ECLI:NL:RVS:2025:2627, Raad van State, 11-06-2025, 202301651/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-06-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 november 2021 heeft de burgemeester van Utrecht aan [wederpartij] een last onder dwangsom opgelegd. [wederpartij] plaatste in november 2021 in een voor iedereen toegankelijke Telegram groepschat de oproep "Utrecht in opstand, nee 2G &amp; nee vuurwerkverbod! 26-11-21, 19.30, Kanaalstraat, Be there!!! Neem je matties &amp; vuurwerk mee". Volgens de burgemeester speelde [wederpartij] daarmee alsmede met andere berichten een leidende rol bij het oproepen tot een gewelddadige confrontatie met de politie en/of ordeverstoring in de Kanaalstraat in Utrecht. Daarmee overtrad [wederpartij] artikel 2:2, eerste lid, onder g, van de Algemene plaatselijke verordening Utrecht 2010. Op grond van deze bepaling is het verboden om op of aan een openbare plaats of in een voor publiek toegankelijk gebouw, op enigerlei wijze door uitdagend gedrag aanleiding te geven tot wanordelijkheden. Op 26 november 2021 heeft de burgemeester aan [wederpartij] daarom een last onder dwangsom opgelegd en hem gelast zich te onthouden van online uitlatingen (op sociale media) die zijn te kwalificeren als het door uitdagend gedrag aanleiding geven tot wanordelijkheden. Deze zaak gaat over de vraag of Telegram aangemerkt kan worden als een openbare plaats in de zin van de Apv.

202301651/1/A3.
    Datum uitspraak: 11 juni 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    de burgemeester van Utrecht,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­-Nederland van 3 februari 2023 in zaak nr. 22/3528 in het geding tussen:
    de burgemeester
    en
    [wederpartij].
    Procesverloop
    Bij besluit van 26 november 2021 heeft de burgemeester aan [wederpartij] een last onder dwangsom opgelegd.
    Bij besluit van 14 juni 2022 heeft de burgemeester het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 3 februari 2023 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 14 juni 2022 vernietigd en het besluit van 26 november 2021 herroepen. Verder heeft de rechtbank bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    Tegen deze uitspraak heeft de burgemeester hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 12 februari 2025, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door R. Wiersma en J.H. Baijens, en [wederpartij], bijgestaan door mr. J.H.A. van der Grinten, advocaat in Amsterdam, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [wederpartij] plaatste in november 2021 in een voor iedereen toegankelijke Telegram groepschat de oproep "Utrecht in opstand, nee 2G & nee vuurwerkverbod! 26-11-21, 19.30, Kanaalstraat, Be there!!! Neem je matties & vuurwerk mee". Volgens de burgemeester speelde [wederpartij] daarmee alsmede met andere berichten een leidende rol bij het oproepen tot een gewelddadige confrontatie met de politie en/of ordeverstoring in de Kanaalstraat in Utrecht. Daarmee overtrad [wederpartij] artikel 2:2, eerste lid, onder g, van de Algemene plaatselijke verordening Utrecht 2010 (hierna: Apv). Op grond van deze bepaling is het verboden om op of aan een openbare plaats of in een voor publiek toegankelijk gebouw, op enigerlei wijze door uitdagend gedrag aanleiding te geven tot wanordelijkheden. Op 26 november 2021 heeft de burgemeester aan [wederpartij] daarom een last onder dwangsom opgelegd en hem gelast zich te onthouden van online uitlatingen (op sociale media) die zijn te kwalificeren als het door uitdagend gedrag aanleiding geven tot wanordelijkheden. Bij niet naleving van de last verbeurde [wederpartij] een dwangsom van € 2.500,00, met een maximum van € 10.000,00.
    2.       Deze zaak gaat over de vraag of Telegram aangemerkt kan worden als een openbare plaats in de zin van de Apv. In deze uitspraak oordeelt de Afdeling dat dit niet het geval is. In de overwegingen hierna legt de Afdeling uit hoe zij tot dat oordeel komt. Eerst geeft de Afdeling het betoog van de burgemeester weer (onder 3). Daarna legt zij uit waarom Telegram geen openbare plaats is (onder 3.1 tot en met 3.2) en vervolgens hoe artikel 2.2, eerste lid, onder g, van de Apv uitgelegd moet worden (onder 3.3).
    Hoger beroep
    3.       De burgemeester betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat er geen overtreding van artikel 2:2, eerste lid, onder g, van de Apv is. Deze bepaling kan ook door online gedragingen worden overtreden. De rechtbank miskent dat de Kanaalstraat en dus de fysieke openbare ruimte de plaats is waar de wanordelijkheden dreigden te gaan plaatsvinden. Een voor iedereen toegankelijk digitaal platform als Telegram deelt kenmerken met een fysieke openbare plaats en moet daarom ook gezien worden als openbare plaats.
    3.1.    Op grond van artikel 2:2, eerste lid, onder g, van de Apv is het verboden om op of aan een openbare plaats of in een voor publiek toegankelijk gebouw, op enigerlei wijze door uitdagend gedrag aanleiding te geven tot wanordelijkheden. Volgens artikel 1:1, onder b, van de Apv wordt onder ‘openbare plaats’ in de zin van de Apv verstaan: een voor het publiek toegankelijke plaats, waaronder de openbare weg. In de toelichting op dit artikel staat dat met de term ‘openbare plaats’ is beoogd om die plaatsen aan te wijzen die voorheen onder het in de Apv te breed gebruikte begrip ‘weg’ vielen en nu niet meer. Het gaat om fysieke plekken, zoals pleinen, parken, of voor publiek toegankelijke stoepen.
    3.2.    De Afdeling overweegt dat uit de Apv-bepaling en de toelichting daarbij niet blijkt dat ook een digitale ruimte, zoals een groepschat op Telegram, een ‘openbare plaats’ is. De groepschat is weliswaar voor iedereen toegankelijk , maar het is geen fysieke plaats. De Afdeling is daarom met de rechtbank van oordeel dat Telegram geen openbare plaats is in de zin van de Apv. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat geen sprake is van overtreding van artikel 2:2, eerste lid, onder g, van de Apv.
    3.3.    De Afdeling meent, met de rechtbank, dat de burgemeester een onjuiste uitleg geeft aan artikel 2:2, eerste lid, onder g, van de Apv door te stellen dat slechts de gevreesde wanordelijkheden zich op een openbare plaats moeten afspelen, maar niet het gedrag dat aanleiding geeft tot wanordelijkheden. Dit volgt niet uit dit artikel. De Apv-bepaling is duidelijk bedoeld voor de situatie dat er op de openbare plaats uitdagend gedrag wordt vertoond dat aanleiding geeft tot wanordelijkheden. Dit blijkt uit de tekst van artikel 2:2, eerste lid, onder g, van de Apv zelf. Er staat namelijk dat het verboden is op of aan een openbare plaats op enigerlei wijze door uitdagend gedrag aanleiding te geven tot wanordelijkheden. De gedraging die leidt tot de wanordelijkheden moet dus plaatsvinden op of aan een openbare plaats, anders valt de gedraging niet onder het verbod. Gelet op de betekenis van openbare plaats in deze Apv moet het dan gaan om een fysieke plaats in de openbare ruimte. Dit is bijvoorbeeld het geval bij het ophangen van een pamflet op een openbaar plein waarin wordt opgeroepen tot wanordelijkheden, maar niet bij een digitale oproep.
    3.4.    Het betoog slaagt niet.
    4.       Ten overvloede merkt de Afdeling het volgende op. De Afdeling begrijpt dat personen ook via digitale sociale media aanzet kunnen geven tot onrust en wanordelijkheden in de openbare ruimte. Zij begrijpt ook dat de burgemeester zich daar zorgen over maakt en zoekt naar mogelijkheden om dergelijke gevolgen voor de openbare orde te beteugelen. Het is echter aan de wetgever om een daarop toegesneden wettelijk voorschrift vast te stellen. De thans ingeroepen bepaling is niet toegesneden op digitale oproepen en geeft de rechter geen ruimte om deze desondanks wel op digitale oproepen toe te passen.
    Conclusie
    5.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank zal worden bevestigd. De procedure is hiermee beëindigd.
    6.       De burgemeester moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       veroordeelt de burgemeester van Utrecht tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.814,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    III.      bepaalt dat van de burgemeester van Utrecht een griffierecht van € 548,00 wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, mr. J.M.L. Niederer en mr. A.B. Blomberg, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.W.M.J. Bossmann, griffier.
    w.g. Verheij
    voorzitter
    w.g. Bossmann
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 11 juni 2025
    314-1050