Arrest van het Hof (Vijfde kamer) van 22 januari 2026.#Europese Commissie tegen Hongarije.#Niet-nakoming – Vrijheid van vestiging – Nationale regeling waarbij voor bepaalde basismaterialen voor de bouw referentieprijzen worden vastgesteld die lager zijn dan de marktprijzen – Verplichting tot betaling van een ‚extra winningsvergoeding’ ter hoogte van 90 % van het verschil tussen de referentieprijs en de verkoopprijs – Maatregel die voornamelijk ondernemingen treft die in handen zijn van in andere lidstaten gevestigde vennootschappen – Geen rechtvaardiging – Informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij – Richtlijn (EU) 2015/1535 – Artikel 1, lid 1, onder d) – Begrip ‚andere eis’.#Zaak C-144/24.
Court of Justice — Uitspraak 
Datum: 2026-01-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: EU-recht


Voorlopige editie
ARREST VAN HET HOF (Vijfde kamer)
22 januari 2026 (*)
„ Niet-nakoming – Vrijheid van vestiging – Nationale regeling waarbij voor bepaalde basismaterialen voor de bouw referentieprijzen worden vastgesteld die lager zijn dan de marktprijzen – Verplichting tot betaling van een ‚extra winningsvergoeding’ ter hoogte van 90 % van het verschil tussen de referentieprijs en de verkoopprijs – Maatregel die voornamelijk ondernemingen treft die in handen zijn van in andere lidstaten gevestigde vennootschappen – Geen rechtvaardiging – Informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij – Richtlijn (EU) 2015/1535 – Artikel 1, lid 1, onder d) – Begrip ‚andere eis’ ”
In zaak C‑144/24,
betreffende een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 258 VWEU, ingesteld op 23 februari 2024,

Europese Commissie, vertegenwoordigd door L. Armati, M. Mataija en A. Tokár als gemachtigden,
verzoekster,
tegen

Hongarije, vertegenwoordigd door M. Z. Fehér, R. Kissné Berta en K. Szíjjártó als gemachtigden,
verweerder,
wijst
HET HOF (Vijfde kamer),
samengesteld als volgt: M. L. Arastey Sahún (rapporteur), kamerpresident, J. Passer, E. Regan, D. Gratsias en B. Smulders, rechters,
advocaat-generaal: A. Rantos,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 30 april 2025,
het navolgende

Arrest

1        De Europese Commissie verzoekt het Hof vast te stellen dat Hongarije
–        door de bepalingen die betrekking hebben op de betaling van een extra winningsvergoeding en op de minimale winningshoeveelheid van bepaalde minerale hulpbronnen – welke bepalingen zijn opgenomen in a gazdaság újraindítása érdekében fizetendő kiegészítő bányajáradékról szóló 404/2021. (VII. 8.) Korm. rendelet [regeringsbesluit nr. 404/2021 (VII. 8.) betreffende de extra winningsvergoeding die moet worden betaald met het oog op het herstel van de economie; hierna: „besluit nr. 404/2021”] en in a bányászatról szóló 1993. évi XLVIII. törvény eltérő alkalmazásáról szóló 405/2021. (VII. 8.) Korm. rendelet [regeringsbesluit nr. 405/2021 (VII. 8.) houdende afwijking van wet nr. XLVIII van 1993 betreffende de mijnbouw (hierna: „besluit nr. 405/2021”], alsmede
–        de §§ 27/A, 27/B en 27/C van a bányászatról szóló 1993. évi XLVIII. törvény (wet nr. XLVIII van 1993 betreffende de mijnbouw), zoals gewijzigd bij az egyes energetikai és közlekedési tárgyú, valamint kapcsolódó törvények módosításáról 2021. évi CXXXVI. törvény (wet nr. CXXXVI van 2021 tot wijziging van bepaalde wetten op het gebied van energie, vervoer en aanverwante zaken; hierna: „wet nr. CXXXVI van 2021”) (hierna: „mijnbouwwet”),
vast te stellen, zijn verplichtingen krachtens artikel 49 VWEU en artikel 5, lid 1, van richtlijn (EU) 2015/1535 van het Europees Parlement en de Raad van 9 september 2015 betreffende een informatieprocedure op het gebied van technische voorschriften en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij (PB 2015, L 241, blz. 1) niet is nagekomen.
I.      Toepasselijke bepalingen

A.      Unierecht

2        Artikel 49 VWEU luidt als volgt:
„In het kader van de volgende bepalingen zijn beperkingen van de vrijheid van vestiging voor onderdanen van een lidstaat op het grondgebied van een andere lidstaat verboden. Dit verbod heeft eveneens betrekking op beperkingen betreffende de oprichting van agentschappen, filialen of dochterondernemingen door de onderdanen van een lidstaat die op het grondgebied van een lidstaat zijn gevestigd.
De vrijheid van vestiging omvat, behoudens de bepalingen van het hoofdstuk betreffende het kapitaal, de toegang tot werkzaamheden anders dan in loondienst en de uitoefening daarvan alsmede de oprichting en het beheer van ondernemingen, en met name van vennootschappen in de zin van de tweede alinea van artikel 54, overeenkomstig de bepalingen welke door de wetgeving van het land van vestiging voor de eigen onderdanen zijn vastgesteld.”

3        Artikel 1, lid 1, van richtlijn 2015/1535 bepaalt:
„In de zin van deze richtlijn wordt verstaan onder:
[...]
d)      ‚andere eis’: een eis die, zonder een technische specificatie te zijn, ter bescherming van met name de consument of het milieu wordt opgelegd en betrekking heeft op de levenscyclus van het product nadat dit in de handel is gebracht, zoals voorwaarden voor gebruik, recycling, hergebruik of verwijdering van het product, wanneer deze voorwaarden op significante wijze de samenstelling, de aard of de verhandeling van het product kunnen beïnvloeden;
[...]
g)      ‚ontwerp voor een technisch voorschrift’: de tekst van een technische specificatie, een andere eis of een regel betreffende diensten, met inbegrip van bestuursrechtelijke bepalingen, die is uitgewerkt met de bedoeling deze als technisch voorschrift vast te stellen of uiteindelijk te doen vaststellen, en die zich in een stadium van voorbereiding bevindt waarin het nog mogelijk is daarin ingrijpende wijzigingen aan te brengen.”

4        Artikel 5, lid 1, eerste alinea, van deze richtlijn luidt als volgt:
„Onverminderd artikel 7 delen de lidstaten de Commissie onverwijld ieder ontwerp voor een technisch voorschrift mee, tenzij het een integrale omzetting van een internationale of Europese norm betreft, in welk geval louter met een mededeling van de betrokken norm kan worden volstaan. Zij geven de Commissie tevens kennis van de redenen waarom de vaststelling van dit technisch voorschrift nodig is, tenzij die redenen reeds uit het ontwerp zelf blijken.”
B.      Hongaars recht

1.      Mijnbouwwet

5        § 27/A van de mijnbouwwet is als volgt verwoord:
„(1)      In het kader van haar bevoegdheden op het gebied van het beheer van minerale hulpbronnen volgt de toezichthoudende autoriteit voor de mijnbouw [(Hongarije)] nauwlettend de economische processen die verband houden met onderzoek, winning, handel en gebruik van minerale grondstoffen op het niveau van de nationale economie. De toezichthoudende autoriteit voor de mijnbouw gaat in dit verband na of er sprake is van een situatie die een markttoezichtmaatregel rechtvaardigt.
(2)      Indien uit de maandelijkse waarde van het door de [Központi Statisztikai Hivatal (centraal bureau voor de statistiek, Hongarije)] gepubliceerde prijsindexcijfer voor de basismaterialen voor de bouw blijkt dat de prijs van bouwmaterialen ten minste tweemaal in een periode van twaalf maanden met ten minste 5 % is gestegen ten opzichte van dezelfde periode van het voorgaande jaar, kan de [voorzitter van de toezichthoudende autoriteit voor de mijnbouw] bij besluit vaststellen dat er sprake is van een situatie die een markttoezichtmaatregel rechtvaardigt.
[...]”
(4)      In het in lid 2 bedoelde besluit moet de duur van de situatie worden vermeld die een markttoezichtmaatregel rechtvaardigt, welke duur niet langer mag zijn dan één jaar.
[...]”

6        § 27/B van de mijnbouwwet luidt:
„(1)      Voor mijnbouwlocaties met ten minste 5 000 000 m³ ontginbare minerale hulpbronnen, die zijn vastgesteld met het oog op de ontginning van grondstoffen en basismaterialen voor de bouw, bepaalt de [voorzitter van de toezichthoudende autoriteit voor de mijnbouw] bij besluit
a)      gedetailleerde eisen met betrekking tot de minimale hoeveelheid aan minerale hulpbronnen die moet worden gewonnen, en het tijdschema voor de winning daarvan,
b)      regels die afwijken van die van § 49, lid 49, inzake hoeveelheden en termijnen voor de operationele winning, 
c)      regels die afwijken van die van § 26/A, leden 4, 6b en 6c, inzake de start van de operationele winning en de verlenging van de termijn,
d)      regels die afwijken van die van § 30, lid 4, inzake de onderbreking of opschorting
voor de duur van de situatie die een markttoezichtmaatregel rechtvaardigt.
[...]
(5)      Bij niet-nakoming van de in lid 1, onder b) en c), genoemde vereisten, die zijn vastgelegd in het in lid 1 bedoelde besluit, trekt de toezichthoudende autoriteit voor de mijnbouw de mijnbouwvergunning in.”

7        § 27/C van deze wet bepaalt:
„(1)      In situaties waarin markttoezichtmaatregelen gerechtvaardigd zijn, is de onderneming in de zin van de leden 2 en 3 de extra winningsvergoeding verschuldigd in de zin van deze paragraaf.
(2)      Een extra winningsvergoeding is verschuldigd door een onderneming die
a)      een winningsvergoeding verschuldigd is overeenkomstig § 20, lid 2, onder a) en b), en
b)      die, als voornaamste hoofdactiviteit,
ba)      op het gebied van de winning van grondstoffen en basismaterialen voor de bouw, en
bb)      op het gebied van de vervaardiging van producten die als basismateriaal voor de bouw dienen,
een economische activiteit verricht die door de [voorzitter van de toezichthoudende autoriteit voor de mijnbouw] in een besluit is omschreven, en die
c)      in het tweede belastingjaar voorafgaand aan de situatie die een bij besluit door de [voorzitter van de toezichthoudende autoriteit voor de mijnbouw] vastgestelde markttoezichtmaatregel rechtvaardigt een omzet – met uitzondering van de aan haar verbonden ondernemingen – van 3 000 000 000 Hongaarse forint (HUF) [(ongeveer 7 715 000 EUR)] of meer heeft behaald.
[...]
(5)      Betalingsplichtige ondernemingen in de zin van lid 2 moeten bij de verkoop van door hen gewonnen of verwerkte producten die als basismaterialen voor de bouw dienen, een extra winningsvergoeding betalen indien de op het boekhoudkundig bewijs vermelde verkoopprijs per ton exclusief belasting over de toegevoegde waarde (btw) hoger is dan de in het besluit van de [voorzitter van de toezichthoudende autoriteit voor de mijnbouw] vastgestelde prijs. Het bedrag van de extra winningsvergoeding is gelijk aan 90 % van het bedrag dat wordt verkregen door de verkochte hoeveelheid te vermenigvuldigen met het verschil tussen de verkoopprijs per ton en de referentieprijs per ton. De op het boekhoudkundig bewijs vermelde verkoopprijs mag de kosten van de dienst niet omvatten, en de kosten van de dienst mogen niet van de verkoopprijs worden afgetrokken. 
[...]” 
2.      Besluiten nr. 404/2021 en nr. 405/2021

8        De besluiten nr. 404/2021 en nr. 405/2021 waren aanvankelijk uitsluitend voor de duur van de COVID-19-pandemie vastgesteld, met ingang van 9 juli 2021. De gevolgen van deze besluiten zijn evenwel herhaaldelijk verlengd wegens de oorlog in Oekraïne, zodat die besluiten op de datum waarop het onderhavige beroep wegens niet-nakoming is ingesteld, nog steeds van kracht waren.
a)      Besluit nr. 404/2021

9        § 1 van besluit nr. 404/2021 luidt:
„(1)      In afwijking van [a Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvény (wet nr. CXCIV van 2011 betreffende de economische stabiliteit van Hongarije)] is een extra winningsvergoeding verschuldigd door een onderneming die
a)      een winningsvergoeding verschuldigd is overeenkomstig § 20, lid 2, onder a) en b), van [de mijnbouwwet], en
b)      als hoofdactiviteit heeft
ba)      de winning van bouw- en siersteen, kalksteen, gips, krijt en leisteen (NACE 0811),
bb)      de winning van grind, zand, klei en kaolien (NACE 0812),
bc)      de vervaardiging van cement (NACE 2351) of
bd)      de vervaardiging van kalk en gips (NACE 2352),
be)      de vervaardiging van bakstenen, tegels en producten voor de bouw, van gebakken klei (NACE 2332),
bf)      de vervaardiging van keramische tegels en plavuizen (NACE 2331),
en waarvan
c)      de netto-omzet in 2019 – met uitzondering van de eventuele verbonden ondernemingen in de zin van [a társasági adóról és az osztalékadóról szóló törvény (wet op de vennootschapsbelasting en dividendbelasting)] – 3 000 000 000 HUF of meer bedraagt.
(2)      Degene die tot betaling gehouden is in de zin van lid 1, die als basismateriaal voor de bouw wint, verwerkt of produceert,
a)      gekalibreerd zand dat hij voor meer dan 700 HUF/ton [(ongeveer 1,80 EUR)] verkoopt,
b)      gekalibreerd zand dat hij voor meer dan 900 HUF/ton [(ongeveer 2,30 EUR)] verkoopt,
c)      gekalibreerd grindzand dat hij voor meer dan 700 HUF/ton verkoopt,
d)      natuurlijk grindzand dat hij voor meer dan 700 HUF/ton verkoopt,
e)      cement dat hij voor meer dan 20 000 HUF/ton [(ongeveer 51,50 EUR)] verkoopt,
[...]
– exclusief btw – is verplicht om als extra winningsvergoeding 90 % te betalen van het verschil tussen zijn werkelijke omzet en de omzet die is vastgesteld op basis van de verkochte hoeveelheid en de in dit lid vastgestelde prijs.
[...]
(3)      Bij de verkoop van de in lid 2 genoemde producten moet de verkoper, indien hij de extra winningsvergoeding niet verschuldigd is, streven naar een redelijke winstmarge, rekening houdend met de in de leden 2 en 2a vermelde prijzen.
(4)      De Nemzeti Adó- és Vámhivatal Kiemelt Adó- és Vámigazgatóság [(nationale belasting- en douanedienst, Hongarije)] kan zich tot de belastingrechter wenden indien een verkoper die de extra winningsvergoeding niet verschuldigd is, in strijd met lid 3 een prijsbeleid voert dat erop gericht is onredelijke winsten te behalen.
[...]
(7)      Voor de toepassing van dit besluit wordt onder hoofdactiviteit in de zin van lid 1 verstaan de activiteit die de onderneming op enig moment in 2019 als hoofdactiviteit heeft uitgeoefend.”
b)      Besluit nr. 405/2021

10      §1, leden 1 tot en met 3a, van besluit nr. 405/2021 luidt:
„(1)      Gelet op de uitzonderlijke situatie die is veroorzaakt door de COVID-19-pandemie, stelt de toezichthoudende autoriteit voor de mijnbouw met betrekking tot de mijnbouwlocaties die zijn vastgesteld met het oog op de winning van grondstoffen en basismaterialen voor de bouw een besluit vast waarbij de mijnbouwexploitant
a)      die het technisch exploitatieplan om met de operationele winning te beginnen, heeft verkregen vóór de inwerkingtreding van dit besluit, wordt verplicht om binnen één jaar te starten met de operationele winning van ten minste 50 % van de maximale winningshoeveelheid die in het eerste technisch exploitatieplan met betrekking tot de winning, vóór wijziging, is toegestaan;
b)      die het technisch exploitatieplan om met de operationele winning te beginnen, verkrijgt na de inwerkingtreding van dit besluit, wordt verplicht om binnen één jaar te starten met de operationele winning van 100 % van de maximale winningshoeveelheid die in het eerste technisch exploitatieplan met betrekking tot de winning, vóór wijziging, is toegestaan.
[...]
(2)      De mijnbouwexploitant die operationele winningsactiviteiten verricht van grondstoffen en basismaterialen voor de bouw, kan met toestemming van de toezichthoudende autoriteit voor de mijnbouw de winningshoeveelheid verminderen. De mijnbouwexploitant kan zijn aanvraag tot vermindering van de winningshoeveelheid indienen uiterlijk op de twintigste dag van de maand volgend op de laatste dag van de in lid 1 vastgestelde winningsperiode van één jaar.
(2a)      De vermindering van de winningshoeveelheid kan worden toegestaan:
a)      indien de mijnbouwexploitant is getroffen door overmacht, of
b)      indien er sprake is van een dwingende reden van buitenaf die niet onder punt a) valt en die niet tot de werkzaamheden van de mijnbouwexploitant behoort.
(3)      Indien de winning niet is gestart overeenkomstig lid 1, trekt de toezichthoudende autoriteit voor de mijnbouw, met uitzondering van de in lid 3a bedoelde gevallen, de mijnbouwvergunning in en wijst zij als nieuwe houder van de mijnbouwvergunning op de betreffende mijnbouwlocatie Magyar Nemzeti Vagyonkezelő Zrt. [(Hongaarse staatsholding)] aan, zodat zij het eigendomsrecht namens de Hongaarse Staat uitoefent.
(3a)      De toezichthoudende autoriteit voor de mijnbouw trekt de mijnbouwvergunning niet in indien de exploitant aantoont dat er redenen zijn om deze regel niet toe te passen als bedoeld in lid 2a.”
II.    Precontentieuze procedure

11      Op 6 april 2022 heeft de Commissie Hongarije een aanmaningsbrief gestuurd waarin zij de verenigbaarheid van de besluiten nr. 404/2021 en nr. 405/2021, alsmede wet nr. CXXXVI van 2021 – waarbij de §§ 27/A, 27/B en 27/C in de mijnbouwwet zijn ingevoegd – met onder andere artikel 49 VWEU en artikel 5, lid 1, van richtlijn 2015/1535 in twijfel heeft getrokken.

12      Volgens deze instelling zijn in besluit nr. 404/2021 officiële prijzen vastgesteld die lager zijn dan de marktprijzen voor bepaalde basismaterialen voor de bouw, zoals zand, grind en cement, en zijn voorts de grootste ondernemingen die deze materialen winnen of vervaardigen – die bijna allemaal in handen zijn van in andere lidstaten gevestigde vennootschappen – verplicht om een vergoeding te betalen (de zogenaamde „extra winningsvergoeding”) ter hoogte van 90 % van het verschil tussen de bij dat besluit vastgestelde referentieprijs en de werkelijke verkoopprijs van deze basismaterialen. Tegelijkertijd moesten de ondernemingen waarop die besluiten van toepassing waren zich krachtens besluit nr. 405/2021 houden aan een door de regering vastgestelde minimale winningshoeveelheid om hun winningsrechten niet te verliezen, aldus de Commissie. Wet nr. CXXXVI van 2021 verleent de voorzitter van de toezichthoudende autoriteit voor de mijnbouw de bevoegdheid om soortgelijke maatregelen te nemen.

13      In zijn antwoord van 13 juni 2022 heeft Hongarije de in de aanmaningsbrief genoemde inbreuken betwist. In het bijzonder betoogde deze lidstaat dat de extra winningsvergoeding een belasting was, dat de litigieuze bepalingen gerechtvaardigd waren vanwege dwingende redenen van algemeen belang en dat deze bepalingen de vrijheid van vestiging op evenredige wijze beperkten.

14      Op 26 januari 2023 heeft de Commissie een met redenen omkleed advies aan Hongarije gezonden, waarin zij de in haar aanmaningsbrief uiteengezette argumenten in essentie handhaafde. Die instelling heeft deze lidstaat uitgenodigd om de nodige maatregelen te treffen om aan dit advies te voldoen binnen een termijn van twee maanden na de ontvangst ervan.

15      Bij brief van 30 maart 2023 heeft Hongarije op het met redenen omkleed advies geantwoord en zijn standpunt herhaald dat de verweten niet-nakomingen ongegrond waren.

16      Daar dit antwoord de Commissie niet overtuigde, heeft zij op 23 februari 2024 het onderhavige beroep wegens niet-nakoming ingesteld.
III. Beroep

17      Ter ondersteuning van haar beroep voert de Commissie twee grieven aan, te weten schending van respectievelijk artikel 49 VWEU en artikel 5, lid 1, van richtlijn 2015/1535.
A.      Eerste grief: schending van artikel 49 VWEU

1.      Bestaan van een beperking van de vrijheid van vestiging

a)      Argumenten van partijen

18      Wat om te beginnen besluit nr. 404/2021 betreft, voert de Commissie aan dat § 1, lid 2, een referentieprijs vaststelt voor vijf basismaterialen voor de bouw, te weten gekalibreerd zand, grind of grindzand, natuurlijk grindzand en cement. De betrokken onderneming is in geval van verkoop boven deze prijs verplicht de bij dit besluit vastgestelde extra winningsvergoeding te betalen. Het bedrag van die vergoeding is gelijk aan 90 % van het verschil tussen haar werkelijke omzet en de omzet die is vastgesteld op basis van de verkochte hoeveelheid en die prijs.

19      Wat vervolgens besluit nr. 405/2021 betreft, merkt die instelling op dat de toezichthoudende autoriteit voor de mijnbouw krachtens § 1, leden 1, 2 en 2a, van dit besluit de mijnbouwexploitanten verplicht om binnen één jaar daadwerkelijk met de ontginning te starten en zich daarbij te houden aan een winningshoeveelheid van ofwel ten minste 50 % van de maximale winningshoeveelheid die in het technisch exploitatieplan voor de winning is toegestaan, ofwel 100 % van die winningshoeveelheid, afhankelijk van de datum waarop dit plan is verkregen (hierna: „verplichting tot een minimale winningshoeveelheid”). De minimale winningshoeveelheid die van toepassing is kan alleen met toestemming van die autoriteit worden verminderd wanneer er voor de mijnbouwexploitant sprake is van een geval van overmacht of van een andere dwingende reden van buitenaf. Bij gebreke van een dergelijke toestemming kan de mijnbouwvergunning van de exploitant die de verplichting tot een minimale winningshoeveelheid niet in acht neemt, worden ingetrokken.

20      Wat ten slotte de mijnbouwwet betreft, verlenen de §§ 27/A tot en met 27/C van deze wet de voorzitter van de toezichthoudende autoriteit voor de mijnbouw de bevoegdheid om maatregelen vast te stellen die vergelijkbaar zijn met die waarin de besluiten nr. 404/2021 en nr. 405/2021 voorzien. Het feit dat de voorzitter van deze autoriteit geen dergelijke maatregelen heeft vastgesteld terwijl aan de voorwaarden voor toepassing ervan was voldaan, kan worden verklaard door de omstandigheid dat de Hongaarse wetgever vanwege de oorlog in Oekraïne de toepassingsduur van die besluiten, die aanvankelijk beperkt was tot de COVID-19-pandemie, heeft verlengd.

21      De Commissie is van mening dat door al deze maatregelen de vrijheid van vestiging wordt beperkt.

22      In dat verband voert die instelling aan dat zij in de loop van de precontentieuze procedure heeft vastgesteld dat de in § 1, lid 2, van besluit nr. 404/2021 vastgestelde prijzen altijd lager waren dan de marktprijzen voor alle daarin genoemde basismaterialen.

23      Zij heeft ook vastgesteld dat slechts 4 van de 340 ondernemingen die in Hongarije actief zijn in de in dat besluit omschreven sectoren, de extra winningsvergoeding verschuldigd zijn en dat deze 4 ondernemingen, op één uitzondering na, allemaal in handen zijn van een in een andere lidstaat gevestigde onderneming. Hoewel die 4 ondernemingen slechts 1,2 % van het totaal van 340 ondernemingen vertegenwoordigen, hebben zij een gecombineerd marktaandeel van 25 % in die sectoren.

24      De ondernemingen die de extra winningsvergoeding verschuldigd zijn, worden verplicht om hun producten te verkopen tegen de in besluit nr. 404/2021 vastgestelde prijs indien zij willen voorkomen dat zij 90 % van het verschil tussen deze prijs en de marktprijs als vergoeding moeten betalen. Volgens de Commissie dwingt dit die ondernemingen, in tegenstelling tot ondernemingen die deze vergoeding niet verschuldigd zijn, om met verlies te draaien. Besluit nr. 405/2021 versterkt dit effect, aangezien de ondernemingen die die vergoeding moeten betalen, zich moeten houden aan de door dit besluit neergelegde verplichting tot een minimale winningshoeveelheid, zelfs indien zij met verlies draaien, teneinde te voorkomen dat hun mijnbouwvergunning wordt ingetrokken.

25      Volgens die instelling wordt onder deze omstandigheden de uitoefening van de vrijheid van vestiging door deze twee besluiten, zowel afzonderlijk als samen beschouwd, om drie redenen verhinderd of moeilijk gemaakt voor ondernemingen die in andere lidstaten zijn gevestigd.

26      Ten eerste bemoeilijken deze regels de toegang tot de Hongaarse markt voor in andere lidstaten gevestigde ondernemingen die voornemens zijn om toe te treden tot deze markt. Bovendien moeten zij krachtens besluit nr. 405/2021 binnen één jaar de winningshoeveelheid van de verplichting tot een minimale winningshoeveelheid bereiken, terwijl besluit nr. 404/2021 het behalen van winst aanzienlijk bemoeilijkt of zelfs onmogelijk maakt.

27      Ten tweede zorgt de invoering van nieuwe voorwaarden voor de uitoefening van een economische activiteit ervoor dat het voor de in andere lidstaten gevestigde ondernemingen die reeds op de Hongaarse markt aanwezig zijn minder aantrekkelijk of zelfs onmogelijk wordt om hun vrijheid van vestiging uit te oefenen, aangezien hun winst aanzienlijk wordt beperkt. Het is zelfs mogelijk dat zij met verlies moeten draaien. 

28      Ten derde volgt uit punt 53 van het arrest van 21 december 2016, AGET Iraklis (C‑201/15, EU:C:2016:972), dat de uitoefening van de vrijheid van vestiging in beginsel inhoudt dat de marktdeelnemers niet alleen de vrijheid hebben om de aard en de omvang te bepalen van de economische activiteit die in de lidstaat van ontvangst zal worden ontplooid, maar ook de vrijheid om de omvang van die activiteit vervolgens terug te schroeven. De verplichting tot een minimale winningshoeveelheid maakt het niet mogelijk om dit aspect van de vrijheid van vestiging uit te oefenen.

29      Tot slot leidt, aldus de Commissie, de betrokken nationale regeling tot indirecte discriminatie, aangezien zij, op één uitzondering na, van toepassing is op ondernemingen die in handen zijn van ondernemingen die in andere lidstaten zijn gevestigd.

30      Hongarije is van mening dat de Commissie zich voor haar conclusie dat er sprake is van een niet-nakoming ten onrechte baseert op een cumulatieve toepassing van de nationale regelingen waarop dit beroep betrekking heeft.

31      Volgens die lidstaten kunnen de gevolgen van de besluiten nr. 404/2021 en nr. 405/2021 namelijk niet worden gecumuleerd omdat die besluiten niet samen kunnen worden toegepast.

32      Besluit nr. 405/2021 heeft volgens § 1, lid 1, ervan uitsluitend betrekking op de mijnbouwexploitanten die op de datum van inwerkingtreding van dit besluit, te weten 9 juli 2021, nog niet daadwerkelijk met de winning waren begonnen. Die exploitanten voldoen per definitie niet aan de criteria betreffende hun hoofdactiviteit in 2019 en de netto-omzet die zij in dat jaar hebben behaald, waarnaar besluit 404/2021 verwijst om de ondernemingen te identificeren die de extra winningsvergoeding zijn verschuldigd.

33      In de praktijk heeft de in besluit nr. 405/2021 neergelegde verplichting tot een minimale winningshoeveelheid dus geen betrekking op de ondernemingen die de bij besluit nr. 404/2021 ingevoerde extra winningsvergoeding moeten betalen.

34      Bovendien voorzien de §§ 27/A tot en met 27/C van de mijnbouwwet volgens Hongarije slechts in een regelgevend kader dat de voorzitter van de bevoegde nationale autoriteit de bevoegdheid verleent om bij wijze van uitzondering en tijdelijk bepaalde regels vast te stellen. Niet alleen zijn er nog geen dergelijke regels vastgesteld, maar bovendien zijn het bepaalde in die paragrafen en het bepaalde in de besluiten nr. 404/2021 en nr. 405/2021 inhoudelijk niet identiek.

35      Wat betreft de argumenten die de Commissie aanvoert om aan te tonen dat die besluiten de vrijheid van vestiging beperken, stelt Hongarije ten eerste, met betrekking tot in een andere lidstaat gevestigde ondernemingen die voornemens zijn om toe te treden tot de Hongaarse markt, dat de verplichting tot een minimale winningshoeveelheid geldt voor alle – nationale en niet-nationale – nieuwkomers op deze markt, waardoor elke inbreuk op de vrijheid van vestiging wordt uitgesloten.

36      Voorts voorziet de mijnbouwwet als algemene regel in de verplichting om binnen een bepaalde termijn daadwerkelijk met de winning te starten en, voor mijnbouwlocaties met een bepaalde omvang, om een minimale winningshoeveelheid te bereiken. Gelet op het feit dat er sprake is van een noodsituatie, legt besluit nr. 405/2021 ten opzichte van deze algemene regeling een strengere verplichting tot een minimale winningshoeveelheid op voor een overgangsperiode, en § 27/B van die wet maakt het mogelijk om, eveneens als overgangsmaatregel, af te wijken van de normaal toepasselijke regels. Het is niet onevenredig dat in een tijdelijke situatie de minimale winningshoeveelheid de normaal toepasselijke hoeveelheid overschrijdt.

37      Wat ten tweede de ondernemingen betreft die reeds aanwezig zijn op de Hongaarse markt, betoogt Hongarije dat de extra winningsvergoeding een belasting is die is gebaseerd op neutrale criteria, zoals de netto-omzet in 2019 en de bij besluit nr. 404/2021 vastgestelde referentieprijs. Om ervoor te zorgen dat de belastingdruk evenredig blijft, koppelt dat besluit de belastingplicht aan het bedrag van de omzet. In dat verband heeft het Hof in punt 50 van het arrest van 3 maart 2020, Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2020:139), erkend dat de omzet als een neutraal onderscheidingscriterium kan worden beschouwd, aangezien deze een relevante indicator vormt voor de draagkracht van de belastingplichtigen.

38      Ten derde is er in het arrest van 21 december 2016, AGET Iraklis (C‑201/15, EU:C:2016:972), sprake van een andere context dan die in de onderhavige zaak, zodat daaruit niet de algemene conclusie kan worden getrokken dat de lidstaten binnen de grenzen van hun bevoegdheden geen maatregelen mogen nemen die de omvang van de economische activiteiten van de ondernemingen kunnen beïnvloeden.

39      Wat tot slot het bestaan van indirecte discriminatie betreft, is het feit dat de ondernemingen die de extra winningsvergoeding moeten betalen hoofdzakelijk ondernemingen zijn die in handen zijn van in andere lidstaten gevestigde ondernemingen, het gevolg van de specifieke kenmerken van de Hongaarse markt, waar buitenlandse ondernemingen de sterkste ondernemingen in de betreffende sector zijn. In dit verband is de onderhavige zaak vergelijkbaar met de zaken die hebben geleid tot de arresten van 3 maart 2020, Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2020:139) en Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140).

40      In haar repliek betwist de Commissie de gegrondheid van het standpunt van Hongarije dat de gevolgen van de besluiten nr. 404/2021 en nr. 405/2021 niet cumulatief zijn omdat die besluiten niet gezamenlijk kunnen worden toegepast. Uit § 1, leden 2 en 2a, van besluit nr. 405/2021 blijkt immers dat ondernemingen die reeds een winningsactiviteit verrichten, een verplichting hebben om zich te houden aan een minimale winningshoeveelheid. Deze ondernemingen vallen tevens binnen de werkingssfeer van besluit nr. 404/2021.

41      In de memorie van dupliek betoogt Hongarije in dat verband dat een dergelijke uitlegging van § 1, leden 2 en 2a, onjuist is, daar die paragraaf uitsluitend van toepassing is op mijnbouwexploitanten die met een nieuwe winningsactiviteit beginnen.

42      Hongarije erkent dat het, gelet op de bewoordingen van de besluiten nr. 404/2021 en nr. 405/2021, in beginsel niet is uitgesloten dat een mijnbouwexploitant die reeds op de Hongaarse markt aanwezig is en die met de winning op een nieuwe mijnbouwlocatie begint, onder de werkingssfeer van die twee besluiten valt. Ten eerste heeft de verplichting tot een minimale winningshoeveelheid in dat geval evenwel alleen betrekking op deze nieuwe locatie. Ten tweede is het, aangezien de toepassing van besluit nr. 405/2021 op een bepaalde mijnbouwexploitant afhangt van een besluit van de toezichthoudende autoriteit voor de mijnbouw, zo dat de cumulatieve toepassing van de twee besluiten op de ondernemingen die de extra winningsvergoeding moeten betalen, veronderstelt dat een dergelijk besluit op hen betrekking heeft. Volgens de door deze autoriteit verstrekte informatie is voor geen van deze ondernemingen een dergelijk besluit genomen.

43      Verder wijst de Commissie er in haar repliek op dat – ook al voorzien de §§ 27/A tot en met 27/C van de mijnbouwwet slechts in een regelgevingskader op grond waarvan de voorzitter van de bevoegde nationale autoriteit regels kan vaststellen, wat hij tot dusver niet heeft gedaan – uit punt 70 van het arrest van 5 juli 2007, Commissie/België (C‑522/04, EU:C:2007:405), volgt dat zelfs wanneer de autoriteiten van een lidstaat een met het Unierecht strijdige nationale bepaling in de praktijk niet toepassen, de rechtszekerheid niettemin verlangt dat deze bepaling wordt gewijzigd.

44      Wat betreft de argumenten die Hongarije ontleent aan de arresten van 3 maart 2020, Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2020:139) en Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140), herinnert de Commissie eraan dat de zaken die tot deze arresten hebben geleid betrekking hadden op een progressieve omzetbelasting. De extra winningsvergoeding is evenwel geen omzetbelasting en is niet progressief van aard.

45      Die vergoeding is namelijk geen omzetbelasting omdat de grondslag ervan niet is gebaseerd op de omzet van ondernemingen die deze vergoeding verschuldigd zijn. De omzet is alleen relevant voor het bepalen van de groep ondernemingen die de vergoeding moeten betalen. Voorts is alleen de omzet relevant die zij in 2019 hebben behaald, zodat deze groep ondernemingen, die grotendeels bestaat uit ondernemingen die in handen zijn van in andere lidstaten gevestigde vennootschappen, bij de vaststelling van de besluiten nr. 404/2021 en nr. 405/2021 bekend was bij de Hongaarse autoriteiten en niet wijzigt op basis van hun jaaromzet.

46      Deze methode om de werkingssfeer van besluit nr. 404/2021 vast te stellen wijst op discriminerende intenties om de ondernemingen die onder deze werkingssfeer vallen in een minder gunstige positie te brengen dan de ondernemingen waarvoor de extra winningsvergoeding niet geldt en die hoofdzakelijk in handen zijn van Hongaarse staatsburgers.

47      Bovendien heeft de extra winningsvergoeding niet de kenmerken van een progressieve belasting, aangezien de betrokken ondernemingen die vergoeding niet hoeven te betalen zolang zij de bij besluit nr. 404/2021 vastgestelde prijs in acht nemen, maar bij overschrijding van die prijs de vergoeding moeten betalen ter hoogte van 90 % van het verschil tussen die prijs en de verkoopprijs.

48      Kortom, het bepalen van de werkingssfeer van dit besluit berust weliswaar strikt genomen niet op een onderscheid op grond van nationaliteit of de plaats van vestiging van de betrokken ondernemingen, maar vertoont duidelijk discriminerende of protectionistische aspecten en is dus onverenigbaar met de fundamentele vrijheden in de zin van het arrest van 9 mei 1985, Humblot (112/84, EU:C:1985:185, punt 14).

49      Dienaangaande repliceert Hongarije in zijn dupliek dat de extra winningsvergoeding een variabele belasting per tranche is, aangezien bepaalde ondernemingen wegens de omzetdrempel als belastingplichtig worden beschouwd en andere niet. Hongarije voegt daaraan toe dat zelfs indien die winningsvergoeding niet progressief is, bepaalde lessen uit de arresten van 3 maart 2020, Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2020:139) en Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140), kunnen worden toegepast op de onderhavige zaak, bijvoorbeeld het feit dat de omzet een relevante indicator is voor de draagkracht van de belastingplichtige.
b)      Beoordeling door het Hof

50      In herinnering moet worden gebracht dat volgens vaste rechtspraak alle maatregelen die de uitoefening van de vrijheid van vestiging verbieden, belemmeren of minder aantrekkelijk maken, als beperkingen van de vrijheid van vestiging in de zin van artikel 49 VWEU moeten worden beschouwd (arrest van 25 april 2024, Edil Work 2 en S.T., C‑276/22, EU:C:2024:348, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

51      In dat verband is niet alleen zichtbare discriminatie op grond van de zetel van de vennootschappen verboden, maar ook alle verkapte vormen van discriminatie die door toepassing van andere onderscheidingscriteria in feite tot hetzelfde resultaat leiden [arresten van 5 februari 2014, Hervis Sport- és Divatkereskedelmi, C‑385/12, EU:C:2014:47, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 4 oktober 2024, Staatssecretaris van Financiën (Rente die betrekking heeft op een groepsinterne lening), C‑585/22, EU:C:2024:822, punt 37 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

52      Om te beoordelen of de bepalingen inzake, ten eerste, de verplichting tot betaling van de extra winningsvergoeding en, ten tweede, de verplichting tot een minimale winningshoeveelheid, die respectievelijk zijn vastgesteld bij de besluiten nr. 404/2021 en nr. 405/2021, en de soortgelijke bepalingen van de §§ 27/A tot en met 27/C van de mijnbouwwet, zoals bedoeld in de onderhavige grief, in strijd zijn met artikel 49 VWEU, moet om te beginnen worden vastgesteld of de gevolgen van die bepalingen zowel gezamenlijk als afzonderlijk moeten worden onderzocht, aangezien de Commissie van mening is dat deze twee soorten verplichtingen gezamenlijk kunnen worden toegepast, hetgeen Hongarije betwist.

53      Er zij aan herinnerd dat het, overeenkomstig vaste rechtspraak inzake de bewijslast in een niet-nakomingsprocedure krachtens artikel 258 VWEU, aan de Commissie staat om de gestelde niet-nakoming aan te tonen en het Hof de gegevens te verstrekken die het nodig heeft om na te gaan of er sprake is van niet-nakoming, waarbij de Commissie zich niet kan baseren op een of ander vermoeden [arrest van 21 december 2023, Commissie/Denemarken (Beperking van de parkeerduur), C‑167/22, EU:C:2023:1020, punt 47 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

54      Wanneer een niet-nakoming voortvloeit uit de vaststelling van een wettelijke of bestuursrechtelijke maatregel waarvan het bestaan en de toepassing niet worden betwist, kan het bestaan van die niet-nakoming evenwel worden aangetoond aan de hand van een juridische analyse van de bepalingen van die maatregel [arrest van 19 november 2024, Commissie/Polen (Verkiesbaarheid en lidmaatschap van een politieke partij), C‑814/21, EU:C:2024:963, punt 130 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

55      In casu vloeit de door de Commissie aan Hongarije verweten niet-nakoming met name voort uit de vaststelling van de besluiten nr. 404/2021 en nr. 405/2021, waarvan deze lidstaat het bestaan noch de toepassing betwist en waarvan de bepalingen in het inleidend verzoekschrift juridisch worden geanalyseerd.

56      Bijgevolg moet de gegrondheid van deze analyse worden onderzocht door na te gaan of, zoals de Commissie betoogt, de personele werkingssfeer van het ene besluit en die van het andere besluit elkaar overlappen, zodat zij cumulatief op dezelfde onderneming kunnen worden toegepast.

57      Uit § 1, leden 1 en 7, van besluit nr. 404/2021 blijkt dat ondernemingen die de extra winningsvergoeding moeten betalen, ondernemingen zijn waarvan de hoofdactiviteit in 2019 bestond in de winning of de vervaardiging van bepaalde basismaterialen voor de bouw en waarvan de netto-omzet van dat jaar de drempel van 3 miljard HUF (ongeveer 7 715 000 EUR) bereikt of overschrijdt.

58      Wat besluit nr. 405/2021 betreft, volgt uit § 1, lid 1, ervan dat de toezichthoudende autoriteit voor de mijnbouw een besluit moet vaststellen waarbij mijnbouwexploitanten worden verplicht om binnen één jaar daadwerkelijk met de operationele winning op de betrokken mijnbouwlocatie te beginnen en zich daarbij te houden aan een winningshoeveelheid van ofwel ten minste 50 % van de maximale winningshoeveelheid die in het technisch exploitatieplan van die locatie is toegestaan wanneer de exploitant dit plan heeft verkregen vóór de inwerkingtreding van dit besluit, ofwel 100 % van deze hoeveelheid wanneer hij dit plan na dit tijdstip heeft verkregen.

59      De verplichting tot een minimale winningshoeveelheid kan bijgevolg alleen gelden voor mijnbouwexploitanten die op de datum van inwerkingtreding van dat laatste besluit, te weten 9 juli 2021, nog niet daadwerkelijk met de winningsactiviteit op een bepaalde mijnbouwlocatie waren begonnen.

60      Zoals Hongarije terecht stelt, zijn deze exploitanten de extra winningsvergoeding in de praktijk niet verschuldigd, aangezien de personele werkingssfeer van besluit nr. 404/2021 uitsluitend betrekking heeft op ondernemingen waarvan de hoofdactiviteit in 2019 reeds bestond in de winning of de vervaardiging van bepaalde basismaterialen voor de bouw.

61      Aan deze conclusie wordt niet afgedaan door het argument van de Commissie dat mijnbouwexploitanten die bij de inwerkingtreding van besluit nr. 405/2021 reeds een winningsactiviteit verrichtten, onder § 1, lid 2, eerste volzin, van dat besluit vallen. Aangezien deze bepaling de voorwaarden vaststelt voor de vermindering van de winningshoeveelheid voor de „mijnbouwexploitant die operationele winningsactiviteiten verricht van grondstoffen en basismaterialen voor de bouw”, heeft zij volgens die instelling een algemene strekking en is zij niet beperkt tot exploitanten die daadwerkelijk met hun winningsactiviteiten zijn begonnen na die inwerkingtreding.

62      Zoals Hongarije terecht aanvoert, volgt uit § 1, lid 2, tweede volzin, van besluit nr. 405/2021 dat die bepaling verwijst naar de in § 1, lid 1, van dat besluit gestelde termijn van één jaar, die betrekking heeft op de daadwerkelijke aanvang van de winningsactiviteit op een mijnbouwlocatie. Bijgevolg betreft § 1, lid 2, alleen mijnbouwexploitanten die een dergelijke winning starten en heeft het niet de algemene strekking die de Commissie eraan toekent.

63      De Commissie heeft derhalve niet het bewijs geleverd dat zij moest leveren in de zin van de in punt 53 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak waar het gaat om de cumulatieve toepassing van de besluiten nr. 404/2021 en nr. 405/2021 op dezelfde ondernemingen.

64      Bijgevolg hoeft niet te worden nagegaan of de cumulatieve toepassing van deze besluiten op in andere lidstaten dan Hongarije gevestigde ondernemingen tot gevolg heeft dat de uitoefening van hun vrijheid van vestiging in die lidstaat wordt verhinderd of minder aantrekkelijk wordt gemaakt. Daarentegen moet worden nagegaan of, zoals de Commissie ter ondersteuning van haar beroep verklaart, die twee besluiten elk op zich in strijd zijn met de in artikel 49 VWEU neergelegde vrijheid van vestiging. 

65      Gelet op het voorgaande moeten de besluiten nr. 404/2021 en nr. 405/2021 voor het onderhavige beroep afzonderlijk worden onderzocht, alvorens vervolgens te beoordelen of de §§ 27/A tot en met 27/C van de mijnbouwwet in strijd zijn met de vrijheid van vestiging.
1)      De in besluit nr. 404/2021 neergelegde verplichting tot betaling van de extra winningsvergoeding

66      Wat de vraag betreft of de in besluit nr. 404/2021 neergelegde verplichting tot betaling van de extra winningsvergoeding een beperking vormt van de vrijheid van vestiging, zij in de eerste plaats opgemerkt dat de Commissie verklaart, zonder daarin door Hongarije te zijn tegengesproken, dat de in § 1, lid 2, van dat besluit vastgestelde referentieprijzen tijdens de precontentieuze procedure steeds lager waren dan de marktprijzen voor alle daarin genoemde materialen.

67      Daar het bedrag van deze vergoeding gelijk is aan 90 %, dat wil zeggen bijna het volledige verschil tussen de verkoopprijs van de betrokken materialen en deze referentieprijs, maakt die vergoeding overeenkomstig de in punt 50 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte rechtspraak de uitoefening van de vrijheid van vestiging noodzakelijkerwijs minder aantrekkelijk of zelfs onmogelijk, aangezien zij kan verhinderen dat de investeringen van ondernemingen die deze vergoeding moeten betalen, rendabel worden (zie naar analogie arrest van 20 december 2017, Global Starnet, C‑322/16, EU:C:2017:985, punt 36).

68      In de tweede plaats stelt de Commissie, eveneens zonder door Hongarije te zijn weersproken, dat van de 340 ondernemingen die in Hongarije actief zijn in de betrokken sector, slechts 4 de extra winningsvergoeding verschuldigd zijn, waarvan er 3 in handen zijn van een in een andere lidstaat gevestigde vennootschap.

69      Het is juist dat het volgens het beginsel van de fiscale autonomie van de lidstaten tot de beoordelingsbevoegdheid van deze staten behoort om, buiten de gebieden waarop het belastingrecht van de Unie is geharmoniseerd, de wezenlijke kenmerken van elke belasting vast te stellen. Deze bevoegdheid moet echter met inachtneming van het Unierecht worden uitgeoefend (zie in die zin arrest van 16 maart 2021, Commissie/Hongarije, C‑596/19 P, EU:C:2021:202, punt 44), en met name met inachtneming van de bepalingen van het VWEU inzake de vrijheid van vestiging (arrest van 6 oktober 2022, Contship Italia, C‑433/21 en C‑434/21, EU:C:2022:760, punt 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

70      Er is bij een verplichte heffing sprake van indirecte discriminatie op grond van de plaats van de zetel van vennootschappen – wat krachtens de artikelen 49 en 54 VWEU verboden is – wanneer die heffing in een ogenschijnlijk objectief onderscheidingscriterium voorziet maar, gelet op de kenmerken ervan in de meeste gevallen vennootschappen benadeelt die hun zetel hebben in een andere lidstaat dan de lidstaat van heffing en die zich in een situatie bevinden die vergelijkbaar is met de situatie van vennootschappen met zetel in de laatstgenoemde lidstaat [zie in die zin arrest van 4 oktober 2024, Staatssecretaris van Financiën (Rente die betrekking heeft op een groepsinterne lening), C‑585/22, EU:C:2024:822, punt 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

71      Dit is het geval bij de extra winningsvergoeding, aangezien deze hoofdzakelijk en stelselmatig van toepassing is op in andere lidstaten dan Hongarije gevestigde vennootschappen.

72      In het bijzonder vloeit deze situatie, in tegenstelling tot wat Hongarije stelt, niet voort uit de toepassing van een neutraal belastingcriterium, zoals de omzet, anders dan in de zaak die heeft geleid tot de arresten van 3 maart 2020, Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2020:139, punt 46) en Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140, punt 66).

73      Zoals de Commissie terecht opmerkt, dient de omzet er in casu namelijk niet toe om de heffingsgrondslag van die vergoeding te bepalen, maar enkel om vast te stellen welke ondernemingen die vergoeding moeten betalen. Bovendien is het bedrag van die vergoeding, zoals Hongarije erkent, steeds gelijk aan 90 % van het verschil tussen de bij besluit nr. 404/2021 vastgestelde referentieprijs en de verkoopprijs van de betrokken materialen, zodat die vergoeding niet progressief is.

74      Daarenboven houdt de extra winningsvergoeding, die in 2021 is ingevoerd voor een in beginsel beperkte periode – namelijk voor de duur van de COVID-19-pandemie – voor de identificatie van de ondernemingen die deze vergoeding verschuldigd zijn, rekening met een in de tijd bevroren omzet, te weten de omzet die zij in 2019 hebben behaald, hoewel zij aan de verplichting tot betaling van deze vergoeding onderworpen bleven tot ten minste de datum waarop het onderhavige beroep wegens niet-nakoming is ingesteld, te weten 23 februari 2024.

75      Zolang de gevolgen van besluit nr. 404/2021 voortduren, blijft de extra winningsvergoeding dus gelden voor die 4 ondernemingen, waarvan er 3 in handen zijn van een in een andere lidstaat gevestigde vennootschap, zelfs als hun respectieve omzet na 2019 de drempel van 3 miljard HUF (ongeveer 7 715 000 EUR) niet langer haalt.

76      Daarentegen zijn ondernemingen die in dezelfde sector actief zijn en die na 2019 een omzet hebben waarbij deze drempel wordt bereikt, niet verplicht om die winningsvergoeding te betalen. De Commissie betoogt, en dit wordt door Hongarije niet betwist, dat de ondernemingen die geen winningsvergoeding verschuldigd zijn hoofdzakelijk in handen zijn van in Hongarije gevestigde natuurlijke of rechtspersonen.

77      De bij besluit nr. 404/2021 ingevoerde regeling wordt derhalve gekenmerkt door het feit dat, gelet op hoe de personele werkingssfeer van dit besluit wordt bepaald, steeds dezelfde ondernemingen de extra winningsvergoeding zijn verschuldigd en zij die vergoeding ongeacht de ontwikkeling van hun omzet voorts verschuldigd zullen blijven. Tegelijkertijd zal geen enkele andere onderneming de vergoeding moeten betalen, ook al bereikt of overschrijdt haar omzet de drempel van 3 miljard HUF (ongeveer 7 715 000 EUR).

78      Gelet op het voorgaande dient te worden geoordeeld dat de in besluit nr. 404/2021 neergelegde verplichting tot betaling van de extra winningsvergoeding een beperking vormt van de vrijheid van vestiging in de zin van artikel 49 VWEU.
2)      De in besluit nr. 405/2021 neergelegde verplichting tot een minimale winningshoeveelheid

79      Met betrekking tot de vraag of de verplichting tot een minimale winningshoeveelheid een beperking van de vrijheid van vestiging vormt, betoogt de Commissie om te beginnen herhaaldelijk dat dit besluit impliceert dat de ondernemingen waarop het betrekking heeft, een bepaalde winningshoeveelheid moeten bereiken of moeten handhaven, ook al zijn zij verplicht met verlies te draaien om te voorkomen dat zij de extra winningsvergoeding van besluit nr. 404/2021 moeten betalen.

80      Bij dat argument wordt er dus van uitgegaan dat de ondernemingen die aan een dergelijke beperking van de winningshoeveelheid zijn onderworpen, ook de extra winningsvergoeding moeten betalen. Zoals uit punt 60 van dit arrest volgt, zijn die ondernemingen de extra winningsvergoeding in de praktijk echter niet verschuldigd. 

81      Wat vervolgens de ondernemingen betreft die voornemens zijn om na de inwerkingtreding van besluit nr. 405/2021 met mijnbouwactiviteiten in Hongarije te starten – te weten de enige ondernemingen die, zoals uit punt 59 van dit arrest blijkt, waarvoor de verplichting tot een minimale winningshoeveelheid geldt – stelt de Commissie slechts in het algemeen dat die verplichting de toegang tot de Hongaarse markt bemoeilijkt voor in andere lidstaten gevestigde vennootschappen. 

82      Aangezien er geen cumulatief effect is met de verplichting tot betaling van de extra winningsvergoeding, moet worden vastgesteld dat deze instelling, door alleen een dergelijk algemeen argument aan te voeren, niet het bewijs heeft geleverd dat de verplichting tot een minimale winningshoeveelheid de uitoefening van de vrijheid van vestiging minder aantrekkelijk maakt, hoewel de in de punten 50 en 53 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte rechtspraak dit vereist.

83      Bovendien zij opgemerkt dat, zoals Hongarije terecht stelt, deze verplichting tot een minimale winningshoeveelheid geldt voor alle – nationale en niet-nationale – mijnbouwexploitanten die een winningsactiviteit starten op een mijnbouwlocatie in Hongarije. Dienaangaande heeft de Commissie niets aangevoerd waaruit blijkt dat de ondernemingen waarop deze verplichting betrekking heeft hoofdzakelijk vennootschappen zijn die in andere lidstaten zijn gevestigd.

84      Tot slot betoogt de Commissie dat de verplichting tot een minimale winningshoeveelheid verhindert dat mijnbouwexploitanten de omvang van hun economische activiteit kunnen verminderen, terwijl uit het arrest van 21 december 2016, AGET Iraklis (C‑201/15, EU:C:2016:972, punt 53), volgt dat de vrijheid van vestiging inhoudt dat de marktdeelnemers met name de vrijheid hebben om de aard en de omvang te bepalen van de economische activiteit die in de lidstaat van ontvangst zal worden ontplooid, evenals de vrijheid om de omvang van die activiteit vervolgens terug te schroeven.

85      In dat verband volstaat het om op te merken dat uit dat arrest niet voortvloeit dat marktdeelnemers die een activiteit starten in een andere lidstaat dan die waar zij zijn gevestigd, in de lidstaat van ontvangst in beginsel niet kunnen worden onderworpen aan eventuele verplichtingen, met name wat betreft de omvang van de activiteiten, mits deze verplichtingen verenigbaar zijn met het Unierecht. Bij de beoordeling van de verenigbaarheid met de vrijheid van vestiging in de zin van artikel 49 VWEU moet namelijk rekening worden gehouden met de specifieke kenmerken van de nationale regeling waarbij dergelijke verplichtingen worden ingevoerd, zoals uit dat arrest blijkt. Tegen die achtergrond blijkt uit § 1, lid 1, van besluit nr. 405/2021 dat de verplichting tot een minimale winningshoeveelheid afhankelijk is van de „maximale winningshoeveelheid die in het eerste technisch exploitatieplan met betrekking tot de winning[] [...] is toegestaan”. Vastgesteld moet worden dat de Commissie in dat verband geen specifieke gegevens heeft verstrekt aan de hand waarvan het Hof kan nagaan welke concrete invloed die laatste verplichting als zodanig kan hebben op de uitoefening van de vrijheid van vestiging door de betrokken ondernemingen.

86      Gelet op het voorgaande heeft de Commissie niet rechtens genoegzaam bewezen dat de verplichting tot de minimale winningshoeveelheid een beperking van de vrijheid van vestiging in de zin van artikel 49 VWEU vormt.
3)      §§ 27/A tot en met 27/C van de mijnbouwwet

87      Wat tot slot de vraag betreft of de §§ 27/A tot en met 27/C van de mijnbouwwet een beperking van de vrijheid van vestiging vormen, zij opgemerkt dat de Commissie in haar verzoekschrift alleen betoogt dat deze paragrafen maatregelen bevatten die vergelijkbaar zijn met die in de besluiten nr. 404/2021 en nr. 405/2021.

88      Dienaangaande moet erop worden gewezen dat § 27/A van de mijnbouwwet in essentie de voorwaarden bepaalt waaronder de voorzitter van de toezichthoudende autoriteit van de mijnbouw kan vaststellen dat er sprake is van een „situatie die een markttoezichtmaatregel rechtvaardigt”.

89      Gedurende de periode waarin een dergelijke situatie zich voordoet, is de voorzitter van die autoriteit bevoegd om, eveneens bij besluit, maatregelen te nemen die vergelijkbaar zijn met die welke zijn opgenomen in de besluiten nr. 404/2021 en nr. 405/2021. Ten eerste biedt § 27/B van die wet deze voorzitter immers de mogelijkheid om met name een verplichting tot een minimale winningshoeveelheid vast te stellen voor mijnbouwlocaties die aan bepaalde voorwaarden voldoen. Ten tweede voert § 27/C van die wet een bijzondere vergoeding in, ook wel „extra winningsvergoeding” genoemd. Voor de betaling van die vergoeding moet de voorzitter bij besluit de referentieprijzen voor bepaalde basismaterialen voor de bouw vaststellen. 

90      Tegen deze achtergrond moet ten eerste worden vastgesteld dat de §§ 27/A tot en met 27/C van de mijnbouwwet slechts voorzien in een algemeen rechtskader dat verder moet worden uitgevoerd door middel van verschillende besluiten die in voorkomend geval door de voorzitter van de toezichthoudende autoriteit voor de mijnbouw worden vastgesteld. Het staat vast dat op de datum waarop het onderhavige beroep is ingesteld geen besluit in die zin was vastgesteld.

91      Ten tweede zijn de in § 27/B en 27/C van die wet bedoelde maatregelen weliswaar vergelijkbaar met die van respectievelijk de besluiten nr. 405/2021 en nr. 404/2021, maar zij zijn niet identiek.

92      Wat in het bijzonder de regeling betreffende de extra winningsvergoeding betreft, zij eraan herinnerd dat besluit nr. 404/2021 referentieprijzen vaststelt voor de berekening van die bijdrage, waarbij die prijzen tijdens de precontentieuze procedure steeds lager waren dan de marktprijzen, zoals blijkt uit punt 66 van dit arrest.

93      § 27/C van de mijnbouwwet stelt daarentegen geen referentieprijzen vast voor de berekening van de in die paragraaf bedoelde vergoeding, aangezien deze prijzen moeten worden vastgesteld bij besluit van de voorzitter van de toezichthoudende autoriteit voor de mijnbouw. Bijgevolg staat het niet vast dat de door hem eventueel vastgestelde prijzen lager zullen zijn dan de marktprijzen.

94      Evenzo zouden de ondernemingen die de in § 27/C van de mijnbouwwet bedoelde vergoeding zouden moeten betalen, in de loop van de tijd kunnen veranderen, terwijl, zoals blijkt uit de punten 74 tot en met 77 van het onderhavige arrest, de ondernemingen die de bij besluit nr. 404/2021 ingevoerde extra winningsvergoeding moeten betalen, steeds dezelfde zijn, aangezien deze vergoeding is gebaseerd op een in de tijd bevroren vaste omzet. Om die eerste ondernemingen te identificeren, verwijst die paragraaf immers naar de omzet die zij hebben behaald „in het tweede belastingjaar voorafgaand aan de situatie die een [...] markttoezichtmaatregel rechtvaardigt”, dit wil zeggen een omzet die niet vastligt in de tijd.

95      Uit deze overwegingen volgt dat de redenen waarom de in besluit nr. 404/2021 neergelegde verplichting tot betaling van een extra winningsvergoeding een beperking van de vrijheid van vestiging vormt, niet kunnen worden toegepast op de regeling van § 27/C van de mijnbouwwet of in voorkomend geval alleen kunnen worden toegepast indien de voorzitter van de toezichthoudende autoriteit voor de mijnbouw uitvoering had gegeven aan de §§ 27/A tot en met 27/C, wat niet het geval was op de datum waarop het onderhavige beroep is ingesteld, en a fortiori niet op de datum van het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn.

96      Aan deze conclusie wordt niet afgedaan door de rechtspraak van het Hof waarnaar de Commissie verwijst, zoals die met name volgt uit punt 102 van het arrest van 26 juni 2019, Commissie/Griekenland (C‑729/17, EU:C:2019:534), volgens welke zelfs wanneer de autoriteiten van een lidstaat een met het Unierecht strijdige nationale bepaling in de praktijk niet toepassen, de rechtszekerheid niettemin verlangt dat deze bepaling wordt gewijzigd.

97      Deze rechtspraak veronderstelt immers dat vaststaat dat de betwiste bepaling in strijd is met het Unierecht, hetgeen in dit stadium niet het geval is wat de §§ 27/A tot en met 27/C betreft.

98      Gelet op het voorgaande moet worden vastgesteld dat de §§ 27/A tot en met 27/C van de mijnbouwwet als zodanig en bij gebreke van uitvoering ervan door middel van besluiten van de voorzitter van de toezichthoudende autoriteit voor de mijnbouw geen beperking van de vrijheid van vestiging in de zin van artikel 49 VWEU vormen. 
2.      Rechtvaardiging van de beperking van de vrijheid van vestiging die voortvloeit uit de in besluit nr. 404/2021 neergelegde verplichting tot betaling van de extra winningsvergoeding

a)      Argumenten van partijen

99      De Commissie wijst erop dat Hongarije in zijn antwoord op het met redenen omkleed advies verschillende dwingende redenen van algemeen belang heeft aangevoerd die de vaststelling en de handhaving van de extra winningsvergoeding zouden rechtvaardigen.

100    Om te beginnen heeft Hongarije het herstel van de economie, het beschermen van de nationale economie en haar voornaamste sectoren aangevoerd. Dit zijn echter economische doelstellingen die geen dwingende redenen van algemeen belang kunnen vormen, ook niet in een uitzonderlijke situatie zoals het herstel van de economie na de COVID-19-pandemie, zoals blijkt uit de punten 23 en 64 van het arrest van 13 juli 2023, Xella Magyarország (C‑106/22, EU:C:2023:568).

101    Vervolgens heeft Hongarije zich beroepen op het aanpakken van marktfalen, het in stand houden van het woningbouwprogramma en het bestraffen van oneerlijke tariefpraktijken. Dit zijn – aldus de Commissie – algemene en vage begrippen, die moeilijk te scheiden zijn van de in het vorige punt genoemde economische doelstellingen. Deze lidstaat heeft noch de inhoud, noch de mate gespecificeerd waarin besluit nr. 404/2021 zou bijdragen tot deze doelstellingen.

102    Tot slot heeft Hongarije doelstellingen aangevoerd die volgens de Commissie door het Unierecht erkende dwingende redenen van algemeen belang vormen, namelijk de voorzieningszekerheid en de bescherming van consumenten en ontvangers van diensten.

103    Wat in de eerste plaats de voorzieningszekerheid betreft, heeft het Hof in de punten 67 en 69 van het arrest van 13 juli 2023, Xella Magyarország (C‑106/22, EU:C:2023:568), geoordeeld dat een dergelijke doelstelling slechts kan worden aangevoerd in geval van een werkelijke en voldoende ernstige bedreiging die een fundamenteel belang van de samenleving aantast, waarbij het heeft aangegeven dat er niet van kan worden uitgegaan dat het doel om voor de bouwsector de voorzieningszekerheid te waarborgen met betrekking tot bepaalde basisgrondstoffen neerkomt op een dergelijk fundamenteel belang.

104    Om te beginnen heeft Hongarije niet aangetoond dat er sprake is van een werkelijke en voldoende ernstige bedreiging voor de voorzieningszekerheid van de in besluit nr. 404/2021 genoemde materialen. Zelfs indien het productievolume van deze materialen in deze lidstaat ontoereikend zou zijn, staat niets eraan in de weg dat zij worden ingevoerd. Bovendien heeft de Hongaarse regering evenmin de uitvoer van deze materialen beperkt.

105    Voorts is de in deze zaak aan de orde zijnde regeling kennelijk ongeschikt om een dergelijke voorzieningszekerheid te waarborgen, aangezien zij, door de betrokken ondernemingen te verplichten om met verlies te verkopen, hun financiële stabiliteit schaadt en hen ertoe aanzet om hun activiteiten op de Hongaarse markt te staken. Zelfs indien wordt aangenomen dat het vaststellen van een referentieprijs ervoor zorgt dat de voorzieningszekerheid van basismaterialen voor de bouw verbetert, is 75 % van de productie van deze materialen niet aan dit vereiste onderworpen.

106    Tot slot heeft Hongarije niet uitgelegd waarom die voorzieningszekerheid niet kon worden gewaarborgd door maatregelen die de vrijheid van vestiging minder beperken.

107    Wat in de tweede plaats de bescherming van consumenten en ontvangers van diensten betreft, wijst de Commissie erop dat Hongarije heeft aangevoerd dat de omvang van de marktaandelen van de ondernemingen die de extra winningsvergoeding moeten betalen, een relevante factor is om te beoordelen of die vergoeding passend en evenredig is, en dat de toepasselijkheid op basis van de netto-omzet gericht is op ondernemingen die over voldoende marktaandelen beschikken om de productie in te dammen en kunstmatig hoge verkoopprijzen te handhaven.

108    In dit verband merkt de Commissie op dat, indien het werkelijke doel van de extra winningsvergoeding erin bestond uitzonderlijke winsten tegen te gaan, de vraag rijst waarom slechts een zeer klein aantal ondernemingen die in de betrokken sector actief zijn, aan die vergoeding zijn onderworpen. 

109    Bovendien benadrukt de Commissie dat indien een verkoper die deze winningsvergoeding niet verschuldigd is een prijsbeleid voert dat erop gericht is onredelijke winsten te behalen, de nationale belasting- en douanedienst krachtens § 1, lid 4, van besluit nr. 404/2021 een belastingprocedure tegen hem kan inleiden. Deze bepaling voorziet dus in een minder beperkende maatregel dan het opleggen van die winningsvergoeding teneinde het doel van het voorkomen van onredelijke winsten te verwezenlijken.

110    Voorts heeft Hongarije niet aangetoond dat de ondernemingen die de extra winningsvergoeding verschuldigd zijn, over een zodanig groot marktaandeel beschikken dat zij de markt kunnen verstoren. De marktverstorende gevolgen die deze lidstaat beschrijft zijn te vergelijken met een situatie van misbruik van machtspositie in de zin van artikel 102 VWEU, die in voorkomend geval moet worden bestreden door middel van juridische instrumenten uit het mededingingsrecht. Bovendien zijn er bij de Hongaarse mededingingsautoriteit procedures aanhangig tegen ondernemingen in de betrokken sector.

111    Hongarije betwist het argument van de Commissie dat de besluiten nr. 404/2021 en nr. 405/2021 een zuiver economisch doel nastreven. Deze besluiten beogen daarentegen de belangen van de consumenten en ontvangers van diensten te dienen door te waarborgen dat er voldoende hoeveelheden grondstoffen voor de bouwsector beschikbaar zijn en te garanderen dat de gehanteerde tariefpraktijken geen misbruik vormen.

112    De door de COVID-19-pandemie veroorzaakte negatieve economische gevolgen tussen 2020 en 2021 zijn verergerd door het handelsbeleid van bepaalde marktdeelnemers met betrekking tot producten zoals zand en grind. De prijs van mijnbouwproducten is de afgelopen vijf jaar gemiddeld met 20 % gestegen, ongeacht de vraag en het aanbod op nationaal niveau. In dezelfde periode hebben de belangrijkste marktdeelnemers in de sector van de winning van grindzand niet alleen hun omzet aanzienlijk zien stijgen, maar ook hun winst na aftrek van belastingen. Zij hebben dus extra winst gemaakt door te profiteren van de extreme stijging van de vraag van andere marktdeelnemers in de bouwsector.

113    Het is niet nodig om, zoals de Commissie verzoekt, het bestaan van een tekort aan de betreffende materialen op de Hongaarse markt aan te tonen, aangezien het tegengaan van de waarschijnlijkheid dat de voorzieningszekerheid van basismaterialen voor de bouw bedreigd wordt, ook als een legitiem doel kan worden beschouwd wanneer er aanwijzingen zijn dat deze zekerheid in gevaar kan komen. Het is dan ook niet noodzakelijk om te wachten totdat die zekerheid daadwerkelijk in gevaar komt, wil een lidstaat gerechtigd zijn om passende en evenredige preventieve maatregelen te nemen om een dergelijk risico te voorkomen.

114    Met betrekking tot de argumenten van de Commissie dat besluit nr. 404/2021 kennelijk ongeschikt is om de voorzieningszekerheid te waarborgen, betoogt Hongarije dat zelfs ondernemingen die niet aan de extra winningsvergoeding zijn onderworpen – die verantwoordelijk zijn voor 75 % van de totale productie van de betrokken materialen – rekening moeten houden met het in besluit nr. 404/2021 vastgestelde prijsniveau en moeten streven naar een redelijke winstmarge. De evenredigheid zou juist in het gedrang komen wanneer de verplichting om de extra winningsvergoeding te betalen van toepassing zou zijn op alle marktdeelnemers en niet alleen op degenen die economisch in staat zijn om de verplichting uit te voeren.

115    Wat tot slot de door de Commissie aangehaalde mededingingsprocedures betreft, kan op grond van het mededingingsrecht, gesteld al dat het een oplossing kan bieden voor oneerlijke tariefpraktijken, niet worden gewaarborgd dat basismaterialen voor de bouw in voldoende hoeveelheden beschikbaar zijn.
b)      Beoordeling door het Hof

116    Zoals blijkt uit vaste rechtspraak, is een beperking van de vrijheid van vestiging slechts toelaatbaar voor zover zij gerechtvaardigd is door een dwingende reden van algemeen belang en het evenredigheidsbeginsel eerbiedigt, wat inhoudt dat zij geschikt is om de verwezenlijking van het nagestreefde doel op coherente en systematische wijze te waarborgen en niet verder gaat dan nodig is om dat doel te bereiken [arrest van 6 oktober 2020, Commissie/Hongarije (Hoger onderwijs), C‑66/18, EU:C:2020:792, punt 178 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

117    Voorts staat het aan de betrokken lidstaat om aan te tonen dat aan deze twee cumulatieve voorwaarden is voldaan [arrest van 6 oktober 2020, Commissie/Hongarije (Hoger onderwijs), C‑66/18, EU:C:2020:792, punt 179 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

118    In dit verband zij er tevens aan herinnerd dat de rechtvaardigingsgronden die een lidstaat kan aanvoeren, gepaard moeten gaan met passend bewijs of een onderzoek van de geschiktheid en de noodzaak van de door die lidstaat genomen beperkende maatregel alsmede met specifieke gegevens ter onderbouwing van zijn betoog [zie in die zin arresten van 21 mei 2019, Commissie/Hongarije (Vruchtgebruik op landbouwgrond), C‑235/17, EU:C:2019:432, punt 94 en aldaar aangehaalde rechtspraak en 10 juli 2025, INTERZERO e.a., C‑254/23, EU:C:2025:569, punt 101].

119    In casu betoogt Hongarije dat de vaststelling van besluit nr. 404/2021 noodzakelijk was om de economie te herstellen, de nationale economie en haar belangrijkste sectoren te beschermen, onder meer door de voorzieningszekerheid van basismaterialen voor de bouw te waarborgen, het woningbouwprogramma in stand te houden en veilig te stellen, marktfalen aan te pakken, eerlijke handelsvoorwaarden te waarborgen, oneerlijke tariefpraktijken tegen te gaan en ontvangers van diensten te beschermen.

120    Deze lidstaat beklemtoont dat het niet gaat om zuiver economische doelstellingen, aangezien dit besluit uiteindelijk tot doel heeft om de belangen van de consumenten en de ontvangers van diensten te dienen, door te waarborgen dat basismaterialen voor de bouw in voldoende hoeveelheden beschikbaar zijn en dit tegen redelijke prijzen.

121    Uit de schriftelijke opmerkingen van die lidstaat blijkt dat al deze redenen in essentie gebaseerd zijn op de vermeende gecombineerde effecten van de ongunstige marktontwikkeling als gevolg van de COVID-19-pandemie en een tekort aan deze materialen. Gesteld wordt dat de gevolgen van dit tekort zijn verergerd door het gedrag van de belangrijkste marktdeelnemers van de betrokken sector, die aldus buitengewone winsten hebben behaald door te profiteren van de extreme stijging van de vraag.

122    Volgens vaste rechtspraak kunnen zuiver economische doelstellingen geen dwingende redenen van algemeen belang vormen die een beperking van een door het VWEU gewaarborgde fundamentele vrijheid rechtvaardigen (arrest van 10 juli 2025, INTERZERO e.a, C‑254/23, EU:C:2025:569, punt 123 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

123    Dit geldt in het bijzonder voor doelstellingen die zien op de bevordering van de nationale economie of op de goede werking daarvan (zie in die zin arrest van 13 juli 2023, Xella Magyarország, C‑106/22, EU:C:2023:568, punt 64 en aldaar aangehaalde rechtspraak), zoals de doelstelling van het herstel van de economie en van de bescherming van de nationale economie en haar belangrijkste sectoren, die in casu door Hongarije is aangevoerd.

124    Het Hof heeft daarentegen aanvaard dat een nationale regeling een gerechtvaardigde beperking van een fundamentele vrijheid kan vormen wanneer zij is ingegeven door economische belangen die een doelstelling van algemeen belang nastreven (arrest van 10 juli 2025, INTERZERO e.a, C‑254/23, EU:C:2025:569, punt 123 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

125    Uit vaste rechtspraak volgt echter dat aangezien dwingende redenen van algemeen belang, zoals de in artikel 52, lid 1, VWEU genoemde openbare orde en openbare veiligheid, afwijkingen toestaan van een in het VWEU neergelegde fundamentele vrijheid, die redenen strikt moeten worden opgevat, zodat hun inhoud niet zonder controle van de instellingen van de Europese Unie eenzijdig door de onderscheiden lidstaten kan worden bepaald. Zo kunnen deze redenen slechts worden aangevoerd in geval van een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging die een fundamenteel belang van de samenleving aantast [zie in die zin arrest van 21 mei 2019, Commissie/Hongarije (Vruchtgebruik op landbouwgrond), C‑235/17, EU:C:2019:432, punt 59; 18 juni 2020, Commissie/Hongarije (Transparantie van verenigingen), C‑78/18, EU:C:2020:476, punt 91 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 13 juli 2023, Xella Magyarország, C‑106/22, EU:C:2023:568, punt 66].

126    Wat specifiek een doelstelling in verband met de voorzieningszekerheid betreft, heeft het Hof geoordeeld dat een dergelijke doelstelling slechts kan worden aangevoerd in geval van een werkelijke en voldoende ernstige bedreiging die een fundamenteel belang van de samenleving aantast (arrest van 13 juli 2023, Xella Magyarország, C‑106/22, EU:C:2023:568, punt 67 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

127    Het Hof heeft in punt 69 van het arrest van 13 juli 2023, Xella Magyarország (C‑106/22, EU:C:2023:568), reeds geoordeeld dat er niet van kan worden uitgegaan dat een doel om voor de bouwsector de voorzieningszekerheid te waarborgen met betrekking tot bepaalde basisgrondstoffen, namelijk grind, zand en klei, die worden gewonnen uit mijnbouw, neerkomt op een „fundamenteel belang van de samenleving” in de zin van de rechtspraak die in de vorige twee punten in herinnering is gebracht.

128    Evenzo kan de in casu door Hongarije aangevoerde doelstelling om de voorzieningszekerheid in de bouwsector te waarborgen voor materialen waarop de bij besluit nr. 404/2021 ingestelde extra winningsvergoeding van toepassing is, te weten gekalibreerd zand, grind of grindzand, natuurlijk grindzand of cement, niet worden beschouwd als een dergelijk „fundamenteel belang van de samenleving” en bijgevolg evenmin een dwingende reden van algemeen belang vormen die een beperking van de vrijheid van vestiging kan rechtvaardigen. 

129    Met betrekking tot de doelstelling om het woningbouwprogramma in stand te houden en veilig te stellen, moet worden vastgesteld dat Hongarije in zijn schriftelijke opmerkingen geen aanwijzingen heeft gegeven over de inhoud en omvang van dat programma, wat in strijd is met de verplichting die het in dit verband heeft, zoals blijkt uit de in punt 118 van het onderhavige arrest genoemde rechtspraak.

130    Hoe dan ook is die doelstelling, net zoals de doelstellingen in verband met het aanpakken van marktfalen, de bestrijding van oneerlijke tariefpraktijken en de bescherming van consumenten en ontvangers van diensten, in essentie gebaseerd, zoals blijkt uit punt 121 van dit arrest, op de vermeende gecombineerde effecten van de ongunstige marktontwikkeling als gevolg van de COVID-19-pandemie en een tekort aan de materialen waarop de extra winningsvergoeding van toepassing is.

131    Dienaangaande verwijt de Commissie Hongarije dat het geen bewijs heeft geleverd van een dergelijk tekort op de Hongaarse markt.

132    Volgens Hongarije is het niet nodig om dergelijke bewijzen te leveren, aangezien het tegengaan van de waarschijnlijkheid dat de voorzieningszekerheid van dergelijke materialen in de bouwsector bedreigd wordt, ook als een legitiem doel kan worden beschouwd wanneer er aanwijzingen zijn dat deze zekerheid in gevaar kan komen.

133    Daarmee is deze lidstaat om te beginnen de verplichtingen niet nagekomen die in de punten 117 en 118 van het onderhavige arrest in herinnering zijn gebracht en die op hem rusten wanneer hij dwingende redenen van algemeen belang aanvoert om een beperking van de vrijheid van vestiging te rechtvaardigen.

134    Voorts beroept Hongarije zich, door zich louter te baseren op een „waarschijnlijkheid” dat de voorzieningszekerheid van bepaalde materialen in de bouwsector bedreigd wordt, niet op een „werkelijke” en „actuele” bedreiging in de zin van de in punt 126 van dit arrest aangehaalde rechtspraak. 

135    Bijgevolg is het bestaan van een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging die een fundamenteel belang van de samenleving aantast, op grond waarvan dwingende redenen van algemeen belang kunnen worden aangevoerd, niet aangetoond in verband met de in punt 130 van dit arrest genoemde doelstellingen.

136    De beperking van de vrijheid van vestiging die voortvloeit uit de in besluit nr. 404/2021 neergelegde verplichting tot betaling van de extra winningsvergoeding wordt derhalve door geen van de door Hongarije aangevoerde doelstellingen gerechtvaardigd. 

137    Gelet op het voorgaande moet worden vastgesteld dat Hongarije, door de bepalingen inzake de verplichting tot betaling van de bij dat besluit ingevoerde vergoeding vast te stellen, de verplichtingen niet is nagekomen die op deze lidstaat rusten krachtens artikel 49 VWEU.

138    Bijgevolg slaagt de eerste grief deels, voor zover deze betrekking heeft op de extra winningsvergoeding waarin besluit nr. 404/2021 voorziet.
B.      Tweede grief: schending van artikel 5, lid 1, van richtlijn 2015/1535

1.      Argumenten van partijen

139    De Commissie betoogt dat zij overeenkomstig artikel 5, lid 1, van richtlijn 2015/1535 in het ontwerpstadium in kennis had moeten worden gesteld van besluit nr. 404/2021 en de §§ 27/A tot en met 27/C van de mijnbouwwet.

140    Zij stelt dat zowel dit besluit als de §§ 27/A tot en met 27/C onder het begrip „andere eis” in de zin van artikel 1, lid 1, onder d), van die richtlijn vallen, aangezien die regels een „juridisch bindende vorm” hebben.

141    Voorts zijn besluit nr. 404/2021 en de §§ 27/A tot en met 27/C van de mijnbouwwet van invloed op het in de handel brengen van grondstoffen en de daarin genoemde basismaterialen voor de bouw, ten eerste doordat officiële prijzen voor deze producten worden vastgesteld en ten tweede doordat de betaling van een extra winningsvergoeding wordt opgelegd.

142    Deze uitlegging vindt steun in de leidraad van de Commissie bij richtlijn 2015/1535, aangezien in die leidraad wordt verduidelijkt dat het begrip „andere eis” betrekking heeft op omstandigheden die van invloed zijn „op de levensduur van een product, van de periode van het in de handel brengen tot de fase van beheer of verwijdering van de afvalstoffen die het product oplevert”, waarbij het zo is dat deze omstandigheden de samenstelling, de aard of de verhandeling van het product op significante wijze kunnen beïnvloeden.

143    Hongarije stelt dat de tweede grief moet worden afgewezen.
2.      Beoordeling door het Hof

144    Uit artikel 5, lid 1, eerste alinea, van richtlijn 2015/1535 volgt dat de lidstaten de Commissie onverwijld ieder „ontwerp voor een technisch voorschrift [meedelen]”, waarbij dit begrip, zoals blijkt uit artikel 1, lid 1, onder g), van deze richtlijn, onder meer het begrip „andere eis” omvat. 

145    Artikel 1, lid 1, onder d), van die richtlijn definieert het begrip „andere eis” als „een eis die, zonder een technische specificatie te zijn, ter bescherming van met name de consument of het milieu wordt opgelegd en betrekking heeft op de levenscyclus van het product nadat dit in de handel is gebracht, zoals voorwaarden voor gebruik, recycling, hergebruik of verwijdering van het product, wanneer deze voorwaarden op significante wijze de samenstelling, de aard of de verhandeling van het product kunnen beïnvloeden”.

146    De definitie van dit laatste begrip is dus enigszins ingewikkeld en vereist, zoals de advocaat-generaal in punt 118 van zijn conclusie heeft opgemerkt, dat aan een reeks cumulatieve voorwaarden is voldaan.

147    Er zij aan herinnerd dat het, zoals blijkt uit punt 53 van het onderhavige arrest, in een niet-nakomingsprocedure krachtens artikel 258 VWEU aan de Commissie staat om de gestelde niet-nakoming aan te tonen en het Hof de gegevens te verstrekken die het nodig heeft om na te gaan of er sprake is van niet-nakoming, waarbij de Commissie zich niet kan baseren op een of ander vermoeden.

148    Alleen wanneer de Commissie voldoende bewijs heeft aangevoerd om het bestaan van de gestelde niet-nakoming aan te tonen, moet de lidstaat het aldus overgelegde bewijs en de daaruit voortvloeiende gevolgen inhoudelijk en gedetailleerd betwisten [arrest van 24 juni 2021, Commissie/Spanje (Achteruitgang van het natuurgebied Doñana), C‑559/19, EU:C:2021:512, punt 47 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

149    In casu stelt de Commissie ter ondersteuning van de tweede grief in haar verzoekschrift weliswaar dat besluit nr. 404/2021 en de §§ 27/A tot en met 27/C van de mijnbouwwet onder het begrip „andere eis” in de zin van artikel 1, lid 1, onder d), van richtlijn 2015/1535 vallen, maar zij onderbouwt deze stelling geenszins en merkt in wezen alleen op dat het gaat om regels die een „juridisch bindende vorm” hebben en van invloed zijn op het in de handel brengen van grondstoffen en basismaterialen voor de bouw. Op grond van deze stelling kan echter niet rechtens genoegzaam worden aangetoond waarom deze handelingen van Hongaars recht onder dit begrip vallen.

150    Bij gebreke van een analyse, al was die maar beknopt, van de verschillende cumulatieve voorwaarden die deze laatste bepaling met betrekking tot elk van die handelingen stelt, heeft de Commissie het Hof namelijk niet in staat gesteld om het bestaan van de vermeende niet-nakoming te beoordelen.

151    In die omstandigheden heeft de Commissie niet rechtens genoegzaam aangetoond dat Hongarije de krachtens artikel 5, lid 1, van richtlijn 2015/1535 op deze lidstaat rustende verplichtingen niet is nagekomen.

152    Bijgevolg moet de tweede grief worden afgewezen.

153    Gelet op een en ander moet worden vastgesteld dat Hongarije, door de in besluit nr. 404/2021 opgenomen bepalingen inzake de betaling van een extra winningsvergoeding vast te stellen, de krachtens artikel 49 VWEU op deze lidstaat rustende verplichtingen niet is nagekomen.

154    Het beroep wordt verworpen voor het overige.
IV.    Kosten

155    Volgens artikel 138, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof draagt elke partij haar eigen kosten indien partijen onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk worden gesteld.

156    Aangezien het beroep van de Commissie slechts gedeeltelijk is toegewezen, moet worden beslist dat elke partij haar eigen kosten zal dragen.
Het Hof (Vijfde kamer) verklaart:
1)      Door de bepalingen inzake de betaling van een extra winningsvergoeding in a gazdaság újraindítása érdekében fizetendő kiegészítő bányajáradékról szóló 404/2021. (VII. 8.) Korm. rendelet [regeringsbesluit nr. 404/2021 (VII. 8.) betreffende de extra winningsvergoeding die moet worden betaald met het oog op het herstel van de economie] vast te stellen, is Hongarije de krachtens artikel 49 VWEU op deze lidstaat rustende verplichtingen niet nagekomen.

2)      Het beroep wordt verworpen voor het overige.

3)      De Europese Commissie en Hongarije dragen hun eigen kosten.

ondertekeningen

*      Procestaal: Hongaars.