deel uitmaken van het telematicanetwerk als bedoeld in artikel 14 bis, lid 4, van decreet nr. 640 van de president van de Republiek van 26 oktober 1972 […], die uitsluitend worden geactiveerd wanneer er een verbinding is met het netwerkbeheersysteem. Voor deze automaten worden bij verordening van de minister van Economische Zaken en Financiën […] het volgende bepaald […]:
 
 
 
 
 
 1)
 
 
 de hoogte en de wijze van betaling van elke deelname;
 
 
 
 
 
 
 
 
 2)
 
 
 het minimumpercentage van de inkomsten dat aan de winst moet worden toegewezen;
 
 
 
 
 
 
 
 
 3)
 
 
 het maximumbedrag en de wijze van inning van de winsten;
 
 
 
 
 
 
 
 
 4)
 
 
 de specificaties van onveranderlijkheid en veiligheid, die eveneens betrekking hebben op het beheerssysteem waarmee deze automaten verbonden zijn;
 
 
 
 
 
 
 
 
 5)
 
 
 voorzieningen op de automaten om de spelers aan te zetten tot verantwoord gokgedrag;
 
 
 
 
 
 
 
 
 6)
 
 
 de soorten en kenmerken van de openbare instellingen en andere plaatsen waar spelen mogen worden ingezameld en de in dit punt bedoelde automaten mogen worden geïnstalleerd.”
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 6
 
 
 Artikel 14 bis, lid 4, van decreto del Presidente della Repubblica n. 640 – Imposta sugli spettacoli (decreet nr. 640 van de President van de Republiek betreffende de evenementenbelasting) van 26 oktober 1972 (GURI nr. 292 van 11 november 1972, gewoon supplement bij GURI nr. 2), bepaalt met betrekking tot het beheer van deze automaten dat zij verplicht moeten zijn verbonden met een daartoe door de overheid opgezet telematicanetwerk en dat „uiterlijk op 30 juni 2004 een of meer concessiehouders [van dit netwerk] moeten worden geselecteerd door middel van een openbare aanbestedingsprocedure en met inachtneming van de nationale en communautaire bepalingen”, waarbij elke concessiehouder tegen betaling van een vergoeding het netwerk beheert en de automaten waarvoor hij verantwoordelijk is op dit netwerk aansluit.
 
 
 
 
 
 
 
 
 7
 
 
 Overeenkomstig deze bepaling is een aanbestedingsprocedure voor de selectie van concessiehouders gestart (GURI nr. 95, bijzondere serie nr. 5, van 12 augustus 2011, blz. 40), waarvan punt II 1.5, met betrekking tot de vergoeding van de concessiehouder, het volgende bepaalt:
 „[…] Als gevolg van de in concessie gegeven activiteiten is de concessiehouder verplicht de Schatkist en de [Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato (autonome bestuur van staatsmonopolies, Italië)] de bedragen uit hoofde van de eenmalige heffing ten gunste van de schatkist, de concessievergoeding en de waarborg als percentage van de ingezamelde weddenschappen ter beschikking te stellen. De concessiehouder heeft recht op een vergoeding die gelijk is aan het verschil tussen het bedrag van de ingezamelde weddenschappen en de reeds genoemde bedragen, alsmede de uit te keren winsten, berekend op basis van de in de geldende regelgeving vastgestelde minima, en het deel dat toekomt aan de derden die met de inzameling van de weddenschappen zijn belast.”
 
 
 
 
 
 
 
 
 8
 
 
 Artikel 14 van legge n. 23 – Delega al Governo recante disposizioni per un sistema fiscale più equo, trasparente e orientato alla crescita (wet nr. 23 betreffende de delegatie aan de regering van maatregelen voor een billijker, transparanter en op groei gericht belastingstelsel) van 11 maart 2014 (GURI nr. 59 van 12 maart 2014), in de op de hoofdgedingen toepasselijke versie (hierna: „wet nr. 23 van 11 maart 2014”), luidt als volgt:
 „1.   De regering wordt gemachtigd om door middel van de in artikel 1 bedoelde wetsbesluiten uitvoering te geven aan de hervorming van de geldende bepalingen inzake spelen, waarbij alle geldende regels worden herschikt in de vorm van een wetboek inzake spelen, zonder dat wordt geraakt aan het op het concessie- en vergunningenstelsel gebaseerde organisatiemodel, aangezien dit onontbeerlijk is voor de bescherming van het gewettigd vertrouwen, de openbare orde en veiligheid, voor het evenwicht tussen de belangen van de schatkist, de plaatselijke belangen, en de algemene belangen van de volksgezondheid, voor het voorkomen van witwassen van opbrengsten uit criminele activiteiten en voor het waarborgen van de regelmatige betaling van de fiscale heffingen op spelen.
 2.   De in lid 1 bedoelde hervorming geschiedt met inachtneming van de volgende beginselen en richtsnoeren:
 […]
 
 
 
 
 
 g)
 
 
 herziening van de aan concessiehouders en andere actoren verschuldigde provisies en vergoedingen volgens het criterium van progressiviteit gerelateerd aan het volume van de ingezamelde weddenschappen;
 
 
 
 […]”
 
 
 
 
 
 
 
 
 9
 
 
 Artikel 1, lid 649, van legge n. 190 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2015) [wet nr. 190 houdende bepalingen inzake de vaststelling van de jaar- en meerjarenbegroting van de Staat (stabiliteitswet 2015)] van 23 december 2014 (GURI nr. 300 van 29 december 2014, gewoon supplement bij GURI nr. 99) (hierna: „stabiliteitswet 2015”), heeft een jaarlijkse heffing van 500 miljoen EUR opgelegd over de staatsmiddelen die bij wijze van commissie ter beschikking worden gesteld van de concessiehouders en andere actoren die voor rekening van de Staat instaan voor het beheer van spelen en de inzameling van weddenschappen. Deze bepaling luidt als volgt:
 „Teneinde bij te dragen aan de verbetering van de doelstellingen van de overheidsfinanciën en in afwachting van een grondige hervorming, ter uitvoering van artikel 14, lid 2, onder g), van wet nr. 23 van 11 maart 2014, van de aan de concessiehouders en de andere actoren in de keten verschuldigde provisies en vergoedingen in het kader van het netwerk voor inzameling van weddenschappen voor rekening van de Staat, worden de staatsmiddelen die bij wijze van vergoedingen ter beschikking worden gesteld van de concessiehouders en van de personen die naargelang van hun respectieve bevoegdheden actief zijn in het beheer van spelen en de inzameling van weddenschappen door middel van de automaten bedoeld in artikel 110, lid 6, van koninklijk besluit nr. 773 van 18 juni 1931, met ingang van 2015 jaarlijks verlaagd met een bedrag van 500 miljoen EUR. Hieruit vloeit voort dat met ingang van 1 januari 2015:
 
 
 
 
 
 a)
 
 
 het totale bedrag van de met de hierboven bedoelde automaten ingezamelde weddenschappen, na aftrek van de uitbetaalde prijzen, door de actoren in de keten wordt betaald aan de concessiehouders. De concessiehouders stellen de [ADM] in kennis van de namen van de actoren in de keten die niet voldoen aan deze betalingsverplichting, met name met het oog op een eventuele klacht bij de bevoegde gerechtelijke instantie;
 
 
 
 
 
 
 
 
 b)
 
 
 de concessiehouders, ter uitvoering van de hun toevertrouwde publieke taken, bovenop het bedrag dat zij gewoonlijk aan de overheid overmaken aan heffingen en andere lasten op grond van de geldende wetgeving en de concessieovereenkomst, jaarlijks tussen april en oktober een bedrag van 500 miljoen EUR zullen betalen, elk in verhouding tot het aantal automaten dat op 31 december 2014 aan hen kan worden toegeschreven Het aantal automaten bedoeld in artikel 110, lid 6, onder a) en b), van koninklijk besluit nr. 773 van 18 juni 1931 dat aan elke concessiehouder kan worden toegeschreven, en de wijze waarop de betaling zal geschieden, worden vastgesteld bij een besluit dat door de directeur van de [ADM] uiterlijk op 15 januari 2015, na onderzoek van de gegevens, wordt vastgesteld. Met ingang van 2016 zal een gelijksoortig besluit worden vastgesteld om het aantal aldus vastgestelde automaten te wijzigen;
 
 
 
 
 
 
 
 
 c)
 
 
 de concessiehouders, in het kader van de uitoefening van de hun toevertrouwde publieke taken, de resterende bedragen die beschikbaar zijn voor de provisies en vergoedingen van de andere actoren in de keten onder laatstgenoemden verdelen, waarbij zij opnieuw onderhandelen over de desbetreffende overeenkomsten en de provisies en vergoedingen uitsluitend betalen op basis van de sluiting van overeenkomsten waarover opnieuw is onderhandeld.”
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 10
 
 
 Bij decreto n. 388, prot. n. 4076/RU, del Direttore dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli (besluit nr. 388, prot. n. 4076/RU, van de directeur van de ADM) van 15 januari 2015 werd het aantal automaten dat op 31 december 2014 aan elke concessiehouder was verbonden genoteerd en zijn de als gevolg daarvan verschuldigde bedragen vereffend, waarbij de last van de heffing werd verdeeld naar rato van het aan elke concessiehouder aantal verbonden automaten. Overeenkomstig artikel 3 van dit besluit moest elke concessiehouder 40 % van zijn aandeel betalen tegen 30 april 2015, en 60 % tegen 31 oktober 2015.
 
 
 
 
 
 
 
 
 11
 
 
 Artikel 1, leden 920 en 921, van legge n. 208 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale et pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016) [wet nr. 208 houdende bepalingen inzake de vaststelling van de jaar- en meerjarenbegroting van de Staat (stabiliteitswet 2016)] van 28 december 2015 (GURI nr. 302 van 30 december 2015, gewoon supplement bij GURI nr. 70) (hierna: „stabiliteitswet 2016”), heeft, door artikel 1, lid 649, van de stabiliteitswet 2015 in te trekken, de werkingssfeer van deze bepaling en dus de heffing beperkt tot 2015 (hierna: „heffing van 2015”). Deze bepaling luidt als volgt:
 „920.   Artikel 1, lid 649, van de [stabiliteitswet 2015] wordt ingetrokken.
 921.   Artikel 1, lid 649, van de [stabiliteitswet 2015] wordt aldus uitgelegd dat de jaarlijkse verlaging van de staatsmiddelen die als vergoedingen ter beschikking worden gesteld van de concessiehouders en de personen die naargelang van hun respectieve bevoegdheden actief zijn in het beheer van spelen en de inzameling van weddenschappen door middel van de automaten bedoeld in artikel 110, lid 6, van koninklijk besluit nr. 773 van 18 juni 1931, wordt toegepast op elk van de actoren in de keten in verhouding tot hun aandeel in de verdeling van de vergoeding op basis van de desbetreffende overeenkomsten en rekening houdend met de duur ervan in 2015.”
 
 
 
 
 Hoofdgedingen en prejudiciële vragen
 
 
 
 
 
 
 12
 
 
 Verzoeksters in de hoofdgedingen zijn ondernemingen die actief zijn in de sector van de spelen met legale speelautomaten als bedoeld in artikel 110, lid 6, van koninklijk besluit nr. 773 van 18 juni 1931. Deze ondernemingen zijn na de in punt 7 van dit arrest bedoelde selectieprocedure gekozen als concessiehouders van het netwerk voor inzameling van weddenschappen voor rekening van de Staat. Zij hebben elk bij de Tribunale amministrativo regionale del Lazio (bestuursrechter in eerste aanleg Lazio, Italië) beroep ingesteld tot nietigverklaring van besluit nr. 388 van 15 januari 2015, op grond dat dit besluit hun winstmarge aanzienlijk verkleinde en onwettig was omdat de bepalingen waarvan het de uitvoering vormde in strijd waren met het Unierecht of met de Italiaanse grondwet.
 
 
 
 
 
 
 
 
 13
 
 
 De Tribunale amministrativo regionale del Lazio heeft de Corte costituzionale (hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken, Italië) een vraag gesteld over de grondwettigheid van artikel 1, lid 649, van de stabiliteitswet 2015, waarbij de jaarlijkse heffing is ingevoerd. Bij arrest nr. 125 van 8 mei 2018 heeft die rechter deze vraag naar de Tribunale amministrativo regionale del Lazio terugverwezen wegens de wetswijziging die in de loop van het geding was ingevoerd bij artikel 1, leden 920 en 921, van de stabiliteitswet 2016.
 
 
 
 
 
 
 
 
 14
 
 
 Deze wetswijziging heeft de twijfels van de Tribunale amministrativo regionale del Lazio over de grondwettigheid en de verenigbaarheid van de betrokken regeling met het Unierecht weggenomen, en deze rechter heeft de beroepen van verzoeksters in de hoofdgedingen ongegrond verklaard.
 
 
 
 
 
 
 
 
 15
 
 
 Zij hebben hoger beroep ingesteld bij de Consiglio di Stato (hoogste bestuursrechter, Italië).
 
 
 
 
 
 
 
 
 16
 
 
 De verwijzende rechter betwijfelt of de betrokken nationale wettelijke bepalingen verenigbaar zijn met het Unierecht.
 
 
 
 
 
 
 
 
 17
 
 
 In de eerste plaats heeft de maatregel van artikel 1, lid 649, van de stabiliteitswet 2015, zoals ingetrokken en uitgelegd bij artikel 1, leden 920 en 921, van de stabiliteitswet 2016, tot gevolg gehad dat verzoeksters in de hoofdgedingen een economische heffing werd opgelegd. Daarbij is er sprake van een beperking van de door de artikelen 49 en 56 VWEU gewaarborgde vrijheden. De heffing van 2015 had terugwerkende kracht, in die zin dat zij in 2015 werd opgelegd en betrekking had op inkomsten van 2014.
 
 
 
 
 
 
 
 
 18
 
 
 De verwijzende rechter betwijfelt of de heffing van 2015 kan worden geacht te zijn ingegeven door dwingende redenen van algemeen belang. De vaststelling ervan lijkt namelijk uitsluitend te zijn ingegeven door de economische noodzaak om de belastinginkomsten van de staat te verhogen, zoals blijkt uit artikel 1, lid 649, van de stabiliteitswet 2015, waarin wordt benadrukt dat deze heffing tot doel had „bij te dragen aan de verbetering van de doelstellingen van de overheidsfinanciën”.
 
 
 
 
 
 
 
 
 19
 
 
 In de tweede plaats lijkt de heffing van 2015 te zijn vastgesteld in strijd met het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen. Deze maatregel was van invloed op de bestaande concessieverhoudingen. Dit heeft de economische omstandigheden aanzienlijk verzwaard en was voor een voorzichtige en oplettende ondernemer niet te voorzien.
 
 
 
 
 
 
 
 
 20
 
 
 In die omstandigheden heeft de Consiglio di Stato de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
 
 
 
 
 
 „1)
 
 
 Is de invoering van een regeling als die van artikel 1, lid 649, van de stabiliteitswet 2015, waarbij alleen voor een beperkte en specifieke categorie van exploitanten, dat wil zeggen alleen voor exploitanten van speelautomaten en niet voor alle exploitanten in de spelsector, de provisies en vergoedingen worden verlaagd, verenigbaar met de uitoefening van de door artikel 49 VWEU gewaarborgde vrijheid van vestiging en met de uitoefening van de door artikel 56 VWEU gewaarborgde vrijheid van dienstverrichting?
 
 
 
 
 
 
 
 
 2)
 
 
 Is de invoering van een regeling als die van artikel 1, lid 649, van de stabiliteitswet 2015, waarbij tijdens de looptijd van een concessieovereenkomst tussen een onderneming en een Italiaanse overheidsinstantie de in die overeenkomst vastgestelde vergoeding om louter economische redenen wordt verlaagd, verenigbaar met het Unierechtelijke beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen?”
 
 
 
 
 
 
 
 Procedure bij het Hof
 
 
 
 
 
 
 21
 
 
 Bij een verzoek om verduidelijkingen van 16 november 2020 heeft het Hof de verwijzende rechter verzocht om precisering van zijn standpunt met betrekking tot bepaalde elementen die bepalend kunnen zijn voor de ontvankelijkheid van zijn verzoeken om een prejudiciële beslissing.
 
 
 
 
 
 
 
 
 22
 
 
 Bij akte van 17 december 2020 heeft de verwijzende rechter op dit verzoek geantwoord en in wezen allereerst aangegeven dat verzoeksters in de hoofdgedingen de betrokken concessies hebben verkregen in het kader van een aanbestedingsprocedure die openstond voor alle ondernemingen van de Unie. Vervolgens zijn alle verzoeksters in de hoofdgedingen weliswaar Italiaanse ondernemingen, maar vier van hen worden volledig gecontroleerd door vennootschappen uit andere lidstaten. Ten minste één onderneming uit een andere lidstaat is verantwoordelijk voor het inzamelen van de inzetten van weddenschappen via een vaste inrichting in Italië. Ten slotte heeft de door de heffing van 2015 veroorzaakte schending van het vertrouwensbeginsel geleid tot omgekeerde discriminatie van de concessiehouders die door die heffing getroffen werden ten opzichte van alle exploitanten van vergelijkbare onlinespelen, waaronder vele ondernemingen uit andere lidstaten van de Unie. Deze heffing beïnvloedt dus indirect, of zelfs direct, de financiële resultaten van vennootschappen uit andere lidstaten die op de Italiaanse spelmarkt actief zijn.
 
 
 
 
 
 
 
 
 23
 
 
 Bij beslissing van 26 januari 2021 heeft de president van het Hof de onderhavige zaken gevoegd voor de schriftelijke en de mondelinge behandeling en voor het arrest.
 
 
 
 
 Beantwoording van de prejudiciële vragen
 
 
 
 Ontvankelijkheid
 
 
 
 
 
 
 
 24
 
 
 In haar schriftelijke opmerkingen heeft de Europese Commissie twijfels geuit over het nut van de vragen voor de beslechting van de hoofdgedingen na de intrekking van de stabiliteitswet 2015.
 
 
 
 
 
 
 
 
 25
 
 
 In dit verband zij eraan herinnerd dat het in het kader van de in artikel 267 VWEU geregelde samenwerking tussen het Hof en de nationale rechterlijke instanties uitsluitend de taak is van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid voor de te geven rechterlijke beslissing draagt om, rekening houdend met de bijzonderheden van de zaak, zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis als de relevantie van de vragen die hij aan het Hof stelt te beoordelen. Wanneer de gestelde vraag betrekking heeft op de uitlegging van het Unierecht, is het Hof derhalve in beginsel verplicht daarop te antwoorden. Het Hof kan slechts weigeren uitspraak te doen op een prejudiciële vraag van een nationale rechterlijke instantie wanneer duidelijk blijkt dat de gevraagde uitlegging van het Unierecht geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, het vraagstuk van hypothetische aard is of het Hof niet beschikt over de gegevens, feitelijk en rechtens, die noodzakelijk zijn om een nuttig antwoord te geven op de gestelde vragen [arrest van 23 november 2021, IS (Onwettigheid van de verwijzingsbeslissing),C‑564/19, EU:C:2021:949, punten 60 en 61 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
 
 
 
 
 
 
 
 
 26
 
 
 In casu moet worden opgemerkt dat het in de prejudiciële vragen vermelde artikel 1, lid 649, van de stabiliteitswet 2015 weliswaar in 2016 is ingetrokken en dus alleen in 2015 van toepassing was, maar dat het niettemin de grondslag vormt voor de heffing van 2015, al was het in de versie zoals met terugwerkende kracht uitgelegd bij artikel 1, leden 920 en 921, van de stabiliteitswet 2016. Bovendien kan de eventuele vaststelling dat deze bepaling inbreuk maakt op de door de artikelen 49 en 56 VWEU gewaarborgde vrijheden, ertoe leiden dat de verwijzende rechter vaststelt dat deze heffing onrechtmatig is. Bijgevolg blijkt niet dat de gevraagde uitlegging van het Unierecht geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van de hoofdgedingen of dat het vraagstuk van hypothetische aard is.
 
 
 
 
 
 
 
 
 27
 
 
 De Italiaanse regering van haar kant heeft de ontvankelijkheid van de eerste vraag betwist door te betogen dat de verwijzende rechter, in strijd met artikel 94 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof, niet heeft aangegeven waarom het verlagen van de commissies en de vergoedingen inbreuk kan maken op de artikelen 49 VWEU en 56 VWEU doordat deze verlaging alleen gold voor de exploitanten van spelen die worden gespeeld op speelautomaten, en niet voor de andere exploitanten in de Italiaanse spelsector, , en evenmin een vergelijkende beoordeling van die verschillende categorieën van exploitanten heeft verstrekt aan de hand waarvan het aangevoerde verschil in behandeling zou kunnen worden beoordeeld.
 
 
 
 
 
 
 
 
 28
 
 
 In dit verband zij eraan herinnerd dat, zoals blijkt uit artikel 94, onder a) en c), van het Reglement voor de procesvoering, het verzoek om een prejudiciële beslissing met name „een summier overzicht van het voorwerp van het geschil en de relevante feiten zoals die door de verwijzende rechter zijn vastgesteld, althans, ten minste een uiteenzetting van de feitelijke gegevens waarop de vragen berusten”, alsmede „de uiteenzetting van de redenen die de verwijzende rechter ertoe hebben gebracht om zich over de uitlegging of de geldigheid van bepalingen van het recht van de Unie vragen te stellen, alsook het verband tussen die bepalingen en de op het hoofdgeding toepasselijke nationale wettelijke regeling” moet bevatten.
 
 
 
 
 
 
 
 
 29
 
 
 Gelet op de geest van samenwerking waarop de betrekkingen tussen de nationale rechterlijke instanties en het Hof in het kader van de prejudiciële procedure zijn gebaseerd, heeft het ontbreken van bepaalde voorafgaande vaststellingen door de verwijzende rechter echter niet noodzakelijkerwijs tot gevolg dat het verzoek om een prejudiciële beslissing, of een van de vragen in dat verzoek, niet-ontvankelijk is indien het Hof, niettegenstaande die tekortkomingen, gelet op de gegevens in het dossier, van oordeel is dat het de verwijzende rechter een nuttig antwoord kan geven (zie in die zin arrest van 1 oktober 2020, Elme Messer Metalurgs, C‑743/18, EU:C:2020:767, punt 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
 
 
 
 
 
 
 
 
 30
 
 
 Hoewel het in het onderhavige geval zeker wenselijk zou zijn geweest dat de verwijzende rechter gedetailleerder had uiteengezet waarom hij van oordeel was dat de Unierechtelijke bepalingen waarop zijn eerste vraag betrekking heeft in casu mogelijkerwijs waren geschonden, volgt uit de informatie in de verzoeken om een prejudiciële beslissing dat de heffing van 2015 enkel betrekking heeft op de houders van concessies voor het beheer van spelen die op speelautomaten worden gespeeld en hun contractanten in een later stadium, en niet op de andere spelers in de spelsector, zoals de exploitanten van onlinespelen. Dat de verwijzende rechter de verschillende andere categorieën actoren in de spelsector niet nauwkeurig heeft geïdentificeerd, en dat hij niet nader heeft uiteengezet in hoeverre een dergelijke beperking, die van invloed is op de werkingssfeer van de heffing, een rol kan spelen bij de beoordeling of in casu moet worden vastgesteld dat er sprake is van schending van de artikelen 49 en 56 VWEU, staat er niet aan in de weg dat de context van de verzoeken van de verwijzende rechter en de banden die kunnen bestaan tussen deze Unierechtelijke bepalingen en de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde wettelijke regeling voldoende duidelijk zijn en dat het Hof deze rechter bepaalde minimumaanknopingspunten verschaft die hem kunnen leiden bij de toepassing die hij in voorkomend geval van deze bepalingen dient te maken in het kader van de hem in de hoofdgedingen voorgelegde zaken.
 
 
 
 
 
 
 
 
 31
 
 
 Hieruit volgt dat de prejudiciële vragen van de Consiglio di Stato ontvankelijk zijn.
 
 
 
 
 
 Ten gronde
 
 
 
 Eerste vraag
 
 
 
 
 
 
 32
 
 
 Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de artikelen 49 en 56 VWEU aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale wettelijke regeling als die van artikel 1, lid 649, van de stabiliteitswet 2015, die louter ter verbetering van de overheidsfinanciën een heffing oplegt die tot gevolg heeft dat de vergoeding van een beperkte categorie van exploitanten in de kansspelsector, te weten de concessiehouders die belast zijn met het beheer van spelen die worden gespeeld op speelautomaten, wordt verlaagd.
 
 
 
 
 
 
 
 
 33
 
 
 Volgens vaste rechtspraak moeten alle maatregelen die de uitoefening van de door de artikelen 49 en 56 VWEU gewaarborgde vrijheden verbieden, belemmeren of minder aantrekkelijk maken, worden beschouwd als beperkingen van de vrijheid van vestiging en/of de vrijheid van dienstverrichting (zie in die zin arrest van 20 december 2017, Global Starnet, C‑322/16, EU:C:2017:985, punt 35 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
 
 
 
 
 
 
 
 
 34
 
 
 In casu blijkt uit de door de verwijzende rechter verstrekte gegevens dat de Italiaanse Republiek bij artikel 1, lid 649, van de stabiliteitswet 2015 heeft bepaald dat met de heffing van 2015 de vergoedingen die op grond van de concessieovereenkomsten ter beschikking worden gesteld van de concessiehouders in de sector van de spelen die worden gespeeld op speelautomaten, in 2015 met in totaal 500 miljoen EUR worden verlaagd, waarbij die verlaging onder hen naar rato van het aantal automaten dat elk van hen op 31 december 2014 in handen had, wordt verdeeld en vervolgens door elke concessiehouder wordt uitgesplitst over hemzelf en zijn eigen contractanten in een later stadium, in verhouding tot hun aandeel in de verdeling van de vergoeding.
 
 
 
 
 
 
 
 
 35
 
 
 Bovendien blijkt met name uit de in punt 22 van het onderhavige arrest vermelde gegevens dat zich onder de door de heffing van 2015 getroffen concessiehouders Italiaanse vennootschappen bevinden die worden gecontroleerd door in andere lidstaten gevestigde vennootschappen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 36
 
 
 Dienaangaande zij eraan herinnerd dat de vrijheid van vestiging die in artikel 49 VWEU aan de onderdanen van de lidstaten wordt toegekend, en die voor hen de toegang tot en de uitoefening van werkzaamheden anders dan in loondienst alsook de oprichting en het bestuur van ondernemingen onder dezelfde voorwaarden als in de wetgeving van het land van vestiging voor de eigen onderdanen zijn vastgesteld omvat, overeenkomstig artikel 54 VWEU voor de vennootschappen die in overeenstemming met de wetgeving van een lidstaat zijn opgericht en die hun statutaire zetel, hun hoofdbestuur of hun hoofdvestiging binnen de Unie hebben, het recht meebrengt om in de betrokken lidstaat hun bedrijfsactiviteit uit te oefenen door middel van een dochteronderneming, een filiaal of een agentschap (arrest van 21 december 2016, AGET Iraklis, C‑201/15, EU:C:2016:972, punt 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
 
 
 
 
 
 
 
 
 37
 
 
 Onder de vrijheid van vestiging valt dus met name de situatie waarin een in een lidstaat gevestigde onderneming een dochteronderneming opricht in een andere lidstaat. Volgens vaste rechtspraak valt onder die vrijheid eveneens de situatie waarin een dergelijke onderneming of een onderdaan van een lidstaat een deelneming verwerft in het kapitaal van een in een andere lidstaat gevestigde onderneming waardoor de betrokkene een zodanige invloed op de besluiten van die onderneming kan uitoefenen dat hij de activiteiten ervan kan bepalen (arrest van 21 december 2016, AGET Iraklis, C‑201/15, EU:C:2016:972, punt 46 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
 
 
 
 
 
 
 
 
 38
 
 
 Aangezien het Hof op basis van de gegevens waarover het beschikt niet met voldoende nauwkeurigheid kan vaststellen in hoeverre de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde situaties ook kunnen raken aan artikel 56 VWEU, dient in casu te worden gekozen voor een onderzoek van de door de verwijzende rechter opgeworpen vragen in het licht van artikel 49 VWEU alleen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 39
 
 
 De Italiaanse regering betwist dat de heffing van 2015 een beperking van de door deze bepaling gewaarborgde vrijheid kon opleveren, aangezien het bedrag ervan te laag was om een dergelijk gevolg teweeg te brengen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 40
 
 
 Er zij evenwel aan herinnerd dat het VWEU zelfs een geringe of minder belangrijke beperking van een fundamentele vrijheid in beginsel verbiedt (arrest van 3 december 2014, De Clercq e.a., C‑315/13, EU:C:2014:2408, punt 61 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
 
 
 
 
 
 
 
 
 41
 
 
 Daarbij zij aangetekend dat dat de heffing van 2015 een fiscale maatregel is, zoals de Italiaanse regering met name in haar opmerkingen heeft benadrukt en zoals blijkt uit de uitdrukking „fiscale heffingen op spelen” in artikel 14, lid 1, van wet nr. 23 van 11 maart 2014.
 
 
 
 
 
 
 
 
 42
 
 
 In dit verband moet er om te beginnen aan worden herinnerd dat het vaste rechtspraak is dat ofschoon de directe belastingen tot de bevoegdheid van de lidstaten behoren, deze laatste niettemin verplicht zijn die bevoegdheid uit te oefenen in overeenstemming met het Unierecht en met name met de door het VWEU gewaarborgde fundamentele vrijheden (arrest van 11 juni 2015, Berlington Hungary e.a., C‑98/14, EU:C:2015:386, punt 34).
 
 
 
 
 
 
 
 
 43
 
 
 In deze context heeft het Hof evenwel geoordeeld dat bij gebreke van harmonisatie op het niveau van de Unie de nadelen die uit de parallelle uitoefening van belastingbevoegdheden door verschillende lidstaten kunnen voortvloeien, geen beperkingen van de verkeersvrijheden vormen voor zover deze uitoefening geen discriminatie oplevert [zie in die zin arresten van 26 mei 2016, NN (L) International, C‑48/15, EU:C:2016:356, punt 47, en 9 september 2021, Real Vida Seguros, C‑449/20, EU:C:2021:721, punt 38]. Zo heeft het Hof met name gepreciseerd dat artikel 56 VWEU daarentegen geen betrekking heeft op maatregelen die uitsluitend tot gevolg hebben dat er voor de dienstverrichting in kwestie extra kosten ontstaan en die het verrichten van diensten tussen lidstaten en het verrichten van diensten binnen één lidstaat gelijkelijk raken (arrest van 11 juni 2015, Berlington Hungary e.a., C‑98/14, EU:C:2015:386, punt 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Evenzo ziet artikel 49 VWEU niet op maatregelen die uitsluitend tot gevolg hebben dat voor de betrokken dienst extra kosten ontstaan en die deze prestatie op soortgelijke wijze beïnvloeden naargelang zij louter intern is dan wel wordt uitgevoerd door een onderneming die wordt gecontroleerd door een in een andere lidstaat gevestigde vennootschap.
 
 
 
 
 
 
 
 
 44
 
 
 Uit de stukken waarover het Hof in de onderhavige zaken beschikt blijkt niet dat de heffing van 2015 heeft geleid tot discriminatie tussen concessiehouders in de sector van de spelen die worden gespeeld op speelautomaten, door grensoverschrijdende situaties minder gunstig te behandelen dan interne situaties, en evenmin overigens in hoeverre deze heffing zou hebben kunnen leiden tot omgekeerde discriminatie – aangenomen dat dergelijke discriminatie naar nationaal recht verboden is – door binnenlandse situaties minder gunstig te behandelen dan grensoverschrijdende situaties. Het staat evenwel aan de verwijzende rechter om een en ander te verifiëren.
 
 
 
 
 
 
 
 
 45
 
 
 Evenmin blijkt duidelijk dat deze heffing tot gevolg zou kunnen hebben gehad dat de bestaande concessiehouders werden belet speelautomaten winstgevend te exploiteren, doordat aldus de voorkeur werd gegeven aan andere spelsectoren, met name de sector van de onlinespelen, of op welke wijze in dat geval grensoverschrijdende situaties zouden zijn gediscrimineerd ten opzichte van binnenlandse situaties (zie in dat verband arrest van 11 juni 2015, Berlington Hungary e.a., C‑98/14, EU:C:2015:386, punten 39‑41). Het staat aan de verwijzende rechter om ook dit te verifiëren.
 
 
 
 
 
 
 
 
 46
 
 
 In deze context staat het aan de nationale rechter om vast te stellen of de Italiaanse Republiek, door de oplegging van de heffing van 2015 aan de exploitanten van spelen die op speelautomaten worden gespeeld, grensoverschrijdende situaties discriminerend heeft behandeld ten opzichte van binnenlandse situaties wat de door artikel 49 VWEU gewaarborgde vrijheid betreft, en dit hetzij binnen de sector van de speelautomaten, hetzij tussen deze sector en die van andere spelen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 47
 
 
 Alleen wanneer aldus een beperking van deze vrijheid wordt vastgesteld, rijst de vraag of die beperking gerechtvaardigd is.
 
 
 
 
 
 
 
 
 48
 
 
 Met betrekking tot een dergelijke rechtvaardiging zij eraan herinnerd dat de kansspelregeling tot de gebieden behoort waarop er tussen de lidstaten aanzienlijke morele, religieuze en culturele verschillen bestaan. Bij het ontbreken van harmonisatie ter zake op het niveau van de Unie beschikken de lidstaten over een ruime beoordelingsbevoegdheid om te bepalen welk niveau van bescherming van de consument en de maatschappelijke orde zij het meest passend achten (arrest van 20 december 2017, Global Starnet, C‑322/16, EU:C:2017:985, punt 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
 
 
 
 
 
 
 
 
 49
 
 
 De lidstaten zijn derhalve vrij om hun beleidsdoelstellingen op het gebied van kansspelen te bepalen en om in voorkomend geval het gewenste beschermingsniveau nauwkeurig te omlijnen. De beperkingen die de lidstaten opleggen, moeten evenwel voldoen aan de in de rechtspraak van het Hof gestelde voorwaarden aan met name de rechtvaardiging ervan door dwingende redenen van algemeen belang en de evenredigheid ervan (arrest van 20 december 2017, Global Starnet, C‑322/16, EU:C:2017:985, punt 40 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Voor zover zij aan dit laatste vereiste voldoen, kunnen beperkingen van kansspelactiviteiten dus hun rechtvaardiging vinden in dwingende vereisten van algemeen belang zoals de bescherming van de consument, fraudebestrijding en het doel te voorkomen dat burgers tot geldverkwisting door gokken worden aangespoord (arrest van 22 januari 2015, Stanley International Betting en Stanleybet Malta, C‑463/13, EU:C:2015:25, punt 48 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
 
 
 
 
 
 
 
 
 50
 
 
 In casu heeft artikel 14, lid 1, van wet nr. 23 van 11 maart 2014 de Italiaanse regering gemachtigd om „uitvoering te geven aan de hervorming van de geldende bepalingen inzake spelen, waarbij alle geldende regels worden herschikt in de vorm van een wetboek inzake spelen, zonder dat wordt geraakt aan het op het concessie- en vergunningenstelsel gebaseerde organisatiemodel, aangezien dit onontbeerlijk is voor de bescherming van het gewettigd vertrouwen, de openbare orde en veiligheid, voor het evenwicht tussen de belangen van de schatkist, de plaatselijke belangen, en de algemene belangen van de volksgezondheid, voor het voorkomen van witwassen van opbrengsten uit criminele activiteiten en voor het waarborgen van de regelmatige betaling van de fiscale heffingen op spelen”.
 
 
 
 
 
 
 
 
 51
 
 
 Artikel 14, lid 2, van deze wet bepaalde dat deze hervorming moest worden uitgevoerd overeenkomstig bepaalde beginselen en richtsnoeren, die volgens punt g) van die bepaling met name bestaan in de „herziening van de aan concessiehouders en andere actoren verschuldigde provisies en vergoedingen volgens het criterium van progressiviteit gerelateerd aan het volume van de ingezamelde weddenschappen”.
 
 
 
 
 
 
 
 
 52
 
 
 Artikel 1, lid 649, van de stabiliteitswet 2015 bepaalt evenwel dat de bijdrage die uit hoofde van de heffing van 2015 aan de concessiehouders is opgelegd, wordt gevraagd „teneinde bij te dragen aan de verbetering van de doelstellingen van overheidsfinanciën en in afwachting van een grondige hervorming, ter uitvoering van artikel 14, lid 2, onder g), van wet nr. 23 van 11 maart 2014, van de aan de concessiehouders en de andere actoren in de keten verschuldigde provisies en vergoedingen in het kader van het netwerk voor inzameling van weddenschappen voor rekening van de Staat”.
 
 
 
 
 
 
 
 
 53
 
 
 Uit de tekst van artikel 1, lid 649, van de stabiliteitswet 2015 lijkt dus te volgen dat de heffing van 2015 is ingevoerd zonder dat de Italiaanse wetgever nog heeft verwezen naar een dwingende reden van algemeen belang, zoals de bescherming van de consument en de voorkoming van fraude en gokverslaving, aangezien deze bepaling uitsluitend was gericht op de verbetering van de overheidsfinanciën.
 
 
 
 
 
 
 
 
 54
 
 
 De omstandigheid dat een beperking van de kansspelactiviteiten bijkomstig ten goede komt aan de begroting van de betrokken lidstaat belet niet dat die beperking gerechtvaardigd kan zijn, voor zover zij in de eerste plaats daadwerkelijk doelstellingen betreffende dwingende vereisten van algemeen belang nastreeft (zie in die zin arresten van 21 oktober 1999, Zenatti, C‑67/98, EU:C:1999:514, punt 36, en 6 november 2003, Gambelli e.a., C‑243/01, EU:C:2003:597, punt 62), hetgeen ter beoordeling van de nationale rechter staat. Daarentegen kan de doelstelling om de inkomsten voor de schatkist te maximaliseren op zich niet een beperking van de vrijheid van dienstverrichting rechtvaardigen (arrest van 11 juni 2015, Berlington Hungary e.a., C‑98/14, EU:C:2015:386, punt 60 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
 
 
 
 
 
 
 
 
 55
 
 
 Hieruit volgt dat, voor zover er sprake is van een beperking van de door artikel 49 VWEU gewaarborgde vrijheid wegens de heffing van 2015, deze beperking niet gerechtvaardigd lijkt.
 
 
 
 
 
 
 
 
 56
 
 
 De Italiaanse regering heeft echter met name ter terechtzitting betoogd dat de heffing van 2015, door de daaruit resulterende vermindering van de inkomsten van de actoren, ook tot doel had om criminele organisaties te ontraden de in vergelijking met andere sectoren bijzonder lucratieve sector van de speelautomaten te infiltreren. Gelet op de voortdurende groei van die sector en op bepaalde specifieke kenmerken ervan, had deze heffing ook tot doel de gezondheid van de spelers te beschermen tegen de gevolgen van gokken.
 
 
 
 
 
 
 
 
 57
 
 
 Zou de verwijzende rechter in het kader van het door hem te verrichten onderzoek constateren dat de heffing van 2015 ondanks de bewoordingen van artikel 1, lid 649, van de stabiliteitswet 2015, die in punt 52 van het onderhavige arrest in herinnering zijn gebracht, inderdaad hoofdzakelijk dwingende doelstellingen van algemeen belang nastreefde, dan staat het aan hem om vast te stellen of de door deze heffing opgelegde beperking voldoet aan de voorwaarden die met betrekking tot de evenredigheid ervan in de rechtspraak van het Hof zijn geformuleerd, dat wil zeggen of zij geschikt was om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen en niet verder ging dan ter bereiking daarvan noodzakelijk is. In deze context moet er bovendien aan worden herinnerd dat een nationale wettelijke regeling slechts geschikt is om de verwezenlijking van het aangevoerde doel te waarborgen wanneer zij daadwerkelijk ertoe strekt om dit op samenhangende en stelselmatige wijze te bereiken (zie in die zin arrest van 11 juni 2015, Berlington Hungary e.a., C‑98/14, EU:C:2015:386, punt 64 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
 
 
 
 
 
 
 
 
 58
 
 
 In die omstandigheden moet op de eerste vraag worden geantwoord dat artikel 49 VWEU aldus moet worden uitgelegd dat – voor zover vaststaat dat een nationale wettelijke regeling waarbij een heffing wordt opgelegd die tot gevolg heeft dat de vergoeding van de concessiehouders die belast zijn met het beheer van spelen die worden gespeeld op speelautomaten, wordt verlaagd, een beperking van de door deze Verdragsbepaling gewaarborgde vrijheid met zich meebrengt – deze bepaling zich ertegen verzet dat een dergelijke beperking kan worden gerechtvaardigd door doelstellingen die uitsluitend zijn gebaseerd op overwegingen in verband met de verbetering van de overheidsfinanciën.
 
 
 
 
 Tweede vraag
 
 
 
 
 
 
 59
 
 
 Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale wettelijke regeling als die van artikel 1, lid 649, van de stabiliteitswet 2015, waarbij tijdens de looptijd van een concessieovereenkomst tussen een onderneming en een overheidsinstantie van de betrokken lidstaat de in deze overeenkomst vastgestelde vergoeding wordt verlaagd.
 
 
 
 
 
 
 
 
 60
 
 
 Vooraf zij met betrekking tot de toepasselijkheid van dit beginsel opgemerkt dat wanneer een lidstaat zich beroept op dwingende vereisten van algemeen belang ter rechtvaardiging van een regeling die de uitoefening van een door het VWEU gewaarborgde vrijheid kan belemmeren, deze rechtvaardigingsgrond ook moet worden uitgelegd in het licht van de algemene rechtsbeginselen van het Unierecht en met name van het algemene beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen. De betrokken nationale regeling kan dus slechts rechtvaardiging vinden in de bedoelde uitzonderingen wanneer zij in overeenstemming is met dat beginsel (zie in die zin arrest van 11 juni 2015, Berlington Hungary e.a., C‑98/14, EU:C:2015:386, punten 74 en 75 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
 
 
 
 
 
 
 
 
 61
 
 
 Hieruit volgt dat indien de verwijzende rechter tot de conclusie komt dat de heffing van 2015 een beperking van de door artikel 49 VWEU gewaarborgde vrijheid van vestiging met zich meebrengt, en hij er dus overeenkomstig de in punt 57 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte rechtspraak toe overgaat na te gaan of die heffing evenredig is, hij daarbij ook rekening moet houden met de vereisten die voortvloeien uit het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 62
 
 
 Volgens vaste rechtspraak kan op het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen een beroep worden gedaan door iedere marktdeelnemer bij wie een nationale autoriteit gegronde verwachtingen heeft gewekt. Wanneer een voorzichtige en bezonnen marktdeelnemer echter de vaststelling van een voor zijn belangen nadelige maatregel kon voorzien, kan hij zich niet op dit beginsel beroepen wanneer die maatregel wordt vastgesteld. Bovendien mogen de marktdeelnemers niet vertrouwen op de handhaving van een bestaande situatie die de nationale autoriteiten in het kader van hun beoordelingsbevoegdheid kunnen wijzigen [arrest van 15 april 2021, Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) e.a., C‑798/18 en C‑799/18, EU:C:2021:280, punt 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
 
 
 
 
 
 
 
 
 63
 
 
 Daarentegen blijven deze marktdeelnemers op grond van dit beginsel wel gerechtigd om in voorkomend geval de wijze van toepassing van dergelijke wijzigingen ter discussie te stellen (zie in die zin arrest van 11 juni 2015, Berlington Hungary e.a., C‑98/14, EU:C:2015:386, punt 78 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
 
 
 
 
 
 
 
 
 64
 
 
 In dit verband heeft het Hof bijvoorbeeld reeds opgemerkt dat een marktdeelnemer die dure investeringen heeft gedaan om zich te conformeren aan een eerder door de wetgever vastgestelde regeling, aanzienlijk kan worden geschaad door een voortijdige afschaffing van die regeling, zeker wanneer de afschaffing plotseling en op niet-voorzienbare wijze geschiedt, zonder dat hij de nodige tijd krijgt om zich aan de nieuwe wettelijke toestand aan te passen (zie arrest van 11 juni 2015, Berlington Hungary e.a., C‑98/14, EU:C:2015:386, punt 87).
 
 
 
 
 
 
 
 
 65
 
 
 Het staat aan de verwijzende rechter om na te gaan of een nationale regeling in overeenstemming is met het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen, waarbij het Hof in zijn uitspraak krachtens artikel 267 VWEU slechts bevoegd is deze rechter alle uitleggingsgegevens betreffende het Unierecht te geven om hem in staat te stellen die overeenstemming te toetsen. De verwijzende rechter kan daartoe rekening houden met alle relevante gegevens die met name blijken uit de bewoordingen, de doelstelling of de opzet van de betrokken wettelijke regelingen [arrest van 15 april 2021, Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) e.a., C‑798/18 en C‑799/18, EU:C:2021:280, punt 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
 
 
 
 
 
 
 
 
 66
 
 
 In dit verband moet worden opgemerkt dat punt II 1.5 van de in punt 7 van het onderhavige arrest bedoelde aanbesteding bepaalt dat „[d]e concessiehouder […] recht [heeft] op een vergoeding die gelijk is aan het verschil tussen het bedrag van de ingezamelde weddenschappen en de reeds genoemde bedragen [waarin is voorzien door middel van de eenmalige heffing ten gunste van de schatkist, de concessievergoeding en de storting van de waarborg als percentage van de ingezamelde weddenschappen], alsmede de uit te keren winsten, berekend op basis van de in de geldende regelgeving vastgestelde minima, en het deel dat toekomt aan de derden die met de inzameling van de weddenschappen zijn belast”.
 
 
 
 
 
 
 
 
 67
 
 
 Hoewel bij de concessiehouders geen gewettigd vertrouwen kan worden gewekt dat de bedragen van de verschillende aldus in punt II 1.5 van die aanbesteding genoemde heffingen en belastingen die in mindering worden gebracht op het bedrag van de geïnde ontvangsten, in de loop van de tijd stabiel zullen blijven, blijft het een feit dat die aanbesteding volgens het bij het Hof ingediende dossier en onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter, geen enkele bepaling bevat betreffende de mogelijkheid om een heffing op te leggen om louter economische en fiscale redenen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 68
 
 
 Met betrekking tot wet nr. 23 van 11 maart 2014, waarin volgens de Italiaanse regering de heffing van 2015 grotendeels werd aangekondigd, moet worden opgemerkt dat die heffing niet lijkt te zijn vastgesteld in het kader van de hervorming van de vergoedingen van de concessiehouders waartoe de Italiaanse regering bij die wet werd gemachtigd. Zoals uitdrukkelijk blijkt uit artikel 1, lid 649, van de stabiliteitswet 2015, werd deze heffing uitgevoerd „in afwachting” van deze hervorming, dus a priori daarbuiten. Uit het dossier blijkt overigens dat die hervorming niet is doorgevoerd wegens het verstrijken van de machtigingstermijnen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 69
 
 
 Dat er geen verband bestaat tussen de heffing van 2015 en wet nr. 23 van 11 maart 2014 blijkt voorts uit het feit dat artikel 1, lid 649 van de stabiliteitswet 2015 de litigieuze heffing niet heeft vastgesteld volgens het criterium van „progressiviteit gerelateerd aan het volume van de ingezamelde weddenschappen” dat in het kader van de voorgenomen hervorming van toepassing moest zijn, maar volgens een vast bedrag, dat dus geen verband houdt met het volume van de ingezamelde weddenschappen, en het de heffing onder de concessiehouders heeft verdeeld op basis van het aantal door elk van hen beheerde automaten, dat dus evenmin verband houdt met het volume van de door elk van hen ingezamelde weddenschappen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 70
 
 
 Wat ten slotte het argument van verzoeksters in de hoofdgedingen betreft dat de heffing van 2015 terugwerkende kracht had, moet worden opgemerkt dat deze heffing, die is vastgesteld op 23 december 2014, betrekking had op de verlaging van de vergoedingen van de concessiehouders „met ingang van 2015” (zie artikel 1, lid 649, van de stabiliteitswet 2015) en dat zij voorzag in betalingen tussen april en oktober 2015. De heffing van 2015 had bijgevolg geen terugwerkende kracht.
 
 
 
 
 
 
 
 
 71
 
 
 Het is evenwel juist dat de financiële vooruitzichten van de concessiehouders op korte termijn en, volgens de verwijzingsbeslissingen, op aanzienlijke wijze negatief beïnvloed lijken te kunnen zijn door de datum waarop de heffing van 2015 werd vastgesteld, het bedrag ervan en de verdeling van de lasten ervan naar rato van het aantal kansspelautomaten dat op 31 december 2014 aan elke concessiehouder was toegewezen. In dat verband staat het in voorkomend geval aan de verwijzende rechter om te beoordelen wat de precieze omvang is van de mogelijke invloed van een dergelijke tijdelijke heffing op de rentabiliteit van de door de concessiehouders gedane investeringen, en of – en in welke mate – deze concessiehouders, wegens het eventueel plotselinge en onvoorzienbare karakter van die heffing, niet de nodige tijd hebben gehad om zich aan deze nieuwe situatie aan te passen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 72
 
 
 In deze omstandigheden dient op de tweede vraag te worden geantwoord dat voor zover artikel 49 VWEU van toepassing is op een dergelijke nationale maatregel, het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen aldus moet worden uitgelegd dat het zich in beginsel niet verzet tegen een nationale wettelijke regeling die tijdens de looptijd van tussen ondernemingen en de overheid van de betrokken lidstaat gesloten concessieovereenkomsten tijdelijk de in die overeenkomsten bepaalde vergoeding van de concessiehouders verlaagt, tenzij blijkt dat de concessiehouders niet de nodige tijd hebben gekregen om zich aan deze nieuwe situatie aan te passen, gelet op de omvang van de gevolgen van deze verlaging voor de rentabiliteit van de door de concessiehouders gedane investeringen en het mogelijk plotselinge en onvoorziene karakter van deze maatregel.
 
 
 
 
 Kosten
 
 
 
 
 
 
 73
 
 
 Ten aanzien van de partijen in de hoofdgedingen is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
 
 
 
 
 
 
 
  
 
 Het Hof (Tweede kamer) verklaart voor recht:
 
 
 
 
 
 
 
  
 
 
 
 
 
 
 
 1)
 
 
 
 
 Artikel 49 VWEU moet aldus worden uitgelegd dat – voor zover vaststaat dat een nationale wettelijke regeling waarbij een heffing wordt opgelegd die tot gevolg heeft dat de vergoeding van de concessiehouders die belast zijn met het beheer van spelen die worden gespeeld op speelautomaten, wordt verlaagd, een beperking van de door deze Verdragsbepaling gewaarborgde vrijheid met zich meebrengt – deze bepaling zich ertegen verzet dat een dergelijke beperking kan worden gerechtvaardigd door doelstellingen die uitsluitend zijn gebaseerd op overwegingen in verband met de verbetering van de overheidsfinanciën.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
  
 
 
 
 
 
 
 
 2)
 
 
 
 
 Voor zover artikel 49 VWEU van toepassing is, moet het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen aldus worden uitgelegd dat het zich in beginsel niet verzet tegen een nationale wettelijke regeling die tijdens de looptijd van tussen ondernemingen en de overheid van de betrokken lidstaat gesloten concessieovereenkomsten tijdelijk de in die overeenkomsten bepaalde vergoeding van de concessiehouders verlaagt, tenzij blijkt dat de concessiehouders niet de nodige tijd hebben gekregen om zich aan deze nieuwe situatie aan te passen, gelet op de omvang van de gevolgen van deze verlaging voor de rentabiliteit van de door de concessiehouders gedane investeringen en het mogelijk plotselinge en onvoorziene karakter van deze maatregel.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
  
 
 
 ondertekeningen
 
 
 
 
 
 
 (
 *1
 )	Procestaal: Italiaans.