Wijziging van het Wetboek van Strafrecht in verband met wijzigingen van de regeling van de voorwaardelijke veroordeling en de regeling van de voorwaardelijke invrijheidstelling; Memorie van toelichting; Memorie van toelichting
Staten-Generaal — Kamerstuk Memorie van toelichting
Datum: 2014-06-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Vergaderjaar 2009-2010
 
 
 
 KST140985
 2009-2010
 
 32 319
 Wijziging van het Wetboek van Strafrecht in verband met wijzigingen
van de regeling van de voorwaardelijke veroordeling en de regeling van de
voorwaardelijke invrijheidstelling
 
 
 
 
 Nr. 
 3
 MEMORIE VAN TOELICHTING
 ALGEMEEN
 1. Inleiding
 Het onderhavige wetsvoorstel strekt tot wijziging van de regeling van
voorwaardelijke veroordeling in het Wetboek van Strafrecht en in verband daarmee
ook de regeling van voorwaardelijke invrijheidstelling. Verder omvat het wetsvoorstel
de aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal toegezegde regeling waardoor verplicht
reclasseringstoezicht op de naleving van bijzondere voorwaarden mogelijk wordt
in de periode voorafgaand aan het onherroepelijk worden van een veroordeling
tot een voorwaardelijke vrijheidsstraf (Kamerstukken II 2009–2010, 32 123
VI, nrs. 65 en 70).
 Het wetsvoorstel hangt nauw samen met het kabinetsbeleid inzake het terugdringen
van de criminaliteit en recidive, zoals vormgegeven in het project Veiligheid
begint bij voorkomen en het Programma Justitiële Voorwaarden. Selectiviteit
en differentiatie in de tenuitvoerlegging van sancties vormen daarbij de kern.
De aard van de sanctie en de wijze van ten uitvoer leggen dienen sterker te
zijn toegesneden op de aard van het delict en de persoon van de dader, waarbij
uiteraard ook de belangen van het slachtoffer en de samenleving niet uit het
oog mogen worden verloren.
 Centraal staat een persoonsgerichte aanpak. Persoonsgericht door het palet
van sancties waaruit de rechter kan kiezen, door de wijze van tenuitvoerlegging
van de rechterlijke uitspraak én door aan te sluiten op individuele
trajecten in de vrije samenleving (onderwijs, werk en inkomen, huisvesting,
zorg etc.). De dader, het delict en het risico dat de dader vormt voor de
samenleving zijn belangrijke indicatoren voor de op te leggen sanctie en de
tenuitvoerlegging.
 Voor het verminderen van recidive is gedragsverandering noodzakelijk.
Veel veroordeelden zitten korter dan twee maanden in detentie. Dit is te kort
om een gedragsverandering te bereiken. Een voorwaardelijke straf biedt daarvoor,
door de proeftijd, meer ruimte. De regering zet daarom in op het stimuleren
van het gebruik van straffen met bijzondere voorwaarden en op een intensivering
van het reclasseringstoezicht op de naleving van deze voorwaarden. Voorbeelden
van bijzondere voorwaarden zijn het volgen van een gedragstraining
en het ondergaan van een (ambulante) behandeling, maar ook de bewegings- en
handelingsvrijheid beperkende bijzondere voorwaarden zijn mogelijk, zoals
een straatverbod, een contactverbod of een alcoholverbod. De combinatie van
een aantal, in voorkomend geval ook vergaande voorwaarden tezamen met de langere
duur van de proeftijd maken de voorwaardelijke straf vaak ingrijpender en
zwaarder voor een dader dan een korte gevangenisstraf. Juist de combinatie
van verschillende voorwaarden maakt het ook mogelijk dat de strafrechtelijke
reactie de kern van de individuele problematiek aanpakt. Dit brengt mee dat
ook in gevallen waarin, gelet de ernst van de feiten en de geschoktheid van
de rechtsorde, een langere onvoorwaardelijke gevangenisstraf op zijn plaats
zou zijn, overwogen kan worden om een deels voorwaardelijke straf op te leggen,
waarbij gedurende lange tijd toezicht gehouden kan worden op het handelen
en nalaten van de veroordeelde in de maatschappij en zonodig kan worden ingegrepen.
 Met reclasseringstoezicht kan de vinger aan de pols gehouden worden en
kan opgetreden worden bij niet-naleving van de voorwaarden. Gedragsbeïnvloeding
als onderdeel van bijzondere voorwaarden is kansrijk door de combinatie met
gevangenisstraf als stok achter de deur: het overtreden van de voorwaarden
leidt tot tenuitvoerlegging van de gevangenisstraf. De inzet van de regering
is erop gericht het stelsel van voorwaardelijke sancties zodanig te verbeteren,
dat maximale effecten kunnen worden verwacht van een dergelijke persoonsgerichte
maatregel. Dit zal uiteindelijk kunnen leiden tot een afname van het aantal
korte onvoorwaardelijke vrijheidsstraffen voor volwassenen, die gelden als
de minst effectieve straffen in termen van recidivevermindering.
 Hierbij past nog wel een kanttekening. De ingrijpendheid van de voorwaarden
en de duur van de proeftijd kunnen ertoe leiden dat verdachten er de voorkeur
aan geven in de plaats daarvan enige tijd de gevangenis in te gaan. Aangezien
het voor de succesvolle afronding van een voorwaardelijke sanctie van groot
belang is dat de veroordeelde bereid is de voorwaarden na te leven, zijn bijzondere
voorwaarden dus niet onbeperkt inzetbaar. Steeds zal daarom de juiste balans
moeten worden gevonden tussen de wenselijkheid van het opleggen van voorwaarden
met het oog op de doelen van de bestraffing en de bereidheid van de verdachte
om de voorwaarden na te leven.
 Voor een nadere uitleg over de persoonsgerichte aanpak die de regering
voorstaat en een overzicht van de maatregelen gericht op het terugdringen
van recidive wordt verwezen naar de brief van ondergetekenden van 29 augustus
2008, Kamerstukken II 2007–2008, 24 587, nr. 299. De regering
verwacht van de gedragsbeïnvloeding door middel van voorwaardelijke straffen
een belangrijke bijdrage aan de kabinetsdoelstelling om de recidive met tien
procentpunt te verlagen. Deze verwachting is gebaseerd op de toenemende wetenschappelijke
kennis over de effectiviteit van strafrechtelijke interventies, waarbij ook
het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum van het ministerie
van Justitie een belangrijke rol speelt. Het WODC werkt thans samen met de
Raad voor de rechtspraak aan een overkoepelende studie naar de effectiviteit
van sancties.
 Door middel van de Recidivemonitor van het WODC worden de ontwikkelingen
inzake de recidive gevolgd. In het kader van de voortgangsrapportages van
het Programma Veiligheid begint bij voorkomen wordt hierover bericht.
 2. Bevordering van het gebruik van voorwaardelijke
sancties
 In een brief van 22 mei 2006 (Kamerstukken II 2005–2006, 30 300
VI, nr. 164) heeft de toenmalige Minister van Justitie de Tweede Kamer
der Staten-Generaal op de hoogte gesteld van de resultaten van twee onderzoeken
naar de werking van het stelsel van voorwaardelijke sancties, die in
opdracht van het ministerie van Justitie waren verricht. In 2003 is het rapport
verschenen van de Commissie Vrijheidsbeperking (Commissie Otte) en in 2006 het rapport van het Tilburgse onderzoeksinstituut IVA. Uit beide rapporten wordt duidelijk dat er mogelijkheden
zijn om het gebruik van bijzondere voorwaarden in het kader van een voorwaardelijke
straf te verruimen. De regering heeft naar aanleiding hiervan een aantal maatregelen
aangekondigd om tot een verbetering van de toepassing van voorwaardelijke
sancties te komen. Het gaat daarbij om het bereiken van nauwere samenwerking
tussen de ketenpartners, het verkorten van de doorlooptijden, de herijking
en herinrichting van de reclasseringsadvisering, de verbetering van het reclasseringstoezicht
en om een snelle en consequente reactie bij het niet-naleven van de aan de
voorwaardelijke sanctie verbonden voorwaarden. Ten behoeve van de realisering
van deze maatregelen is een verbeterde werkwijze opgesteld voor de toepassing
van bijzondere voorwaarden bij de voorwaardelijke vrijheidsstraf. In mei 2008
zijn in vier arrondissementen lokale projecten gestart om de verbeterde werkwijze
in de praktijk te toetsen en verder uit te werken. De projecten zijn ingericht
in de arrondissementen Amsterdam, Groningen, Zwolle-Lelystad en Maastricht.
De projecten hebben gelopen tot het einde van het afgelopen jaar. Zij vormen
de voorhoede bij het toewerken naar een verbeterde uitvoeringspraktijk.
 De verbetering van het reclasseringstoezicht vraagt hierbij bijzondere
aandacht. Onderzoek naar aanleiding van incidenten heeft de noodzaak tot ingrijpende
verbetering aangetoond. Hierover heeft de staatssecretaris van Justitie de
Tweede Kamer geïnformeerd bij brief van 12 juli 2007 (Kamerstukken
II 2006–2007, 29 270, nr. 14). In het kader van dit verbetertraject
is een eenduidige definitie van reclasseringstoezicht geformuleerd: reclasseringstoezicht
is de controle op het nakomen van door de rechter, het openbaar ministerie
of de administratie (Dienst Justitiële Inrichtingen) opgelegde voorwaarden
en het signaleren van dreigende overtreding, en het stimuleren en motiveren
van de veroordeelde om zich aan de voorwaarden te houden. Hiermee wordt het
reclasseringstoezicht gekoppeld aan de (bijzondere) voorwaarden die zijn opgelegd.
Dat is ook juist aangezien een goed functionerend reclasseringstoezicht fundamenteel
is voor het succes van een voorwaardelijke sanctie.
 De kern van de verbeteringen van het reclasseringstoezicht is dat de intensiteit
van het toezicht wordt afgestemd op het recidiverisico en de kans op schade:
hoe hoger het vastgestelde risico, hoe intensiever de controle en begeleiding.
Ook de begeleiding (dat wil zeggen: stimuleren en motiveren) staat in het
teken van de naleving van de voorwaarden. Zij is erop gericht de omstandigheden
te creëren waarin de voorwaarden worden nageleefd. Een ander belangrijk
element van het verbeterde reclasseringstoezicht is de reactie op niet-naleving
van de voorwaarde(n). Voor de geloofwaardigheid van de voorwaardelijke sanctie
is een snelle en consequente reactie bij niet-naleving essentieel. Daarom
is de norm dat altijd overleg plaats vindt met het openbaar ministerie bij
overtreding van de voorwaarden. Het is vervolgens aan het openbaar ministerie
om te besluiten hoe gereageerd wordt op de schending van de voorwaarden.
 Naar aanleiding van het onderzoek van de Inspectie voor de sanctietoepassing
waaruit bleek dat ketenaansluiting tussen reclassering en openbaar ministerie
voor verbetering vatbaar was, zijn er bij elk parket reclasseringsbalies ingesteld.
Met deze reclasseringsbalies wordt er één aanspreekpunt gerealiseerd
voor de rechterlijke macht, openbaar ministerie en de Dienst Justitiële
Inrichtingen. De reclasseringsorganisaties kunnen zodoende beter inspelen
op de vraag van die instanties. Het toezicht op naleving van een bijzondere
voorwaarde zal daardoor direct bij de reclasseringsorganisatie terechtkomen
die daartoe het beste in staat is.
 Daarnaast worden met invoering van het nieuwe reclasseringstoezicht de
te hanteren termijnen van het reclasseringstoezicht landelijk genormeerd. Het gaat daarbij om de doorlooptijd tussen de rechterlijke beslissing
en de feitelijke start van het toezicht. De reclassering heeft in overleg
met het openbaar ministerie standaard rapporten ontwikkeld voor het contact
tussen reclassering en openbaar ministerie gedurende het toezicht. Hierdoor
voldoen de rapporten aan de gewenste kwaliteit.
 
 Hoewel de reclassering specifiek met het toezicht op de naleving van de
voorwaarden is belast, kan hierbij ook een belangrijke rol worden vervuld
door de politie. De politie zal uit hoofde van haar taken veelal een schending
van de algemene voorwaarde kunnen constateren. Het is echter ook mogelijk
dat bij de politie een schending van de bijzondere voorwaarden aan het licht
komt, bijvoorbeeld bij overtreding van een locatieverbod. Nauwe samenwerking
en tijdige uitwisseling van informatie met de reclassering en het openbaar
ministerie is hierbij van belang. Het vereist dat de politie in bepaalde situaties
op de hoogte wordt gesteld van de bijzondere voorwaarden die zijn opgelegd
en dat afspraken worden gemaakt tussen de reclassering en de politie over
de controle hierop.
 Wijziging van de regeling van voorwaardelijke veroordeling
 Van de verbetering van de toepassing van voorwaardelijke straffen maken
ook wijzigingen van de wettelijke regeling van de voorwaardelijke veroordeling
deel uit. Het onderhavige wetsvoorstel voorziet in wijzigingen op de volgende
punten:
 – het vastleggen van een lijst van bijzondere voorwaarden in de
regelgeving;
 – het creëren van een mogelijkheid voor snel ingrijpen indien
de voorwaarden niet worden nageleefd (ook voor het jeugdstrafrecht);
 – het creëren van een voorziening waardoor verplicht reclasseringstoezicht
op de naleving van bijzondere voorwaarden mogelijk wordt in de periode voorafgaand
aan het onherroepelijk worden van de voorwaardelijke straf;
 – het doen opgaan van de leerstraf in de voorwaardelijke straf (en
daarmee het opheffen van de leerstraf als zelfstandige taakstraf).
 
 Daarnaast voorziet het wetsvoorstel in een nadere wettelijke omschrijving
van bijzondere voorwaarden in het kader van de voorwaardelijke invrijheidstelling.
Ten slotte is van de gelegenheid gebruik gemaakt om nog enkele wijzigingen
in het Wetboek van Strafrecht aan te brengen die hoofdzakelijk van wetstechnische
aard zijn en betrekking hebben op het reclasseringstoezicht.
 Het wetsvoorstel voorziet niet in het vastleggen van een lijst van (bijzondere)
voorwaarden in de regelgeving waar het de schorsing van de voorlopige hechtenis
betreft. De reden hiervoor is dat de regering zeker ziet dat het specificeren
van voorwaarden in de regelgeving ook voor de schorsing van de voorlopige
hechtenis een meerwaarde kan hebben en bijdraagt aan de rechtszekerheid, maar
tegelijkertijd laat onderzoeken of voorafgaande aan de berechting als modaliteit
van of alternatief voor de voorlopige hechtenis voorwaarden aan verdachten
kunnen worden gesteld. Wij verwijzen hiervoor naar de brief van 29 januari
2010 (kenmerk 5636969/10/6) aan de Tweede Kamer betreffende de verdere vergroting
van de slagvaardigheid van het strafrecht. In het bredere verband van de maatregelen
en initiatieven genoemd in deze brief zal een besluit genomen worden over
een specifiekere wettelijke regeling van de aan de schorsing van de voorlopige
hechtenis te stellen voorwaarden.
 3. Samenhang met andere wetsvoorstellen
 Het wetsvoorstel forensische zorg beoogt de noodzakelijke aansluiting
van de forensische zorg met andere vormen van geestelijke gezondheidszorg
te verbeteren, de kwaliteit van de forensische zorg te verhogen en tevens
de recidive van forensische patiënten te verminderen (wetsvoorstel forensische
zorg). Het wetsvoorstel regelt het stelsel van de inkoop, indicatiestelling,
plaatsing en de financiering van de forensische zorgverlening. Forensische
zorg is geestelijke gezondheidszorg, verslavingszorg en verstandelijk gehandicaptenzorg
die op basis van een strafrechtelijke titel wordt verleend. De samenhang met
het onderhavige wetsvoorstel is derhalve hierin gelegen dat forensische zorg
deel uit kan maken van bijzondere voorwaarden die aan een veroordeelde in
het kader van een voorwaardelijke veroordeling worden opgelegd. Indien aangewezen,
wordt in het onderstaande een verband gelegd met het wetsvoorstel forensische
zorg.
 Verder is een wetsvoorstel bij het parlement ingediend dat voorziet in
een beperking van de mogelijkheden om een taakstraf op te leggen in geval
van een ernstig zeden- of geweldsmisdrijf. Dat wetsvoorstel voorziet in een
uitzondering op de hoofdregel dat in geval van een ernstig zeden- en geweldsmisdrijf
geen taakstraf wordt opgelegd. Deze uitzondering behelst onder meer dat wel
een taakstraf kan worden opgelegd voor een ernstig zeden- of geweldsmisdrijf
indien de taakstraf gecombineerd wordt met voorwaardelijke gevangenisstraf.
Door middel van het stellen van bijzondere voorwaarden verbonden aan de voorwaardelijke
gevangenisstraf kan dan gericht gewerkt worden aan gedragsverandering van
de veroordeelde en aan het voorkomen van recidive.
 Ten slotte wordt thans ook gewerkt aan aanpassingen van een wetsvoorstel
inzake thuisdetentie naar aanleiding van de daarover ontvangen adviezen. In
dat wetsvoorstel wordt nader ingegaan op de positionering van elektronisch
toezicht in het kader van de tenuitvoerlegging van straffen. De uiteindelijke
vormgeving van thuisdetentie in het sanctiestelsel is mede van invloed op
de toepassing van bijzondere voorwaarden in combinatie met elektronisch toezicht
in het kader van de voorwaardelijke veroordeling.
 4. Consultatie
 Het conceptwetsvoorstel is ter consultatie voorgelegd aan de Raad voor
de rechtspraak (RvdR), de Nederlandse vereniging voor rechtspraak (NVvR),
het openbaar ministerie (OM), de Raad van hoofdcommissarissen, de Nederlandse
orde van advocaten (NOvA), de Raad voor strafrechtstoepassing en jeugdbescherming
(RSJ) en de reclasseringsorganisaties (SRN, Leger des Heils en SVG). De adviesinstanties
hebben met instemming gereageerd op het wetsvoorstel. De doelstellingen van
het wetsvoorstel en de verschillende onderdelen ervan worden (grotendeels)
onderschreven. In verschillende adviezen wordt
daarbij benadrukt dat het vooral de deugdelijk uitvoering in de praktijk zal
zijn waarmee de toename van de toepassing van bijzondere voorwaarden bereikt
kan worden. Het belang van een goed reclasseringsadvies, een goede invulling
van het reclasseringstoezicht, de goede afstemming tussen de reclassering,
het openbaar ministerie en eventueel de politie in geval van het niet-naleven
van de voorwaarden en een snelle behandeling door de rechter wordt in de adviezen
benadrukt. Alleen als hieraan is voldaan, zo schrijft de RSJ, kan de voorwaardelijke
straf daadwerkelijk functioneren als stok achter de deur en bijdragen aan
gedragsverandering. De regering onderschrijft dit volledig.
 De voorstellen in de adviezen om tot verduidelijking en verbetering van
het wetsvoorstel en de toelichting te komen, hebben ertoe geleid dat deze
op verschillende punten zijn aangepast. Naar aanleiding van de adviezen is verder een nieuwe element in het wetsvoorstel opgenomen. Dit betreft
een verruiming van de periode waarmee de proeftijd kan worden verlengd. In
de toelichting bij artikel I, onderdelen B en F, wordt hierop nader ingegaan.
 5. Belangrijkste elementen van het wetsvoorstel
 5.1. Uitbreiding van de wettelijke verankering van
bijzondere voorwaarden
 In het huidige artikel 14c, tweede lid, Sr is een vijftal bijzondere voorwaarden
opgenomen die aan een veroordeling tot een voorwaardelijke straf kunnen worden
verbonden. Het gaat om de volgende voorwaarden:
 – gehele of gedeeltelijke vergoeding van de door het strafbare feit
veroorzaakte schade;
 – opneming van de veroordeelde in een inrichting ter verpleging;
 – storting van een waarborgsom;
 – storting van een geldbedrag in het schadefonds geweldsmisdrijven
of een ander fonds ten behoeve van slachtoffers;
 – andere bijzondere voorwaarden, het gedrag van de veroordeelde
betreffende (de zogenaamde gedragsvoorwaarden).
 
 Het onderhavige wetvoorstel voorziet in de uitbreiding van deze lijst
van voorwaarden. Het gaat daarbij op zich niet om nieuwe voorwaarden. De nieuw
op te nemen voorwaarden kunnen nu al aan de voorwaardelijke veroordeling worden
verbonden als de hiervoor genoemde gedragsvoorwaarde en in de praktijk gebeurt
dit ook in meer of mindere mate. Naar de mening van de regering wordt ter
terechtzitting en in het vonnis echter te weinig duidelijk aan welke bijzondere
voorwaarden de veroordeelde zich dient te houden. Bij veroordeling tot een
voorwaardelijke straf wordt thans vaak de voorwaarde opgelegd om «zich
te gedragen conform de aanwijzingen van de reclassering», waarbij de
nadere invulling hiervan aan de reclassering wordt overgelaten. Dit heeft
tot gevolg dat de reclassering het toezicht veel meer richt op de persoon
van de veroordeelde dan op de naleving van de bijzondere voorwaarde(n). Centraal
in de verbetering van het reclasseringstoezicht staat nu juist dat toezicht
gehouden wordt op de naleving van de bijzondere voorwaarden, die overigens,
zoals hiervoor aangegeven, mede worden ingevuld aan de hand van de persoon
van de veroordeelde.
 De uitbreiding van de wettelijke verankering van bijzondere voorwaarden
dient de rechtszekerheid en draagt daarnaast bij aan de effectiviteit van
het reclasseringstoezicht. Het benoemen van een voorwaarde in de wet geeft
de reclassering een handvat om over het opleggen van deze voorwaarde te adviseren,
de officier van justitie om het opleggen van de voorwaarde te vorderen, de
rechter om de voorwaarde op te leggen en vervolgens opnieuw het openbaar ministerie
en de reclassering om op de naleving van de voorwaarden toe te zien. Een in
het vonnis gespecificeerde voorwaarde geeft zowel de veroordeelde als de reclassering
duidelijkheid welke voorwaarde dient te worden nageleefd. Uit het onderzoek
dat in 2007 is verricht naar de uitvoering van het reclasseringstoezicht blijkt
dat een gespecificeerde bijzondere voorwaarde wordt gezien als stimulans voor
een succesvol toezicht, omdat het duidelijkheid geeft over de invulling van het toezicht. Zowel veroordeelde als reclassering weten
dus duidelijker wat de als bijzondere opgelegde voorwaarden inhouden en welke
verplichtingen daaruit voorvloeien. De reclassering kan zich bovendien tegenover
de veroordeelde beroepen op de rechterlijke beslissing en staat daarmee sterker
in het houden van het toezicht.
 Een goede, op de persoon van de verdachte en de omstandigheden van het
strafbare feit toegesneden invulling van de bijzondere voorwaarden maakt het
voor de rechter makkelijker om af te zien van een korte(re) vrijheidsstraf
en aldus de voordelen te benutten die een extramurale sanctie heeft ten opzichte
van die vrijheidsstraf.
 Het belang van een nadere omschrijving van bijzondere voorwaarden in de
wet is recentelijk nogmaals benadrukt in een arrest van de Hoge Raad van 25 november
2008 (LJN: BF0836). Uit dat arrest kan worden afgeleid dat aan een bijzondere
voorwaarde die een ingrijpende inbreuk pleegt op een verdragsrechtelijk beschermd
recht van bewegingsvrijheid van de veroordeelde, een wettelijke regeling ten
grondslag dient te liggen, die voldoet aan de eisen van kenbaarheid en voorzienbaarheid.
Met de wettelijke verankering van een aantal gebruikelijke bijzondere voorwaarden
als gevolg van dit wetsvoorstel kan aan deze eisen worden voldaan.
 Overigens dient wel opgemerkt te worden dat een bijzondere voorwaarde
niet zo gedetailleerd in het vonnis moet worden omschreven dat ieder flexibiliteit
voor de reclassering verloren gaat. Het moet voor de reclassering mogelijk
zijn om snel en adequaat op de ontwikkeling van het gedrag van de veroordeelde
in te spelen, zonder dat steeds de gang naar de rechter dient te worden gemaakt
voor wat in feite zou neerkomen op een minimale wijziging van de voorwaarden.
 
 Het onderhavige wetsvoorstel voorziet in de uitbreiding van de lijst van
bijzondere voorwaarden met de volgende voorwaarden.
 1. Herstel van de door het strafbare feit veroorzaakte
schade
 Deze voorwaarde omvat de verplichting om de door het strafbare feit veroorzaakte
schade te herstellen. Zij is complementair aan de voorwaarde om de door het
strafbare feit veroorzaakte schade te vergoeden. Het opleggen van deze voorwaarde
kan aan de orde zijn in het geval dat de veroordeelde niet in staat is de
schade binnen redelijke termijn te vergoeden, maar wel in staat en bereid
is de schade te herstellen. De voorwaarde heeft tot doel de voorafgaand aan
het strafbare feit bestaande situatie zo veel mogelijk te herstellen.
 Het opleggen van deze voorwaarde veronderstelt dat de veroordeelde in
staat is om de schade te herstellen. Het slachtoffer hoeft uiteraard geen
genoegen te nemen met herstel dat niet aan gebruikelijke kwaliteitseisen voldoet.
Het is aan het openbaar ministerie en uiteindelijk aan de rechter om te beoordelen
of de veroordeelde de voorwaarde van schadeherstel voldoende heeft nageleefd.
Verder zal het naleven van deze voorwaarde in veel gevallen betekenen dat
contact opgenomen moet worden met het slachtoffer. Zeker niet alle slachtoffers
zullen dat op prijs stellen. De verwachting is daarom gerechtvaardigd dat
deze voorwaarde slechts in bijzondere gevallen zal kunnen worden opgelegd.
 2. Contactverbod
 Hierbij gaat het om een verbod contact te leggen of te laten leggen met
bepaalde personen of instellingen. Te denken valt bijvoorbeeld aan een verbod
om contact te leggen met een of meerdere slachtoffers van een delict. Een
contactverbod omvat alle vormen van contact, niet alleen fysiek contact, maar
ook contact door middel van bijvoorbeeld post, telefoon, e-mail of internet.
 In de praktijk wordt deze voorwaarde met enige regelmaat opgelegd, ook
overigens in het kader van de schorsing van de voorlopige hechtenis. Combinatie
met elektronisch toezicht is niet ongebruikelijk. In zulke gevallen kan bij
de veroordeelde een elektronische pols- of enkelband aangelegd worden en bij
het slachtoffer een ontvanger worden geïnstalleerd. Zodra de veroordeelde
binnen het bereik van de ontvanger komt, gaat een alarm af en kan de politie
worden gewaarschuwd.
 3. Locatieverbod
 Onder een locatieverbod wordt verstaan een verbod om zich op of in de
directe omgeving van een bepaalde locatie te bevinden. Het verbod heeft tot doel te voorkomen dat de veroordeelde zich opnieuw naar locaties
begeeft waar het risico bestaat dat opnieuw (vergelijkbare) strafbare feiten
worden gepleegd. De locatie kan een stadion zijn, maar ook een wijk of een
straat. De locatie zal uiteraard verband houden met het gepleegde strafbare
feit. Denkbaar is bijvoorbeeld ook dat de veroordeelde verboden wordt in de
buurt te komen van een bepaald type locatie, zoals plaatsen waar veel kinderen
aanwezig zijn (schoolgebouwen, speeltuinen). In de praktijk worden dergelijke
verboden geregeld opgelegd in geval van veroordeling wegens een zedenmisdrijf.
 Het is aan de rechter om het verbod in het vonnis nader te specificeren,
zodat voor de veroordeelde duidelijk is om welke locatie of soort locaties
het gaat en wat wordt bedoeld met de «directe omgeving» daarvan.
 Eventueel kan het verbod door de rechter beperkt worden tot bepaalde tijdstippen.
Bijvoorbeeld bij een veroordeling voor uitgaansgeweld, een locatieverbod dat
alleen ’s-avonds, ’s-nachts en in de weekeinden geldt. Of een
verbod om in of bij een stadion te zijn op momenten dat er in het stadion
gevoetbald wordt.
 Opgelegd in combinatie met een contactverbod, kan een locatieverbod eraan
bijdragen dat ongewilde confrontaties met eventuele slachtoffers worden voorkomen.
In de ernstigste gevallen van veroordeling voor bijvoorbeeld een zedenmisdrijf
is voorstelbaar dat het locatieverbod inhoudt dat de veroordeelde niet terugkeert
in de woning en wijk waar hij zijn misdrijven heeft gepleegd. Het is dan wel
noodzakelijk dat een andere woonomgeving voor de veroordeelde wordt gezocht.
Het ontbreken van een vaste verblijfplaats staat in de weg aan effectief toezicht
op de naleving van de bijzondere voorwaarden.
 Een locatieverbod wordt veelal toegepast in combinatie met elektronisch
toezicht.
 4. Locatiegebod
 Onder een locatiegebod wordt verstaan een verplichting om op een bepaald
tijdstip of gedurende een bepaalde periode op een bepaalde locatie aanwezig
te zijn. Het locatiegebod is de spiegelzijde van het locatieverbod en vervult
dezelfde functie. In het hiervoor genoemde voorbeeld van een veroordeling
voor uitgaansgeweld, is het denkbaar dat aan de veroordeelde geen locatieverbod
wordt opgelegd, maar een locatiegebod, namelijk een verplichting om ’s-avonds
en ’s-nachts thuis te zijn. Een dergelijk gebod zal gecontroleerd kunnen
worden door middel van elektronisch toezicht.
 De rechter die een locatiegebod oplegt in combinatie met elektronisch
toezicht zal in het vonnis de reikwijdte van dat gebod moeten aangeven. Wettelijk
is daarbij niet uitgesloten dat de rechter een vergaande vorm van huisarrest
oplegt, waarbij de veroordeelde slechts zeer beperkt wordt toegestaan zijn
woning te verlaten. Het is aan de rechter om de proportionaliteit hiervan
te beoordelen. Aangezien de rechter door te kiezen voor een voorwaardelijke
vrijheidsstraf nu juist niet kiest voor vrijheidsbeneming, ligt het opleggen
van vormen van zeer vergaande vrijheidsbeperking in de regel niet voor de
hand.
 5. Meldplicht
 Een meldplicht houdt in de verplichting zich op bepaalde momenten te melden
bij een bepaalde instantie, bijvoorbeeld de politie of een reclasseringsinstelling.
Een meldplicht heeft als belangrijkste functie dat het voorkomt dat de betrokkene
zich onttrekt aan de waarneming van de politie en de reclassering. Een meldplicht
bij een reclasseringsinstelling kan daarnaast een belangrijke functie hebben
in het structureren van het dagelijks leven van een veroordeelde. In het kader
van de verbetering van het reclasseringstoezicht adviseert de reclassering
de rechter in combinatie met bijzondere voorwaarden waarbij sprake is van
reclasseringstoezicht altijd een meldplicht bij de reclassering als bijzondere
voorwaarde op te leggen. Op deze wijze kan de meldplicht een belangrijke
ondersteunende rol spelen bij de naleving van de (overige) bijzondere voorwaarden
en het slagen van het toezicht. De reclassering stemt in dergelijke gevallen
de intensiteit van de meldplicht af op het niveau van het toezicht en het
verloop van de naleving van de voorwaarden door de veroordeelde. Daarmee kan
de intensiteit van de meldplicht per veroordeelde en gedurende een bepaalde
periode variëren.
 6. Drugs- en alcoholverbod
 Een drugs- en/of alcoholverbod is een tamelijk veel voorkomende bijzondere
voorwaarde, zij het dat deze veelal niet met zoveel woorden in het vonnis
wordt opgenomen. Het drugs- en/of alcoholverbod wordt dan gezien als een uitvloeisel
van de in het vonnis opgelegde bijzondere voorwaarde om de aanwijzingen van
de reclassering te volgen.
 Voor het toezicht op de naleving van dit verbod bestaan verschillende
mogelijkheden. Het gebruik van soft- en harddrugs kan onderzocht worden door
afname van urine. Om adequaat te kunnen controleren op het gebruik van alcohol
dient bloed te worden afgenomen. Het urine- en/of bloedonderzoek wordt door
een terzake kundige instantie, zoals een gemeentelijke gezondheidsdienst,
in opdracht van de reclassering verricht.
 Het wetvoorstel voorziet niet in een bevoegdheid om de veroordeelde te
kunnen dwingen bloed en/of urine af te staan. De weigering om aan een onderzoek
mee te werken blijft evenwel niet zonder gevolgen: zij kan ertoe leiden dat
het openbaar ministerie overgaat tot het indienen van een vordering bij de
rechter tot tenuitvoerlegging van de voorwaardelijk opgelegde straf. Het is
dan ook van belang dat wanneer aan de betrokkene gevraagd wordt of hij bereid
is een alcohol en/of drugsverbod na te leven, duidelijk wordt gemaakt dat
dit meebrengt dat de naleving van dit verbod gecontroleerd wordt door bloed-
en/of urineonderzoek. Om deze reden wordt hiernaar ook verwezen in de formulering
van artikel 14c, tweede lid, onder 9°.
 7. Ambulante behandeling
 In de gevallen waarin wordt geconstateerd dat een verdachte gebaat zou
zijn bij een behandeling, maar opname in een zorginstelling niet noodzakelijk
is, kan de rechter als bijzondere voorwaarde ambulante behandeling opleggen.
Er is dan sprake van forensische zorg in de zin van het wetsvoorstel forensische
zorg. De plaatsing van de veroordeelde bij een zorgaanbieder is geregeld in
het wetsvoorstel forensische zorg. Indien de rechter van oordeel is dat een
lopende behandeling moet worden voortgezet, kan hij dat bij het opleggen van
de voorwaarde aangeven en de vaste behandelaar van de veroordeelde als zorgaanbieder
aanwijzen. Uitgangspunt blijft daarbij wel dat de behandeling voldoet aan
de in het kader van de forensische zorg gestelde eisen. Bij uitzondering is
het dan denkbaar dat een vaste behandelaar, als uit de advisering blijkt dat
diens behandeling effectief is en de behandeling ook binnen de indicatiestelling
valt, ten behoeve van die behandeling een contract met justitie sluit.
 Voor veroordeelden die naast een verslaving kampen met psychiatrische
problemen en/of verstandelijke beperkingen koopt Justitie specifieke ambulante
forensische zorg in met een crisisbed achter de hand. Een ambulante behandeling
in het kader van een voorwaardelijke veroordeling is voor hen alleen kansrijk
wanneer een terugval in verslavingsgedrag adequaat wordt opgevangen. Door
een directe, vrijwillige crisisopname bij een (dreigende) terugval in middelengebruik
stabiliseert de betrokkene, zodat de ambulante behandeling meteen na de opname
kan worden hervat. Binnen de kaders van het reclasseringstoezicht komen de
veroordeelde en de reclassering overeen dat bij een (dreigende) terugval,
en op indicatie van een arts, de veroordeelde gebruik zal maken van het crisisbed.
 Een behandeling kan ook het innemen van medicatie met zich brengen. Het
wetsvoorstel voorziet niet in een bevoegdheid tot dwangmedicatie. Het innemen
van medicijnen kan dan ook niet worden afgedwongen. Er is dus ook geen sprake
van een beperking van het recht op bescherming van het privé-leven
in de zin van artikel 8 EVRM of het recht op onaantastbaarheid van het lichaam
in de zin van artikel 11 van de Grondwet. De weigering medicijnen in te nemen
die de behandelaar nodig acht, kan er wel toe leiden dat de rechter de tenuitvoerlegging
van de vrijheidsstraf beveelt vanwege het niet naleven van de bijzondere voorwaarde.
Het is bij het opleggen als bijzondere voorwaarde van een behandeling die
het innemen van medicijnen mee kan brengen, dan ook van groot belang dat de
rechter de betrokkene wijst op de gevolgen die het weigeren van een onderdeel
van de behandeling kan hebben. De rechter die oordeelt over de vordering tenuitvoerlegging
kan daarbij uiteraard rekening houden met de redenen die de veroordeelde opgeeft
over zijn weigering om (nog langer) de medicijnen in te nemen, die de behandelaar
nodig acht. De toetsende rol van de rechter is een waarborg om te voorkomen
dat een dwangsituatie ontstaat bij de weigering medicijnen in te nemen vanwege
de tenuitvoerlegging van de vrijheidsstraf als stok achter de deur.
 8. Het verblijven in een instelling voor begeleid
wonen of maatschappelijke opvang
 Bij deze voorwaarde gaat het om de verplichting van een veroordeelde om
te verblijven in een instelling voor begeleid wonen of maatschappelijke opvang
en zich te houden aan het (dag)programma dat deze voorziening in overleg met
de reclassering voor hem heeft opgesteld. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om
de zogenaamde Regionale Instellingen voor Beschermd Wonen (RIBW), die verschillende
vormen van beschermd of begeleid wonen bieden aan mensen met langdurige psychiatrische
en/of psychosociale problematiek.
 Het doel van het verblijf is de veroordeelde structuur te bieden en hem
te leren een aanvaardbaar maatschappelijk bestaan op te bouwen zodat hij zelfstandig
en verantwoord kan functioneren in de maatschappij. Een combinatie met andere
voorwaarden, zoals ambulante behandeling, alcohol- en drugsverbod, locatieverbod,
of deelname aan een gedragsinterventie, is goed denkbaar.
 9. Het deelnemen aan een gedragsinterventie
 Het gaat hierbij om de verplichting deel te nemen aan bepaalde cursussen,
opleidingen of andere gedragsinterventies, die tot doel hebben tot een gedragsverandering
bij de veroordeelde te komen. Voorbeelden van gedragsinterventies zijn: training
cognitieve vaardigheden, arbeidsvaardighedentraining en aggressiebeheersingstraining.
 Zoals aangegeven in de brief van 29 augustus 2008, hecht het kabinet
aan de inzet van gedragsinterventies waarvan de effectiviteit bewezen is.
Gewerkt wordt aan een volledig «evidence based» aanbod. De Erkenningscommissie
Gedragsinterventies Justitie beoordeelt aan de hand van vastgestelde criteria
of gedragsinterventies leiden tot vermindering van recidive. Uiteindelijk
zullen alleen nog gedragsinterventies die erkend zijn, worden uitgevoerd.
 Onder het deelnemen aan een gedragsinterventie valt ook de deelname aan
een leerproject (leerstraf), dat nu nog onderdeel uitmaakt van de regeling
van de taakstraf. Voor een nadere toelichting wordt verwezen naar paragraaf 5.4.
 10. Het voldoen aan een op grond van de Vreemdelingenwet
2000 bestaande verplichting Nederland te verlaten en niet in Nederland terug
te keren
 In de lijst van aan de voorwaardelijke veroordeling te verbinden voorwaarden
wordt ten slotte nog de bijzondere voorwaarde opgenomen dat de
veroordeelde voldoet aan een op hem op grond van de Vreemdelingenwet 2000
rustende verplichting het verblijf in Nederland te beëindigen en daartoe
Nederland te verlaten. Omdat het opleggen van deze voorwaarde bij de voorwaardelijke
veroordeling in de praktijk niet altijd mogelijk zal zijn, maar bij de voorwaardelijke
invrijheidstelling doorgaans wel, wordt in paragraaf 5.5 nader op deze
voorwaarde ingegaan.
 Andere voorwaarden het gedrag van de veroordeelde betreffende
 In artikel 14c, tweede lid, Sr blijft de zogenaamde gedragsvoorwaarde
gehandhaafd. Het uitbreiden van de lijst met bijzondere voorwaarden heeft
weliswaar tot doel dat zo veel mogelijk de bijzondere voorwaarden worden opgelegd
die in deze lijst zijn genoemd, maar niet valt uit te sluiten dat zich gevallen
voordoen, waarin de rechter met de in de wet genoemde voorwaarden niet uit
de voeten kan. De gedragsvoorwaarde maakt het mogelijk dat de rechter een
bijzondere voorwaarde die hij passend en proportioneel acht, maar die niet
in de wet is genoemd, kan opleggen. Dit geeft de rechter de flexibiliteit
die nodig is om de voorwaarden goed op de persoon van de veroordeelde af te
stemmen, zonder dat een lange lijst van zeer specifieke voorwaarden, die mogelijk
slechts sporadisch worden toegepast, in de wet opgenomen hoeft te worden.
 5.2. Snel ingrijpen bij niet-naleven van de voorwaarden
 Voor de geloofwaardigheid en effectiviteit van voorwaardelijke sancties
is het van essentieel belang dat indien de voorwaarden niet worden nageleefd,
dit niet zonder gevolgen blijft. Soms kan volstaan worden met een waarschuwing,
maar substantiële en/of stelselmatige overtreding van de voorwaarden
moet leiden tot tenuitvoerlegging van de voorwaardelijk opgelegde straf. In
het kader van het programma Justitiële Voorwaarden wordt gewerkt aan
een aanscherping van het beleid op dit punt. Uit het voornoemde onderzoek
van IVA blijkt dat in 25% van de onderzochte gevallen van niet-naleving
geen procedure tot tenuitvoerlegging werd gestart door het openbaar ministerie.
Daar kunnen soms goede redenen voor zijn, bijvoorbeeld wanneer betrokkene
voor een ander strafbaar feit tot een lange vrijheidsstraf is veroordeeld.
Maar als dergelijke omstandigheden zich niet voordoen, dan spreekt het voor
zich dat een snelle en consequente reactie bij niet-naleving van de voorwaarden
essentieel is voor het succesvol toepassen van bijzondere voorwaarden en voor
de geloofwaardigheid van deze sanctie.
 De geloofwaardigheid en toepassing van de voorwaardelijke veroordeling
tot een vrijheidsstraf is er daarnaast bij gebaat dat in het geval van overtreding
van de voorwaarden er ook snel kan worden opgetreden, dat wil zeggen dat er
een mogelijkheid wordt gecreëerd om de veroordeelde onmiddellijk na het
constateren van een schending van de voorwaarden, aan te houden en in te sluiten.
Onder de huidige regeling bestaat deze mogelijkheid niet. Met de tenuitvoerlegging
van de voorwaardelijk opgelegde straf kan pas begonnen worden nadat de rechter
hierover (onherroepelijk) heeft geoordeeld. Tot dat moment is de veroordeelde
vrij, tenzij sprake is van het plegen van een strafbaar feit (en dus van een
schending van de algemene voorwaarde), waarvoor voorlopige hechtenis is toegelaten.
 Het nieuwe artikel 14fa Sr voorziet in een mogelijkheid van aanhouding
en insluiting van de veroordeelde in afwachting van de beslissing van de rechter
over de tenuitvoerlegging van de vrijheidsstraf. De procedure is gemodelleerd
naar de procedure van schorsing van de voorwaardelijke invrijheidstelling
(artikel 15h Sr). Deze nieuwe mogelijkheid kan met name een nuttige functie
vervullen in de gevallen dat sprake is van het niet-naleven van een bijzondere
voorwaarde. Zoals hiervoor al aangegeven, bestaat in geval van het schenden
van de algemene voorwaarde, veelal de mogelijkheid om de betrokkene in voorlopige
hechtenis te nemen.
 Het bevelen van de voorlopige tenuitvoerlegging in geval van het schenden
van de algemene voorwaarde is naar de mening van de regering verenigbaar met
het onschuldbeginsel, zoals neergelegd in artikel 6, tweede lid, van het EVRM.
Er is namelijk geen sprake van het vaststellen van schuld door de rechter-commissaris
indien hij de voorlopige tenuitvoerlegging beveelt. De rechter-commissaris
toetst of er ernstige redenen bestaan voor het vermoeden dat de algemene voorwaarde
niet is nageleefd. Er is dus aansluiting gezocht bij het criterium van de
ernstige bezwaren in het kader van de toepassing van de voorlopige hechtenis.
Daarmee wordt niet vooruitgelopen op de schuldvaststelling door de (zittings)rechter.
Die kan immers tot de conclusie komen dat er geen of onvoldoende bewijs is
voor het plegen van een strafbaar feit en in verband daarmee de vordering
tenuitvoerlegging afwijzen.
 Het is juist dat de achteraf ten onrechte toegepaste vrijheidsbeneming
niet ongedaan kan worden gemaakt, zoals dat ook niet kan bij voorlopige hechtenis
die achteraf ten onrechte blijkt te zijn ondergaan. Ter compensatie kan wel
schadevergoeding worden toegekend.
 De opvatting van de regering over de betekenis van het onschuldbeginsel
in dit geval is mede gebaseerd op de uitgebreide analyse die de Commissie
Vrijheidsbeperking door voorwaarden (Commissie Otte) in zijn rapport heeft
gemaakt van de tenuitvoerlegging van de voorwaardelijke straf in relatie tot
het onschuldbeginsel, zoals neergelegd in artikel 6, tweede lid, van het EVRM.
De commissie constateerde, na een analyse van de jurisprudentie van het Europees
Hof voor de rechten van de mens, dat de tenuitvoerlegging mag worden bevolen
als het waarschijnlijk kan worden geacht dat de veroordeelde zich opnieuw
schuldig heeft gemaakt aan een strafbaar feit. Bij de verwoording van dat
oordeel moeten vervolgens de nodige reserves worden ingebouwd. Het oordeel
mag niet de vorm aannemen van een definitieve vaststelling van schuld. De
weg die het Europees Hof daarbij wijst, is dat de redengeving zich beperkt
tot de vaststelling van een (ernstig) vermoeden, aldus de commissie.
 5.3. Verplicht reclasseringstoezicht op de naleving van
bijzondere voorwaarden in de periode voorafgaand aan het onherroepelijk worden
van de voorwaardelijke straf
 Het voorstel voorziet erin dat rechters op vordering van het openbaar
ministerie kunnen bepalen dat aan een voorwaardelijke straf verbonden voorwaarden
en het op de naleving van die voorwaarden uit te oefenen (reclasserings)toezicht,
dadelijk uitvoerbaar zijn. Daarmee kan worden voorkomen dat een veroordeelde
tot een (deels) voorwaardelijke vrijheidsstraf van wie de voorlopige hechtenis
is beëindigd door het instellen van hoger beroep of beroep in cassatie
zich aan het toezicht van justitie onttrekt. Dit onderdeel van het wetsvoorstel
is aangekondigd bij de brieven van 3 november en 9 december 2009
over de terugkeer van een zedendelinquent in Eindhoven (Kamerstukken II 2009–2010,
32 123 VI, nrs. 65 en 70).
 Het Wetboek van Strafvordering kent als algemene regel dat een rechterlijke
uitspraak pas ten uitvoer wordt gelegd als zij onherroepelijk is. Dit betekent
dat zolang niet op een ingesteld hoger beroep of cassatieberoep is beslist,
niet met de tenuitvoerlegging kan worden begonnen. Dit is vastgelegd in artikel
557 van het Wetboek van Strafvordering. Het wetboek kent op deze hoofdregel
een aantal uitzonderingen, waarvan de bevelen betreffende de voorlopige hechtenis
de bekendste zijn. Die bevelen zijn dadelijk uitvoerbaar. Voorgesteld wordt
ook voor het naleven van voorwaarden en het daarbij behorende (reclasserings)toezicht
in het kader van een voorwaardelijk opgelegde vrijheidsstraf de mogelijkheid
te creëren dat deze dadelijk uitvoerbaar zijn. Omdat dit voor de veroordeelde
verstrekkende gevolgen heeft, is in een aantal waarborgen voorzien. In de
eerste plaats kan een bevel strekkende tot dadelijke uitvoerbaarheid alleen worden gegeven indien er ernstig rekening mee moet worden gehouden
dat de veroordeelde wederom een misdrijf zal begaan dat gericht is tegen of
gevaar veroorzaakt voor de onaantastbaarheid van het lichaam van een of meer
personen. Dit criterium is thans ook al opgenomen in artikel 14b van het Wetboek
van Strafrecht in verband met het vaststellen van een proeftijd van ten hoogste
tien jaren. De bescherming van de veiligheid en lichamelijke integriteit van
personen rechtvaardigt dat de mogelijkheid wordt gecreëerd om in individuele
gevallen af te wijken van het uitgangspunt dat de tenuitvoerlegging eerst
een aanvang neemt na het onherroepelijk worden van de veroordeling. In de
tweede plaats wordt de keuze of in het concrete geval de onmiddellijke uitvoering
van de voorwaarden en het toezicht genoodzaakt is, in handen gelegd van de
rechter. Het gaat dus om een modaliteit die uitsluitend door de rechter kan
worden toegewezen, waardoor zij op de meest zorgvuldige wijze in het strafproces
is ingebed. De rechter kan daarbij alle omstandigheden van het geval meewegen.
Van belang hierbij is dat de voorwaarden zoveel mogelijk zijn toegesneden
op de persoon en de feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het opleggen
van de voorwaardelijke straf, zodat dit voor de veroordeelde niet onnodig
beperkend hoeft te zijn, terwijl de maatschappij in het algemeen en slachtoffers
in het bijzonder wel zoveel mogelijk direct worden beschermd. Ten derde, kan
het bevel strekkende tot dadelijke uitvoerbaarheid door de rechter waarbij
het hoger beroep tegen de veroordeling aanhangig is, worden opgeheven. Dit
is bijvoorbeeld aan de orde in de gevallen dat het gerechtshof al snel tot
een ander oordeel komt dan de rechtbank, waardoor de voorwaardelijke vrijheidsstraf
niet in stand kan blijven.
 Voor de behandeling in hoger beroep blijft overigens uiteraard vooropstaan
dat de in eerste aanleg veroordeelde voor onschuldig wordt gehouden totdat
het gerechtshof over die schuld zijn eigen oordeel heeft gevormd. De door
de rechtbank bevolen dadelijke uitvoerbaarheid doet daar niet aan af.
 5.4. De deelname aan een leerproject (leerstraf)
als bijzondere voorwaarde
 Hiervoor is aangegeven dat onder het deelnemen aan een gedragsinterventie
ook valt de deelname aan een leerproject (leerstraf), dat nu nog onderdeel
uitmaakt van de regeling van de taakstraf. Het gevolg hiervan is dat de leerstraf
voor meerderjarigen als zelfstandige taakstraf komt te vervallen. Door de leerstraf te doen opgaan in de voorwaardelijke
veroordeling geeft de regering gevolg aan de hiervoor (in paragraaf 2)
genoemde rapporten. De leerstraf vormgegeven als bijzondere voorwaarde bij
een voorwaardelijke straf biedt voordelen, omdat het de mogelijkheid geeft
om meerdere interventies als bijzondere voorwaarde in combinatie op te leggen.
De deelname aan een leerproject als bijzondere voorwaarde kan daarnaast langer
duren dan het maximale aantal uren van een leerstraf.
 Ten slotte is de term «leerstraf» een ongelukkige. Leren is
immers geen straf, maar dient ertoe de veroordeelde kennis en vaardigheden
bij te brengen die kunnen helpen te voorkomen dat hij zich weer aan het plegen
van strafbare feiten schuldig maakt. Ook dit rechtvaardigt het onderbrengen
van de deelname aan een leertraject als bijzondere voorwaarde in de regeling
van voorwaardelijke veroordeling.
 5.5. Wettelijke verankering van de bijzondere voorwaarden
bij voorwaardelijke invrijheidstelling
 In artikel 15a, tweede lid, Sr is aangegeven dat aan de voorwaardelijke
invrijheidstelling bijzondere voorwaarden kunnen worden verbonden. In het
derde lid van dit artikel worden deze bijzondere voorwaarden omschreven,
maar een nadere specificatie van mogelijke voorwaarden wordt niet gegeven.
De redenen die hiervoor zijn genoemd (paragraaf 5.1) om tot een uitbreiding
van de wettelijke verankering van bijzondere voorwaarden te komen in het kader
van de voorwaardelijke veroordeling, gelden evenzo voor de voorwaardelijke
invrijheidstelling. Voorgesteld wordt daarom om ook in de regeling van voorwaardelijke
invrijheidstelling een lijst van mogelijke bijzondere voorwaarden op te nemen.
Het eigen karakter van de voorwaardelijke invrijheidstelling maakt dat deze
lijst grotendeels, maar niet geheel overeenkomt met de lijst van bijzondere
voorwaarden in de regeling van de voorwaardelijke veroordeling. De bijzondere
voorwaarden in het kader van de voorwaardelijke invrijheidstelling staan in
het teken van de begeleide terugkeer in de samenleving. Doelen zijn daarbij
de beveiliging van de samenleving en het voorkomen van recidive. Bij de voorwaardelijke
veroordeling gelden deze doelen ook, maar staan de bijzondere voorwaarden
veel meer in het teken van een vorm van bestraffing die een alternatief is
voor een gevangenisstraf. Bijzondere voorwaarden als vergoeding of herstel
van de door het strafbare feit veroorzaakte schade, storting van een waarborgsom
of storting van een geldbedrag in het schadefonds geweldsmisdrijven passen
goed bij de voorwaardelijke veroordeling, maar zijn minder geschikt als voorwaarden
bij voorwaardelijke invrijheidstelling. Deze voorwaarden zijn daarom niet
opgenomen in de lijst met mogelijke bijzondere voorwaarden in het kader van
de voorwaardelijke invrijheidstelling.
 Geheel wettelijk uitsluiten dat deze voorwaarden in het kader van de voorwaardelijke
invrijheidstelling worden opgelegd, wil de regering overigens niet. Er kunnen
zich altijd uitzonderlijke omstandigheden voordoen die rechtvaardigen dat
deze voorwaarden toch worden verbonden aan de voorwaardelijke invrijheidstelling.
Daarnaast valt niet uit te sluiten dat Nederland op grond van Europese regelgeving
inzake de overdracht van de tenuitvoerlegging van strafvonnissen verplicht zal zijn om een in het buitenland als bijzondere voorwaarde
bij voorwaardelijke invrijheidstelling opgelegde verplichting tot schadevergoeding
ten uitvoer te leggen. Onder de noemer van de gedragsvoorwaarde («andere
voorwaarden, het gedrag van de veroordeelde betreffende», artikel 15a,
derde lid, onder 11°) kan op de naleving van deze voorwaarde dan in Nederland
worden toegezien.
 Het voldoen aan een op grond van de Vreemdelingenwet 2000
bestaande verplichting Nederland te verlaten en niet in Nederland terug te
keren als bijzondere voorwaarde
 De Staatssecretaris van Justitie heeft in haar brief van 20 juni
2008 (Kamerstukken II 2008–2009, 19 637, nr. 1207) aangegeven
dat prioriteit wordt gelegd bij het aanpakken van illegaal verblijf van criminele
en overlast veroorzakende vreemdelingen. Daarom zijn vanuit de gedachte «uitzetten
of vastzetten» alle inspanningen erop gericht criminele vreemdelingen
uit te zetten. Mocht zulks (nog) niet mogelijk zijn, dan zijn de inspanningen
erop gericht de criminele illegaal zo lang mogelijk vast te zetten, met als
doel het wegnemen van de overlast voor de samenleving.
 In de memorie van toelichting bij de regeling van voorwaardelijke invrijheidstelling
(Kamerstukken II 2005–2006, 30 513, nr. 3, blz. 17–18)
is aangegeven dat strafrechtelijk gedetineerde vreemdelingen zo veel mogelijk
tot ongewenst vreemdeling zullen worden verklaard. Aansluitend op de voorwaardelijke
invrijheidstelling zullen zij eigener beweging uit Nederland dienen te vertrekken
of uit Nederland worden verwijderd. Vanuit strafrechtelijke detentie wordt
door de Dienst Terugkeer en Vertrek van het ministerie van Justitie na veroordeling
van een vreemdeling zonder rechtmatig verblijf gewerkt aan de terugkeer van
deze vreemdeling. Het zogenaamde VRIS-protocol (vreemdelingen in de strafrechtsketen)
is van toepassing op deze categorie vreemdelingen. In het licht van het vertrek
dan wel de verwijdering uit Nederland van deze niet rechtmatig in Nederland
verblijvende vreemdelingen worden aan de voorwaardelijke invrijheidstelling
geen bijzondere voorwaarden verbonden die verband houden met de terugkeer
in de Nederlandse samenleving. Indien een ongewenst verklaarde vreemdeling
toch in Nederland wordt aangetroffen, is dit een grond voor herroeping van
de voorwaardelijke invrijheidstelling. Het verblijf in Nederland van een ongewenst
verklaarde vreemdeling is een strafbaar feit (artikel 197 Sr). De vreemdeling
schendt derhalve de algemenevoorwaarde van de
voorwaardelijke invrijheidstelling. Het opleggen van het voldoen aan de vertrekplicht
als bijzondere voorwaarde heeft een meerwaarde
in de gevallen dat een vreemdeling om wat voor een reden dan ook niet ongewenst
verklaard is of kan worden, maar hij niettemin Nederland na voorwaardelijke
invrijheidstelling dient te verlaten (als gevolg van een op grond van de Vreemdelingenwet
opgelegde vertrekplicht) en verder in de gevallen dat om wat voor reden dan
ook geen vervolging en veroordeling op grond van artikel 197 Sr plaatsvindt.
Met een voorwaardelijke invrijheidstelling gekoppeld aan het vertrek van de
niet rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdeling zal kunnen worden bijgedragen
aan zijn of haar terugkeer naar het land van herkomst. Het vertrek uit Nederland
is de reden dat verder geen bijzondere voorwaarden aan de voorwaardelijke
invrijheidstelling worden verbonden, terwijl bij voorwaardelijk in vrijheid
gestelde Nederlanders en vreemdelingen met verblijfsrecht vaak en geregeld
ook ingrijpende bijzondere voorwaarden worden gesteld. Het voldoen aan een
wettelijke vertrekplicht is daarmee een passende voorwaarde voor vreemdelingen
aan wie verder geen bijzondere voorwaarden worden opgelegd.
 Indien een vreemdeling zich niet bereid verklaart het voldoen aan de vertrekplicht
als bijzondere voorwaarde na te leven, dan kan dit leiden tot uitstel dan
wel afstel van de voorwaardelijke invrijheidstelling, waarna hij alsnog uitgezet
kan worden, eventueel middels toepassing van vreemdelingenbewaring na strafrechtelijke
detentie. Indien de vreemdeling voorwaardelijk in vrijheid is gesteld en niet
voldoet aan de vertrekplicht, kan de voorwaardelijke invrijheidstelling worden
herroepen. De vreemdeling die tijdens de proeftijd van de voorwaardelijke
invrijheidstelling Nederland niet verlaat of tijdens de proeftijd terugkeert
in Nederland, loopt dus het risico dat hij alsnog het restant van zijn straf
moet uitzitten. Is de voorwaardelijke invrijheidstelling eenmaal herroepen
en de vreemdeling opnieuw ingesloten, dan kunnen (opnieuw) voorbereidingen
getroffen worden voor de verwijdering uit Nederland na afloop van de strafrechtelijke
detentie.
 Het voldoen aan een vertrekplicht als bijzondere voorwaarde kan alleen
aan de voorwaardelijke invrijheidstelling worden verbonden als er op grond
van hoofdstuk 6 van de Vreemdelingenwet 2000 een verplichting bestaat om Nederland
te verlaten. De bijzondere voorwaarde biedt geen zelfstandige grondslag voor
het opleggen van een plicht om Nederland te verlaten. Het is niet aan het
openbaar ministerie om een beslissing te nemen over het verblijfsrecht van
een vreemdeling in Nederland in het strafrechtelijke kader van de voorwaardelijke
invrijheidstelling. Die beslissing is immers op grond van de Vreemdelingenwet
2000 met de nodige rechtswaarborgen exclusief voorbehouden aan de Minister
(Staatssecretaris) van Justitie, welke beslissing vervolgens door de bestuursrechter
kan worden getoetst.
 Hiermee houdt ook verband dat het opleggen van het voldoen aan een vertrekplicht
als bijzondere voorwaarde bij een voorwaardelijke veroordeling niet altijd
mogelijk is. Bij de voorwaardelijke veroordeling beslist de rechter in het
vonnis over eventueel op te leggen bijzondere voorwaarden. Op dat moment staat
niet altijd definitief vast dat de vreemdeling Nederland dient te verlaten.
Bij de voorwaardelijke invrijheidstelling geeft het langdurige verblijf in
detentie de gelegenheid om de besluitvorming en procedures inzake het intrekken
van een verblijfsvergunning en/of ongewenstverklaring af te ronden.
 In verschillende over dit wetsvoorstel ontvangen adviezen is er terecht
op gewezen dat Europese regelgeving en jurisprudentie het beëindigen
van het verblijfsrecht van burgers van de Europese Unie (en hun familieleden)
alleen onder strikte omstandigheden toestaat. Een vertrekplicht aan een burger
van de EU kan slechts worden opgelegd indien er sprake is van een actuele,
werkelijke en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van
de samenleving vanwege het persoonlijke gedrag van de vreemdeling. Daarmee
zal het opleggen van het voldoen aan de vertrekplicht als bijzondere voorwaarde
ook alleen als aan die vereisten is voldaan voor deze categorie vreemdelingen
aan de orde kunnen zijn. Het wegnemen van overlast is voor deze categorie
vreemdelingen een onvoldoende basis voor het opleggen van een vertrekplicht.
 Ten slotte moet worden opgemerkt dat er voor de reclassering geen taak
is om toezicht te houden op de naleving van de als bijzondere voorwaarde opgelegde
vertrekplicht. De signalering dat er sprake is van een vreemdeling die niet
heeft voldaan aan een vertrekplicht zal geschieden door de (vreemdelingen)politie,
de Koninklijke Marechaussee en de Dienst Terugkeer en Vertrek in het kader
van het reguliere vreemdelingentoezicht.
 6. Financiële gevolgen en gevolgen voor de capaciteit
en uitvoering
 De inzet van het kabinet is er met het programma Justitiële Voorwaarden
op gericht het stelsel van voorwaardelijke sancties zodanig te verbeteren,
dat maximale effecten van de persoonsgerichte aanpak om de recidive te verminderen
kunnen worden verwacht. Dit zal kunnen leiden tot een afname van het aantal
korte, onvoorwaardelijke vrijheidsstraffen voor volwassenen, die gelden als
de minst effectieve straffen in termen van recidivevermindering. Het onderhavige
wetsvoorstel is een belangrijke stap in de ambitie van het kabinet om het
aantal straffen met bijzondere voorwaarden te doen toenemen.
 Het programma Justitiële Voorwaarden heeft consequenties voor de
activiteiten en daarmee de werklast van het openbaar ministerie, de reclassering,
de zittende magistratuur, het gevangeniswezen, de forensische zorg en in mindere
mate de politie. Deze organisaties hebben elk een eigen taak in de processen
van voorwaardelijke bestraffing, het vaststellen van de meest passende bijzondere
voorwaarden en het toezicht op de naleving van die voorwaarden. De persoonsgerichte
aanpak met bijzondere voorwaarden krijgt immers vorm door:
 – de keuze van het openbaar ministerie en de rechter voor een passende
straf, zowel met het oog op vergelding als op voorkomen van herhaling; het
reclasseringsadvies aan de officier van justitie en de rechter is daarbij
ondersteunend voor het verkrijgen van inzicht in de individuele criminogene
factoren van de dader;
 – de exacte wijze van ten uitvoerleggen van de straf met bijzondere
voorwaarden, inclusief de invulling van de eventuele forensische zorg en gedragsinterventies
van de reclassering;
 – de invulling van het toezicht door de reclassering en de gevolgen
die het openbaar ministerie verbindt aan het niet-naleven van de voorwaarden;
 – de beslissing van de rechter om de tenuitvoerlegging van de gevangenisstraf
te bevelen als de voorwaarden zijn overtreden; dat leidt tot een beslag op
detentiecapaciteit.
 
 De effecten op de detentiecapaciteit van het stimuleren van het gebruik
van voorwaardelijke sancties zijn betrokken bij de zgn. beleidsrijke capaciteitsprognoses
in het kader van het Prognosemodel Justitiële Ketens (PMJ). Het aantal
detentieplaatsen dat benodigd zal zijn, is afhankelijk van de mate waarin
voorwaardelijk gestraften de gestelde voorwaarden niet naleven en vervolgens
de tenuitvoerlegging van de voorwaardelijke straf wordt bevolen.
Exacte voorspellingen hiervan zijn niet mogelijk, ook omdat het beleid er
juist op is gericht recidive te beperken.
 De concrete uitvoeringsgevolgen zijn niet zo zeer afhankelijk van de onderhavige
wetswijziging, maar van de wijze waarop het programma Justitiële Voorwaarden
in de praktijk gestalte krijgt. Om de persoonsgerichte aanpak met voorwaardelijke
straffen optimaal te kunnen toepassen, is het de bedoeling om het aantal gevallen
waarin de reclassering daartoe adviseert aan het openbaar ministerie en de
rechter, te doen toenemen. Voor de reclassering liggen er vervolgens belangrijke
taken in het toezicht en het verzorgen van gedragsinterventies. Het grootste
deel van de kosten bestaat dan ook uit kosten van toezicht en begeleiding
door de reclassering en de kosten die voortvloeien uit de invulling van bijzondere
voorwaarden, zoals bijvoorbeeld behandeling (forensische zorg) en gedragsinterventies.
 Justitie draagt de kosten voor forensische zorg. Dat betekent dat justitie
de kosten draagt van zorg waartoe de rechter of het openbaar ministerie in
het strafrechtelijk traject de opdracht geeft. Doel is dat tijdens een justitiële
titel passende zorg geboden wordt, zodat factoren die ten grondslag liggen
aan het delictgedrag aangepakt worden en recidive wordt voorkomen. Bij sommige
justitiabelen is er voorafgaand aan de justitiële titel al sprake van
behandeling, begeleiding of zorg. Financiering gebeurt dan vanuit de WMO of
de AWBZ of ZVW. In deze gevallen is het niet de bedoeling dat de straf die
reeds ingezette zorg of behandeling onderbreekt. Uitgangspunt in dat soort
gevallen is dat de continuïteit van de financiering van de al buiten
het strafrechtelijk kader ingezette zorg niet gehinderd wordt.
 Vooral bij een voorwaardelijke straf kan de situatie ontstaan dat er reeds
een regulier zorgtraject loopt dat tijdens de proefperiode gecontinueerd dient
te worden. Immers, uitgangspunt van de verstevigde voorwaardelijke straf is
dat iemand buiten detentie fatsoenlijk deelneemt aan de burgermaatschappij,
en zich aanvullend daarop aan de specifiek door de rechter of het openbaar
ministerie opgelegde bijzondere voorwaarden houdt.
 Indien er al een regulier zorgtraject loopt, kan een voorwaardelijke straf
leiden tot een combinatie van AWBZ gefinancierde zorg en door justitie gefinancierde
zorg. Bijvoorbeeld als de bijzondere voorwaarde een ambulante behandeling
in de geestelijke gezondheidszorg betreft. De forensische zorg die als bijzondere
voorwaarde in het vonnis van de rechter of de beslissing van het openbaar
ministerie is opgenomen, wordt in dit soort gevallen door justitie gefinancierd.
De kosten van de tevoren gestarte zorg die tijdens de strafrechtelijke titel
wordt gecontinueerd, blijven gefinancierd uit de initiële financieringsbron,
bijvoorbeeld de WMO of de AWBZ. Zo kan een justitiabele die vanuit een gemeentelijk
traject in een project voor begeleid wonen terecht is gekomen, door de rechter
een voorwaardelijke straf opgelegd krijgen met een ambulant verslavingszorgtraject
als bijzondere voorwaarde. Het regulier in gang gezette begeleidwonentraject
moet niet onderbroken worden door de bijzondere voorwaarden, maar eerder versterkt
om overlastgevend en delictgedrag in de kern te doorbreken. Het reguliere
traject verdient daarom continuering, ook van financieringsbron.
 Om de toename van de werklast binnen de keten voor strafrechtshandhaving
op te vangen is in de Justitiebegroting met ingang van het jaar 2008 een bedrag
gereserveerd dat oploopt tot 19 miljoen euro structureel vanaf het jaar 2012.
Hierdoor kan op een verantwoorde en doelmatige wijze invulling worden gegeven
aan het bevorderen van de toepassing van bijzondere voorwaarden bij voorwaardelijke
sancties .Het bedrag wordt ingezet voor verschillende onderdelen. Voor het
verbeteren van het proces van voorwaardelijke sancties zijn financiële
middelen beschikbaar die oplopen tot 5,5 miljoen euro in 2012. De reclasseringsorganisaties
ontvangen aanzienlijk meer financiële middelen voor de uitvoering van hun advies- en toezichttaak. Daarnaast zijn voor het ontwikkelen van
het aanbod van bijzondere voorwaarden extra middelen beschikbaar gesteld.
Zo is voor de doorontwikkeling van gedragsinterventies structureel 5 miljoen
euro beschikbaar en voor de inkoop van forensische zorg voor verslaafde justitiabelen
is een oplopend bedrag, van 6 miljoen euro in 2008 tot 13,5 miljoen euro in
2012, beschikbaar. Ook voor de intensivering van reclasseringstoezicht op
de naleving van bijzondere voorwaarden zijn extra middelen beschikbaar gesteld:
deze bedragen lopen op van 2,9 miljoen euro in 2008 tot 5 miljoen euro structureel
vanaf 2011. Naast het bedrag van 19 miljoen euro zijn nog additionele
middelen binnen de Rijksbegroting gereserveerd voor forensische zorg aan verslaafden,
voor gedragsinterventies en voor reclasseringstoezicht. Hoe hoog deze bedragen
exact zullen uitpakken, is nog niet bekend. Het kabinet beziet per jaar of
deze middelen ook feitelijk kunnen worden toegekend.
 Om de financiële consequenties voor de betrokken instanties te kunnen
bepalen, is het van belang inzicht te verkrijgen in het aantal personen waaraan
de rechter naar verwachting bijzondere voorwaarden zal opleggen. Hoewel deze
afweging in ieder individueel geval voorbehouden is aan de rechter, is met
een rekenmodel getracht om inzicht te verkrijgen in de omvang van de potentiële
doelgroep. Met behulp van het rekenmodel is een ketenbrede analyse opgesteld
van de impact op iedere betrokken instantie. Het bedrag dat in de Rijksbegroting
is gereserveerd is toereikend om de toename van bijzonderde voorwaarden die
voorzien is vanaf het moment dat het onderhavige wetsvoorstel tot wet is verheven
en in werking is getreden, te dekken.
 ARTIKELSGEWIJS
 Artikel I, onderdeel A
 In artikel 9, tweede lid, tweede volzin, van het Wetboek van Strafrecht
wordt een beschrijving gegeven van de taakstraf. Nu deze beschrijving in verband
met het schrappen van de leerstraf als taakstraf dient te worden aangepast,
is ervoor gekozen de aangepaste beschrijving te verplaatsen naar artikel 22c
Sr. In artikel 22c is deze beschrijving beter op zijn plaats, omdat daar een
nadere invulling wordt gegeven van wat een taakstraf inhoudt.
 Artikel I, onderdelen B en F
 Deze wijzigingen betreffen de maximale duur van de proeftijd (artikel
14b Sr) en van de verlenging van de proeftijd (artikel 14f Sr). Verder omvat
de wijziging van artikel 14b Sr een nieuwe bepaling inzake het begin van de
proeftijd in geval van de toepassing van artikel 14e Sr.
 De maximale duur van de door de rechter vast te stellen proeftijd is onder
de huidige regeling afhankelijk van de voorwaarden die aan de voorwaardelijke
veroordeling zijn verbonden. In geval van de algemene voorwaarde, het storten
van een waarborgsom en de gedragsvoorwaarde, bedoeld in het huidige artikel
14c, tweede lid, onder 5°, Sr geldt een maximale duur van twee jaren, in de overige gevallen een maximale duur van drie jaren.
Verder kan de proeftijd maximaal tien jaren duren indien er ernstig rekening
mee moet worden gehouden dat de veroordeelde wederom een misdrijf zal begaan
dat gericht is tegen of gevaar veroorzaakt voor de onaantastbaarheid van het
lichaam van een of meer personen. In alle gevallen geldt dat de proeftijd
nog met maximaaléén jaar kan worden verlengd (artikel 14f, eerste
lid, Sr).
 Voorgesteld wordt om niet langer een onderscheid te maken tussen voorwaarden
met een maximale proeftijd van twee jaar en voorwaarden met een maximale proeftijd
van drie jaar. Nu de lijst met bijzondere voorwaarden opgenomen
in artikel 14c, tweede lid, door het onderhavige wetsvoorstel aanzienlijk
wordt uitgebreid, is geen goed criterium vast te stellen aan de hand waarvan
voor de ene voorwaarde een maximale proeftijd van twee jaar en voor de andere
voorwaarde een maximale proeftijd van drie jaar zou moeten gelden. Veeleer
ligt het voor de hand dat op grond van relevante factoren als de aard van
het gepleegde delict, de persoonlijke omstandigheden van de verdachte en het
recidiverisico invulling wordt gegeven aan de bijzondere voorwaarden en dat
een daarbij passende proeftijd door de rechter wordt vastgesteld, die in het
ene geval langer zou kunnen zijn en in het andere geval korter. Voorgesteld
wordt dan ook om de maximale duur van de proeftijd te bepalen op drie jaar
(behoudens de mogelijkheid van verlenging en behoudens de mogelijkheid van
een proeftijd van tien jaren in het hiervoor genoemde geval). Dit geeft de
rechter de mogelijkheid om een langere proeftijd vast te stellen dan de thans
veelal opgelegde twee jaren, maar verplicht hem daar niet toe.
 In het kader van de consultatie is in een aantal adviezen gepleit voor
ruimere mogelijkheden voor de rechter om de proeftijd bij de voorwaardelijke
veroordeling te verlengen. Op grond van het huidige artikel 14f Sr kan de
proeftijd slechts éénmaal worden verlengd voor een periode van
ten hoogste één jaar. De NVvR merkt op dat als de rechter ruimere
bevoegdheid zou hebben om vaker de proeftijd met één of meer
jaren te verlengen, er beter ingespeeld kan worden op de wijze waarop de veroordeelde
zich gedraagt. Ook de reclasseringsorganisaties pleiten in hun advies voor
ruimere mogelijkheden voor verlenging.
 Het voorstel om meer dan éénmaal een verlenging toe te staan,
wordt niet opgevolgd. In de regel zal de rechter moeten beslissen over de
verlenging van de proeftijd in gevallen waarin de voorwaarden niet (naar behoren)
zijn nageleefd. De veroordeelde krijgt door de verlenging van de proeftijd
nog een kans om te werken aan gedragsverandering en om te laten zien dat hij
niet in de gevangenis thuishoort. Door het opleggen van een voorwaardelijke
straf en door het verlengen van de proeftijd, in plaats van het bevelen van
de tenuitvoerlegging van de straf, is dan dus al tweemaal afgezien van detentie.
Een derde mogelijkheid (dat wil zeggen: voor de tweede keer verlengen) zou
de geloofwaardigheid van de voorwaardelijke straf aantasten. De veroordeelde
die dan nog niet heeft begrepen dat de voorwaarden moeten worden nageleefd,
verdient niet de vrijheid die hem met de voorwaardelijke straf is gegund.
 Wel wordt het voorstel overgenomen om de maximale periode van verlenging
uit te breiden, en wel naar twee jaren. In de gevallen waarin de rechter het
onwenselijk acht om de tenuitvoerlegging van de voorwaardelijke straf te bevelen,
maar voortzetting van het reclasseringstoezicht op de naleving van bijzondere
voorwaarden gedurende langere tijd aangewezen is , kan de rechter de proeftijd
met maximaal twee jaren verlengen. De totale duur van de proeftijd kan dan
oplopen tot vijf jaren in de gevallen waarin een proeftijd van drie jaren
mogelijk is en twaalf jaren in de gevallen waarin een proeftijd van tien jaren
mogelijk is.
 Het nieuwe onderdeel c in het derde lid van artikel 14b regelt dat de
proeftijd ingaat op de dag van de einduitspraak (van de rechtbank of het gerechtshof)
in het geval dat in de uitspraak een bevel is gegeven dat de naleving van
voorwaarden en het reclasseringstoezicht dadelijk uitvoerbaar zijn (op grond
van het nieuwe artikel 14e Sr). Hierop is in paragraaf 5.3 ingegaan.
 Artikel I, onderdeel C
 De uitbreiding van de wettelijke verankering van bijzondere voorwaarden
in artikel 14c, tweede lid, Sr is hiervoor toegelicht in paragraaf 5.1.
 Elektronisch toezicht
 In het nieuwe derde lid van artikel 14c is bepaald dat aan een bijzondere
voorwaarde elektronisch toezicht kan worden verbonden. Elektronisch toezicht
houdt in dat met elektronische middelen (zender/ontvanger) gecontroleerd kan
worden of de veroordeelde de opgelegde bijzondere voorwaarden naleeft. Elektronisch
toezicht is met name geschikt om de naleving te controleren van als bijzondere
voorwaarde opgelegde locatieverboden of -geboden en contactverboden. Bij bijzondere
voorwaarden als vergoeding of herstel van de schade ligt elektronisch toezicht
niet voor de hand.
 In de praktijk hebben zich verschillende vormen van elektronisch toezicht
ontwikkeld. Elektronisch toezicht kan worden ingezet met het oog op het controleren
van een verplichting om gedurende bepaalde periodes een bepaalde plaats (vaak
de eigen woning) niet te verlaten. Door middel van een zender/ontvanger in
de woning van de deelnemer en een zender om zijn enkel of pols wordt dan de
aanwezigheid thuis gecontroleerd.
 In het kader van de controle op de naleving van een door de strafrechter
opgelegd stadionverbod is geëxperimenteerd met elektronisch toezicht
dat bestaat uit elektronische stemherkenning. Hiermee kan worden nagegaan
of de veroordeelde zich op tijdstippen dat in het stadion gevoetbald wordt,
inderdaad niet in of in de buurt van het stadion bevindt. Uit het experiment
is gebleken dat de techniek nog niet waterdicht is. Het instrument van de
stemherkenning zal daarom doorontwikkeld worden alvorens tot toepassing op
landelijke schaal kan worden overgegaan.
 Ten slotte kan elektronisch toezicht ook het permanent volgen van een
persoon door middel van een elektronisch volgsysteem omvatten. Bij een elektronisch
volgsysteem wordt gebruik gemaakt van GPS (Global Positioning System), waarmee
in beginsel de verblijfplaats van een persoon vierentwintig uur per dag gecontroleerd
kan worden.
 Het is aan de rechter (in geval van een voorwaardelijke veroordeling)
en het openbaar ministerie (in geval van voorwaardelijke invrijheidstelling)
om de duur van het elektronisch toezicht vast te stellen. Elektronisch toezicht
kan voor de gehele proeftijd aan een bijzondere voorwaarde worden verbonden,
maar het is ook mogelijk om elektronisch toezicht slechts voor een deel van
de proeftijd aan een bijzondere voorwaarden te verbinden.
 Inbedding van bijzondere voorwaarden in de algemene systematiek
van bescherming van grondrechten
 Voorgesteld wordt om het huidige derde lid van artikel 14c Sr, waarin
is bepaald dat de bijzondere voorwaarden de vrijheid van de veroordeelde zijn
godsdienst of levensovertuiging te belijden en de staatkundige vrijheid niet
mogen beperken, te laten vervallen. Zoals ook bij de parlementaire behandeling
van de wet voorwaardelijke invrijheidstelling is aangegeven (Kamerstukken
I 2006–2007, 30 513, C, blz. 9), heeft deze bepaling in het licht
van de huidige bescherming tegen inbreuken op grondrechten, zoals vervat in
de Grondwet en internationale verdragen, geen toegevoegde waarde meer. Uit een oogpunt van consistentie met de regeling van
voorwaardelijke veroordeling is zij destijds in de regeling van voorwaardelijke
invrijheidstelling opgenomen. Nu de regeling van voorwaardelijke veroordeling
wordt gewijzigd, doet zich de gelegenheid voor om in beide regelingen en daarnaast
op overige plaatsen in de wetgeving deze bepaling te schrappen.
 Bij het opleggen van bijzondere voorwaarden wordt steeds een proportionaliteitstoets
verricht. De inbreuk die een bijzondere voorwaarde maakt op een verdragrechtelijk
of grondwettelijk beschermd recht is daarbij een wezenlijk punt van afweging.
Voorwaarden als locatieverboden en -geboden, contactverboden en verplichte
behandeling kunnen vergaand ingrijpen in de persoonlijke levenssfeer
van de veroordeelde. Steeds zal in het concrete geval beoordeeld moeten worden
of een inbreuk op een fundamenteel recht aanvaardbaar en proportioneel is.
Hierbij is uiteraard ook van belang dat in de regel sprake is van bereidheid
en vaak ook een aanbod van de veroordeelde om de opgelegde bijzondere voorwaarden
na te leven.
 Overig
 De formulering van de nu reeds in artikel 14c Sr opgenomen bijzondere
voorwaarden is (afgezien van enkele redactionele verbeteringen) ongewijzigd
gebleven, met uitzondering van de voorwaarde van opname ter verpleging. Als
gevolg van het wetsvoorstel forensische zorg wordt niet langer gesproken van
opneming in een inrichting ter verpleging, maar
van opneming in een zorginstelling.
 Artikel I, onderdeel D
 De wijzigingen van artikel 14d hebben tot doel deze bepaling aan te passen
aan de thans gebruikelijke terminologie inzake het reclasseringstoezicht.
Dat toezicht omvat het stimuleren en motiveren van de veroordeelde om zich
aan de opgelegde voorwaarden te houden (begeleiding), naast de controle op
de naleving van die voorwaarden en het signaleren van (dreigende) overtreding.
De voorgestelde formulering komt overeen met de formulering die in de regeling
van de voorwaardelijke invrijheidstelling is gekozen voor het reclasseringstoezicht.
 De voorgestelde wijzigingen omvatten geen inhoudelijke veranderingen in
de regelgeving. Nieuw is wel de grondslag voor een algemene maatregel van
bestuur in het derde lid van artikel 14d. In deze algemene maatregel van bestuur
zullen, zoals ook in het Uitvoeringsbesluit voorwaardelijke invrijheidstelling
voor de voorwaardelijke invrijheidstelling is gedaan, nadere regels worden
gegeven over het toezicht op de naleving van de (bijzondere) voorwaarden.
Deze regels betreffen onder meer het opstellen van een plan van aanpak waarin
de aard en de intensiteit van het toezicht is aangegeven, de verplichting
van de veroordeelde om de aanwijzingen en opdrachten van de reclassering in
het kader van het toezicht op te volgen en de melding aan het openbaar ministerie
van het niet-naleven van de voorwaarden door de veroordeelde.
 Artikel I, onderdeel E
 Het nieuwe artikel 14e Sr is hiervoor in paragraaf 5.3 toegelicht.
 Artikel I, onderdeel G
 Het nieuwe artikel 14fa Sr voorziet in een mogelijkheid van aanhouding
en insluiting van de veroordeelde in afwachting van de beslissing van de rechter
over de tenuitvoerlegging van de vrijheidsstraf. Het belang van deze bepaling
is toegelicht in paragraaf 5.2.
 Ter toelichting op artikel 14fa kan nog het volgende worden opgemerkt.
De aanhouding van de veroordeelde kan door het openbaar ministerie worden
bevolen indien er ernstige redenen bestaan voor het vermoeden dat enige gestelde
voorwaarde niet wordt nageleefd. Indien na aanhouding blijkt dat van schending
van de voorwaarden geen sprake is, kan de veroordeelde onmiddellijk weer in
vrijheid worden gesteld. Indien de vermoedens omtrent het niet naleven van
de voorwaarden echter blijven bestaan en het openbaar ministerie de aanhouding
van de veroordeelde noodzakelijk blijft vinden, dient het openbaar ministerie
een vordering tot voorlopige tenuitvoerlegging
in bij de rechter-commissaris en een vordering tot tenuitvoerlegging bij de
rechtbank (of in voorkomend geval het gerechtshof). De rechter-commissaris
beslist binnen driemaal vierentwintig uur na aanhouding over de voorlopige
tenuitvoerlegging. Tot aan de beslissing van de rechter-commissaris wordt
de veroordeelde niet in vrijheid gesteld. De veroordeelde wordt in vrijheid
gesteld indien de rechter-commissaris de vordering van het openbaar ministerie
afwijst. Wijst de rechter-commissaris de vordering toe, dan beveelt hij de
voorlopige tenuitvoerlegging van de voorwaardelijk opgelegde straf. Dit betekent
dat de veroordeelde, in afwachting van de beslissing van de rechter over de
vordering tenuitvoerlegging, in een penitentiaire inrichting wordt ondergebracht.
 Het bevel tot voorlopige tenuitvoerlegging kan door de rechter die oordeelt
over de vordering tenuitvoerlegging, worden opgeheven.
 De termijn van de voorlopige tenuitvoerlegging eindigt van rechtswege
met ingang van het tijdstip waarop de duur van de vrijheidsbeneming gelijk
wordt aan de duur van de ten uitvoer te leggen straf.
 Artikel I, onderdeel H
 Het nieuwe lid dat aan artikel 14g Sr wordt toegevoegd regelt dat als
de rechter de tenuitvoerlegging van een voorwaardelijk opgelegde vrijheidsstraf
gelast, daar de eventuele vrijheidsbeneming op grond van artikel 14fa (de
voorlopige tenuitvoerlegging) van af wordt getrokken.
 In plaats van een last tot tenuitvoerlegging van de vrijheidsstraf te
geven, kan de rechter op grond van artikel 14g, tweede lid, een taakstraf
gelasten. Doet de rechter dit in een zaak waarin aan de veroordeelde zijn
vrijheid is ontnomen in het kader van de voorlopige tenuitvoerlegging, dan
dient de rechter aan te geven volgens welke maatstaf deze vrijheidsbeneming
afgetrokken wordt van de ten uitvoer te leggen taakstraf.
 Artikel I, onderdelen I, J, K, N en P
 Deze wijzigingen hebben tot doel de artikelen 14h, 14i, 14j, 15b en 16
Sr aan te passen aan de thans gebruikelijke terminologie inzake het reclasseringstoezicht.
Zie daarover verder de toelichting bij artikel I, onderdeel D.
 Artikel I, onderdeel L
 Een nieuw artikel 14l Sr wordt toegevoegd dat betrekking heeft op schadevergoeding
na voorlopige tenuitvoerlegging. Het gaat hierbij om de gevallen waarin de
vordering tenuitvoerlegging niet wordt toegewezen of het OM niet ontvankelijk
is, nadat aan de betrokkene als gevolg van voorlopige tenuitvoerlegging op
grond van artikel 14fa zijn vrijheid is ontnomen. Voor deze gevallen voorziet
artikel 14l in de mogelijkheid van schadevergoeding voor de ondergane detentie.
De betrokkene kan de rechter (de rechtbank of in voorkomende gevallen het
gerechtshof) verzoeken hem een vergoeding toe te kennen. De rechter kan de
schadevergoeding bij gelegenheid van de beslissing over de tenuitvoerlegging
van de vrijheidsstraf toe dan wel afwijzen. Voor wat betreft de toekenning
van schadevergoeding is aansluiting gezocht bij de bepalingen in het Wetboek
van Strafvordering inzake ondergane voorlopige hechtenis (artikel 89 e.v.).
Een vergelijkbare bepaling is al eerder opgenomen in de regeling van voorwaardelijke
invrijheidstelling (artikel 15k Sr).
 Artikel I, onderdeel M
 De wijziging van artikel 15a Sr voorziet in het opnemen van een lijst
met bijzondere voorwaarden in de regeling van de voorwaardelijke invrijheidstelling
en is hiervoor toegelicht in paragraaf 5.5.
 Met betrekking tot het voldoen aan een vertrekplicht als bijzondere voorwaarde
bij voorwaardelijke invrijheidstelling wordt nog het volgende opgemerkt.
De duur van de proeftijd van deze bijzondere voorwaarde wordt door het openbaar
ministerie vastgesteld en is ten hoogste gelijk aan het strafrestant (artikel
15c, derde lid, Sr). Na afloop van de proeftijd verliest het voldoen aan de
vertrekplicht als bijzondere voorwaarde zijn gelding.
Als verplichting op grond van de Vreemdelingenwet 2000 blijft zij uiteraard
bestaan. De grondslag van de verplichting is immers die wet, zoals hiervoor
aangegeven (paragraaf 5.5). Het stellen van de vertrekplicht als bijzondere
voorwaarde heeft enkel tot doel in voorkomend geval uitstel, afstel of herroeping
van de voorwaardelijke invrijheidstelling mogelijk te maken.
 Ten slotte omvat de wijziging van artikel 15a Sr een technische wijzing.
De bepaling over elektronisch toezicht wordt verplaatst van het derde lid
van artikel 15a naar het vierde lid van dat artikel. De grondrechtenclausule
in het huidige vierde lid komt te vervallen. Voor een toelichting daarop wordt
verwezen naar de toelichting bij artikel I, onderdeel C.
 Artikel I, onderdeel O
 De wijziging van artikel 15h, tweede lid, Sr betreft een redactionele
verbetering van deze bepaling. In de gewijzigde redactie brengt het tweede
lid nu beter tot uitdrukking dat er sprake is van twee verschillende vorderingen.
Een vordering tot schorsing van de voorwaardelijke invrijheidstelling die
wordt ingediend bij de rechter-commissaris en een vordering tot herroeping
van de voorwaardelijke invrijheidstelling die wordt ingediend bij de rechtbank.
 Het gewijzigde artikel 15h, tweede lid, volgt daarmee de redactie van
het nieuwe artikel 14fa, tweede lid, Sr (zie hiervoor de toelichting bij artikel
I, onderdeel G).
 Artikel I, onderdelen Q, R, S en X
 Deze bepalingen betreffen technische wijzigingen van de regeling van de
taakstraf in verband met het schrappen van de leerstraf als zelfstandige straf.
Zie hiervoor de toelichting in paragraaf 5.4 en bij artikel I, onderdeel
A.
 In artikel 22d, derde lid, Sr wordt de maximale duur van de vervangende
hechtenis, in geval van het niet (naar behoren) verrichten van de taakstraf,
bepaald op acht maanden. Nu wordt voorgesteld de leerstraf te schrappen in
de regeling van de taakstraf, kan een taakstraf slechts nog bestaan uit een
werkstraf, waarvan de maximale duur ingevolge artikel 22c, tweede lid, tweehonderdenveertig
uren is. De maximale duur van de vervangende hechtenis is daarmee op grond
van artikel 22d, derde lid, Sr vier maanden (honderdentwintig dagen). Artikel
22d, derde lid, is met het oog hierop gewijzigd.
 Artikel I, onderdeel T, U, V, W, Y, Z, AA, DD
 De wijzigingen van de artikelen 38a, 38g, 38h, 38p, 77w, 77wb, 77z en
77hh Sr betreffen wetstechnische aanpassingen van deze bepalingen in verband
met de inbedding van de bijzondere voorwaarden in de algemene systematiek
van bescherming van grondrechten. Zie hiervoor de toelichting bij artikel
I, onderdeel C.
 Artikel I, onderdelen BB en CC
 Voor jeugd geldt dat op basis van verkennend onderzoek van het ministerie
in 2007, een project Verbetertraject toezicht Jeugd is gestart onder de vlag
van het programma Aanpak Jeugdcriminaliteit. Uit het onderzoek is gebleken
dat de geloofwaardigheid en toepassing van de voorwaardelijke veroordeling
tot een vrijheidsstraf van de jeugdige gebaat is bij een wettelijke
mogelijkheid om snel in te kunnen grijpen indien voorwaarden niet worden nageleefd.
Ook voor het jeugdstrafrecht is de mogelijkheid die het nieuwe artikel 14fa
biedt voor snel ingrijpen dus een nuttige aanvulling op het strafrechtelijk
instrumentarium. Omdat het jeugdstrafrecht een eigen regeling van de voorwaardelijke
veroordeling kent in artikel 77x en verder, wordt voorgesteld een zelfde bepaling
als het nieuwe artikel 14fa in de regeling van de voorwaardelijke veroordeling
in het jeugdstrafrecht op te nemen (het nieuwe artikel 77cca Sr). Het gaat
dan om een veroordeling tot voorwaardelijke jeugddetentie.
 De twee nieuwe leden die aan artikel 77dd Sr worden toegevoegd regelen
de aftrek van de eventuele vrijheidsbeneming op grond van de voorlopige tenuitvoerlegging
als de rechter de vordering tenuitvoerlegging toewijst en eventuele schadevergoeding
na voorlopige tenuitvoerlegging. Zie hiervoor de toelichting bij artikel I,
onderdelen H en L.
 Artikel II, onderdelen A en B
 Ook de wijzigingen van de artikelen 257a, derde lid, en 493, zesde lid,
betreffen wetstechnische aanpassingen in verband met de inbedding van bijzondere
voorwaarden in de algemene systematiek van bescherming van grondrechten (hiervoor
toegelicht bij artikel I, onderdeel C). In dit geval gaat het om de gedragsaanwijzing
in het kader van een strafbeschikking en om de voorwaarden verbonden aan een
schorsing van de voorlopige hechtenis bij jeugdige verdachten.
 Verder wordt met de aanpassing van artikel 493, zesde lid, vierde volzin,
een evidente fout hersteld. Het zinsdeel dat specificeert dat de voorwaarden «het
gedrag van de veroordeelde betreffen» is onjuist in de zin dat gesproken
zou moeten worden van «de verdachte» en is daarnaast overbodig,
omdat bij algemene maatregel van bestuur nader is gespecificeerd welke bijzondere
voorwaarden aan de schorsing van de voorlopige hechtenis kunnen worden verbonden
(Besluit gedragsbeïnvloeding jeugdigen, artikel 2).
 Artikel III
 Ook de wijziging van artikel 13 van de Gratiewet is een technische wijziging
die verband houdt met de inbedding van bijzondere voorwaarden in de algemene
systematiek van bescherming van grondrechten (hiervoor toegelicht bij artikel
I, onderdeel C).
 Artikel IV
 De wijziging van artikel 10 van de Wet op de Jeugdzorg betreft een technische
wijziging van een bepaling waarin wordt verwezen naar artikel 77w van het
Wetboek van Strafrecht. Die bepaling wordt door het onderhavige wetsvoorstel
gewijzigd en dientengevolge dient de verwijzing in artikel 10 van de Wet op
de Jeugdzorg te worden aangepast. Zie verder de toelichting bij artikel I,
onderdelen C en Y.
 
 De minister van Justitie,
 E. M. H. Hirsch Ballin
 De staatssecretaris van Justitie,
 N. Albayrak
 
 
 
 
 Rapport van de Commissie Vrijheidsbeperking, Vrijheidsbeperking door voorwaarden.
De voorwaardelijke veroordeling en haar samenhang met de taakstraf, de voorlopige
hechtenis en de voorwaardelijke invrijheidstelling., Ministerie van Justitie,
Den Haag 2003.
 
 
 M.J.G. Jacobs, A.M. van Kalmthout, M.Y.W. von Bergh, Toepassing van bijzondere
voorwaarden bij voorwaardelijke vrijheidsstraf en schorsing van de voorlopige
hechtenis bij volwassenen, IVA, Tilburg 2006.
 
 
 Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.
 
 
 M. Abraham, B. van Dijk, M. Zwaan, Inzicht in toezicht: de uitvoering
van toezicht door de reclassering, DSP-Groep/WODC, Amsterdam 2007, blz. 48–49.
(Bij brief van 12 juli 2007 aangeboden aan de Tweede Kamer, Kamerstukken
II 2006–2007, 29 270, nr. 14.)
 
 
 Rapport van de Commissie Vrijheidsbeperking, blz. 94.
 
 
 In het jeugdstrafrecht blijft de leerstraf als taakstraf vooralsnog gehandhaafd.
 
 
 Het rapport van de Commissie Vrijheidsbeperking gaat in hoofdstuk 8 dieper
in op de redenen waarom het de voorkeur verdient de deelname aan een leerproject
vorm te geven als bijzondere voorwaarde in plaats van als zelfstandige straf.
 
 
 Kaderbesluit 2008/947/JBZ van de Raad van 27 november 2008 inzake
de toepassing van het beginsel van de wederzijdse erkenning op vonnissen en
proeftijdbeslissingen met het oog op het toezicht op proeftijdvoorwaarden
en alternatieve straffen, PB L 337 van 16 december 2008, blz. 102.
 
 
 Voor de gedragsvoorwaarde vloeit dit voort uit de arresten van de Hoge
Raad van 30 oktober 2007 (NJ 2008, 146) en 8 april 2008 (RvdW 2008,
437), waarin de HR oordeelde dat aangenomen moest worden dat de wetgever bij
de wet van 23 december 1992 (Stb. 1993, 29) bij vergissing niet artikel
14b, tweede lid, Sr heeft aangepast aan de nieuwe nummering van artikel 14c,
tweede lid, Sr. Deze omissie zal worden hersteld door middel van de wet van
26 november 2009 houdende partiële wijziging van het Wetboek van
Strafrecht, Wetboek van Strafvordering en enkele aanverwante wetten in verband
met rechtsontwikkelingen, internationale verplichtingen en geconstateerde
wetstechnische gebreken en leemten, Stb. 525 (nog niet in werking getreden).
 
 
 Zie daarvoor F.W. Bleichrodt, Onder voorwaarde, Deventer 1996, blz. 90
e.v.