ECLI:NL:RVS:2026:1553, Raad van State, 18-03-2026, 202407718/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2026-03-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 juni 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Utrecht een verzoek van [appellant] om handhavend op te treden tegen het bouwen van een aanbouw in afwijking van een bouwvergunning op het perceel aan de [locatie A] in Utrecht afgewezen. [appellant] is eigenaar van het pand aan de 0 in Utrecht. [partij] en [persoon D] wonen op het naastgelegen perceel aan de [locatie A] in Utrecht. Bij besluit van 29 april 1999 heeft het college aan [partij] een bouwvergunning verleend voor het bouwen van een aanbouw op de eerste verdieping aan de achterzijde van de woning op het perceel aan de [locatie A] in Utrecht. Nadat de toenmalige eigenaar van [locatie B] tegen het besluit van 29 april 1999 bezwaar had gemaakt, zijn, om tegemoet te komen aan dat bezwaar, wijzigingen aangebracht aan het bouwplan. Deze wijzigingen van het oorspronkelijke bouwplan zijn later verwerkt in revisietekeningen.

202407718/1/R4.
    Datum uitspraak: 18 maart 2026
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in Utrecht,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-­Nederland van 31 oktober 2024 in zaak nr. 23/5631 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Utrecht.
    Procesverloop
    Bij besluit van 11 juni 2021 heeft het college een verzoek van [appellant] om handhavend op te treden tegen het bouwen van een aanbouw in afwijking van een bouwvergunning op het perceel aan de [locatie 1] in Utrecht afgewezen.
    Bij besluit van 9 augustus 2022 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en de motivering van het besluit aangevuld.
    Bij uitspraak van 31 oktober 2024 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard en een schadevergoeding toegekend.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 9 oktober 2025, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door mr. H. van Gellekom en mr. M. Snippe, vergezeld door [persoon A], [persoon B] en [persoon C], zijn verschenen. Verder is op de zitting [partij], bijgestaan door mr. P.J. Gijsbertsen, advocaat te Utrecht, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt.
    Het verzoek om handhaving van de Wabo is gedaan op 1 maart 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellant] is eigenaar van het pand aan de 0 in Utrecht. [partij] en [persoon D] wonen op het naastgelegen perceel aan de [locatie 1] in Utrecht. Bij besluit van 29 april 1999 heeft het college aan [partij] een bouwvergunning verleend voor het bouwen van een aanbouw op de eerste verdieping aan de achterzijde van de woning op het perceel aan de [locatie 1] in Utrecht. Nadat de toenmalige eigenaar van [locatie 2] tegen het besluit van 29 april 1999 bezwaar had gemaakt, zijn, om tegemoet te komen aan dat bezwaar, wijzigingen aangebracht aan het bouwplan. Deze wijzigingen van het oorspronkelijke bouwplan zijn later verwerkt in revisietekeningen. Het hoger beroep van [appellant] richt zich met name tegen het oordeel van de rechtbank dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat geen sprake is van een overtreding van de Wabo.
    3.       De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Is sprake van een overtreding?
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college zijn handhavingsverzoek ten onrechte heeft afgewezen. Volgens [appellant] is de aanbouw op het perceel aan de [locatie 1] in afwijking van de bouwvergunning gebouwd. In dit verband voert hij aan dat de revisietekeningen niet zijn goedgekeurd door het college en geen onderdeel uit maken van de onherroepelijke bouwvergunning. Daarnaast betoogt [appellant] dat de wijzigingen niet van ondergeschikte aard zijn. Hij wijst erop dat met de wijzigingen sprake is van een nieuw bouwplan. Volgens [appellant] betekent dit dat een nieuwe aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend had moeten worden.
    4.1.    Uit het besluit van 9 augustus 2022 volgt dat tijdens een inspectie is geconstateerd dat de aanbouw op het perceel aan de [locatie 1] in afwijking van de bij besluit van 29 april 1999 vergunde bouwvergunning is gebouwd. In het besluit van 9 augustus 2022 staat verder dat de gewijzigde aanbouw op latere revisietekeningen staat. Volgens het college zijn die revisietekeningen goedgekeurd, zodat deze aangepaste tekeningen deel zijn gaan uitmaken van het vergunde bouwplan.
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4168, kan, indien sprake is van een onaantastbare bouwvergunning, een wijziging van de bouwaanvraag niet meer aan de orde zijn. Op het moment van het overleggen van de revisietekeningen op 12 november 1999 was door het intrekken van het bezwaar op 3 november 1999, de bouwvergunning van 29 april 1999 in rechte onaantastbaar geworden. De rechtbank heeft niet onderkend dat de revisietekeningen daarom geen onderdeel uitmaken van de verleende bouwvergunning. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, is daarbij ook niet van belang of de wijzigingen van de bouwvergunning zijn aan te merken als wijzigingen van ondergeschikte aard.
    Aan de aanbouw, waarvoor een vergunning is verleend, kunnen echter zonder omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo, wijzigingen worden aangebracht als bedoeld in artikel 3, aanhef en onderdeel 8, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor), zolang geen sprake is van een verandering van de draagconstructie. Een vergelijkbare eis was gesteld in het Besluit bouwvergunningsvrije en licht-bouwvergunningplichtige bouwwerken (hierna: het Bblb). Zoals is overwogen in de uitspraak van 21 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:958, verstaat de Afdeling onder "verandering van de draagconstructie", als bedoeld in artikel 3, aanhef en onderdeel 8, onder a, van bijlage II van het Bor "een verandering van een constructie van een bouwwerk welke constructie het bouwwerk mede draagt." Op de zitting is vastgesteld dat de balken waarop het glazen dak van de aanbouw rust, zijn ingekort. Met het inkorten van de balken is sprake van een verandering in de draagconstructie als bedoeld in artikel 3, aanhef en onderdeel 8, onder a, van bijlage II van het Bor. Dit betekent dat onder de Wabo en het Bblb geen sprake is van een vergunningvrije verandering.
    Gelet op het voorgaande heeft het college zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat geen sprake is van een overtreding en het niet bevoegd was handhavend op te treden. Dit betekent dat het betoog van [appellant] terecht is voorgedragen. Maar dit leidt gelet op het navolgende niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
    De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak, ondanks het oordeel dat geen sprake is van een overtreding, namelijk ook een oordeel gegeven over het standpunt van het college dat handhavend optreden onevenredig is. De Afdeling zal dat oordeel, dat door [appellant] in hoger beroep ook is bestreden, hierna beoordelen.
    Bijzonder geval
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat in dit geval bijzondere omstandigheden bestaan op grond waarvan handhavend optreden onevenredig zou zijn. Daartoe wijst hij erop dat de muur van de aanbouw op het perceel aan de [locatie 1] niet op de erfgrens is geplaatst, maar is verplaatst in de richting van het pand aan de [locatie 1]. Volgens [appellant] kan hij daardoor geen gebruik maken van deze muur en wordt hij gehinderd in de verwezenlijking van zijn bouwplan aan de achterzijde van zijn pand op het perceel aan de [locatie 2].
    5.1.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678, geldt bij handhavingsbesluiten bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.
    Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is.
    Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
    5.2.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat in dit concrete geval sprake is van een bijzonder geval waardoor van handhavend optreden moet worden afgezien. Daarbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat de aanbouw, als gevolg van overleg tussen [partij] en de toenmalige eigenaar van [locatie 2], anders is gerealiseerd dan het bij besluit van 29 april 1999 vergunde bouwplan. Door de aanbouw kleiner te bouwen dan op grond van de vergunning was toegestaan, is tegemoetgekomen aan het bezwaar van de toenmalige eigenaar van [locatie 2]. Deze wijziging is ook aan het college voorgelegd. Het college is, hoewel dus niet op juiste wijze (zie onder 4.1), daarmee akkoord gegaan.
    Verder heeft de rechtbank terecht van belang geacht dat niet aannemelijk is dat de belangen van [appellant] zijn geschaad door de juist kleiner gerealiseerde aanbouw aan de achterkant van het pand aan de [locatie 1]. Het belang van [appellant] is er volgens hem in gelegen dat als de aanbouw niet in afwijking van de bouwvergunning zou zijn gebouwd, dit de verwezenlijking van zijn eigen bouwplan op zijn perceel aan de [locatie 2] zou vergemakkelijken. Niet aannemelijk is dat de vergunde, grotere aanbouw, niet, maar de huidige, kleinere aanbouw wel een belemmering vormt voor zijn, overigens niet concreet gemaakte, bouwplannen. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het college zich op het standpunt mocht stellen dat handhavend optreden in dit geval zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat sprake is van een bijzonder geval op grond waarvan het college had moeten afzien van handhavend optreden.
    Het betoog slaagt niet.
    Overschrijding redelijke termijn
    6.       [appellant] heeft verzocht om schadevergoeding in verband met overschrijding van de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.
    6.1.    De redelijke termijn is overschreden als de duur van de totale procedure te lang is. Voor een procedure als deze die uit een bezwaarprocedure en twee rechterlijke instanties bestaat, is in beginsel een totale lengte van ten hoogste vier jaar redelijk. Hierbij wordt een half jaar gerekend voor de behandeling van het bezwaar, anderhalf jaar voor de behandeling van het beroep en twee jaar voor de behandeling van het hoger beroep. De termijn begint op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan.
    6.2.    Omdat de rechtbank in de uitspraak van 31 oktober 2024 al een schadevergoeding heeft vastgesteld van € 1.500,00 vanwege het overschrijden van de redelijke termijn, begrijpt de Afdeling het verzoek van [appellant] in deze zaak zo dat hij een aanvullende schadevergoeding wenst.
    6.3.    Het college heeft het bezwaarschrift van [appellant] ontvangen op 13 juli 2021. De redelijke termijn is in deze procedure dus met negen maanden overschreden. De Afdeling hanteert een forfaitaire vergoeding van € 500,00 per half jaar waarmee de redelijke termijn is overschreden. Daarmee wordt de schadevergoeding vastgesteld op € 1.000,00. De rechtbank heeft al een schadevergoeding vastgesteld van € 1.500,00. Om die reden heeft [appellant] geen recht op een aanvullende schadevergoeding.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd, voor zover aangevallen, met verbetering van de gronden waarop deze rust. Het verzoek om aanvullende schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn wordt afgewezen.
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen;
    II.       wijst het verzoek om schadevergoeding af.
    Aldus vastgesteld door mr. N.H. van den Biggelaar, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Vermeulen, griffier.
    w.g. Van den Biggelaar
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Vermeulen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 18 maart 2026
    700-1096
     
    Bijlage
     
    Bor
    Artikel 3, aanhef en onderdeel 8
    Een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht is niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op:
    8. een verandering van een bouwwerk, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    a. geen verandering van de draagconstructie,
    b. geen verandering van de brandcompartimentering of beschermde subbrandcompartimentering,
    c. geen uitbreiding van de bebouwde oppervlakte, en
    d. geen uitbreiding van het bouwvolume.