Arrest van het Hof (Achtste kamer) van 16 oktober 2025.#Asociación de Empresarios de Salones de Juego y Recreativos de la Comunidad Valenciana (Anesar-CV) e.a. tegen Conselleria de Hacienda y Modelo Económico de la Generalitat Valenciana.#Verzoek van de Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana om een prejudiciële beslissing.#Prejudiciële verwijzing – Vrijheid van vestiging – Artikel 49 VWEU – Beperkingen – Kansspelen – Regionale regeling – Minimumafstanden tussen verschillende kansspelinrichtingen en tussen bepaalde kansspelinrichtingen en onderwijsinstellingen – Beperking in de tijd van de exploitatie van speelautomaten en andere amusementsautomaten met prijzen – Moratorium op de verlening van nieuwe vergunningen of toelatingen voor exploitatie – Rechtvaardiging – Evenredigheid.#Gevoegde zaken C-718/23 tot en met C-721/23 en C-60/24.
Court of Justice — Uitspraak 
Datum: 2025-10-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: EU-recht


ARREST VAN HET HOF (Achtste kamer)
 16 oktober 2025 (
 *1
 )
 „Prejudiciële verwijzing – Vrijheid van vestiging – Artikel 49 VWEU – Beperkingen – Kansspelen – Regionale regeling – Minimumafstanden tussen verschillende kansspelinrichtingen en tussen bepaalde kansspelinrichtingen en onderwijsinstellingen – Beperking in de tijd van de exploitatie van speelautomaten en andere amusementsautomaten met prijzen – Moratorium op de verlening van nieuwe vergunningen of toelatingen voor exploitatie – Rechtvaardiging – Evenredigheid”
 In de gevoegde zaken C‑718/23 tot en met C‑721/23 en C‑60/24,
 betreffende vijf verzoeken om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (hoogste rechterlijke instantie van de autonome regio Valencia, Spanje) bij beslissingen van 18 september 2023 (C‑721/23), 26 september 2023 (C‑718/23–C‑720/23) en 24 januari 2024 (C‑60/24), ingekomen bij het Hof op respectievelijk 23 november 2023 (C‑718/23–C‑721/23) en 26 januari 2024 (C‑60/24), in de procedures
 
 Asociación de Empresarios de Salones de Juego y Recreativos de la Comunidad Valenciana (Anesar‑CV) (C‑718/23),
 
 Salones Comatel SL,
 
 
 Inversiones Comatel SL,
 
 
 Recreativos del Este SL,
 
 
 Asociación SOS Hostelería,
 
 
 Unión de Trabajadores de Salones de Juego (Utsaju),
 
 
 Asociación Valenciana de Operadores de Máquinas Recreativas (Asvomar) (C‑719/23),
 
 Asociación Española de Fabricantes de Máquinas Recreativas y de Juego (Asesfam),
 
 
 Asociación de Empresarios de Máquinas Recreativas de la Comunidad Valenciana (Andemar CV),
 
 
 Asociación Provincial de Empresas Comercializadoras de Máquinas Recreativas y de Azar de Alicante (Apromar-Alicante),
 
 
 Federación Empresarial de Hostelería de Valencia (C‑720/23),
 
 Apuestas Deportivas Valencianas S.A.,
 
 
 Codere Apuestas Valencia S.A.,
 
 
 Luckia Retail S.A.,
 
 
 Mediterránea de Apuestas S.A.,
 
 
 Orenes Apuestas CV S.A.,
 
 
 Sportium Apuestas Levante S.A. (C‑721/23),
 
 Recreativos Giner Moltó SL,
 
 
 Valazar 2014 SL,
 
 
 Valazar 2000 SL (C‑60/24)
 tegen
 
 Conselleria d’Hisenda i Model Econòmic de la Generalitat Valenciana
 
 in tegenwoordigheid van:
 
 Organización Nacional de Ciegos Españoles (ONCE),
 
 wijst
 HET HOF (Achtste kamer),
 samengesteld als volgt: O. Spineanu-Matei, kamerpresident, S. Rodin (rapporteur) en N. Piçarra, rechters,
 advocaat-generaal: A. Rantos,
 griffier: A. Calot Escobar,
 gezien de stukken,
 gelet op de opmerkingen van:
 
 
 
 
 
 –
 
 
 Asociación de Empresarios de Salones de Juego y Recreativos de la Comunidad Valenciana (Anesar‑CV), vertegenwoordigd door J. Botella Carretero en N. González-Deleito Domínguez, abogados,
 
 
 
 
 
 
 
 
 –
 
 
 Salones Comatel SL en anderen, vertegenwoordigd door S. Moreno Molinero, abogado,
 
 
 
 
 
 
 
 
 –
 
 
 Asociación Española de Fabricantes de Máquinas Recreativas y de Juego (Asesfam) en anderen, vertegenwoordigd door J. Botella Carretero en N. González-Deleito Domínguez, abogados,
 
 
 
 
 
 
 
 
 –
 
 
 Apuestas Deportivas Valencianas S.A. en anderen, vertegenwoordigd door J. Botella Carretero en N. González-Deleito Domínguez, abogados,
 
 
 
 
 
 
 
 
 –
 
 
 Conselleria d’Hisenda i Model Econòmic de la Generalitat Valenciana, vertegenwoordigd door C. B. Díaz Lafuente en I. Sánchez Lázaro, letradas,
 
 
 
 
 
 
 
 
 –
 
 
 Organización Nacional de Ciegos Españoles (ONCE), vertegenwoordigd door I. Enríquez Matas en M. A. Loya del Río, abogados, en door M. Martínez Gómez, procuradora,
 
 
 
 
 
 
 
 
 –
 
 
 de Spaanse regering, vertegenwoordigd door A. Gavela Llopis als gemachtigde,
 
 
 
 
 
 
 
 
 –
 
 
 de Belgische regering, vertegenwoordigd door L. Van den Broeck en C. Jacob als gemachtigden, bijgestaan door P. Vlaemminck en R. Verbeke, advocaten,
 
 
 
 
 
 
 
 
 –
 
 
 de Tsjechische regering, vertegenwoordigd door M. Smolek, T. Suchá en J. Vláčil als gemachtigden,
 
 
 
 
 
 
 
 
 –
 
 
 de Duitse regering, vertegenwoordigd door J. Möller en P.‑L. Krüger als gemachtigden,
 
 
 
 
 
 
 
 
 –
 
 
 de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door G. Palmieri als gemachtigde, bijgestaan door F. Meloncelli, avvocato dello Stato,
 
 
 
 
 
 
 
 
 –
 
 
 de Portugese regering, vertegenwoordigd door P. Barros da Costa, L. Medeiros en A. Silva Coelho als gemachtigden,
 
 
 
 
 
 
 
 
 –
 
 
 de Europese Commissie, vertegenwoordigd door R. Álvarez Vinagre, M. Mataija en J. Szczodrowski als gemachtigden,
 
 
 
 gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,
 het navolgende
 
 Arrest
 
 
 
 
 
 
 1
 
 
 De verzoeken om een prejudiciële beslissing betreffen de uitlegging van de artikelen 26, 49 en 56 VWEU alsmede van de beginselen van eenheid van de markt, gelijke behandeling en non-discriminatie.
 
 
 
 
 
 
 
 
 2
 
 
 Deze verzoeken zijn ingediend in het kader van beroepen tot nietigverklaring van verschillende bepalingen van een regionale regeling inzake kansspelen en voorkoming van gokverslaving, die zijn ingesteld door verschillende exploitanten van kansspelinrichtingen, zogenoemde arcadehallen en speelautomatenhallen – te weten de Asociación de Empresarios de Salones de Juego y Recreativos de la Comunidad Valenciana (Anesar‑CV) (C‑718/23), Salones Comatel SL, Inversiones Comatel SL, Recreativos del Este SL, de Asociación SOS Hostelería, de Unión de Trabajadores de Salones de Juego (Utsaju) en de Asociación Valenciana de Operadores de Máquinas Recreativas (Asvomar) (C‑719/23), de Asociación Española de Fabricantes de Máquinas Recreativas y de Juego (Asesfam), de Asociación de Empresarios de Máquinas Recreativas de la Comunidad Valenciana (Andemar‑CV), de Asociación Provincial de Empresas Comercializadoras de Máquinas Recreativas y de Azar de Alicante (Apromar-Alicante) en de Federación Empresarial de Hostelería de Valencia (C‑720/23), Apuestas Deportivas Valencianas S.A., Codere Apuestas Valencia S.A., Luckia Retail S.A., Mediterránea de Apuestas S.A., Orenes Apuestas CV S.A. en Sportium Apuestas Levante S.A. (C‑721/23), alsmede Recreativos Giner Moltó SL, Valazar 2014 SL en Valazar 2000 SL (C‑60/24) – tegen de Conselleria d’Hisenda i Model Econòmic de la Generalitat Valenciana (raad voor financiën en economisch beleid van de regering van de autonome regio Valencia, Spanje) en in aanwezigheid van de Organización Nacional de Ciegos Españoles (nationale organisatie van blinden, Spanje; hierna: „ONCE”).
 
 
 
 
 Toepasselijke bepalingen
 
 
 
 Spaans recht
 
 
 
 Wet 1/2020
 
 
 
 
 
 
 3
 
 
 Ley 1/2020 de la Generalitat, de regulación del juego y de prevención de la ludopatía en la Comunitat Valenciana (wet 1/2020 van de autonome regio Valencia tot regeling van kansspelen en ter voorkoming van gokverslaving in de autonome regio Valencia) van 11 juni 2020 (BOE nr. 253 van 23 september 2020, blz. 79980) (hierna: „wet 1/2020”) bepaalt in artikel 8, met als opschrift „Beperking van reclame, promotie, sponsoring en commerciële informatie”:
 „1.   Op het gebied van kansspelen die onder de autonome regio Valencia vallen, zijn ondernemingen die kansspelen exploiteren met een vergunning van de regering van de autonome regio Valencia gebonden aan beperkingen van alle soorten reclame, promotie, sponsoring en elke vorm van commerciële communicatie, met inbegrip van onlinecommunicatie via sociale netwerken voor zover die betrekking heeft op kansspelactiviteiten en de inrichtingen waar zij worden aangeboden.
 2.   Reclame en promotie van kansspelen buiten kansspelinrichtingen, alsmede statische reclame voor kansspelen aan de openbare weg of in vervoermiddelen, zijn in de autonome regio Valencia verboden.
 3.   Het gratis of voor promotiedoeleinden aanbieden van producten, goederen, diensten of elke andere actie die direct of indirect, hoofdzakelijk of middellijk, tot doel of tot gevolg heeft om kansspelactiviteiten te bevorderen, wordt binnen het in lid 1 van dit artikel aangegeven toepassingsgebied wettelijk beperkt.
 4.   Het gratis of onder de marktprijs leveren van munten, kaarten, biljetten of andere artikelen, die kunnen worden ingewisseld tegen contant geld en die deelname aan kansspelen mogelijk maken, wordt eveneens wettelijk beperkt.
 5.   In inrichtingen waar kansspelen plaatsvinden, moeten consumenten en gebruikers op een zichtbare en gemakkelijk toegankelijke plaats beschikken over brochures met informatie en contactgegevens van instellingen voor de behandeling en rehabilitatie van personen met gokgerelateerde problemen. Het ministerie van de regering van de autonome regio Valencia dat bevoegd is voor de preventie en behandeling van verslavingen stelt de vorm en de inhoud van deze brochures vast.
 6.   De publieke omroepen waarvan het zendbereik beperkt is tot het gehele grondgebied van de autonome regio Valencia of een deel daarvan, mogen geen reclame over kansspelactiviteiten uitzenden, ongeacht of deze kansspelen fysiek of online plaatsvinden. Dit verbod geldt ook voor diensten van de informatiemaatschappij, alsmede voor de uitzending van programma’s en beelden die gokkende presentatoren, medewerkers of gasten tonen, of die direct of indirect inrichtingen, zalen of ruimten die met kansspelen verband houden vermelden of tonen, tenzij deze programma’s of beelden tot doel hebben om pathologisch gokken of gokverslaving te voorkomen of hierover bewustwording te creëren. Het voor kansspelen bevoegde ministerie van de regering van de autonome regio Valencia kan uitzonderingen op deze beperking toestaan voor kansspelen die tot de publieke sector behoren of aan de staat zijn voorbehouden.
 7.   Er worden hulplijnen, subsidies of fiscale faciliteiten ingevoerd voor sportorganisaties, verenigingen of media (in het bijzonder online) die campagnes voeren ter voorkoming en bestrijding van gokverslaving.”
 
 
 
 
 
 
 
 
 4
 
 
 Artikel 45, lid 3, onder b), c) en e), van deze wet betreft respectievelijk bingozalen, speelhallen en specifiek voor weddenschappen bestemde inrichtingen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 5
 
 
 In artikel 45, leden 5 en 6, van deze wet wordt bepaald:
 „5.   Inrichtingen die onder de in lid 3, onder c) en e), van dit artikel genoemde categorieën vallen, mogen zich niet op minder dan 850 meter bevinden van een onderwijsinstelling die door het voor onderwijs bevoegde ministerie van de regering van de autonome regio Valencia is erkend om verplicht secundair onderwijs, het baccalaureaat, basisberoepsonderwijs en kunstonderwijs aan te bieden. Deze afstandsbeperking geldt niet voor kansspelinrichtingen die buiten woonwijken zijn gelegen.
 6.   Inrichtingen die onder de in lid 3, onder b), c) en e), van dit artikel genoemde categorieën vallen, mogen zich niet op minder dan 500 meter bevinden van een andere inrichting van een van deze categorieën.”
 
 
 
 
 
 
 
 
 6
 
 
 De tweede overgangsbepaling van deze wet, in de versie die van kracht was op de datums waarop de verzoeken om een prejudiciële beslissing bij het Hof zijn ingediend, luidde als volgt:
 „Vergunningen die vóór de inwerkingtreding van deze wet zijn verleend, blijven geldig gedurende de periode waarvoor zij zijn afgegeven. De eventuele vernieuwing of verlenging van deze vergunningen na de inwerkingtreding van deze wet is afhankelijk van de naleving van de in deze wet en in de uitvoeringsbesluiten vastgestelde vereisten, met uitzondering evenwel van de in artikel 45, lid 6, van deze wet voorgeschreven vereiste afstand tussen kansspelinrichtingen.”
 
 
 
 
 
 
 
 
 7
 
 
 De tiende overgangsbepaling van wet 1/2020, in de versie die van kracht was op de datums waarop de verzoeken om een prejudiciële beslissing bij het Hof zijn ingediend, bepaalde:
 „Nieuwe vergunningen voor kansspelinrichtingen en nieuwe vergunningen voor de exploitatie van categorie B-automaten of amusementsautomaten met prijzen, die bestemd zijn om te worden geïnstalleerd in horecagelegenheden of gelijksoortige gelegenheden, worden geschorst voor een periode van maximaal vijf jaar vanaf de inwerkingtreding van deze wet.
 Indien de huidige locatie van een kansspelinrichting bij de behandeling van een aanvraag voor vernieuwing van een vergunning niet voldoet aan het afstandsvereiste van artikel 45, lid 5, van deze wet, is de in het vorige lid bedoelde schorsing niet van toepassing op de verkrijging van een nieuwe vergunning op een andere locatie.
 Tijdens deze periode coördineert het voor kansspelen bevoegde ministerie van de regering van de autonome regio Valencia een onderzoek naar de sociale gevolgen en gevolgen voor de volksgezondheid van de bestaande speelfaciliteiten (specifieke kansspelinrichtingen en speelautomaten in horecagelegenheden). Op basis van de resultaten van dit onderzoek stelt het voor kansspelen bevoegde ministerie van de regering van de autonome regio Valencia beperkingen voor, op het grondgebied van de autonome regio Valencia, van het toegestane aantal en de toegestane verdeling van kansspelinrichtingen en categorie B-automaten of amusementsautomaten met prijzen die bestemd zijn voor horecagelegenheden of gelijksoortige gelegenheden, rekening houdend met de eisen op het gebied van volksgezondheid en demografische, sociaaleconomische en territoriale eisen.”
 
 
 
 
 Besluit 97/2021
 
 
 
 
 
 
 8
 
 
 Decreto 97/2021 del Consell, de medidas urgentes para la aplicación de la Ley 1/2020, de 11 de junio, de la Generalitat, de regulación del juego y de prevención de la ludopatía en la Comunitat Valenciana (besluit 97/2021 van de regering van de autonome regio Valencia inzake spoedmaatregelen ter uitvoering van wet 1/2020 van 11 juni 2020 van de autonome regio Valencia tot regeling van kansspelen en ter voorkoming van gokverslaving in de autonome regio Valencia) van 16 juli 2021 (Diari Oficial de la Generalitat Valenciana, nr. 9143 van 4 augustus 2021) (hierna: „besluit 97/2021”) bepaalt in artikel 4, met als opschrift „Vergunningaanvragen voor de vestiging van nieuwe kansspelinrichtingen en voor het openen van nieuwe specifieke wedinrichtingen”:
 „In de periode waarin de eerste alinea van de tiende overgangsbepaling van wet 1/2020 van toepassing is, worden aanvragen voor nieuwe vergunningen voor nieuwe kansspelinrichtingen afgewezen wegens kennelijke ongegrondheid overeenkomstig de basisregeling van [Ley 39/2015 del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas (wet 39/2015 inzake de gemeenschappelijke administratieve procedure van overheidsinstanties) van 1 oktober 2015].”
 
 
 
 
 
 
 
 
 9
 
 
 Artikel 5 van dit besluit, met als opschrift „Toestemming voor de vernieuwing van vergunningen voor kansspelinrichtingen die niet voldoen aan het afstandsvereiste”, bepaalt:
 „1.   Met het oog op de vernieuwing van vergunningen voor kansspelinrichtingen die niet voldoen aan het afstandsvereiste van artikel 45, lid 5, van wet 1/2020, zoals bedoeld in de tweede alinea van de tiende overgangsbepaling van deze wet, dienen de vergunninghouders de relevante documentatie voor de behandeling van de vergunning voor de nieuwe locatie in bij de territoriale directie van het ministerie van de regering van de autonome regio Valencia dat bevoegd is voor kansspelen in de betrokken provincie.
 2.   De in het vorige lid bedoelde kansspelinrichtingen waarvan de vergunning verloopt tussen de datum van inwerkingtreding van de nieuwe wet tot regeling van kansspelen en 31 oktober 2021, mogen tijdelijk openblijven en hun activiteiten op hun vestigingslocatie blijven uitoefenen. Daartoe leggen zij voordat de vergunning verloopt een verklaring op erewoord af, waarin zij bevestigen zich in deze tijdelijke situatie te bevinden en voornemens te zijn dezelfde activiteit op de toekomstige locatie voort te zetten en de kansspelactiviteit in hun voormalige bedrijfsruimte te beëindigen, waarbij deze activiteit niet langer dan negen maanden vanaf de datum van indiening van deze verklaring kan worden voortgezet. Binnen een maand nadat de exploitant de nieuwe vergunning heeft verkregen en zonder in elk geval de termijn van negen maanden te overschrijden, sluit hij definitief de oude bedrijfsruimte en stelt hij het onderdirectoraat-generaal kansspelen daarvan in kennis. Vervolgens verwijdert laatstgenoemde deze locatie uit het bijbehorende register. Bij het uitblijven van een vrijwillige definitieve sluiting van de oude bedrijfsruimte wordt de inrichting gesloten, onverminderd de toepassing van eventueel geldende sancties.”
 
 
 
 
 
 
 
 
 10
 
 
 Artikel 6 van dat besluit, met als opschrift „Procedure voor de vernieuwing van vergunningen van speelhallen die niet voldoen aan het afstandsvereiste”, bepaalt het volgende in lid 11:
 „Zodra de exploitatievergunning is verleend, leidt de opening van nieuwe erkende onderwijsinstellingen als bedoeld in artikel 45, lid 5, van wet 1/2020 niet tot sluiting van speelhallen waarop daarna de afstandsbeperking van toepassing is. Voor de vernieuwing van deze vergunningen blijven echter de bepalingen van deze wet gelden.”
 
 
 
 
 
 
 
 
 11
 
 
 Artikel 9 van dat besluit, met als opschrift „Vergunningprocedure voor de installatie en vervanging van speelautomaten”, bepaalt in lid 1:
 „De installatie van categorie B-automaten of amusementsautomaten met prijzen in horecagelegenheden of gelijksoortige gelegenheden kan slechts worden toegestaan indien de bijbehorende exploitatievergunning vóór de inwerkingtreding van de wet is verkregen of aangevraagd.”
 
 
 
 
 
 
 
 
 12
 
 
 Artikel 18 van besluit 97/2021, met als opschrift „Commerciële informatie aan de buitenkant van kansspelinrichtingen”, bepaalt:
 „1.   Het is niet toegestaan om reclame aan te brengen op gevels, ramen, etalages en deuren van kansspelinrichtingen.
 2.   Op de gevels, ramen, etalages en deuren van een kansspelinrichting wordt de volgende commerciële informatie over de inrichting aangebracht:
 
 
 
 
 
 a)
 
 
 de categorie van artikel 45, lid 3, van wet 1/2020 waaronder de kansspelinrichting valt;
 
 
 
 
 
 
 
 
 b)
 
 
 de handelsnaam of de bedrijfsnaam van de inrichting, voor zover daarmee kansspelen niet worden verheerlijkt, niet lovend worden beschreven, niet direct of indirect tot gokken wordt aangezet, en deze geen toespelingen bevat op geluk, rijkdom, voorspoed of soortgelijke termen, uitdrukkingen, afkortingen of acroniemen;
 
 
 
 
 
 
 
 
 c)
 
 
 logo’s, anagrammen en afbeeldingen van figuren, voorwerpen of soortgelijke elementen, mits deze voldoen aan de beperkingen van punt b) van dit lid en zij mogen geen elementen weergeven die direct of indirect verband houden met kansspelen, zoals rouletteschijven, speelkaarten, kaarten, amusementsautomaten en dergelijke;
 
 
 
 
 
 
 
 
 d)
 
 
 alle op grond van de geldende wetgeving vereiste informatie, zoals de openingstijden van de inrichting voor het publiek of andere verplichte informatie.
 
 
 
 3.   Kansspelinrichtingen waarop reclameborden, symbolen of andere soortgelijke elementen zijn afgebeeld die niet aan de voorgaande bepalingen voldoen, krijgen een termijn van drie maanden vanaf de datum van inwerkingtreding van dit besluit om deze aan te passen of te verwijderen.”
 
 
 
 
 Hoofdgedingen en prejudiciële vragen
 
 
 
 
 
 
 13
 
 
 Verzoeksters in het hoofdgeding hebben bij de Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (hoogste rechterlijke instantie van de autonome regio Valencia, Spanje), de verwijzende rechter, beroepen tot nietigverklaring ingesteld wegens onverenigbaarheid met het Unierecht van verschillende bepalingen van de regeling die de Comunidad Valenciana (autonome regio Valencia, Spanje) heeft vastgesteld om kansspelen te reglementeren en gokverslaving te voorkomen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 14
 
 
 Verzoeksters in het hoofdgeding richten zich in het bijzonder op de artikelen van besluit 97/2021 die uitvoering geven aan artikel 8, artikel 45, leden 5 en 6, en de tweede en de tiende overgangsbepaling van wet 1/2020. Artikel 8 van deze wet voorziet in beperkingen op het gebied van reclame en commerciële informatie. Artikel 45, leden 5 en 6, van deze wet voert beperkingen in op de vestiging van kansspelinrichtingen in de vorm van een minimumafstand tussen kansspelinrichtingen en specifiek voor weddenschappen bestemde inrichtingen enerzijds, en bepaalde onderwijsinstellingen anderzijds, namelijk 850 meter, evenals tussen bepaalde kansspelinrichtingen onderling, namelijk 500 meter. Krachtens de tweede en tiende overgangsbepaling van wet 1/2020 worden exploitatievergunningen die vóór de inwerkingtreding van deze wet zijn verleend, gehandhaafd en moeten eventuele vernieuwingen of verlengingen van deze vergunningen voldoen aan de nieuwe wet‑ en regelgeving, met uitzondering van de vereiste minimumafstand tussen bepaalde kansspelinrichtingen. Voorts wordt op grond van deze tiende overgangsbepaling een moratorium van ten hoogste vijf jaar ingesteld op de verlening van nieuwe exploitatievergunningen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 15
 
 
 Volgens verzoeksters vormen deze bepalingen, die noodzakelijk noch evenredig zijn, een ongerechtvaardigde beperking van de vrijheid van vestiging en van de vrijheid van dienstverlening.
 
 
 
 
 
 
 
 
 16
 
 
 Verweerder in het hoofdgeding, de raad voor financiën en economisch beleid van de regering van de autonome regio Valencia, betoogt daarentegen dat de betrokken bepalingen in overeenstemming zijn met het Unierecht aangezien zij gerechtvaardigd worden door de doelstelling om consumenten en minderjarigen te beschermen, en dat zij voldoen aan het evenredigheidscriterium (geschiktheid, noodzakelijkheid en evenredigheid in enge zin) dat zowel in de nationale wetgeving als in de vaste rechtspraak van het Hof is vastgelegd.
 
 
 
 
 
 
 
 
 17
 
 
 In dit verband en gelet op de rechtspraak van het Hof, waarin grenzen zijn gesteld aan de beoordelingsmarge van de lidstaten om de doelstellingen en instrumenten van hun kansspelbeleid te bepalen, vraagt de verwijzende rechter zich af of de in de hoofdgedingen bestreden bepalingen verenigbaar zijn met de Unierechtelijke beginselen. Volgens deze rechter is de invoering van beperkingen in de zin van minimumafstanden mogelijk onverenigbaar met het Unierecht, aangezien andere reeds bestaande maatregelen, zoals het verbod op toegang tot en deelname aan kansspelen voor minderjarigen en andere kwetsbare personen en het reclameverbod, volstaan om de nagestreefde doelstellingen te bereiken. Deze conclusie moet ook gelden voor nationale regels die bepalen dat aan een van deze vereisten moet zijn voldaan om eerder verleende exploitatievergunningen te vernieuwen, of die een moratorium instellen op de verlening van nieuwe vergunningen voor kansspelinrichtingen en de exploitatie van bepaalde kansspelen in horecagelegenheden en gelijksoortige gelegenheden.
 
 
 
 
 
 
 
 
 18
 
 
 De verwijzende rechter vraagt zich ook af of de opgelegde beperkingen in strijd zijn met het beginsel van gelijke behandeling en het coherentiebeginsel, aangezien deze beperkingen alleen gelden voor particuliere marktdeelnemers en niet voor openbare inrichtingen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 19
 
 
 Tegen deze achtergrond heeft de Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen in de zaken C‑718/23, C‑719/23, C‑721/23 en C‑60/24:
 
 
 
 
 
 „1)
 
 
 Moeten de artikelen 26, 49 en 56 VWEU, waarin de beginselen van vrijheid van ondernemerschap, vestiging en dienstverlening zijn neergelegd, aldus worden uitgelegd dat zij niet in de weg staan aan een nationale regeling zoals artikel 5 van [besluit 97/2021] tot uitvoering van artikel 45, leden 5 en 6, van [wet 1/2020], waarbij een minimumafstand van 500 meter tussen kansspelinrichtingen en een minimumafstand van 850 meter tussen kansspelinrichtingen en onderwijsinstellingen wordt ingevoerd, terwijl die regeling reeds voorziet in andere, minder beperkende maatregelen, die echter even doeltreffend kunnen worden geacht voor de bescherming van de consument, het algemeen belang en met name minderjarigen, zoals: a) het verbod op toegang en deelname voor minderjarigen, personen die wettelijk handelingsonbekwaam zijn verklaard op grond van een definitieve rechterlijke beslissing, bestuurders van sportorganisaties en scheidsrechters bij activiteiten waarop weddenschappen worden geplaatst, bestuurders en aandeelhouders van wedkantoren, personen die wapens dragen, dronken zijn of onder invloed zijn van psychotrope stoffen en het spelverloop verstoren, personen die zijn ingeschreven in het uitsluitingsregister voor kansspelen, en b) het verbod op reclame, promotie of sponsoring en elke vorm van commerciële promotie, waaronder onlinepromotie via sociale communicatienetwerken, evenals het verbod op promotie van kansspelen aan de buitenkant van inrichtingen, statische reclame aan de openbare weg en in vervoermiddelen, affiches of afbeeldingen op om het even welke drager?
 
 
 
 
 
 
 
 
 2)
 
 
 Ongeacht het antwoord op de vorige vraag: moeten de artikelen 26, 49 en 56 VWEU aldus worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan een nationale regeling zoals de tweede overgangsbepaling van [wet 1/2020], waarbij met terugwerkende kracht de verplichte minimumafstand van 850 meter tussen kansspelinrichtingen en onderwijsinstellingen wordt ingevoerd voor genoemde inrichtingen die reeds zijn opgericht zonder aan deze afstand te voldoen, wanneer zij na de inwerkingtreding van wet 1/2020 vernieuwing van hun vergunning of toelating aanvragen, aangezien een dergelijk vereiste onverenigbaar is met de voornoemde beginselen van vrijheid van ondernemerschap en vestiging alsmede het beginsel van vrije beroepsuitoefening?
 
 
 
 
 
 
 
 
 3)
 
 
 Ongeacht de antwoorden op de vorige vragen: moeten de artikelen 26, 49 en 56 VWEU aldus worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan een nationale regeling zoals de tiende overgangsbepaling van [wet 1/2020], waarbij vanaf de inwerkingtreding van wet 1/2020 een moratorium van vijf jaar wordt ingesteld voor de verlening van nieuwe vergunningen of toelatingen voor kansspelinrichtingen, aangezien een dergelijke opschorting gedurende maximaal vijf jaar onverenigbaar is met de voornoemde beginselen van vrijheid van ondernemerschap en vestiging alsmede het beginsel van vrije beroepsuitoefening?
 
 
 
 
 
 
 
 
 4)
 
 
 Ongeacht de antwoorden op de vorige vragen: moeten de artikelen 26, 49 en 56 VWEU aldus worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan een nationale regeling zoals artikel 45, leden 5 en 6, van [wet 1/2020] voor zover deze de volgende verplichtingen uitsluitend oplegt aan particuliere kansspelinrichtingen, maar niet aan openbare kansspelinrichtingen (die tevens zijn vrijgesteld van de beperkingen op reclame en toegangscontroles die wel voor particuliere kansspelinrichtingen gelden): a) de naleving van een verplichte minimumafstand van 500 meter tussen kansspelinrichtingen en een verplichte minimumafstand van 850 meter tussen kansspelinrichtingen en onderwijsinstellingen; b) de naleving met terugwerkende kracht van de ingevoerde verplichte afstand van 850 meter tussen kansspelinrichtingen en onderwijsinstellingen voor dergelijke inrichtingen die reeds zijn opgericht zonder aan deze afstand te voldoen, wanneer zij na de inwerkingtreding van wet 1/2020 hernieuwing van hun vergunning of toelating aanvragen, en c) de toepassing van een moratorium gedurende maximaal vijf jaar vanaf de inwerkingtreding van wet 1/2020 voor de verlening van nieuwe vergunningen of toelatingen voor kansspel‑ en wedinrichtingen en de exploitatie van speelautomaten?
 Staan de beginselen van de eenheid van de markt, gelijke behandeling en non-discriminatie tussen marktdeelnemers in de kansspelsector in de weg aan deze bepalingen van de nationale regeling?
 Vormt de hierboven beschreven situatie een voordeel dat de mededinging in de [betrokken bedrijfssector] aantast en vervalst?”
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 20
 
 
 De Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana heeft ook de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen in zaak C‑720/23:
 
 
 
 
 
 „1)
 
 
 Moeten de artikelen 26, 49 en 56 VWEU aldus worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan een nationale regeling zoals in artikel 9 van [besluit 97/2021], voor zover deze na de inwerkingtreding van [wet 1/2020] de vernieuwing onmogelijk maakt van vergunningen voor de exploitatie van categorie B‑speelautomaten die vóór de inwerkingtreding van die wet zijn verleend, en in de tiende overgangsbepaling van [wet 1/2020], waarbij vanaf de inwerkingtreding van wet 1/2020 een moratorium van vijf jaar wordt ingesteld voor de verlening van nieuwe vergunningen of toelatingen voor kansspelinrichtingen en voor de verlening van vergunningen voor de exploitatie van categorie B‑speelautomaten, aangezien dergelijke beperkingen onverenigbaar zijn met de hierboven bedoelde beginselen van vrijheid van ondernemerschap en vestiging, vrije beroepsuitoefening en vrije toegang tot de markten?
 
 
 
 
 
 
 
 
 2)
 
 
 Ongeacht het antwoord op de vorige vraag: moeten de artikelen 26, 49 en 56 VWEU aldus worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan een nationale regeling zoals artikel 9 van besluit 97/2021 en de tiende overgangsbepaling van [wet 1/2020], voor zover deze alleen gevolgen heeft voor exploitanten in de particuliere sector (te weten horecagelegenheden en gelijksoortige ondernemingen waar categorie B‑speelautomaten zijn opgesteld en indirect fabrikanten van dergelijke speelautomaten) aan wie exploitatiebeperkingen voor dat type machine worden opgelegd, waarvan openbare inrichtingen voor kansspelen en weddenschappen zijn vrijgesteld op grond van het soort weddenschappen en kansspelen dat zij aanbieden?
 Staan de beginselen van de eenheid van de markt, gelijke behandeling en non-discriminatie tussen marktdeelnemers in de kansspelsector in de weg aan deze bepalingen van de nationale regeling?
 Vormt de hierboven beschreven situatie een voordeel dat de mededinging in de [betrokken bedrijfssector] aantast en vervalst?”
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 21
 
 
 Bij beslissing van de president van het Hof van 4 januari 2024 zijn de zaken C‑718/23 tot en met C‑721/23 gevoegd voor de schriftelijke en mondelinge behandeling en voor het arrest.
 
 
 
 
 
 
 
 
 22
 
 
 Bij beslissing van de president van het Hof van 2 februari 2024 werden deze zaken en zaak C‑60/24 gevoegd voor de schriftelijke en mondelinge behandeling en voor het arrest.
 
 
 
 
 Beantwoording van de prejudiciële vragen
 
 
 
 Ontvankelijkheid
 
 
 
 
 
 
 
 23
 
 
 ONCE, de Spaanse en de Italiaanse regering en de Europese Commissie betogen dat de verzoeken om een prejudiciële beslissing niet-ontvankelijk zijn op grond dat alle aspecten van de hoofdgedingen zich binnen één lidstaat afspelen, te weten het Koninkrijk Spanje. ONCE voert met betrekking tot de vierde vraag in de zaken C‑718/23, C‑719/23, C‑721/23 en C‑60/24 en de tweede vraag in zaak C‑720/23 ook aan dat deze vragen geen verband houden met het voorwerp van de hoofdgedingen. Voorts stellen deze belanghebbende en de Spaanse regering dat deze twee vragen hoe dan ook niet-ontvankelijk moeten worden verklaard krachtens artikel 94 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof.
 
 
 
 
 
 
 
 
 24
 
 
 Wat in de eerste plaats de ontvankelijkheid van de verzoeken om een prejudiciële beslissing in hun geheel betreft, moet eraan worden herinnerd dat de bepalingen van het VWEU inzake de vrijheid van vestiging en de vrijheid van dienstverlening niet van toepassing zijn op een situatie waarvan alle aspecten zich binnen één lidstaat afspelen (zie in die zin arrest van 15 november 2016, Ullens de Schooten,C‑268/15, EU:C:2016:874, punt 47).
 
 
 
 
 
 
 
 
 25
 
 
 Uit vaste rechtspraak van het Hof volgt echter dat de beslissing die de verwijzende rechter naar aanleiding van het prejudiciële arrest van het Hof neemt in het kader van een procedure tot nietigverklaring van bepalingen die niet alleen van toepassing zijn op nationale burgers maar ook op burgers van andere lidstaten, ook ten aanzien van burgers van andere lidstaten gevolgen zal sorteren, hetgeen rechtvaardigt dat het Hof een antwoord geeft op de vragen die aan het Hof zijn voorgelegd met betrekking tot de Verdragsbepalingen die zien op de fundamentele vrijheden, ook al spelen alle aspecten van het hoofdgeding zich in één lidstaat af (arresten van 7 september 2022, Cilevičs e.a.,C‑391/20, EU:C:2022:638, punt 32 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 8 juni 2023, Prestige and Limousine,C‑50/21, EU:C:2023:448, punt 49).
 
 
 
 
 
 
 
 
 26
 
 
 In dit verband blijkt uit de verzoeken om een prejudiciële beslissing en uit het antwoord van de verwijzende rechter van 23 december 2024 op een verzoek om verduidelijking van het Hof krachtens artikel 101 van het Reglement voor de procesvoering dat de hoofdgedingen betrekking hebben op de betwisting van een regionale wet en een regionale regeling die, als algemene bepalingen, niet alleen van toepassing zijn op eigen onderdanen maar ook op ondernemingen uit andere lidstaten die zich in de autonome regio Valencia willen vestigen, zodat de onderhavige hoofdgedingen de nationale sfeer overstijgen. Bijgevolg is de door de verwijzende rechter gevraagde uitlegging van de fundamentele vrijheden in dat opzicht noodzakelijk voor de beslechting van deze gedingen (zie in die zin arrest van 7 september 2022, Cilevičs e.a., C‑391/20, EU:C:2022:638, point 34).
 
 
 
 
 
 
 
 
 27
 
 
 Wat in de tweede plaats de ontvankelijkheid betreft van de vierde vraag in de zaken C‑718/23, C‑719/23, C‑721/23 en C‑60/24 en van de tweede vraag in zaak C‑720/23, die wordt betwist op grond dat, ten eerste, het antwoord op deze vragen niet nuttig is voor de beslechting van de hoofdgedingen en, ten tweede, de verwijzende rechter niet verduidelijkt welke bepalingen van nationaal recht van toepassing zijn op loterijen en weddenschappen die op nationaal niveau worden georganiseerd en welke wettelijke regeling van toepassing is op „openbare kansspelinrichtingen”, moet eraan worden herinnerd dat de procedure van artikel 267 VWEU volgens vaste rechtspraak van het Hof een instrument voor de samenwerking tussen het Hof en de nationale rechterlijke instanties is dat het Hof in staat stelt de nationale rechters de gegevens voor uitlegging van het Unierecht te verschaffen die zij nodig hebben om uitspraak te kunnen doen in de bij hen aanhangige gedingen (arrest van 22 februari 2024, Ente Cambiano società cooperativa per azioni, C‑660/22, EU:C:2024:152, punt 20 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
 
 
 
 
 
 
 
 
 28
 
 
 Aangezien het verzoek om een prejudiciële beslissing als basis dient voor deze procedure, moet de nationale rechter in de beslissing zelf het feitelijke en juridische kader van het hoofdgeding uiteenzetten en de nodige uitleg verstrekken over de redenen voor de keuze van de Unierechtelijke bepalingen waarvan hij om uitlegging verzoekt en over het verband tussen die bepalingen en de nationale wettelijke regeling die van toepassing is op het bij hem aanhangige geding [arrest van 12 september 2024, Presidenza del Consiglio dei ministri e.a. (Vergoeding van honoraire magistraten), C‑548/22, EU:C:2024:730, punt 27 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
 
 
 
 
 
 
 
 
 29
 
 
 In dit verband moet worden benadrukt dat de gegevens in de verzoeken om een prejudiciële beslissing, ten eerste, het Hof in staat moeten stellen een nuttig antwoord te geven op de vragen van de nationale rechter en, ten tweede, de regeringen van de lidstaten en de andere belanghebbenden in staat moeten stellen het recht uit te oefenen om opmerkingen in te dienen, dat hun bij artikel 23 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie is verleend. Het Hof dient erop toe te zien dat dit recht gewaarborgd blijft, in aanmerking genomen dat ingevolge deze bepaling alleen de verwijzingsbeslissingen ter kennis van de belanghebbenden worden gebracht (arrest van 22 februari 2024, Ente Cambiano società cooperativa per azioni,C‑660/22, EU:C:2024:152, punt 22 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
 
 
 
 
 
 
 
 
 30
 
 
 Deze cumulatieve vereisten betreffende de inhoud van een verzoek om een prejudiciële beslissing staan uitdrukkelijk vermeld in artikel 94 van het Reglement voor de procesvoering, en de verwijzende rechter wordt in het kader van de door artikel 267 VWEU ingestelde samenwerking geacht deze te kennen en nauwgezet na te leven. Deze vereisten worden voorts ook vermeld in de punten 13, 15 en 16 van de aanbevelingen van het Hof aan de nationale rechterlijke instanties over het aanhangig maken van prejudiciële procedures (PB 2019, C 380, blz. 1) (arrest van 22 februari 2024, Ente Cambiano società cooperativa per azioni,C‑660/22, EU:C:2024:152, punt 23 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
 
 
 
 
 
 
 
 
 31
 
 
 Er zij op gewezen dat de verwijzende rechter met de vierde vraag in de zaken C‑718/23, C‑719/23, C‑721/23 en C‑60/24 en de tweede vraag in zaak C‑720/23 in essentie wenst te vernemen of het Unierecht zich verzet tegen een nationale regeling die bepaalde verplichtingen op het gebied van kansspelen en de voorkoming van gokverslaving enkel aan particuliere kansspelinrichtingen oplegt, en niet aan openbare kansspelinrichtingen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 32
 
 
 De verwijzende rechter geeft echter geen definitie van het begrip „openbare kansspelinrichtingen” waarnaar hij verwijst, verstrekt niet het nationale rechtskader dat op deze inrichtingen van toepassing is en licht niet toe welke beperkingen eventueel op deze inrichtingen van toepassing zijn.
 
 
 
 
 
 
 
 
 33
 
 
 Voorts zijn de beperkingen die het voorwerp zijn van de prejudiciële vragen, en die – gelet op de gegevens die uit de verwijzingsbeslissingen naar voren komen – betrekking hebben op casino’s, bingozalen, speelhallen, amusementshallen, specifiek voor weddenschappen bestemde ruimten en andere ruimten die zijn ingericht voor de installatie van speelautomaten, niet afhankelijk van de vraag of de inrichtingen waar deze kansspelen worden georganiseerd of deze automaten zijn geïnstalleerd, openbaar of particulier zijn. In dit verband moet worden opgemerkt dat de bevoegdheid om kansspelen te reguleren, volgens de informatie die de Spaanse regering in haar opmerkingen heeft verstrekt, in Spanje is verdeeld tussen de staat en de autonome regio’s. De respectieve bevoegdheden van de staat en van de autonome regio’s berusten niet op een onderscheid tussen „openbare kansspelinrichtingen” en „particuliere kansspelinrichtingen”, maar op de territoriale werkingssfeer van de regeling, die per geval verschilt naargelang van het betrokken soort kansspel. Zo is de bevoegdheid om staatsloterijen en onlinekansspelen op nationaal niveau te reguleren voorbehouden aan de nationale wetgever, terwijl de autonome regio’s deze bevoegdheid kunnen uitoefenen voor de andere soorten kansspelen op hun respectieve grondgebieden, zonder onderscheid naar de openbare of particuliere aard van de inrichtingen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 34
 
 
 In deze context legt de verwijzende rechter niet uit waarom hij van oordeel is dat er één enkele markt bestaat voor alle soorten kansspelen, zodat een andere regeling voor verschillende soorten kansspelen de mededinging zou aantasten.
 
 
 
 
 
 
 
 
 35
 
 
 Gelet op een en ander moet worden vastgesteld dat de vierde vraag in de zaken C‑718/23, C‑719/23, C‑721/23 en C‑60/24 en de tweede vraag in zaak C‑720/23 niet voldoen aan de vereisten van artikel 94 van het Reglement voor de procesvoering en derhalve niet-ontvankelijk moeten worden verklaard.
 
 
 
 
 
 Ten gronde
 
 
 
 Opmerkingen vooraf
 
 
 
 
 
 
 36
 
 
 Met zijn eerste drie vragen in de zaken C‑718/23, C‑719/23, C‑721/23 en C‑60/24 en de eerste vraag in zaak C‑720/23, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of de artikelen 26, 49 en 56 VWEU aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale regeling die marktdeelnemers in de kansspelsector, ten eerste, bepaalde minimumafstanden oplegt tussen kansspelinstellingen en specifiek voor weddenschappen bestemde inrichtingen enerzijds en bepaalde onderwijsinstellingen anderzijds, evenals tussen bepaalde speelinrichtingen onderling en, ten tweede, een beperking in de tijd oplegt van de exploitatie van zogenoemde „categorie B”-speelautomaten en amusementsautomaten met prijzen in horecagelegenheden en, ten derde, een moratorium instelt op de verlening van nieuwe vergunningen of toelatingen voor de exploitatie van kansspelinrichtingen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 37
 
 
 Voor wat betreft artikel 56 VWEU zij eraan herinnerd dat wanneer een nationale maatregel tegelijkertijd op meerdere fundamentele vrijheden betrekking heeft, het Hof de maatregel in beginsel slechts uit het oogpunt van een van deze vrijheden onderzoekt indien uit de omstandigheden van de zaak blijkt dat de andere vrijheden volledig ondergeschikt zijn aan die ene en daarmee kunnen worden verbonden (arrest van 20 december 2017, Global Starnet,C‑322/16, EU:C:2017:985, punt 29 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
 
 
 
 
 
 
 
 
 38
 
 
 Aangezien de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling de voorwaarden bepaalt waaraan de exploitanten van bepaalde soorten kansspelen moeten voldoen wanneer zij zich willen vestigen en de vereiste vergunningen voor het leveren van dergelijke diensten willen verkrijgen, kan deze regeling vooral een belemmering van de vrijheid van vestiging vormen, aangezien de eventuele gevolgen voor de vrije dienstverlening slechts een gevolg zijn van eventuele beperkingen van eerstgenoemde vrijheid (zie naar analogie arrest van 8 juni 2017, Van der Weegen e.a.,C‑580/15, EU:C:2017:429, punt 25 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
 
 
 
 
 
 
 
 
 39
 
 
 Wat artikel 26 VWEU betreft, moet worden opgemerkt dat uit de dossiers waarover het Hof beschikt blijkt dat de hoofdgedingen geen betrekking hebben op de bevoegdheid van de Europese Unie of haar instellingen om de in dat artikel bedoelde maatregelen vast te stellen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 40
 
 
 Gelet hierop hoeft het Hof zich dus niet uit te spreken over de artikelen 26 en 56 VWEU.
 
 
 
 
 Beperkingen van de in artikel 49 VWEU gewaarborgde vrijheid
 
 
 
 
 
 
 41
 
 
 Er zij aan herinnerd dat alle maatregelen die de uitoefening van de in artikel 49 VWEU gewaarborgde vrijheid van vestiging verbieden, belemmeren of minder aantrekkelijk maken, als beperkingen van deze vrijheid moeten worden beschouwd (arrest van 25 april 2024, Edil Work 2 en S.T., C‑276/22, EU:C:2024:348, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
 
 
 
 
 
 
 
 
 42
 
 
 Zoals blijkt uit punt 14 van het onderhavige arrest voorzien de betwiste maatregelen van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling waarop de prejudiciële vragen betrekking hebben – en die in punt 36 van het onderhavige arrest zijn vermeld – in, ten eerste, een vereiste afstand van 850 meter tussen speelhallen en specifiek voor weddenschappen bestemde ruimten enerzijds en bepaalde onderwijsinstellingen anderzijds, ten tweede, een vereiste afstand van 500 meter tussen speelhallen, bingozalen en specifiek voor weddenschappen bestemde ruimten onderling, ten derde, de verplichting voor bestaande speelhallen en wedkantoren om aan de eerste van deze vereisten te voldoen teneinde de vernieuwing van hun vergunning of toelating te verkrijgen, ten vierde, het verbod om vergunningen te verlengen voor de exploitatie van categorie B‑speelautomaten of amusementsautomaten met prijzen die na de inwerkingtreding van wet 1/2020 in horecagelegenheden zijn geïnstalleerd en, ten vijfde, een moratorium van ten hoogste vijf jaar op de afgifte van nieuwe vergunningen en toelatingen voor kansspelinrichtingen en de exploitatie van categorie B‑speelautomaten of van amusementsautomaten met prijzen (hierna samen: „betrokken maatregelen”).
 
 
 
 
 
 
 
 
 43
 
 
 Het staat vast dat de betrokken maatregelen – die zijn ingevoerd en aan de exploitanten van de kansspelsector op regionaal niveau zijn opgelegd bij artikel 45, leden 5 en 6, van wet 1/2020 alsmede de tweede en de tiende overgangsbepaling ervan, zoals aangevuld bij de artikelen 4 tot en met 6 en 9 van besluit 97/2021 – de uitoefening van de door artikel 49 VWEU gewaarborgde vrijheid minder aantrekkelijk of zelfs onmogelijk kunnen maken, aangezien zij de mogelijkheid voor ondernemingen beperken om in de betrokken regio bepaalde kansspeldiensten als economische activiteit aan te bieden, dan wel verhinderen dat marktdeelnemers die dergelijke diensten reeds aanbieden hun investeringen rendabel kunnen maken.
 
 
 
 
 
 
 
 
 44
 
 
 Voorts heeft het Hof reeds geoordeeld dat een regeling van een lidstaat die de uitoefening van een economische activiteit afhankelijk stelt van de verkrijging van een concessie en die in verschillende gevallen van verval van de concessie voorziet, een belemmering vormt van met name deze vrijheid (arrest van 19 december 2018, Stanley International Betting en Stanleybet Malta, C‑375/17, EU:C:2018:1026, punt 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
 
 
 
 
 
 
 
 
 45
 
 
 De betrokken maatregelen vormen dus beperkingen van de door artikel 49 VWEU gewaarborgde vrijheid.
 
 
 
 
 Rechtvaardiging van de beperkingen van de in artikel 49 VWEU gewaarborgde vrijheid
 
 
 
 
 
 
 46
 
 
 Beoordeeld moet worden in hoeverre de bij de betrokken maatregelen ingevoerde beperkingen kunnen worden aanvaard op grond van de uitzonderingen waarin het VWEU uitdrukkelijk voorziet of overeenkomstig de rechtspraak van het Hof kunnen worden gerechtvaardigd om dwingende redenen van algemeen belang [zie in die zin arrest van 16 maart 2023, OL (Verlenging van Italiaanse concessies), C‑517/20, EU:C:2023:219, punt 49].
 
 
 
 
 
 
 
 
 47
 
 
 Artikel 52, lid 1, VWEU staat beperkingen toe die gerechtvaardigd zijn uit hoofde van de openbare orde, de openbare veiligheid en de volksgezondheid. Voorts is in de rechtspraak een aantal dwingende redenen van algemeen belang aanvaard, zoals het doel de consument te beschermen, fraude te bestrijden, te voorkomen dat burgers tot geldverkwisting door gokken worden aangespoord, en maatschappelijke problemen in het algemeen te vermijden, die eveneens beperkingen kunnen rechtvaardigen (zie in die zin arrest van 8 juli 2010, Sjöberg en Gerdin, C‑447/08 en C‑448/08, EU:C:2010:415, punt 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
 
 
 
 
 
 
 
 
 48
 
 
 In deze context zij eraan herinnerd dat de kansspelregeling behoort tot de gebieden waarop er tussen de lidstaten aanzienlijke morele, religieuze en culturele verschillen bestaan. Bij het ontbreken van harmonisatie ter zake op het niveau van de Unie beschikken de lidstaten over een ruime beoordelingsbevoegdheid om te bepalen welk niveau van bescherming van de consument en de maatschappelijke orde zij het meest passend achten (arrest van 22 september 2022, Admiral Gaming Network e.a.,C‑475/20–C‑482/20, EU:C:2022:714, punt 48 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
 
 
 
 
 
 
 
 
 49
 
 
 De lidstaten zijn derhalve vrij om hun beleidsdoelstellingen op het gebied van kansspelen te bepalen en in voorkomend geval het gewenste beschermingsniveau nauwkeurig te omlijnen. De beperkingen die zij opleggen, moeten evenwel voldoen aan de voorwaarden die met betrekking tot de evenredigheid ervan zijn geformuleerd in de rechtspraak van het Hof [arrest van 14 oktober 2021, Landespolizeidirektion Steiermark (Speelautomaten), C‑231/20, EU:C:2021:845, punt 41 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
 
 
 
 
 
 
 
 
 50
 
 
 In het onderhavige geval blijkt uit de preambule van wet 1/2020 dat het doel van de betrokken maatregelen erin bestaat om, ten eerste, de blootstelling van minderjarigen aan het aanbod van kansspelen op hun dagelijkse routes naar onderwijsinstellingen te verminderen, aangezien die blootstelling ertoe leidt dat kansspelinrichtingen binnen hun collectieve vrijetijdspatronen worden genormaliseerd en, ten tweede, het risico op de ontwikkeling van gokverslaving te verkleinen, in het bijzonder bij minderjarigen gelet op de psychologische kwetsbaarheid van personen in dat levensstadium, ten derde, de aanzienlijke groei van het aantal speelhallen en specifiek voor weddenschappen bestemde inrichtingen in de bebouwde gebieden van de autonome regio Valencia tegen te gaan, ten vierde, de gezondheid van sociaal kwetsbaardere personen te beschermen en de met kansspelen verbonden sociale en gezondheidsrisico’s tot een minimum te beperken, ten vijfde, de ruimtelijke concentratie van kansspelinrichtingen in stedelijke gebieden te verminderen teneinde het risico van een overmatige blootstelling aan deze kansspelen van de bevolking in haar dagelijkse omgeving te verkleinen, en een evenwichtige, duurzame en gezonde ontwikkeling van het stedelijk milieu en sociaaleconomische activiteiten te bevorderen en, ten zesde, ervoor te zorgen dat minderjarigen in horecagelegenheden geen toegang hebben tot categorie B‑speelautomaten en amusementsautomaten met prijzen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 51
 
 
 De raad voor financiën en economisch beleid van de regering van de autonome regio Valencia en de Spaanse regering betogen meer in het algemeen dat de betrokken maatregelen beogen de volksgezondheid en de openbare veiligheid te beschermen, en meer in het bijzonder gokverslaving te voorkomen, kwetsbare groepen te beschermen en de sociale gevolgen van kansspelen en wedden te verminderen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 52
 
 
 Uit de in punt 47 hierboven in herinnering gebrachte rechtspraak blijkt dat dergelijke doelstellingen, gelet op het bijzondere karakter van de aan kansspelen verbonden situatie, met de betwiste nationale regeling worden nagestreefd en dwingende redenen van algemeen belang kunnen vormen die een beperking van fundamentele vrijheden zoals die aan de orde in het hoofdgeding kunnen rechtvaardigen, voor zover zij daadwerkelijk met de betrokken maatregelen worden nagestreefd, hetgeen de verwijzende rechter dient na te gaan (zie in die zin arrest van 20 december 2017, Global Starnet,C‑322/16, EU:C:2017:985, punten 42 en 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
 
 
 
 
 
 
 
 
 53
 
 
 Hieruit volgt dat de beperkingen van de door artikel 49 VWEU gewaarborgde vrijheid als gevolg van de betrokken maatregelen gerechtvaardigd zijn in het licht van de in de punten 50 en 51 hierboven vermelde doelstellingen.
 
 
 
 
 Evenredigheid van de beperkingen van de in artikel 49 VWEU gewaarborgde vrijheid
 
 
 
 
 
 
 54
 
 
 Overeenkomstig de in punt 49 hierboven aangehaalde rechtspraak moet de evenredigheid van de bij de betrokken maatregelen ingevoerde beperkingen worden onderzocht en dus worden vastgesteld of deze beperkingen geschikt zijn om de verwezenlijking van de nagestreefde doelstellingen te waarborgen en niet verder gaan dan noodzakelijk is om deze te bereiken, met name door na te gaan of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling daadwerkelijk ertoe strekt om die doelstellingen op samenhangende en stelselmatige wijze te verwezenlijken (arrest van 20 december 2017, Global Starnet,C‑322/16, EU:C:2017:985, punt 51 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
 
 
 
 
 
 
 
 
 55
 
 
 Het is aan de verwijzende rechter om, rekening houdend met de aanwijzingen van het Hof, dit onderzoek uit te voeren en een volledige beoordeling van alle omstandigheden te maken (zie in die zin arrest van 20 december 2017, Global Starnet,C‑322/16, EU:C:2017:985, punt 52 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
 
 
 
 
 
 
 
 
 56
 
 
 Wat in het onderhavige geval de eerste drie betrokken maatregelen betreft, die betrekking hebben op de minimumafstanden tussen kansspelinrichtingen en specifiek voor weddenschappen bestemde inrichtingen enerzijds en bepaalde onderwijsinstellingen anderzijds, evenals tussen bepaalde speelinrichtingen onderling, blijkt uit de preambule van wet 1/2020 dat de regering van de autonome regio Valencia deze maatregelen heeft genomen op basis van onderzoeken die de negatieve gevolgen van een overmatige blootstelling van minderjarigen aan kansspelen aantonen, en op basis van statistieken waaruit blijkt dat het aantal speelhallen meer dan verdubbeld was en het aantal specifiek voor weddenschappen bestemde inrichtingen in de jaren vóór de vaststelling van deze wet verviervoudigd was in de autonome regio Valencia. Deze maatregelen zijn dus niet willekeurig vastgesteld, maar berusten op bepaalde specifieke gegevens.
 
 
 
 
 
 
 
 
 57
 
 
 Wat de vraag betreft of de betrokken maatregelen verder gaan dan noodzakelijk is om de nagestreefde doelstellingen te bereiken, kan het loutere bestaan van reeds getroffen maatregelen, zoals het verbod op toegang tot kansspelinrichtingen voor minderjarigen en het verbod op reclame voor deze inrichtingen waarop de verwijzende rechter heeft gewezen, niet tot de conclusie leiden dat de betrokken maatregelen niet noodzakelijk zijn om die doelstellingen te bereiken.
 
 
 
 
 
 
 
 
 58
 
 
 Overigens is het algemene doel van de maatregelen die vóór de betrokken maatregelen bestonden weliswaar ook de bescherming van de volksgezondheid, maar betreffen zij andere aspecten van de blootstelling aan kansspelen. Terwijl het verbod op toegang tot kansspelinrichtingen voor minderjarigen beoogt te voorkomen dat zij aan kansspelen deelnemen, zijn de verplichte minimumafstanden tussen dergelijke inrichtingen en tussen deze inrichtingen en bepaalde onderwijsinstellingen gericht op het voorkomen van overmatige blootstelling aan en normalisering van kansspelen in het dagelijks leven van minderjarigen en andere kwetsbare groepen van de bevolking. Voorts beoogt het reclameverbod de promotie van kansspelen te verhinderen, terwijl de minimumafstand tussen bepaalde kansspelinrichtingen de ruimtelijke concentratie van deze inrichtingen beoogt te verminderen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 59
 
 
 Wat de toepasselijkheid betreft van nieuwe verplichte afstanden tot reeds geëxploiteerde speelhallen, wedkantoren en bingozalen voor de vernieuwing van hun vergunning of toelating, betekent de omstandigheid dat de niet-naleving van deze vereiste afstanden kan leiden tot de stopzetting van hun activiteiten niet noodzakelijkerwijs dat een dergelijke maatregel moet worden geacht verder te gaan dan noodzakelijk is.
 
 
 
 
 
 
 
 
 60
 
 
 In dat verband moet ten eerste worden opgemerkt dat indien de verplichte afstanden uitsluitend voor nieuwe marktdeelnemers zouden gelden, dit de bestaande vestigingen een concurrentievoordeel zou verschaffen met als gevolg dat de toegang van deze nieuwe exploitanten tot de markt des te meer wordt belemmerd (zie naar analogie arrest van 16 februari 2012, Costa en Cifone, C‑72/10 en C‑77/10, EU:C:2012:80, punt 58).
 
 
 
 
 
 
 
 
 61
 
 
 Ten tweede is in het kader van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling rekening gehouden met de specifieke situatie van kansspelinrichtingen die reeds vóór de inwerkingtreding van deze regeling werden geëxploiteerd. Overeenkomstig de tweede en de tiende overgangsbepaling van wet 1/2020 en artikel 5 van besluit 97/2021 is de vernieuwing van de exploitatievergunningen van deze inrichtingen immers, ten eerste, niet afhankelijk van de naleving van de vereiste afstand ten opzichte van andere kansspelinrichtingen en, ten tweede, mogelijk ondanks het moratorium op de verlening van nieuwe vergunningen, wanneer de zetel van een dergelijke inrichting wordt verplaatst om de vereiste afstand ten opzichte van een in die regeling bedoelde onderwijsinstelling na te leven, waarbij bovendien een termijn wordt verleend voor de verplaatsing van kansspelinrichtingen waarvan de vergunning vóór 1 november 2021 verliep.
 
 
 
 
 
 
 
 
 62
 
 
 Wat de vierde betrokken maatregel betreft, die verhindert dat de vergunningen voor de exploitatie van in horecagelegenheden geïnstalleerde categorie B‑speelautomaten of amusementsautomaten met prijzen worden vernieuwd, is deze geschikt om de nagestreefde doelstelling te bereiken zonder verder te gaan dan noodzakelijk is, onder voorbehoud van de door de verwijzende rechter te verrichten verificaties. Deze maatregel, die net als de eerste drie betrokken maatregelen is vastgesteld op basis van de in de preambule van wet 1/2020 genoemde onderzoeken, heeft namelijk tot doel te voorkomen dat minderjarigen toegang krijgen tot deze machines op plaatsen waar de toegang niet kan worden gecontroleerd.
 
 
 
 
 
 
 
 
 63
 
 
 Door ten slotte een moratorium van ten hoogste vijf jaar in te stellen op de afgifte van nieuwe vergunningen en toelatingen voor kansspelinrichtingen en de exploitatie van categorie B‑speelautomaten of van amusementsautomaten met prijzen, past de betrokken vijfde maatregel in het kader van de bescherming van de volksgezondheid en beoogt deze de concentratie van de kansspelinrichtingen na de sterke groei daarvan in de autonome regio Valencia te verminderen, die met name in de jaren vóór de vaststelling van deze wet duidelijk merkbaar was en gepaard ging met een stijging van het aantal gokverslaafde personen en een toenemende maatschappelijke bezorgdheid over de wildgroei van kansspelinrichtingen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 64
 
 
 In dit verband zij eraan herinnerd dat het volgens de rechtspraak van het Hof aan de lidstaten is om te beoordelen of het niet enkel noodzakelijk is om kansspelactiviteiten te beperken, maar ook om deze te verbieden, met dien verstande dat deze beperkingen niet discriminerend mogen zijn (zie in die zin arrest van 21 oktober 1999, Zenatti,C‑67/98, EU:C:1999:514, punten 15 en 16). Zo heeft het Hof geoordeeld dat beperkingen van het aantal marktdeelnemers weliswaar in beginsel gerechtvaardigd kunnen zijn, maar dat deze beperkingen in elk geval moeten beantwoorden aan het streven om de speelgelegenheden daadwerkelijk te verminderen en de activiteiten op dit gebied op samenhangende en stelselmatige wijze te beperken (arrest van 6 maart 2007, Placanica e.a.,C‑338/04, C‑359/04 en C‑360/04, EU:C:2007:133, punt 53), hetgeen een voorwaarde is waaraan de verwijzende rechter moet toetsen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 65
 
 
 De verwijzende rechter vraagt zich in dit verband echter af of uit het enkele feit dat kansspelinrichtingen, categorie B‑speelautomaten en amusementsautomaten met prijzen niet volledig verboden zijn, blijkt dat dit moratorium van vijf jaar niet beoogt de nagestreefde doelstelling te bereiken. Dienaangaande zij eraan herinnerd dat het Hof reeds heeft geoordeeld dat het feit dat bepaalde kansspelen niet volstrekt verboden zijn, niet volstaat als bewijs dat de nationale wettelijke regeling niet echt beoogt de doelstellingen te bereiken die zij stelt na te streven en die in hun onderlinge samenhang moeten worden beschouwd (zie in die zin arrest van 21 oktober 1999, Zenatti,C‑67/98, EU:C:1999:514, punt 35).
 
 
 
 
 
 
 
 
 66
 
 
 Onder voorbehoud van de door de verwijzende rechter te verrichten verificaties is de betrokken vijfde maatregel dus niet onevenredig, zonder dat hoeft te worden onderzocht of een onderzoek naar de sociale gevolgen en de gevolgen voor de volksgezondheid van de bestaande speelfaciliteiten moet worden uitgevoerd. Een lidstaat is immers niet verstoken van de mogelijkheid om aan te tonen dat een beperkende nationale maatregel aan de in de rechtspraak van het Hof vastgelegde eisen voldoet op de enkele grond dat hij geen onderzoeken kan overleggen die als basis voor de vaststelling van de betrokken regeling hebben gediend (arrest van 8 september 2010, Stoß e.a.,C‑316/07, C‑358/07–C‑360/07, C‑409/07 en C‑410/07, EU:C:2010:504, punt 72).
 
 
 
 
 
 
 
 
 67
 
 
 Gelet op een en ander moet op de eerste tot en met de derde vraag in de zaken C‑718/23, C‑719/23, C‑721/23 en C‑60/24 alsmede op de eerste vraag in zaak C‑720/23 worden geantwoord dat artikel 49 VWEU aldus moet worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een nationale regeling die marktdeelnemers in de kansspelsector, ten eerste, bepaalde minimumafstanden oplegt tussen kansspelinrichtingen en specifiek voor weddenschappen bestemde inrichtingen enerzijds, en bepaalde onderwijsinstellingen anderzijds, evenals tussen bepaalde speelinrichtingen onderling, ten tweede, een beperking in de tijd oplegt van de exploitatie van in horecagelegenheden geïnstalleerde zogenoemde „categorie B”-speelautomaten en amusementsautomaten met prijzen en, ten derde, een moratorium instelt op de verlening van nieuwe vergunningen of toelatingen voor de exploitatie van kansspelinrichtingen, voor zover de nationale rechter tot de slotsom komt dat deze beperkingen kunnen worden aanvaard op grond van de uitzonderingen waarin het VWEU uitdrukkelijk voorziet of kunnen worden gerechtvaardigd om dwingende redenen van algemeen belang, geschikt zijn om de verwezenlijking van de nagestreefde doelstellingen te waarborgen en niet verder gaan dan noodzakelijk is om deze doelstellingen te bereiken.
 
 
 
 
 Kosten
 
 
 
 
 
 
 68
 
 
 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
 
 
 
 
 
 
 
  
 
 Het Hof (Achtste kamer) verklaart voor recht:
 
 
 
 
 
 
 
 
  
 
 
 Artikel 49 VWEU moet aldus worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een nationale regeling die marktdeelnemers in de kansspelsector, ten eerste, bepaalde minimumafstanden oplegt tussen kansspelinrichtingen en specifiek voor weddenschappen bestemde inrichtingen enerzijds, en bepaalde onderwijsinstellingen anderzijds, evenals tussen bepaalde speelinrichtingen onderling, ten tweede, een beperking in de tijd oplegt van de exploitatie van zogenoemde „categorie B”‑speelautomaten en amusementsautomaten met prijzen die zijn geïnstalleerd in gelegenheden in de sector van hotels, restaurants en cafés en, ten derde, een moratorium instelt op de verlening van nieuwe vergunningen of toelatingen voor de exploitatie van kansspelinrichtingen, voor zover de nationale rechter tot de slotsom komt dat deze beperkingen kunnen worden aanvaard op grond van de uitzonderingen waarin het VWEU uitdrukkelijk voorziet of kunnen worden gerechtvaardigd om dwingende redenen van algemeen belang, geschikt zijn om de verwezenlijking van de nagestreefde doelstellingen te waarborgen en niet verder gaan dan noodzakelijk is om deze doelstellingen te bereiken.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
  
 
 
 ondertekeningen
 
 
 
 
 
 
 (
 *1
 )	Procestaal: Spaans.