ECLI:NL:RVS:2005:AU0774, Raad van State, 10-08-2005, 200409125/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2005-08-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 19 april 2004, kenmerk 044.0049, heeft verweerder meegedeeld dat aan appellante een last onder dwangsom wordt opgelegd  wegens het in werking zijn van haar inrichting op het perceel Mamelis 14 te Vaals in strijd met de voorschriften 2.3.1 en 2.3.2 van de bijlage van het Besluit opslag- en transportbedrijven milieubeheer (hierna: het Besluit). De dwangsom is vastgesteld voor iedere dag vanaf 1 juni 2004 dat de silo’s niet zijn voorzien van een overvulbeveiliging die door middel van een akoestisch of visueel signaal aangeeft dat de opslagruimte nagenoeg vol is, alsmede dat de buitensilo niet is voorzien van een blikseminslagbeveiliging.

200409125/1.
      Datum uitspraak: 10 augustus 2005
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Agro-Dyn B.V.", gevestigd te Montfort,
      appellante,
    
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Vaals,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij brief van 19 april 2004, kenmerk 044.0049, heeft verweerder meegedeeld dat aan appellante een last onder dwangsom wordt opgelegd  wegens het in werking zijn van haar inrichting op het perceel Mamelis 14 te Vaals in strijd met de voorschriften 2.3.1 en 2.3.2 van de bijlage van het Besluit opslag- en transportbedrijven milieubeheer (hierna: het Besluit). De dwangsom is vastgesteld voor iedere dag vanaf 1 juni 2004 dat de silo’s niet zijn voorzien van een overvulbeveiliging die door middel van een akoestisch of visueel signaal aangeeft dat de opslagruimte nagenoeg vol is, alsmede dat de buitensilo niet is voorzien van een blikseminslagbeveiliging.
    
    Bij besluit van 30 augustus 2004, kenmerk DG 040085, verzonden op 1 oktober 2004, heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 9 november 2004, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 6 december 2004.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 8 februari 2005. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
    
    Bij brief van 11 februari 2005 heeft appellante een nader stuk ingediend. 
    
    Bij brief van 20 april 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 juni 2005, waar appellante, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en bijgestaan door mr. R.H.J.M. Silvertand, advocaat te ‘s-Hertogenbosch, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. D.H.A.S. Gidding en W.J. Roebroek, ambtenaren van de gemeente, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb (wet van 24 juni 2002, Stb. 54) en de Aanpassingswet uniforme voorbereidingsprocedure Awb (wet van 26 mei 2005, Stb. 282) in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht, zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten, op dit geding van toepassing blijft.
    
    2.2.    Verweerder stelt dat appellante de grond inzake de fijnkorreligheid van het opgeslagen materiaal niet in bezwaar heeft aangevoerd en het beroep in zoverre niet-ontvankelijk is.
    
        Dit standpunt vindt geen steun in het recht, in het bijzonder artikel 6:13 (oud) van de Algemene wet bestuursrecht. Ook overigens vloeit niet uit de wet of uit enig rechtsbeginsel voort dat gronden die niet expliciet in bezwaar werden aangevoerd, vanwege die enkele omstandigheid buiten de inhoudelijke beoordeling van het beroep zouden moeten blijven. Nu in dit geval de betrokken beroepsgrond direct verband houdt met datgene wat in de beslissing op bezwaar is overwogen, is er geen reden waarom de Afdeling niet mede op grondslag daarvan uitspraak zou kunnen doen. De Afdeling zal daarom hierna op de bedoelde beroepsgrond ingaan.
    
        2.3.     Anders dan appellante betoogt moet de brief van verweerder van 19 april 2004, gelet op de inhoud daarvan, worden aangemerkt als een besluit tot het opleggen van een last onder dwangsom en niet als een vooraankondiging daarvan. 
    
    2.4.    Appellante voert, kort weergegeven, aan dat verweerder voorafgaande aan het besluit van 19 april 2004 de indruk heeft gewekt dat het Besluit niet op de inrichting van toepassing is en dat zij daarop heeft kunnen vertrouwen.
    
        Niet in geschil is dat het een inrichting betreft als bedoeld in artikel 2 van het Besluit en dat voor de toepasselijkheid van het Besluit bepalend is of de uitzondering van artikel  3, eerste lid, aanhef en onder j, van het Besluit zich voordoet. Dit is niet het geval nu vast staat dat in de inrichting meststoffen van het type C als bedoeld in CPR 1 worden opgeslagen. Het Besluit is aldus van toepassing. Gezien de desbetreffende stukken, heeft verweerder daaromtrent geen onjuiste informatie verstrekt.
    
        Deze beroepsgrond treft geen doel.
    
    2.5.    Appellante stelt dat de voorschriften 2.3.1 en 2.3.2 niet van toepassing zijn, aangezien de in de inrichting opgeslagen stoffen Kalkamon en Nutramon niet fijnkorrelig zijn en derhalve geen stofexplosie of stofoverlast kunnen veroorzaken.
    
        Paragraaf 2.3 van de bijlage van het Besluit heeft als opschrift "Opslag of overslag van fijnkorrelige stoffen". De voorschriften 2.3.1 en 2.3.2 hebben beide betrekking op silo’s voor de opslag van fijnkorrelige stoffen.
    
        Op grond van de stukken, waaronder het deskundigenbericht, en het verhandelde ter zitting moet worden aangenomen dat in de silo materiaal wordt opgeslagen waaruit door wrijving fijnkorrelig materiaal kan ontstaan dat stofoverlast kan veroorzaken, en dat kunstmestkorrels kunnen worden opgeslagen die van zichzelf al fijnkorrelig zijn. Mede gelet hierop moet worden aangenomen dat zich in de silo fijnkorrelige stoffen bevinden. De voorschriften van paragraaf 2.3 van de bijlage van het Besluit zijn derhalve van toepassing. Deze beroepsgrond slaagt niet.
    
    2.6.    Appellante voert aan dat voorschrift 2.3.1 van de bijlage van het Besluit niet werd overtreden. Zij betoogt dat de overvulpijp met de daaraan verbonden stoffen zak een akoestische en visuele overvulbeveiliging vormt. Volgens haar was daarom ten tijde van de oplegging van de last onder dwangsom reeds een voorziening aanwezig die aan de eisen van voorschrift 2.3.1 voldeed.
    
        Ingevolge voorschrift 2.3.1, voorzover hier van belang, is een silo voor de opslag van fijnkorrelige stoffen voorzien van een overvulsignalering en een explosieluik. In de nota van toelichting op dit voorschrift is vermeld dat het gaat om een voorziening die door middel van een akoestisch of visueel signaal aangeeft dat de opslagruimte nagenoeg vol is. 
    
        De Afdeling is met verweerder van oordeel dat de bewuste overvulpijp met stofzak niet kan worden gelijkgesteld met een overvulsignalering als bedoeld in voorschrift 2.3.1. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat - zo is op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting aannemelijk geworden - bij de overvulpijp de kunstmestkorrels pas worden afgevoerd, en daarmee de signalering pas gaat werken, als de silo geheel vol is.
    
        Voorschrift 2.3.1 werd destijds door appellante overtreden, zodat verweerder terzake bevoegd was tot handhavend optreden.
    
    2.7.    Appellante betoogt dat ook voorschrift 2.3.2 van de bijlage van het Besluit niet werd overtreden. Volgens appellante is dit voorschrift niet van toepassing, aangezien de silo in haar inrichting uit kunststof (polyester) bestaat en er daarom nauwelijks gevaar voor blikseminslag is.
    
        Verweerder stelt dat blikseminslag niet is uitgesloten en dat het Besluit geen uitzondering maakt voor kunststof silo’s. De bliksemafleider is volgens verweerder nodig om explosiegevaar af te wenden in het geval zich blikseminslag voordoet.
    
        Ingevolge voorschrift 2.3.2 van de Bijlage van het Besluit dienen de metalen onderdelen van een installatie of silo voor de opslag van fijnkorrelige stoffen, alsmede van het met de installatie of silo in verbinding staande leidingwerk, geaard te zijn. Een buitensilo dient tegen blikseminslag beschermd te zijn.
    
        Niet in geschil is dat ten tijde van het nemen van het besluit van 19 april 2004 geen bescherming tegen blikseminslag op de silo was aangebracht. De Afdeling stelt vast dat noch voorschrift 2.3.2 van de bijlage van het Besluit, noch de toelichting daarop onderscheid maakt tussen metalen en kunststof silo’s. Voorschrift 2.3.2 werd destijds door appellante overtreden, zodat verweerder ter zake bevoegd was tot handhavend optreden. De enkele omstandigheid dat de bliksemafleider enige tijd later is geïnstalleerd, zodat - naar appellante stelt - de overtreding ongedaan is gemaakt, brengt niet met zich dat verweerder bij het bestreden besluit het besluit van 16 april 2004 had moeten herroepen.
    
        De desbetreffende bezwaren treffen geen doel.
    
    2.8.     Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
        Appellante heeft geen bijzondere omstandigheden aannemelijk gemaakt die in dit geval tot het afzien van handhavend optreden noodzaken.
    
    Het betoog dat verweerder bij andere, soortgelijke inrichtingen niet handhavend heeft opgetreden - wat daarvan zij - is daarvoor onvoldoende.
    
    2.9.    Voorzover het beroep is gericht tegen de invordering van verbeurde dwangsommen, heeft het geen betrekking op de rechtmatigheid van het thans ter beoordeling staande besluit en kan het derhalve niet tot vernietiging daarvan leiden.
    
    2.10     Uit het voorgaande volgt dat het beroep ongegrond is.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.R. Schaafsma, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. Heijerman, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Schaafsma    w.g. Heijerman
      Lid van de enkelvoudige kamer    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 10 augustus 2005
    
    190-483.