ECLI:NL:RVS:2025:5198, Raad van State, 29-10-2025, 202305376/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-10-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 maart 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan Kess Corporation een last onder dwangsom opgelegd wegens het bouwen in afwijking van een aan haar verleende omgevingsvergunning voor onder meer het aanbrengen van drie afvoerbuizen aan de achterzijde van de linker zijgevel van het gebouw aan de Jan Pieter Heijestraat 110 in Amsterdam. Kess Corporation is eigenaar van het pand aan de Jan Pieter Heijestraat 112 en de bedrijfsruimte aan de Jan Pieter Heijestraat 110-begane grond in Amsterdam. Bij besluit van 8 oktober 2012 heeft het college aan de voormalige huurder van de bedrijfsruimte een omgevingsvergunning verleend voor het aanbrengen van drie afvoerbuizen aan de achterzijde van de linker zijgevel van het pand aan de Jan Pieter Heijestraat 110. Kess Corporation verhuurt de bedrijfsruimte op 110 en 112 begane grond sinds 1 juli 2017 aan Cohones B.V. die daar een café-restaurant exploiteert. De rechtbank heeft geoordeeld dat Kess Corporation overtreder is en dat het college handhavend mocht optreden. Over het beroep op het vertrouwensbeginsel heeft de rechtbank overwogen dat onvoldoende blijkt dat er sprake is geweest van een toezegging dat niet handhavend zou worden opgetreden.

202305376/1/R1.
    Datum uitspraak: 29 oktober 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Kess Corporation N.V., gevestigd in Amsterdam,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 5 juli 2023 in zaak nr. 22/5801 in het geding tussen:
    Kess Corporation
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam
    Procesverloop
    Bij besluit van 12 maart 2021 heeft het college aan Kess Corporation een last onder dwangsom opgelegd wegens het bouwen in afwijking van een aan haar verleende omgevingsvergunning voor onder meer het aanbrengen van drie afvoerbuizen aan de achterzijde van de linker zijgevel van het gebouw aan de Jan Pieter Heijestraat 110 in Amsterdam.
    Bij besluit van 28 oktober 2022 heeft het college het door Kess Corporation daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 5 juli 2023 heeft de rechtbank het door Kess Corporation daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft Kess hoger beroep ingesteld.
    Bij besluit van 28 december 2023 heeft het college besloten over te gaan tot invordering van de door Kess Corporation verbeurde dwangsom van € 10.000,00 omdat Kess Corporation niet binnen de gestelde begunstigingstermijn aan de opgelegde last heeft voldaan.
    Het college heeft het door Kess Corporation hiertegen gemaakte bezwaar met toepassing van artikel 6:15 van de Algemene wet bestuursrecht doorgestuurd naar de Afdeling.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 7 oktober 2025, waar Kess Corporation, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. G.H. Schoorl, advocaat in Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. H.J.J. Stellinga, zijn verschenen. Verder heeft Kess Corporation [persoon] meegebracht naar de zitting.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Voor de beoordeling van het hoger beroep blijft het recht zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing.
    2.       Kess Corporation is eigenaar van het pand aan de Jan Pieter Heijestraat 112 en de bedrijfsruimte aan de Jan Pieter Heijestraat 110-begane grond in Amsterdam. Bij besluit van 8 oktober 2012 heeft het college aan de voormalige huurder van de bedrijfsruimte een omgevingsvergunning verleend voor het aanbrengen van drie afvoerbuizen aan de achterzijde van de linker zijgevel van het pand aan de Jan Pieter Heijestraat 110. Kess Corporation verhuurt de bedrijfsruimte op 110 en 112 begane grond sinds 1 juli 2017 aan Cohones B.V. die daar een café-restaurant exploiteert.
    Niet in geschil is dat de aanwezige afvoerinstallatie niet overeenkomstig de bij besluit van 8 oktober 2012 verleende omgevingsvergunning is aangebracht. De diameter van de afvoerbuizen is 24 cm in plaats van 30 cm. Ook is één van de afvoerbuizen niet gebeugeld aan de gevel maar verbonden aan de andere afvoerbuis en hebben de afvoerbuizen een knik in plaats van een recht verloop. Er is dus sprake van een overtreding. Kess Corporation is het niet eens met het in bezwaar in stand gebleven handhavingsbesluit en met het invorderingsbesluit.
    3.       De rechtbank heeft geoordeeld dat Kess Corporation overtreder is en dat het college handhavend mocht optreden. Over het beroep op het vertrouwensbeginsel heeft de rechtbank overwogen dat onvoldoende blijkt dat er sprake is geweest van een toezegging dat niet handhavend zou worden opgetreden. Als al moet worden aangenomen dat er sprake is geweest van een aan het college toe te rekenen toezegging, hoeft dit gewekte vertrouwen naar het oordeel van de rechtbank in dit geval niet te worden nagekomen gelet op het belang van een omwonende om niet geconfronteerd te worden met geluid- en geurhinder.
    Mocht het college handhavend optreden?
    4.       Kess Corporation betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college had moeten afzien van handhavend optreden vanwege de door het college bij haar gewekte verwachtingen. Zij heeft er op gewezen dat de afvoerpijpen destijds zijn aangebracht op aanwijzing en met goedkeuring van de gemeentelijke toezichthouder [naam]. In de bezwaarfase heeft Kess Corporation ter onderbouwing van deze stelling een verklaring van de voormalige huurder overgelegd. De toezichthouder heeft de hierin geschetste gang van zaken nooit ontkend, aldus Kess Corporation. Verder heeft Kess Corporation aangevoerd dat de rechtbank het belang van een omwonende ten onrechte zwaarder heeft laten wegen dan haar belang bij het honoreren van het bij haar gewekte vertrouwen. Er is namelijk helemaal geen sprake van de door de rechtbank in aanmerking genomen geluid- en geurhinder, aldus Kess Corporation
    4.1.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678, geldt bij handhavingsbesluiten bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
    4.2.    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. Verder is vereist dat de toezegging, andere uitlating of gedraging afkomstig is van het bevoegde bestuursorgaan of aan het bevoegde bestuursorgaan moet worden toegerekend. Van toerekening van een onbevoegde uitlating is sprake als de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.
    4.3.    De Afdeling stelt vast dat in de schriftelijke verklaring van 30 november 2021 van Cohen, de voormalig huurder van het pand, staat dat een van de afvoerbuizen was gemonteerd aan de zijgevel van het pand aan de Jacob van Lennepkade 185 en dat [naam] de situatie ter plaatse heeft beoordeeld nadat één van de bewoners daartegen bezwaar had gemaakt bij het stadsdeel. Volgens de verklaring heeft [naam] toen aangewezen hoe de afvoerbuizen gemonteerd moesten worden. Op deze aanwijzing zijn de afvoerbuizen opnieuw gemonteerd. Vervolgens is er een afspraak ter plekke geweest waarbij ook [bestuurder], bestuurder van Kess Corporation, aanwezig was. [naam] heeft toen bevestigd dat de afvoerbuizen volgens zijn aanwijzing waren aangebracht, aldus de verklaring. Op de zitting van de rechtbank heeft [bestuurder] de geschetste gang van zaken bevestigd en aangevuld. De Afdeling stelt verder vast dat [naam] op 19 november 2013 in het systeem van de gemeente heeft geregistreerd dat er een controle ter plaatse is geweest en dat de afvoerpijpen aan de achtergevel zijn aangebracht, iets anders dan op de tekening. Op 19 februari 2014 heeft hij vervolgens de aantekening "dossier laten aflopen" in het systeem gemaakt. Het college bestrijdt de in de verklaring beschreven gang van zaken niet, maar stelt dat de toezichthouder, die nog steeds werkzaam is bij de gemeente, zich niet kan herinneren wat hij letterlijk heeft gezegd bij de oplevering en wat hij heeft bedoeld met de aantekening "dossier laten aflopen".
    4.4.    Naar het oordeel van de Afdeling mocht Kess Corporation onder de gegeven omstandigheden de gerechtvaardigde verwachting hebben dat het college niet handhavend zou optreden tegen de wijze waarop de afvoerpijpen met knik zijn gemonteerd. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de toezichthouder niet heeft betwist dat hij enkele malen ter plaatse is geweest en dat de afvoerpijpen overeenkomstig zijn aanwijzingen zijn gemonteerd. Uit de registratie in het systeem blijkt verder dat de toezichthouder wist dat de afvoerpijpen in afwijking van de omgevingsvergunning waren aangebracht. Nog daargelaten wat de toezichthouder precies heeft bedoeld met de aantekening "dossier laten aflopen", staat vast dat het college na de controle bij de oplevering jarenlang niet handhavend heeft opgetreden tegen de aangebrachte afvoerpijpen. Gelet op deze omstandigheden, in samenhang bezien, ziet de Afdeling geen aanleiding om te twijfelen aan voormelde verklaring van Cohen, die hij en [bestuurder] op de zitting van de Afdeling hebben toegelicht. De Afdeling acht het daarom aannemelijk dat sprake is van uitlatingen of gedragingen waaruit Kess Corporation het vertrouwen kon ontlenen dat het college niet handhavend zou optreden tegen de wijze waarop de afvoerbuizen met knik zijn geplaatst.
    Deze verwachtingen zijn echter niet gewekt ten aanzien van de in afwijking van de omgevingsvergunning aangebrachte wijzigingen in de diameter van de afvoerbuizen. De diameter van de afvoerbuizen is namelijk later gewijzigd. Maar op de zitting heeft het college toegelicht dat het belang van handhaving met name ligt in het van de omgevingsvergunning afwijkende beloop van de afvoerbuizen, omdat dit in strijd is met de redelijke eisen van welstand. Daaruit begrijpt de Afdeling dat het college aan de iets kleinere dan vergunde omvang van de afvoerbuizen geen zwaarwegend gewicht toekent, nog daargelaten of deze wijziging vergunningvrij kan worden aangebracht zoals Kess Corporation op de zitting onweersproken heeft gesteld. Op de zitting heeft het college verder bevestigd dat er na de verzegeling van de afzuiginstallatie in 2019 geen meldingen over geluid- of geuroverlast zijn ontvangen en het ook zelf niet heeft vastgesteld dat daarvan sprake is.
    Aangezien het college de gewekte verwachtingen ten aanzien van de wijze waarop de buizen zijn gemonteerd, het geringe gewicht dat het college aan de afwijkende diameter toekent en de omstandigheid dat belangen van derden niet lijken te worden geschaad door het achterwege blijven van handhavend optreden, niet in de afweging heeft betrokken, is het besluit genomen in strijd met de artikelen 3:4, eerste lid, en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Het besluit moet daarom worden vernietigd. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie over het handhavingsbesluit
    5.       Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van Kess Corporation tegen het besluit van 28 oktober 2022 gegrond verklaren en dit besluit vernietigen. Dat betekent dat het college  een nieuw besluit op het bezwaar van Kess Corporation moet nemen met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen.
    De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb een voorlopige voorziening te treffen en schorst het primaire besluit van 12 maart 2021 met terugwerkende kracht totdat het nieuwe besluit op bezwaar is genomen en bekendgemaakt.
    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    Invorderingsbesluit
    6.       Ingevolge artikel 5:39, eerste lid, van de Awb heeft het hoger beroep tegen de last onder dwangsom mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover belanghebbende deze beschikking betwist.
    7.       Bij besluit van 28 december 2023 is het college overgegaan tot invordering van de door Kess Corporation verbeurde dwangsom van €10.000,00. Zoals hiervoor is overwogen, zal het besluit op bezwaar van 28 oktober 2022 worden vernietigd en zal het primaire besluit van 12 maart 2021 worden geschorst. Daarmee komt aan het invorderingsbesluit van 28 december 2023 de grondslag te ontvallen. Om die reden zal de Afdeling het beroep tegen dit besluit gegrond verklaren en dit besluit vernietigen.
    Proceskosten
    8.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 5 juli 2023 in zaak nr. 22/5801;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 28 oktober 2022, kenmerk JB.21.008152.001;
    V.       bepaalt dat tegen het door het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam te nemen nieuwe besluit op bezwaar slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VI.      schorst het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 12 maart 2021 met terugwerkende kracht totdat een nieuw besluit op bezwaar is genomen en bekendgemaakt;
    VII.     verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 28 december 2023 gegrond;
    VIII.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 28 december 2023, kenmerk Z2023-W003932;
    IX.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij Kess Corporation N.V. in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.628,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand;
    X.       gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan Kess Corporation N.V. het door haar voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrag van € 913,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H. Bangma, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier.
    w.g. Bangma
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Deen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 29 oktober 2025
    604