ECLI:NL:RVS:2026:1041, Raad van State, 25-02-2026, 202304172/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2026-02-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 december 2020 heeft het college van van burgemeester en wethouders van Rozendaal geweigerd om aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het maken van een uitweg van zijn perceel [locatie] in [woonplaats] op de Ringallee. Het perceel van [appellant] had een uitweg aan de achterzijde, die aansloot op de Bosweg. [appellant] heeft de woning verbouwd en daarbij deze uitweg verwijderd en een nieuwe uitweg aan de voorzijde van zijn perceel gemaakt, waarmee ook de aan de voorzijde nieuw gebouwde garage op zijn perceel kan worden bereikt. Die nieuwe uitweg sluit aan op de Ringallee. Hij heeft hiervoor een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het toetsingskader van de Apv hier niet van toepassing is. Hij voert aan dat, gelet op artikel 2:12, derde lid, van de Apv, het toetsingskader van artikel 5.3 van de Omgevingsverordening van toepassing is. Het college van b&amp;w had zijn aanvraag dus moeten toetsen aan dat artikel. [appellant] betoogt verder dat de aanvraag voldoet aan de voorwaarden van de Omgevingsverordening

202304172/1/R1.
    Datum uitspraak: 25 februari 2026
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 24 mei 2023 in zaak nr. 21/5374 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Rozendaal.
    Procesverloop
    Bij besluit van 21 december 2020 heeft het college van b&w geweigerd om aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het maken van een uitweg van zijn perceel [locatie] in [woonplaats] op de Ringallee.
    Bij besluit van 14 oktober 2021 heeft het college van b&w het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 24 mei 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college van b&w heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 oktober 2025, waar [appellant], bijgestaan door mr. J. van Vulpen, advocaat in Nijmegen, vergezeld van [persoon], is verschenen. Voorts is ter zitting het college van gedeputeerde staten van de provincie Gelderland (hierna: het college van gs), vertegenwoordigd door A. Dicou, vergezeld van A.P. Schaalma en B. Meijer, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Voor de beoordeling van het hoger beroep blijft het recht zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing.
    Inleiding
    2.       Het perceel van [appellant] had een uitweg aan de achterzijde, die aansloot op de Bosweg. [appellant] heeft de woning verbouwd en daarbij deze uitweg verwijderd en een nieuwe uitweg aan de voorzijde van zijn perceel gemaakt, waarmee ook de aan de voorzijde nieuw gebouwde garage op zijn perceel kan worden bereikt. Die nieuwe uitweg sluit aan op de Ringallee. Hij heeft hiervoor een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend.
    Relevante regelgeving
    3.       De relevante regelgeving uit de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), de Omgevingsverordening Gelderland (hierna: de Omgevingsverordening), het Besluit van Gedeputeerde Staten van de provincie Gelderland houdende nadere regels omtrent de werkzaamheden en gebruik van wegen in beheer (Nadere regels werkzaamheden en gebruik van wegen in beheer bij de provincie Gelderland; hierna de Nadere regels) en de Verordening van de gemeenteraad van de gemeente Rozendaal houdende regels omtrent de openbare orde en veiligheid (Algemene plaatselijke verordening voor Rozendaal 2018; hierna: de Apv) zijn opgenomen in de bijlage van deze uitspraak.
    Beoordeling van het hoger beroep
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het toetsingskader van de Apv hier niet van toepassing is. Hij voert aan dat, gelet op artikel 2:12, derde lid, van de Apv, het toetsingskader van artikel 5.3 van de Omgevingsverordening van toepassing is. Het college van b&w had zijn aanvraag dus moeten toetsen aan dat artikel. [appellant] betoogt verder dat de aanvraag voldoet aan de voorwaarden van de Omgevingsverordening
    4.1.    Het college van b&w heeft geweigerd de omgevingsvergunning te verlenen, omdat er sprake is van strijd met artikel 2:12, tweede lid, aanhef en onder a, van de Apv. De rechtbank heeft overwogen dat het college van b&w zich op het standpunt heeft mogen stellen dat de uitweg een beletsel vormt voor de veiligheid van het verkeer op de weg en dat het college dit standpunt voldoende heeft gemotiveerd. De rechtbank is gelet daarop van oordeel dat de weigeringsgrond als bedoeld in artikel 2.12, tweede lid, aanhef en onder a, van de Apv zich hier voordoet en dat het college van b&w de aanvraag om een uitweg dus terecht heeft afgewezen.
    4.2.    In artikel 2:12, eerste lid, van de Apv is een verbod opgenomen om zonder omgevingsvergunning een uitweg naar de weg te maken. In het derde lid is bepaald dat het verbod van het eerste lid niet van toepassing is op situaties waarin wordt voorzien door de Wegenverordening Gelderland (ten tijde van belang: de Omgevingsverordening Gelderland).
    Vast staat dat de Ringallee een weg is die in beheer is bij de provincie Gelderland. In de Omgevingsverordening, zoals die gold op 14 oktober 2021, is in afdeling 5.1 een regeling opgenomen voor wegen die in beheer zijn bij de provincie. In het in afdeling 5.1 opgenomen artikel 5.3, eerste lid, is bepaald dat voor het maken van een uitweg een vergunning nodig is.
    4.3.    Gelet hierop is naar het oordeel van de Afdeling sprake van een situatie waarin de Omgevingsverordening voorziet, als bedoeld in artikel 2:12, derde lid, van de Apv. Dit betekent dat het verbod uit het eerste lid en daarmee het toetsingskader van het tweede lid van artikel 2:12 van de Apv niet van toepassing zijn. Het college van b&w, dat op grond van artikel 5.7, derde lid, van de Omgevingsverordening in samenhang bezien met artikel 2.4, eerste lid, van de Wabo het bevoegd gezag is, had de aanvraag dus niet moeten toetsen aan de Apv maar moeten toetsen aan artikel 5.7, tweede lid, van de Omgevingsverordening, gelezen in samenhang met artikel 2 van de Nadere regels.
    Het college van b&w heeft dat, zoals volgt uit wat hiervoor onder 4.1 is uiteengezet, niet duidelijk gedaan. Dit heeft de rechtbank niet onderkend. De Afdeling zal hieronder bezien wat dit voor deze zaak betekent.
    5.       De Afdeling stelt vast dat het college van b&w het in artikel 2.26, derde lid, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 5.7, vierde lid, van de Omgevingsverordening verplicht gestelde advies wel heeft gevraagd aan het college van gs. Het college van gs heeft bij zijn advisering het toetsingskader van de Omgevingsverordening en de Nadere regels betrokken. Het college van b&w heeft vervolgens, onder verwijzing naar het advies van het college van gs van 5 juli 2021, geweigerd de omgevingsvergunning te verlenen. Daarom heeft het college van b&w de aanvraag inhoudelijk dus wel getoetst aan het juiste toetsingskader en dus ook een standpunt ingenomen over de vraag of de aanvraag voldeed aan artikel 5.7, tweede lid, van de Omgevingsverordening, gelezen in samenhang met artikel 2 van de Nadere regels.
    De Afdeling kan daarom ook beoordelen het betoog van [appellant] dat de aanvraag voldoet aan de Omgevingsverordening en het college van b&w daarom ten onrechte heeft geweigerd de omgevingsvergunning te verlenen. Dat zal de Afdeling hieronder doen.
    Wat [appellant] over de toetsing van het college aan artikel 2:12, tweede lid, van de Apv en het oordeel van de rechtbank daarover heeft aangevoerd, behoeft dus geen bespreking meer omdat de Apv niet het toepasselijke toetsingskader is.
    6.       [appellant] betoogt dat de aanvraag voldoet aan artikel 5.7, tweede lid, van de Omgevingsverordening, gelezen in samenhang met artikel 2, eerste lid, van de Nadere regels. Hij voert in dit verband aan dat het college zich nu op het standpunt stelt dat de uitweg verkeersveilig is als deze wordt uitgevoerd overeenkomstig de in beroep overgelegde situatietekening. De aanvraag voldoet volgens hem daarom aan artikel 2, eerste lid, aanhef en onder c, van de Nadere regels, en daarmee ook aan onderdeel a, waarbij hij erop wijst dat beide onderdelen erop gericht zijn de veiligheid van de aangevraagde uitweg te verzekeren. Hij voert verder aan dat, aangezien de bestaande uitweg is verwijderd, ook wordt voldaan aan de voorwaarde onder b.
    6.1.    De Afdeling stelt vast dat in artikel 2, eerste lid, van de Nadere Regels is bepaald dat een vergunning alleen wordt verleend als wordt voldaan aan de drie in dat artikellid genoemde voorwaarden. Uit de formulering van dat artikellid volgt dat het gaat om cumulatieve voorwaarden.
    Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat aan voorwaarde onder a niet is voldaan. Daarbij heeft het in aanmerking genomen dat de Ringallee is gekwalificeerd als een gebiedsontsluitingsweg en in dit geval niet de weg van de laagste orde is als bedoeld in artikel 2. Dat is in dit geval de Bosweg, een erftoegangsweg. De Afdeling ziet in wat [appellant] heeft aangevoerd geen aanknopingspunten het college van b&w hierin niet te volgen. Dat, zoals [appellant] aanvoert, de Ringallee niet is ingericht als gebiedsontsluitingsweg is daarvoor niet voldoende. De Afdeling acht daarbij de toelichting die het college van b&w in zijn verweerschrift in beroep en het college van gs op de zitting hebben gegeven, van belang. Zij hebben erop gewezen dat in het door het college van gs in 2017 vastgestelde Functioneel kader wegennet Gelderland de functie van provinciale wegen is vastgesteld. Daarin is weliswaar aangegeven hoe zulke wegen zouden moeten worden ingericht, maar dat wil volgens hen niet zeggen dat elke gebiedsontsluitingsweg in de provincie ook feitelijk zo is ingericht. Een weg die niet als gebiedsontsluitingsweg is ingericht, kan, gelet op de hoeveelheid verkeer op die weg, wel die functie hebben. De Ringallee is volgens het college van b&w een vrij druk bereden weg met ongeveer 7.000 motorvoertuigen per etmaal en een maximumsnelheid van 50 km/uur. Gelet op de functie van de Ringallee heeft het college van b&w deze weg aan mogen merken als een ontsluitingsweg.
    Het college van b&w heeft zich voorts op het standpunt kunnen stellen dat aan voorwaarde b niet is voldaan, omdat het perceel in de bestaande situatie al een uitweg had, namelijk op de Bosweg. Dat [appellant] die uitweg wilde opheffen en dat inmiddels ook heeft gedaan, doet aan het bestaan van die uitweg niet af.
    Aangezien uit het voorgaande volgt dat het college van b&w zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat aan de voorwaarden onder a en b niet wordt voldaan, kan in het midden worden gelaten of aan voorwaarde onder c wordt voldaan. De vergunning is op basis van artikel 5.7, tweede lid, van de Omgevingsverordening, gelezen in samenhang met artikel 2 van de Nadere regels terecht geweigerd.
    7.       [appellant] betoogt verder dat het college van b&w in de door hem aangevoerde bijzondere belangen aanleiding had moeten zien de omgevingsvergunning te verlenen. Hij voert aan dat er op korte termijn sprake zal zijn van mantelzorg en de woning daarvoor is verbouwd en de mantelzorgontvanger de woning volgens [appellant] alleen kan bereiken via een uitweg op de Ringallee.
    7.1.    Het betoog van [appellant] komt erop neer dat de weigering van de vergunning op grond van artikel 5.7, tweede lid, van de Omgevingsverordening, gelezen in samenhang met artikel 2, eerste lid, van de Nadere regels in zijn geval leidt tot onredelijke gevolgen. Omdat de Afdeling zowel de Omgevingsverordening als de Nadere regels aanmerkt als algemeen verbindende voorschriften is voor de vraag of deze weigering onevenredig is van belang de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven 26 maart 2024, ECLI:NL:CBB:2024:190, en de uitspraak van de Afdeling van 19 juni 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2499, onder 7.1 en 7.2. Hoewel het college van b&w en van gs ervan uitgaan dat de Nadere regels beleidsregels zijn, is de Afdeling van oordeel dat dit algemeen verbindende voorschriften zijn omdat deze regels zijn gebaseerd op artikel 5.6 van de Omgevingsverordening.
    7.2.    Naar het oordeel van de Afdeling is in dit geval geen sprake van bijzondere omstandigheden die maken dat het bestreden besluit voor [appellant] onredelijk bezwarend is. Het is weliswaar tussen partijen niet in geschil dat er in de nabije toekomst sprake zal zijn van mantelzorg en [appellant] zijn woning daaraan al heeft aangepast, maar het college van b&w heeft zich op het standpunt kunnen stellen dat het perceel van [appellant] in de bestaande situatie al een uitweg had en [appellant] onvoldoende heeft onderbouwd waarom de mantelzorgontvanger de woning via die uitweg niet zou kunnen bereiken. Dat de woning ondertussen zo is verbouwd dat toegang tot de woning via de achterzijde lastiger is geworden en de bestaande uitweg aan de achterzijde inmiddels is verwijderd, maakt dat niet anders. Dat risico blijft voor [appellant] omdat hij de woning al heeft verbouwd en de uitweg aan de achterzijde heeft verwijderd zonder een vergunning te hebben voor een nieuwe uitweg. Daarbij wijst de Afdeling er nog op dat in het hogerberoepschrift staat dat de bestaande uitweg aan de achterzijde in juni 2023 definitief is verwijderd, dus nadat [appellant] wist dat het college zijn bezwaar tegen de weigering om de omgevingsvergunning te verlenen voor de nieuwe uitweg aan de voorzijde ongegrond had verklaard.
    8.       Over het betoog van [appellant] over het gelijkheidsbeginsel overweegt de Afdeling dat dit niet slaagt. Het college van b&w heeft zich op het standpunt kunnen stellen dat van gelijke gevallen geen sprake is. Er is bij die gevallen sprake van een andere verkeerssituatie of van een ander toetsingskader, waarbij onder meer de aanwezigheid van een bestaande uitweg op het perceel geen beletsel vormde voor vergunningverlening.
    Conclusie
    9.       Uit het voorgaande volgt dat het betoog van [appellant] over het van toepassing zijnde toetsingskader terecht is voorgedragen. De rechtbank en het college van b&w hebben immers niet goed voor ogen gehad welk toetsingskader gold. Het betoog kan echter niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. Ook uitgaande van het juiste toetsingskader is de rechtbank namelijk wel terecht tot het oordeel gekomen dat het college van b&w heeft kunnen weigeren de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen.
    10.     Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    11.     Het college van b&w moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Rozendaal tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.868,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand;
    III.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Rozendaal aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrag van € 274,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.J.W.P. van Gastel, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
    w.g. Van Gastel
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Pieters
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 25 februari 2026
    473
     
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
     
    Artikel 2.2
    1. Voor zover ingevolge een bepaling in een provinciale of gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing is vereist om
    […],
    e. een uitweg te maken, te hebben of te veranderen of het gebruik daarvan te veranderen,
    [..].,
    geldt een zodanige bepaling als een verbod om een project voor zover dat geheel of gedeeltelijk uit die activiteiten bestaat, uit te voeren zonder omgevingsvergunning.
    […].
    Artikel 2.4
    1. Burgemeester en wethouders van de gemeente waar het betrokken project in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, beslissen op de aanvraag om een omgevingsvergunning, behoudens in gevallen als bedoeld in het tweede tot en met vijfde lid.
    […].
    Artikel 2.26
    […].
    3. Het bevoegd gezag stelt […] in gevallen als bedoeld in artikel 2.2, de bij de betrokken verordening aangewezen bestuursorganen […] in gevallen die behoren tot een bij die verordening aangewezen categorie in de gelegenheid hem advies uit te brengen over de aanvraag of het ontwerp van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning.
    Algemene plaatselijke verordening voor Rozendaal 2018
    Artikel 2:12
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning van het college een uitweg te maken naar de weg of verandering te brengen in een bestaande uitweg naar de weg.
    2. In afwijking van het bepaalde in artikel 1:8 wordt de vergunning slechts geweigerd:
    a. ter voorkoming van gevaar voor het verkeer op de weg;
    b. indien de uitweg zonder noodzaak ten koste gaat van een openbare parkeerplaats;
    c. indien door de uitweg het openbaar groen op onaanvaardbare wijze wordt aangetast;
    d. indien er sprake is van een uitweg van een perceel dat al door een andere uitweg wordt ontsloten, en de aanleg van deze tweede uitweg ten koste gaat van een openbare parkeerplaats of het openbaar groen.
    3. Het verbod in het eerste lid is niet van toepassing op situaties waarin wordt voorzien door de Wet beheer Rijkswaterstaatswerken, de Waterschapskeur en de provinciale wegenverordening dan wel het provinciaal wegenreglement.
    Omgevingsverordening Gelderland
    Artikel 5.1
    1. Deze afdeling is alleen van toepassing op wegen in beheer bij de provincie Gelderland.
    […]
    3. Voor de toepassing van deze afdeling behoren tot de beschermde belangen:
    a. de bruikbaarheid en instandhouding van wegen;
    b. het doelmatig en veilig gebruik van wegen.
    Artikel 5.3
    Het is verboden zonder vergunning:
    a. een uitweg te maken, te hebben of te veranderen of het gebruik daarvan te veranderen;
    […].
    Artikel 5.6
    Gedeputeerde Staten stellen bij nadere regels criteria voor het verlenen, wijzigen of weigeren van een vergunning als bedoeld in de paragrafen 5.1.2 en 5.1.3.
    Artikel 5.7
    1. […].
    2. Een vergunning voor een activiteit als bedoeld in de paragrafen 5.1.2 en 5.1.3 wordt alleen verleend:
    a. voor zover die activiteit verenigbaar is met de belangen, bedoeld in artikel 5.1, derde lid;
    b. na toetsing aan de door Gedeputeerde Staten gestelde nadere regels als bedoeld in artikel 5.6.
    3. Tenzij op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht het college van burgemeester en wethouders als bevoegd gezag is aangewezen, beslissen Gedeputeerde Staten op de aanvraag om een vergunning.
    4. Als het college van burgemeester en wethouders beslist op een aanvraag om een vergunning, stelt dit college Gedeputeerde Staten in de gelegenheid advies uit te brengen over de aanvraag.
    Nadere regels werkzaamheden en gebruik van wegen in beheer bij de provincie Gelderland
    Artikel 2
    1. Voor zover een aanvraag om een vergunning betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 5.3, eerste lid, onderdeel a, wordt een vergunning alleen verleend:
    a. voor ontsluiting van een perceel op de weg van de laagste orde, niet zijnde een stroomweg;
    b. als een perceel nog geen andere uitweg heeft; en
    c. als de verkeersveiligheid en een vlotte doorstroming van het verkeer op de weg bij het gebruik van de uitweg voldoende zijn verzekerd.
    […].