Arrest van het Gerecht (Negende kamer – uitgebreid) van 12 november 2025.#CEE Bankwatch Network z.s. en Ökobüro – Allianz der Umweltbewegung tegen Raad van de Europese Unie.#Milieu – Verordening (EU) 2022/2577 tot vaststelling van een kader om de inzet van hernieuwbare energie te versnellen – Verzoek tot interne herziening – Artikel 10, lid 1, van verordening (EG) nr. 1367/2006 – Afwijzing van het verzoek – Op basis van artikel 122, lid 1, VWEU vastgestelde handeling – Handeling die niet het voorwerp kan zijn van een verzoek tot interne herziening – Artikel 2, lid 1, onder g), van verordening nr. 1367/2006 – Begrip ,administratieve handeling’ – Artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus – Artikel 2, lid 2, van het Verdrag van Aarhus – Handeling vastgesteld ,in een wetgevende hoedanigheid’.#Zaak T-535/23.
Court of Justice — Uitspraak 
Datum: 2025-11-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: EU-recht


Voorlopige editie
ARREST VAN HET GERECHT (Negende kamer – uitgebreid)
12 november 2025 (*)
„ Milieu – Verordening (EU) 2022/2577 tot vaststelling van een kader om de inzet van hernieuwbare energie te versnellen – Verzoek tot interne herziening – Artikel 10, lid 1, van verordening (EG) nr. 1367/2006 – Afwijzing van het verzoek – Op basis van artikel 122, lid 1, VWEU vastgestelde handeling – Handeling die niet het voorwerp kan zijn van een verzoek tot interne herziening – Artikel 2, lid 1, onder g), van verordening nr. 1367/2006 – Begrip ,administratieve handeling’ – Artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus – Artikel 2, lid 2, van het Verdrag van Aarhus – Handeling vastgesteld in een wetgevende hoedanigheid ”
In zaak T‑535/23,

CEE Bankwatch Network z.s., gevestigd te Praag (Tsjechië), 

Ökobüro – Allianz der Umweltbewegung, gevestigd te Wenen (Oostenrijk), 
vertegenwoordigd door M. Metzler, advocaat,
verzoeksters,
tegen

Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door R. Boucquey, A. Maceroni en L. Vétillard als gemachtigden,
verweerder,
ondersteund door

Europese Commissie, vertegenwoordigd door C. Hermes, G. Gattinara, B. De Meester en C. Valero als gemachtigden,
interveniënte,
wijst
HET GERECHT (Negende kamer – uitgebreid),
ten tijde van de beraadslagingen samengesteld als volgt: L. Truchot, president, H. Kanninen, M. Sampol Pucurull (rapporteur), T. Perišin en H. Cassagnabère, rechters,
griffier: V. Di Bucci,
gezien de stukken, met name de maatregel tot organisatie van de procesgang van 18 november 2024 en de op 9 en 10 december 2024 ter griffie van het Gerecht neergelegde antwoorden van de Commissie, 
gelet op het feit dat de partijen geen verzoek tot vaststelling van een terechtzitting hebben ingediend binnen de termijn van drie weken nadat de sluiting van de schriftelijke behandeling is betekend en na te hebben besloten om op grond van artikel 106, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht uitspraak te doen zonder mondelinge behandeling,
het navolgende

Arrest

1        Met hun beroep krachtens artikel 263 VWEU vorderen verzoeksters, CEE Bankwatch Network z.s. en Ökobüro – Allianz der Umweltbewegung, nietigverklaring van het besluit van de Raad van de Europese Unie van 13 juni 2023 (hierna: „bestreden besluit”) houdende niet‑ontvankelijkverklaring en, subsidiair, ongegrondverklaring van het verzoek tot interne herziening van verordening (EU) 2022/2577 van de Raad van 22 december 2022 tot vaststelling van een kader om de inzet van hernieuwbare energie te versnellen (PB 2022, L 335, blz. 36), dat zij op 20 februari 2023 hebben ingediend op grond van artikel 10, lid 1, van verordening (EG) nr. 1367/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 6 september 2006 betreffende de toepassing van de bepalingen van het Verdrag van Aarhus betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden op de instellingen en organen van de Unie (PB 2006, L 264, blz. 13), zoals gewijzigd bij verordening (EU) 2021/1767 van het Europees Parlement en de Raad van 6 oktober 2021 (PB 2021, L 356, blz. 1) (hierna: „Aarhus-verordening”).
 Voorgeschiedenis van het geding

2        CEE Bankwatch Network z.s. en Ökobüro – Allianz der Umweltbewegung, respectievelijk gevestigd in Tsjechië en in Oostenrijk, zijn verenigingen zonder winstoogmerk die zich inzetten voor de bescherming van het milieu.

3        Als gevolg van de aanvalsoorlog van de Russische Federatie tegen Oekraïne vond in 2022 een plotselinge en aanzienlijke onderbreking van de gasstromen vanuit Rusland plaats, wat duidelijk maakte dat er een dringende noodzaak was om onafhankelijk te worden van Russische bevoorrading en de voorzieningszekerheid binnen de Europese Unie te waarborgen.

4        In dit verband heeft de Europese Raad in zijn conclusies van 20 en 21 oktober 2022 de Raad van de Europese Unie en de Europese Commissie verzocht om met spoed concrete besluiten te nemen, met name door vergunningsprocedures te versnellen en te vereenvoudigen teneinde de inzet van hernieuwbare energie en elektriciteitsnetten te stimuleren, onder meer door op basis van artikel 122 VWEU spoedmaatregelen te nemen. Op 9 november 2022 heeft de Commissie voorstel COM(2022) 591 final voor een verordening van de Raad tot vaststelling van een kader om de uitrol van hernieuwbare energie te versnellen aangenomen, dat voorziet in tijdelijke, evenredige en buitengewone maatregelen in aanvulling op de initiatieven die zijn ontplooid om het hoofd te bieden aan de crisis op de energiemarkten en op de op dat gebied bestaande Uniewetgeving. Op 24 november 2022 heeft de Raad zijn beginselakkoord gegeven over een ontwerptekst. Op 22 december 2022 heeft de Raad op basis van artikel 122, lid 1, VWEU verordening 2022/2577 vastgesteld.

5        Zoals blijkt uit de overwegingen 3, 4 en 6 van verordening 2022/2577, heeft de Raad, om het tempo van de inzet van hernieuwbare energiebronnen in de Unie op de korte termijn te versnellen, geoordeeld dat het noodzakelijk was om bepaalde vergunningsprocedures voor specifieke technologieën op het gebied van hernieuwbare energie te versnellen, met name door de vrijstelling van bepaalde in de milieuwetgeving van de Unie vastgestelde beoordelingsverplichtingen.

6        Op 20 februari 2023 hebben verzoeksters overeenkomstig artikel 10, lid 1, van de Aarhus-verordening bij de Raad een verzoek tot interne herziening van verordening 2022/2577 ingediend. 

7        Bij het bestreden besluit, waarvan verzoeksters op 13 juni 2023 in kennis zijn gesteld, heeft de Raad het verzoek tot interne herziening van verordening 2022/2577 niet-ontvankelijk en, subsidiair, ongegrond verklaard. 

8        De Raad heeft in wezen aangegeven dat de op basis van artikel 122, lid 1, VWEU vastgestelde verordening 2022/2577 doelgerichte en tijdelijke afwijkingen invoerde van handelingen die zijn vastgesteld volgens de gewone of een bijzondere wetgevingsprocedure in de zin van artikel 289, leden 1 en 2, VWEU, en dus niet kan vallen onder de definitie van „administratieve handeling” in de zin van artikel 2, lid 1, onder g), van de Aarhus-verordening. In dit verband heeft de Raad benadrukt dat verordening 2022/2577 wegens haar inhoud en gevolgen weliswaar niet werd beschouwd als een wetgevingshandeling in de zin van het VEU, te weten een handeling die overeenkomstig artikel 289, leden 1 en 2, VWEU is vastgesteld volgens de gewone of een bijzondere wetgevingsprocedure, maar niettemin een wetgevingshandeling vormde met het oog op het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden (PB 2005, L 124, blz. 4; hierna: „Verdrag van Aarhus”). Subsidiair heeft de Raad het verzoek tot interne herziening van verordening 2022/2577 ook ongegrond verklaard en dus afgewezen.
 Conclusies van partijen

9        Verzoeksters verzoeken het Gerecht:
–        het bestreden besluit nietig te verklaren;
–        de Raad te verwijzen in de kosten.

10      De Raad verzoekt het Gerecht:
–        het beroep ongegrond te verklaren;
–        verzoeksters te verwijzen in de kosten.

11      De Commissie verzoekt het Gerecht:
–        het beroep te verwerpen;
–        verzoeksters te verwijzen in de kosten.
 In rechte

12      Ter ondersteuning van hun beroep voeren verzoeksters drie middelen aan. Met hun eerste middel betogen zij dat de Raad blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door het verzoek tot interne herziening van verordening 2022/2577 niet-ontvankelijk te verklaren. Met hun tweede middel voeren verzoeksters aan dat de Raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat artikel 122, lid 1, VWEU de juiste rechtsgrondslag vormde voor de vaststelling van verordening 2022/2755. Met hun derde middel voeren zij aan dat het bestreden besluit berust op een kennelijke beoordelingsfout.

13      In het kader van het eerste middel betogen verzoeksters in wezen dat de Raad in het bestreden besluit blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting in het licht van artikel 2, lid 2, van het Verdrag van Aarhus en artikel 2, lid 1, onder c) en g), en artikel 10, lid 1, van de Aarhus-verordening, door hun verzoek tot interne herziening af te wijzen op grond dat verordening 2022/2577 geen „administratieve handeling” in de zin van de Aarhus-verordening is.

14      In dit verband herinneren zij eraan dat overeenkomstig artikel 2, lid 1, onder g), van de Aarhus-verordening onder „administratieve handeling” wordt verstaan „elke niet-wetgevingshandeling van een instelling of orgaan van de Unie die rechtsgevolgen en externe werking heeft en bepalingen bevat die strijdig kunnen zijn met het milieurecht”.

15      In de eerste plaats betogen verzoeksters dat het begrip „wetgevingshandeling” een formeel begrip is dat wordt gedefinieerd door de procedure voor de vaststelling van de betrokken handeling. Volgens artikel 289, lid 3, VWEU vormen alleen de volgens een wetgevingsprocedure vastgestelde rechtshandelingen wetgevingshandelingen. Aangezien verordening 2022/2577 niet is vastgesteld volgens een van de in artikel 289, leden 1 en 2, VWEU omschreven wetgevingsprocedures, vormt zij dus een niet-wetgevingshandeling en bijgevolg een administratieve handeling.

16      Verzoeksters betogen dat een andere uitlegging in strijd zou zijn met artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus. In dit verband merken zij op dat verordening 2021/1767 is vastgesteld met het doel om de materiële werkingssfeer uit te breiden van handelingen die onderworpen zijn aan de procedure voor interne herziening, teneinde te waarborgen dat niet-wetgevingshandelingen van een algemene strekking voortaan voor herziening vatbaar zijn, waardoor de Aarhus-verordening in overeenstemming wordt gebracht met artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus. Voorts tonen de overwegingen 7 en 12 van verordening 2021/1767 volgens verzoeksters aan dat het begrip „niet-wetgevingshandeling” in artikel 2, lid 1, onder g), van de Aarhus-verordening overeenstemt met het begrip „niet-wetgevingshandeling” in het VWEU. De procedure voor interne herziening waarin de Aarhus-verordening voorziet, vormt namelijk een aanvulling op het algehele stelsel van rechterlijke toetsing op Unieniveau dat leden van het publiek de mogelijkheid biedt om door middel van een rechterlijke procedure voor de Unierechter bepaalde administratieve handelingen te laten herzien op grond van artikel 263, vierde alinea, VWEU, dat met zijn drie onderdelen een onderscheid maakt tussen wetgevingshandelingen en niet-wetgevingshandelingen in de zin van artikel 289 VWEU.

17      In de tweede plaats zijn verzoeksters van mening dat verordening 2022/2577 niet als een wetgevingshandeling in de zin van het Verdrag van Aarhus kan worden beschouwd.

18      Verzoeksters herinneren eraan dat artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus bepaalt dat leden van het publiek toegang hebben tot bestuursrechtelijke of rechterlijke procedures om het handelen van overheidsinstanties te betwisten dat strijdig is met bepalingen van nationaal recht betreffende het milieu, en dat het begrip „overheidsinstantie” geen organen of instellingen omvat die optreden in een wetgevende hoedanigheid, zoals blijkt uit artikel 2, lid 2, van dat verdrag. Dienaangaande betogen zij dat wanneer de Raad handelingen vaststelt volgens een andere procedure dan die waarin artikel 289 VWEU voorziet, hij niet in een wetgevende of rechterlijke hoedanigheid optreedt en derhalve een overheidsinstantie is in de zin van het Verdrag van Aarhus. Daarnaast voeren verzoeksters aan dat wetgevingshandelingen in het Verdrag van Aarhus aan wettigheidstoetsing zijn onttrokken omdat dergelijke handelingen het rechtstreekse resultaat zijn van een democratisch proces. Zij specificeren dat dit democratische proces in het kader van het VWEU de deelname van het Europees Parlement vereist, zoals blijkt uit artikel 289, leden 1 en 2, VWEU. Dit is echter niet het geval voor verordening 2022/2577, die overeenkomstig artikel 122, lid 1, VWEU uitsluitend door de Raad is vastgesteld, zonder tussenkomst van het Parlement.

19      Bovendien kan de toepassing van artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus volgens verzoeksters niet afhangen van de materiële inhoud en de gevolgen van de betrokken handelingen, noch van het orgaan dat deze handelingen heeft vastgesteld, maar uitsluitend van de procedure voor de vaststelling van die handelingen. 

20      De stelling van de Raad dat verordening 2022/2577 wegens haar inhoud en gevolgen materieel afwijkt van handelingen die volgens de gewone of een bijzondere wetgevingsprocedure zijn vastgesteld overeenkomstig artikel 289, leden 1 en 2, VWEU, houdt namelijk geen rekening met het feit dat onder de handelingen die niet overeenkomstig een van die procedures zijn vastgesteld, ook handelingen vallen die rechtstreeks zijn vastgesteld krachtens andere bepalingen van het VWEU, alsook gedelegeerde handelingen die zijn vastgesteld krachtens artikel 290 VWEU en uitvoeringshandelingen die zijn vastgesteld krachtens artikel 291 VWEU, die tevens het kenmerk hebben dat zij overeenkomstig artikel 289, lid 3, VWEU volgens een wetgevingsprocedure vastgestelde handelingen kunnen wijzigen, zonder evenwel een wetgevend karakter in de zin van het VWEU te verkrijgen.

21      Tot slot voeren verzoeksters aan dat het uitsluiten van de werkingssfeer van de interne herzieningsprocedure van handelingen die niet zijn vastgesteld volgens een van de in artikel 289, leden 1 en 2, VWEU bedoelde wetgevingsprocedures, maar afwijken van handelingen die wél volgens een van die procedures zijn vastgesteld, overheidsinstanties in staat zou stellen om zich te onttrekken aan betwisting door het publiek, onder meer in situaties waarin die overheidsinstanties ruime bevoegdheden opeisen op een uiterst gevoelig gebied waarop rechtsbeschermingsmechanismen, waaronder de in artikel 10, lid 1, van de Aarhus-verordening geregelde procedure voor interne herziening, juist hoogstnoodzakelijk zijn. Dit zou met name het geval zijn voor maatregelen die overeenkomstig artikel 122, lid 1, VWEU worden genomen, gezien het uitzonderlijke en sterk politieke karakter van de situaties waarop deze bepaling ziet, van de te volgen procedures en van de te nemen maatregelen.

22      De Raad, ondersteund door de Commissie, betwist de argumenten van verzoeksters.

23      Het Gerecht dient te onderzoeken of de Raad het verzoek tot interne herziening van verordening 2022/2577 ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard op grond dat dit verzoek geen betrekking had op een volgens artikel 10, lid 1, van de Aarhus-verordening voor interne herziening vatbare handeling, dat wil zeggen een „administratieve handeling” zoals gedefinieerd in artikel 2, lid 1, onder g), van die verordening. 

24      Om de gegrondheid van het eerste middel te beoordelen, moet derhalve het begrip „administratieve handeling” in de zin en voor de toepassing van de Aarhus-verordening worden uitgelegd.

25      Volgens vaste rechtspraak moet bij de uitlegging van een Unierechtelijke bepaling niet alleen rekening worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context en met de doelstellingen en het oogmerk van de regeling waarvan zij deel uitmaakt. De ontstaansgeschiedenis van een bepaling van Unierecht kan ook elementen aan het licht brengen die relevant zijn voor de uitlegging ervan (zie arrest van 29 juli 2024, Asociația Crescătorilor de Vaci „Bălțată Românească” Tip Simmental, C‑286/23, EU:C:2024:655, punt 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

26      Wat in de eerste plaats de letterlijke uitlegging betreft, volgt uit de bewoordingen van artikel 2, lid 1, onder g), van de Aarhus-verordening dat deze een administratieve handeling definieert als „elke niet-wetgevingshandeling van een instelling of orgaan van de Unie die rechtsgevolgen en externe werking heeft en bepalingen bevat die strijdig kunnen zijn met het milieurecht”.

27      Hieruit volgt dat de Uniewetgever in artikel 2, lid 1, onder g), van de Aarhus-verordening het begrip „administratieve handeling” alleen heeft gedefinieerd als een „niet-wetgevingshandeling” en dat hij dit begrip heeft gedefinieerd in tegenstelling tot het begrip „wetgevingshandeling”, zonder evenwel te verwijzen naar de categorie handelingen die volgens de gewone of een bijzondere wetgevingsprocedure in de zin van artikel 289, leden 1 en 2, VWEU zijn vastgesteld.

28      Wat in de tweede plaats de contextuele uitlegging betreft, blijkt ten eerste uit de overwegingen 7 en 11 van de Aarhus-verordening dat de Uniewetgever de instellingen of organen van de Unie die in een wetgevende hoedanigheid optreden, heeft willen uitsluiten van de werkingssfeer van het Verdrag van Aarhus.

29      Artikel 1 van de Aarhus-verordening bepaalt in dit verband dat deze verordening van toepassing is „op de instellingen en organen van de Unie”. Artikel 2, lid 1, onder c), van deze verordening geeft een definitie van het begrip „instelling of orgaan van de Unie” die instellingen of organen van de Unie uitsluit wanneer zij in een rechterlijke of wetgevende hoedanigheid optreden. Derhalve volgt uit een gezamenlijke lezing van artikel 1 en artikel 2, lid 1, onder c), van de Aarhus-verordening dat deze verordening niet van toepassing is op instellingen en organen van de Unie wanneer zij in een rechterlijke of wetgevende hoedanigheid optreden.

30      Voorts bevat artikel 10 van de Aarhus-verordening de regels die gelden voor een verzoek tot interne herziening van administratieve handelingen.

31      Opgemerkt zij dat het begrip „niet-wetgevingshandeling” in de zin van artikel 2, lid 1, onder g), van de Aarhus-verordening en het begrip „besluiten die worden genomen door de instellingen of organen van de Unie wanneer zij in een rechterlijke of wetgevende hoedanigheid optreden” in artikel 2, lid 1, onder c), van die verordening, onderling samenhangen. De werkingssfeer van artikel 10 van deze verordening kan immers niet verder gaan dan de werkingssfeer van de verordening zelf, zoals omschreven in met name artikel 1 en artikel 2, lid 1, onder c) en g), van die verordening.

32      Aangezien artikel 2, lid 1, onder c), van de Aarhus-verordening uitsluit dat deze verordening wordt toegepast op instellingen of organen van de Unie wanneer zij in een rechterlijke of wetgevende hoedanigheid optreden, kunnen in dat verband vastgestelde handelingen geen administratieve handelingen in de zin van de Aarhus-verordening vormen (zie in die zin arrest van 3 september 2020, Mellifera/Commissie, C‑784/18 P, niet gepubliceerd, EU:C:2020:630, punt 81).

33      Ten tweede moet worden opgemerkt dat de Uniewetgever bij de vaststelling van verordening 2021/1767 weliswaar de werkingssfeer van de procedure voor interne herziening heeft willen uitbreiden met het doel om het Unierecht in overeenstemming te brengen met de bepalingen van het Verdrag van Aarhus, maar niet beoogde om de uitsluiting van wetgevingshandelingen van de werkingssfeer van die specifieke beroepsprocedure te wijzigen, zoals met name blijkt uit overweging 8 van deze verordening, waarin staat te lezen dat het noodzakelijk is om alleen „niet-wetgevingshandelingen van een algemene strekking” binnen de werkingssfeer van artikel 10 van de Aarhus-verordening te brengen.

34      Het klopt dat overweging 8 van verordening 2021/1767 verwijst naar de noodzaak om de werkingssfeer van de in de Aarhus-verordening vastgestelde procedure voor interne herziening uit te breiden tot niet-wetgevingshandelingen van algemene strekking. Ter omschrijving van de wetgevingshandelingen die van het toepassingsgebied van de Aarhus-verordening zijn uitgesloten, verwijst die overweging echter niet naar de in artikel 289, leden 1 en 2, VWEU bedoelde wetgevingsprocedures.

35      Ten derde moet eveneens worden opgemerkt dat het Hof, met betrekking tot het in artikel 2, lid 1, onder f), van de Aarhus-verordening gedefinieerde begrip „milieurecht”, heeft geoordeeld dat het feit dat dit artikel in bepaalde taalversies verwijst naar „wetgeving” of „iedere wettelijke bepaling”, niet kan betekenen dat het begrip „milieurecht” voor de toepassing van die verordening beperkt is tot wetgevingshandelingen in de zin van artikel 289, lid 3, VWEU (zie in die zin arrest van 6 juli 2023, EIB en Commissie/ClientEarth, C‑212/21 P en C‑223/21 P, EU:C:2023:546, punt 85).

36      Aldus blijkt uit de in punt 35 hierboven aangehaalde rechtspraak dat het Hof de uitdrukking „Uniewetgeving” in artikel 2, lid 1, onder f), van de Aarhus-verordening niet heeft uitgelegd in de nauwkeurige en formalistische zin die voortvloeit uit artikel 289, lid 3, VWEU.

37      Tegen deze achtergrond is een wetgevingshandeling in de zin van artikel 289 VWEU weliswaar geen administratieve handeling in de zin en voor de toepassing van de Aarhus-verordening, maar blijkt uit de contextuele uitlegging in de punten 29 tot en met 37 hierboven niet dat het begrip „wetgevende hoedanigheid” in artikel 2, lid 1, onder c), van die verordening volledig overeenkomt met de in artikel 289 VWEU gedefinieerde categorie wetgevingshandelingen.

38      Wat in de derde plaats de teleologische uitlegging betreft, zij eraan herinnerd dat Unierechtelijke bepalingen volgens vaste rechtspraak zo veel mogelijk moeten worden uitgelegd tegen de achtergrond van het internationaal recht, dat deel uitmaakt van de rechtsorde van de Unie en de instellingen van deze laatste bindt, met name wanneer die bepalingen strekken tot tenuitvoerlegging van een door de Unie gesloten internationale overeenkomst (zie in die zin arresten van 15 januari 2015, Evans, C‑179/13, EU:C:2015:12, punt 35 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 6 juli 2023, EIB en Commissie/ClientEarth, C‑212/21 P en C‑223/21 P, EU:C:2023:546, punt 66 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

39      In dit verband volgt uit artikel 3, lid 5, VEU dat de Unie bijdraagt tot de „strikte eerbiediging en ontwikkeling van het internationaal recht”.

40      De Aarhus-verordening heeft dus tot doel om artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus ten uitvoer te leggen wat de instellingen van de Unie betreft (zie arrest van 6 juli 2023, EIB en Commissie/ClientEarth, C‑212/21 P en C‑223/21 P, EU:C:2023:546, punt 67 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

41      Artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus kan weliswaar niet worden ingeroepen met het oog op de beoordeling van de rechtmatigheid van artikel 10, lid 1, van de Aarhus-verordening, maar dat staat er niet aan in de weg dat de bepalingen van die verordening – overeenkomstig de in punt 39 hierboven aangehaalde rechtspraak – zo veel mogelijk worden uitgelegd in het licht van het Verdrag van Aarhus (zie arrest van 6 juli 2023, EIB en Commissie/ClientEarth, C‑212/21 P en C‑223/21 P, EU:C:2023:546, punt 68 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

42      Een dergelijke uitlegging vormt immers een essentieel middel om overeenkomstig de in overweging 3 van de Aarhus-verordening tot uitdrukking gebrachte wil van de Uniewetgever te waarborgen dat de bepalingen van het Unierecht verenigbaar blijven met die van dat verdrag (arrest van 6 juli 2023, EIB en Commissie/ClientEarth, C‑212/21 P en C‑223/21 P, EU:C:2023:546, punt 69).

43      In dit verband volgt uit artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus betreffende de toegang tot de rechter, dat elke verdragspartij ervoor moet zorgen dat leden van het publiek die voldoen aan de eventuele in haar nationale recht neergelegde criteria, toegang hebben tot administratieve of gerechtelijke procedures om op te komen tegen het handelen of nalaten van particulieren of overheidsinstanties dat strijdig is met bepalingen van haar nationale milieurecht. 

44      Het begrip „toetsbare handeling” wordt echter niet gedefinieerd in het kader van artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus.

45      De op het eerste gezicht uiterst ruime draagwijdte van artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus moet echter worden ingeperkt. De materiële werkingssfeer van deze bepaling wordt immers afgebakend door artikel 2, lid 2, van het Verdrag van Aarhus, waaruit blijkt dat dit verdrag niet van toepassing is op handelingen van wetgevende aard. Overeenkomstig deze bepaling zijn organen of instellingen die optreden in een rechterlijke of wetgevende hoedanigheid uitgesloten van het begrip „overheidsinstantie” waarvan het met het milieurecht strijdige handelen kan worden betwist (zie in die zin arrest van 6 juli 2023, EIB en Commissie/ClientEarth, C‑212/21 P en C‑223/21 P, EU:C:2023:546, punt 70).

46      Het Verdrag van Aarhus verduidelijkt echter niet onder welke omstandigheden organen of instellingen in een wetgevende of rechterlijke hoedanigheid optreden.

47      Hieruit volgt dat de opstellers van het Verdrag van Aarhus – gelet op artikel 2, lid 2, laatste volzin, van dat verdrag – handelingen van organen of instellingen die optreden in een rechterlijke of wetgevende hoedanigheid uitdrukkelijk hebben uitgesloten van de werkingssfeer van artikel 9, lid 3, van dat verdrag, zonder nader te definiëren wat onder de uitdrukking „wetgevende hoedanigheid” moet worden verstaan, en met name zonder het aan de partijen bij dat verdrag over te laten om dit begrip onder verwijzing naar hun nationale recht te definiëren.

48      In dit verband zij opgemerkt dat uit een letterlijke uitlegging van artikel 2, lid 2, van het Verdrag van Aarhus niet kan worden afgeleid dat de definitie van het begrip „wetgevende hoedanigheid” onder de aan de verdragsluitende partijen toegekende beoordelingsbevoegdheid valt. De uitlegging van het begrip „wetgeving” voor de doeleinden van een handeling van internationaal publiekrecht moet namelijk de autonome betekenis van dat recht ten opzichte van het nationale recht van de verdragsluitende partijen behouden. De uitlegging van artikel 2, lid 2, van dat verdrag kan dus niet uitsluitend worden gebaseerd op het rechtsstelsel van een van de partijen daarbij (zie in die zin de conclusie van advocaat-generaal Jääskinen in de gevoegde zaken Raad en Commissie/Stichting Natuur en Milieu en Pesticide Action Network Europe, C‑404/12 P en C‑405/12 P, EU:C:2014:309, punt 30).

49      Deze uitlegging vindt steun in de mededelingen van het comité van toezicht op de naleving van het Verdrag van Aarhus (hierna: „Aarhus-comité”), dat is opgericht om toezicht te houden op de naleving, door de partijen bij dat verdrag, van de daaruit voortvloeiende verplichtingen. Hoewel deze mededelingen geen normatieve waarde hebben, vormen zij een van de elementen die als leidraad kunnen dienen voor de uitlegging van dit verdrag (zie in die zin en naar analogie arrest van 7 maart 2024, Roheline Kogukond e.a., C‑234/22, EU:C:2024:211, punt 39). 

50      In dit verband moet worden opgemerkt dat het Aarhus-comité zich verzet tegen een uitlegging van artikel 2, lid 2, van het Verdrag van Aarhus die uitsluitend is gebaseerd op verwijzingen die eigen zijn aan het rechtsstelsel van een van de partijen bij dat verdrag. Zo is het comité in zijn mededeling ACCC/C/2008/32 tot de conclusie gekomen dat, om te bepalen of een besluit, handeling of nalaten tot stand is gekomen in de uitoefening van een wetgevende hoedanigheid in het licht van artikel 2, lid 2, van dat verdrag, de benaming ervan in het nationale recht van een verdragsluitende partij niet doorslaggevend kan zijn.

51      Voorts heeft het Aarhus-comité in zijn mededelingen ACCC/C/2011/61 en ACCC/C/2014/120 erop gewezen dat het Verdrag van Aarhus weliswaar niet verduidelijkt onder welke omstandigheden een instelling of orgaan optreedt in een wetgevende hoedanigheid, maar duidelijk is dat dit verdrag een instelling of orgaan alleen uitsluit wanneer dat orgaan of die instelling in die specifieke hoedanigheid is opgetreden. Zo kan een nationaal parlement van een verdragsluitende partij, hoewel het een democratisch gekozen orgaan is, als een overheidsinstantie in de zin van het Verdrag van Aarhus worden beschouwd wanneer het niet als wetgever optreedt, bijvoorbeeld wanneer het een activiteit of een project goedkeurt.

52      Het Hof heeft ook de gelegenheid gehad om zich, in het kader van de uitlegging in het licht van het Verdrag van Aarhus van richtlijn 2003/4/EG van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2003 inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie en tot intrekking van richtlijn 90/313/EEG van de Raad (PB 2003, L 41, blz. 26), uit te spreken over het begrip „instellingen of organen die optreden in een rechterlijke of wetgevende hoedanigheid”. In dit verband heeft het Hof geoordeeld dat aan het begrip „organen of instellingen die optreden in een [...] wetgevende hoedanigheid” een functionele uitlegging moet worden gegeven, volgens welke ministeries die naar nationaal recht belast zijn met de voorbereiding van wetsontwerpen, het indienen daarvan bij het parlement en het deelnemen aan de wetgevingsprocedure – bijvoorbeeld door adviezen te formuleren – worden geacht onder dat begrip te vallen (zie in die zin arrest van 14 februari 2012, Flachglas Torgau, C‑204/09, EU:C:2012:71, punt 49).

53      Deze overwegingen leiden tot een functionele benadering van het begrip „wetgevende hoedanigheid”. In dit verband moet worden opgemerkt dat de functionele benadering niet alleen betrekking heeft op de aard van het betrokken orgaan, namelijk of die instelling of dat orgaan traditioneel optreedt in een wetgevende hoedanigheid, maar ook op de taken die de betrokken instelling of het betrokken orgaan daadwerkelijk uitoefent. Hoewel het organieke criterium dus een aanwijzing is voor de kwalificatie van een wetgevingshandeling in de zin van de Aarhus-verordening, is dat criterium op zich niet doorslaggevend. Er moet namelijk ook rekening worden gehouden met een criterium dat betrekking heeft op de wezenlijke inhoud van de door die instelling of dat orgaan vastgestelde handeling. Deze benadering is des te meer gerechtvaardigd omdat de wetgevingsprocedures van de partijen bij het Verdrag van Aarhus aanzienlijk van elkaar kunnen verschillen.

54      Hieruit volgt dat, om te bepalen of een handeling in een wetgevende hoedanigheid is vastgesteld, niet een zuiver formele benadering kan worden gevolgd die eigen is aan het rechtsstelsel van een van de partijen bij het Verdrag van Aarhus en gebaseerd is op een zuiver procedureel criterium. Het begrip „wetgevende hoedanigheid” in artikel 2, lid 1, onder c), van de Aarhus-verordening kan dus niet aldus worden uitgelegd dat het uitsluitend ziet op handelingen die volgens de gewone of een bijzondere wetgevingsprocedure zijn vastgesteld overeenkomstig artikel 289, leden 1 en 2, VWEU.

55      De punten 27 tot en met 54 hierboven maken duidelijk dat het begrip „administratieve handeling” in artikel 2, lid 1, onder g), van de Aarhus-verordening ziet op elke handeling die niet door een instelling van de Unie in een wetgevende hoedanigheid is vastgesteld, en niet – zoals verzoeksters betogen – op wetgevingshandelingen die volgens de gewone of een bijzondere wetgevingsprocedure zijn vastgesteld overeenkomstig artikel 289, leden 1 en 2, VWEU.

56      Gelet op deze overwegingen en met name de in punt 54 hierboven genoemde criteria moet worden bepaald of verordening 2022/2577 een „administratieve handeling” is in de zin van artikel 2, lid 1, onder g), van de Aarhus-verordening, zoals uitgelegd in het licht van het Verdrag van Aarhus.

57      In casu moet worden opgemerkt dat verordening 2022/2577 is vastgesteld door de Raad, een instelling waaraan de Verdragen krachtens artikel 16, lid 1, VEU, samen met het Parlement, een wetgevingstaak hebben toebedeeld.

58      De Raad is dus een orgaan dat wetgevingstaken uitoefent. Zoals blijkt uit punt 54 hierboven, vormt het organieke criterium echter weliswaar een aanwijzing dat in een wetgevende hoedanigheid is opgetreden, maar is het op zich niet doorslaggevend. Er moet namelijk ook rekening worden gehouden met de wezenlijke inhoud van verordening 2022/2577.
 Aard van de door de Raad bij de vaststelling van verordening 2022/2577 uitgeoefende bevoegdheden

 Rechtsgrondslag van verordening 2022/2577

59      Opgemerkt zij dat verordening 2022/2577 is vastgesteld op basis van artikel 122, lid 1, VWEU, dat valt onder hoofdstuk 1 („Economisch beleid”) van titel VIII van het derde deel van het VEU. 

60      Artikel 122, lid 1, VWEU bepaalt dat „[o]nverminderd de overige procedures waarin de Verdragen voorzien, [...] de Raad op voorstel van de Commissie in een geest van solidariteit tussen de lidstaten bij besluit de voor de economische situatie passende maatregelen [kan] vaststellen, met name indien zich bij de voorziening van bepaalde producten, in het bijzonder op energiegebied, ernstige moeilijkheden voordoen”.

61      Hieruit volgt dat artikel 122, lid 1, VWEU de Raad de bevoegdheid verleent om in specifieke omstandigheden maatregelen vast te stellen „[o]nverminderd de overige procedures waarin de Verdragen voorzien”. 

62      Voorts staat artikel 122, lid 1, VWEU de Raad uitdrukkelijk toe om passende maatregelen op het gebied van economisch beleid te nemen om het hoofd te bieden aan ernstige moeilijkheden bij de voorziening van energieproducten. 

63      Dienaangaande zij opgemerkt dat uit artikel 103 van het EEG‑Verdrag (thans artikel 122 VWEU) blijkt dat de uitdrukking „passende maatregelen” erop wijst dat de Raad, ook wat de vorm van de maatregelen betreft, naargelang van het geval kan kiezen wat hem het meest geschikt lijkt, en dat artikel 103, lid 2, van het EEG‑Verdrag – onverminderd het vereiste van een unanieme beraadslaging – verwijst naar de uitoefening door de Raad van zijn bevoegdheden, daaronder begrepen zijn recht om de uitvoering van de door hem vastgestelde regels toe te vertrouwen aan de Commissie. Zo heeft het Hof geoordeeld dat artikel 103 van het EEG‑Verdrag, dat de Raad de bevoegdheid verleent om te beslissen welke maatregelen geschikt zijn voor de situatie, deze instelling een ruime beoordelingsbevoegdheid verleent, die hij in overeenstemming met het gemeenschappelijk belang kan uitoefenen (zie in die zin arrest van 24 oktober 1973, Balkan-Import-Export, 5/73, EU:C:1973:109, punt 18). 

64      Daarnaast blijkt dat de Raad, bij de uitoefening van de in artikel 103, lid 2, van het EEG‑Verdrag neergelegde bevoegdheden, die thans in artikel 122, lid 1, VWEU zijn omschreven, wanneer hij ertoe gehouden was om maatregelen met onmiddellijke ingang vast te stellen in een voortdurend veranderende en nagenoeg onvoorzienbare situatie, de voor‑ en nadelen van het in te voeren stelsel globaal kon beoordelen. Bovendien diende de Raad er voortdurend voor te zorgen dat eventuele tegenstrijdigheden tussen verschillende afzonderlijke doelstellingen van economisch beleid konden worden verzoend en, in voorkomend geval, naargelang de eisen van de economische feiten of omstandigheden aan deze of gene doelstelling tijdelijk voorrang te verlenen (zie in die zin arrest van 24 oktober 1973, Balkan-Import-Export, 5/73, EU:C:1973:109, punten 21 en 24).

65      Zo volgt uit artikel 122, lid 1, VWEU, dat in wezen gelijk is aan het oude artikel 103, lid 2, van het EEG‑Verdrag, dat de Raad bij de uitvoering van dat artikel over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt. Deze bevoegdheid, die kenmerkend is voor de uitoefening van de wetgevende functie, stelt de Raad in staat om maatregelen vast te stellen teneinde het hoofd te bieden aan ernstige economische moeilijkheden waarvoor politieke keuzen moeten worden gemaakt die tot de eigen verantwoordelijkheden van de Uniewetgever behoren, aangezien aan de hand van diverse beoordelingen een evenwicht moet worden gezocht tussen de uiteenlopende belangen die aan de orde zijn. Die ruime beoordelingsbevoegdheid wordt gerechtvaardigd door de omstandigheid dat deze instelling bij de uitoefening van die functie ingewikkelde beoordelingen moet maken.

66      Dienaangaande zij eraan herinnerd dat alleen de Uniewetgever bevoegd is tot vaststelling van de essentiële voorschriften betreffende een onderwerp. Hieruit volgt dat de bepalingen waarin de wezenlijke bestanddelen van een basisregeling zijn neergelegd en waarvan de vaststelling noopt tot het maken van politieke keuzen die tot de eigen verantwoordelijkheden van die wetgever behoren, niet in uitvoeringshandelingen kunnen worden vastgesteld (zie in die zin en naar analogie arrest van 28 februari 2023, Fenix International, C‑695/20, EU:C:2023:127, punt 41 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

67      Zoals blijkt uit punt 64 hierboven, verleent artikel 103, lid 2, van het EEG‑Verdrag – dat thans is vervangen door artikel 122, lid 1, VWEU – de Raad bovendien de mogelijkheid om uitvoeringsbevoegdheden aan de Commissie toe te vertrouwen.

68      In dit verband zij erop gewezen dat de door artikel 122, lid 1, VWEU geboden mogelijkheid om de uitvoering van door de Raad vastgestelde regels toe te vertrouwen aan de Commissie, is voorbehouden aan de Uniewetgever.

69      Uit de rechtspraak volgt namelijk dat de Uniewetgever over een beoordelingsbevoegdheid beschikt wanneer hij beslist om de Commissie op grond van artikel 291, lid 2, VWEU een uitvoeringsbevoegdheid te verlenen (zie in die zin arrest van 16 juli 2015, Commissie/Parlement en Raad, C‑88/14, EU:C:2015:499, punt 28 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

70      Wat de toekenning van een uitvoeringsbevoegdheid betreft, bepaalt artikel 291, lid 2, VWEU bovendien dat bij juridisch bindende handelingen van de Unie, in naar behoren gemotiveerde specifieke gevallen, aan de Raad een dergelijke bevoegdheid wordt toegekend, indien het nodig is dat die handelingen volgens eenvormige voorwaarden worden uitgevoerd. In het kader van de uitoefening van de haar toegekende uitvoeringsbevoegdheid is de betrokken instelling belast met de nadere bepaling van de inhoud van een wetgevingshandeling om ervoor te zorgen dat deze in alle lidstaten volgens eenvormige voorwaarden wordt uitgevoerd (zie in die zin arrest van 16 juli 2015, Commissie/Parlement en Raad, C‑88/14, EU:C:2015:499, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

71      Tot slot moet worden opgemerkt dat de strekking van krachtens artikel 122, lid 1, VWEU vastgestelde handelingen verschilt van die van uit hoofde van de artikelen 290 en 291 VWEU vastgestelde uitvoeringshandelingen en gedelegeerde handelingen.

72      De op grond van artikel 122, lid 1, VWEU aan de Raad verleende bevoegdheden hangen, anders dan gedelegeerde bevoegdheden en uitvoeringsbevoegdheden, immers niet af van een voorafgaande delegatie bij een basiswetgevingshandeling. Voorts zijn de krachtens artikel 122, lid 1, VWEU vastgestelde handelingen niet intrinsiek verbonden met handelingen die zijn vastgesteld overeenkomstig artikel 289, leden 1 en 2, VWEU, in tegenstelling tot gedelegeerde handelingen en uitvoeringshandelingen waarvan de rechtmatigheid afhangt van hetgeen de wetgever heeft bepaald. Bovendien zij opgemerkt dat gedelegeerde handelingen weliswaar ook elementen van een wetgevingshandeling in de zin van artikel 289, lid 3, VWEU kunnen wijzigen, maar dat zij alleen de „niet-essentiële” onderdelen van een overeenkomstig artikel 289 VWEU vastgestelde handeling kunnen wijzigen.

73      Tevens zij eraan herinnerd dat in artikel 291, lid 2, VWEU is bepaald dat „[i]ndien het nodig is dat juridisch bindende handelingen van de Unie volgens eenvormige voorwaarden worden uitgevoerd, [...] bij die handelingen aan de Commissie, of, in naar behoren gemotiveerde specifieke gevallen en in de bij de artikelen 24 en 26 van het Verdrag betreffende de Europese Unie bepaalde gevallen, aan de Raad uitvoeringsbevoegdheden [worden] toegekend”. Er zij op gewezen dat dit artikel niet verwijst naar wetgevingshandelingen in de zin van artikel 289, lid 3, VWEU, maar de wetgever die juridisch bindende handelingen vaststelt daarentegen de bevoegdheid verleent om uitvoeringsbevoegdheden toe te kennen aan de Commissie of, bij wijze van uitzondering, aan de Raad.
 Inhoud van verordening 2022/2577

74      In herinnering moet worden gebracht dat de vaststelling van verordening 2022/2577 haar oorsprong vindt in de context van de aanvalsoorlog van de Russische Federatie tegen Oekraïne en de ongekende beperking van aardgasleveringen van de Russische Federatie aan de lidstaten, die een gevaar vormt voor de veiligheid en bevoorrading van de Unie en haar lidstaten en die de energieprijzen in de Unie zeer sterk heeft doen stijgen.

75      Zoals blijkt uit overweging 3 van verordening 2022/2577 was de Raad in dit verband van mening dat, om Europese consumenten en bedrijven minder bloot te stellen aan de negatieve economische en maatschappelijke gevolgen van hoge en volatiele prijzen, onmiddellijke en tijdelijke stappen moesten worden gezet om de inzet van hernieuwbare energiebronnen te versnellen.

76      Vanuit dit oogpunt omvat verordening 2022/2577 vereenvoudigingsmaatregelen teneinde de productie van hernieuwbare energie aan te moedigen door vrijstellingen van bepaalde in de milieuwetgeving van de Unie vastgestelde milieubeoordelingsverplichtingen in te voeren, met name door de geldende procedures voor de toekenning van specifieke vergunningen te stroomlijnen.

77      Zoals blijkt uit artikel 3, lid 1, van verordening 2022/2577 voorziet deze verordening namelijk in een algemene afwijking van in het afgeleide Unierecht vastgestelde vergunningsprocedures door het uitgangspunt in het leven te roepen dat de productie van hernieuwbare energie van hoger openbaar belang is. 

78      Meer in het bijzonder voorziet artikel 4 van verordening 2022/2577, dat maatregelen bevat om de vergunningsprocedure voor de installatie van apparatuur voor zonne-energie te versnellen, in een specifieke vrijstelling van de verplichting om milieueffectbeoordelingen uit te voeren overeenkomstig richtlijn 2011/92/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (PB 2012, L 26, blz. 1).

79      Daarnaast stelt artikel 6 van verordening 2022/2577 projecten voor de productie van hernieuwbare energie vrij van de milieubeoordelingsplicht van artikel 2, lid 1, van richtlijn 2011/92 en van de plicht om beoordelingen op het gebied van de bescherming van soorten te verrichten uit hoofde van artikel 12, lid 1, van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB 1992, L 206, blz. 7) en uit hoofde van artikel 5 van richtlijn 2009/147/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 november 2009 inzake het behoud van de vogelstand (PB 2010, L 20, blz. 7).

80      Om de doelstellingen van verordening 2022/2577 te verwezenlijken, wijken sommige van de in deze verordening vastgestelde maatregelen tijdelijk en op specifieke punten af van de bepalingen van afgeleid recht die zijn opgenomen in de in de punten 78 en 79 hierboven genoemde richtlijnen, die bepalen dat er een „afweging van de rechtmatige belangen” moet plaatsvinden voordat er een vergunning wordt verleend voor projecten die nadelige gevolgen kunnen hebben voor het milieu, aangezien – zoals in punt 77 hierboven is opgemerkt – verordening 2022/2577 bepaalt dat bij die afweging wordt erkend dat de productie van hernieuwbare energie voorrang heeft.

81      Ten slotte bevat artikel 9 van verordening 2022/2577 een evaluatieclausule om de gevolgen van deze verordening te beoordelen zodat de Commissie kan voorstellen om de geldigheidsduur van die verordening te verlengen. Een dergelijke clausule is vergelijkbaar met de gebruikelijke herzieningsclausules die zijn opgenomen in handelingen die zijn vastgesteld overeenkomstig een van de wetgevingsprocedures van artikel 289, leden 1 en 2, VWEU.

82      Verordening 2022/2577 vormt dus een handeling van bijzondere aard, aangezien zij voor het eerst de voorrang van de productie van hernieuwbare energie erkent door het uitgangspunt in het leven te roepen dat de productie van hernieuwbare energie van hoger openbaar belang is, en wijkt aldus af van de in het afgeleide recht vastgestelde algemene vergunningsprocedures waarin milieubeoordelingsverplichtingen zijn opgenomen. 
 Conclusie

83      Uit het voorgaande blijkt ten eerste dat de Raad bij de vaststelling van de maatregelen van verordening 2022/2577 gebruik heeft gemaakt van de ruime beoordelingsbevoegdheid die hem op basis van artikel 122, lid 1, VWEU is verleend en die kenmerkend is voor de uitoefening van wetgevende bevoegdheden in de zin van de Aarhus-verordening. De Raad zag zich namelijk genoodzaakt om in een voortdurend veranderende en onvoorzienbare situatie maatregelen vast te stellen die onmiddellijk effect zouden hebben, en heeft in dat verband een globale beoordeling van de voor‑ en nadelen van het in te voeren stelsel verricht en ervoor gezorgd dat eventuele tegenstrijdigheden tussen verschillende afzonderlijke doelstellingen van economisch beleid konden worden verzoend door naargelang de eisen van de economische omstandigheden aan deze of gene doelstelling tijdelijk voorrang te verlenen overeenkomstig de eis van de economische omstandigheden. 

84      Ten tweede hangen de krachtens artikel 122, lid 1, VWEU aan de Raad verleende uitzonderlijke bevoegdheden niet af van een voorafgaande delegatie bij een basiswetgevingshandeling.

85      Ten derde verleent artikel 122, lid 1, VWEU de Raad de bevoegdheid om handelingen vast te stellen die uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengen, aangezien de bevoegdheid om dergelijke maatregelen vast te stellen is voorbehouden aan de Uniewetgever.

86      Ten vierde wijzigen sommige bepalingen van verordening 2022/2577 ook essentiële onderdelen van verschillende wetgevingshandelingen van het Unierecht in de zin van het VWEU. Aldus neemt verordening 2022/2577 in de hiërarchie der normen geen lagere rang in dan de specifieke wetgevingshandelingen in de zin van het VWEU waarvan zij afwijkt, te weten richtlijn 2011/92, richtlijn 92/43 en richtlijn 2009/147.

87      Ten vijfde vormt het feit dat verordening 2022/2577 krachtens artikel 122, lid 1, VWEU is vastgesteld door de Raad en niet door de Commissie, een aanvullend element dat erop duidt dat die verordening geen uitvoeringshandeling is, maar een handeling die de Raad als wetgever heeft vastgesteld.

88      Uit het voorgaande volgt dat er meerdere elementen zijn op grond waarvan kan worden aangetoond dat de bevoegdheden die de Raad bij de vaststelling van verordening 2022/2577 heeft uitgeoefend op basis van artikel 122, lid 1, VWEU, voor de toepassing van artikel 2, lid 1, onder c), van de Aarhus-verordening onder de wetgevingsactiviteit vallen.

89      Dientengevolge vormt verordening 2022/2577 geen administratieve handeling in de zin van artikel 2, lid 1, onder g), van de Aarhus-verordening. 

90      Aan deze beoordeling wordt niet afgedaan door het argument van verzoeksters dat de reden waarom organen of instellingen die optreden in een wetgevende hoedanigheid niet onder de definitie van „overheidsinstanties” vallen, gelegen is in de omstandigheid dat de voorlichting van het publiek en de deelname van het publiek aan het wetgevingsproces in het algemeen voldoende gewaarborgd zijn in de wetgevingsprocedure en, in het bijzonder, door het feit dat de gekozen volksvertegenwoordigers verantwoording moeten afleggen aan het publiek. Verordening 2022/2577 is echter niet vastgesteld door een „democratisch” gekozen orgaan. 

91      Zij echter opgemerkt dat, zoals blijkt uit punt 58 hierboven, verordening 2022/2577 is vastgesteld door de Raad, die krachtens artikel 16, lid 1, VEU samen met het Parlement de hoedanigheid van wetgever heeft. Dit argument is dus niet ter zake dienend.

92      Derhalve heeft de Raad het door verzoeksters ingediende verzoek tot interne evaluatie van verordening 2022/2577 terecht niet-ontvankelijk verklaard.

93      Bijgevolg moet het eerste middel worden afgewezen. 

94      Aangezien het eerste middel ongegrond is en de Raad het verzoek tot interne herziening van verordening 2022/2577 terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard, zijn het tweede en het derde middel, waarmee wordt beoogd de afwijzing van dat verzoek tot heroverweging ten gronde te betwisten, niet ter zake dienend en moeten zij dus worden afgewezen. 

95      In dit verband dient eraan te worden herinnerd dat de Unierechter, met name om redenen die verband houden met een doeltreffende rechtsbedeling, kan afzien van het onderzoek van de gegrondheid van middelen die niet-ontvankelijk of niet ter zake dienend moeten worden verklaard (arrest van 29 september 2022, HIM/Commissie, C‑500/21 P, niet gepubliceerd, EU:C:2022:741, punt 73).

96      Bijgevolg moet het beroep in zijn geheel worden verworpen.
 Kosten

97      Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd. Aangezien verzoeksters in het ongelijk zijn gesteld, moeten zij overeenkomstig de vordering van de Raad worden verwezen in hun eigen kosten alsmede in die van de Raad. 

98      Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering dragen de instellingen die in het geding hebben geïntervenieerd, hun eigen kosten. De Commissie draagt derhalve haar eigen kosten.
HET GERECHT (Negende kamer – uitgebreid),
rechtdoende, verklaart:
1)      Het beroep wordt verworpen.

2)      CEE Bankwatch Network z.s. en Ökobüro – Allianz der Umweltbewegung dragen hun eigen kosten alsmede die van de Raad van de Europese Unie.

3)      De Europese Commissie draagt haar eigen kosten.

Truchot

Kanninen

Sampol Pucurull

Perišin
 
      Cassagnabère

Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 12 november 2025.
ondertekeningen

*      Procestaal: Engels.