ECLI:NL:RVS:2026:1537, Raad van State, 18-03-2026, 202505964/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2026-03-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij beslissing van 27 maart 2025 heeft het college van bestuur van de Radboud Universiteit aan [appellante] de toegang tot het onderwijs en de onderwijsgebouwen van de Radboud Universiteit ontzegd van 27 maart 2025 tot 27 juni 2025. [appellante] volgde de bacheloropleiding Rechtsgeleerdheid aan de Radboud Universiteit. Haar bacheloropleiding liep van studiejaar 2022-2023 tot en met studiejaar 2024-2025. Het CvB heeft op 15 februari 2024 een eerste schriftelijke waarschuwing aan [appellante] gegeven, omdat zij op een intimiderende, dwingende en niet-respectvolle wijze heeft gecommuniceerd met medewerkers van de universiteit. Deze communicatie ging onder meer over het toekennen van voorzieningen in het kader van flexibel studeren. Om deze voorzieningen af te dwingen heeft [appellante] gedreigd dat zijzelf of een familielid van haar naar de campus zou komen. Op 9 februari 2024 zijn [appellante] en haar moeder ook naar de campus gekomen. Uiteindelijk heeft de politie de moeder van [appellante] het pand uit begeleid.

202505964/1/A2.
    Datum uitspraak: 18 maart 2026
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellante], wonend in [woonplaats],
    appellante,
    en
    het college van bestuur van de Radboud Universiteit (CvB),
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij beslissing van 27 maart 2025 heeft het CvB aan [appellante] de toegang tot het onderwijs en de onderwijsgebouwen van de Radboud Universiteit ontzegd van 27 maart 2025 tot 27 juni 2025.
    Bij beslissing van 3 november 2025 heeft het CvB het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, de ontzegging van de toegang beperkt tot de onderwijsgebouwen en de duur van de ontzegging beperkt tot 20 mei 2025.
    [appellante] heeft beroep ingesteld tegen dat besluit.
    Het CvB heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 27 januari 2026, waar [appellante] via een videoverbinding, en het CvB, vertegenwoordigd door mr. F.A. van Zomeren en mr. W.J. Damsteegt-Boom, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Voorgeschiedenis
    1.       [appellante] volgde de bacheloropleiding Rechtsgeleerdheid aan de Radboud Universiteit. Haar bacheloropleiding liep van studiejaar 2022-2023 tot en met studiejaar 2024-2025.
    2.       Het CvB heeft op 15 februari 2024 een eerste schriftelijke waarschuwing aan [appellante] gegeven, omdat zij op een intimiderende, dwingende en niet-respectvolle wijze heeft gecommuniceerd met medewerkers van de universiteit. Deze communicatie ging onder meer over het toekennen van voorzieningen in het kader van flexibel studeren. Om deze voorzieningen af te dwingen heeft [appellante] gedreigd dat zijzelf of een familielid van haar naar de campus zou komen. Op 9 februari 2024 zijn [appellante] en haar moeder ook naar de campus gekomen. Uiteindelijk heeft de politie de moeder van [appellante] het pand uit begeleid.
    3.       Het CvB heeft op 24 juli 2024 opnieuw een schriftelijke waarschuwing aan [appellante] gegeven, omdat zij op 1 juli 2024 en 5 juli 2024 telefonisch tegen medewerkers van de universiteit heeft geschreeuwd. Daarin heeft [appellante] aangegeven dat zij de universiteit kapot zou procederen.
    Beslissing van 27 maart 2025
    4.       Bij beslissing van 27 maart 2025 heeft het CvB op grond van artikel 7.57h, eerste lid, van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (Whw), aan [appellante] de toegang tot het (online) onderwijs en de onderwijsgebouwen ontzegd voor een periode van drie maanden. Daaraan heeft het CvB ten grondslag gelegd dat [appellante] is doorgegaan met het in de waarschuwingen omschreven gedrag. Volgens het CvB stuurt zij nog altijd veel intimiderende e-mails naar medewerkers en bestookt zij hen met telefonische oproepen. Zij heeft onder meer gedreigd met aansprakelijkstelling als haar cijferlijst niet wordt aangepast en directe aanpassing geëist van het gewogen gemiddelde van haar studievoortgangsoverzicht. Op 28 februari 2025 heeft zij volgens het CvB telefonisch contact gehad met een medewerker en geschreeuwd dat zij langs zou komen bij de balie. Vanwege de dreigende toon is de campusbeveiliging ingeschakeld en is de studentenbalie de rest van de week gesloten geweest.
    5.       [appellante] heeft tegen de ontzegging van de toegang voor drie maanden bezwaar gemaakt.
    Voorlopige voorziening
    6.       Hangende haar bezwaar tegen de beslissing van 27 maart 2025, heeft [appellante] de voorzieningenrechter van de Afdeling verzocht om een voorlopige voorziening. Bij beslissing van 8 april 2025, zaaknr. 202501716/1/A2, heeft de voorzieningenrechter de ontzegging van de toegang tot het onderwijs en de onderwijsgebouwen onder voorwaarden met onmiddellijke ingang geschorst, totdat op het bezwaar daartegen is beslist.
    Beslissing op bezwaar
    7.       Het CvB heeft in zijn beslissing op bezwaar geconcludeerd dat er, naar aanleiding van de grote hoeveelheid berichten van [appellante], sprake was van gevoelens van angst en stress onder medewerkers. Het is aannemelijk dat medewerkers zich geïntimideerd voelden en dat daardoor geen sprake was van een prettig en veilig werkklimaat. De ontzegging voor een duur van drie maanden had mede betrekking op de tentamenperiode van [appellante] vanaf 20 mei 2025, waarmee zij haar bachelor kon afronden. Omdat het in ieders belang was dat zij met deze tentamenperiode haar bacheloropleiding kon afronden, heeft het CvB de duur van de ontzegging met terugwerkende kracht beperkt tot 20 mei 2025. Verder was de ontzegging van online toegang tot de faciliteiten van het onderwijs onvoldoende gemotiveerd. Het CvB heeft zijn beslissing daarom herzien en [appellante], met terugwerkende kracht, niet de toegang tot het onderwijs en de online onderwijsfaciliteiten ontzegd. Dat betekent dat de ontzegging is beperkt tot de fysieke toegang van [appellante] tot de onderwijsgebouwen en tot 20 mei 2025.
    8.       Verder heeft het CvB een verzoek om schadevergoeding van [appellante] afgewezen, omdat het verzoek onvoldoende is onderbouwd.
    Beroep
    9.       [appellante] betoogt dat er onvoldoende feitelijke grondslag is voor de ontzegging van toegang tot de onderwijsgebouwen. In haar communicatie met medewerkers van de universiteit is zij nooit bedreigend of intimiderend geweest. Het omschreven incident op 28 februari 2025 heeft niet plaatsgevonden. De overgelegde verklaringen van medewerkers daarover zijn anoniem. De verklaringen zijn niet objectief en daarbij vals. Het campusverbod is in strijd met haar recht op toegang tot onderwijs. De maatregel is bedoeld om haar te belemmeren in de studievoortgang, hoewel zij uiteindelijk de bacheloropleiding in studiejaar 2024-2025 (nominaal) heeft behaald, zij het met lagere cijfers. Hoewel zij door een voorlopige voorziening van de voorzieningenrechter toegang moest krijgen tot de online leeromgeving, heeft het CvB dit feitelijk niet goed en te laat uitgevoerd.
    10.     Dat het CvB het Protocol Ordemaatregelen heeft overtreden, onder meer door haar niet uit te nodigen voor een gesprek, maakt zijn beslissing op bezwaar onrechtmatig. Het CvB heeft verder te lang gedaan over de bezwaarprocedure. Ook vindt [appellante] het onbegrijpelijk dat de beslissing van 27 maart 2025 met het campusverbod is gestuurd aan de politie, waar zij op dat moment werkzaam was.
    Beoordeling van het beroep
    11.     Zoals de Afdeling heeft overwogen over een definitieve uitschrijving en een campusverbod op grond van artikel 7.57h, tweede lid, van de Whw, kunnen ook gedragingen in het digitale domein aanleiding zijn om daaraan toepassing te geven, als de overlast zich doet gevoelen in de fysieke omgeving van de onderwijsinstelling en de veiligheidsmaatregelen strekken ter bescherming van dat fysieke domein (zie haar uitspraken van 18 oktober 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3842 en van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2088).
    12.     Ter onderbouwing van de opgelegde maatregel op grond van artikel 7.57h, eerste lid, van de Whw, heeft het CvB gewezen op e-mails en telefoonoproepen van [appellante], met name gericht aan het Studenten Informatiepunt (STIP) van de Faculteit der Rechtsgeleerdheid en de studieadviseur. [appellante] nam zeer vaak contact op over onder meer voorzieningen in het kader van flexibel studeren en haar gewogen cijfergemiddelde in het studievoortgangsoverzicht. Daarnaast heeft het CvB gewezen op de sluiting van het STIP op 28 februari 2025 naar aanleiding van de dreigende toon van [appellante] in een telefonisch gesprek. Daarbij is [appellante] twee keer eerder gewaarschuwd wegens vergelijkbaar gedrag.
    13.     De Afdeling constateert dat in de in het dossier opgenomen e-mails en beschrijvingen van telefoongesprekken problematisch taalgebruik door [appellante] voorkomt. Ook blijkt uit het dossier dat zij het STIP en de studieadviseur meer keren per dag e-mailde, met uitschieters van twintig keer per dag, en vaak belde met een aanvallende toon. De Afdeling begrijpt dat [appellante] hiermee het STIP te veel tot last is geweest en dat dit heeft geleid tot een onprettige werkervaring van de betrokken medewerkers. De Afdeling acht het dan ook voorstelbaar dat het CvB, als werkgever, wilde ingrijpen met een ordemaatregel. Het is echter ook aan het CvB om te beoordelen of het bij de medewerkers ontstane gevoel van vrees over het gedrag van [appellante], en de dreiging daarvan, reëel is en dus meer is dan een gevoelen van onveiligheid. De Afdeling ziet in de stukken geen aanwijzingen voor een verbale of fysieke bedreiging van medewerkers. De Afdeling kan ook niet uit de stukken afleiden dat [appellante] in een telefonisch gesprek van 28 februari 2025 zich heeft uitgesproken over (fysieke) dreigingen. Verder blijkt ook niet dat [appellante] zich in contact met docenten of medestudenten onbetamelijk zou hebben gedragen en de maatregel ook om die reden is opgelegd.
    14.     Omdat niet is gebleken dat er een voorstelbare dreiging was van een onveilige situatie en de problematische omgang van [appellante] hoofdzakelijk zag op medewerkers van het STIP en de studieadviseur, is naar het oordeel van de Afdeling de volledige ontzegging van de toegang tot de onderwijsgebouwen van 27 maart 2025 tot en met 20 mei 2025 te verstrekkend. Het CvB moest daarom de maatregel verder herzien dan het heeft gedaan in zijn beslissing op bezwaar van 3 november 2025. Het CvB had kunnen kiezen voor een minder vergaande modaliteit van een ordemaatregel, zoals bijvoorbeeld een digitale en/of fysieke beperking van contact met het STIP.
    15.     Het betoog slaagt. De verdere beroepsgronden behoeven geen bespreking meer.
    Conclusie beroep
    16.     Het beroep is gegrond. De beslissing van 3 november 2025 wordt vernietigd. Omdat het CvB niet heeft kunnen onderbouwen waarom de volledige ontzegging van de toegang tot de onderwijsgebouwen van 27 maart 2025 tot en met 20 mei 2025 nodig was, herroept de Afdeling ook de beslissing van 27 maart 2025.
    17.     Het CvB moet het griffierecht vergoeden. Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is niet gebleken.
    Verzoek om schadevergoeding
    18.     [appellante] verzoekt om het CvB te veroordelen in de vergoeding van materiële en immateriële schade, die zij heeft geleden als gevolg van de besluitvorming van het CvB. Als gevolg van de beslissingen had zij last van gevoelens van stress, angst en frustratie. Daarnaast heeft zij slechtere cijfers behaald, waarvoor zij gecompenseerd wil worden. Zij begroot de schade op € 25.000,00.
    Bevoegdheid
    18.1.  [appellante] heeft een verzoek gedaan als bedoeld in artikel 8:88, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), in samenhang gelezen met artikel 8:91, eerste lid, van de Awb. Artikel 8:88, eerste lid, van de Awb bepaalt dat de bestuursrechter bevoegd is op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van een onrechtmatig besluit of een andere onrechtmatige handeling ter voorbereiding van een onrechtmatig besluit. Uit deze uitspraak volgt dat de besluitvorming van het CvB onrechtmatig is.
    Immateriële schade
    18.2.  Volgens vaste rechtspraak sluit de Afdeling voor de beoordeling van een verzoek om vergoeding van immateriële schade aan bij het civiele schadevergoedingsrecht. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 25 augustus 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN4952 en van 2 juli 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2957.
    18.3.  De in artikel 6:106, eerste lid, aanhef en onder b, van het Burgerlijk Wetboek bedoelde aantasting in persoon ‘op andere wijze’ doet zich in ieder geval voor als de benadeelde partij geestelijk letsel of lichamelijk letsel heeft opgelopen. Degene die zich hierop beroept, zal voldoende concrete gegevens moeten aanvoeren waaruit kan volgen dat in verband met de omstandigheden van het geval psychische schade is ontstaan. Daartoe is vereist dat naar objectieve maatstaven geestelijk letsel kan worden vastgesteld. Ook als geestelijk letsel niet kan worden aangenomen, is niet uitgesloten dat de aard en de ernst van de normschending en van de gevolgen daarvan meebrengen dat de benadeelde op andere wijze in zijn persoon is aangetast. In dat geval zal degene die zich hierop beroept dit met concrete gegevens moeten onderbouwen. Dat is slechts anders als de aard en ernst van de normschending meebrengen dat de nadelige gevolgen voor de benadeelde zo voor de hand liggen, dat een aantasting in de persoon zonder meer kan worden aangenomen.
    18.4.  Het ligt op de weg van [appellante] om met concrete gegevens te onderbouwen dat van de aantasting van haar persoon, bijvoorbeeld in de vorm van psychische schade, sprake is. [appellante] heeft de door haar gestelde psychische schade als gevolg van de besluitvorming niet met voldoende concrete gegevens onderbouwd. De aard en de ernst van de normschending brengen ook niet met zich dat een aantasting in de persoon zonder meer kan worden aangenomen. Weliswaar is het mogelijk dat [appellante] heeft gekampt met gevoelens van stress, angst of frustratie als gevolg van de maatregel, maar dat is onvoldoende om aannemelijk te achten dat zij zodanig heeft geleden als gevolg van de besluitvorming dat er geestelijk letsel is dat kan worden aangemerkt als een aantasting van haar persoon en dat daarom recht geeft op vergoeding van immateriële schade (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 29 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:836 en van 2 juli 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2957).
    Behaalde cijfers
    18.5.  Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling is het aan de verzoeker om schadevergoeding om de gestelde (materiële) schade op objectieve en verifieerbare wijze aannemelijk te maken. De bewijslast van het bestaan van de schade en de omvang daarvan ligt in beginsel bij degene die stelt dat hij schade heeft geleden. Zie de uitspraak van de Afdeling van 22 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1166, onder 8.3.
    18.6.  [appellante] is er ook niet in geslaagd om op objectieve en verifieerbare wijze het bestaan en de omvang van materiële schade aannemelijk te maken. Zij heeft geen studievertraging opgelopen, omdat zij de bacheloropleiding in studiejaar 2024-2025 heeft behaald. Voor zover zij stelt dat zij lagere cijfers heeft behaald als gevolg van de besluitvorming, heeft zij dat niet onderbouwd. Zij heeft niet uiteengezet welk effect de maatregel, die door de voorzieningenrechter al vanaf 8 april 2025 is geschorst, heeft gehad op de behaalde cijfers en welke cijfers zij zou hebben behaald in het hypothetische geval dat de beslissingen niet waren genomen. De Afdeling kan alleen al daarom geen schade als gevolg van de besluitvorming vaststellen. Voor zover [appellante] stelt dat zij schade heeft geleden omdat het CvB geen behoorlijke uitvoering heeft gegeven aan de schorsing van de maatregel door de voorzieningenrechter, is dat geen schadeoorzaak die onder het bereik van artikel 8:88 van de Awb valt. [appellante] heeft verder niet met stukken onderbouwd dat de politie, als haar werkgever, gevolgen heeft verbonden aan de ontzegging van de toegang tot de Radboud Universiteit.
    18.7.  De Afdeling wijst het verzoek daarom af.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep gegrond;
    II.       vernietigt de beslissing op bezwaar van het college van bestuur van de Radboud Universiteit van 3 november 2025, kenmerk 25U.004238;
    III.      herroept de beslissing van het college van bestuur van de Radboud Universiteit van 27 maart 2025, kenmerk 25U.012086;
    IV.      wijst het verzoek om schadevergoeding af;
    V.       gelast dat het college van bestuur van de Radboud Universiteit het door [appellante] betaalde griffierecht van € 53,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.M. Wissels, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. A.B. Blomberg, leden, in tegenwoordigheid van mr. O. van Loon, griffier.
    w.g. Wissels
    voorzitter
    w.g. Van Loon
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 18 maart 2026
    284-1100