ECLI:NL:RVS:2025:4216, Raad van State, 03-09-2025, 202304234/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-09-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 januari 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer aan [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] twee lasten onder dwangsom opgelegd wegens het oprichten van twee erfafscheidingen in strijd met het bestemmingsplan. [partij] is eigenaar van de woning aan de [locatie 1]. Hij heeft een verzoek om handhaving bij het college ingediend, omdat op de [locatie 2] in Zwaanshoek, waar [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] wonen, een schutting en een hekwerk zijn geplaatst zonder dat daarvoor een vergunning is verleend. [partij] heeft het college verzocht hiertegen handhavend op te treden. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] zijn het niet eens met het besluit van 3 februari 2022 en hebben beroep ingesteld bij de rechtbank. De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard en het besluit vernietigd voor zover dat de last voor het oranje deel betreft en het besluit van 25 januari 2021 ten aanzien van het oranje deel herroepen. De rechtbank heeft het besluit ook vernietigd wat betreft de last onder dwangsom voor het groene deel, zelf voorzien in de zaak en deze lastoplegging geherformuleerd.

202304234/1/R1.
    Datum uitspraak: 3 september 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer,
    2.       [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], beiden wonend in Zwaanshoek, gemeente Haarlemmermeer,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Holland van 25 mei 2023 in zaak nr. 22/1535 in het geding tussen:
    [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B],
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 25 januari 2021 heeft het college aan [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] twee lasten onder dwangsom opgelegd wegens het oprichten van twee erfafscheidingen in strijd met het bestemmingsplan.
    Bij besluit van 3 februari 2022 heeft het college het door [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, dat besluit deels herroepen, de dwangsom aangepast en met een aanvullende motivering voor het overige in stand gelaten.
    Bij uitspraak van 25 mei 2023 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 3 februari 2022 deels vernietigd, zelf voorzien in de zaak ten aanzien van een last onder dwangsom en de lastoplegging geherformuleerd, en het besluit van 25 januari 2021 deels herroepen.
    Tegen deze uitspraak hebben het college en [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] hoger beroep ingesteld.
    [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] en het college hebben een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 7 juli 2025, waar [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], bij monde van [appellant sub 2A], bijgestaan door mr. S.C.H. Overwater, rechtsbijstandverlener in Uithoorn, en het college, vertegenwoordigd door mr. V. van Toledo, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluit van 25 januari 2021 heeft het college aan [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] twee lasten onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [partij] is eigenaar van de woning aan de [locatie 1]. Hij heeft een verzoek om handhaving bij het college ingediend, omdat op de [locatie 2] in Zwaanshoek, waar [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] wonen, een schutting en een hekwerk zijn geplaatst zonder dat daarvoor een vergunning is verleend. [partij] heeft het college verzocht hiertegen handhavend op te treden.
    3.       Op het moment dat de besluiten werden genomen, gold het bestemmingsplan "Zwaanshoek Noord en Boseilanden 2e herziening". Op het perceel rustten de bestemmingen "Tuin" en "Woongebied -1".
    In het besluit van 25 januari 2021 staat dat het college op 24 september 2020 heeft geconstateerd dat [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] twee erfafscheidingen hebben geplaatst die in strijd zijn met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en onder c, van de Wabo. Het betreft een hekwerk aan de zuidwestzijde van de woning en een schutting aan de zuidoostzijde. Het hekwerk bestaat uit een hoger deel, het door het college "paarse deel" genoemd, en een lager deel, het zogeheten "groene deel". Het college heeft de schutting als het "oranje deel" aangemerkt. Het college heeft [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] gelast de overtredingen te beëindigen en beëindigd te houden onder verbeurte van een dwangsom van € 1.250,00 per overtreding.
    In het besluit van 3 februari 2022 heeft het college het besluit van 25 januari 2021 gedeeltelijk herroepen door intrekking van de last wat betreft het paarse deel. Het college heeft de last voor het groene deel in stand gelaten en de dwangsom verlaagd naar € 625,00. Het college heeft verder de last voor het oranje deel in stand gelaten met verbetering van de motivering.
    [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] zijn het niet eens met het besluit van 3 februari 2022 en hebben beroep ingesteld bij de rechtbank. De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard en het besluit van 3 februari 2022 vernietigd voor zover dat de last voor het oranje deel betreft en het besluit van 25 januari 2021 ten aanzien van het oranje deel herroepen. De rechtbank heeft het besluit ook vernietigd wat betreft de last onder dwangsom voor het groene deel, zelf voorzien in de zaak en deze lastoplegging geherformuleerd. Het college en [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] zijn het niet eens met de uitspraak van de rechtbank. Zij hebben daarom hoger beroep ingesteld.
    Het hoger beroep van het college
    4.       Op de zitting van de Afdeling heeft het college de beroepsgrond over het groene deel van de erfafscheiding ingetrokken. De Afdeling zal dit onderwerp dus niet bespreken.
    5.       Het college betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de schutting te hoog is. Het college voert in de eerste plaats aan dat de schutting gedeeltelijk voor de voorgevelrooilijn staat die volgens hem langs de zuidwestelijke zijgevel van de woning loopt. Omdat er een tweede voorgevelrooilijn is, mag de schutting vergunningvrij maximaal 1 meter hoog zijn. Daarbij komt dat in het bestemmingsplan is vastgelegd dat erfafscheidingen evenwijdig aan de Rietsingel maximaal 1,20 meter hoog mogen zijn en de schutting ook daaraan niet voldoet.
    5.1.    Artikel 7.2.2 van de planregels luidt als volgt:
    "Voor het bouwen van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, gelden de volgende bepalingen:
    a. bouwwerken, geen gebouwen zijnde, zijn uitsluitend toegestaan voor zover de artikelen 2 en 3 van de in bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor), zoals opgenomen in de bij deze regels behorende bijlage, genoemde situaties dit toelaten; […]
    d. in afwijking van het bepaalde onder 7.2.2. sub a. geldt dat erfafscheidingen 2.20 meter hoog mogen zijn, met dien verstande dat zij een groen karakter dienen te hebben en, indien zij grenzen aan openbaar gebied, een integraal onderdeel van de woningontwerpen vormen;
    e. in afwijking van het bepaalde onder 7.2.2. sub d. geldt dat erfafscheidingen die gebouwd worden evenwijdig aan de Rietsingel 1.20 meter hoog mogen zijn."
    Artikel 2, aanhef en onder twaalf, van bijlage II van het Bor luidt als volgt: "Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op:
    een erf- of perceelafscheiding, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    a. niet hoger dan 1 m, of
    b. niet hoger dan 2 m, en
    1°. op een erf of perceel waarop al een gebouw staat waarmee de erf- of perceelafscheiding in functionele relatie staat,
    2°. achter de voorgevelrooilijn, en
    3°. op meer dan 1 m van openbaar toegankelijk gebied, tenzij geen redelijke eisen van welstand van toepassing zijn."
    5.2.    De rechtbank heeft de last onder dwangsom herroepen voor zover het de last betrof voor de schutting, omdat de schutting voldeed aan de vereisten van artikel 2, aanhef en onder 12, van bijlage II van het Bor.
    5.3.    De ligging van de voorgevelrooilijn wordt bepaald door het bestemmingsplan. Indien op grond van het bestemmingsplan niet kan worden vastgesteld waar de voorgevelrooilijn ligt, is de feitelijke situatie doorslaggevend voor het antwoord op de vraag welke zijde van de woning als voorgevel moet worden aangemerkt. In dit geval is op de verbeelding geen voorgevelrooilijn aangeduid en geven de planregels geen informatie over de ligging van voorgevelrooilijnen. Dat betekent dat aan de hand van de feitelijke situatie moet worden beoordeeld waar er voorgevelrooilijnen zijn gelegen. Het college stelt dan ook ten onrechte dat als een zijgevel is gericht naar openbaar gebied, er alleen al daarom een voorgevelrooilijn parallel aan die zijgevel loopt.
    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat er geen voorgevelrooilijn aan de zuidwestzijde van de woning is. Daartoe overweegt de Afdeling als volgt. De woning aan de [locatie 2] is vrijstaand. De voorgevel, voordeur en de ingang van de woning bevinden zich aan noordwestzijde. Parallel hieraan loopt een voorgevelrooilijn. Dat is tussen partijen ook niet in geschil. Deze woning maakt deel uit van een ensemble van 14 vrijstaande woningen. De Rietsingel ligt zowel aan de noordwestzijde als aan de zuidwestzijde van de woning. Er liggen drie woningen naast [locatie 2]. Anders dan bij [locatie 2] liggen de voordeur en de ingang van die woningen aan het deel van de Rietsingel dat ten zuidwesten van die woningen ligt. Deze woningen liggen niet op één lijn. De voorgevel van de woning aan de [locatie 1] ligt een stuk zuidelijker dan de zijgevel van [locatie 2]. De voorgevel van Rietsingel 34 ligt op dezelfde hoogte als die van [locatie 1], terwijl de voorgevel van Rietsingel 32 ten opzichte van die twee woningen meer naar het noordoosten is gericht. De zijgevel van [locatie 2] - waar volgens het college de tweede voorgevelrooilijn aanwezig is - ligt niet gelijk aan de voorgevel van de naastgelegen woning op [locatie 1] en ook niet aan die van nummers 34 en 32. De zijgevel van [locatie 2] ligt bijna op dezelfde lijn als de achtergevel van [locatie 1]. Gelet op deze feitelijke situatie is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank terecht heeft geconcludeerd dat het standpunt van het college over de aanwezigheid van een tweede voorgevelrooilijn onjuist is. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de schutting in zijn geheel achter de voorgevelrooilijn aan de noordoostzijde ligt. Dit betekent dat een schutting die voldoet aan de voorwaarden van artikel 2, aanhef en onder twaalf, van bijlage II van het Bor, niet in strijd is met artikel 7.2.2, aanhef en onder a, van de planregels.
    5.4.    In de tweede plaats spitst het geschil zich toe op de vraag of de schutting in strijd is met artikel 7.2.2, aanhef en onder e, van de planregels omdat deze hoger is dan 1,20 meter. De lezing van het college van artikel 7.2.2, onder e, van de planregels zou betekenen dat alle erfafscheidingen in het plangebied die evenwijdig aan de Rietsingel lopen, ongeacht de afstand tot de Rietsingel en ongeacht de vraag of er tussenliggende bebouwing aanwezig is, maximaal 1,20 meter hoog mogen zijn. Daargelaten of die lezing juist is, overweegt de Afdeling dat het bestemmingsplan niet in de weg kan staan aan het bouwen van bouwwerken die aan de in artikel 2 gestelde eisen voldoen. Artikel 2 van bijlage II van het Bor, gelezen in samenhang met artikel 2.3, tweede lid, van het Bor, wijst immers categorieën van bouwwerken aan die vergunningvrij zijn ten aanzien van de activiteiten bouwen en gebruiken.
    Het betoog slaagt niet.
    Het hoger beroep van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B]
    6.       [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] betogen dat de rechtbank het college ten onrechte niet heeft veroordeeld in vergoeding van de kosten die zij hebben gemaakt in verband met de behandeling van het bezwaar. De rechtbank heeft het beroep immers gegrond verklaard op de grond dat het college ten onrechte een last voor de schutting had opgelegd. De rechtbank heeft vervolgens het bezwaar gegrond verklaard en het primaire besluit herroepen wat betreft de schutting.
    6.1.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank het college ten onrechte niet veroordeeld tot vergoeding van de kosten die [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs hebben moeten maken. De rechtbank heeft het besluit van 25 januari 2021 herroepen omdat het college niet bevoegd was om handhavend op te treden tegen de schutting. De rechtbank heeft daarbij niet beslist op het verzoek als bedoeld in artikel 7:15, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht om vergoeding van de door [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] in bezwaar gemaakte kosten. Omdat de rechtbank het besluit van 25 januari 2021 gedeeltelijk heeft herroepen wegens een aan het college te wijten onrechtmatigheid, had de rechtbank het college ook moeten veroordelen tot vergoeding van de door [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] gemaakte kosten in bezwaar. 
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep van het college is ongegrond. Het hoger beroep van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] is gegrond. De aangevallen uitspraak wordt vernietigd voor zover de rechtbank niet heeft beslist over de kosten die [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] hebben moeten maken in verband met de behandeling van het bezwaar. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het besluit van 3 februari 2022 vernietigen voor zover het college daarbij het verzoek om vergoeding van deze kosten heeft afgewezen. De Afdeling zal op grond van artikel 8:75, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht bepalen dat het college deze kosten alsnog vergoedt aan [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B]. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor het overige.
    8.       Het college moet de proceskosten voor de behandeling van het hoger beroep van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] vergoeden.
    9.       Gelet op artikel 8:109, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt van het college griffierecht geheven.
    Redelijke termijn
    10.     [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] hebben de Afdeling verzocht om een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM).
    10.1.  Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, is de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6 van het EVRM, overschreden, als de duur van de totale procedure te lang is. Voor zaken die uit een bezwaarschriftprocedure en twee rechterlijke instanties bestaan, is in beginsel een totale lengte van de procedure van ten hoogste vier jaar redelijk. Die termijn vangt aan op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan. Hierbij mag de behandeling van het bezwaar hoogstens een half jaar duren, de behandeling van het beroep hoogstens anderhalf jaar duren en de behandeling van het hoger beroep hoogstens twee jaar duren. Vergelijk de uitspraak van 15 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1704.
    10.2.  De redelijke termijn is gestart vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] op 15 februari 2021 door het college. Met de uitspraak van de Afdeling van heden is de procedure geëindigd, zodat de procedure in totaal meer dan vier jaar heeft geduurd. Geen aanleiding wordt gezien om voor de vaststelling van de redelijke termijn af te wijken van een termijn van vier jaar. Dit betekent dat de redelijke termijn met ruim zes maanden is overschreden.
    10.3.  De volgende vraag die moet worden beantwoord is aan wie deze overschrijding moet worden toegerekend. Het college heeft het bezwaarschrift van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] op 15 februari 2021 ontvangen. Het college heeft op 3 februari 2022 op het bezwaar van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] beslist, dus ruim elf maanden na de ontvangst van het bezwaarschrift. De rechtbank heeft op 25 mei 2023 uitspraak gedaan op het op 28 maart 2022 ontvangen beroepschrift. Dit betekent dat het beroep een jaar en ongeveer 2 maanden heeft geduurd. Het hoger beroepschrift van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] is op 5 juli 2023 door de Afdeling ontvangen. De behandeling van het hoger beroep heeft twee jaar en ruim één maand geduurd. Uit het voorgaande volgt dat de overschrijding van de redelijke termijn voor rekening van de Staat en van het college komt.
    10.4.  Het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn wordt toegewezen. Uitgaande van een forfaitair bedrag van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, bedraagt het aan [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] toe te kennen bedrag € 1.000,00. De Afdeling zal de staat veroordelen tot een schadevergoeding van € 166,67, te voldoen door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, en het college tot een schadevergoeding van € 833,33.
    10.5.  Het college en de Staat hoeven geen proceskosten te betalen voor het ter zitting gedane verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer ongegrond;
    II.       verklaart het hoger beroep van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] gegrond;
    III.      vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 25 mei 2023 in zaak nr. 22/1535, voor zover de rechtbank bij het herroepen van het besluit van 25 januari 2021 niet heeft beslist op het verzoek om vergoeding van de door [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] in bezwaar gemaakte kosten;
    IV.      vernietigt het besluit van 3 februari 2022 voor zover het college het verzoek om vergoeding van de door [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] in bezwaar gemaakte kosten heeft afgewezen;
    V.       bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    VI.      wijst het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn toe;
    VII.     veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) om aan [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] een schadevergoeding van € 166,67 te betalen, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen de Staat der Nederlanden aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer om aan [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] een schadevergoeding van € 833,33 te betalen, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    IX.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer tot vergoeding van bij [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.294,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij de betaling van genoemd bedrag aan één van hen, het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    X.       veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer tot vergoeding van bij [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.814,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij de betaling van genoemd bedrag aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    XI.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer aan [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] het door hen betaalde griffierecht van € 274,00 voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt, met dien verstande dat bij de betaling van genoemd bedrag aan één van hen, het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    XII.     bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer een griffierecht van € 548,00 wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. G.T.J.M. Jurgens, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.C.M. Wijgerde, griffier.
    w.g. Jurgens
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Wijgerde
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 3 september 2025
    672-1124