Wijziging van de Gemeentewet, de Provinciewet en de Waterschapswet in verband met de verruiming van de bevoegdheid van de raad, provinciale staten en het algemeen bestuur om kwijtschelding van belastingen te verlenen; Memorie van toelichting; Memorie van toelichting
Staten-Generaal — Kamerstuk Memorie van toelichting
Datum: 2014-06-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Vergaderjaar 2009-2010
 
 
 
 KST140795
 2009-2010
 
 32 315
 Wijziging van de Gemeentewet, de Provinciewet en de Waterschapswet in
verband met de verruiming van de bevoegdheid van de raad, provinciale staten
en het algemeen bestuur om kwijtschelding van belastingen te verlenen
 
 
 
 
 Nr. 
 3
 MEMORIE VAN TOELICHTING
 1. Inleiding
 Dit voorstel betreft een wijziging van artikel 255 van de Gemeentewet,
artikel 232 e van de Provinciewet en artikel 144 van de Waterschapswet, waardoor
de mogelijkheden worden verruimd om geheel of gedeeltelijk kwijtschelding
te verlenen van belastingen en heffingen die door gemeenten, provincies en
waterschappen worden geheven (verder te noemen: decentrale belastingen). De
genoemde artikelen maken het thans reeds mogelijk om, met inachtneming van
door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de minister
van Verkeer en Waterstaat, in overeenstemming met de minister van Financiën
te stellen nadere regels, op decentraal niveau eigen regels vast te stellen
met betrekking tot de wijze waarop bij het verlenen van kwijtschelding de
middelen van bestaan in aanmerking worden genomen, die afwijken van de Uitvoeringsregeling
Invorderingswet 1990 (hierna: de Uitvoeringsregeling). De Uitvoeringsregeling
bevat regels die door de minister van Financiën krachtens artikel 26
van de Invorderingswet 1990 voor de kwijtschelding van rijksbelastingen zijn
vastgesteld. In de Nadere regels kwijtschelding gemeentelijke en waterschapsbelastingen
van de genoemde ministers is vastgelegd dat met betrekking tot de kwijtschelding
van decentrale belastingen voor de berekening van de betalingscapaciteit mag
worden uitgegaan van kosten van bestaan die maximaal 100% van de bijstandsnorm
bedragen, in plaats van de voor de kwijtschelding van rijksbelastingen op
grond van de Uitvoeringsregeling geldende 90%.
 
 In aanvulling daarop biedt deze wetswijziging een grondslag om op decentraal
niveau, met inachtneming van door genoemde ministers vast te stellen nadere
regels, ook eigen regels te kunnen vaststellen met betrekking tot de wijze
waarop het vermogen in aanmerking wordt genomen bij de verlening van gehele
of gedeeltelijke kwijtschelding van decentrale belastingen. Deze nadere regels
zullen decentrale overheden de bevoegdheid geven bij het uitvoeren van de
vermogenstoets uit te gaan van maximaal de vermogensnorm in de Wet werk en
bijstand.
 
 Voor deze verruiming ten aanzien van het vermogen geldt net als voor de
reeds bestaande verruiming ten aanzien van de middelen van bestaan dat het aan de decentrale overheden is om te besluiten al dan niet van
deze ruimere mogelijkheid gebruik te maken.
 
 In de eerder genoemde nadere regels zal voorts worden bepaald dat de regels
voor het verlenen van gehele of gedeeltelijke kwijtschelding ook zullen kunnen
gelden voor ondernemers, met dien verstande dat het daarbij alleen mag gaan
om decentrale belastingen die géén relatie hebben met de onderneming
die door de belastingplichtige wordt gedreven of het beroep dat door hem wordt
uitgeoefend. Met andere woorden: er kan bijvoorbeeld wel kwijtschelding verleend
worden van de afvalstoffenheffing betrekking hebbend op het huishouden van
de ondernemer, maar niet van de reinigingsrechten die betrekking hebben op
zijn bedrijf. Dit is ingegeven vanuit de gedachte dat kwijtschelding van lokale
belastingen met betrekking tot het bedrijf de concurrentieverhoudingen zou
kunnen verstoren en zou kunnen leiden tot verboden staatssteun. Voor deze
verruiming van de mogelijkheden van het voeren van kwijtscheldingsbeleid op
decentraal niveau voor ondernemers, zowel ten aanzien van de kosten van bestaan
als van het vermogen, is geen wetswijziging nodig. Deze verruiming kan worden
bereikt door het wijzigen van de reeds bestaande Nadere regels kwijtschelding
gemeentelijke en waterschapsbelastingen.
 2. De huidige regeling en knelpunten
 2.1 De huidige regeling
 Gemeenten, provincies en waterschappen kunnen belastingen van hun burgers
heffen, maar mogen daarbij in tegenstelling tot de centrale overheid géén
rekening houden met het inkomen van de belastingplichtigen (artikel 219 Gemeentewet).
Wanneer de belastingschuldige zijn belastingschuld niet anders dan met buitengewoon
bezwaar kan betalen, kunnen gemeenten, provincies en waterschappen kwijtschelding
verlenen van de door hen opgelegde belastingen op basis van respectievelijk
artikel 255, tweede lid, van de Gemeentewet, artikel 232 e, tweede lid, van
de Provinciewet en artikel 144, tweede lid, van de Waterschapswet. Daarvoor
gelden de kwijtscheldingsregels die door de staatssecretaris van Financiën
op grond van Invorderingswet 1990 zijn vastgelegd in de Uitvoeringsregeling.
Dit omdat de centrale overheid verantwoordelijk is voor het inkomensbeleid. De regels in de Uitvoeringsregeling gelden voor zowel
het Rijk als de lokale overheden.
 
 Om de decentrale overheden ruimte te geven voor sociaal beleid en toch
niet helemaal het karakter van de kwijtscheldingsregeling los te laten, is
per 1 januari 1995 de beleidsvrijheid van de decentrale overheden tot
het kwijtschelden van belastingschulden verruimd, doordat bij de berekening
van de voor de belastingbetaling beschikbare middelen mag worden uitgegaan
van hogere bestaanskosten dan die waarmee ingevolge de Uitvoeringsregeling
rekening moet worden gehouden. Daarbij is gekozen voor een stelsel waarbij
de decentrale overheden met inachtneming van door de minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties en de minister van Verkeer en Waterstaat, in
overeenstemming met de minister van Financiën, gestelde regels mogen
afwijken van de Uitvoeringsregeling, waardoor het mogelijk wordt in ruimere
mate kwijtschelding te verlenen. Dit is neergelegd in het derde en vierde
lid van de genoemde artikelen van de Gemeentewet, de Provinciewet en de Waterschapswet,
alsmede in de daarop gebaseerde Nadere regels kwijtschelding gemeentelijke
en waterschapsbelastingen.
 Particulieren
 Particulieren komen volgens afdeling 2 van de Uitvoeringsregeling in aanmerking voor kwijtschelding als er onvoldoende vermogen en betalingscapaciteit
aanwezig is. Onder vermogen wordt verstaan de waarde in het economisch verkeer
van bezittingen verminderd met de schulden die hoger bevoorrecht zijn dan
de rijksbelastingen. Uitgezonderd van de bezittingen
zijn de inboedel met een waarde van maximaal € 2 269,–
en nog een aantal andere specifieke vermogensbestanddelen. Onder betalingscapaciteit wordt verstaan het verschil tussen de gemiddeld
per maand te verwachten netto-inkomsten en de te verwachten kosten van bestaan.
De kosten van bestaan zijn in de Uitvoeringsregeling vastgesteld op maximaal
90% van de bijstandsnorm. Deze bijstandsnorm is voor individuen en
echtparen en voor verschillende leeftijden bepaald op een bedrag in euro’s
per maand (artikelen 20–24 van de Wet werk en bijstand). Voor de kwijtschelding
van decentrale belastingen kunnen de kosten van bestaan op grond van de Nadere
regels kwijtschelding gemeentelijke en waterschapsbelastingen worden vastgesteld op ten hoogste 100% van de bijstandsnorm.
Dat betekent dat de decentrale overheden kwijtschelding kunnen verlenen aan
particulieren als hun inkomen gelijk is aan de bijstandsnorm en als zij weinig
tot geen vermogen hebben. Verreweg de meeste gemeenten hebben van deze mogelijkheid
gebruik gemaakt en daarmee hun kwijtscheldingsregeling onderdeel gemaakt van
het (eigen) lokale minimabeleid. Ook het grootste deel van de waterschappen
maakt van deze mogelijkheid gebruik.
 Ondernemers
 Als het gaat om kwijtschelding van belastingschulden van ondernemers dient
zoveel als mogelijk verstoring van de concurrentieverhoudingen te worden voorkomen.
Kwijtschelding van belastingschulden van ondernemers kan dan ook ingevolge
afdeling 3 van de Uitvoeringsregeling uitsluitend plaatsvinden in het kader
van het zogenoemde (algemene) crediteurenakkoord, dat wil zeggen een akkoord
met alle schuldeisers. De ambtenaar belast met de invordering van de decentrale
belastingen (hierna: ontvanger) is dan een van de crediteuren, die onderhandelen
over de gedeeltelijke betaling van de schulden tegen algehele kwijting van
de schuld. Slechts onder strenge voorwaarden (zie artikel 22 van de Uitvoeringsregeling)
kan de ontvanger deelnemen aan zo’n akkoord.
 2.2. Knelpunten
 Ondernemers
 Door de Tweede Kamer is herhaaldelijk aandacht gevraagd voor het feit
dat kleine zelfstandigen – anders dan werknemers en uitkeringsgerechtigden
met een vergelijkbaar inkomen – geen aanspraak kunnen maken op kwijtschelding
van decentrale belastingen als zij op of onder de bijstandsnorm dreigen te
geraken. De reden daarvan is gelegen in het feit
dat ondernemers uitsluitend kwijtschelding kunnen verkrijgen op basis van
het hierboven genoemde crediteurenakkoord. Door de ambtelijke Werkgroep inkomensbeleid
en kwijtscheldingsbeleid (verder: WIK) is onderzoek
gedaan naar de mogelijkheden van kwijtschelding van decentrale belastingen
voor ondernemers met een geringe betalingscapaciteit en zonder vermogen. In
haar advies bepleitte de WIK het verruimen van de kwijtscheldingsmogelijkheden
voor decentrale overheden ten aanzien van ondernemers en aldus te voorzien
in gelijke mogelijkheden bij kwijtschelding. Naar aanleiding van haar advies
van maart 2008 aan de betrokken bewindspersonen, is bij brief van 26 juni
2008 aan de Tweede Kamer de onderhavige wetswijziging
aangekondigd.
 Vermogen
 Door de VNG en enkele gemeentebesturen is
het probleem aan de orde gesteld dat vermogensbezit bij particulieren aan
kwijtschelding in de weg kan staan, ook als sprake is van relatief geringe
waarden, waarbij verwezen wordt naar artikel 34 Wet werk en bijstand
(hierna WWB). De vermogenstoets die ingevolge de Uitvoeringsregeling wordt
gehanteerd en de vermogenstoets die geldt onder de WWB verschillen van elkaar.
Het kan dus voorkomen dat iemand op grond van de vermogenstoets uit de Uitvoeringsregeling
niet voor kwijtschelding in aanmerking komt, terwijl als de vermogenstoets
uit de WWB zou worden gehanteerd belanghebbende wel voor kwijtschelding in
aanmerking zou komen. Als voorbeeld kan worden genoemd een gezin met een inkomen
op bijstandsniveau. Wanneer dit gezin ten tijde van het kwijtscheldingsverzoek
bijvoorbeeld over een inboedel beschikt met een waarde van meer dan € 2 269
wordt het verzoek zonder meer afgewezen op grond van artikel 12, tweede lid,
onderdeel a, van de Uitvoeringsregeling. Artikel 34, tweede lid, WWB noemt
echter geen bedrag ter zake van de inboedel. Volgens die bepaling worden niet
als vermogen in aanmerking genomen bezittingen in natura die naar hun aard
en waarde algemeen gebruikelijk zijn, dan wel, gelet op de omstandigheden
van persoon en gezin, noodzakelijk zijn. Die bepaling uit de WWB kan dus leiden
tot een hogere vermogensvrijstelling voor de inboedel. Ook kan worden gewezen
op de bedragen die niet als vermogen in aanmerking worden genomen, afhankelijk
van het desbetreffende huishoudtype, ingevolge artikel 34, derde lid, WWB.
Die bedragen liggen hoger dan de bedragen die op grond van de Uitvoeringsregeling
zijn vrijgesteld. Voormelde verschillen hebben geleid tot het gemeentelijk
pleidooi voor een verruiming van de vermogensnormen overeenkomstig de normen
die gelden ingevolge artikel 34 WWB.
 Gelet op de bedoeling van de kwijtscheldingsregeling als een aan de wetgeving
over beslaglegging gerelateerd sociaal vangnet bestaat voor een verruiming
naar de normen van de WWB op het niveau van de rijksbelastingen geen aanleiding.
De rijksbelastingen zijn, anders dan de decentrale belastingen, gerelateerd
aan het inkomen en kennen zodoende niet het probleem dat zich voordoet bij
de decentrale belastingen. De decentrale belastingen daarentegen mogen niet
worden gerelateerd aan het inkomen en kunnen daarom onevenredig drukken op
het besteedbaar inkomen van de individuele burger. Daarnaast is er sprake
van een beleidskeuze, waarbij decentrale overheden een zekere ruimte wordt
gelaten om een sociaal beleid te voeren, gebaseerd op eigen (financiële)
overwegingen. Daarin past het om de kwijtscheldingsregeling voor de decentrale
overheden te laten aansluiten bij de uitgangspunten die worden gehanteerd
bij het verlenen van bijstand. In de hiervoor genoemde brief van 26 juni
2008 is ook de oplossing van dit knelpunt aangekondigd.
 3. De inhoud van het voorstel
 Verbreding van het decentrale kwijtscheldingsregime
 Van de huidige bevoegdheid tot het in ruimere mate verlenen van kwijtschelding
hebben gemeenten en waterschappen ruimhartig gebruik gemaakt, door de kosten
van bestaan veelal op 100% van de bijstandsnorm te stellen. Deze mogelijkheid
wordt met dit wetsvoorstel uitgebreid door decentrale overheden de bevoegdheid
te geven ook in ruimere mate kwijtschelding verlenen dan ingevolge de Uitvoeringsregeling
mogelijk is met betrekking tot de wijze waarop het vermogen in aanmerking
wordt genomen. In de Nadere regels kwijtschelding gemeentelijke en waterschapsbelastingen
zal worden bepaald naar welk niveau de vermogensnorm kan worden opgetrokken.
Dat zullen de normen zijn zoals opgenomen in artikel 34 van de WWB, met dien
verstande dat de in die wet gehanteerde vrijstellingen als maximum zullen
gelden en de in de Uitvoeringsregeling opgenomen vrijstellingen als minimum.
 Kwijtschelding ook voor privé-belastingen ondernemers
 Daarnaast zal in de Nadere regels kwijtschelding gemeentelijke en waterschapsbelastingen worden bepaald dat de regels voor het geheel of gedeeltelijk
verlenen van kwijtschelding voor decentrale belastingen, zowel ten aanzien
van de kosten van bestaan als ten aanzien van het vermogen, ook zullen gelden
voor ondernemers. Het moet dan gaan om natuurlijke personen, die winst uit
onderneming genieten, maar geen betalingscapaciteit hebben in de zin van de
Uitvoeringsregeling en geen vermogen in de zin van artikel 34 van de WWB.
De bevoegdheid om ondernemers ten aanzien van de ruimere vrijstellingsregeling
van decentrale belastingen op dezelfde voet te behandelen als particulieren
geldt uitsluitend voor zover de decentrale belastingen zijn aan te merken
als privé-belastingen. Onder de noemer van de decentrale belastingen
waarvoor de ondernemer in de privésfeer voor kwijtschelding in aanmerking
kan komen, vallen op dit moment voor gemeenten de afvalstoffenheffing, de
rioolheffing, de hondenbelasting en voor de onroerende-zaakbelasting het eigenarendeel
woning. Voor waterschappen zijn dit de watersysteemheffing, de verontreinigingsheffing,
de zuiveringsheffing en de heffing ter bekostiging van het wegenbeheer. Provincies
kennen geen belasting waarvoor kwijtschelding kan worden verleend.
 Wijze van behandelen verzoek om kwijtschelding ondernemers
 De zelfstandige ondernemer dient in het kader van een verzoek om kwijtschelding
in eerste instantie uitstel van betaling aan te vragen. Ondernemers hebben
vaak geen actuele inkomensoverzichten, maar kunnen pas aan het eind van het
boekjaar aangeven wat het vermogen en de inkomsten waren over het desbetreffende
jaar. Over het bedrag waarvoor uitstel van betaling is verleend, is dan wel
invorderingsrente verschuldigd. Als het inkomen over het afgelopen jaar via
de aanslag inkomstenbelasting is vastgesteld kan de zelfstandige ondernemer
hiermee zijn verzoek om kwijtschelding motiveren. Tot hetzelfde bedrag als
bij particulieren wordt het vermogen buiten beschouwing gelaten en wordt de
betalingscapaciteit bepaald. Als is voldaan aan de voorwaarden voor kwijtschelding
kan het verzoek om kwijtschelding worden toegewezen. Daarmee vervalt de belastingschuld
en verschuldigde invorderingsrente. Indien aan de ondernemer geen kwijtschelding
wordt verleend, is hij de invorderingsrente verschuldigd met ingang van de
dag na afloop van de voor de belastingaanslag geldende laatste (of enige)
betalingstermijn. Hiermee worden ondoordachte aanvragen en een onevenredige
werklast voor de decentrale overheden voorkomen.
 4. Financiële gevolgen
 Uit inkomensgegevens van de Belastingdienst, afkomstig uit de aangiften
inkomstenbelasting over het jaar 2005, blijkt dat (landelijk) een groep van
ongeveer 40 000 zelfstandige ondernemers een inkomen uit werk en woning
heeft opgegeven, dat dermate laag is dat kwijtschelding aan de orde zou kunnen
zijn. Ervan uitgaande dat in een aantal gevallen sprake is van vermogen dat
aan kwijtschelding in de weg staat, zal het aantal ondernemers dat daadwerkelijk
voor kwijtschelding in aanmerking zal blijken te komen naar verwachting lager
uitvallen. De WIK verwachtte bij het publiceren van haar advies in maart 2008
geen grote aantallen verzoeken op basis van deze kwijtscheldingsregeling.
De WIK was van mening dat het bieden van de mogelijkheid om aan te sluiten
bij de vermogensgrenzen van artikel 34 WWB de evenwichtigheid van het lokale
kwijtscheldingsbeleid ten goede zou komen, terwijl de budgettaire consequenties
naar haar oordeel bij het uitbrengen van het advies beperkt waren. Inmiddels
is de economische situatie dermate veranderd dat naar verwachting meer mensen
een beroep zullen doen op kwijtschelding.
 
 De overige belastingplichtigen zullen de financiering van de kwijtscheldingsmogelijkheid
dienen op te vangen. Dat is de gebruikelijke systematiek die voor
kwijtschelding wordt toegepast. Voor waterschappen is dit zelfs de enige mogelijkheid,
omdat de waterschapsbelastingen nagenoeg de enige inkomstenbron zijn voor
vervulling van de gestelde taken. De decentrale overheden zullen dan ook het
kostenaspect en het effect van een verruiming van kwijtschelding op de overige
belastingplichtigen mee moeten nemen in hun overwegingen voor een ruimere
kwijtscheldingsregeling. Het is aan hen om binnen hun mogelijkheden te komen
tot een evenwichtig lastenbeeld.
 5. Advisering VNG/IPO/UVW
 De Vereniging Nederlandse Gemeenten heeft aangegeven zich te kunnen vinden
in de voorgestelde wetswijziging.
 Het Interprovinciaal overlegorgaan heeft geen reactie gegeven op het wetsvoorstel.
 De Unie van Waterschappen heeft positief gereageerd op het wetsvoorstel
maar benadrukt dat de mogelijke gevolgen van het wetsvoorstel voor de tarieven
van de waterschapsbelastingen een aandachtspunt zijn, omdat de waterschappen
als enige inkomstenbron de waterschapsbelastingen hebben.
 
 De staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
 A. Th. B. Bijleveld-Schouten
 
 
 
 
 Invoeringswet Invorderingswet 1990, Kamerstukken II 1988/89, 21 135,
nr. 3, blz. 27.
 
 
 Artikel 12, eerste lid, Uitvoeringsregeling Invorderingswet 1990.
 
 
 Artikel 12, tweede lid, Uitvoeringsregeling Invorderingswet 1990.
 
 
 Staatscourant 1996 nrs. 98 en 240; Staats-courant 1997, nr. 230.
 
 
 Kamervragen met antwoord 2006–2007, nr. 1988, Tweede Kamer.
Kamervragen met antwoord 2007–2008, nr. 487, Tweede Kamer. Kamervragen
met antwoord 2007–2008, nr. 745, Tweede Kamer. Kamerstukken II,
2007/08, 24 515, nr. 129.
 
 
 Werkgroep waarin naast de ministeries van Financiën, SZW, BZK en
Justitie ook de VNG en de Unie van Waterschappen zijn vertegenwoordigd.
 
 
 Kamerstukken II 2007/08, 31 311, nr. 19.
 
 
 Amsterdam, Groningen, Roermond, Tilburg.