ECLI:NL:HR:2013:BZ0693, Hoge Raad, 08-02-2013, 12/00529
Hoge Raad — Uitspraak 
Datum: 2013-02-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Het College heeft ter voldoening aan een Wob-verzoek werkzaamheden doen verrichten die bestonden uit (a) het opzoeken van declaraties, het anonimiseren van documenten en het vervaardigen van overzichten, en (b) het maken van kopieën. 
        De heffingsambtenaar heeft van belanghebbende leges geheven die voor een bedrag van € 276,80 betrekking hebben op de onder (a) bedoelde werkzaamheden.
        Voor het Hof was in geschil of de legesheffing tot het bedrag van € 276,80 is toegestaan op de grond dat de desbetreffende werkzaamheden zijn aan te merken als diensten in de zin van art. 229, lid 1, letter b, van de Gemeentewet. Het Hof heeft deze vraag ontkennend beantwoord. Op grond van art. 229, lid 1, aanhef en letter b, van de Gemeentewet kunnen rechten worden geheven ter zake van het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten. Door of vanwege het gemeentebestuur verrichte werkzaamheden kunnen worden aangemerkt als diensten in de zin van die bepaling indien die werkzaamheden rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang.
        Bij de beantwoording van de vraag of werkzaamheden in het kader van de behandeling van een verzoek op grond van de Wob (hierna: een Wob-verzoek) in overheersende mate verband houden met een individualiseerbaar belang als hiervoor in 3.3.2 bedoeld, dient in het bijzonder acht te worden geslagen op de strekking van de Wob.
        Volgens art. 2 van de Wob is overheidsinformatie in beginsel openbaar, tenzij andere, zwaarder wegende belangen dat beletten. Deze openbaarheid dient het algemene belang van een goede en democratische bestuursvoering. Art. 2, lid 1, van de Wob bepaalt ook dat het bestuursorgaan bij het verstrekken van informatie overeenkomstig deze wet uitgaat van het algemeen belang van openbaarheid van informatie. Volgens art. 3, lid 1, van de Wob kan een ieder verzoeken om informatie die is neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid. Art. 3, lid 3, van de Wob bepaalt dat een verzoeker bij zijn verzoek geen belang behoeft te stellen. Daarin ligt besloten dat het bestuursorgaan bij de behandeling van een Wob-verzoek geen acht mag slaan op het belang van de verzoeker bij het verzoek. Uit dit samenstel van bepalingen moet worden afgeleid dat de openbaarmaking van informatie naar aanleiding van een Wob-verzoek, behoudens de hierna in onderdeel 3.3.7 genoemde werkzaamheden, niet in overheersende mate verband houdt met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang.
        Het middel betoogt verder dat een gemeente op grond van art. 14 van de Wob een zekere mate van autonome beslissingsbevoegdheid heeft bij het in rekening brengen van leges voor een Wob-verzoek. Ook dit betoog moet worden verworpen. Het miskent dat de delegatiebepaling van art. 14 van de Wob, voor zover deze ziet op het in rekening brengen van kosten, evenals art. 12 van die wet het oog heeft op kostenberekening langs andere weg dan via heffing van leges. De artt. 12 en 14 van de Wob werpen ook geen nader licht op de vraag of bij het verrichten van werkzaamheden op grond van die wet sprake is van dienstverlening in de zin van art. 229 van de Gemeentewet.
        Het Hof is kennelijk ervan uitgegaan dat het hier niet gaat om informatie die reeds openbaar is en dat derhalve sprake is van openbaarmaking op grond van de Wob. Dit uitgangspunt geeft geen blijk van een onjuiste rechtsopvatting en is niet onbegrijpelijk. Daarvan uitgaande brengt het hiervoor in 3.3.4 en 3.3.5 overwogene mee dat de in 3.1.2 onder (a) bedoelde werkzaamheden niet zijn aan te merken als diensten in de zin van art. 229, lid 1, letter b, van de Gemeentewet, zodat heffing van leges uit hoofde van die bepaling niet mogelijk is. Opmerking verdient nog het volgende. Een bestuursorgaan dat uitvoering geeft aan een ingewilligd Wob-verzoek door het vervaardigen van kopieën van documenten en uittreksels of samenvattingen van de inhoud daarvan, mag aan de verzoeker de kosten daarvan in rekening brengen. Ook al is met de openbaarmaking van de verzochte gegevens eerst en vooral het algemeen belang gediend, met de vorm waarin de gegevens aan de verzoeker worden verstrekt is immers in het bijzonder een particulier belang gediend. In zoverre is wel sprake van dienstverlening als bedoeld in art. 229, lid 1, letter b, van de Gemeentewet. Tussen partijen is dan ook terecht niet in geschil dat de heffingsambtenaar leges in rekening mocht brengen voor het vervaardigen van kopieën van de documenten waarin de gevraagde informatie is neergelegd.

8 februari 2013
      nr. 12/00529
    
    
    Arrest
    
    gewezen op het beroep in cassatie van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Landgraaf (hierna: het College) tegen de uitspraak van het Gerechtshof te 's-Hertogenbosch van 16 december 2011, nr. 11/00113, betreffende ten aanzien van X B.V. te Z (hierna: belanghebbende) geheven leges.
    
    1. Het geding in feitelijke instanties
    
    
      Van belanghebbende is bij schriftelijke kennisgeving, gedagtekend 17 april 2009, ter zake van de verstrekking van informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) een bedrag aan leges geheven, welk bedrag, na daartegen gemaakt bezwaar, bij uitspraak van de heffingsambtenaar van de gemeente Landgraaf is gehandhaafd.
      De Rechtbank te Maastricht (nr. AWB 09/1734) heeft het tegen die uitspraak ingestelde beroep gegrond verklaard, de uitspraak van de heffingsambtenaar vernietigd, de schriftelijke kennisgeving vernietigd wat betreft het in rekening gebrachte bedrag van € 276,80 en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde uitspraak van de heffingsambtenaar.
      De heffingsambtenaar heeft tegen de uitspraak van de Rechtbank hoger beroep ingesteld bij het Hof.
      Het Hof heeft de uitspraak van de Rechtbank bevestigd. De uitspraak van het Hof is aan dit arrest gehecht.
    
    
    2. Geding in cassatie
    
    
      Het College heeft tegen 's Hofs uitspraak beroep in cassatie ingesteld. Het beroepschrift in cassatie is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
      Belanghebbende heeft een verweerschrift ingediend.
      Het College heeft een conclusie van repliek ingediend.
      De Advocaat-Generaal R.L.H. IJzerman heeft op 21 juni 2012 geconcludeerd tot ongegrondverklaring van het beroep.
      Het College heeft schriftelijk op de conclusie gereageerd.
    
    
    3. Beoordeling van het middel
    
    3.1. In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
    
    3.1.1. Belanghebbende heeft onder verwijzing naar de Wob aan het College verzocht om informatie inzake door de gemeente Landgraaf aan haar burgemeester en wethouders gedane betalingen die geen reguliere loonbetaling zijn.
    
    3.1.2. Het College heeft dit verzoek op grond van de Wob ingewilligd. Het heeft ter voldoening aan het verzoek werkzaamheden doen verrichten die bestonden uit (a) het opzoeken van declaraties, het anonimiseren van documenten en het vervaardigen van overzichten, en (b) het maken van kopieën. 
    
    3.1.3. De heffingsambtenaar heeft van belanghebbende leges geheven die voor een bedrag van € 276,80 betrekking hebben op de hiervoor in 3.1.2 onder (a) bedoelde werkzaamheden.
    
    3.2. Voor het Hof was in geschil of de legesheffing tot het bedrag van € 276,80 is toegestaan op de grond dat de desbetreffende werkzaamheden zijn aan te merken als diensten in de zin van artikel 229, lid 1, letter b, van de Gemeentewet. Het Hof heeft deze vraag ontkennend beantwoord. Hiertegen richt zich het middel.
    
    3.3.1. Volgens het middel geeft artikel 229 van de Gemeentewet in verbinding met de Legesverordening 2009 van de gemeente Landgraaf het College de bevoegdheid leges te heffen voor de in 3.1.2 onder (a) bedoelde werkzaamheden. Het College betoogt dat het gaat om een verzoek op grond van artikel 3 van de Wob en dat het algemeen belang daarin niet voorop staat. Volgens het College betreft het informatie die naar haar aard reeds openbaar is en berust het doen toekomen van die informatie aan belanghebbende enkel op haar persoonlijke wens.
    
    3.3.2. Op grond van artikel 229, lid 1, aanhef en letter b, van de Gemeentewet kunnen rechten worden geheven ter zake van het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten. Door of vanwege het gemeentebestuur verrichte werkzaamheden kunnen worden aangemerkt als diensten in de zin van die bepaling indien die werkzaamheden rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang.
    
    3.3.3. Bij de beantwoording van de vraag of werkzaamheden in het kader van de behandeling van een verzoek op grond van de Wob (hierna: een Wob-verzoek) in overheersende mate verband houden met een individualiseerbaar belang als hiervoor in 3.3.2 bedoeld, dient in het bijzonder acht te worden geslagen op de strekking van de Wob.
    
    3.3.4. Volgens artikel 2 van de Wob is overheidsinformatie in beginsel openbaar, tenzij andere, zwaarder wegende belangen dat beletten. Deze openbaarheid dient het algemene belang van een goede en democratische bestuursvoering. Artikel 2, lid 1, van de Wob bepaalt ook dat het bestuursorgaan bij het verstrekken van informatie overeenkomstig deze wet uitgaat van het algemeen belang van openbaarheid van informatie. Volgens artikel 3, lid 1, van de Wob kan een ieder verzoeken om informatie die is neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid. Artikel 3, lid 3, van de Wob bepaalt dat een verzoeker bij zijn verzoek geen belang behoeft te stellen. Daarin ligt besloten dat het bestuursorgaan bij de behandeling van een Wob-verzoek geen acht mag slaan op het belang van de verzoeker bij het verzoek. Uit dit samenstel van bepalingen moet worden afgeleid dat de openbaarmaking van informatie naar aanleiding van een Wob-verzoek, behoudens de hierna in onderdeel 3.3.7 genoemde werkzaamheden, niet in overheersende mate verband houdt met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang.
    
    3.3.5. Het middel betoogt verder dat een gemeente op grond van artikel 14 van de Wob een zekere mate van autonome beslissingsbevoegdheid heeft bij het in rekening brengen van leges voor een Wob-verzoek. Ook dit betoog moet worden verworpen. Het miskent dat de delegatiebepaling van artikel 14 van de Wob, voor zover deze ziet op het in rekening brengen van kosten, evenals artikel 12 van die wet het oog heeft op kostenberekening langs andere weg dan via heffing van leges. De artikelen 12 en 14 van de Wob werpen ook geen nader licht op de vraag of bij het verrichten van werkzaamheden op grond van die wet sprake is van dienstverlening in de zin van artikel 229 van de Gemeentewet.
    
    3.3.6. Het Hof is kennelijk ervan uitgegaan dat het hier niet gaat om informatie die reeds openbaar is en dat derhalve sprake is van openbaarmaking op grond van de Wob. Dit uitgangspunt geeft geen blijk van een onjuiste rechtsopvatting en is niet onbegrijpelijk. Daarvan uitgaande brengt het hiervoor in 3.3.4 en 3.3.5 overwogene mee dat de in 3.1.2 onder (a) bedoelde werkzaamheden niet zijn aan te merken als diensten in de zin van artikel 229, lid 1, letter b, van de Gemeentewet, zodat heffing van leges uit hoofde van die bepaling niet mogelijk is. Het middel faalt.
    
    3.3.7. Opmerking verdient nog het volgende. Een bestuursorgaan dat uitvoering geeft aan een ingewilligd Wob-verzoek door het vervaardigen van kopieën van documenten en uittreksels of samenvattingen van de inhoud daarvan, mag aan de verzoeker de kosten daarvan in rekening brengen. Ook al is met de openbaarmaking van de verzochte gegevens eerst en vooral het algemeen belang gediend, met de vorm waarin de gegevens aan de verzoeker worden verstrekt is immers in het bijzonder een particulier belang gediend. In zoverre is wel sprake van dienstverlening als bedoeld in artikel 229, lid 1, letter b, van de Gemeentewet. Tussen partijen is dan ook terecht niet in geschil dat de heffingsambtenaar leges in rekening mocht brengen voor het vervaardigen van kopieën van de documenten waarin de gevraagde informatie is neergelegd.
    
    4. Proceskosten
    
    De Hoge Raad acht geen termen aanwezig voor een veroordeling in de proceskosten.
    
    5. Beslissing
    
    De Hoge Raad verklaart het beroep in cassatie ongegrond.
    
    Dit arrest is gewezen door de vice-president J.W. van den Berge als voorzitter, en de raadsheren J.W. Ilsink, C. Schaap, M.W.C. Feteris en G. de Groot, in tegenwoordigheid van de waarnemend griffier A.I. Boussak-Leeksma, en in het openbaar uitgesproken op 8 februari 2013.
    
    Van de gemeente Landgraaf wordt ter zake van het door het College ingestelde beroep in cassatie een griffierecht geheven van € 454.