ECLI:NL:HR:2022:1929, Hoge Raad, 23-12-2022, 22/00201
Hoge Raad — Uitspraak 
Datum: 2022-12-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Ruilverkaveling. Art. 70 Wilg. Art. 15 Bilg. Beroep tegen besluit tot vaststelling van ruilplan. Moet rechtbank 'vol' beoordelen of gedeputeerde staten rangorde zoals bedoeld in art. 15 lid 2 Bilg hebben toegepast? Oproepen van belanghebbenden ten aanzien van wie het ruilplan wordt gewijzigd indien het beroep gegrond is.

HOGE RAAD DER NEDERLANDEN
    
    
    
      CIVIELE KAMER
    
    
    
    
    
      
        Nummer	22/00201
      
        Datum	23 december 2022
    
    
    
    
      BESCHIKKING
    
    
    
    
      In de zaak van
    
    
    
      
        [de eiser], 
      wonende te [woonplaats],
      mede in hoedanigheid van erfgenaam en van executeur in de nalatenschap van 
      
        [de vader van de eiser] (hierna: [de vader van de eiser]),
      VERZOEKER tot cassatie,
      hierna: [de eiser],
      advocaat: J. den Hoed,
    
    
    
      tegen
    
    
    1. GEDEPUTEERDE STATEN VAN FRYSLÁN, 
    
      zetelend te Leeuwarden,
      hierna: Gedeputeerde Staten
    
    2. BESTUURSCOMMISSIE IN DE GEBIEDSINRICHTING FRANEKERADEEL-	HARLINGEN,
    
      	zetelend te Leeuwarden,
      	hierna: de Bestuurscommissie,
      VERWEERSTERS in cassatie,
      hierna gezamenlijk ook (in enkelvoud): GS,
      advocaat: M.W. Scheltema.
    
  
  
    
      1Procesverloop in cassatie
    
      Voor het verloop van het geding in feitelijke instantie verwijst de Hoge Raad naarde beschikking in de zaak C/17/178901/HA RK 21/39 van de rechtbank Noord-Nederland van 20 oktober 2021.
      
        [de eiser] heeft tegen de beschikking van de rechtbank beroep in cassatie ingesteld. 
      De procesinleiding is aan deze beschikking gehecht en maakt daarvan deel uit.
      GS heeft verzocht het beroep te verwerpen. 
      De conclusie van de advocaat-generaal W.L. Valk strekt tot verwerping van het cassatieberoep. 
      De advocaat van [de eiser] heeft schriftelijk op die conclusie gereageerd.
    
    
  
  
    
      2Uitgangspunten en feiten
    
      2.1
      
        In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
        (i) [de eiser] heeft een agrarisch bedrijf. [de vader van de eiser] had ook een agrarisch bedrijf. Gronden van [de eiser] en [de vader van de eiser] (hierna ook gezamenlijk: [de eiser]) zijn betrokken in het herverkavelingsblok ‘Franekeradeel-Harlingen’ (hierna: het herverkavelingsblok).
        (ii) Tegen het ontwerp-ruilplan voor het herverkavelingsblok, zoals opgemaakt door de Bestuurscommissie, heeft [de eiser] zienswijzen ingediend en er hebben drie hoorzittingen plaatsgevonden. 
        (iii) Bij besluit van 19 januari 2021 hebben Gedeputeerde Staten het ruilplan voor het herverkavelingsblok vastgesteld. 
      
      
    
    
      2.2
      
        
          [de eiser] is tegen het besluit tot vaststelling van het ruilplan in beroep gekomen bij de rechtbank. De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard. De rechtbank heeft onder meer het volgende overwogen:
        “4.1. 	(…) In een, overigens niet gepubliceerde uitspraak, van 6 maart 2015 (C/08/160225 HA RK 14/116) heeft de rechtbank Overijssel het volgende overwogen: “Bij de beoordeling van het beroep staat ter toetsing of het bestreden besluit in rechte stand kan houden en dus of de uitvoeringscommissie bij het opstellen van het ruilplan zich heeft gehouden aan de ter zake geldende regels en uitgangspunten en of de uitvoeringscommissie in redelijkheid heeft kunnen komen tot de afweging die zij bij het ruilplanbesluit heeft gemaakt. Bij de beslissing van de uitvoeringscommissie gaat het niet om een strak ingekaderde en aan kwantificeerbare criteria gebonden taakopdracht maar om een bevoegdheid van de uitvoeringscommissie om aan de hand van de doelstellingen, uitgangspunten en regels van de herverkaveling te komen tot een zo evenwichtig mogelijk resultaat. De toetsing van de rechtbank kan daarom niet anders zijn dan een terughoudende. Voor zover een rechthebbende meent dat de uitvoeringscommissie hierin tekort is geschoten, vergt zodanig standpunt een adequate onderbouwing.” De rechtbank maakt deze overweging tot de hare en voegt daar het nog volgende aan toe. Het gaat bij de beoordeling van een ruilplan om een objectieve vergelijking van de verkaveling bij de inbreng en de toedeling volgens het vastgestelde ruilplan, waarbij van een verslechtering geen sprake mag zijn. Een vergelijking met anderen die een mogelijk gunstiger toedeling hebben gekregen is daarbij geen beoordelingscriterium.
      
      
      
        (…)
      
      
    
    
      4.4.	(…)
      Door Gedeputeerde Staten is aangevoerd dat er ter plaatse van de bedrijfsgebouwen van [de eiser] geen ruimte is voor een andere toedeling en [de eiser] heeft dat niet weersproken, anders dan dat [buur 2] en/of [buur 1] maar moeten inleveren maar dat is onvoldoende gelet er op dat de Bestuurscommissie met alle betrokken belangen rekening moest houden.
      
      
        (…)
      
      
    
    
      4.6.
      De rechtbank is van oordeel dat het ruilplan de hiervoor onder 4.1 genoemde terughoudende toets kan doorstaan. De bedrijfskavel en de in de directe nabijheid daarvan gelegen kavels zijn ongewijzigd en het aantal veldkavels is met één verminderd. [de eiser] is verder 2,8 hectare extra grond toegedeeld. Aldus is sprake van enige verbetering, althans niet van verslechtering ten opzichte van de inbrengsituatie. Onder de gegeven omstandigheden doet, mede gelet op de bezwaren van [de eiser] tegen het ontwerp-ruilplan, de geconstateerde afstandsvergroting daar niet aan af. Dat [de eiser] nu kennelijk (deels) terugkomt op de eerder door hem ingebrachte bezwaren leidt niet tot een ander oordeel.”
      
    
  
  
    
      3Beoordeling van het middel
    
      3.1.1
      Klacht 1 van het middel houdt in dat de rechtbank met de in rov. 4.1 genoemde maatstaf heeft miskend dat de wijze waarop (de Bestuurscommissie van) Gedeputeerde Staten een ruilplan opstelt een gebonden bevoegdheid betreft die de rechter vol dient te toetsen en dat dit dus geen vrije bevoegdheid betreft die de rechter terughoudend dient te toetsen. De wijze waarop de bevoegdheid om een ruilplan op te stellen moet worden ingevuld, volgt dwingend uit de Wet inrichting landelijk gebied (hierna: Wilg) en de daarop gebaseerde regelgeving, in het bijzonder art. 15 lid 2 van het Besluit inrichting landelijk gebied (hierna: Bilg). De rechtbank had ‘vol’ moeten beoordelen of Gedeputeerde Staten de rangorde zoals bedoeld in art. 15 lid 2 Bilg hebben toegepast, aldus de klacht. 
    
    
      3.1.2
      Op basis van art. 17 lid 1 Wilg kunnen gedeputeerde staten besluiten tot toepassing van landinrichting door vaststelling van een inrichtingsplan. Landinrichting strekt tot verbetering van de inrichting van het landelijke gebied overeenkomstig de functies van dat gebied, zoals deze in het kader van de ruimtelijke ordening zijn aangegeven (art. 16 Wilg). Een van de maatregelen die in dit verband kunnen worden genomen is herverkaveling. Voor een herverkaveling moeten gedeputeerde staten een ruilplan vaststellen (art. 47 Wilg). Het ruilplan omvat een lijst van rechthebbenden en een plan van toedeling (art. 48 Wilg). Het plan van toedeling bevat onder meer de kavelindeling en de toedeling van rechten (art. 51 Wilg). Op de voorbereiding van een besluit tot vaststelling van een ruilplan is de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing (art. 64 lid 1 Wilg). Gedeputeerde staten moeten de eigenaren en gebruikers door middel van hoorzittingen in de gelegenheid stellen om hun wensen ten aanzien van het plan van toedeling kenbaar te maken (art. 64 lid 2 in verbinding met art. 66 Wilg). Daarna stellen gedeputeerde staten het ruilplan vast, waarbij zij de naar voren gebrachte zienswijzen betrekken. De wijze waarop gedeputeerde staten hieraan invulling geven, wordt volgens de memorie van toelichting bij de Wilg aan hun oordeel overgelaten.
    
    
      3.1.3
      Art. 52 lid 3 Wilg bepaalt dat, voor zover het belang van de landinrichting zich hiertegen niet verzet, aan iedere eigenaar een recht wordt toegedeeld met betrekking tot onroerende zaken van gelijke hoedanigheid en gebruiksbestemming als door hem is ingebracht. Art. 15 lid 1 Bilg bepaalt nader dat de toedeling van kavels zodanig plaatsvindt dat een doelmatig gebruik wordt bevorderd. Art. 15 lid 2 Bilg bepaalt vervolgens dat toedeling geschiedt met inachtneming van de in die bepaling genoemde rangorde. Blijkens de nota van toelichting bij de Bilg is uitgangspunt voor het ruilplan een doelmatige herverkaveling en staat in het plan van toedeling het doelmatig gebruik van de kavels voorop. De rangorde in art. 15 lid 2 Bilg is opgenomen met het oog op een goede verkaveling, die doorgaans meer gediend is met kavelconcentratie dan met een verkorting van de afstand tussen de veldkavels en de bedrijfskavel.
    
    
      3.1.4
      Uit het voorgaande volgt dat art. 15 lid 2 Bilg een rangorde voor toedeling bevat met het oog op een doelmatige verkaveling van alle in de herverkaveling betrokken kavels. In hoeverre deze rangorde in een individueel geval kan worden toegepast, wordt mede bepaald door het belang van de landinrichting in het algemeen en het belang van het bevorderen van een doelmatig gebruik van andere in de herverkaveling betrokken kavels. Tegen deze achtergrond hebben gedeputeerde staten beoordelingsruimte bij de toepassing van art. 15 leden 1 en 2 Bilg.   
    
    
      3.1.5
      Tegen een besluit tot vaststelling van het ruilplan staat beroep open bij de rechtbank (art. 69 lid 1 Wilg). De wetgever heeft daarbij een scheiding voor ogen gehad tussen de besluitvorming over de toedeling van rechten enerzijds en de rechtsbescherming door de rechter anderzijds.
    
    
      3.1.6
      Het voorgaande brengt mee dat bij een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een ruilplan de rechtbank de rechtmatigheid van dit besluit beoordeelt en, met inachtneming van de aan gedeputeerde staten toekomende beoordelingsruimte ten aanzien van een doelmatige toedeling van kavels, beoordeelt of gedeputeerde staten bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot het besluit hebben kunnen komen. De klacht gaat uit van een andere rechtsopvatting en faalt derhalve. 
    
    
      3.2.1
      Met klacht 9 klaagt [de eiser] dat de rechtbank niet ook zijn buren [buur 1] en [buur 2] als belanghebbenden heeft opgeroepen. 
    
    
      3.2.2
      
        Art. 70 lid 1 Wilg bepaalt, voor zover thans van belang, dat de rechtbank omtrent de wijze waarop het ruilplan wordt gewijzigd, beslist na oproeping van de verzoeker, gedeputeerde staten en de belanghebbenden ten aanzien van wie het ruilplan wordt gewijzigd indien het beroep gegrond is. Uit de weergave door de rechtbank van het standpunt van [de eiser] volgt dat zijn beroep onder meer ertoe strekt dat het ruilplan ten aanzien van zijn buren [buur 1] en [buur 2] wordt gewijzigd. Uit art. 70 lid 1 Wilg volgt dat de rechtbank daarom ook deze belanghebbenden had moeten oproepen. Dit heeft de rechtbank ten onrechte nagelaten. 
        De klacht slaagt. 
      
    
    
      3.3
      De overige klachten van het middel behoeven geen behandeling.
      
    
  
  
    
      4Beslissing
    
      De Hoge Raad:
      - vernietigt de beschikking van de rechtbank Noord-Nederland van 20 oktober 2021; 
      - wijst het geding terug naar die rechtbank ter verdere behandeling en beslissing;
      - veroordeelt GS in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van [de eiser] begroot op € 400,38 aan verschotten en € 2.200,-- voor salaris.
    
    
    
    
    
      Deze beschikking is gegeven door de raadsheren C.H. Sieburgh, als voorzitter, F.J.P. Lock, A.E.B. ter Heide, F.R. Salomons en G.C. Makkink, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer F.J.P. Lock op 23 december 2022.
    
  
  
     Rechtbank Noord-Nederland 20 oktober 2021, ECLI:NL:RBNNE:2021:4398.
  
  
     Kamerstukken II 2005/06, 30509, nr. 3, p. 63.
  
  
     Stb. 2006, 243, p. 10 en 11.
  
  
     Stb. 2006, 243, p. 15.
  
  
     Kamerstukken II 2005/06, 30509, nr. 3, p. 62.