ECLI:NL:RVS:2026:1322, Raad van State, 18-03-2026, 202504370/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2026-03-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 oktober 2023 heeft de  Dienst Wegverkeer een verzoek van [appellant] om de in het kentekenregister geregistreerde CO2-uitstoot van het voertuig met kenteken [kenteken] te wijzigen, afgewezen. Fabrikanten van voertuigen bestemd voor de Europese markt moeten volgens het Unierecht beschikken over een voor toelating op die markt vereiste Europese typegoedkeuring. Voor de Europese typegoedkeuring moeten zij onder meer de CO2-uitstoot van hun voertuigen vaststellen. Dit gebeurde vóór 1 september 2017 met de zogenoemde NEDC-test (New European Driving Cycle). Vanaf 1 september 2017 geldt voor alle nieuwe voertuigmodellen de WLTP-test (Worldwide harmonised Light-duty vehicle Test Procedure). Voor bestaande modellen geldt deze verplichting vanaf 1 september 2018. De WLTP-test is nauwkeuriger dan de NEDC-test en resulteert in een hogere CO2-uitstoot. Tot 1 januari 2021 is een overgangsmaatregel ingevoerd: de correlatiemethode NEDC2. Dit is een formule om de WLTP-waarde om te zetten naar een lagere waarde die de NEDC-waarde moet benaderen.

202504370/1/A2.
    Datum uitspraak: 18 maart 2026
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 30 juni 2025 in zaak nr. 24/8259 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de Dienst Wegverkeer (de RDW).
    Procesverloop
    Bij besluit van 5 oktober 2023 heeft de RDW een verzoek van [appellant] om de in het kentekenregister geregistreerde CO2-uitstoot van het voertuig met kenteken [kenteken] te wijzigen, afgewezen.
    Bij besluit van 10 september 2024 heeft de RDW het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 30 juni 2025 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De RDW heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 december 2025, waar [appellant], bijgestaan door M.U. Sahin, rechtsbijstandverlener in Hof van Twente, en de RDW, vertegenwoordigd door mr. M. Arends en mr. F. Schuring, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Fabrikanten van voertuigen bestemd voor de Europese markt moeten volgens het Unierecht beschikken over een voor toelating op die markt vereiste Europese typegoedkeuring. Voor de Europese typegoedkeuring moeten zij onder meer de CO2-uitstoot van hun voertuigen vaststellen. Dit gebeurde vóór 1 september 2017 met de zogenoemde NEDC-test (New European Driving Cycle). Vanaf 1 september 2017 geldt voor alle nieuwe voertuigmodellen de WLTP-test (Worldwide harmonised Light-duty vehicle Test Procedure). Voor bestaande modellen geldt deze verplichting vanaf 1 september 2018. De WLTP-test is nauwkeuriger dan de NEDC-test en resulteert in een hogere CO2-uitstoot. Tot 1 januari 2021 is een overgangsmaatregel ingevoerd: de correlatiemethode NEDC2. Dit is een formule om de WLTP-waarde om te zetten naar een lagere waarde die de NEDC-waarde moet benaderen.
    De fabrikant noteert de CO2-uitstoot op een certificaat van overeenstemming (CVO), dat aan de eerste koper van een voertuig wordt verstrekt en, gedurende een periode van tien jaar na de fabricagedatum van het voertuig, op verzoek aan een opvolgende eigenaar van het voertuig.
    2.       De RDW registreert de CO2-uitstoot van een voertuig in het kentekenregister. In Nederland is de CO2-uitstoot onder meer van belang voor het bepalen van de hoogte van de belasting op grond van de Wet op de belasting van personenauto’s en motorrijwielen 1992 (bpm). Hoe hoger de CO2-uitstoot, hoe hoger de bpm. De aanleiding voor deze zaak is dat [appellant] een naheffingsaanslag bpm heeft ontvangen van de inspecteur van de Belastingdienst. Volgens de Belastingdienst blijkt namelijk uit het kentekenregister van de RDW dat de CO2-uitstoot van het voertuig hoger is dan [appellant] bij de bpm-aangifte heeft opgegeven.
    3.       [appellant] heeft het voertuig uit Tsjechië ingevoerd. Om het voertuig in het Nederlandse kentekenregister in te schrijven, heeft hij het Tsjechische kentekenbewijs overgelegd. Omdat daarop geen CO2-uitstoot en een onvolledige Europese typegoedkeuring waren vermeld, heeft de RDW de CO2-uitstoot zelf berekend volgens de zogenoemde Scandinavische rekenmethode. Bij de inschrijving in het Nederlandse kentekenregister heeft de RDW een WLTP-C02-uitstoot van 186 gr/km voor het voertuig geregistreerd.
    4.       Omdat de registratie in het kentekenregister volgens [appellant] onjuist is, heeft hij bij de RDW een verzoek ingediend op grond van artikel 43e van de Wegenverkeerswet 1994 (Wvw 1994) om de CO2-uitstoot te wijzigen. Volgens hem is de WLTP-CO2-uitstoot niet 186 gr/km, maar 141 gr/km. Ter onderbouwing van die stelling heeft hij een lijst met 188 volgens hem gelijksoortige referentievoertuigen overgelegd, die alle met een WLTP-CO2-uitstoot van 141 gr/km staan geregistreerd in het Nederlandse kentekenregister.
    5.       De RDW heeft het verzoek afgewezen, omdat [appellant] volgens de dienst niet heeft aangetoond dat de in het kentekenregister geregistreerde CO2-uitstoot onjuist is.
    Oordeel van de rechtbank
    6.       De rechtbank is van oordeel dat, omdat de CO2-uitstoot niet kon worden vastgesteld aan de hand van het Tsjechische kentekenbewijs of de Europese typegoedkeuring, de RDW met toepassing van diens interne werkinstructie de CO2-uitstoot mocht berekenen volgens de Scandinavische rekenmethode. [appellant] heeft geen documenten, zoals het CVO, overgelegd waaruit een andere CO2-uitstoot voor dit voertuig blijkt. De lijst met referentievoertuigen kan naar het oordeel van de rechtbank niet dienen als bewijs voor de exacte WLTP-waarde van het voertuig, omdat de CO2-uitstoot van een voertuig afhankelijk is van alle specifieke uitvoeringen en opties die op het voertuig zijn gekozen.
    Gronden en beoordeling van het hoger beroep
    7.       [appellant] betoogt dat het voertuig, een Mercedes-Benz, in Duitsland is geproduceerd onder een Europese typegoedkeuring. Het nummer van die typegoedkeuring staat zowel in het typeplaatje in het voertuig als op het Tsjechische kentekenbewijs. Alleen de laatste 2 nummers ervan (het volgnummer of de extensie) ontbreken. In bezwaar heeft de RDW navraag gedaan bij de Tsjechische autoriteiten over het kentekenbewijs. In reactie daarop hebben de Tsjechische autoriteiten een "technische basisbeschrijving van het voertuig", die is goedgekeurd door het Tsjechische Ministerie van Transport, toegestuurd. Daarop is het volledige Europese typegoedkeuringsnummer (met extensie) vermeld. Volgens [appellant] heeft de RDW ten onrechte nagelaten aan de hand van dat nummer de WLTP-waarde te achterhalen. Als de RDW dat document niet voldoende vond, had hij nader onderzoek moeten doen bij de Duitse autoriteiten, die de Europese typegoedkeuring hebben afgegeven, of bij de fabrikant van het voertuig. [appellant] heeft zelf geprobeerd een CVO op te vragen bij de fabrikant. Mercedes-Benz Nederland heeft echter te kennen gegeven dat een CVO alleen aan de eigenaar van een voertuig wordt verstrekt, om fraude tegen te gaan. Omdat [appellant] niet langer de eigenaar van het voertuig is, krijgt hij geen CVO.
    [appellant] betoogt verder dat hij met de lijst met 188 referentievoertuigen aannemelijk heeft gemaakt dat de WLTP-CO2-uitstoot voor het voertuig 141 gr/km is. Volgens hem zijn de referentievoertuigen identiek aan het desbetreffende voertuig. Dat blijkt mede uit het feit dat alle referentievoertuigen evenals het desbetreffende voertuig een NEDC2-CO2-uitstoot hebben van 125 gr/km. Het is onwaarschijnlijk dat alle referentievoertuigen een bijbehorende WLTP-CO2-uitstoot hebben van 141 gr/km, maar dat het desbetreffende voertuig met dezelfde NEDC2-CO2-uitstoot een WLTP-CO2-uitstoot heeft van 186 gr/km, aldus [appellant].
    Interne werkwijze RDW bij vaststellen CO2-uitstoot
    8.       Bij de herregistratie in Nederland van een eerder in een andere lidstaat van de Europese Unie geregistreerd voertuig gaat de RDW als volgt te werk om de CO2-uitstoot vast te stellen. Het voertuig moet naar een RDW-keuringsstation worden gebracht, met het complete originele door de andere lidstaat afgegeven geharmoniseerde kentekenbewijs en, indien aanwezig, het door de fabrikant afgegeven CVO. Op het keuringsstation wordt het voertuig geïdentificeerd en worden de documenten beoordeeld.
    In eerste instantie zal de RDW de Europese typegoedkeuring die uit de documenten volgt invoeren in een Europese database en op die manier de CO2-uitstoot van het voertuig ophalen.
    Als uit de database geen exacte waarde van de CO2-uitstoot voor het voertuig volgt, gaat de RDW uit van de CO2-uitstoot die op het door de andere lidstaat afgegeven geharmoniseerd kentekenbewijs is vermeld. Alleen als de identiteit van het voertuig niet overeenkomt met het geharmoniseerd kentekenbewijs of ingeval van onduidelijkheid, twijfel of ontbrekende, verplicht te registreren gegevens, zal de RDW navraag doen bij de buitenlandse instantie die het kentekenbewijs heeft afgegeven. Het vermelden van de CO2-uitstoot op een kentekenbewijs is niet verplicht en leidt dus niet tot navraag.
    Als de CO2-uitstoot niet kan worden overgenomen van het geharmoniseerd kentekenbewijs, wordt deze overgenomen van het CVO, als dat is overgelegd. In het CVO, het ‘geboortebewijs’ van het voertuig, heeft de fabrikant in het Europese typegoedkeuringstraject aan de hand van alle parameters op het voertuig zelf de CO2-uitstoot van het betreffende voertuig vastgesteld.
    Het komt voor dat uit de database geen exacte waarde van de CO2-uitstoot voor het voertuig volgt, maar een range. De CO2-uitstoot van hetzelfde type voertuigen kan afhankelijk van de gekozen accessoires namelijk verschillen. Als op het geharmoniseerd kentekenwijs geen CO2-uitstoot staat en het CVO niet is overgelegd, registreert de RDW de hoogste waarde uit de range.
    Als de CO2-uitstoot niet op een van deze wijzen kan worden vastgesteld en ook geen andere documentatie beschikbaar is waaruit de CO2-uitstoot blijkt, past de RDW de Alternatieve voorschriften en wijze van keuren toe, waarbij voor de berekening van de CO2-waarde is aangesloten bij de Scandinavische rekenmethode.
    Heeft [appellant] aannemelijk gemaakt dat de geregistreerde CO2-uitstoot moet worden gewijzigd?
    9.       In deze zaak ligt niet de herregistratie van het voertuig in Nederland voor, maar het verzoek van [appellant] om op grond van artikel 43e van de Wvw 1994 de bij de herregistratie vastgestelde CO2-uitstoot te wijzigen. Op grond van die bepaling kan een belanghebbende, als hij gegronde redenen heeft om aan te nemen dat een gegeven onjuist in het kentekenregister is opgenomen, onder opgave van die redenen aan de RDW een verzoek doen tot wijziging van dat gegeven.
    10.     In dit geval hebben de Tsjechische autoriteiten een "technische basisbeschrijving van het voertuig", waarop de volledige Europese typegoedkeuring staat, toegestuurd. De RDW heeft desgevraagd op de zitting bij de Afdeling verklaard dat nummer niet te hebben ingevoerd in de Europese database om de CO2-uitstoot op te halen, omdat dat document niet de status heeft van een geharmoniseerd kentekenbewijs of CVO.
    Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van vandaag, ECLI:NL:RVS:2026:1320, moet een belanghebbende in de gelegenheid worden gesteld om bij een verzoek op grond van artikel 43e van de Wvw 1994 ook met andere beschikbare documentatie dan die in de interne werkwijze is genoemd, aannemelijk te maken dat er gegronde redenen zijn om aan te nemen dat de in het kentekenregister geregistreerde CO2-uitstoot niet juist is. Naar het oordeel van de Afdeling is de overgelegde technische basisbeschrijving een dergelijk ander document. De technische basisbeschrijving is goedgekeurd door het Tsjechische Ministerie van Transport. Niet valt in te zien waarom aan dit document geen waarde kan worden toegekend. De RDW heeft dat document ten onrechte buiten beschouwing gelaten bij de behandeling van het bezwaar. Dat betekent dat het besluit van 10 september 2024 onzorgvuldig is voorbereid.
    Het betoog slaagt in zoverre.
    11.     [appellant] heeft verder een lijst met 188 referentievoertuigen overgelegd. Voor al deze voertuigen heeft de RDW een WLTP-CO2-uitstoot van 141 gr/km geregistreerd in het kentekenregister. De referentievoertuigen hebben hetzelfde Europese typegoedkeuringsnummer als het desbetreffende voertuig. Deze voertuigen hebben ook dezelfde uitvoering, variant, maximumvermogen, brandstof, massa rijklaar, cilinderinhoud en wielbasis als het desbetreffende voertuig. Verder ligt de datum van eerste toelating van al deze referentievoertuigen, net als die van het desbetreffende voertuig, in 2020. Ook is niet in geschil is dat zowel de referentievoertuigen als het desbetreffende voertuig een NEDC2-CO2-uitstoot van 125 gr/km hebben. De Afdeling is van oordeel dat in dit geval kan worden aangenomen dat de referentievoertuigen behoren tot een categorie voertuigen die op essentiële punten identiek zijn, als bedoeld in bijlage II, deel B, behorend bij Richtlijn 2007/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van 5 september 2007 tot vaststelling van een kader voor de goedkeuring van motorvoertuigen en aanhangwagens daarvan en van systemen, onderdelen en technische eenheden die voor dergelijke voertuigen zijn bestemd (PB 2007, L 263).
    Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellant], gelet op het grote aantal referentievoertuigen en het feit dat deze alle dezelfde WLTP-CO2-uitstoot hebben, gegronde redenen aangevoerd om aan te nemen dat de WLTP-CO2-uitstoot van het desbetreffende voertuig onjuist in het kentekenregister is opgenomen (vergelijk de uitspraak van vandaag, ECLI:NL:RVS:2026:1320). Het feit dat alle 188 referentievoertuigen een WLTP-CO2-uitstoot van 141 gr/km hebben, maakt het aannemelijk dat die uitstoot is vastgesteld aan de hand van de door de fabrikant vastgestelde CO2-uitstoot, die is neergelegd in een CVO dan wel is overgenomen op een geharmoniseerd kentekenbewijs.
    12.     Het betoog slaagt in zoverre ook.
    Eindoordeel
    13.     Het hoger beroep gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd. De Afdeling doet wat de rechtbank had moeten doen en zal het beroep tegen het besluit van 10 september 2024 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit is in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), gelezen in verbinding met artikel 43e, eerste lid, van de Wvw 1994, onzorgvuldig voorbereid en ondeugdelijk gemotiveerd. Dat besluit moet daarom ook worden vernietigd.
    14.     De RDW moet een nieuw besluit nemen op het bezwaar van [appellant]. Omdat [appellant] met de lijst met referentievoertuigen aannemelijk heeft gemaakt dat de WLTP-CO2-uitstoot van het voertuig 141 gr/km is, ziet de Afdeling geen aanleiding om de RDW in de gelegenheid te stellen alsnog het volledige Europese typegoedkeuringsnummer in te voeren in de Europese database. De RDW moet bij het nieuwe besluit het verzoek van [appellant] toewijzen en de WLTP-CO2-uitstoot vaststellen overeenkomstig de CO2-uitstoot zoals vermeld op de lijst met referentievoertuigen, te weten 141 gr/km. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.
    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    15.     De RDW moet de proceskosten voor het beroep en het hoger beroep vergoeden. De RDW moet in het nieuwe besluit het verzoek van [appellant] om vergoeding van de proceskosten voor het bezwaar inwilligen.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 30 juni 2025 in zaak nr. 24/8259;
    III.      verklaart het beroep gegrond;
    IV.     vernietigt het besluit van de Dienst Wegverkeer van 10 september 2024, kenmerk BZW.23.01094;
    V.      draagt de Dienst Wegverkeer op om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    VI.     bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VII.     veroordeelt de Dienst Wegverkeer tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.736,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    gelast dat de Dienst Wegverkeer aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 476,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.M. Wissels, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. V.V. Essenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.G. de Vries-Biharie, griffier.
    w.g. Wissels
    voorzitter
    w.g. De Vries-Biharie
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 18 maart 2026
    611