Samenvoeging van de gemeenten Bergen, Gennep en Mook en Middelaar; Memorie van toelichting
Staten-Generaal — Kamerstuk Memorie van toelichting
Datum: 2014-07-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Vergaderjaar 2009-2010
 
 
 
 KST138378
 2009-2010
 
 32 240
 Samenvoeging van de gemeenten Bergen, Gennep en Mook en Middelaar
 
 
 
 
 Nr. 
 3
 MEMORIE VAN TOELICHTING
 1. Inleiding
 Dit voorstel betreft de integrale samenvoeging van de gemeenten Bergen,
Gennep en Mook en Middelaar tot de nieuw te vormen gemeente Maasduinen. De
gemeenten liggen in het landelijk gebied Maasduinen in de kop van Limburg.
De nieuw te vormen gemeente zal ruim 38 000 inwoners hebben op ruim 17 865
ha (per 1 januari 2008 had de gemeente Bergen 13 310 inwoners, de
gemeente Gennep 5 040 en de gemeente Mook en Middelaar 8 084). De
voorgestelde naam van de nieuwe gemeente is Maasduinen.
 
 Het voorstel is gebaseerd op het herindelingsadvies dat is vastgesteld
door de provinciale staten van Limburg. Het voorstel is tot stand gekomen
op verzoek van de gemeenten Gennep en Mook en Middelaar. Binnen de gemeente
Bergen is weinig draagvlak voor het voorstel. De raad van deze gemeente stemde
met een kleine meerderheid tegen het herindelingsontwerp. Vanwege deze achtergrond
heeft het kabinet het gevoerde proces zorgvuldig getoetst.
 
 Uit het herindelingsadvies blijkt dat het gebrek aan bestuurskracht, in
samenhang met de regionale verhouding en regionale bestuurlijke opgaven in
het gebied de belangrijkste redenen zijn geweest voor het starten van de herindelingsprocedure.
Samenwerking bleek geen alternatief voor het versterken van de bestuurkracht.
In de afgelopen jaren zijn samenwerkingsvormen afgebroken en voornemens tot
verdergaande samenwerking tussen gemeenten zijn stuk gelopen door een gebrek
aan visie en onderling vertrouwen. Evenmin zijn er andere herindelingsvarianten
die kunnen rekenen op een breder draagvlak en die leiden tot de gewenste versterking
van de bestuurkracht. Tegen deze achtergrond concludeert het kabinet dat de
provincie terecht is overgegaan tot een provinciaal herindelingsadvies, dat
geleid heeft tot het voorliggende herindelingsvoorstel.
 
 Hoewel ten tijde van het gevoerde arhi-procedure het oude Beleidskader
gemeentelijke herindeling (Kamerstukken II 2002/03, 28 750, nr. 1) van
toepassing was voldoet het herindelingsadvies eveneens aan de criteria van het vernieuwde Beleidskader gemeentelijke herindeling, dat het
kabinet heeft vastgesteld op 3 april 2009 (Kamerstukken II 2008/09, 28 750,
nr. 5).
 
 In deze toelichting wordt een overzicht gegeven van de gevoerde procedure
gegeven en zal nader worden ingegaan op de toetsing aan de criteria, genoemd
in het vernieuwde beleidskader.
 2. Totstandkoming van het herindelingsadvies en voorgeschiedenis
 2.1 De totstandkoming van het herindelingsadvies
 Aan het onderhavige herindelingsadvies is een lange historie van samenwerking
tussen de betrokken gemeenten vooraf gegaan. Deze samenwerking verloopt al
enige jaren moeizaam, vanwege het ontbreken van een gezamenlijke visie op
duurzame en effectieve samenwerking en op de strategische positie van de regio
en de rol en positie van de betrokken gemeenten daarin.
 
 Naar aanleiding van de uitkomsten van de bestuurskrachtmonitor in 2002
hebben de drie betrokken gemeenten vanaf 2003 invulling gegeven aan een
structurele vorm van samenwerking op diverse terreinen. De algemene doelstelling
was enerzijds de beleidsmatige samenhang in de regio te versterken en anderzijds
de efficiency van de bedrijfsvoering te verbeteren. In 2003 heeft dit geresulteerd
in een startdocument bevattende de uitgangspunten voor intensieve samenwerking
tussen de drie gemeenten. Ten behoeve van de intensivering van de samenwerking
is toentertijd besloten tot de oprichting van een regionale sociale dienst.
De samenwerking betreffende de oprichting had moeten leiden tot een verdere
uitbreiding en intensivering van samenwerking tussen de drie gemeenten. In
2005 is de samenwerking tot oprichting van een regionale sociale dienst stopgezet,
vanwege het ontbreken van een gezamenlijke visie en een gebrek aan vertrouwen.
De stopzetting leidde tot een diepgaande vertrouwensbreuk en stagnatie in
de samenwerking in zijn geheel. In opdracht van de provincie Limburg is vervolgens
een analyse uitgevoerd naar de aard van de problemen bij de samenwerking.
Uit de analyse bleek dat de betrokken gemeenten niet in staat zijn om zowel
op strategisch en beleidsmatig niveau als op operationeel niveau invulling
te geven aan de samenwerking. De drijfveren voor de gemeenten zijn totaal
verschillend en het vermogen om die verschillen te overbruggen ontbreekt.
De conclusie van de analyse was dat de impasse in de samenwerking alleen doorbroken
kon worden door krachtige impulsen van de buiten de drie gemeenten, in casu
door de provincie Limburg.
 
 In 2006 hebben de drie gemeenteraden besloten om een gezamenlijke Raadscommissie
Samenwerking in te stellen. Op verzoek van de gemeenteraden heeft de provincie
Limburg een onafhankelijke procesbegeleider aangesteld om als voorzitter van
de raadscommissie te fungeren. De voorzitter had tevens als opdracht persoonlijke
verhoudingen te herstellen en met de drie gemeenten te werken aan een voorstel
voor een strategische visie op samenwerking. De eerdergenoemde analyse die
in opdracht van de provincie Limburg was gemaakt is in mei 2006 in een gezamenlijke
conferentie van de drie gemeenteraden besproken. De bevindingen van de analyse
werden door alle partijen herkend en onderschreven. Op advies van de Raadscommissie
Samenwerking hebben de drie gemeenteraden in voorjaar 2007 besloten tot een
nader onderzoek voor verdere onderlinge samenwerking. Voor de begeleiding
hiervan is een Taskforce ingesteld bestaande uit de drie burgemeesters, drie
wethouders, de drie gemeentesecretarissen en een onafhankelijk externe voorzitter.
In haar eindrapport «Tijd voor Keuzes» concludeert
de Taskforce in november 2007 dat de herindelingsdiscussie moet worden geopend
en de samenvoeging van de ambtelijke organisaties met kracht moet worden voorbereid.
 
 Parallel aan dit proces is in de periode 2006 – 2007 het visitatietraject
bestuurskrachtmonitor Limburgse gemeenten in de regio Noord-Limburg uitgevoerd
door een onafhankelijke Visitatiecommissie. In het eindrapport van juli 2007
van de Visitatiecommissie is geconcludeerd dat de knelpunten in de samenwerking
tussen de drie gemeenten niet zozeer betrekking hebben op een gebrek aan inhoudelijke
thema’s, maar op een gebrek aan vertrouwen en verstoorde relaties. Iedere
ontwikkeling van samenwerking stagneert en vormt een obstakel voor de benodigde
ontwikkeling van de regio. Uit de bevindingen van de bestuurskrachtmonitor
2006 – 2007 blijkt dat ten opzichte van de bevindingen uit de bestuurskrachtmonitor
van 2002 de drie gemeenten een verminderde bestuurskracht kennen. Naar aanleiding
van de uitkomsten van de tweede bestuurskrachtmonitor heeft in september 2007
een bilateraal bestuurlijk overleg plaatsgevonden tussen de provincie Limburg
en de gevisiteerde gemeenten. Vervolgens heeft op 7 november 2007 in
regionaal verband een eerste overleg plaatsgevonden tussen de provincie Limburg
en de gemeenten. Tijdens dit overleg heeft het provinciebestuur zijn visie
inzake de bestuurskrachtversterking voor de regio kenbaar gemaakt. De betrokken
gemeenten hebben tijdens dit overleg kenbaar gemaakt dat zij zouden inzetten
op het versterken van de bestuurskracht door middel van samenvoeging van de
ambtelijke organisaties. Op 18 februari 2008 heeft een tweede regionale
bijeenkomst plaatsgevonden waarbij verschillende initiatieven tot versterking
van bestuurskracht centraal stonden. Tijdens dit overleg heeft de gemeente
Mook en Middelaar, mede namens de gemeenten Bergen en Gennep, aangegeven dat
gezamenlijk besloten was tot een onderzoek inzake de meerwaarde van een eventuele
samenvoeging of behoud van zelfstandigheid. Het rapport «Onderzoek naar
meerwaarde van herindeling» is in afstemming met de drie colleges en
in overleg met een begeleidingscommissie, waarin alle raadsfracties van de
gemeenten vertegenwoordigd waren tot stand gekomen. In het rapport wordt de
duidelijke meerwaarde van een samenvoeging van de betrokken gemeenten weergegeven
in relatie tot de bestuurlijke opgaven voor de komende twee decennia. Op 4 juni
2008 heeft in de drie gemeenteraden besluitvorming plaatsgevonden over het
rapport «Onderzoek naar meerwaarde herindeling». Het gemeentebestuur
van Bergen heeft toentertijd besloten niet in te stemmen met de bevindingen
en conclusies in het rapport en kiest voor behoud van zelfstandigheid van
de gemeente. De beoogde versterking van de bestuurskracht wilde de gemeente
Bergen bereiken door middel van een intensieve bijdrage aan de verdere ontwikkeling
van de samenwerking in de regio. De gemeentebesturen van Gennep en Mook en
Middelaar hebben de bevindingen en conclusies van het rapport onderschreven
en het provinciebestuur verzocht om het proces tot samenvoeging van Bergen,
Gennep en Mook en Middelaar op te starten. Na de besluitvorming op 4 juni
2008 heeft bilateraal overleg plaatsgevonden tussen gedeputeerde staten van
de provincie Limburg en het gemeentebestuur van Bergen. Het overleg heeft
niet geleid tot een ander standpunt van het gemeentebestuur van Bergen.
 
 Op 10 juni 2008 hebben gedeputeerde staten besloten tot het opstarten
van een procedure tot gemeentelijke herindeling van de betrokken gemeenten.
 
 Na het voeren van het open overleg met de betrokken gemeenten hebben gedeputeerde
staten de verschillende alternatieven voor de versterking van de bestuurskracht
tegen elkaar afgewogen. Alle afwegingen tezamen en in hun onderling
verband bezien heeft het provinciebestuur van Limburg geconcludeerd dat samenvoeging
van de gemeenten Bergen, Gennep en Mook en Middelaar zal leiden tot versterking
van de benodigde bestuurskracht. Dit zal de kwetsbaarheid van de betrokken
ambtelijke organisaties tegengaan en tevens leiden tot een verbetering van
de financiële armslag van de betrokken gemeenten, de beleidsontwikkeling
en de capaciteit om de gemeentelijke regierol adequaat in te vullen. Daarnaast
hebben de gemeenten Gennep en Mook en Middelaar de provincie Limburg nadrukkelijk
verzocht om versterking van de bestuurskracht door middel van samenvoeging
met de gemeente Bergen.
 
 Op 9 september 2008 hebben gedeputeerde staten van Limburg het herindelingsontwerp
vastgesteld. Op 13 februari 2009 hebben provinciale staten van Limburg
het herindelingsadvies vastgesteld. Bij brief van 17 februari 2009 heeft
het provinciebestuur van Limburg het herindelingadvies gezonden naar de minister
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
 2.2 Herindelingsbeleid van de provincie Limburg
 Het provinciebestuur heeft onder andere als taak toe te zien op de kwaliteit
van de regionale en lokale bestuurlijke organisatie binnen de provinciale
grenzen. Naar aanleiding van de uitkomsten van de bestuurskrachtmonitor Noord-
en Midden-Limburgse gemeenten heeft de provincie het standpunt ingenomen dat
in de regio Noord-Limburg een versterking van de bestuurskracht noodzakelijk
is. Een middel hiertoe is de samenvoeging van enkele gemeenten. Op deze wijze
kan de bestuurskracht van kwetsbare gemeenten en de regio op een duurzame
wijze worden versterkt. Dit zal ertoe leiden dat de randvoorwaarden worden
gecreëerd voor transparante en effectieve samenwerking en vermindering
van de bestuurlijke drukte in de regio. Dit standpunt is in november 2007
zowel in een overleg als in een richtinggevende brief aan alle gemeenten in
de regio Noord- en Midden-Limburg kenbaar gemaakt. Gedeputeerde staten hebben
aangegeven dat de regio gebaat is bij bestuurskrachtigere gemeenten. Daarnaast
is in 2010 beoogd te komen tot de vorming van de nieuwe gemeenten Peel en
Maas, Venlo, Horst aan de Maas en Venray in de regio Noord-Limburg. De onderhavige
samenvoeging past binnen de doelstelling van de provincie Limburg om in de
regio Noord- en Midden-Limburg te komen tot versterking van de regionale centrumfunctie
van de gemeente Venlo met daaromheen vier gelijkwaardige gemeenten met een
evenwichtige toedeling van regionale functies.
 3. Toets aan het Beleidskader gemeentelijke herindeling
en het coalitieakkoord
 Op 3 april 2009 heeft het kabinet het vernieuwde Beleidskader gemeentelijke
herindeling vastgesteld. In dit beleidskader zijn de afspraken uit het coalitieakkoord
over gemeentelijke herindeling nader uitgewerkt. De gemeente is als eerste
aan zet om maatregelen te nemen om de bestuurskracht te vergroten, indien
deze tekortschiet. De beoordeling hiervan is primair aan de gemeenten zelf.
De provincie heeft vooral een rol in situaties waarin gemeenten er onderling
niet uitkomen. Uit de praktijk blijkt dat het bij gemeentelijke herindeling
veelal balanceren is tussen verschillende criteria van het beleidskader. Vooral
tussen het procescriterium draagvlak en de inhoudelijke criteria zoals bestuurskracht
en regionale samenhang dient een goede balans gevonden te worden. Het kabinet
ziet daarbij voor zichzelf een terughoudende rol, omdat het van mening is
dat voorstellen tot gemeentelijke herindeling van onderop geïnitieerd
moeten, dat wil zeggen in eerste instantie door gemeenten zelf en, waar nodig,
door de provincie. Wanneer gemeenten onderling geen consensus bereiken kan de provincie het herindelingsadvies zelf vaststellen. De provincie
is dan de eerst nabije bestuurslaag die de lokale situatie goed kan beoordelen.
 
 Het kabinet toetst voorstellen tot gemeentelijke herindeling primair op
het gevoerde proces. In het Beleidskader gemeentelijke herindeling zijn procesmatige
criteria opgenomen om invulling te geven aan deze toetsende rol. Voor dit
voorstel is de beoordeling van het gevoerde proces van belang evenals de criteria
bestuurskracht, draagvlak, interne samenhang en regionale samenhang en evenwicht.
 3.1 Toets bestuurskracht en duurzaamheid
 Het kabinet heeft in het Beleidskader gemeentelijke herindeling procesmatige
criteria geformuleerd ten aanzien van de wijze waarop gemeenten en provincies
in het herindelingsadvies aandacht dienen te besteden ten aanzien van de bestuurskracht
en duurzaamheid van nieuw te vormen gemeenten.
 
 Het kabinet toetst op basis van het Beleidskader gemeentelijke herindeling
of een herindelingsadvies een beoordeling bevat inzake de beoogde bestuurskracht
en duurzaamheid van de nieuw te vormen gemeente; het totale oordeel hierover
dient positief te zijn. In het herindelingsadvies dient te zijn aangegeven
in welke mate de bestuurskracht van de betrokken gemeenten een rol heeft gespeeld.
Daarnaast wordt ook ingezoomd op de duurzaamheid van de nieuw te vormen gemeente
mede in relatie tot haar regionale omgeving.
 
 Sinds de uitkomsten van de bestuurskrachtmonitor in 2002 is versterking
van de bestuurskracht van de gemeenten Bergen, Gennep en Mook en Middelaar
een belangrijk onderwerp. De betrokken gemeenten hebben sinds 2002 meerdere
malen door middel van samenwerking getracht de bestuurskracht te versterken.
Het beoogde effect is echter uitgebleven. Diverse onderzoeken, zoals de bestuurskrachtmetingen
in 2002 en 2007, de analyse van intergemeentelijke samenwerking uit 2005,
de rapporten «Tijd voor Keuzes» en «Onderzoek naar meerwaarde
van herindeling» hebben aangetoond dat de bestuurskracht van de betrokken
gemeenten onvoldoende is. De gemeenten Bergen, Gennep en Mook en Middelaar
hebben moeite om beheer- en ontwikkeltaken te vervullen. De gemeenten blijken
in toenemende mate over onvoldoende kwaliteit en (specifieke) deskundigheid
te beschikken. Concrete voorbeelden van beleidsterreinen waarop zich problemen
voordoen zijn onder andere de digitalisering en actualisering van bestemmingsplannen;
de voorbereiding van de invoering van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht;
de uitvoering van de Wet maatschappelijke ondersteuning en Wet werk en bijstand.
 
 Daarnaast blijkt uit een vergelijking met de uitkomsten van de bestuurskrachtmonitor
uit 2007 met de uitkomsten uit 2002 dat de bestuurskracht van de betrokken
gemeenten in de loop der jaren is afgenomen.
 
 De beoogde samenvoeging is gericht op de ontwikkeling van een bestuurskrachtige
gemeente die duurzaam en hoogwaardig de huidige en nieuwe gemeentelijke taken
kan vervullen. De nieuwe gemeente zal een krachtigere gesprekspartner zijn
in de regio, die in staat is om effectiever en efficiënter lokale en
regionale plannen tot stand te brengen en daarnaast een positieve bijdrage
kan leveren aan de bestuurskracht en evenwichtige regionale verhoudingen in
Noord- en Midden-Limburg.
 3.2 Toets interne samenhang
 Het kabinet toetst op basis van het Beleidskader gemeentelijke herindeling of een herindelingsadvies een beschrijving bevat van de mate van interne
samenhang van de nieuw te vormen gemeente. Daarbij zijn vanuit het Beleidskader
criteria geformuleerd die in dat verband aan de orde moeten komen.
 
 De gemeenten Bergen, Gennep en Mook en Middelaar maken onderdeel uit van
de regio Maasduinen en hebben door de hieruit voortvloeiende functionele samenhang
dezelfde opgaven op het gebied van natuur, toerisme en recreatie, leefbaarheid,
economische ontwikkeling en ruimtelijke ordening. Door de aard en samenhang
tussen deze opgaven is integraal beleid met een samenhangende visie en een
regionaal georganiseerde aanpak gewenst. De opgaven van de betrokken gemeenten
zijn onder andere de realisatie van de operationele doelen van het reconstructieplan
Noord- en Midden-Limburg; versterking van de toeristisch-recreatieve sector
als regionale economische drager; realisatie van de plannen van de Maaswerken
en Zandmaas 2 / Integrale verkenning Maas; ontwikkeling van wonen en werken;
opgaven in het kader van de nieuwe wet op de ruimtelijke ordening en kernenbeleid
en behoud van leefbaarheid.
 
 Elke gemeente heeft een eigen identiteit en cultuur en derhalve bestaan
ook verschillen tussen de gemeenten onderling maar deze zijn niet onoverkomelijk.
Het in stand houden van de leefbaarheid, kernenbeleid, cultuur en identiteit
is belangrijk. Daarom is een op de onderscheidenlijke kernen gerichte aanpak,
in het bijzonder gericht op de leefbaarheid, expliciet als opgave voor de
nieuw te vormen gemeente opgenomen.
 3.3 Toets regionale samenhang en evenwicht
 Voorts toetst het kabinet op basis van het Beleidskader gemeentelijke
herindeling of een herindelingsadvies een beschrijving bevat van de voorziene
effecten van de beoogde herindeling voor de samenhang en het evenwicht in
de regio. Daarbij is aangegeven dat versterking van de regionale bestuurlijke
verhoudingen expliciet een reden kan zijn voor een herindelingsvoorstel; wanneer
dit het geval is dan dient dit in het herindelingsadvies te worden gemotiveerd.
 
 In 2004 heeft het kabinet in de Nota Ruimte de regio Venlo, waaronder
de gemeente Bergen, aangemerkt als economisch kerngebied met de status van «Greenport»,
gericht op innovatie in de agri-business. Dit gebied maakt samen met Oost-Brabant
deel uit van de Technologische Topregio Zuidoost-Nederland. De focus in de
regio ligt op de verdere ontwikkeling van Greenport, de Floriade 2012, en
de samenhangende realisering van gebiedsontwikkeling Klavertje 4 en toeristisch-
recreatieve ontwikkelingen. Om deze opgaven te realiseren is op regionaal
niveau focus, slagkracht en constructieve samenwerking vereist. Op dit moment
ontbreekt een samenhangende sturing met betrekking tot deze opgaven. De onderhavige
samenvoeging past derhalve binnen de doelstelling van de provincie Limburg
om in de regio Noord- en Midden-Limburg de regionale centrumfunctie van de
gemeente Venlo te versterken met daaromheen vier gelijkwaardige gemeenten
met een evenwichtige toedeling van regionale functies. Daarnaast zal de samenvoeging
conform provinciaal beleid leiden tot vermindering van de bestuurlijke drukte
in Noord- en Midden-Limburg.
 3.4 Toets Draagvlak
 Draagvlak is een centraal begrip bij voorstellen tot gemeentelijke herindeling.
In het coalitieakkoord is opgenomen dat voor gemeentelijke herindeling noodzakelijk
is dat er sprake is van «voldoende draagvlak». Het streven dient
bij herindelingsprocessen gericht te zijn op het bereiken van een
zo groot mogelijk bestuurlijk draagvlak. Als uitwerking van het coalitieakkoord
is in het nieuwe Beleidskader gemeentelijke herindeling aangegeven dat «voldoende»
bestuurlijk draagvlak niet altijd unanimiteit in standpunt hoeft te betekenen.
Daarbij is de kanttekening geplaatst dat een oplossing die niet door alle
betrokken partijen wordt gedragen, alleen kan worden gekozen indien de betrokken
provincie het noodzakelijk acht en als daaraan een zeer zorgvuldig proces
vooraf is gegaan. Instemming van provinciale staten is noodzakelijk voor de
vaststelling van het herindelingsadvies.
 
 In het Beleidskader gemeentelijke herindeling wordt een onderscheid gemaakt
tussen bestuurlijk draagvlak, maatschappelijk draagvlak en regionaal draagvlak.
Bij het beoordelen van het draagvlakcriterium dient de provincie uit te gaan
van het bestuurlijke en het regionale draagvlak. Het is de verantwoordelijkheid
van het gemeentebestuur in een representatieve democratie om te investeren
in het maatschappelijke draagvlak, maar tevens ook om lokale opvattingen en
belangen tegen elkaar af te wegen.
 3.4.1 Beschrijving maatschappelijk draagvlak
 In het onderzoek in de maanden januari tot en met april 2008 naar de meerwaarde
van gemeentelijke herindeling ten opzichte van zelfstandigheid, zijn in twee
ronden 24 burgeravonden georganiseerd in de betrokken gemeenten. Tijdens de
eerste ronde zijn gesprekken gevoerd door raadsleden met burgers en het maatschappelijk
middenveld. De wensen van inwoners zijn geïnventariseerd en meegewogen
in het onderzoek. De tweede gespreksronde diende om de uitkomsten van het
rapport «Meerwaarde van herindeling» met de burgers te bespreken.
Op basis van de burgeravonden is het algemene beeld dat de mate van maatschappelijk
draagvlak verschilt per gemeente. In de gemeente Gennep zijn de inwoners positief
over een gemeentelijke herindeling. In de gemeente Mook en Middelaar hebben
de inwoners een positieve houding over een herindeling. In de gemeente Bergen
verschilden de opvattingen per kern. Tijdens de ter inzage legging van het
herindelingsontwerp zijn in totaal 3426 zienswijzen ontvangen, waarvan 3028
uit de gemeente Bergen, 4 uit de gemeente Gennep en 229 uit de gemeente Mook
en Middelaar. Het overgrote deel van de zienswijzen is afwijzend tegenover
de beoogde samenvoeging.
 
 Van de 3426 zienswijzen zijn er 1489 waarin wordt betoogd dat de volksvertegenwoordigers
niet meer herkenbaar zullen zijn, interesse in de lokale politiek zal afnemen
en dat de afstand tussen burger en bestuurder zal toenemen. Het provinciebestuur
ziet nieuwe mogelijkheden voor volksvertegenwoordigers om hun herkenbaarheid
te vergroten, door zich als volksvertegenwoordiger voor het hele gebied te
profileren. Daarnaast kan door onder andere een actief kernenbeleid de betrokkenheid
van de burger behouden blijven. De fysieke afstand tot het gemeentehuis zal
in eerste instantie toenemen maar het nieuwe gemeentebestuur kan verschillende
keuzes maken om de fysieke afstand overzienbaar te houden. Door bijvoorbeeld
ruimere openingstijden, avondopenstelling, servicepunten aangesloten op bestaande
structuren in de kernen, instellen van dorpsraden of mobiele dienstverlening.
 
 In 1393 zienswijzen wordt de beoogde versterking van de bestuurskracht
door samenvoeging niet onderschreven. Diverse onderzoeken, waaronder bestuurskrachtmetingen
uit 2002 en 2007 en de analyse van de intergemeentelijke samenwerking in 2005
hebben aangetoond dat de drie gemeenten een gebrek aan bestuurskracht hebben.
Door de beoogde samenvoeging zal de nieuw te vormen gemeente lokale en regionale opgaven en vraagstukken adequaat voor de langere termijn kunnen oppakken.
 
 In 3352 zienswijzen wordt aangegeven dat er geen draagvlak bestaat voor
de beoogde samenvoeging. Bij het toetsen op voldoende draagvlak wordt onderscheidenlijk
gekeken naar bestuurlijk draagvlak, maatschappelijk draagvlak en regionaal
draagvlak. De gemeenteraad van Gennep heeft unaniem ingestemd voor samenvoeging;
de gemeenteraad van Mook en Middelaar met ruime meerderheid en de gemeenteraad
van Bergen heeft met een krappe meerderheid tegen samenvoeging gestemd.
 
 Het maatschappelijke draagvlak is op basis van de burgeravonden divers
te noemen. De inwoners van Gennep en Mook en Middelaar zijn positief ten opzichte
van de samenvoeging. In de gemeente Bergen verschilden de opvattingen per
kern. Gemiddeld genomen opteert in de gemeente Bergen een meerderheid van
de aanwezige inwoners op de burgeravonden voor zelfstandigheid.
 
 In 859 zienswijzen wordt aangegeven dat herindeling tot negatieve effecten
leidt voor de kernen. Het in stand houden van de leefbaarheid, kernenbeleid,
cultuur en identiteit acht het provinciebestuur van Limburg belangrijk. Daarom
is een op de onderscheidenlijke kernen gerichte aanpak, in het bijzonder gericht
op de leefbaarheid, expliciet als opgave voor de nieuw te vormen gemeente
opgenomen.
 
 In 3134 zienswijzen wordt de vrees uitgesproken dat herindeling zal leiden
tot hogere lokale lasten. In hoeverre bestaande ambities en voorgenomen nieuw
beleid van de huidige gemeenten door de nieuw te vormen gemeente over wordt
genomen, is aan de nieuwe gemeenteraad. Dit geldt eveneens voor het kiezen
belastingniveau. De conclusie van het provinciebestuur van Limburg is dat
de nieuw te vormen gemeente Maasduinen financieel levensvatbaar is.
 
 De ontvangen zienswijzen heeft het provinciebestuur geen aanleiding gegeven
af te wijken van de bestuurlijke indeling zoals voorgesteld in het herindelingsontwerp.
 4.2 Beschrijving bestuurlijk en regionaal draagvlak
 De beoogde samenvoeging wordt niet door de gemeente Bergen ondersteund
en derhalve is er geen unanimiteit in standpunt. Conform het vernieuwde Beleidskader
gemeentelijke herindeling is het aan de provincie om te beoordelen of kan
worden volstaan met een herindelingsvoorstel dat kan rekenen op voldoende
lokaal bestuurlijk draagvlak, in de zin van het aantal betrokken gemeenteraden
dat de beoogde samenvoeging steunt.
 
 Het herindelingsvoorstel is tot stand gekomen op initiatief van de provincie
Limburg. Zowel in gedeputeerde staten als in provinciale staten bestaat breed
draagvlak voor dit voorstel. Daarnaast hebben de gemeenteraden van Bergen,
Gennep en Mook en Middelaar op 4 juni 2008 door middel van raadsbesluiten
zich over de onderhavige samenvoeging uitgesproken. De gemeenteraad van Gennep
heeft unaniem ingestemd met de voorgestelde samenvoeging. De gemeenteraad
van Mook en Middelaar heeft met ruime meerderheid ingestemd met samenvoeging.
Daarnaast hebben de gemeenteraden van Gennep en van Mook en Middelaar de provincie
Limburg verzocht om het herindelingsproces over te nemen indien één
van de betrokken gemeenten kiest voor een andere oplossing dan samenvoeging.
De gemeenteraad van Bergen heeft met een krappe meerderheid tegen de voorgestelde
samenvoeging gestemd. 
 
 De regio Venlo (bestaande uit de gemeenten Gennep, Helden, Horst aan de
Maas, Venlo en Venray) heeft in een brief van 21 mei 2008 aan de Tweede
Kamer der Staten-Generaal het belang van de bestuurlijke opschaling in Noord-Limburg
benadrukt en tevens gevraagd om medewerking inzake de beoogde gemeentelijke
samenvoegingen in Noord-Limburg per 1 januari 2010 en 1 januari
2011.
 
 Hoewel het bestuurlijk draagvlak in de gemeente Bergen ontbreekt concludeert
het provinciebestuur dat er voldoende bestuurlijk draagvlak is. Het provinciebestuur
komt tot deze conclusie door bestuurlijk draagvlak af te wegen ten opzichte
van de noodzaak van deze herindeling vanwege het gebrek aan bestuurskracht.
Daarbij is mede in overweging genomen dat er geen andere voor de hand liggende
alternatieven zijn die op meer draagvlak kunnen rekenen.
 3.5 Toets draagvlak en beoordeling zorgvuldigheid van
het gevolgde proces.
 Het herindelingsvoorstel kan niet rekenen op een unaniem bestuurlijk draagvlak
onder de betrokken gemeenten. Zoals hierboven aangegeven, heeft de gemeenteraad
van Bergen gekozen voor behoud van zelfstandigheid in plaats van samenvoeging
met de gemeenten Gennep en Mook en Middelaar. Bij deze twee gemeenten bestaat
wel bestuurlijk draagvlak voor de beoogde samenvoeging.
 
 Een oplossing die niet door alle betrokken gemeenten wordt gedragen kan
alleen worden gekozen als daar een zeer zorgvuldig proces aan vooraf is gegaan.
Het kabinet toetst op basis van het Beleidskader gemeentelijke herindeling
of bij een herindelingsadvies op initiatief van de provincie op een aantal
aanvullende criteria voor een zorgvuldig proces. De provincie dient aan te
tonen dat zij heeft gestreefd naar en gewerkt aan een zo groot mogelijk bestuurlijk
draagvlak voor het provinciale herindelingsvoorstel. Het kabinet toetst voorts
of de betrokken gemeenten in de gelegenheid zijn gesteld om alternatieven
aan te dragen, deze alternatieven dient de provincie in samenspraak met de
betrokken gemeenten te hebben beoordeeld. Naburige en/of omliggende gemeenten
die een belang (kunnen) hebben bij een herindelingsvoorstel moeten in de gelegenheid
zijn gesteld om hun zienswijze te geven op het provinciale herindelingsontwerp.
In het geval een naburige of omliggende gemeente een negatieve zienswijze
heeft ingediend motiveert de provincie waarom het herindelingsvoorstel al
dan niet wordt voortgezet.
 
 De provincie Limburg heeft bij de totstandkoming van het voorstel gewerkt
aan een zo groot mogelijk bestuurlijk draagvlak voor het herindelingsvoorstel.
Vanaf 2002 is de bestuurskracht in het gebied in kaart gebracht en heeft
er open overleg plaatsgevonden over oplossingsrichtingen. Er zijn diverse
pogingen ondernomen om door middel van samenwerking de bestuurskracht van
de drie gemeenten te versterken. Diverse onderzoeken, zoals de bestuurskrachtmetingen
in 2002 en 2007, de analyse van intergemeentelijke samenwerking uit 2005,
de rapporten «Tijd voor Keuzes» en «Onderzoek naar meerwaarde
van herindeling» hebben aangetoond dat de bestuurskracht van de betrokken
gemeenten onvoldoende is. Daarnaast blijkt uit een vergelijking met de uitkomsten
van de bestuurskrachtmonitor uit 2007 met de uitkomsten uit 2002 dat de bestuurskracht
van de betrokken gemeenten in de loop der jaren is afgenomen. De provincie
heeft de gemeenten gevraagd om met een oplossingsrichting te komen voor de
noodzakelijke versterking van de bestuurskracht in de regio. In de regiobijeenkomst
in november 2007 hebben gedeputeerde staten aangegeven open te staan voor
een realistisch alternatief voor gemeentelijke herindeling in de vorm van
intergemeentelijke samenwerking. In de periode november 2007
tot juli 2008 zijn de betrokken gemeenten niet in staat gebleken een alternatief
voor herindeling te ontwikkelen. De gemeente Bergen was bereid tot een niet-vrijblijvende
samenwerking teneinde de bestuurskracht te versterken. Bij de gemeenten Gennep
en Mook en Middelaar was geen draagvlak voor dit alternatief. Voorts hebben
de gemeenteraden van Gennep en Mook en Middelaar op 4 juni 2008 besloten
tot samenvoeging met de gemeente Bergen. Uit deze gegevens blijkt dat alle
betrokken gemeenten in de gelegenheid zijn gesteld om alternatieven aan te
dragen en dat deze ook zijn betrokken bij de discussie tussen de gemeenten
onderling en tussen de gemeenten en de provincie.
 3.6 Conclusies toets beleidskader
 Het herindelingsadvies is getoetst aan de daarvoor opgestelde criteria
in het Beleidskader gemeentelijke herindeling. Het proces is verlopen conform
de vereisten van de Wet arhi en volgens criteria van het Beleidskader gemeentelijke
herindeling. In het proces en in het herindelingsadvies zijn de overwegingen
die het kabinet daarbij meegeeft in het beleidskader op een zorgvuldige en
evenwichtige wijze gehanteerd.
 4. Financiële aspecten
 Bij de voorbereiding van het herindelingsadvies is aandacht besteed aan
de financiële gevolgen van dit voorstel voor de nieuw te vormen gemeente.
Bij een gemeentelijke herindeling bieden de huidige financiële posities
een degelijke financiële basis voor de nieuw te vormen gemeente Maasduinen.
Op grond van de bevindingen deel ik de conclusie van het bestuur van de provincie
Limburg dat de nieuw te vormen gemeente Maasduinen financieel levensvatbaar
is.
 
 De algemene uitkering uit het gemeentefonds aan de nieuwe gemeente zal
volgens de meest recente inzichten € 1,1 miljoen lager zijn dan
de som van de algemene uitkeringen, die de samenstellende gemeenten in 2011
zonder samenvoeging zouden ontvangen. Dit bedrag is het resultaat van het
saldo van negatieve effecten bij de maatstaven «vast bedrag voor iedere
gemeente» en «schaalfactor sociale dienst». Deze structurele
verlaging kan worden opgevangen door de te verwachten vermindering van de
bestuurskosten en andere efficiencyvoordelen van de nieuwe organisatie. De
nieuwe gemeente zal bij herindeling per 1 januari 2011 een uitkering
ontvangen op grond van de maatstaf herindeling van circa € 8,9 miljoen.
Dit bedrag wordt gespreid over de eerste vier jaren na de gemeentelijke herindeling
betaald, waarbij in het eerste jaar 40% en in de drie volgende jaren
telkens 20% tot betaling komt.
 5. Overige aspecten
 5.1. Inwerkingtreding
 Deze wet treedt de dag na publicatie in werking. Ik streef ernaar dat
deze herindeling op 1 januari 2011 zal plaatsvinden. Deze datum sluit
aan bij de streefdatum van de betrokken gemeenten. Dit wetsvoorstel zal uiterlijk
september 2010 in werking moeten treden om tijdig de voorbereidingen te kunnen
treffen voor de verkiezingen naar aanleiding van de beoogde herindeling.
 5.2. Verkiezingen
 Bij een datum van herindeling per 1 januari 2011, zal in november
of december 2010 een herindelingsverkiezing plaatsvinden voor de raad van de nieuw te vormen gemeente. Op grond van artikel 55, tweede lid,
van de Wet algemene regels herindeling bepalen gedeputeerde staten de datum
voor de herindelingsverkiezing. De huidige gemeente Bergen is op grond van
dit voorstel verantwoordelijk voor de voorbereidingen van deze gemeenteraadsverkiezing.
De gemeenteraad die bij de herindelingsverkiezing wordt gekozen zal zitting
hebben tot maart 2014.
 
 De eerstvolgende reguliere gemeenteraadsverkiezingen op 3 maart 2010
zullen voor de gemeenten genoemd in dit wetsvoorstel niet doorgaan. Dit wordt
geregeld in de Wet van 9 november tot verlenging van de zittingsduur
van gemeenteraden in gemeenten waarvoor een wijziging van de gemeentelijk
indeling met ingang van 1 januari 2011 in voorbereiding is (Stb. 2009,
476). De raad van de nieuwe gemeente houdt zitting tot de eerste reguliere
verkiezingen na de datum van herindeling.
 5.3 Samenloop met het voorstel voor de Wet veiligheidsregio’s
 In artikel 8 is een bepaling opgenomen die regelt dat de indeling van
de veiligheidsregio’s in het voorstel voor een Wet veiligheidsregio’s,
wordt aangepast aan de voorgestelde herindeling. Op het moment van indiening
van dit voorstel is nog onduidelijk wanneer dat wetsvoorstel in werking zal
treden. Wanneer de Wet veiligheidsregio’s voor de datum van herindeling
in werking treedt, regelt het eerste lid dat de bijlage bij de Wet veiligheidsregio’s
wordt aangepast met ingang van de datum van herindeling. Wanneer de Wet veiligheidsregio’s
in werking treedt op of na de datum van de herindeling, regelt het tweede
lid dat die bijlage wordt aangepast op het moment van de inwerkingtreding
van de Wet veiligheidsregio’s.
 
 Bijlage: herindelingsadvies tot samenvoeging van de gemeenten Bergen,
Gennep en Mook en Middelaar.
 
 De staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
 A. Th. B. Bijleveld-Schouten 
 
 
 
 
 Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.