ECLI:NL:RVS:2026:641, Raad van State, 04-02-2026, 202500478/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2026-02-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 11 april 2023 heeft de RDW de keuringsbevoegdheid van [appellant sub 1] en de erkenning van APK Station Nijmegen voor de categorie voertuigen tot en met 3.500 kg voor de duur van vier weken ingetrokken (de sanctie). [appellant sub 1] is keuringsmeester bij APK Station Nijmegen. Op 17 februari 2023 heeft een steekproefcontroleur van de RDW een steekproef gehouden bij APK Station Nijmegen. Hierbij viel het voertuig met kenteken  [...] in de steekproef, nadat het voertuig voor de APK was afgemeld. Bij aankomst van de steekproefcontroleur werd nog aan het voertuig gesleuteld. Wanneer een auto is afgemeld en in de steekproef valt, is het niet toegestaan om in een periode van 90 minuten na de afmelding, de zogenoemde quarantainetijd, aan het voertuig te sleutelen. De RDW heeft aan de besluiten van 11 april 2023 ten grondslag gelegd dat in quarantainetijd is gesleuteld. Dit is een overtreding van artikel 87, tweede lid, aanhef en onder f, van de Wegenverkeerswet 1994.

202500478/1/A2.
    Datum uitspraak: 4 februari 2026
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak als bedoeld in artikel 8:57 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) op de hoger beroepen van:
    1.       [appellant sub 1], wonend in [woonplaats],
    2.       APK Station Nijmegen B.V., gevestigd in Nijmegen,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 12 december 2024 in zaken nrs. 23/6101 en 23/6094 in het geding tussen:
    [appellant sub 1] en APK Station Nijmegen
    en
    de Dienst Wegverkeer (RDW).
    Procesverloop
    Bij besluiten van 11 april 2023 heeft de RDW de keuringsbevoegdheid van [appellant sub 1] en de erkenning van APK Station Nijmegen voor de categorie voertuigen tot en met 3.500 kg voor de duur van vier weken ingetrokken (de sanctie).
    Bij besluiten van 4 september 2023 heeft de RDW de door [appellant sub 1] en APK Station Nijmegen daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    Bij besluiten van 27 oktober 2023 heeft de RDW de besluiten van 4 september 2023 ingetrokken, de door [appellant sub 1] en APK Station Nijmegen tegen de besluiten van 11 april 2023 gemaakte bezwaren gedeeltelijk gegrond en voor het overige ongegrond verklaard en de sanctie veranderd in een waarschuwing met verscherpt toezicht.
    Bij uitspraak van 12 december 2024 heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, de tegen de besluiten van 27 oktober 2023 gerichte beroepen van [appellant sub 1] en APK Station Nijmegen ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en APK Station Nijmegen afzonderlijk hoger beroep ingesteld.
    Geen van de partijen heeft binnen de gestelde termijn verklaard gebruik te willen maken van het recht ter zitting te worden gehoord, waarna de Afdeling het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, derde lid, gelezen in verbinding met artikel 8:108, eerste lid, van de Awb heeft gesloten.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant sub 1] is keuringsmeester bij APK Station Nijmegen. Op 17 februari 2023 heeft een steekproefcontroleur van de RDW een steekproef gehouden bij APK Station Nijmegen. Hierbij viel het voertuig met kenteken […] in de steekproef, nadat het voertuig voor de APK was afgemeld. Bij aankomst van de steekproefcontroleur werd nog aan het voertuig gesleuteld. Wanneer een auto is afgemeld en in de steekproef valt, is het niet toegestaan om in een periode van 90 minuten na de afmelding, de zogenoemde quarantainetijd, aan het voertuig te sleutelen.
    Besluitvorming
    2.       De RDW heeft aan de besluiten van 11 april 2023 ten grondslag gelegd dat in quarantainetijd is gesleuteld. Dit is een overtreding van artikel 87, tweede lid, aanhef en onder f, van de Wegenverkeerswet 1994, gelezen in samenhang met artikel 31, tweede lid, van de Regeling erkenning en keuringsbevoegdheid APK en paragraaf 3.1.1 van de Bijlage Erkenninghouder APK bij de Toezichtbeleidsbrief Erkenninghouders RDW 2021 (de Toezichtbeleidsbrief).
    3.       In de besluiten van 27 oktober 2023 heeft de RDW uiteengezet dat de gevolgen van de sanctie onevenredig zijn in verhouding tot de met het toezichtbeleid te dienen doelen. Volgens de RDW is een waarschuwing met verscherpt toezicht passend en evenredig, gelet op de grote financiële gevolgen van de sanctie voor het bedrijf, de goede staat van dienst van het bedrijf en het feit dat bij de vele steekproeven nauwelijks overtredingen zijn geconstateerd.
    Aangevallen uitspraak
    4.       De rechtbank heeft, samengevat weergegeven, onder meer de volgende overwegingen ten grondslag gelegd aan haar uitspraak.
    4.1.    Uit vaste rechtspraak volgt dat een bestuurlijke waarschuwing in beginsel geen besluit is in de zin van de Awb. Dit is slechts anders wanneer de waarschuwing is gebaseerd op een wettelijk voorschrift én de waarschuwing een voorwaarde is voor het toepassen van een sanctiebevoegdheid. In dit geval is de waarschuwing gebaseerd op de Toezichtbeleidsbrief. Dit is geen wettelijke regeling. De waarschuwing is dus geen besluit in de zin van de Awb.
    4.2.    Dit neemt niet weg dat er situaties zijn waarin een waarschuwing die gebaseerd is op beleidsregels in het kader van de rechtsbescherming met een besluit gelijk wordt gesteld. Die situaties doen zich voor als een alternatieve route voor het verkrijgen van een rechterlijk oordeel over die waarschuwing onevenredig bezwarend of afwezig zou zijn.
    In dit geval gaat het om een waarschuwing met een bepaalde tijdsduur. Uit de Toezichtbeleidsbrief blijkt dat de termijn voor de waarschuwing 24 maanden is. Dit is op de zitting bij de rechtbank ook door de RDW bevestigd.
    De gegeven waarschuwing die op beleidsregels is gebaseerd, kan, ondanks dat het voor de RDW geen noodzakelijke voorwaarde is voor het overgaan tot een volgende sanctie, negatieve gevolgen hebben. De waarschuwing wordt bij iedere volgende overtreding binnen de genoemde 24 maanden, ongeacht aard of grootte, als overtreding opnieuw meegewogen en kan tot een mogelijk zwaardere sanctie leiden.
    4.3.    Volgens de vuistregel uit de conclusie van staatsraad advocaat-generaal mr. R.J.G.M. Widdershoven van 24 januari 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:249), onder 5.4, leidt een termijn van 24 maanden niet tot onevenredig bezwarende bewijsproblemen voor [appellant sub 1] en APK Station Nijmegen als de waarschuwing bij een volgende overtreding binnen 24 maanden wordt meegewogen. [appellant sub 1] en APK Station Nijmegen hebben ook niet aannemelijk gemaakt dat zij door die termijn bewijsproblemen zullen krijgen bij een mogelijk volgende sanctie. Daarom is er geen reden om de waarschuwing vanwege de rechtsbescherming met een besluit gelijk te stellen.
    Hoger beroep
    5.       [appellant sub 1] en APK Station Nijmegen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de waarschuwing met verscherpt toezicht geen besluit is. Zij voeren daartoe aan dat met de Toezichtbeleidsbrief invulling is gegeven aan een wettelijk voorschrift en dat de waarschuwing dus wel degelijk is gebaseerd op een wettelijk voorschrift. Ook rechtvaardigt de waarschuwing volgens de beleidsregel het opleggen van een hogere sanctie. Daarom voldoet de waarschuwing aan de beide voorwaarden om als besluit te kwalificeren.
    5.1.    Dit betoog slaagt niet. De waarschuwing is niet gebaseerd op een wettelijk voorschrift. Dat in de Toezichtbeleidsbrief wordt aangegeven wanneer een waarschuwing wordt gegeven, maakt dit niet anders. Of de waarschuwing volgens de beleidsregel een voorwaarde is voor het later toepassen van een bepaalde sanctiebevoegdheid, is op zichzelf niet bepalend voor het aannemen van een besluit.
    6.       [appellant sub 1] en APK Station Nijmegen betogen verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat er geen reden is de waarschuwing vanwege de rechtsbescherming met een besluit gelijk te stellen. Zij voeren aan dat de rechtbank heeft miskend dat er ten tijde van de beoordeling van het beroep geen alternatieve route was om een rechterlijk oordeel over de waarschuwing te krijgen. Verder is met de waarschuwing een verscherpt toezicht als verkapte maatregel opgelegd, waardoor de bedrijfscapaciteit onevenredig is belast en zij financieel zijn benadeeld en in hun bewegingsvrijheid beperkt.
    6.1.    Het eerste onderdeel van het betoog slaagt niet. De door de rechtbank bedoelde alternatieve route valt open als bij een volgende overtreding een op de wet gebaseerde sanctie wordt opgelegd en gemotiveerd met verwijzing naar de waarschuwing. In een procedure over die sanctie kan dan zo nodig tevens een rechterlijk oordeel over de aan de waarschuwing ten grondslag gelegde overtreding worden verkregen. De hierop betrekking hebbende overweging van de rechtbank is dus juist.
    Indien de waarschuwing tot een verscherpt toezicht leidt, brengt ook dat, gelet op de door de rechtbank aangehaalde rechtspraak, niet met zich dat de rechtbank de waarschuwing ten onrechte niet met een besluit gelijk heeft gesteld. De Afdeling kan daarom geen inhoudelijk oordeel geven over de stelling dat de bedrijfscapaciteit onevenredig wordt belast en dat [appellant sub 1] en APK Station Nijmegen financieel zijn benadeeld en in hun bewegingsvrijheid zijn beperkt.
    Het tweede onderdeel van het betoog slaagt evenmin.
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    8.       De RDW hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
    w.g. Borman
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Hazen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 4 februari 2026
    452-1175