ECLI:NL:RVS:2006:AV6292, Raad van State, 22-03-2006, 200500562/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2006-03-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 augustus 2003 heeft de gemeenteraad van Lelystad op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 22 juli 2003, het bestemmingsplan "Lelystad Luchthaven en omgeving en geluidzone industrielawaai Luchthaven Lelystad, partiële herziening van het bestemmingsplan Landelijk gebied Lelystad, gedeelte oostelijk Flevoland" vastgesteld.

200500562/1.
      Datum uitspraak: 22 maart 2006
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te Lelystad,
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Flevoland,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 28 augustus 2003 heeft de gemeenteraad van Lelystad op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 22 juli 2003, het bestemmingsplan "Lelystad Luchthaven en omgeving en geluidzone industrielawaai Luchthaven Lelystad, partiële herziening van het bestemmingsplan Landelijk gebied Lelystad, gedeelte oostelijk Flevoland" vastgesteld.
    
    Verweerder heeft bij besluit van 6 april 2004, kenmerk ROV/04.030392/A, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
    
    De Afdeling heeft het besluit van 6 april 2004 bij uitspraak van 18 augustus 2004, in zaak no. 200404448/2, geheel vernietigd.
    
    Verweerder heeft bij zijn besluit van 13 december 2004, no. ROV/04.-031429/A, opnieuw beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
    
    Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 18 januari 2005, bij de Raad van State ingekomen op 19 januari 2005, beroep ingesteld.
    
    Bij brief van 24 mei 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 februari 2006, waar verweerder, vertegenwoordigd door A.G. Vuuregge en J.S. Elzinga, ambtenaren van de provincie, is verschenen. Voorts is daar namens de gemeenteraad mr. R. Klopstra, ambtenaar van de gemeente, gehoord. Appellant is met bericht van afwezigheid niet verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    Overgangsrecht
    
    2.1.    Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
    
    Toetsingskader
    
    2.2.    Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
        De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
    
    Het plan
    
    2.3.    Het plan biedt het planologisch kader voor de beoogde uitbreiding van bedrijvigheid op het landzijdig gedeelte van de luchthaven Lelystad en voorziet daarnaast in de daarvoor noodzakelijke uitbreiding van de geluidruimte. Met het plan wordt ondermeer beoogd om een ontwikkeling van de luchthaven tot Business Airport mogelijk te maken. Verder maakt het plan de verhuizing van het luchtvaartthemapark Aviodome van Schiphol naar de luchthaven Lelystad mogelijk.
    
    Standpunt van appellant
    
    2.4.    Appellant stelt in beroep dat verweerder ten onrechte grotendeels goedkeuring heeft verleend aan het plan. Verder richt hij zich tegen de aan de onthouding van goedkeuring ten grondslag gelegde motivering. Appellant is van mening dat het plan ten onrechte voorziet in een uitbreiding van de bedrijfsactiviteiten en de daarmee samenhangende uitbreiding van de geluidszone. Volgens hem had de besluitvorming ten aanzien van het plan moeten worden aangehouden totdat op het beroep inzake de hogere grenswaarde voor zijn woning is beslist. Verder voert hij aan dat ten onrechte geen zonebeheersmodel is vastgesteld. Daarnaast betoogt appellant dat bij de vaststelling van het plan onvoldoende rekening is gehouden met de cumulatie van industrie-, wegverkeer- en luchtvaartlawaai, waardoor de uitvoering van het plan zal leiden tot aantasting van zijn woon- en leefklimaat vanwege geluidhinder. Tevens vreest appellant aantasting van zijn woon- en leefklimaat door de toename van het aantal verkeersbewegingen ten gevolge van de vestiging op de luchthaven van het luchtvaartthemapark Aviodrome. Tot slot stelt appellant dat zijn akkerbouwbedrijf schade zal lijden door de toename van het vliegverkeer.
    
    Het standpunt van verweerder
    
    2.5.    Verweerder heeft het plan grotendeels goedgekeurd, maar heeft vanwege aspecten van externe veiligheid goedkeuring onthouden aan de gronden gelegen binnen de risicocontouren 10-6 en 10-5 die behoren bij de baanlengtes 1250 en 2100 meter en aan artikel 5, eerste lid, sub b van de planvoorschriften, dat voorziet in zelfstandige kantoren binnen de bestemming "Museale recreatie". In afwijking hiervan heeft verweerder met name vanwege luchthavengebondenheid goedkeuring verleend aan gronden binnen eerdergenoemde contouren met de bestemmingen "Museale recreatie" en "Luchthavenbedrijven", voor zover het betreft de locatie van de paraclub. Verder heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat sinds 1995 een zonebeheersmodel geldt voor het industrieterrein en dat het college van burgemeester en wethouders een niet gepubliceerd geluiduitgiftemodel hebben vastgesteld, waaraan een aanvraag om een milieuvergunning wordt getoetst.
    
    Vaststelling van de feiten
    
    2.6.    Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
    
    2.6.1.    Appellant woont ten zuidoosten van het plangebied aan de [locatie] te Lelystad.
    
        Het plangebied omvat alleen het landzijdige deel van de luchthaven Lelystad en niet het luchtzijdige deel. Op het landzijdige deel bevinden zich onder meer testbanen, verkeersoefenlocaties, racecircuits, crossterreinen en opleidingsinstituten. Daarnaast is het luchtvaartthemapark de Aviodome, thans genaamd de Aviodrome, in het noordoosten van het plangebied nabij de Larserweg gevestigd. In de plantoelichting staat vermeld dat voor het luchtvaartthemapark uitgegaan wordt van een maximum bezoekersaantal van 200.000 per jaar. Voorts staat daarin dat voor de Aviodrome in een eigen ontsluiting en parkeergebied wordt voorzien.
    
        Ingevolge artikel 53 van de Wet geluidhinder (hierna: de Wgh) is in 1991 rond het industrieterrein "luchthaven Lelystad" een geluidzone vastgesteld.
    
    2.6.2.    Ingevolge artikel 61 van de Wgh kan een zone die is vastgesteld krachtens artikel 53 van de Wgh uitsluitend worden gewijzigd of opgeheven bij de vaststelling of herziening van een bestemmingsplan.
    
        Ingevolge artikel 67, tweede lid, van de Wgh, voor zover thans van belang, zijn in geval van wijziging van een zone krachtens artikel 61, met betrekking tot de ten hoogste toelaatbare geluidsbelasting, vanwege het industrieterrein, van de gevel van op het tijdstip van de wijziging van de zone aanwezige woningen binnen het gebied dat door de wijziging van de zone gaat deel uitmaken, de artikelen 46, 47 en 51 van overeenkomstige toepassing.
    
        Ingevolge artikel 46 van de Wgh, voor zover thans van belang, is de voor woningen toelaatbare geluidsbelasting van de gevel, vanwege het betrokken industrieterrein, 50 dB(A).
    
        Ingevolge artikel 47, eerste lid, van de Wgh, voor zover thans van belang, kunnen gedeputeerde staten voor de ter plaatse ten hoogste toelaatbare geluidsbelasting als bedoeld in artikel 46 een hogere dan de in dat artikel genoemde waarde vaststellen, met dien verstande dat deze waarde voor wat aanwezige woningen betreft 60 dB(A) niet te boven mag gaan.
    
        Ingevolge artikel 51 van de Wgh kan bij toepassing van artikel 47, eerste lid, de gelding van een daarbij vastgestelde waarde aan voorwaarden worden gebonden.
    
        Ingevolge artikel 52, eerste lid, van de Wgh, voorzover thans van belang, worden bij de vaststelling of herziening van een bestemmingsplan, ter zake van de geluidsbelasting, vanwege het industrieterrein, de waarden in acht genomen, die ingevolge artikel 46 als de ten hoogste toelaatbare worden aangemerkt.
    
        Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, van dat artikel, voor zover thans van belang, worden in afwijking van het eerste lid bij de vaststelling of herziening van een bestemmingsplan als in dat lid bedoeld hogere waarden in acht genomen, voor zover gedeputeerde staten met toepassing van artikel 47 voor de vaststelling of herziening van het bestemmingsplan zodanige waarden hebben vastgesteld.
    
        Ingevolge artikel 69, derde lid, van de Wgh, voor zover thans van belang, dienen gedeputeerde staten bij de beslissing over de goedkeuring van een bestemmingsplan of de herziening daarvan, de waarden die ingevolge artikel 67, tweede lid, van de Wgh, als de ten hoogste toelaatbare worden aangemerkt, in acht te nemen.
    
    2.6.3.    Teneinde uitbreiding van de bedrijvigheid op het industrieterrein van de luchthaven mogelijk te maken, voorziet het plan in een wijziging van de bestaande geluidszone rondom het industrieterrein. Niet in geschil is dat de woning van appellant door de verruiming van de geluidszone daarbinnen is komen te liggen en derhalve met een hogere geluidsbelasting dan voorheen te maken krijgt. Omdat de geluidsbelasting van de gevels van de woningen, die door de wijziging van de zone daarvan deel gaan uitmaken, meer dan de ingevolge artikel 67, tweede lid, gelezen in samenhang met artikel 47, eerste lid, van de Wgh geldende voorkeursgrenswaarde van 50 dB(A) zal bedragen, heeft het college van burgemeester en wethouders verweerder verzocht om vaststelling van een hogere geluidsgrenswaarde voor de woningen.
    
        Bij besluit van 22 oktober 2002 heeft verweerder met toepassing van artikel 47, eerste lid, van de Wgh voor voormelde woningen hogere grenswaarden vastgesteld. Voor de woning van appellant is een hogere geluidsgrenswaarde vastgesteld van 56 dB(A). Verweerder heeft op grond van artikel 51 van de Wgh aan de toepassing van de verleende hogere waarden de voorwaarde gesteld dat de gemeente als beheerder van het industrieterrein een zonebeheersmodel vaststelt. De vaststelling van dit zonebeheersmodel dient volgens het besluit gelijktijdig te geschieden met de vaststelling van het bestemmingsplan waarin de verruiming van de geluidszone wordt vastgelegd.
    
        Bij uitspraak van 16 juni 2004, in zaak no. 200302648/1, heeft de Afdeling het besluit van verweerder van 28 maart 2003, waarin het bezwaar van appellant tegen het besluit van 22 oktober 2002 ongegrond is verklaard, vernietigd. Bij besluit van 21 september 2004 heeft verweerder de bezwaren van appellant opnieuw ongegrond verklaard. De Afdeling heeft bij uitspraak van 14 december 2005, in zaak no. 200408310/1, het beroep van appellant gericht tegen dit besluit ongegrond verklaard.
    
    Het oordeel van de Afdeling
    
    2.7.    Voor zover appellant zich in beroep richt tegen een toename van het vliegverkeer en de betekenis daarvan voor zijn akkerbouwbedrijf, overweegt de Afdeling dat dit bezwaar in deze procedure niet aan de orde kan komen, nu het onderhavige plan slechts ziet op het landzijdige deel van de luchthaven.
    
    2.7.1.    Ingevolge artikel 52, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wgh, respectievelijk artikel 69, derde lid, van die wet dienen bij de vaststelling dan wel de goedkeuring van een bestemmingsplan of de herziening daarvan hogere grenswaarden in acht te worden genomen voor zover deze voor de vaststelling of herziening van het plan zijn vastgesteld. De Wgh noch de WRO eisen dat omtrent het besluit tot vaststelling van hogere grenswaarden onherroepelijk is beslist alvorens het bestemmingsplan wordt vastgesteld en over de goedkeuring daarvan wordt beslist. Nu verweerder bij besluit van 22 oktober 2002, voor zover thans van belang, een hogere grenswaarde heeft bepaald voor de woning van appellant, is deze waarde vastgesteld voorafgaand aan de vaststelling van het bestemmingsplan. Gelet op het vorenstaande kan het betoog van appellant, dat de besluitvorming ten aanzien van het plan had moeten worden aangehouden totdat op het beroep inzake de hogere grenswaarde is beslist, niet slagen.
    
        Voorts overweegt de Afdeling dat het betoog van appellant, dat verweerder heeft miskend dat bij de vaststelling van het plan onvoldoende rekening is gehouden met de cumulatie van industrie-, wegverkeer- en luchtvaartlawaai, geen doel treft. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat uit voormelde uitspraak van de Afdeling van 14 december 2005 volgt dat de vaststelling van de hogere waarde voor de woning van appellant, gelet op de gecumuleerde geluidsbelasting, niet tot onaanvaardbare geluidhinder voor appellant zal leiden. Gelet hierop heeft appellant niet aannemelijk gemaakt dat uitvoering van het plan in zoverre zal leiden tot een onevenredige aantasting van zijn woon- en leefklimaat vanwege geluidhinder.
    
        Verder is de omstandigheid dat het luchtvaartthemapark de Aviodrome een groot aantal bezoekers zal trekken en derhalve zal leiden tot een toename van het aantal verkeersbewegingen op zichzelf niet voldoende om te concluderen dat dit tot onaanvaardbare verkeersoverlast leidt. Gelet hierop en in aanmerking genomen dat appellant ook anderszins niet aannemelijk heeft gemaakt dat het verkeer bestemd voor de Aviodrome ter hoogte van zijn woning voor overlast zal zorgen, heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het woon- en leefklimaat van appellant niet dusdanig ernstig wordt aangetast dat hieraan belangrijke betekenis had moeten worden toegekend in de belangenafweging.
    
    2.7.2.    Appellant stelt echter terecht dat niet gelijktijdig met de vaststelling van het bestemmingsplan een zonebeheersmodel is vastgesteld. Dit is in strijd met de op grond van artikel 51 van de Wgh aan de toepassing van de bij het besluit van 22 oktober 2002 verleende hogere grenswaarden gestelde voorwaarde. Voor zover verweerder in dit verband heeft verwezen naar een zonebeheersmodel dat sinds 1995 voor het industrieterrein geldt, leidt dit niet tot een ander oordeel. Uit het besluit van 22 oktober 2002 volgt dat verweerder het noodzakelijk acht dat bij de vaststelling van het plan een nieuw zonebeheersmodel wordt vastgesteld om te bewerkstelligen dat de voorgestelde zoneverruiming en de vast te stellen hogere grenswaarden daadwerkelijk worden benut voor het met het plan beoogde doel. Ook het op 6 januari 2004 door het college van burgemeester en wethouders vastgestelde geluiduitgiftebeleid kan niet worden aangemerkt als eerdergenoemd zonebeheersmodel. Niet alleen is dit beleid niet ten tijde van het bestemmingsplan vastgesteld, evenmin is door verweerder dan wel door de gemeenteraad op enigerlei wijze aangetoond waaruit dit geluiduitgiftebeleid bestaat en dat het als zonebeheersmodel kan worden gekwalificeerd.
    
        Nu aan de op grond van artikel 51 van de Wgh gestelde voorwaarde niet is voldaan, zijn de gemeenteraad en verweerder ten onrechte uitgegaan van de gelding van de vastgestelde hogere grenswaarden. Gelet hierop dienen binnen de vastgestelde zone de waarden in acht te worden genomen die ingevolge artikel 67, tweede lid, gelezen in samenhang met artikel 46 van de Wgh als de ten hoogste toelaatbare worden aangemerkt. Laatstgenoemde waarden zijn niet in acht genomen.
    
        Gelet op het vorenstaande is het plan in strijd met artikel 52, eerste lid, van de Wgh. Door niet deze motivering ten grondslag te leggen aan de onthouding van goedkeuring en het plan voor het overige goed te keuren, heeft verweerder gehandeld in strijd met artikel 69, derde lid, van de Wgh gelezen in samenhang met artikel 67, tweede lid, en artikel 46 van die wet. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Voorts ziet de Afdeling aanleiding om zelf voorziend goedkeuring te onthouden aan het plan.
    
    Proceskostenveroordeling
    
    2.8.    Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Flevoland van 13 december 2004, ROV/04.-31429/A;
    
    III.    onthoudt goedkeuring aan het bestemmingsplan "Lelystad Luchthaven en omgeving en geluidzone industrielawaai Luchthaven Lelystad, partiële herziening van het bestemmingsplan Landelijk gebied Lelystad, gedeelte oostelijk Flevoland";
    
    IV.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    
    V.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Flevoland tot vergoeding van bij appellant in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 322,00 (zegge: driehonderdtweeëntwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Flevoland aan appellant onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    VI.    gelast dat de provincie Flevoland aan appellant het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 136,00 (zegge: honderdzesendertig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.C.K.W. Bartel, Voorzitter, en mr. J.R. Schaafsma en mr. J.G.C. Wiebenga, Leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Bartel    w.g. Langeveld
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 22 maart 2006
    
    317-432.