ECLI:NL:RVS:2026:1396, Raad van State, 11-03-2026, 202401681/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2026-03-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 juni 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Den Haag aan [appellant] een bestuurlijke boete van € 10.000,00 opgelegd voor het verhuren van een woning waar niet zelfstandig wordt gewoond zonder te beschikken over de daarvoor noodzakelijke vergunning. [appellant] is eigenaar van de woning aan de [locatie] in Den Haag (de woning). Een inspecteur van de Haagse Pandbrigade heeft op 30 maart 2022 een inspectie in de woning uitgevoerd. Tijdens deze inspectie heeft de inspecteur geconcludeerd dat de woning was onttrokken aan de woningvoorraad doordat deze was omgezet van zelfstandige naar onzelfstandige bewoning. Omdat [appellant] meerdere woningen in zijn bezit heeft en die woningen bedrijfsmatig exploiteert, heeft het college hem op grond van artikel 7:2, gelezen in samenhang met bijlage II van de Huisvestingsverordening, een bestuurlijke boete van € 10.000,00 opgelegd.

202401681/1/A2.
    Datum uitspraak: 11 maart 2026
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 26 januari 2024 in zaak nr. 23/552 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.
    Procesverloop
    Bij besluit van 14 juni 2022 heeft het college aan [appellant] een bestuurlijke boete van € 10.000,00 opgelegd voor het verhuren van een woning waar niet zelfstandig wordt gewoond zonder te beschikken over de daarvoor noodzakelijke vergunning.
    Bij besluit van 5 december 2022 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 26 januari 2024 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 31 oktober 2025, waar [appellant], bijgestaan door mr. M.K. Bhadai, advocaat in Den Haag, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.C. Remeijer-Schmitz, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is eigenaar van de woning aan de [locatie] in Den Haag (de woning). Een inspecteur van de Haagse Pandbrigade heeft op 30 maart 2022 een inspectie in de woning uitgevoerd. Tijdens deze inspectie heeft de inspecteur geconcludeerd dat de woning was onttrokken aan de woningvoorraad doordat deze was omgezet van zelfstandige naar onzelfstandige bewoning. Omdat [appellant] meerdere woningen in zijn bezit heeft en die woningen bedrijfsmatig exploiteert, heeft het college hem op grond van artikel 7:2, gelezen in samenhang met bijlage II van de Huisvestingsverordening, een bestuurlijke boete van € 10.000,00 opgelegd.
    Aangevallen uitspraak
    2.       Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college [appellant] een bestuurlijke boete op mogen leggen. Uit het inspectierapport blijkt dat in de woning in afzonderlijke ruimtes zeven eenpersoonsbedden en zes tweepersoonsbedden stonden. In één ruimte lag daarnaast nog een tweepersoonsmatras op de grond. De inspecteur heeft tijdens de inspectie bovendien veertien personen in de woning aangetroffen en geconstateerd dat twintig slaapplaatsen in gebruik waren. De rechtbank heeft geen aanknopingspunten gezien voor het oordeel dat het inspectierapport onzorgvuldig tot stand is gekomen. Dit maakt volgens de rechtbank dat er sprake is van een overtreding. Omdat [appellant] tekort is geschoten in wat redelijkerwijs van hem als verhuurder mocht worden verwacht om de overtreding te voorkomen, kan hij als overtreder worden aangemerkt. De rechtbank heeft in wat [appellant] heeft aangevoerd geen aanleiding gezien om de opgelegde boete te matigen.
    Wettelijk kader
    3.       Op grond van artikel 21, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet 2014 is het verboden om woonruimte, behorende tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die is gelegen in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden.
    Op grond van artikel 5:1, eerste lid, van de Huisvestingsverordening Den Haag 2019 is artikel 21 van de Huisvestingswet 2014 van toepassing op alle zelfstandige woonruimten behorende tot een gebouw gelegen in alle wijken van Den Haag.
    Op grond van artikel 5:2, aanhef en onder b, van de Huisvestingsverordening mogen de in artikel 5:1 genoemde woonruimten niet zonder vergunning van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte voor drie of meer personen worden omgezet.
    Beoordeling van het hoger beroep
    4.       De Afdeling begrijpt het betoog van [appellant] zo dat hij allereerst betwist dat er sprake is van een overtreding. Op het moment van de inspectie woonden er volgens [appellant] acht mensen in de woning. Deze acht personen, te weten vier broers en hun vrouwen, vormden een gezamenlijk huishouden. Dit betekent dat er geen sprake is van onzelfstandige bewoning. Volgens [appellant] is het college er niet in geslaagd om met het inspectierapport aannemelijk te maken dat de woning wel kamergewijs werd verhuurd.
    4.1.    Uit het inspectierapport komt, zakelijk weergegeven, het volgende beeld naar voren.
    De woning bestaat uit twee woonlagen, met op iedere woonlaag drie leefruimtes. Op de door de inspecteur getekende plattegrond is te zien dat beide woonlagen dezelfde indeling hebben met op iedere woonlaag een woonkamer met daar vijf eenpersoons slaapplaatsen, een slaapkamer met twee tweepersoonsbedden en een slaapkamer met één tweepersoonsbed. In deze ruimtes heeft de inspecteur persoonlijke spullen van de bewoners aangetroffen en daarnaast waren de kledingkasten gevuld met kleding en meer persoonlijke eigendommen. In totaal heeft de inspecteur twintig slaapplaatsen gezien, waarvan er ook twintig in gebruik waren tijdens de inspectie. Op het moment van de inspectie waren er veertien personen in de woning aanwezig. In het inspectierapport is een verklaring opgenomen van een van de aanwezigen die heeft verklaard dat hij samen met zijn drie broers en hun vrouwen in de woning woonde.
    De inspecteur heeft in het inspectierapport geconcludeerd dat ten tijde van de inspectie vijftien personen in de woning woonden. Twee daarvan waren ingeschreven op het adres van de woning in de basisregistratie personen, de overige dertien niet.
    4.2.    Omdat het college het inspectierapport ten grondslag heeft gelegd aan de boete, is dit het relevante boeterapport. Een bestuursorgaan mag, onverminderd zijn eigen verantwoordelijkheid om een besluit zorgvuldig voor te bereiden, in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend boeterapport, voor zover deze bevindingen eigen waarnemingen van de opsteller van het boeterapport weergeven. Als die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zo veel twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
    4.3.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college voor de vaststelling van de overtreding niet kunnen volstaan met de enkele verwijzing naar het boeterapport. Hoewel de aangetroffen situatie begrijpelijkerwijs twijfels oproept over de vraag of de woning nog in gebruik was als zelfstandige woonruimte, ontbreekt het in het boeterapport aan concrete bevindingen aan de hand waarvan het college deze overtreding heeft kunnen vaststellen. Dat de inspecteur uit het aantal aanwezige personen heeft afgeleid dat op het adres vijftien personen wonen, is daarvoor onvoldoende. De Afdeling licht dit oordeel hierna nader toe.
    4.3.1. In de Huisvestingsverordening is geen definitie opgenomen wat moet worden verstaan onder wonen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen is wonen in de zin van de Huisvestingswet 2014 het gebruik van een woning met als doel daar gedurende langere tijd de meeste tijd hoofdverblijf te houden met als verdere kenmerken inschrijving in de brp, binding en zorg voor de woonomgeving en gebruik door dezelfde personen volgens een vast patroon. De Afdeling verwijst bij wijze van voorbeeld naar haar uitspraak van 31 juli 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:3095).
    4.3.2. In het boeterapport beschrijft de inspecteur in zeer algemene bewoordingen de situatie. Zo beschrijft de inspecteur dat hij ‘persoonlijke eigendommen’ heeft aangetroffen, maar uit het boeterapport blijkt niet wat hieronder moet worden verstaan en van wie deze eigendommen zouden zijn. Het is voor [appellant] op basis hiervan niet mogelijk om hier een reëel verweer tegen te voeren. Uit het boeterapport blijkt daarnaast dat de inspecteur van één van de aanwezigen een verklaring heeft afgenomen. Deze persoon heeft verklaard dat zij met z’n achten in de woning wonen: hij en zijn drie broers, met hun vrouwen. Van de overige dertien aanwezigen is geen informatie bekend, anders dan een geboortedatum, voorletter en achternaam. De door de inspecteur aangetroffen situatie en de afgelegde verklaring zijn niet zonder nadere uitleg met elkaar te verenigen. Gelet daarop had het op de weg van de inspecteur gelegen om hierover door te vragen bij degene die al was bevraagd en bij de andere aanwezigen. De vragen aan de andere personen hadden dan kunnen gaan over de precieze omstandigheden van de woonsituatie, maar ook over de vraag of zij er wel woonden. Omdat de inspecteur dit niet heeft gedaan, kan op basis van het boeterapport niet worden vastgesteld of de andere aanwezigen ten tijde van de inspectie alleen in de woning aanwezig waren, of dat zij daar ook daadwerkelijk woonden. Het college heeft aan het boeterapport vergaande conclusies verbonden en op basis daarvan een boete opgelegd, terwijl dit rapport daarvoor ontoereikend is.
    4.3.3. Daarnaast heeft [appellant] van diverse bedden die de inspecteur als zodanig heeft aangemerkt betwist dat het om bedden ging. Hij heeft in dat verband gesteld dat het om een zitbank ging die ook als zodanig wordt gebruikt. Ook heeft hij van diverse bedden betwist dat deze beslapen waren en erop gewezen dat dit ook niet volgt uit de foto’s in het inspectierapport. Het college heeft hier geen verweer tegen gevoerd, ook niet op de zitting.
    4.3.4. Al met al is de inspecteur tekort geschoten in hoe hij zijn bevindingen heeft opschreven in het boeterapport en de mate waarin hij feitelijk onderzoek heeft gedaan. Het college heeft vervolgens onzorgvuldig gehandeld door zonder meer op dit boeterapport af te gaan en in de besluitvorming niet adequaat te reageren op de door [appellant] naar voren gebrachte verweren. Het college is er niet in geslaagd om aan te tonen dat de woning was omgezet naar een onzelfstandige woonruimte die werd bewoond door vijftien personen. Omdat het college tot en met de zitting bij de Afdeling de overtreding niet heeft aangetoond, is er geen ruimte om een boete op te leggen.
    4.4.    Het betoog slaagt.
    5.       Gelet hierop is aan [appellant] ten onrechte een bestuurlijke boete opgelegd. De overige betogen van [appellant] behoeven daarom geen bespreking.
    Verzoek om schadevergoeding
    6.       [appellant] verzoekt om vergoeding van de schade die hij als gevolg van de onrechtmatige boeteoplegging heeft geleden, zoals bedoeld in artikel 8:88, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). [appellant] heeft op 13 juli 2022 de boete van € 10.000,00 betaald. Hij verzoekt om de terugbetaling van dat bedrag vermeerderd met de wettelijke rente. Daarnaast verzoekt [appellant] om vergoeding van de rechtsbijstandskosten die hij heeft gemaakt in verband met de opgelegde boete, en om vergoeding van de kosten van een slotenmaker. Ten slotte verzoekt [appellant] om de vergoeding van de immateriële schade die hij heeft geleden als gevolg van de onrechtmatige boeteoplegging.
    Wettelijke rente
    6.1.    In deze uitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat het college de boete niet had mogen opleggen. De boete is daarmee vervallen. Dat betekent dat er dus ook geen grondslag bestaat voor het betalen van de boete. Het college is alleen al hierom verplicht de boete die door [appellant] is betaald, terug te betalen. Gelet op artikel 4:102, eerste lid, van de Awb is het college daarbij ook de wettelijke rente over dat bedrag verschuldigd. Voor het toekennen van dit bedrag in de vorm van een schadevergoeding als bedoeld in artikel 8:88, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb, is daarom geen plaats.
    Kosten rechtsbijstand
    6.2.    Datzelfde geldt voor de rechtsbijstandskosten van [appellant]. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 18 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3518, kan de vergoeding van de kosten in de bezwaar- en beroepsprocedure slechts met toepassing van de artikelen 7:15 en 8:75 van de Awb en het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) plaatsvinden. Gelet op artikel 8:108, eerste lid, van de Awb, geldt dat ook voor de procedure in hoger beroep. In artikel 1 van het Bpb is een limitatieve opsomming gegeven van kosten die voor vergoeding in aanmerking komen. Het bedrag van de kosten wordt forfaitair vastgesteld op grond van artikel 2, eerste lid, van het Bpb en de bijlage van het Bpb. Gelet op dit limitatieve en forfaitaire karakter van de exclusieve regeling van de proceskostenveroordeling is voor een volledige vergoeding van de door [appellant] gestelde rechtsbijstandskosten langs de weg van artikel 8:88 van de Awb dus geen plaats.
    6.3.    Het verzoek om schadevergoeding van [appellant] moet in het perspectief van deze beroepsgrond worden begrepen als een verzoek om werkelijke proceskosten. Daarover merkt de Afdeling op dat hiervoor geen aanleiding bestaat. Niet gesteld of op andere manier gebleken is dat hier sprake is van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 2, derde lid, van het Bpb.
    Kosten slotenmaker
    6.4.    Het bedrag van € 275,87 dat [appellant] heeft moeten betalen om de sloten van de woning te vervangen komt niet voor vergoeding in aanmerking. Deze kosten hangen namelijk niet samen met de op 14 juni 2022 opgelegde boete, maar met het besluit van het college van 1 juli 2022 om de woning te sluiten omdat deze niet zou voldoen aan de voorschriften uit het Bouwbesluit 2012. Tegen dat besluit heeft [appellant] apart rechtsmiddelen kunnen aanwenden.
    Immateriële schadevergoeding
    6.5.    [appellant] heeft zijn verzoek om immateriële schadevergoeding niet onderbouwd. Alleen al hierom wordt dit verzoek afgewezen.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep van [appellant] is gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank had behoren te doen, zal de Afdeling het besluit van 5 december 2022 vernietigen wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb. De Afdeling ziet aanleiding het geschil definitief te beslechten door met toepassing van artikel 8:72a van de Awb de boete te herroepen en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    8.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 26 januari 2024 in zaak nr. 23/552;
    III.      verklaart het beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Den Haag van 5 december 2022, kenmerk B.2.22.2511.001;
    V.       herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Den Haag van 14 juni 2022, kenmerk 202122916/8309877;
    VI.      bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    VII.     wijst het verzoek om schadevergoeding af;
    VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Den Haag tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het bezwaar, beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 5.068,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IX.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Den Haag aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 463,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, voorzitter, en mr. B. Meijer en mr. J.F. de Groot, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.S. Rietveld, griffier.
    w.g. Verburg
    voorzitter
    w.g. Rietveld
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 11 maart 2026
    1064