ECLI:NL:RVS:2026:1069, Raad van State, 25-02-2026, 202407665/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2026-02-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 oktober 2022 heeft de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport [appellant sub 2] een bestuurlijke boete van € 3.000,00 opgelegd. [appellant sub 2] is huisarts en specialist ouderenzorg. Zij heeft in de periode van 3 december 2021 tot en met 5 december 2021 drie keer het geneesmiddel Ivermectine off-label - dat wil zeggen: buiten de door het College ter Beoordeling van Geneesmiddelen (het College) geregistreerde indicaties - voorgeschreven voor de behandeling van COVID-19. Volgens de minister heeft [appellant sub 2] daardoor drie keer artikel 68, eerste lid, van de Geneesmiddelenwet overtreden. De minister heeft haar daarvoor een boete van € 3.000,00 opgelegd, nadien gematigd tot € 1.500,00.

202407665/1/A2.
    Datum uitspraak: 25 februari 2026
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
    2.       [appellant sub 2], wonend in [woonplaats],
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 8 november 2024 in zaak nr. 23/858 in het geding tussen:
    [appellant sub 2]
    en
    de minister.
    Procesverloop
    Bij besluit van 6 oktober 2022 heeft de minister [appellant sub 2] een bestuurlijke boete van € 3.000,00 opgelegd.
    Bij besluit van 9 februari 2023 heeft de minister het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 8 november 2024 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de minister een nieuw besluit op het bezwaar van [appellant sub 2] neemt met inachtneming van deze uitspraak.
    Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
    [appellant sub 2] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld. Ook heeft zij een schriftelijke uiteenzetting naar aanleiding van het hoger beroep gegeven.
    De minister heeft een zienswijze naar aanleiding van het incidenteel hoger beroep ingediend.
    Bij besluit van 30 april 2025 heeft de minister het door [appellant sub 2] tegen het besluit van 6 oktober 2022 gemaakte bezwaar deels gegrond en voor het overige ongegrond verklaard, het besluit van 6 oktober 2022 herroepen voor zover het de hoogte van de boete betreft, de boete op € 1.500,00 vastgesteld en [appellant sub 2] een vergoeding voor de proceskosten in bezwaar ter hoogte van € 647,00 toegekend.
    [appellant sub 2] heeft gronden van beroep tegen dat besluit aangevoerd.
    De minister heeft een nader stuk ingediend.
    [appellant sub 2] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 24 november 2025, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. L. Ruizendaal-van der Veen en mr. S.G. ten Hartog, en [appellant sub 2], bijgestaan door mr. V. Platteeuw, advocaat te Doetinchem, en mr. J.J.V.J. van der Smissen, vergezeld door D. Bijl, deskundige, zijn verschenen. [appellant sub 2] heeft door middel van een videoverbinding aan de zitting deelgenomen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant sub 2] is huisarts en specialist ouderenzorg. Zij heeft in de periode van 3 december 2021 tot en met 5 december 2021 drie keer het geneesmiddel Ivermectine off-label - dat wil zeggen: buiten de door het College ter Beoordeling van Geneesmiddelen (het College) geregistreerde indicaties - voorgeschreven voor de behandeling van COVID-19. Volgens de minister heeft [appellant sub 2] daardoor drie keer artikel 68, eerste lid, van de Geneesmiddelenwet overtreden. De minister heeft haar daarvoor een boete van € 3.000,00 opgelegd, nadien gematigd tot € 1.500,00.
    2.       Op 12 maart 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:1028, ECLI:NL:RVS:2025:1030, ECLI:NL:RVS:2025:1032 en ECLI:NL:RVS:2025:1035) en 5 november 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:5349) heeft de Afdeling over gelijksoortige zaken uitspraken gedaan.
    Artikel 68 van de Geneesmiddelenwet
    3.       Artikel 68, eerste lid, van de Geneesmiddelenwet luidt: "Het buiten de door het College geregistreerde indicaties voorschrijven van geneesmiddelen is alleen geoorloofd wanneer daarover binnen de beroepsgroep protocollen of standaarden zijn ontwikkeld. Als de protocollen of standaarden nog in ontwikkeling zijn, is overleg tussen de behandelend arts en apotheker noodzakelijk."
    Uitspraak van de rechtbank
    4.       De rechtbank heeft in de kern en voor zover in hoger beroep relevant het volgende geoordeeld.
    4.1.    Niet in geschil is dat het geneesmiddel Ivermectine in Nederland niet was geregistreerd als geneesmiddel ter behandeling van COVID-19 en dat het voorschrijven van dat geneesmiddel alleen mogelijk was met toepassing van artikel 68, eerste lid, van de Geneesmiddelenwet. Dat artikel is aan te merken als een verbodsbepaling. Overtreding van deze bepaling leidt tot een overtreding waarvoor op grond van artikel 101 van de Geneesmiddelenwet een boete kan worden opgelegd.
    4.2.    In artikel 68, eerste lid, van de Geneesmiddelenwet is voldoende duidelijk omschreven wanneer het off-label voorschrijven van geneesmiddelen is toegestaan en dus ook wanneer dat beboetbaar is. Daarom is die bepaling niet in strijd met het lex certa beginsel en het rechtszekerheidsbeginsel.
    4.3.    Niet ter discussie staat dat het Nederlands Huisartsen Genootschap (NHG), een organisatie die de beroepsgroep huisartsen vertegenwoordigt, een standaard heeft ontwikkeld, te weten de NHG-standaard COVID-19 (M111) (de NHG-standaard), waarin het off-label voorschrijven van Ivermectine ten behoeve van de behandeling van COVID-19 wordt afgeraden. [appellant sub 2] heeft niet weersproken dat de NHG-standaard is aan te merken als een standaard in de zin van artikel 68, eerste lid, van de Geneesmiddelenwet. Het is een niet-permissieve standaard. Dat betekent dat er geen ruimte is voor off-label-voorschrijving.
    4.4.    Het zogenoemde Zelfzorgcovidprotocol, dat door een groep artsen is ontwikkeld en waarop [appellant sub 2] haar handelen heeft gebaseerd, is geen protocol of standaard als bedoeld in artikel 68, eerste lid, eerste volzin, van de Geneesmiddelenwet.
    4.5.    De minister heeft echter onvoldoende gemotiveerd waarom het Zelfzorgcovidprotocol ook geen protocol of standaard in ontwikkeling als bedoeld in artikel 68, eerste lid, tweede volzin, van de Geneesmiddelenwet is. De rechtbank heeft daarvoor verwezen naar uitspraken van het Regionaal Tuchtcollege en het Centraal Tuchtcollege voor de Gezondheidszorg. Voor een protocol of standaard in ontwikkeling geldt niet het vereiste van consensus gebaseerd op het hoogste niveau van wetenschappelijke bewijsvoering en is niet uitgesloten dat gebruik wordt gemaakt van buitenlandse informatie of inzichten. Het is volgens de rechtbank niet onmogelijk dat binnen de beroepsgroep naast het bestaan van een standaard (in dit geval een niet-permissieve standaard) tegelijkertijd ook een aanzet in gang kan zijn gezet om te komen tot de ontwikkeling van een permissieve standaard.
    4.6.    Volgens de rechtbank is de minister, gelet op het voorgaande, zonder goede onderbouwing tot de conclusie gekomen dat [appellant sub 2] in strijd met artikel 68, eerste lid, van de Geneesmiddelenwet heeft gehandeld en daarom een beboetbare overtreding heeft begaan.
    Hoger beroepen
    Hogerberoepsgronden
    5.       De hogerberoepsgronden van [appellant sub 2] en de minister stellen in de kern alle overwegingen van de rechtbank aan de orde. Daarom zal de Afdeling de hoger beroepen gezamenlijk bespreken. [appellant sub 2] bestrijdt mede door middel van de op de zitting afgelegde verklaring van Bijl de juistheid van de uitspraak van de rechtbank. De Afdeling zal hierna, waar relevant, de verklaring van Bijl bij haar oordeel betrekken.
    Verklaring van Bijl
    6.       Op de zitting bij de Afdeling heeft Bijl - zakelijk weergegeven - verklaard dat hij de huisartsenopleiding heeft gedaan en zich daarna heeft gespecialiseerd in epidemiologie, in het bijzonder in onderzoek naar medicijnen. Hij is onder meer redacteur en hoofdredacteur geweest van het Geneesmiddelenbulletin. Met die achtergrond is hij betrokken geweest bij het beoordelen van concept-NHG-standaarden en heeft hij in het verleden ook aan enkele NHG-standaarden meegeschreven.
    Bijl heeft op vragen van mr. Platteeuw - zakelijk weergegeven - verklaard dat ten tijde van de beboeting door de IGJ er in het buitenland, met name in Amerika, richtlijnen van de beroepsgroep waren die positief waren over het gebruik van Ivermectine voor COVID-19. Die richtlijnen zijn onderbouwd met wetenschappelijk bewijs. Er was ook bewijs wat daar tegenin ging. Buitenlandse richtlijnen worden in zijn algemeenheid, al dan niet enigszins aangepast, vrij eenvoudig overgenomen door de desbetreffende Nederlandse beroepsgroep, ook bij het off-label voorschrijven van geneesmiddelen. Dat gebeurt door het overnemen ervan in een eigen richtlijn of door ernaar te verwijzen. De (kinder)psychiatrie is een voorbeeld van een veld waarin dat regelmatig gebeurt. Het is standaardpraktijk dat Nederlandse huisartsen op basis van Amerikaanse protocollen medicijnen voorschrijven. Het is onmogelijk dat een NHG-standaard altijd is gebaseerd op de meest recente inzichten en buitenlandse richtlijnen. Het komt ook voor dat artsen bewust van de protocollen van de Nederlandse beroepsgroep afwijken en afgaan op een buitenlands protocol. Het gaat erom welke waarde je als arts hecht aan het wetenschappelijk bewijs. Bijl heeft niet eerder gezien dat het NHG het gebruik van een geneesmiddel afraadt. Daar gaat het NHG volgens hem niet over. De NHG-richtlijn heeft voor een arts een praktische waarde, het helpt om de inzichten over diagnostiek op een rij te krijgen, geeft een wetenschappelijke onderbouwing aan het handelen als huisarts en geeft aan wat wel en niet wenselijk is.
    Bevoegdheid bestuursrechter
    7.       [appellant sub 2] wordt niet gevolgd in het betoog dat alleen de burgerlijke rechter en de tuchtrechter haar handelen mogen toetsen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat in dit geval niet het handelen van de arts in een specifieke casus van een specifieke patiënt ter discussie staat, maar de vraag of [appellant sub 2] heeft voldaan aan de eisen die de wetgever heeft gesteld aan het off-label voorschrijven van een geneesmiddel. Het gaat om een bestuursrechtelijk gesanctioneerde overtreding waarop een bestuurlijke boete volgt. De bestuursrechter is bevoegd om daarover een oordeel te geven.
    Verbodsnorm
    8.       Zoals de Afdeling onder andere in een uitspraak van 5 november 2025, ECLI:NL:RVS:2025:5349, heeft geoordeeld, volgt uit de tekst van artikel 68, eerste lid, van de Geneesmiddelenwet dat het off-label voorschrijven van geneesmiddelen alleen onder bepaalde voorwaarden geoorloofd is. Het is niet toegestaan geneesmiddelen off-label voor te schrijven wanneer niet aan de voorwaarden is voldaan. In artikel 68, eerste lid, van de Geneesmiddelenwet spelen medische standaarden en protocollen van de beroepsgroep een doorslaggevende rol. Deze standaarden en protocollen kunnen permissief zijn, dat wil zeggen dat zij het off-label voorschrijven van geneesmiddelen zonder meer als toelaatbaar aanmerken dan wel - wanneer permissieve standaarden of protocollen nog in ontwikkeling zijn - het voorschrijven ervan als toelaatbaar aanmerken op basis van overleg met de apotheker. Dat betekent dat het off-label voorschrijven van bijvoorbeeld Ivermectine op grond van artikel 68, eerste lid, van de Geneesmiddelenwet niet is toegestaan als er standaarden of protocollen zijn die het off-label voorschrijven van dit geneesmiddel juist afraden. Dit artikel bevat dus een verbodsnorm. Overtreding daarvan kan op grond van artikel 101, eerste lid, van de Geneesmiddelenwet met een bestuurlijke boete bestraft worden.
    8.1.    De beslissingen van het CTG van 14 februari 2024, ECLI:NL:TGZCTG:2024:42, en van 17 april 2024, ECLI:NL:TGZCTG:2024:72, leiden niet tot een ander oordeel. De beslissing van 14 februari 2024 gaat onder meer over het off-label voorschrijven van Ivermectine en HCQ, terwijl daarover nog geen richtlijnen bestonden. In het geval van [appellant sub 2] was er ten tijde van de verweten gedragingen wel een - niet-permissieve - richtlijn als bedoeld in artikel 68, eerste lid, eerste volzin, van de Geneesmiddelenwet. Het CTG heeft in deze beslissing geoordeeld dat off-label voorschrijven is toegestaan a) wanneer daarover binnen de beroepsgroep permissieve richtlijnen bestaan, of b) indien deze richtlijnen er (nog) niet zijn: na overleg van de arts met de apotheker. Volgens het CTG was de situatie in januari/februari 2021 dat de huisarts aan enkele buitenlandse richtlijnen steun kon ontlenen voor het besluit Ivermectine off-label voor te schrijven, maar dat die handelwijze op dat moment in Nederland door gezaghebbende organisaties sterk werd afgeraden. Onder die omstandigheden was naar het oordeel van het CTG geen sprake van de situatie dat er binnen de beroepsgroep een permissieve richtlijn bestond zoals bedoeld in artikel 68, eerste lid, van de Geneesmiddelenwet. Omdat ook niet was gebleken van het in dat geval vereiste overleg met een apotheker had de betreffende huisarts het voorschrijven van Ivermectine achterwege moeten laten, volgens het CTG. Anders dan [appellant sub 2] betoogt valt uit deze beslissing niet af te leiden dat in het geval de beroepsgroep een niet-permissieve richtlijn heeft vastgesteld off-label voorschrijven niettemin is toegestaan na overleg met een apotheker. Ook het beroep op de beslissing van het CTG van 17 april 2024 slaagt niet. Onder 4.15 van die beslissing is overwogen dat het ontbreken van een richtlijn of protocol niet zonder meer in de weg staat aan off-label voorschrijven: ook ander bewijs (‘evidence based’) en de stand van de wetenschap en de praktijk zouden het off-label voorschrijven van medicatie, zonder dat dit in een richtlijn is beschreven, mogelijk kunnen rechtvaardigen. Deze overweging ziet op de situatie waarin er geen protocollen of richtlijnen zijn en niet, zoals in het geval van [appellant sub 2], op de situatie waarin er richtlijnen zijn die off-label voorschrijven van het desbetreffende geneesmiddel juist afraden.
    Lex certa beginsel
    9.       Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 12 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1028), verlangt het lex certa beginsel, dat onder meer besloten ligt in artikel 7 van het EVRM, van de wetgever dat hij met het oog op de rechtszekerheid op een zo duidelijk mogelijke wijze de verboden gedragingen omschrijft. Daarbij moet echter niet uit het oog worden verloren dat de wetgever soms met een zekere vaagheid, voortvloeiend uit het gebruik van algemene termen, verboden gedragingen omschrijft om te voorkomen dat gedragingen die strafwaardig zijn buiten het bereik van die omschrijving vallen. Die vaagheid kan onvermijdelijk zijn, omdat niet altijd te voorzien is op welke wijze de te beschermen belangen in de toekomst zullen worden geschonden. Zo is het soms nodig dat een verbodsbepaling of een gebodsbepaling ruimte laat voor ontwikkelingen in een bepaalde sector, zoals in dit geval in de gezondheidszorg.
    9.1.    De Afdeling is, gelet op wat zij onder 8 heeft overwogen, van oordeel dat de tekst van artikel 68, eerste lid, van de Geneesmiddelenwet in het voorliggende geval voldoende duidelijk is. Dat artikel is niet in strijd met het lex certa beginsel.
    De NHG-standaard en de SWAB-leidraad
    10.     De minister heeft bij zijn besluitvorming de door het NHG opgestelde ‘NHG-standaard COVID-19 (M111)’, gepubliceerd in juli 2021, en de ‘Leidraad Medicamenteuze behandeling voor patiënten met COVID-19 (infectie met SARS-CoV-2)’ (leidraad) van de Stichting Werkgroep Antibiotica Beleid (SWAB) van 14 juli 2021 betrokken. De NHG-standaard en de leidraad zijn geen permissieve standaarden of protocollen, omdat beide documenten het off-label voorschrijven van Ivermectine voor patiënten met COVID-19 afraden. Op grond van de leidraad is er geen plek voor off-label gebruik van (onder meer) Ivermectine. De SWAB heeft de leidraad verder ontwikkeld en deze op 3 oktober 2022 in de richtlijn ‘Medicamenteuze behandeling voor patiënten met COVID-19’ vervat, waarin het voorschrijven van Ivermectine voor patiënten met COVID-19 wordt afgeraden. Het NHG is de beroepsvereniging van huisartsen. De leidraad van de SWAB is opgesteld met steun van het kennisinstituut van de Federatie Medische Specialisten en een brede klankbordgroep waarbinnen de betrokken specialisten(verenigingen) vertegenwoordigd zijn, zoals de Nederlandse Vereniging van Ziekenhuisapotheken, de Nederlandse Vereniging voor Medische Biologie en de Nederlandse Vereniging voor Intensive Care. De NHG-standaard en de Leidraad zijn aan te merken als protocollen of standaarden in de zin van artikel 68, eerste lid, van de Geneesmiddelenwet. Dat is ook niet in geschil.
    Zelfzorgcovidprotocol
    11.     Volgens [appellant sub 2] hebben ongeveer vijftien huisartsen zich aangesloten bij het Zelfzorgcovidprotocol. Dat aantal is onvoldoende om te kunnen spreken van een richtlijn die door de beroepsgroep is ontwikkeld en vastgesteld. Bovendien is niet gebleken dat deze artsen zich wegens specialisaties of anderszins onderscheiden van de hier relevante beroepsgroep. Het Zelfzorgcovidprotocol is dus niet ontwikkeld door de beroepsgroep als bedoeld in artikel 68, eerste lid, eerste volzin, van de Geneesmiddelenwet. Dat het Zelfzorgcovidprotocol is gebaseerd op buitenlandse richtlijnen, maakt dat niet anders. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen bij uitspraak van 12 maart 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:1035), staat het een arts niet onverkort vrij om naar eigen inzicht te bepalen op welke protocollen of standaarden hij zich beroept. Buitenlandse richtlijnen hebben geen voorrang op de standaard van het NHG. Dat Bijl niet eerder heeft gezien dat het NHG het gebruik van medicijnen in een niet-permissieve richtlijn afraadt, maakt verder duidelijk dat de door Bijl genoemde praktijk van veelvuldig off-label voorschrijven op basis van buitenlandse richtlijnen niet leidend kan zijn. Het Zelfzorgcovidprotocol is geen protocol of standaard in de zin van artikel 68, eerste lid, eerste volzin, van de Geneesmiddelenwet. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
    11.1.  Anders dan de rechtbank heeft overwogen, volgt uit de systematiek van de wet dat het vereiste van consensus binnen de beroepsgroep ook voor de tweede volzin van artikel 68, eerste lid, van de Geneesmiddelenwet geldt. Het kan niet zo zijn dat een permissieve standaard van een kleine groep artsen een niet-permissieve standaard van de beroepsgroep opzij kan zetten als binnen de beroepsgroep geen beweging zichtbaar is om de niet-permissieve standaard bij te stellen, ook niet als die kleine groep zich daarbij baseert op andersluidende wetenschappelijke inzichten of daarop gebaseerde protocollen van buitenlandse artsen. Dat Bijl heeft verklaard dat dit bij het off-label voorschrijven kennelijk wel vaker gebeurt, maakt dit niet anders. Ten aanzien van het Zelfzorgcovidprotocol is dan ook niet voldaan aan het vereiste van consensus binnen de beroepsgroep. [appellant sub 2] kon zich niet beroepen op het Zelfzorgcovidprotocol.
    11.2.  De minister is terecht opgekomen tegen het in 4.5. weergegeven oordeel van de rechtbank. Maar dit kan, gelet op wat hierna onder 12 tot en met 12.2 wordt overwogen, niet tot gegrondverklaring van het hoger beroep van de minister en vernietiging van de uitspraak van de rechtbank leiden.
    Evenredigheid van de boete
    12.     Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling, bijvoorbeeld de uitspraak van 13 oktober 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:2277), moet het bestuursorgaan, bij het toepassen van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete, ingevolge artikel 5:46, tweede lid, van de Awb de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet het bestuursorgaan rekening houden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Het bestuursorgaan kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen over het wel of niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook als het beleid door de rechter niet onredelijk is bevonden, moet het bestuursorgaan bij de toepassing daarvan in elk individueel geval beoordelen of die toepassing in overeenstemming is met de hiervoor bedoelde wettelijke eisen aan de uitoefening van de boetebevoegdheid. Steeds moet de boete, zo nodig in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zo worden vastgesteld, dat deze evenredig is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van het bestuursorgaan met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.
    12.1.  De minister heeft [appellant sub 2] een boete van € 3.000,00 opgelegd voor drie overtredingen van artikel 68, eerste lid, van de Geneesmiddelenwet. De minister heeft de hoogte van de boete gebaseerd op de Beleidsregels bestuurlijke boete Ministerie Volksgezondheid Welzijn en Sport 2019 (de Beleidsregels). Zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld, zijn de Beleidsregels, die de minister hanteert bij de berekening van een boete ter zake van overtredingen van de Geneesmiddelenwet, in hun algemeenheid niet onredelijk (vergelijk de uitspraak van 30 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1421, onder 11).
    12.2.  In dit specifieke geval is de opgelegde boete niet evenredig. De minister heeft op de zitting bij de Afdeling desgevraagd te kennen gegeven dat de boete, gelet op de uitspraken van de Afdeling van 12 maart 2025, niet hoger had mogen zijn dan € 1.500,00. De rechtbank heeft daarom het door [appellant sub 2] tegen het besluit van 9 februari 2023 ingestelde beroep terecht gegrond verklaard en dat besluit terecht vernietigd, zij het op onjuiste gronden.
    Overige hogerberoepsgronden van [appellant sub 2]
    13.     Over het betoog van [appellant sub 2] dat de rechtbank ten onrechte voorbij is gegaan aan haar beroepsgronden over de vooringenomenheid van de minister en het algemeen interventiebeleid, overweegt de Afdeling dat de rechtbank heeft geoordeeld dat het besluit reeds op andere gronden moest worden vernietigd. Gelet daarop was de rechtbank niet gehouden in te gaan op de door [appellant sub 2] voorgedragen andere beroepsgronden.
    Conclusie
    14.     Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] is ongegrond. Hetgeen [appellant sub 2] verder nog heeft aangevoerd leidt niet tot een ander oordeel. De Afdeling verwijst daarvoor ook naar haar uitspraken van 12 maart 2025 en 5 november 2025.
    15.     Het hoger beroep van de minister is ongegrond. De Afdeling zal de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, bevestigen, met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    Beroep tegen het besluit van 30 april 2025
    16.     Het besluit van 30 april 2025 is genomen ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    17.     [appellant sub 2] heeft tegen het besluit van 30 april 2025 geen gronden aangevoerd die niet al eerder in deze uitspraak zijn besproken. Uit het oordeel van de Afdeling over deze gronden volgt dat de minister de boete terecht heeft gematigd tot € 1.500,00. De Afdeling ziet geen aanleiding de boete nog verder te matigen.
    18.     Het beroep tegen het besluit van 30 april 2025 is ongegrond.
    Proceskosten
    19.     De minister moet de proceskosten vergoeden.
    20.     [appellant sub 2] heeft aangevoerd dat bijzondere omstandigheden een veroordeling tot vergoeding van de integrale kosten rechtvaardigen. Die bijzondere omstandigheden bestaan volgens haar uit het onzorgvuldig handelen door de minister.
    20.1.  Ingevolge artikel 2, derde lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (het Bpb) kan, indien zich bijzondere omstandigheden voordoen, van het forfaitaire stelsel worden afgeweken. Blijkens de nota van toelichting bij deze bepaling (Stb. 1993, 763) moet het daarbij gaan om uitzonderlijke gevallen, waarin strikte toepassing van het forfaitaire vergoedingsstelsel onrechtvaardig uitpakt, bijvoorbeeld een geval waarin de burger door een gebrekkige informatieverstrekking door de overheid op uitzonderlijk hoge kosten voor het verzamelen van het benodigde feitenmateriaal is gejaagd.
    20.2.  [appellant sub 2] heeft geen bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 2, derde lid, van het Bpb aangevoerd. De Afdeling ziet geen aanleiding om de minister te veroordelen tot vergoeding van de integrale proceskosten van het hoger beroep.
    20.3.  Anders dan [appellant sub 2] heeft verzocht, ziet de Afdeling evenmin aanleiding om bij het vaststellen de proceskosten van door een derde verleende rechtsbijstand wegingsfactor 2 toe te passen.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 8 november 2024 in zaak nr. 23/858, voor zover aangevallen;
    II.       verklaart het beroep tegen het besluit van de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport van 30 april 2025 ongegrond;
    III.      veroordeelt de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport tot vergoeding van bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.868,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IV.      bepaalt dat van de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Zorg een griffierecht van € 579,00 wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. J.M. Willems en mr. M. den Heyer, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R Hazen, griffier.
    w.g. Daalder
    voorzitter
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 25 februari 2026
    452-1033