ECLI:NL:RVS:2026:1321, Raad van State, 18-03-2026, 202402492/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2026-03-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 juni 2022 heeft de RDW een verzoek van [appellante] om de in het kentekenregister geregistreerde CO2-uitstoot van het voertuig met kenteken [kentekennummer] te wijzigen, afgewezen. Fabrikanten van voertuigen bestemd voor de Europese markt moeten volgens het Unierecht beschikken over een voor toelating op die markt vereiste Europese typegoedkeuring. Voor de Europese typegoedkeuring moeten zij onder meer de CO2-uitstoot van hun voertuigen vaststellen. Dit gebeurde vóór 1 september 2017 met de zogenoemde NEDC-test (New European Driving Cycle). Vanaf 1 september 2017 geldt voor alle nieuwe voertuigmodellen de WLTP-test (Worldwide harmonised Light-duty vehicle Test Procedure). Voor bestaande modellen geldt deze verplichting vanaf 1 september 2018. In hoger beroep gaat het [appellante] nog alleen om de WLTP-CO2-uitstoot.

202402492/1/A2.
    Datum uitspraak: 18 maart 2026
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd in [plaats],
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 12 maart 2024 in zaak nr. 22/6023 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de Dienst Wegverkeer (de RDW).
    Procesverloop
    Bij besluit van 14 juni 2022 heeft de RDW een verzoek van [appellante] om de in het kentekenregister geregistreerde CO2-uitstoot van het voertuig met kenteken [kentekennummer] te wijzigen, afgewezen.
    Bij besluit van 22 september 2022 heeft de RDW het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 20 november 2023 heeft de RDW het bezwaar alsnog gedeeltelijk gegrond verklaard, met dien verstande dat de
    NEDC-CO2-uitstoot wordt aangepast terwijl de WLTP-CO2-uitstoot niet wordt aangepast.
    Bij uitspraak van 12 maart 2024 heeft de rechtbank het door [appellante] tegen het besluit van 22 september 2022 ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard en het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van 20 november 2023 ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld. Het hoger beroep richt zich uitsluitend tegen de ongegrondverklaring van het beroep.
    De RDW heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft deze zaak en de zaken nrs. 202302649/1/A2, 202302651/1/A2, 202305678/1/A2, 202305686/1/A2 en 202400521/1/A2 gevoegd behandeld op de zitting van 9 januari 2025,
    waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. S.M. Bothof, rechtsbijstandverlener in Hof van Twente, en de RDW, vertegenwoordigd door mr. S.C. van Bergen en mr. F. Schuring, zijn verschenen. Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Fabrikanten van voertuigen bestemd voor de Europese markt moeten volgens het Unierecht beschikken over een voor toelating op die markt vereiste Europese typegoedkeuring. Voor de Europese typegoedkeuring moeten zij onder meer de CO2-uitstoot van hun voertuigen vaststellen. Dit gebeurde vóór 1 september 2017 met de zogenoemde NEDC-test (New European Driving Cycle). Vanaf 1 september 2017 geldt voor alle nieuwe voertuigmodellen de WLTP-test (Worldwide harmonised Light-duty vehicle Test Procedure). Voor bestaande modellen geldt deze verplichting vanaf 1 september 2018. In hoger beroep gaat het [appellante] nog alleen om de WLTP-CO2-uitstoot.
    Voor een uitgebreidere beschrijving van de vaststelling van de CO2-uitstoot en een weergave van het toepasselijke (Unie)recht verwijst de Afdeling naar de uitspraak van vandaag in zaak nr. 202305686/1/A2 (ECLI:NL:RVS:2026:1320), overwegingen 1-7 en de bijlage bij die uitspraak.
    2.       In Nederland registreert de RDW de CO2-uitstoot van een motorvoertuig in het kentekenregister. De CO2-uitstoot is in Nederland ook van belang voor het bepalen van de hoogte van de belasting op grond van de Wet op de belasting van personenauto’s en motorrijwielen 1992 (bpm). De aanleiding voor deze zaak is dat [appellante] een naheffingsaanslag bpm heeft ontvangen van de inspecteur van de Belastingdienst. Volgens de Belastingdienst blijkt namelijk uit het kentekenregister van de RDW dat de CO2-uitstoot van het voertuig hoger is dan [appellante] bij de bpm-aangifte heeft opgegeven. Daarom heeft [appellante] de RDW verzocht om wijziging van de in het kentekenregister geregistreerde CO2-uitstoot van haar voertuig.
    3.       [appellante] heeft het voertuig uit Polen ingevoerd. Om het voertuig in het Nederlandse kentegenregister in te schrijven, heeft hij het Poolse kentekenbewijs overgelegd. Op dat kentekenbewijs was een Europese typegoedkeuring vermeld, maar stond niet de CO2-uitstoot vermeld omdat dat in Polen niet verplicht is. De RDW heeft daarom die typegoedkeuring ingevoerd in een Europese database, waaruit een range in CO2-waarden naar voren kwam. De RDW heeft de hoogste waarde uit die range gekozen en een WLTP-C02-uitstoot van 177 gr/km voor het voertuig geregistreerd.
    4.       Omdat de registratie in het kentekenregister volgens [appellante] onjuist is, heeft zij bij de RDW een verzoek ingediend op grond van artikel 43e van de Wegenverkeerswet 1994 (Wvw 1994) om de CO2-uitstoot te wijzigen. Volgens haar is de WLTP-CO2-uitstoot niet 177 gr/km, maar 158 gr/km. Ter onderbouwing van die stelling heeft zij de gegevens van twee volgens haar gelijksoortige referentievoertuigen overgelegd, die beide met een WLTP-CO2-uitstoot van 158 gr/km staan geregistreerd in het Nederlandse kentekenregister. Volgens [appellante] is het in strijd met artikel 110 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) om voor het door haar ingevoerde voertuig een hogere CO2-uitstoot te registeren. Dat artikel verbiedt dat lidstaten een hogere belasting te heffen op ingevoerde producten dan op gelijksoortige nationale producten.
    De RDW heeft het verzoek afgewezen, omdat [appellante] volgens de dienst niet heeft aangetoond dat de in het kentekenregister geregistreerde CO2-uitstoot onjuist is.
    Oordeel van de rechtbank
    5.       De rechtbank heeft overwogen dat de RDW bij gebrek aan andere documenten de CO2-uitstoot mocht vaststellen op grond van de hoogste waarde uit de WLTP-range die uit de Europese typegoedkeuring op het Poolse kentekenbewijs volgt. De door [appellante] overgelegde gegevens van referentievoertuigen met een lagere CO2-uitstoot zijn geen overtuigend tegenbewijs, aldus de rechtbank.
    De gestelde schending van artikel 110 van het VWEU kan wat betreft de bpm worden aangevoerd in een procedure tegen de naheffingsaanslag en ook overigens is geen sprake van schending van die bepaling, omdat de referentievoertuigen geen gelijksoortige voertuigen zijn, aldus de rechtbank.
    Beoordeling van het hoger beroep
    6.       [appellante] betoogt primair dat de WLTP-CO2-uitstoot moet worden vastgesteld overeenkomstig Verordening (EU) nr. 2017/1151 van de Commissie van 1 juni 2017 tot aanvulling van Verordening (EG) nr. 715/2007 van het Europees Parlement en de Raad betreffende de typegoedkeuring van motorvoertuigen met betrekking tot emissies van lichte personen- en bedrijfsvoertuigen (Euro 5 en Euro 6) en de toegang tot reparatie- en onderhoudsinformatie, tot wijziging van Richtlijn 2007/46/EG van het Europees Parlement en de Raad, Verordening (EG) nr. 692/2008 van de Commissie en Verordening (EU) nr. 1230/2012 van de Commissie en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 692/2008 van de Commissie (PB 2017, L 175). Als uit de Europese typegoedkeuring geen exacte WLTP-waarde blijkt, moet de RDW een informatieverzoek doen bij de Poolse autoriteiten dan wel de Duitse autoriteiten, waar de Europese typegoedkeuring is verleend, aldus [appellante].
    6.1.    Verordening (EU) 2017/1151 ziet op de (eerste) goedkeuring van voertuigen in een lidstaat. Bij de herregistratie van een voertuig in een andere lidstaat is Richtlijn 1999/37/EG van de Raad van 29 april 1999 inzake de kentekenbewijzen van motorvoertuigen (PB 1999, L 138; de Kentekenbewijzenrichtlijn) van toepassing. [appellante] heeft bij de herregistratie van het voertuig in Nederland het Poolse kentekenbewijs overgelegd. De WLTP-waarde stond daar niet op. Op het Poolse kentekenbewijs stond wel de Europese typegoedkeuring. De RDW heeft die Europese typegoedkeuring overgenomen. Dat is in overeenstemming met de artikelen 3 en 4 van de Kentekenbewijzenrichtlijn. De RDW heeft zich in dit verband terecht op het standpunt gesteld dat het registeren van de CO2-uitstoot op een kentekenbewijs niet verplicht is. Daarom hoefde het ontbreken daarvan niet tot twijfel aan de juistheid of volledigheid van het Poolse kentekenbewijs bij de RDW te leiden. Op de RDW rustte daarom niet de plicht om een informatieverzoek bij de bevoegde Poolse of Duitse autoriteiten in te dienen (vergelijk de uitspraak van vandaag in zaak nr. 202305686/1/A2, ECLI:NL:RVS:2026:1320, overweging 17.1).
    Het betoog slaagt in zoverre niet.
    7.       [appellante] betoogt verder dat de interne werkwijze van de RDW, waarin de CO2-uitstoot wordt vastgesteld aan de hand van de hoogste CO2-waarde uit de range uit de Europese typegoedkeuring, in strijd is met artikel 110 van het VWEU. [appellante] verzoekt daarom deze interne werkwijze onverbindend te verklaren dan wel buiten toepassing te laten. Verder betoogt [appellante] dat zij, met de door haar overgelegde gegevens van in Nederland geregistreerde gelijksoortige referentievoertuigen, heeft aangetoond wat de CO2-uitstoot moet zijn.
    7.1.    De Afdeling heeft in de uitspraak van vandaag in zaak nr. 202305686/1/A2 (ECLI:NL:RVS:2026:1320), overwegingen 18.1-18.3, een oordeel gegeven over een gelijkluidend betoog. Net als in die zaak, kan in deze zaak in het midden worden gelaten of artikel 110 van het VWEU in deze procedure over de wijziging van de CO2-uitstoot in het kentekenregister van toepassing is, omdat het betoog van [appellante] er feitelijk op neerkomt dat de interne werkwijze van de RDW voor de registratie van de CO2-uitstoot in het kentekenregister in strijd is met de doelstellingen van de Kentekenbewijzenrichtlijn en de verordeningen over de Europese typegoedkeuring.
    7.2.    De interne werkwijze van de RDW is om, als bij de herregistratie van een ingevoerd voertuig geen exacte waarde bekend is op grond van een geharmoniseerd kentekenbewijs of een door de fabrikant afgegeven certificaat van overeenstemming, bij de vaststelling van de CO2-uitstoot de hoogste waarde uit de range van de Europese typegoedkeuring te kiezen. In de uitspraak in zaak nr. 202305686/1/A2 (ECLI:NL:RVS:2026:1320) heeft de Afdeling geoordeeld dat deze werkwijze, waarbij een belanghebbende geen ruimte wordt geboden om met andere bewijs aannemelijk te maken dat de CO2-uitstoot niet juist is geregistreerd, in strijd is met het doel en de strekking van het geharmoniseerde stelsel van de Europese typegoedkeuring, waarvan een gestandaardiseerde methode voor de vaststelling van de CO2-uitstoot deel uitmaakt. Een belanghebbende moet in de gelegenheid worden gesteld om bij een verzoek op grond van artikel 43e van de Wvw 1994 ook met andere beschikbare documentatie dan die in de interne werkwijze van de RDW is genoemd, aannemelijk te maken dat er gegronde redenen zijn om aan te nemen dat de in het kentekenregister geregistreerde CO2-uitstoot niet juist is.
    In zoverre is het betoog terecht voorgedragen en is het besluit van 20 november 2023 in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), ondeugdelijk gemotiveerd.
    7.3.    In dit geval heeft [appellante] de gegevens overgelegd van maar twee andere voertuigen. Deze voertuigen komen weliswaar qua merk, type en variant overeen, maar op andere punten verschillen zij van elkaar en van het voertuig van [appellante]. Zo verschilt bijvoorbeeld de extensie van de Europese typegoedkeuring, de milieuklasse en de datum van eerste toelating op de weg. Dit geval verschilt hiermee op relevante wijze van de situatie die in de uitspraak in zaak nr. 202305686/1/A2 (ECLI:NL:RVS:2026:1320) aan de orde was, waarin appellante een lijst met wel zeventig referentievoertuigen had overgelegd die niet alleen dezelfde Europese typegoedkeuring hadden als het desbetreffende voertuig, maar op nog 14 kenmerken - waaronder de milieuklasse - daarmee overeenkwamen, en waarvan de datum van eerste toelating in hetzelfde jaar lag. Anders dan in die zaak komt de Afdeling daarom in deze zaak met de rechtbank tot het oordeel dat [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de CO2-uitstoot 158 gr/km is in plaats van 177 gr/km en daarmee ook niet dat er gegronde redenen zijn om aan te nemen dat de WLTP-CO2-uitstoot van het voertuig van [appellante] onjuist in het kentekenregister is opgenomen. Tegen deze achtergrond en bij gebrek aan andersluidende informatie over de CO2-uitstoot van dit voertuig mocht de RDW conform haar interne werkwijze de CO2-uitstoot vaststellen aan de hand van de hoogste CO2-waarde uit de range van de Europese typegoedkeuring van het voertuig.
    In zoverre slaagt het betoog niet. De Afdeling ziet hierin aanleiding het onder 7.2 geconstateerde motiveringsgebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren.
    Eindoordeel
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd, voor zover aangevallen.
    9.       De RDW moet gelet op wat onder 7.2 is overwogen de proceskosten voor het beroep en hoger beroep vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen;
    II.       veroordeelt de Dienst Wegverkeer tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.736,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    III.      gelast dat de Dienst Wegverkeer aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 924,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.M. Wissels, voorzitter, en mr. C.C.W. Lange en M.C Stoové, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.G. de Vries-Biharie, griffier.
    w.g. Wissels
    voorzitter
    w.g. De Vries-Biharie
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 18 maart 2026
    611