ECLI:NL:RVS:2026:460, Raad van State, 28-01-2026, 202403724/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2026-01-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 4 februari 2022 heeft de deken van de Orde van Advocaten Den Haag de door [appellant sub 1] e.a. en [appellant sub 2] gemaakte bezwaren tegen het verzoek om de financiële kengetallen over de periode 2019/2020 aan te leveren niet-ontvankelijk verklaard. In het kader van proactief, structureel, risico gestuurd en uniform financieel toezicht heeft het dekenberaad op aandringen van het College van Toezicht in 2016 besloten dat een lokale deken bij wijze van pilot start met het opvragen van financiële gegevens bij alle kantoren in één arrondissement (ook wel ‘de uitvraag’ genoemd). Het gaat om gegevens over de (vlottende) activa en (vlottende) passiva uit de balans en om gegevens uit de staat van baten en lasten (hierna: de financiële kengetallen). Op basis van de door middel van de pilot opgedane ervaring, heeft het dekenberaad besloten om met ingang van 2020 jaarlijks bij alle advocatenkantoren in alle arrondissementen de financiële kengetallen door de lokale dekens te laten opvragen. De rechtbank heeft overwogen dat het verzoek om de financiële kengetallen aan te leveren geen besluit is waartegen bezwaar en beroep openstaat.

202403724/1/A2.
    Datum uitspraak: 28 januari 2026
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    I.        [appellant sub 1A] en [appellante sub 1B] (hierna: [appellant sub 1] e.a.),
    II.       [appellant sub 2],
    III.      [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] en [appellante sub 3C] (hierna: [appellant sub 3] e.a.),
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 1 mei 2024 in zaak nrs. 22/1747, 22/6823, 22/1817, 22/6680, 22/1819, 22/6819, 22/6774, 22/1792 en 22/7294 in de gedingen tussen:
    I.        [appellant sub 1] e.a.,
    II.       [partij],
    III.      [appellant sub 2],
    IV.      AdvoConsult B.V.,
    V.       [appellant sub 3B],
    VI.      [appellant sub 3] e.a.,
    en
    de deken van de Orde van Advocaten Den Haag.
    Procesverloop
    Bij besluiten van 4 februari 2022 heeft de deken de door [appellant sub 1] e.a. en [appellant sub 2] gemaakte bezwaren tegen het verzoek om de financiële kengetallen over de periode 2019/2020 aan te leveren niet-ontvankelijk verklaard.
    Bij besluiten van 13 september 2022 en 4 oktober 2022 heeft de deken de door [appellant sub 1] e.a., [appellant sub 2] en [appellant sub 3] e.a. gemaakte bezwaren tegen het verzoek om de financiële kengetallen over de periode 2020/2021 aan te leveren niet-ontvankelijk verklaard.
    Bij uitspraak van 1 mei 2024 heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, de door [appellant sub 1] e.a., [appellant sub 2] en [appellant sub 3] e.a. daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] e.a., [appellant sub 2] en [appellant sub 3] e.a. hoger beroep ingesteld.
    De deken heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 28 november 2025, waar [appellant sub 1] e.a., vertegenwoordigd door [gemachtigde A], [appellant sub 2], [appellant sub 3] e.a., vertegenwoordigd door [gemachtigde B], en de deken, vertegenwoordigd door mr. A. de Groot en mr. L.A. Brascamp, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       In het kader van proactief, structureel, risico gestuurd en uniform financieel toezicht heeft het dekenberaad op aandringen van het College van Toezicht in 2016 besloten dat een lokale deken bij wijze van pilot start met het opvragen van financiële gegevens bij alle kantoren in één arrondissement (ook wel ‘de uitvraag’ genoemd). Het gaat om gegevens over de (vlottende) activa en (vlottende) passiva uit de balans en om gegevens uit de staat van baten en lasten (hierna: de financiële kengetallen). Op basis van de door middel van de pilot opgedane ervaring, heeft het dekenberaad besloten om met ingang van 2020 jaarlijks bij alle advocatenkantoren in alle arrondissementen de financiële kengetallen door de lokale dekens te laten opvragen.
    De ingezonden gegevens worden geautomatiseerd geanalyseerd. Waar nodig kan de Unit Financieel Toezicht Advocatuur (hierna: Unit FTA) een verdere analyse uitvoeren. Uit deze analyse volgen zogenaamde rode, oranje en groene vlaggen, die met de dekens worden gedeeld. Op basis van deze indicaties wordt door de lokale dekens bij individuele advocatenkantoren gericht toezicht uitgeoefend.
    2.       Op 13 juli 2021 heeft de deken alle advocatenkantoren binnen het arrondissement Den Haag, waaronder de kantoren van [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B], verzocht om de financiële kengetallen over de periode van 2019/2020 aan te leveren. Op 1 juli 2022 heeft de deken een eenzelfde verzoek voor de periode 2020/2021 gedaan. [appellant sub 1] e.a., [appellant sub 2] en [appellant sub 3] e.a. hebben doorgegeven geen financiële kengetallen te zullen aanleveren.
    3.       De deken heeft de bezwaren van [appellant sub 1] e.a., [appellant sub 2] en [appellant sub 3] e.a. tegen de verzoeken om de financiële kengetallen aan te leveren niet-ontvankelijk verklaard, omdat deze verzoeken geen besluit zijn in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
    Uitspraak van de rechtbank
    4.       De rechtbank heeft overwogen dat het verzoek om de financiële kengetallen aan te leveren geen besluit is waartegen bezwaar en beroep openstaat. Volgens vaste rechtspraak van de hoogste bestuursrechters is een vordering om informatie van een toezichthouder namelijk een feitelijke handeling, die geen rechtsgevolg heeft. Wanneer de feitelijke handeling leidt tot een bestuurlijk handhavingsbesluit, kan deze handeling in de procedure over dat handhavingsbesluit op rechtmatigheid worden getoetst. Ook is geen sprake van een bestuurlijke waarschuwing die, of een bestuurlijk rechtsoordeel dat omwille van de rechtsbescherming met een besluit moet worden gelijkgesteld. De deken heeft daarom de bezwaren terecht niet-ontvankelijk verklaard.
    Beoordeling in hoger beroep
    5.       [appellant sub 1] e.a., [appellant sub 2] en [appellant sub 3] e.a. betogen dat het verzoek om het aanleveren van financiële kengetallen een besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. In dit kader wijzen zij op een opmerking van prof. mr. Scheltema, die hij heeft gemaakt in het kader van de beantwoording van Kamervragen bij de behandeling van het wetsvoorstel derde tranche Awb. De rechtbank heeft deze opmerking ten onrechte niet meegewogen, dan wel terzijde geschoven. Bovendien gaat de door de rechtbank aangehaalde rechtspraak niet over een vergelijkbaar geval. Verder wordt volgens [appellant sub 1] e.a., [appellant sub 2] en [appellant sub 3] e.a. met het verzoek om het aanleveren van de financiële kengetallen een rechtens afdwingbare verplichting aan hen opgelegd. Daarmee is volgens hen aan het in de uitspraak van de Afdeling van 7 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:475, onder 9.1, geformuleerde criterium voldaan: "[…] een beslissing heeft rechtsgevolg als zij er op is gericht een bevoegdheid, recht of verplichting voor een of meer anderen te doen ontstaan of teniet te doen, dan wel de juridische status van een persoon of een zaak vast te stellen."
    5.1.    De rechtbank heeft ter onderbouwing van haar oordeel terecht verwezen naar de uitspraken van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna: CBb) van 21 juli 1998, ECLI:NL:CBB:1998:ZF3695, en 2 maart 1999, ECLI:NL:CBB:1999:AA3409. In deze uitspraken heeft het CBb geoordeeld dat uit de wetsgeschiedenis van titel 5.2 van de Awb volgt dat het vorderen van inlichtingen door een toezichthouder geen besluit is in de zin van de Awb, maar een feitelijke handeling waartegen rechtsbescherming bij de civiele rechter openstaat. In de uitspraak van 2 maart 1999 heeft het CBb uitdrukkelijk overwogen dat aan de door prof. mr. Scheltema gemaakte opmerking, die in een andere richting wijst, geen doorslaggevende betekenis toekomt. Deze lijn is voorgezet in de andere uitspraken van onder andere de Afdeling waar de rechtbank naar heeft verwezen. De Afdeling ziet geen reden daar in deze zaak anders over te oordelen.
    5.2.    Zoals de deken ook in de schriftelijke uiteenzetting heeft opgemerkt, heeft de Afdeling in de uitspraak van 30 juni 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AP4644, specifiek over een verzoek om inlichtingen in combinatie met het uiten van een voornemen om een tuchtrechtelijke procedure te starten, overwogen dat dit verzoek niet is gericht op het teweeg brengen van een verandering in de juridische positie van degene aan wie het verzoek is gericht.
    6.       [appellant sub 1] e.a., [appellant sub 2] en [appellant sub 3] e.a. betogen dat het verzoek om het aanleveren van financiële kengetallen kan worden vergeleken met een bestuurlijke waarschuwing, die berust op een wettelijk voorschrift - namelijk artikel 5:16 van de Awb - en die een voorwaarde is voor het toepassen van het sanctieregime op grond van artikel 5:20 en 5:32 van de Awb. Zonder het verzoek kan namelijk geen sanctie worden opgelegd.
    6.1.    Een bestuurlijke waarschuwing wordt pas gegeven nadat een bepaalde norm is overtreden. In de waarschuwing wordt de overtreder erop gewezen dat bij een volgende overtreding een (bestuurlijke) sanctie zal worden opgelegd. Wanneer een verzoek tot het aanleveren van financiële kengetallen wordt gedaan, is nog geen norm overtreden. Daarvan is pas sprake als niet aan het verzoek is voldaan. Het verzoek kan daarom ook niet met een waarschuwing op één lijn worden gesteld.
    7.       [appellant sub 1] e.a., [appellant sub 2] en [appellant sub 3] e.a. betogen verder dat sprake is van een bestuurlijk rechtsoordeel, omdat de deken met het opvragen van de financiële kengetallen een oordeel geeft over de toepasselijkheid en toepassing van artikel 5:16 van de Awb op hun concrete situatie. Bovendien is het onredelijk bezwarend om het opleggen van een last onder dwangsom en de daaropvolgende procedure af te wachten, waardoor het bestuurlijk rechtsoordeel gelijk zou moeten worden gesteld met een besluit. Zij wijzen in dit kader op de uitspraak van de Afdeling van 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:453, rechtsoverweging 6.3. Ook is de gang naar de tuchtrechter volgens hen geen optie. De tuchtrechter heeft immers al een oordeel gegeven (zie de beslissing van het Hof van Discipline van 15 november 2021, ECLI:NL:TAHVD:2021:214), waaruit volgt dat zij zijn gehouden om aan het verzoek van de deken te voldoen. In deze beslissing is echter niet aan alle door hun in de onderhavige procedure aangevoerde argumenten aandacht besteed.
    7.1.    Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat, zelfs als het verzoek als een bestuurlijk rechtsoordeel zou moeten worden aangemerkt, uit de rechtspraak van de Afdeling volgt dat dit geen besluit is (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2554, onder 4). Slechts in zeer uitzonderlijke situaties wordt een bestuurlijk rechtsoordeel omwille van de rechtsbescherming met een besluit gelijkgesteld. Daarvoor is in ieder geval vereist dat het voor de betrokkenen onevenredig bezwarend is om het geschil over de interpretatie van de rechtsregels via een beroepsprocedure over een daadwerkelijk besluit bij de bestuursrechter aan de orde te stellen.
    7.2.    Tot nu toe heeft de Afdeling slechts in enkele gevallen geoordeeld dat aan deze maatstaf is voldaan. Een voorbeeld hiervan is de uitspraak van12 februari 2020, waarin de Afdeling een bestuurlijk rechtsoordeel met een besluit heeft gelijkgesteld, omdat de betrokkene anders een punitieve sanctie zou moeten afwachten of een niet zonder meer geschikte procedure in het buitenland zou moeten uitlokken om een rechtsingang te creëren. Een ander voorbeeld is de uitspraak van 2 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3163, waarin de Afdeling heeft geoordeeld dat het afwachten van de procedure over een daadwerkelijk sanctiebesluit onevenredig bezwarend was, omdat de betrokkene als gevolg van het bestuurlijk rechtsoordeel niet meer als arts in Nederland kon werken zonder in overtreding te zijn en het risico te lopen dat aan hem een bestuurlijke boete zou worden opgelegd.
    7.3.    Anders dan het geval was in de zaken die tot bovengenoemde uitspraken hebben geleid, hoeven [appellant sub 1] e.a., [appellant sub 2] en [appellant sub 3] e.a. geen punitieve sanctie af te wachten of uit te lokken om een rechtsingang te creëren. Aan hen is namelijk al een herstelsanctie, een last onder dwangsom, opgelegd. In de procedure over de last onder dwangsom kunnen zij de rechtmatigheid van het verzoek om het aanleveren van de financiële kengetallen laten toetsen. Dat het Hof van Discipline in de uitspraak van 15 november 2021 volgens [appellant sub 1] e.a., [appellant sub 2] en [appellant sub 3] e.a. niet op alle door hen in deze procedure aangevoerde argumenten is ingegaan, maakt niet dat niet van hen gevergd kan worden om de procedure over de last onder dwangsom af te wachten.
    8.       Omdat het verzoek om het aanleveren van de financiële kengetallen geen besluit is en daarmee omwille van de rechtsbescherming ook niet gelijk hoeft te worden gesteld, komt de Afdeling, net als de rechtbank, aan bespreking van de inhoudelijke beroepsgronden niet toe.
    Conclusie
    9.       De hoger beroepen zijn ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
    10.     De deken hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. O. van Loon, griffier.
    w.g. Borman
    voorzitter
    w.g. Van Loon
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 28 januari 2026
    284-1160