ECLI:NL:RVS:2026:1048, Raad van State, 25-02-2026, 202204519/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2026-02-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 juni 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Enschede aan [appellante] een last onder dwangsom opgelegd. Daarin wordt [appellante] gelast om de nachtopvang bij een zorgboerderij op het perceel [locatie] in Enschede (het perceel) te beëindigen en beëindigd te houden. [appellante] exploiteert op het perceel een zorgboerderij. De zorgboerderij biedt onder meer dagbesteding aan. Het college heeft geconstateerd dat er nachtopvang wordt geboden aan maximaal vijf cliënten van de zorgboerderij. Deze nachtopvang is volgens het college in strijd met het geldende bestemmingsplan "Overmaat - Fokkerweg" (het bestemmingsplan). De op 14 mei 2014 aan [appellante] verleende omgevingsvergunning (de omgevingsvergunning 2014) staat volgens het college ook geen nachtopvang toe. Het college heeft de last onder dwangsom opgelegd, omdat [appellante] met het bieden van nachtopvang in de zorgboerderij artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo overtreedt. [appellante] is gelast om de overtreding te beëindigen en beëindigd te houden.

202204519/1/R3.
    Datum uitspraak: 25 februari 2026
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd in Enschede,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 14 juni 2022 in zaak nr. 21/637 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Enschede.
    Procesverloop
    Bij besluit van 25 juni 2020 heeft het college aan [appellante] een last onder dwangsom opgelegd. Daarin wordt [appellante] gelast om de nachtopvang bij een zorgboerderij op het perceel [locatie] in Enschede (het perceel) te beëindigen en beëindigd te houden.
    Bij besluit van 5 maart 2021 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 18 maart 2021 heeft het college de termijn waarbinnen aan de last moest worden voldaan (de begunstigingstermijn) verlengd tot en met zes weken na de uitspraak van de rechtbank.
    Bij uitspraak van 14 juni 2022 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Bij besluit van 28 juni 2022 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot en met zes weken na de uitspraak van de Afdeling.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 29 oktober 2025. Daar zijn [appellante] en het college verschenen. [appellante] is vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. dr. D.G.J. Sanderink, advocaat in Haaksbergen. Het college is vertegenwoordigd door, D. Antonisse-Jonge Poerink en A.H. Oude Middendorp.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluit van 25 juni 2020 heeft het college aan [appellante] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellante] exploiteert op het perceel een zorgboerderij. De zorgboerderij biedt onder meer dagbesteding aan. Het college heeft geconstateerd dat er nachtopvang wordt geboden aan maximaal vijf cliënten van de zorgboerderij. Deze nachtopvang is volgens het college in strijd met het geldende bestemmingsplan "Overmaat - Fokkerweg" (het bestemmingsplan). De op 14 mei 2014 aan [appellante] verleende omgevingsvergunning (de omgevingsvergunning 2014) staat volgens het college ook geen nachtopvang toe. Het college heeft de last onder dwangsom opgelegd, omdat [appellante] met het bieden van nachtopvang in de zorgboerderij artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo overtreedt. [appellante] is gelast om de overtreding te beëindigen en beëindigd te houden.
    De aangevallen uitspraak
    3.       De rechtbank heeft in haar uitspraak het beroep van [appellante] ongegrond verklaard.
    De rechtbank is van oordeel dat in de omgevingsvergunning 2014 geen toestemming is verleend om het perceel in afwijking van het bestemmingsplan te gebruiken voor nachtopvang. De rechtbank is daarnaast van oordeel dat de nachtopvang niet past binnen de functie "maatschappelijk" en ook niet binnen de functie "dienstverlening" zoals opgenomen op de verbeelding in combinatie met de planregels van het bestemmingsplan.
    De rechtbank oordeelt verder dat het college voldoende heeft onderbouwd dat het verbod op nachtopvang noodzakelijk en evenredig is en dat het bestemmingsplan op dit punt dus niet evident in strijd is met de Dienstenrichtlijn, voor zover deze in dit geval van toepassing zou zijn. De rechtbank oordeelt ook dat het verbod op nachtopvang niet evident in strijd is met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. De rechtbank is verder van oordeel dat de bestemmingsplanregeling geen ongeoorloofde inbreuk maakt op het recht van eiseres op het ongestoord genot van haar eigendom, laat staan dat deze regeling leidt tot het ontnemen van eigendom.
    De rechtbank concludeert op grond van het voorgaande dat het college bevoegd was om handhavend op te treden tegen het gebruik van het perceel voor nachtopvang door het opleggen van een last onder dwangsom.
    De rechtbank overweegt dat, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden in de regel van deze bevoegdheid gebruik moet maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. De rechtbank is niet gebleken dat sprake is van dergelijke bijzondere omstandigheden. De rechtbank is ten slotte van oordeel dat de hoogte van de opgelegde dwangsom niet onredelijk is.
    De hogerberoepsgronden
    Is nachtopvang toegestaan door de functieaanduiding "dienstverlening"?
    4.       [appellante] betoogt dat de rechtbank had moeten oordelen dat het bestemmingsplan het aanbieden van nachtopvang op het perceel toestaat. De gronden waar de nachtopvang plaatsvindt zijn namelijk voorzien van de functieaanduiding "dienstverlening". [appellante] betoogt dat het aanbieden van nachtopvang valt onder de omschrijving van het begrip "dienstverlening" in artikel 1.22 van de planregels, omdat zij een maatschappelijke dienst verleent.
    4.1.    Op de gronden van het gebouw waarin de nachtopvang wordt aangeboden is de functieaanduiding "dienstverlening" opgenomen op de verbeelding van het bestemmingsplan. Artikel 7.1, onder a, aanhef en sub 2, van de planregels luidt als volgt:
    "a. De voor "Wonen" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    2. Ter plaatse van de aanduiding "dienstverlening" is dienstverlening toegestaan;".
    Artikel 1.22 van de planregels luidt als volgt:
    "1.22 dienstverlening
    een bedrijf of instelling waarvan de werkzaamheden bestaan uit het verlenen van economische en/of maatschappelijke diensten aan derden, waaronder begrepen kapsalons, schoonheidsinstituten, fotostudio's en naar aard daarmee gelijk te stellen bedrijven en inrichtingen, evenwel met uitzondering van garagebedrijven en seksinrichtingen."
    4.2.    De rechtbank heeft vastgesteld dat een nachtopvang niet valt onder de in artikel 1.22 van de planregels genoemde voorbeelden van dienstverlening en dat een nachtopvang daar naar aard ook niet mee gelijkgesteld kan worden. Uit de gegeven voorbeelden leidt de rechtbank af dat het niet de bedoeling is geweest om een instelling voor gezondheids- en welzijnszorg, zoals de zorgboerderij, in het kader van het bestemmingsplan te laten vallen onder de functie "dienstverlening". Dat geldt te meer voor een functie waarbinnen overnacht wordt. Bij de genoemde voorbeelden is daarvan immers geen sprake. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de planwetgever ervoor heeft gekozen om (bepaalde lichtere) zorggerelateerde activiteiten onder te brengen in de functie "maatschappelijk".
    4.3.    Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de nachtopvang een onderdeel is van de activiteiten en werkzaamheden van de zorgboerderij die aan te merken zijn als dienstverlening in de zin van artikel 1.22 van het bestemmingsplan.
    In deze begripsomschrijving staat centraal of er sprake is van economische of maatschappelijke dienstverlening aan derden. Daarna volgt dat kapsalons, schoonheidsinstituten, fotostudio's en naar aard daarmee gelijk te stellen bedrijven en inrichtingen daaronder worden begrepen. Dit is een opsomming waarin voorbeelden gegeven worden van bedrijven en instellingen die economische of maatschappelijke diensten aan derden verlenen. De Afdeling leidt uit deze voorbeelden niet af dat het de bedoeling van de planwetgever is geweest om zorggerelateerde diensten aan derden niet te laten vallen onder de functie "dienstverlening".
    De Afdeling ziet geen grond voor een ander oordeel vanwege het feit dat er een functieaanduiding "maatschappelijk" in het bestemmingsplan is opgenomen, waarmee ook bepaalde zorggerelateerde activiteiten worden toegestaan. In de begripsomschrijving van "dienstverlening" staat namelijk expliciet dat ook het verlenen van maatschappelijke diensten daaronder valt. De planwetgever heeft er daarmee voor gekozen dat naast bepaalde maatschappelijke voorzieningen op gronden met de functieaanduiding "maatschappelijk" ook maatschappelijke diensten op gronden met de functieaanduiding "dienstverlening" zijn toegestaan.
    Uit wat hiervoor is overwogen volgt dat de nachtopvang is toegestaan in het gebouw waar deze wordt verstrekt, op grond van artikel 7.1, onder a, aanhef en sub 2, van de planregels. Het college was daarom niet bevoegd om handhavend op te treden op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. De rechtbank is ten onrechte niet tot dit oordeel gekomen
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    5.       Gelet op wat onder 4.3 is overwogen, was er geen sprake van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Het college was dan ook niet bevoegd om een last onder dwangsom op te leggen. De overige hogerberoepsgronden behoeven daarom geen bespreking.
    6.       Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Doende wat de rechtbank zou moeten doen zal de Afdeling het beroep tegen het besluit op bezwaar van 5 maart 2021 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen wegens strijd met artikel 7:12, tweede lid, van de Awb. De Afdeling zal het besluit van 25 juni 2020 zoals gewijzigd bij besluiten van 18 maart 2021 en 18 juni 2022 herroepen en bepalen dat haar uitspraak in de plaats treedt van dit besluit.
    7.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Samenvatting
    8.       [appellante] krijgt gelijk. Het college mocht niet handhavend optreden tegen de nachtopvang van de zorgboerderij. De last onder dwangsom blijft daarom niet in stand.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van [appellante] gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 14 juni 2022 in zaak nr. 21/637;
    III.      verklaart het beroep van [appellante] gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Enschede van 5 maart 2021, met kenmerk BZ.1.20.0728.001 / H-2018-1405;
    V.       herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Enschede van 25 juni 2020, met kenmerk H-2018-1405-03 2000041142, zoals gewijzigd bij besluiten van 18 maart 2021 en 18 juni 2022;
    VI.      bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Enschede tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.332,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Enschede tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.736,00 geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IX.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Enschede aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 908,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, voorzitter en mr. C.C.W. Lange en mr. N.H. van den Biggelaar, leden, in tegenwoordigheid van mr. L. Brouwers, griffier.
    w.g. Van Ravels
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Brouwers
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 25 februari 2026
    1080