ECLI:NL:HR:2019:1449, Hoge Raad, 27-09-2019, 18/01969
Hoge Raad — Uitspraak 
Datum: 2019-09-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Onrechtmatige overheidsdaad. Uitzondering rookverbod voor rookruimtes in horeca-inrichtingen; onverbindend? Rechtstreekse werking verdragsbepaling (art. 8 lid 2 WHO Kaderverdrag). HR 10 oktober 2014, ECLI:NL:HR:2014:2928 (Staat/CAN). Redelijke tijd om verdragsbepaling na te komen? Grond voor overgangsmaatregelen?

HOGE RAAD DER NEDERLANDEN
  
  
    CIVIELE KAMER
  
  
    
      Nummer	18/01969
    
      Datum   	27 september 2019
  
  
    ARREST
  
  
    In de zaak van
  
  
    STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport),zetelende te Den Haag, 
    EISER tot cassatie,
    hierna: de Staat,
    advocaat: mr. M.W. Scheltema,
  
  
    tegen
  
  
    NEDERLANDSE NIETROKERSVERENIGING CAN (Club Actieve Nietrokers),gevestigd te Oss, 
    VERWEERSTER in cassatie,
    hierna: CAN,
    advocaat: mr. N.C. van Steijn.
  
  
    1.	Procesverloop 
  
  Voor het verloop van het geding in feitelijke instanties verwijst de Hoge Raad naar:
  a.	de vonnissen in de zaak C/09/499502/HA ZA 15-1252 van de rechtbank Den Haag van        23 maart 2016 en 14 september 2016;
  b.	het arrest in de zaak 200.205.667/01 van het gerechtshof Den Haag van 13 februari 2018.
  
    De Staat heeft tegen het arrest van het gerechtshof beroep in cassatie ingesteld. CAN heeft een verweerschrift tot verwerping ingediend.
    De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten en voor de Staat mede door                      mr. S.J.M. Bouwman.
    De conclusie van de Advocaat-Generaal P. Vlas strekt tot verwerping van het cassatieberoep.
    De advocaat van de Staat heeft schriftelijk op die conclusie gereageerd.
  
  
    
      2Uitgangspunten en feiten
    
      2.1
      CAN vordert in dit geding tegen de Staat op de voet van art. 3:305a lid 1 BW een verklaring voor recht dat de uitzondering op het rookverbod voor rookruimtes, zoals opgenomen in art. 6.2 lid 1, aanhef en onder b, Tabaks- en rookwarenbesluit, onrechtmatig en onverbindend is wegens strijd met hoger recht, voor zover die uitzondering van toepassing is op voor het publiek toegankelijke ruimtes. CAN heeft aan deze vordering ten grondslag gelegd dat deze uitzondering in strijd is met art. 8 lid 2 van de WHO Framework Convention on Tobacco Control (het Kaderverdrag van de World Health Organization inzake tabaksontmoediging, hierna: WHO Kaderverdrag).
      
    
    
      2.2
      De rechtbank heeft deze vordering afgewezen op de grond dat art. 8 lid 2 WHO Kaderverdrag geen rechtstreekse werking heeft wat betreft de mogelijkheid om een uitzondering te maken voor rookruimtes, aangezien een daarop gerichte norm niet onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig in die bepaling ligt besloten (rov. 4.8-4.11).
      
    
    
      2.3
      Het hof heeft het vonnis van de rechtbank vernietigd en de vordering van CAN alsnog toegewezen, met de beperking dat de verklaring voor recht alleen geldt voor horeca-inrichtingen in de zin van art. 1 Tabaks- en rookwarenwet.
      
    
    
      2.4
      Het hof heeft onder meer als volgt overwogen.
      
      
        “2.3	Art. 8 lid 2 WHO-Kaderverdrag verplicht tot een effectieve bescherming tegen blootstelling aan tabaksrook in, onder meer ‘indoor public places’ (hierna ook: openbare gebouwen). Deze bescherming geldt voor eenieder die deze ruimtes betreedt of wil betreden (HR 10 oktober 2014, ECLI:NL:HR:2014:2928, rov. 3.6.1). Niet in geschil is dat horeca-inrichtingen ‘indoor public places’ zijn. Evenmin is in geschil dat er geen veilige mate van blootstelling aan tabaksrook bestaat. Dit laat geen andere conclusie toe dan dat de te bieden bescherming slechts dan effectief is indien (in de door art. 8 lid 2 WHO-Kaderverdrag genoemde plaatsen) iedere vorm van blootstelling aan tabaksrook wordt uitgesloten.
      
      
    
    
      
      2.4 Dit betekent dat art. 8 lid 2 WHO-Kaderverdrag verplicht tot het tot stand brengen van het resultaat, dat eenieder die een horeca-instelling betreedt of wil betreden gevrijwaard moet zijn van iedere mate van blootstelling aan tabaksrook. Daarmee is het te bereiken resultaat onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig omschreven om als objectief recht in de Nederlandse rechtsorde te kunnen functioneren en is niet van belang dat art. 8 lid 2 WHO-Kaderverdrag niet de middelen voorschrijft waarmee dit resultaat moet worden bewerkstelligd.
      
    
    
      
      2.5 Aan dat oordeel doet niet af dat de in deze zaak ter discussie staande uitzondering voor rookruimtes niet een reeds eerder bereikt beschermingsniveau terugdraait maar al was bepaald sinds het rookverbod op horeca-inrichtingen van kracht is geworden. Daarbij is van belang dat twee situaties onder ogen kunnen worden gezien die kunnen meebrengen dat het te bereiken resultaat niet meteen tot stand hoeft te worden gebracht: (i) de Staat moet een redelijke tijd worden gelaten om tot wetgeving of andere maatregelen te komen, en (ii) een uitzondering op een verdragsvoorschrift kan gerechtvaardigd zijn als overgangsmaatregel (HR 10 oktober 2014, ECLI:NL:HR:2014:2928, rov. 3.6.3).
      
    
    
      
      2.6 Dat de Staat in dit geval meer tijd zou moeten worden gelaten voor het tot stand brengen van wetgeving of andere maatregelen valt niet in te zien en dat heeft de Staat ook niet aangevoerd. Het WHO-Kaderverdrag is op 27 april 2005 voor Nederland in werking getreden (Trb. 2005, 72). De Staat heeft dus inmiddels een redelijke tijd gehad om de noodzakelijke wettelijke maatregelen in te voeren. De horeca is ook reeds per 1 juli 2008 rookvrij (met uitzondering van eventuele rookruimtes) en niet is gesteld of valt in te zien dat het afschaffen van de uitzondering voor rookruimtes meer tijd in beslag zou moeten nemen.
      
    
    
      
      2.7 De Staat voert aan dat de uitzondering op het rookverbod voor rookruimtes een overgangsmaatregel vormt. Volgens de Staat stelt art. 8 lid 2 WHO-Kaderverdrag geen termijn waarbinnen de verdragspartijen op nationaal niveau maatregelen zouden moeten treffen en mag art. 8 lid 2 WHO-Kaderverdrag geleidelijk worden uitgevoerd. Daarnaast wijst de Staat op de talloze andere maatregelen die hij neemt om het roken tegen te gaan en te ontmoedigen. Verwacht wordt, aldus de Staat, dat op termijn het integrale tabaksontmoedigingsbeleid ertoe zal leiden dat rookruimtes in de horeca overbodig worden, in welk verband de Staat spreekt over het streven naar een ‘rookvrije samenleving’.
      
    
    
      
      2.8 De Staat kan in dit betoog niet gevolgd worden. Toen met het Besluit uitvoering rookvrije werkplek, horeca en andere ruimten van 4 april 2008 (Stb. 2008, 122) het rookverbod ook in horeca-inrichtingen werd ingevoerd, is daarop tegelijkertijd een uitzondering gemaakt voor rookruimtes. In de toelichting op dit besluit (en het daaraan voorafgaande, maar toen nog niet op de horeca toepasselijke Besluit uitzonderingen rookvrije werkplek, Stb. 2003, 561) is deze uitzondering slechts toegelicht met het argument dat 
      
      
        ”(....) rookruimtes (....) eerst en vooral bestemd [zijn] om rokers in een bedrijf de gelegenheid te bieden toch af en toe te roken zonder dat zij hiermee anderen hinder of overlast bezorgen.”
      
      
      
        Niet blijkt dat het toelaten van rookruimtes als overgangsmaatregel bedoeld is. Tevens ontbreekt in de stellingen van de Staat elke indicatie van de termijn die als overgangsperiode zou moeten dienen. Ook is onduidelijk welk resultaat de Staat aan het eind van de overgangsperiode beoogt te hebben bereikt; het door de Staat beoogde resultaat is kennelijk niet dat de rookruimtes alsnog worden afgeschaft door een wettelijke maatregel van de Staat, want de Staat stelt zich op het standpunt dat de uitzondering voor rookruimtes in overeenstemming is met art. 8 lid 2 WHO-Kaderverdrag. Kennelijk bedoelt de Staat dat rookruimtes moeten worden gehandhaafd totdat deze overbodig zijn geworden omdat in horeca-inrichtingen niet meer wordt gerookt. De verwachting van de Staat dat het integrale tabaksontmoedigingsbeleid er uiteindelijk toe zal leiden dat rookruimtes in de horeca overbodig worden, wat er van die verwachting ook zij, kan echter in redelijkheid niet worden beschouwd als een overgangsmaatregel voor het tot stand brengen van het door art. 8 lid 2 WHO-Kaderverdrag voorgeschreven resultaat. Het hof concludeert dat van een overgangsmaatregel geen sprake is.
      
      
    
    
      
      2.9 De conclusie uit het voorgaande is dat art. 8 lid 2 WHO-Kaderverdrag rechtstreekse werking heeft. (…)”
      
    
    
      2.5
      Het hof heeft vervolgens art. 8 lid 2 WHO Kaderverdrag aldus uitgelegd dat de daarin voorgeschreven bescherming zich uitstrekt tot rookruimtes in horeca-instellingen en dat door het toestaan van rookruimtes in horeca-instellingen derhalve niet de door die bepaling geëiste bescherming wordt geboden (rov. 3.1-3.3).
      
      
    
  
  
    
      3Beoordeling van het middel
    
      3.1.1
      Onderdeel 1 van het middel keert zich in de eerste plaats tegen het oordeel van het hof in rov. 2.3 en 2.4 dat art. 8 lid 2 WHO Kaderverdrag rechtstreekse werking toekomt wat betreft het tot stand te brengen resultaat dat eenieder die een horeca-instelling betreedt of wil betreden, gevrijwaard moet zijn van blootstelling aan tabaksrook. Voorts bevat het onderdeel onder meer klachten tegen het oordeel van het hof in rov. 2.6 dat de Staat een redelijke tijd heeft gehad om de noodzakelijke wettelijke maatregelen in te voeren. Onderdeel 2 bestrijdt het oordeel van het hof in rov. 3.1-3.3 dat de door art. 8 lid 2 WHO Kaderverdrag voorgeschreven bescherming zich uitstrekt tot rookruimtes in horeca-instellingen.
      
    
    
      3.1.2
      Het hof is bij zijn oordeel terecht uitgegaan van hetgeen de Hoge Raad heeft overwogen in zijn in 2014 tussen partijen gewezen arrest. In dat arrest heeft de Hoge Raad overwogen, kort gezegd, dat art. 8 lid 2 WHO Kaderverdrag verplicht tot een effectieve bescherming tegen blootstelling aan tabaksrook op de in die bepaling genoemde plaatsen, waaronder openbare gebouwen (‘indoor public places’), dat deze bescherming geldt voor eenieder die deze ruimtes betreedt of wil betreden, en dat art. 8 lid 2 WHO Kaderverdrag daarom geen uitzondering toestaat voor kleine cafés. In het arrest is beslist dat art. 8 lid 2 WHO Kaderverdrag daarom directe werking toekomt met betrekking tot kleine cafés.
      
    
    
      3.1.3
      Terecht heeft het hof beslist dat er geen grond is om met betrekking tot horeca-instellingen in het algemeen tot een ander oordeel te komen. Niet alleen kleine cafés, maar ook andere horeca-instellingen zijn immers te rekenen tot openbare gebouwen (‘indoor public places’) in de zin van art. 8 lid 2 WHO Kaderverdrag. Ook voor als rookruimtes aangewezen ruimtes in horeca-instellingen geldt daarom de bescherming van die bepaling. Art. 8 lid 2 WHO Kaderverdrag leent zich met betrekking tot die ruimtes dan ook eveneens voor directe werking, overeenkomstig de criteria die de Hoge Raad daarvoor heeft geformuleerd in zijn eerdere arrest tussen partijen.
      
    
    
      3.1.4
      
        Gelet op het eerdere arrest van de Hoge Raad tussen partijen heeft het hof voorts terecht tot uitgangspunt genomen dat het nog niet tot stand brengen van het ingevolge art. 8 lid 2 WHO Kaderverdrag te bereiken resultaat, gerechtvaardigd kan zijn op de grond dat de Staat een redelijke tijd moet worden gelaten om een dergelijke verdragsverplichting na te komen, of op de grond dat in beginsel voor de Staat de mogelijkheid bestaat om in verband met andere belangen overgangsmaatregelen te treffen bij de nakoming van een dergelijke verdragsverplichting.
        Anders dan de onderdelen betogen, doet aan eerstgenoemde mogelijkheid niet af dat het WHO Kaderverdrag geen bepaling bevat over de termijn waarbinnen het ingevolge art. 8 lid 2 WHO Kaderverdrag tot stand te brengen resultaat moet zijn bereikt. Het is immers juist vanwege het ontbreken van die vaste termijn dat hier een redelijke tijd geldt. Het oordeel van het hof in rov. 2.6 dat de Staat een redelijke tijd, zoals hier bedoeld, reeds heeft gehad, nu het verdrag voor Nederland al in werking is getreden in 2005, geeft geen blijk van een onjuiste rechtsopvatting en is niet onbegrijpelijk, mede gelet op het door het hof vastgestelde en door het middel niet bestreden feit dat de Staat geen bijzondere omstandigheden heeft aangevoerd waarom in dit geval een langere termijn nodig zou zijn voor de nakoming van de onderhavige verdragsverplichting. 
        Het middel bestrijdt tot slot niet het oordeel van het hof in rov. 2.8 dat de uitzondering voor rookruimtes niet kan worden aangemerkt als een overgangsmaatregel.
      
      
    
    
      3.1.5
      Op het hiervoor in 3.1.2-3.1.4 overwogene stuiten de hiervoor in 3.1.1 bedoelde klachten af.
      
    
    
      3.2
      De overige klachten van het middel kunnen evenmin tot cassatie leiden. Dit behoeft, gezien art. 81 lid 1 RO, geen nadere motivering nu die klachten niet nopen tot beantwoording van rechtsvragen in het belang van de rechtseenheid of de rechtsontwikkeling.
      
      
    
  
  
    
      4Beslissing
    De Hoge Raad:
    - verwerpt het beroep; 
    - veroordeelt de Staat in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van CAN begroot op € 865,34 aan verschotten en € 2.200,-- voor salaris, vermeerderd met de wettelijke rente over deze kosten indien de Staat deze niet binnen veertien dagen na heden heeft voldaan.
    
    
    
      Dit arrest is gewezen door de vicepresident C.A. Streefkerk als voorzitter en de raadsheren                 G. Snijders, M.V. Polak, T.H. Tanja-van den Broek en M.J. Kroeze, en in het openbaar uitgesproken door de vicepresident C.A. Streefkerk op 27 september 2019.
    
  
  
     Trb. 2003, 127, en 2004, 269.
  
  
     Rb. Den Haag 14 september 2016, ECLI:NL:RBDHA:2016:11025.
  
  
     Hof Den Haag 13 februari 2018, ECLI:NL:GHDHA:2018:172.
  
  
     HR 10 oktober 2014, ECLI:NL:HR:2014:2928 (Staat/CAN).
  
  
     HR 10 oktober 2014, ECLI:NL:HR:2014:2928 (Staat/CAN), rov. 3.6.1 en 3.6.2
  
  
     HR 10 oktober 2014, ECLI:NL:HR:2014:2928 (Staat/CAN), rov. 3.5.1-3.5.3.
  
  
     HR 10 oktober 2014, ECLI:NL:HR:2014:2928 (Staat/CAN), rov. 3.6.3.