ECLI:NL:HR:2015:3422, Hoge Raad, 27-11-2015, 14/04532
Hoge Raad — Uitspraak 
Datum: 2015-11-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Onteigening. Afzonderlijke onteigening van appartementsrecht niet mogelijk (HR 29 maart 2013, ECLI:NL:HR:2013:BY8665, NJ 2013/474). Dient in administratieve fase het ontwerp van het onteigeningsbesluit aan de hypotheekhouder te worden gezonden?

27 november 2015
    Eerste Kamer
    14/04532
    EV/AS
     
    Hoge Raad der Nederlanden
    Arrest
     
    in de zaak van:
    
    
      1. [eiser 1] ,wonende te [plaats] ,
      2. [eiseres 2] ,wonende te [plaats] ,
      3. [eiser 3] ,wonende te [plaats] ,
      EISERS tot cassatie,
      advocaat: mr. J.A.M.A. Sluysmans,
      
    
    
      t e g e n
      
    
    
      De GEMEENTE LEUSDEN,zetelende te Leusden,
      VERWEERSTER in cassatie,
      niet verschenen.
    
    
    
      Partijen zullen hierna ook worden aangeduid als [eiser c.s.] en de Gemeente.
    
    
  
  
    
      1Het geding in feitelijke instanties
    Voor het verloop van het geding in feitelijke instanties verwijst de Hoge Raad naar de navolgende stukken: 
    a.	de vonnissen in de zaak C/16/338140/HL ZA 13-47 van de rechtbank Midden-Nederland van 3 april 2013 en 14 augustus 2013;
    b.	het arrest in de zaak 200.138.870/01 van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 5 augustus 2014. 
    	Het arrest van het hof is aan dit arrest gehecht.
    
  
  
    
      2Het geding in cassatie
    
      	Tegen het arrest van het hof hebben [eiser c.s.] beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
      	Tegen de Gemeente is verstek verleend.
      	De zaak is voor [eiser c.s.] toegelicht door hun advocaat.
      	De conclusie van de Advocaat-Generaal J. Wuisman strekt tot vernietiging van het bestreden arrest.
    
    
  
  
    
      3Beoordeling van het middel
    
      3.1
      In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
      ( i)	[eiser 1] en [eiseres 2] zijn ieder voor de helft gerechtigd tot de appartementsrechten kadastraal bekend gemeente Leusden, sectie [...] , nummer [0001] , index [...] en index [...] , plaatselijk bekend [a-straat 1] te [plaats] (hierna: de appartementsrechten).
      
        (ii)	Bij notariële akte van 11 mei 2001 hebben [eiser 1] en [eiseres 2] ten behoeve van [eiser 3] een recht van hypotheek op de appartementsrechten verleend tot zekerheid van de terugbetaling van door [eiser 3] aan [eiser 1] en [eiseres 2] geleend geld.
        
          (iii)	De raad van de Gemeente heeft de Kroon verzocht de appartementsrechten aan te wijzen ter onteigening. Op de door de Gemeente aan de Kroon verstrekte lijst van (mogelijk) belanghebbenden is [eiser 3] als hypotheekhouder vermeld, met als adressen het in de openbare registers vermelde adres [a-straat 2] , [plaats] (hierna: het kadastrale adres) en een in de gemeentelijke basisadministratie vermeld adres. Op het laatste adres woont [eiser 3] feitelijk.
        (iv)	De Minister van Infrastructuur en Milieu heeft uitsluitend naar het kadastrale adres van [eiser 3] een brief gezonden waarin kennis is gegeven van het hiervoor in (iii) genoemde verzoek, de terinzagelegging van het ontwerpbesluit tot aanwijzing ter onteigening van de appartementsrechten (hierna: het ontwerpbesluit) en de mogelijkheid binnen een bepaalde periode een schriftelijke zienswijze bij de Kroon naar voren te brengen. Gedurende de periode van terinzagelegging heeft [eiser 3] geen zienswijze bij De Kroon ingediend.
      
      ( v)	Bij Koninklijk Besluit van 6 november 2012, nr. 12.002664, gepubliceerd in de Staatscourant van 22 november 2012, nr. 23530, zijn de appartementsrechten ter onteigening aangewezen.
      
      
        3.2.1
        In dit geding vordert de Gemeente dat bij vervroeging de onteigening van de appartementsrechten van [eiser 1] en [eiseres 2] wordt uitgesproken en dat het aan hen te betalen voorschot op de schadeloosstelling wordt bepaald. [eiser 3] is op de voet van art. 3 lid 2 Ow toegelaten tot tussenkomst in de hoofdzaak. De rechtbank heeft de vorderingen van de Gemeente afgewezen op de grond, kort gezegd, dat de kennisgeving van het ontwerpbesluit tot aanwijzing ter onteigening niet aan het juiste adres van [eiser 3] is toegezonden, door welk gebrek laatstgenoemde in zijn belang is geschaad. 
        
      
      
        3.2.2
        
          Het hof heeft het vonnis van de rechtbank vernietigd, de vervroegde onteigening uitgesproken en het voorschot op de schadeloosstelling bepaald. Daartoe heeft het, voor zover in cassatie van belang, als volgt overwogen. 
          	De hypotheekhouder heeft onvoldoende belang om in de administratieve procedure, waarin de vraag aan de orde is of er onteigend moet worden, als derde belanghebbende te worden aangemerkt (rov. 3.24). Het feit dat [eiser 3] door de Gemeente als hypotheekhouder op de lijst met belanghebbenden is geplaatst en de Minister hem een kennisgeving heeft gestuurd, maakt hem niet alsnog tot belanghebbende. Of iemand belanghebbende is, dient te worden beoordeeld naar objectieve maatstaven. (rov. 3.26) [eiser 3] wordt ook niet in zijn belangen geschaad doordat, zoals hij heeft gesteld, hem de mogelijkheid tot zelfrealisatie wordt onthouden. Zelfrealisatie is in beginsel slechts voorbehouden aan de eigenaar van het te onteigenen perceel en dan ook nog alleen onder bepaalde voorwaarden. [eiser 3] heeft op geen enkele wijze aannemelijk gemaakt dat hij voldoet aan die voorwaarden. (rov. 3.27) 
          Op grond van het vorenoverwogene moet worden geoordeeld dat het onteigeningsbesluit kan dienen als titel voor de onteigening van de appartementsrechten (rov. 3.40).
        
        
      
      
        3.3.1
        Het middel klaagt onder meer dat het hof in rov. 3.40 en in het dictum heeft miskend dat de vordering niet toewijsbaar is op de grond dat de Onteigeningswet niet voorziet in de mogelijkheid van afzonderlijke onteigening van een appartementsrecht.
        
      
      
        3.3.2
        Deze klacht slaagt. De Onteigeningswet voorziet niet in de mogelijkheid van een afzonderlijke onteigening van een appartementsrecht (HR 29 maart 2013, ECLI:NL:HR:2013:BY8665, NJ 2013/474, rov. 3.5.2). Op grond van art. 25 Rv is de rechter verplicht deze rechtsregel ambtshalve toe te passen, ook indien geen van de partijen in het geding daarop een beroep heeft gedaan, mits de voor de toepassing van deze regel relevante feiten door partijen aan hun vordering of verweer ten grondslag zijn gelegd (art. 24 Rv). Dat laatste is hier het geval. Het oordeel van het hof dat het hiervoor in 3.1 onder (v) genoemde besluit kan dienen als titel voor de onteigening van de appartementsrechten (rov. 3.40), is dus onjuist.
      
      
        3.4.1
        Het bestreden arrest kan op grond van het voorgaande niet in stand blijven. De overige klachten van het middel behoeven geen behandeling. Niettemin zal de Hoge Raad nog ingaan op de daarin aan de orde gestelde vraag of in de administratieve onteigeningsprocedure, die de totstandkoming en bekendmaking van het koninklijk besluit tot onteigening (hierna: onteigeningsbesluit) omvat, aan een hypotheekhouder het ontwerpbesluit moet worden gezonden. Over het antwoord op deze vraag bestaat onzekerheid (zie de conclusie van de Advocaat-Generaal onder 2.10.2 en 2.10.3). 
        
      
      
        3.4.2
        
          De toelichting op het middel wijst erop (onder 25) dat de geadresseerden van een onteigeningsbesluit op de voet van art. 3:13 Awb ook een kennisgeving van het ontwerpbesluit dienen te krijgen. Betoogd wordt dat uit de memorie van toelichting op de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure (Kamerstukken II, 2003-2004, 29 421, nr. 3, p. 14 en 15) kan worden afgeleid dat ook een hypotheekhouder zoals [eiser 3] op grond van art. 3:13 Awb een kennisgeving van het ontwerp van een onteigeningsbesluit moet ontvangen, omdat daarin is vermeld:
          “8. Toezending ontwerp aan aanvrager en geadresseerden van het besluit In artikel 3:13 Awb is bepaald dat het ontwerpbesluit moet worden toegezonden aan de belanghebbenden tot wie het besluit zal zijn gericht, inclusief de aanvrager. Daarbij moet hen ook worden medegedeeld waar en wanneer de stukken ter inzage liggen en hoe en door wie zienswijzen naar voren kunnen, worden gebracht. Voorschriften in bijzondere wetgeving die thans nog specificeren aan welke categorieën van personen deze toezending en mededeling moeten plaatsvinden, kunnen vervallen. Onder de belanghebbenden tot wie het besluit zal zijn gericht, moeten in elk geval worden verstaan eigenaren, rechthebbenden, gebruikers en andere persoonlijk gerechtigden van percelen waarop het desbetreffende besluit betrekking heeft.”
        
        
      
      
        3.4.3
        Op grond van het in de onderhavige onteigening van toepassing zijnde art. 78 lid 2 Ow in verbinding met art. 3:13 lid 1 Awb dient het ontwerp van een onteigeningsbesluit voorafgaand aan de terinzagelegging te worden toegezonden aan belanghebbenden tot wie het besluit zal zijn gericht; zij kunnen – evenals eventuele andere belanghebbenden – binnen de termijn van terinzagelegging desgewenst hun zienswijze over het ontwerp naar voren brengen (art. 78 lid 2 Ow in verbinding met de art. 3:15 lid 1 en 3:16 Awb).
        
      
      
        3.4.4
        Art. 78 lid 6 Ow wijst sinds 1 januari 2010 (Stb. 2010/135) als geadresseerden van het onteigeningsbesluit aan de verzoeker en de in art. 78 lid 5, onder 3°, Ow bedoelde eigenaren en andere rechthebbenden. Voordien, en ook ten tijde van de invoering van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure per 1 juli 2005, werd dezelfde kring van eigenaren en rechthebbenden als geadresseerden van het onteigeningsbesluit aangewezen door art. 86 in verbinding met art. 83 lid 1, onder 3°, Ow (oud).De hypotheekhouder behoort volgens de Onteigeningswet dus niet tot de kring van geadresseerden van het onteigeningsbesluit.
        
      
      
        3.4.5
        
          Het hiervoor in 3.4.2 weergegeven betoog in de toelichting op het middel gaat eraan voorbij dat met de toepasselijkverklaring van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Awb, waarvan art. 3:13 Awb onderdeel is, op de voorbereiding van het besluit tot onteigening, niet is beoogd de kring van inspraakgerechtigden uit te breiden:
          “Dit wetsvoorstel brengt geen wijziging in de omvang van de kring van inspraakgerechtigden voor besluiten die onder de werkingssfeer van de huidige 3.4- of 3.5-procedure vallen. Ook de aanpassingswetgeving zal hierin als regel geen verandering brengen. In de bijzondere wetgeving zal de bestaande kring van inspraakgerechtigden worden gehandhaafd.” (Kamerstukken II, 1999-2000, 27 023, nr. 3, p. 6)
        
        
        
          	De hiervoor in 3.4.2 geciteerde passage uit de memorie van toelichting op de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure, waarin een algemene omschrijving is gegeven van de categorie van geadresseerden, ziet blijkens die toelichting op gevallen waarin de voorschriften in bijzondere wetgeving waarin de geadresseerden zijn omschreven, zijn vervallen. Deze algemene omschrijving is echter niet bepalend voor de Onteigeningswet, nu in die wet de ten tijde van de invoering van de uniforme openbare voorbereidings-procedure geldende, specifieke omschrijving van de personen aan wie het onteigeningsbesluit moet worden toegestuurd, is gehandhaafd (zie hiervoor in 3.4.4).  
        
        
      
      
        3.4.6
        Uit het voorgaande volgt dat de hypotheekhouder in het stelsel van de Onteigeningswet niet een belanghebbende is aan wie op de voet van art. 78 lid 2 Ow in verbinding met art. 3:13 lid 1 Awb het ontwerp van het onteigeningsbesluit voorafgaand aan de terinzagelegging dient te worden toegezonden. 
        
      
      
        3.4.7
        
          Het ontbreken van een wettelijke verplichting tot toezending laat onverlet dat het betrokken bestuursorgaan een beleid van verdergaande toezending kan ontwikkelen waaraan het bestuursorgaan dan is gebonden. In het beleid van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu en dat van de Kroon wordt de hypotheekhouder echter, mede onder verwijzing naar HR 12 juli 2013, ECLI:NL:HR:2013:BZ6532, NJ 2014/86,  niet als belanghebbende aangemerkt (zie de conclusie van de Advocaat-Generaal onder 2.10.2). Het middel doet ook geen beroep op beleid waarin de hypotheekhouder als belanghebbende wordt aangemerkt. 
          	Voorts kan het betrokken bestuursorgaan op grond van art. 3:15 lid 2 Awb in voorkomend geval aan de hypotheekhouder gelegenheid bieden een zienswijze naar voren te brengen, en kan een hypotheekhouder op grond van art. 3:15 lid 1 Awb, indien hij als belanghebbende in de zin van die bepaling kan worden aangemerkt, een zienswijze over het ontwerpbesluit naar voren brengen (vgl. Koninklijk Besluit van 15 juli 2008, no. 08.002110, Stcrt. 2008/157, p. 14).
        
        
      
      
        3.4.8
        Op het voorgaande stuit het hiervoor in 3.4.2 weergegeven betoog af.
        
      
    
    
      3.5
      De Hoge Raad kan zelf de zaak afdoen. Uit hetgeen hiervoor in 3.3.2 is overwogen, volgt dat de vorderingen van de Gemeente niet toewijsbaar zijn. Het vonnis van de rechtbank zal worden bekrachtigd.
      
    
  
  
    
      4Beslissing
    
      	De Hoge Raad:
      	vernietigt het arrest van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 5 augustus 2014;
      	bekrachtigt het vonnis van de rechtbank Midden-Nederland van 14 augustus 2013;
      	veroordeelt de Gemeente in de kosten van de procedure, tot op deze uitspraak aan de zijde van [eiser c.s.] begroot: 
      	in hoger beroep op € 11.342,--; 
      	in cassatie op € 477,70 aan verschotten en € 2.600,-- voor salaris.
    
    
    
      	Dit arrest is gewezen door de vice-president F.B. Bakels als voorzitter en de raadsheren C.A. Streefkerk, A.H.T. Heisterkamp, G. de Groot en M.V. Polak, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer G. de Groot op 27 november 2015.