ECLI:NL:RVS:2026:1564, Raad van State, 18-03-2026, 202403460/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2026-03-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 juni 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam aan [partij] een omgevingsvergunning verleend voor het vervangen van houten kozijnen door kunststof kozijnen in het pand op het perceel [locatie 1] in Rotterdam. Het college heeft een omgevingsvergunning verleend om in het pand op het [locatie 1] in Rotterdam (het pand) houten kozijnen te vervangen door kunststof kozijnen. [appellante] woont op het [locatie 2] in Rotterdam. [appellante] kan zich niet vinden in de omgevingsvergunning omdat het bouwplan volgens haar niet voldoet aan de redelijke eisen van welstand. De rechtbank heeft het beroep van [appellante] ongegrond verklaard. De rechtbank overweegt dat tussen partijen niet in geschil is dat het bouwplan op enkele punten niet voldoet aan de sneltoetscriteria voor kozijn- of gevelwijzigingen zoals opgenomen in de Welstandsnota Rotterdam (de welstandsnota).

202403460/1/R3.
    Datum uitspraak: 18 maart 2026
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend in Rotterdam,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 29 april 2024 in zaak nr. 23/602 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 29 juni 2022 heeft het college aan [partij] een omgevingsvergunning verleend voor het vervangen van houten kozijnen door kunststof kozijnen in het pand op het perceel [locatie 1] in Rotterdam.
    Bij besluit van 16 december 2022 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 29 april 2024 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 24 december 2025. Daar zijn [appellante] en het college verschenen. [appellante] is bijgestaan door mr. B. Benard, rechtsbijstandverlener in Wassenaar, en vergezeld door [persoon]. Het college is vertegenwoordigd door mr. W. Breure en P. Dudok.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 24 maart 2022. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het college heeft een omgevingsvergunning verleend om in het pand op het [locatie 1] in Rotterdam (het pand) houten kozijnen te vervangen door kunststof kozijnen. [appellante] woont op het [locatie 2] in Rotterdam. [appellante] kan zich niet vinden in de omgevingsvergunning omdat het bouwplan volgens haar niet voldoet aan de redelijke eisen van welstand.
    De aangevallen uitspraak
    3.       De rechtbank heeft het beroep van [appellante] ongegrond verklaard. De rechtbank overweegt dat tussen partijen niet in geschil is dat het bouwplan op enkele punten niet voldoet aan de sneltoetscriteria voor kozijn- of gevelwijzigingen zoals opgenomen in de Welstandsnota Rotterdam (de welstandsnota).
    De rechtbank overweegt verder dat het in beginsel mogelijk is om ook in gevallen waarin niet (volledig) wordt voldaan aan de geldende sneltoetscriteria tot een positief welstandsadvies te komen. Dat de welstandsnota niet nader concretiseert in welke gevallen wel en niet kan worden afgeweken, maakt dit niet anders. Zoals ook uit de welstandsnota kan worden opgemaakt, moet er een welstandsadvies aan de afwijking van de sneltoetscriteria ten grondslag liggen, waarin wordt gemotiveerd waarom de afwijking vanuit het oogpunt van welstand gerechtvaardigd is. Een welstandsadvies wordt opgemaakt door deskundigen, die geacht worden voldoende in staat te zijn te beoordelen of het afwijken van de sneltoetscriteria in het specifieke geval wenselijk is.
    Gelet op het voorgaande wordt [appellante] niet gevolgd in haar stelling dat het college in strijd met de rechtszekerheid handelt door zich te baseren op een niet in beleid opgenomen bestendige gedragslijn, inhoudende dat bij geringe afwijkingen van de sneltoetscriteria wel een positief welstandsadvies kan worden afgegeven. Dat sprake is van geringe afwijkingen die niet afdoen aan redelijke welstand wordt met een oordeel van de Commissie voor Welstand en Monumenten Rotterdam (de welstandcommissie) onderbouwd. Zoals overwogen volgt uit de welstandsnota dat afwijking van de sneltoetscriteria mogelijk is.
    De rechtbank is verder van oordeel dat in het welstandsadvies van 19 september 2022 (het welstandsadvies) van de welstandscommissie voldoende gemotiveerd is waarom er ondanks strijdigheid met enkele van de in het advies genoemde sneltoetscriteria geen strijd is met de redelijke eisen van welstand. De rechtbank overweegt dat het college zich op het welstandsadvies van 19 september 2022 heeft mogen baseren. De rechtbank ziet in de rapporten van Studio RTM onvoldoende grond het welstandsadvies naar de inhoud of de wijze van totstandkoming gebrekkig en daarmee onbruikbaar te achten.
    De hogerberoepsgronden
    De systematiek van de welstandsnota
    4.       [appellante] betoogt dat de rechtbank een verkeerde uitleg geeft aan het systeem van de welstandnota. Daarvoor voert zij aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de welstandsnota niet nader concretiseert in welke gevallen wel en niet kan worden afgeweken van de sneltoetscriteria. [appellante] stelt dat de welstandsnota op pagina 12 aangeeft wanneer mag worden afgeweken van de welstandscriteria. Ten eerste in bijzondere situaties als er een goede motivering aan ten grondslag wordt gelegd. Ten tweede kan bij plannen van hoge of bijzondere kwaliteit of bij nieuwe ontwikkelingen en concepten die niet helemaal passen binnen de vastgestelde welstandscriteria, er toch een positief welstandsadvies volgen.
    4.1.    De rechtbank overweegt onder 8.2 van haar uitspraak dat van belang is dat de welstandsnota voorziet in de mogelijkheid om van de welstands(sneltoets)criteria af te wijken. De rechtbank verwijst daarbij naar passages op pagina 12 en 14 van de welstandsnota. Deze luiden:
    Pagina 12: "Omdat welstandscriteria het karakter hebben van beleidsregels garanderen ze een zekere mate van flexibiliteit. Inherent aan beleidsregels is, dat het bestuur - binnen de wettelijke kaders - de mogelijkheid heeft om in bijzondere situaties af te wijken van eerder vastgestelde welstandscriteria, uiteraard mits daaraan een goede motivering ten grondslag ligt. Plannen van hoge of bijzondere kwaliteit of nieuwe ontwikkelingen en concepten die niet helemaal passen binnen de vastgestelde welstandscriteria, kunnen daardoor toch positief beoordeeld worden. In dat soort situaties kan het bestuur, op basis van het welstandsadvies, gemotiveerd afwijken van de eerder vastgestelde welstandscriteria."
    Pagina 14: "Indien blijkt dat de gebiedscriteria of de sneltoetscriteria niet voldoen kan er, mits daar goede argumenten voor zijn, van worden afgeweken. De aanvraag wordt dan getoetst aan redelijke eisen van welstand op basis van de uitgangspunten voor welstandstoetsing."
    4.2.    Onder 8.3 overweegt de rechtbank verder dat als niet aan de sneltoetscriteria wordt voldaan een bredere welstandstoetsing nodig is, waarbij wordt getoetst aan redelijke eisen van welstand op basis van de uitgangspunten voor welstandstoetsing. Dit is de toetsing die is voorgeschreven bij de toepassing van de afwijkingsmogelijkheid op pagina 14 van de welstandsnota. Daarmee gaat de rechtbank uit van de toepassing van deze afwijkingsmogelijkheid en niet van de mogelijkheid die op pagina 12 wordt omschreven.
    In tegenstelling tot wat [appellante] op zitting heeft aangevoerd, hoeft bij de toepassing van de afwijkingsmogelijkheid op pagina 14 niet voldaan te worden aan de criteria die op pagina 12 zijn uiteengezet. Er wordt op pagina 14 niet verwezen naar de criteria op pagina 12. De Afdeling ziet ook geen andere aanknopingspunten waarom de criteria op pagina 12 beoordeeld moeten worden bij de toepassing van de afwijkingsmogelijkheid op pagina 14 van de welstandsnota. Voor de toepassing van de afwijkingsmogelijkheid op pagina 14 is daarom niet vereist dat er sprake is van een plan van hoge of bijzondere kwaliteit. De Afdeling verwijst hiervoor naar haar uitspraak van 27 november 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4882, onder 3.2 en 3.3. De Afdeling ziet in wat [appellante] heeft aangevoerd dan ook geen grond voor het oordeel dat de rechtbank een verkeerde uitleg heeft gegeven aan het systeem van de welstandsnota.
    Het betoog slaagt niet.
    De bestendige gedragslijn
    5.       [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college zich tijdens de bezwaarprocedure nog heeft beroepen op een bestendige gedragslijn om van de welstandsnota af te wijken. Het college heeft zich in het verweerschrift in beroep pas voor het eerst op het standpunt gesteld dat het welstandsbeleid zelf in een afwijkingsmogelijkheid voorziet voor dit bouwplan, zo stelt [appellante].
    5.1.    In het besluit op bezwaar heeft het college het bestreden besluit gehandhaafd, onder wijziging en aanvulling van de motivering zoals vermeld in de overwegingen van het advies van de Algemene Bezwaarschriftencommissie. In de overwegingen van het advies staat dat het uitgangspunt dat bij een wijziging iets niet 100% gelijk dient te blijven volgt uit de bewoording van de welstandsnota en de bestendige lijn van de welstandscommissie. Het college heeft in het besluit op bezwaar de mogelijkheid om af te wijken van de sneltoetscriteria daarom niet enkel gebaseerd op een bestendige gedragslijn, maar dit ook afgeleid uit de tekst van de welstandsnota. Het betoog dat het college zich pas in beroep voor het eerst op het standpunt heeft gesteld dat het welstandsbeleid zelf in een afwijkingsmogelijkheid voorziet, mist daarom feitelijke grondslag.
    De toepassing van de afwijkingsbevoegdheid
    6.       [appellante] betoogt verder dat er geen sprake is van een situatie waarvoor de welstandsnota een afwijking toestaat, omdat het bouwplan geen hoge of bijzondere kwaliteit heeft. Zij stelt dat het bouwplan van bedenkelijke kwaliteit is. [appellante] verwijst daarvoor ook naar twee rapporten van Studio RTM van 24 augustus 2022 en 7 november 2022. [appellante] stelt dat het college zelf ook concludeert dat het bouwplan van bedenkelijke kwaliteit is. [appellante] betoogt dat daarom de criteria voor kozijn- of gevelwijzingen op pagina 82 van de welstandsnota onverkort blijven gelden en dat daar niet aan wordt voldaan.
    [appellante] betoogt daarnaast dat de rechtbank onvoldoende in is gegaan op de rapporten van Studio RTM die zij heeft aangeleverd. Daarvoor voert [appellante] aan dat de rechtbank in één zin oordeelt dat zij in deze rapporten onvoldoende grond ziet om het welstandsadvies naar inhoud of wijze van totstandkoming gebrekkig en daarmee onbruikbaar te achten. Daarmee gaat de rechtbank eraan voorbij dat Studio RTM heeft aangegeven dat het bouwplan op een aantal belangrijke punten afwijkt van de sneltoetscriteria. [appellante] wijst daarbij op de conclusie van de welstandscommissie dat de neggediepte ongewijzigd blijft, wat volgens haar feitelijk onjuist is.
    6.1.    Hoewel het college niet aan een welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing bij het college zelf ligt, mag het op dat advies afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voor de wettelijke adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs. Het overnemen van een welstandsadvies behoeft in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders als de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies van een andere deskundig te achten persoon of instantie heeft overgelegd of concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht.
    6.2.    De Afdeling stelt voorop dat niet ter discussie staat dat niet aan de sneltoetscriteria is voldaan. Zoals onder 4.1 en 4.2 is overwogen, biedt de afwijkingsmogelijkheid op pagina 14 van de welstandsnota de mogelijkheid om van de sneltoetscriteria af te wijken, mits daar goede argumenten voor zijn. Volgens het college zijn er in het onderhavige geval goede argumenten om van de sneltoetscriteria af te wijken. Dit heeft het college onderbouwd aan de hand van het welstandsadvies. Daarin concludeert de welstandscommissie dat met het voorgestelde kozijntype de oorspronkelijke hoofdindeling en detaillering in voldoende mate worden benaderd zodat aan de hier geldende criteria wordt voldaan en de samenhang binnen de architectonische eenheid (het ensemble van woningen) gewaarborgd blijft.
    In wat [appellante] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet op dit welstandsadvies heeft mogen baseren. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het voor de toepassing van deze bevoegdheid niet vereist is dat er sprake is van een plan van hoge of bijzondere kwaliteit. De Afdeling verwijst daarvoor naar wat onder 4.2 is overwogen. Voor zover [appellante] verwezen heeft naar de conclusies uit de rapporten van Studio RTM, overweegt de Afdeling dat de welstandscommissie in het welstandsadvies in is gegaan op verschillende door [appellante], aan de hand van de rapporten van Studio RTM, aangedragen omstandigheden. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, blijkt uit het welstandsadvies dat de welstandscommissie de ligging van het pand naast een rijksmonument en deel uitmakend van een ensemble van drie panden in het oog heeft gehad en hier voldoende rekening mee heeft gehouden. Zo wijst het welstandsadvies op de aanwezigheid van een rijksmonument naast het ensemble, maar wordt geconcludeerd dat het pand zelf niet aan het monument grenst. Dat Studio RTM, zoals deze op zitting heeft verklaard, tot een andere weging komt door de aanwezigheid van een rijksmonument in de omgeving en omdat het pand onderdeel uitmaakt van een ensemble, leidt niet tot een ander oordeel. De welstandsnota staat er niet aan in de weg dat tot een uiteenlopende waardering van bouwplannen gekomen kan worden.
    Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellante] verder niet aannemelijk gemaakt dat de nieuwe neggedieptes zodanig afwijken van de bestaande neggediepte dat de welstandscommissie daarom tot een andere beoordeling had moeten komen. De Afdeling betrekt daarbij dat in het rapport van Studio RTM van 22 augustus 2022 staat dat de negge en de breedte en de diepte van de kozijnprofielen op de meeste plaatsen benaderd wordt.
    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank daarom terecht geoordeeld dat voldoende gemotiveerd is waarom er ondanks strijdigheid met enkele van de in het advies genoemde sneltoetscriteria geen strijd is met redelijke eisen van welstand. 
    Het betoog slaagt in zoverre niet.
    6.3.    Over het betoog dat de rechtbank niet is ingegaan op de rapporten van Studio RTM overweegt de Afdeling als volgt. De rechtbank is in de overwegingen 8.4 tot en met 8.6 ingegaan op de beroepsgronden van [appellante] over de inhoud van het welstandsadvies, die mede onderbouwd zijn met de rapporten van Studio RTM. De rechtbank gaat daarbij in op verschillende aspecten die in de rapporten van Studio RTM zijn opgenomen, zoals de roedes, het glas-in-lood, het nabijgelegen Rijksmonument en dat het pand onderdeel uitmaakt van een ensemble. De rechtbank oordeelt in overweging 8.7 vervolgens dat het college zich op het welstandsadvies mocht baseren en dat zij in de rapporten van Studio RTM onvoldoende grond ziet voor het oordeel dat het welstandsadvies naar de inhoud of wijze van totstandkoming gebrekkig is en daarmee onbruikbaar te achten. De Afdeling ziet dan ook geen grond voor het oordeel dat de rechtbank onvoldoende in is gegaan op wat is aangedragen in de rapporten van Studio RTM.
    Het betoog slaagt ook in zoverre niet.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. M.M. Kaajan, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L. Brouwers, griffier.
    w.g. Kaajan
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Brouwers
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 18 maart 2026
    1080