ECLI:NL:RVS:2026:1056, Raad van State, 25-02-2026, 202404901/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2026-02-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 november 2022 heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid het verzoek van [appellant] om benoeming tot notaris afgewezen. [appellant] heeft op 1 juni 2022 de staatssecretaris verzocht om te worden benoemd tot notaris in Ridderkerk. Bij dat verzoek heeft [appellant] een ondernemingsplan voor de vestiging van een nieuw notariskantoor in Ridderkerk met bijlagen overgelegd, waaronder het advies van de Commissie van deskundigen notariaat. De staatssecretaris heeft dat verzoek bij besluit van 21 november 2022 afgewezen. Aan dat besluit heeft hij de adviezen van de Koninklijke Notariële Beroepsorganisatie, de Cvdn, de Commissie Toegang Notariaat en het Bureau Financieel Toezicht ten grondslag gelegd. De Cvdn heeft op 13 december 2021 in haar advies opgenomen dat het risicoprofiel van het ondernemingsplan van [appellant] zodanig hoog is dat zij een negatief advies geeft. Volgens de Cvdn is het niet aannemelijk dat de effectuering van het ondernemingsplan na drie jaar leidt tot een kostendekkende exploitatie van een notarispraktijk met als vestigingsplaats Ridderkerk. In geschil is of de staatssecretaris de adviezen van de Ctn en de Cvdn aan zijn besluit ten grondslag heeft mogen leggen. Verder is in geschil of de staatssecretaris in strijd heeft gehandeld met de beginselen van behoorlijk bestuur.

202404901/1/A3.
    Datum uitspraak: 25 februari 2026
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 27 juni 2024 in zaak nr. 23/3449 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de minister voor Rechtsbescherming, thans: de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (hierna: de staatssecretaris).
    Procesverloop
    Bij besluit van 21 november 2022 heeft de staatssecretaris het verzoek van [appellant] om benoeming tot notaris afgewezen.
    Bij besluit van 5 april 2023 heeft de staatssecretaris het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard onder aanvulling van de motivering.
    Bij uitspraak van 27 juni 2024, ECLI:NL:RBROT:2024:6406, heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 3 december 2025, waar [appellant], bijgestaan door mr. R.B. van der Horst, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. B.G. Özdemir en mr. C.A.M. Boekenstein, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] heeft op 1 juni 2022 de staatssecretaris verzocht om te worden benoemd tot notaris in Ridderkerk. Bij dat verzoek heeft [appellant] een ondernemingsplan voor de vestiging van een nieuw notariskantoor in Ridderkerk met bijlagen overgelegd, waaronder het advies van de Commissie van deskundigen notariaat (hierna: Cvdn). De staatssecretaris heeft dat verzoek bij besluit van 21 november 2022 afgewezen. Aan dat besluit heeft hij de adviezen van de Koninklijke Notariële Beroepsorganisatie (hierna: KNB), de Cvdn, de Commissie Toegang Notariaat (hierna: Ctn) en het Bureau Financieel Toezicht (hierna: BFT) ten grondslag gelegd. De Cvdn heeft op 13 december 2021 in haar advies opgenomen dat het risicoprofiel van het ondernemingsplan van [appellant] zodanig hoog is dat zij een negatief advies geeft. Volgens de Cvdn is het niet aannemelijk dat de effectuering van het ondernemingsplan na drie jaar leidt tot een kostendekkende exploitatie van een notarispraktijk met als vestigingsplaats Ridderkerk. Naar aanleiding van het verzoek van [appellant] hebben de KNB, het BFT en de Ctn op grond van artikel 8 van de Wet op het notarisambt (hierna: Wna) ook een negatief advies gegeven. De KNB is daartoe uitgegaan van het negatieve advies van de Cvdn. Het BFT heeft gewezen op een nog lopende klachtprocedure tegen [appellant] en adviseerde de uitkomst daarvan af te wachten. De Ctn heeft bij brief van 30 augustus 2022 aan de staatssecretaris geadviseerd om negatief te beslissen op het verzoek van [appellant] omdat uit een gesprek met [appellant] en de stukken is gebleken dat [appellant] (op het moment van het advies) niet over de benodigde kwaliteiten beschikt en daarom niet persoonlijk geschikt is om tot notaris te worden benoemd. Op basis van deze adviezen en de schriftelijke zienswijze en mondelinge toelichting van [appellant] heeft de staatssecretaris het verzoek afgewezen. De staatssecretaris heeft het tegen dat besluit door [appellant] ingediende bezwaar ongegrond verklaard.
    2.       In geschil is of de staatssecretaris de adviezen van de Ctn en de Cvdn aan zijn besluit ten grondslag heeft mogen leggen. Verder is in geschil of de staatssecretaris in strijd heeft gehandeld met de beginselen van behoorlijk bestuur.
    Wettelijk kader
    3.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
    Uitspraak van de rechtbank
    4.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de staatssecretaris de weigering heeft mogen baseren op de adviezen van de Cvdn en de Ctn. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat er geen aanleiding is om te oordelen dat de totstandkoming van het advies van de Cvdn onzorgvuldig is geweest of dat niet van de juistheid van het advies kan worden uitgegaan. De Cvdn heeft  het ondernemingsplan van [appellant] aan de hand van de geldende wet- en regelgeving getoetst. Na een totaalbeoordeling aan de hand van vijf aandachtsgebieden heeft de Cvdn geconcludeerd dat aan het tweede vereiste van artikel 7, eerste lid, van de Wna niet wordt voldaan, namelijk dat uit het plan moet blijken dat op redelijke gronden mag worden verwacht dat de praktijk na drie jaren kostendekkend kan worden uitgeoefend. De rechtbank heeft overwogen dat de Cvdn voor elk aandachtsgebied het risico heeft ingeschat en heeft voorzien van een voldoende uitgebreide beoordeling. [appellant] heeft deze inschattingen niet concreet betwist. Verder heeft de Cvdn volgens de rechtbank concreet onderbouwd waarom de door [appellant] in het ondernemingsplan gegeven cijfers niet worden gevolgd. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat mag worden verondersteld dat de Cvdn over voldoende kennis en deskundigheid beschikt om het ondernemingsplan van [appellant] te beoordelen, omdat uit artikel 5 van het Besluit ondernemingsplan notaris volgt dat de Cvdn bestaat uit een voorzitter en twee leden en de voorzitter en één van de leden bedrijfseconomische deskundigheid bezitten, terwijl het andere lid notaris is.
    De rechtbank heeft voorts overwogen dat [appellant] geen concrete gronden heeft gericht tegen de deskundigheid van de Ctn, en dat de enkele stelling dat het advies onzorgvuldig tot stand is gekomen niet kan leiden tot de conclusie dat de staatssecretaris zich niet mocht baseren op dat advies. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat geen aanleiding bestaat voor de conclusie dat de staatssecretaris (en/of de Cvdn of de Ctn) in strijd met één of meerdere algemene beginselen van behoorlijk bestuur heeft gehandeld.
    Mocht de staatssecretaris uitgaan van het advies van de Cvdn?
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de staatssecretaris mocht afgaan op het advies van de Cvdn. Daartoe voert hij aan dat die adviezen onvoldoende onderbouwd zijn, en niet zorgvuldig opgesteld. Volgens [appellant] zijn de criteria waarop de adviezen zijn gebaseerd, niet duidelijk. De Cvdn gaat af op haar intuïtie, en er zijn geen geldende richtlijnen waarop adviezen worden gebaseerd. Verder voert [appellant] aan dat hij, in tegenstelling tot wat de rechtbank heeft overwogen, de aandachtsgebieden waarop de Cvdn het negatieve advies heeft gebaseerd concreet heeft betwist.
    5.1.    De gronden die [appellant] hierover in hoger beroep heeft aangevoerd zijn zo goed als een herhaling van wat hij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die gronden ingegaan. Wat [appellant] heeft aangevoerd geeft de Afdeling geen reden voor het oordeel dat de gemotiveerde beoordeling van die gronden in de uitspraak van de rechtbank onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 5.1 tot en met 5.3 opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd.
    Mocht de staatssecretaris uitgaan van het advies van de Ctn?
    6.       [appellant] betoogt in hoger beroep dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij geen concrete gronden heeft gericht tegen het advies van de Ctn. Volgens [appellant] is de rechtbank niet ingegaan op zijn betwisting van het advies van de Ctn over zijn persoonlijke geschiktheid voor het werk als notaris. Volgens [appellant] is dat advies onvoldoende gemotiveerd omdat de criteria waarop dat advies is gebaseerd niet duidelijk zijn. Volgens [appellant] is de rechtbank ook voorbijgegaan aan het rapport van een deskundige psycholoog van LTP business psychologen (hierna: LTP) waaruit blijkt dat hij wel geschikt is voor het werk als notaris. Ook is hij intussen al jaren naar tevredenheid werkzaam als waarnemend kandidaat-notaris.
    6.1.    Weliswaar heeft [appellant] in beroep verwezen naar het rapport van LTP, maar daarmee heeft hij, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, geen concrete gronden gericht tegen het advies van de Ctn. De Ctn heeft in haar advies over de persoonlijke geschiktheid van [appellant] gemotiveerd waarom het rapport van LTP niet wordt gevolgd. De Ctn heeft zich op basis van uitlatingen van [appellant] gedurende de procedure op het standpunt gesteld dat, anders dan wat in het rapport van LTP staat, hij niet over de benodigde kwaliteiten beschikt om tot notaris te worden benoemd. Volgens de Ctn is de wijze waarop [appellant] de Cvdn te woord heeft gestaan ongepast, en van een dusdanig laakbaar niveau dat de Ctn hem op dit moment onvoldoende evenwichtig acht om tot notaris te worden benoemd. Anders dan [appellant] aanvoert is de Ctn dus niet voorbijgegaan aan het rapport van LTP. Gelet daarop ziet de Afdeling net als de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat de staatssecretaris het advies van de Ctn niet had mogen volgen. Dat [appellant] zoals hij betoogt al lange tijd naar tevredenheid als kandidaat-notaris werkzaam is doet daar niet af, omdat aan een kandidaat-notaris niet dezelfde eisen worden gesteld als een notaris met een eigen praktijk.
    6.2.    Het betoog slaagt niet.
    Is er sprake van strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur?
    7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de commissies onafhankelijk en onpartijdig zijn. Hij betoogt ook dat de benoeming van leden van de Cvdn in strijd is met het verbod op vooringenomenheid. Daartoe voert hij aan dat de Cvdn is samengesteld uit oud-bestuurders van de KNB. Ook verwijst hij naar een artikel over de Cvdn uit het Notariaat Magazine van juni 2019.
    7.1.    [appellant] heeft niet concreet onderbouwd waarom het enkele feit dat oud-bestuurders van de KNB zitting hebben in de Cvdn, leidt tot de conclusie dat de Cvdn niet onpartijdig of onafhankelijk is bij het geven van een advies over zijn ondernemingsplan. Daarnaast worden leden van de Cvdn benoemd door de staatssecretaris en niet door de KNB. De samenstelling van de KNB maakt niet dat de staatssecretaris zich niet onpartijdig of onafhankelijk heeft opgesteld of het besluit heeft genomen met het oogmerk om [appellant] te benadelen ten opzichte van anderen. De rechtbank heeft dan ook terecht geen strijd gezien met het verbod op vooringenomenheid, evenals het onafhankelijkheidsbeginsel- en onpartijdigheidsbeginsel bij de totstandkoming van de deskundigenoordelen van de commissies. De verwijzing van [appellant] naar het artikel uit het Notariaat Magazine leidt niet tot een ander oordeel, nu ook daaruit niet volgt dat er sprake is van vooringenomenheid bij de Cvdn of de Ctn.
    7.2.    Het betoog slaagt niet.
    8.       Voorts betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het besluit niet in strijd is met het vertrouwensbeginsel. Volgens [appellant] heeft de rechtbank daarbij onvoldoende gewicht toegekend aan de toezegging in een e-mail van de Cvdn van 30 september 2021 waarin nog werd gesproken over een drietal resterende aandachtspunten. Uit het woord ‘resterende’ mocht hij aannemen dat er verder geen obstakels waren voor zijn benoeming.
    8.1.    Daargelaten de vraag of in de e mail van de secretaris van de Cvdn van 30 september 2021 een concrete toezegging is gedaan over of een positief advies zou worden uitgebracht, heeft de rechtbank terecht overwogen dat de staatssecretaris ook bij een positief advies van de Cvdn niet gehouden is om tot benoeming over te gaan. De staatssecretaris heeft de afwijzing in dit geval ook gebaseerd op de negatieve adviezen van de Ctn, BFT en de KNB. De rechtbank heeft alleen al daarom terecht geoordeeld dat de afwijzing niet in strijd is met het vertrouwensbeginsel.
    8.2.              Het betoog slaagt niet.
    9.       Verder betoogt [appellant] dat hij onweersproken heeft gesteld dat de commissies hun bevoegdheden hebben misbruikt door hem voor te houden dat het voor zijn carrière beter is om zijn ondernemingsplan voorlopig in te trekken. Ook betoogt [appellant] dat hij wel heeft onderbouwd dat er sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel. Voorts betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen sprake is van schending van het rechtszekerheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel.
    9.1.    De gronden die [appellant] hierover in hoger beroep heeft aangevoerd zijn zo goed als een herhaling van wat hij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die gronden ingegaan. [appellant] heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die gronden in de uitspraak van de rechtbank onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in de onder 10.1, 11.1, 12.1 en 13.1 opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd. Al hetgeen [appellant] in hoger beroep verder nog heeft aangevoerd, leidt niet tot een ander oordeel en kan onbesproken blijven.
    Conclusie
    10.     Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd.
    11.     De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.M. Willems, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M. van Wezep, griffier.
    w.g. Willems
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van Wezep
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 25 februari 2026
    844
     
    BIJLAGE
     
    WETTELIJK KADER
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 3:9
    Indien een besluit berust op een onderzoek naar feiten en gedragingen dat door een adviseur is verricht, dient het bestuursorgaan zich ervan te vergewissen dat dit onderzoek op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden.
    Wet op het notarisambt
    Artikel 6, tweede lid, aanhef en onder b, 4°
    2. Voor de benoembaarheid tot notaris is vereist:
    […]
    b. dat hij:
    […]
    4°. dat hij in het bezit is van een ondernemingsplan dat voldoet aan de voorwaarden van artikel 7, eerste lid, alsmede van het advies als bedoeld in artikel 7, tweede lid, […]
    Artikel 7, eerste en tweede lid
    1. Het ondernemingsplan, bedoeld in artikel 6, is zodanig opgesteld dat daaruit in ieder geval blijkt:
    a. dat de verzoeker over voldoende financiële middelen beschikt om een kantoor te houden dat in overeenstemming is met de eisen van het ambt; en
    b. dat op redelijke gronden mag worden verwacht dat na drie jaren de praktijk kostendekkend kan worden uitgeoefend.
    2. Over het ondernemingsplan wordt advies uitgebracht door een door Onze Minister te benoemen Commissie van deskundigen. De KNB en het Bureau verstrekken de Commissie desgevraagd de door haar in verband met het onderzoek van het ondernemingsplan benodigde inlichtingen. Het advies wordt als bijlage bij het ondernemingsplan gevoegd.
    Artikel 8, tweede lid
    Onze Minister wint advies in omtrent de persoonlijke geschiktheid van de verzoeker voor het notarisambt bij de door hem benoemde Commissie toegang notariaat. Bij onvoldoende gebleken persoonlijke geschiktheid voor het ambt van notaris of gegronde vrees voor enige schade aan de eer en het aanzien van het notarisambt, wordt het verzoek geweigerd. Een beschikking tot weigering van de benoeming wordt gegeven door Onze Minister.
    Besluit ondernemingsplan notaris
    Artikel 3
    1. Het ondernemingsplan bevat in ieder geval een uitwerking van de volgende onderdelen:
    a. marktverkenning;
    b. opzet van de kantoororganisatie;
    c. resultatenprognose, en
    d. financieringsplan.