ECLI:NL:RVS:2026:735, Raad van State, 11-02-2026, 202307762/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2026-02-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 oktober 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Waalwijk aan [partij] onder meer omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen verleend voor het plaatsen van palen op het perceel [locatie 1] in Waalwijk. [partij] exploiteert op het perceel een appelboomgaard. Hij heeft het college gevraagd om een omgevingsvergunning voor het plaatsen van palen om de fruitbomen te ondersteunen. De palen worden verbonden met draden. Het college heeft de omgevingsvergunning verleend. Volgens het college is de constructie van palen en draden een bouwwerk dat in overeenstemming is met de regels van het bestemmingsplan "Buitengebied". [appellante] woont naast het perceel aan de [locatie 2] in Waalwijk. Zij is het niet eens met de verlening van de omgevingsvergunning.

202307762/1/R2.
    Datum uitspraak: 11 februari 2026
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend in Waalwijk,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland­-West-­Brabant van 14 november 2023 in zaak nr. 23/2664 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Waalwijk.
    Procesverloop
    Bij besluit van 3 oktober 2022 heeft het college aan [partij] onder meer omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen verleend voor het plaatsen van palen op het perceel [locatie 1] in Waalwijk (het perceel).
    Bij besluit van 15 maart 2023 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 14 november 2023 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college en [partij] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak behandeld op een zitting op 10 december 2025, waar [appellante], bijgestaan door mr. S.J.A. Rollé, rechtsbijstandverlener in Apeldoorn, en vergezeld door A.P.A. van Bladel, en het college, vertegenwoordigd door mr. [gemachtigde], zijn verschenen. Verder is op de zitting [partij], bijgestaan door mr. drs. J.L.J.M. van de Mortel, advocaat in Lekkerkerk, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Voor de beoordeling van het hoger beroep blijft het recht zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing.
    Inleiding
    2.       [partij] exploiteert op het perceel een appelboomgaard. Hij heeft het college gevraagd om een omgevingsvergunning voor het plaatsen van palen om de fruitbomen te ondersteunen. De palen worden verbonden met draden. Het college heeft de omgevingsvergunning verleend. Volgens het college is de constructie van palen en draden een bouwwerk dat in overeenstemming is met de regels van het bestemmingsplan "Buitengebied" (hierna: het bestemmingsplan). [appellante] woont naast het perceel aan de [locatie 2] in Waalwijk. Zij is het niet eens met de verlening van de omgevingsvergunning.
    De rechtbank heeft het beroep van [appellante] ongegrond verklaard. [appellante] is het daar niet mee eens.
    3.       De relevante planregels zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak en maken daar onderdeel van uit.
    Belang [appellante]
    4.       [partij] heeft zich op de zitting op het standpunt gesteld dat de rechtbank het beroep van [appellante] ten onrechte ontvankelijk heeft geacht. Volgens hem is [appellante] geen belanghebbende bij het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning, omdat niet de palen met draden haar uitzicht beïnvloeden, maar de bomen. Van de palen met draden ondervindt zij volgens [partij] geen gevolgen van enige betekenis.
    4.1.    Wie rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit - zoals een bestemmingsplan of een vergunning - toestaat, is in beginsel belanghebbende bij dat besluit. Het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ van de activiteit is een correctie op dit uitgangspunt. Zonder gevolgen van enige betekenis heeft iemand geen persoonlijk belang bij het besluit. Hij onderscheidt zich dan onvoldoende van anderen. Om te bepalen of er gevolgen van enige betekenis voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van iemand zijn, kijkt de Afdeling naar de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (o.a. geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit die het besluit toestaat. Zij bekijkt die factoren zo nodig in onderlinge samenhang. Ook de aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn.
    4.2.    Het deel van de boomgaard met de vergunde palen en draden strekt zich uit tot vlakbij de overkant van de weg waaraan [appellante] woont, dus tot op korte afstand van haar perceel. Vanaf haar perceel heeft zij zicht op de palen met draden. Daarom ondervindt zij gevolgen van enige betekenis van de vergunde palen met draden. Dat de bomen haar uitzicht al aantasten maakt dat niet anders, omdat niet uitsluitend het tenietgaan van vrij uitzicht over het weiland een gevolg van enige betekenis is. Voor zover het verlies van uitzicht door de bomen het daadwerkelijke motief van [appellante] is om op te komen tegen de omgevingsvergunning, is dat niet bepalend voor het antwoord op de vraag of zij belanghebbende is. De rechtbank heeft [appellante] dan ook terecht als belanghebbende aangemerkt en haar beroep ontvankelijk geacht.
    Teeltondersteunende voorziening?
    5.       [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de constructie van palen en draden een teeltondersteunende voorziening (TOV) als bedoeld in het bestemmingsplan is. Het bestemmingsplan staat die hier niet toe zonder toepassing van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid. Volgens haar wordt niet voldaan aan de voorwaarden voor toepassing van die afwijkingsbevoegdheid.
    5.1.    Voor het antwoord op de vraag of een bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan zijn de op de verbeelding aangegeven bestemming(en) en aanduiding(en) en de daarbij behorende regels bepalend. Vanwege de rechtszekerheid moet een planregel letterlijk worden uitgelegd. Als die op zichzelf niet duidelijk is en ook niet in samenhang met de andere planregels (systematiek), dan komt betekenis toe aan de niet bindende plantoelichting. Die plantoelichting kan namelijk meer inzicht geven in de bedoeling van de planwetgever.
    5.2.    Op de gronden waarop de boomgaard aanwezig is geldt de bestemming "Agrarisch met waarden - Openheid- en Natuurwaarden". Een boomgaard valt onder agrarisch gebruik dat op deze gronden op zichzelf is toegestaan.
    Vaststaat dat de constructie met palen en draden waarvoor het college omgevingsvergunning heeft verleend, buiten een bouwvlak ligt. Het is een bouwwerk, geen gebouw zijnde. Uit artikel 4.2.7 van de planregels volgt dat als deze constructie moet worden beschouwd als een TOV, deze in strijd is met de planregels. Is de constructie geen TOV, dan is deze op grond van artikel 4.2.7 wel toegestaan.
    Uit de begripsomschrijving van TOV in artikel 1 van de planregels volgt dat de constructie onder TOV valt als daarmee het doel van verbetering van de productie en/of verbetering van de arbeidsomstandigheden wordt nagestreefd.
    5.3.    [partij] heeft toegelicht dat de boomgaard uit lage bomen bestaat. Die hebben als voordeel dat zij makkelijker te bespuiten zijn en dat de appels makkelijker te plukken zijn. De palen met draden hebben tot doel om de stammen van deze bomen recht te houden.
    Daargelaten de vraag of voor de uitleg van het begrip TOV onderscheid kan worden gemaakt tussen voorzieningen die zijn gericht op het mogelijk maken van de teelt als zodanig en voorzieningen die zijn gericht op het vervolgens verbeteren van de productie of arbeidsomstandigheden, overweegt de Afdeling dat, zoals [partij] op de zitting heeft bevestigd, het recht houden van de stammen mede tot doel heeft om het plukken van de appels te vergemakkelijken. De palen met draden dienen zo mede ter verbetering van de arbeidsomstandigheden. Voor zover, zoals [partij] naar voren heeft gebracht, het rechthouden van de stammen nog niet leidt tot verhoging van de productie, laat dat onverlet dat uit de begripsomschrijving van TOV volgt dat ook bij verbetering van de arbeidsomstandigheden sprake is van TOV. De Afdeling concludeert dan ook dat de constructie van palen met draden onder de omschrijving van TOV valt.
    5.4.    Nu de palen met draden TOV in de zin van de planregels zijn, heeft het college ten onrechte aangenomen dat het bouwplan in overeenstemming is met het bestemmingsplan en dat de gevraagde omgevingsvergunning daarom moest worden verleend. Het college had de aanvraag om omgevingsvergunning op grond van artikel 2.10, tweede lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) mede moeten aanmerken als een aanvraag om een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan, en daarop moeten beslissen. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
    Het betoog slaagt.
    Nieuw te nemen besluit
    6.       In het besluit van 15 maart 2023 heeft het college een motivering ten overvloede opgenomen waarom het de palen met draden aanvaardbaar acht. Daarin vindt de Afdeling geen aanleiding om aan het voorgaande voorbij te gaan en de rechtsgevolgen van de verleende omgevingsvergunning in stand te laten. Die motivering is niet toegespitst op de vraag of de palen met draden, ondanks de strijd met het bestemmingsplan, in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening zijn. Het college zal de aanvraag van [partij] om omgevingsvergunning daarom mede moeten aanmerken als een aanvraag om omgevingsvergunning voor de activiteit "handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening" als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. In dat kader overweegt de Afdeling nog het volgende.
    De Afdeling stelt vast dat de vergunde palen met draden vallen onder de omschrijving van hoge, permanent teeltondersteunende voorzieningen in artikel 1 van de planregels. De planregels bevatten in artikel 4.4.1 geen mogelijkheid voor het college om deze met toepassing van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid te vergunnen. Dat betekent dat het college zal moeten onderzoeken of het de omgevingsvergunning kan en wil verlenen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2o of onder 3o, van de Wabo. De Afdeling wijst erop dat het besluit in het laatste geval moet worden voorbereid met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure als bedoeld in afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). In dat geval zal het college het besluit van 3 oktober 2022 moeten herroepen en de aanvraag opnieuw in procedure moeten brengen.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Doende wat de rechtbank zou moeten doen, zal de Afdeling het beroep van [appellante] tegen het besluit van 15 maart 2023 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen. Het college zal een nieuw besluit op het bezwaar van [appellante] moeten nemen, waarbij het moet bezien of aanleiding bestaat om het besluit van 3 oktober 2022 te herroepen en een nieuw besluit op de aanvraag om omgevingsvergunning van [partij] te nemen met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure.
    8.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland­-West-­Brabant van 14 november 2023 in zaak nr. 23/2664;
    III.      verklaart het beroep van [appellante] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Waalwijk van 15 maart 2023, kenmerk D2023-03-001728, gegrond;
    IV.     vernietigt dat besluit;
    V.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Waalwijk tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het hoger beroep en beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.736,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VI.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Waalwijk aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 458,00 voor de behandeling van het hoger beroep en het beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. P.H.A. Knol, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.N. Witsen, griffier.
    w.g. Knol
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Witsen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 11 februari 2026
    727
     
    BIJLAGE
     
    Regels van het bestemmingsplan 'Buitengebied Waalwijk'
    Artikel 1 Begrippen
    […]
    hoge, permanent teeltondersteunende voorzieningen:
    Hoge, permanente teeltondersteunende voorzieningen hoger dan 1,5 meter en het gehele jaar door nodig. Hieronder vallen in ieder geval: ondersteunende kassen, stellingen.
    […]
    teeltondersteunende voorzieningen (TOV):
    Voorzieningen in, op of boven de grond die door agrarische bedrijven met plantaardige teelten worden gebruikt om de volgende doelen na te streven:
    - verbetering van de productie, onder meer door teeltvervroeging en -verlating, terugdringen van onkruidgroei en beperking van vraatschade;
    - verbetering van de arbeidsomstandigheden, onder meer door gewassen verhoogd te telen;
    - bereiken van positieve effecten op milieu en water (bodembescherming, terugdringen onkruidbestrijding, effectief omgaan met water).
    Artikel 4 Agrarisch met waarden - Openheid- en Natuurwaarden
    4.1 Bestemmingsomschrijving
    De voor 'Agrarisch met waarden - Openheid en natuurwaarden' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. agrarische doeleinden, in de vorm van agrarische bodemexploitatie met bijbehorende voorzieningen;
    […]
    i. behoud, herstel en ontwikkeling van de landschap-, en natuur- en cultuurhistorische waarden in het algemeen en in het bijzonder voor:
    - regionale openheid;
    […]
    4.2 Bouwregels
    4.2.7 Bouwwerken, geen gebouwen zijnde buiten het bouwvlak
    Voor het bouwen van bouwwerken, geen gebouwen zijnde buiten het bouwvlak, gelden de volgende bepalingen:
    a. teeltondersteunende voorzieningen zijn niet toegestaan;
    b. […];
    c. De bouwhoogte van overige bouwwerken geen gebouwen zijnde mag niet meer bedragen dan 3 m.
    4.4 Afwijking van de bouwregels
    4.4.1 Algemeen
    Het bevoegd gezag kan een omgevingsvergunning verlenen voor het afwijken van het bepaalde in:
    […]
    c.  lid 4.2.7 voor het bouwen van lage, tijdelijke teeltondersteunende voorzieningen onder de volgende voorwaarden:
    […]
    d. lid 4.2.7 voor het bouwen van overige teeltondersteunende voorzieningen te weten boomteelthekken en vraatnetten onder de volgende voorwaarden:
    […].
    4.5 Specifieke gebruiksregels
    4.5.1 Strijdig gebruik
    Tot een gebruik, strijdig met deze bestemming, wordt in ieder geval gerekend het gebruik van:
    […]
    f. gronden buiten het bouwvlak voor voorzieningen ten behoeve van het agrarisch bedrijf. Hieronder vallen in ieder geval de volgende voorzieningen: voedersilo/-platen, buitenrijbak voor paarden, mestopslag, hooiopslag, stapmolen, longeercirkel, waterbassin;
    g. gronden buiten het bouwvlak voor teeltondersteunende voorzieningen.