ECLI:NL:RVS:2025:4240, Raad van State, 03-09-2025, 202403944/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-09-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 juni 2022 heeft de minister van Financiën geweigerd schulden van [appellant] over te nemen. De minister heeft de schuld aan de gemeente Den Haag niet overgenomen, omdat dit geen private, maar een publieke schuld is. De minister heeft toegelicht dat de schuld voorkomt uit een lening op grond van de Tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers. Voor een dergelijke schuld geldt een andere regeling, neergelegd in hoofdstuk 3 van de Wht. De minister is niet bevoegd deze over te nemen op grond van hoofdstuk 4 van de Wht. De minister heeft de schuld aan ING niet overgenomen, omdat deze niet voldoet aan de eis van opeisbaarheid voor 1 juni 2021. De minister heeft toegelicht dat het gaat om een krediet, waarbij, ten tijde van de besluitvorming, geen sprake is van achterstanden die kunnen worden afbetaald. De minister heeft verder de schulden aan [persoon A], [persoon B], [appellant] en [persoon C] (hierna: de informele schulden) niet overgenomen, omdat het gaat om privéschulden die niet zijn vastgelegd in notariële akten.  Volgens de rechtbank heeft de minister de schulden terecht niet overgenomen op grond van artikel 4.1 van de Wht.

202403944/1/A2.
    Datum uitspraak: 3 september 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 28 mei 2024 in zaak nr. 23/2079 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de minister van Financiën.
    Procesverloop
    Bij besluit van 1 juni 2022 heeft de minister geweigerd schulden van [appellant] over te nemen.
    Bij besluit van 14 februari 2023 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 28 mei 2024 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 17 juli 2025, waar [appellant], bijgestaan door mr. A.G.P. van der Baan, advocaat in Haarlem, en de minister, vertegenwoordigd door [gemachtigden], zijn verschenen.
    Overwegingen
    Wettelijk kader
    1.       Artikel 4.1 van de Wet hersteloperatie toeslagen (hierna: de Wht) luidde op 14 februari 2023, en voor zover voor deze zaak relevant:
    "1. Onze Minister van Financiën neemt op aanvraag de geldschulden en kosten over […]
    2. De geldschulden die worden overgenomen:
    a. zijn ontstaan na 31 december 2005;
    b. waren voor 1 juni 2021 opeisbaar; en
    c. zijn niet voldaan op het tijdstip waarop de aanvraag wordt gedaan.
    3. Geldschulden en kosten die worden overgenomen zijn:
    […]
    b. een geldschuld die niet is ontstaan door een in de normale uitoefening van een beroep of bedrijf verrichte rechtshandeling van de schuldeiser indien deze is vastgelegd in een notariële akte die is verleden in de periode tussen 1 januari 2006 en 1 juni 2021 […]"
    Artikel 9.1 van de Wht luidde op 14 februari 2023, en voor zover relevant voor deze zaak:
    "[…] 2. Voor zover toepassing gelet op het belang dat de bepaling beoogt te beschermen, zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard kan:
    a. Onze Minister van Financiën afwijken van artikel […] 4.1 […]".
    2.       De minister heeft naar aanleiding van een aanvraag van [appellant] onder andere de volgende schulden (hierna: de schulden) geweigerd over te nemen:
    - een schuld aan de gemeente Den Haag van € 9.500,00;
    - een schuld aan ING Bank N.V. Incasso (hierna: ING) van € 3.200,00;
    - een schuld aan [persoon A] van € 67.000,00;
    - een schuld aan [persoon B] van € 30.000,00;
    - een schuld aan [appellant] van € 45.000,00;
    - een schuld aan [persoon C] van € 28.000,00.
    De minister heeft de schuld aan de gemeente Den Haag niet overgenomen, omdat dit geen private, maar een publieke schuld is. De minister heeft toegelicht dat de schuld voorkomt uit een lening op grond van de Tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers (Tozo). Voor een dergelijke schuld geldt een andere regeling, neergelegd in hoofdstuk 3 van de Wht. De minister is niet bevoegd deze over te nemen op grond van hoofdstuk 4 van de Wht. De minister heeft de schuld aan ING niet overgenomen, omdat deze niet voldoet aan de eis van opeisbaarheid voor 1 juni 2021. De minister heeft toegelicht dat het gaat om een krediet, waarbij, ten tijde van de besluitvorming, geen sprake is van achterstanden die kunnen worden afbetaald. De minister heeft verder de schulden aan [persoon A], [persoon B], [appellant] en [persoon C] (hierna: de informele schulden) niet overgenomen, omdat het gaat om privéschulden die niet zijn vastgelegd in notariële akten.
    Uitspraak van de rechtbank
    3.       Volgens de rechtbank heeft de minister de schulden terecht niet overgenomen op grond van artikel 4.1 van de Wht. De rechtbank heeft overwogen dat niet in geschil is dat de informele schulden niet in notariële akten zijn vastgelegd. Bovendien is niet gebleken dat er daadwerkelijk leningen tot stand zijn gekomen. Daarnaast heeft [appellant] geen enkel bewijsstuk overgelegd waaruit blijkt dat ten aanzien van deze schulden sprake is van opeisbare betalingsachterstanden, dan wel dat de resterende hoofdsommen van die schulden vanwege betalingsachterstanden voor 1 juni 2021 opeisbaar zijn geworden. Ten aanzien van de schuld aan ING heeft de rechtbank overwogen dat geen sprake is van betalingsachterstanden die afbetaald kunnen worden. [appellant] heeft het tegendeel niet aan de hand van bewijsstukken aangetoond.
    Daarnaast heeft de rechtbank overwogen dat de minister geen aanleiding heeft hoeven zien om de hardheidsclausule, neergelegd in artikel 9.1 van de Wht, toe te passen.
    Hoger beroep
    4.       [appellant] heeft desgevraagd te kennen gegeven dat zijn betoog in hoger beroep zich beperkt tot wat hij op de zitting van de Afdeling heeft aangevoerd en niet bestaat uit wat hij in eerdere stukken naar voren heeft gebracht. De Afdeling gaat op hetgeen in die eerdere stukken is aangevoerd dus niet in.
    5.       Volgens [appellant] heeft de minister zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat de schuld aan de gemeente Den Haag niet op grond van artikel 4.1 van de Wht kan worden overgenomen. Daarnaast voert hij aan dat deze schuld, de schuld aan ING en de informele schulden moeten worden overgenomen op grond van de hardheidsclausule.
    [appellant] is ten onrechte als fraudeur geregistreerd, is in 2017 failliet gegaan en werd geregistreerd bij het Bureau Krediet Registratie (BKR). Het gevolg daarvan was dat hij in ernstige (financiële) problemen terechtkwam. [appellant] en zijn gezin raakten dakloos, zijn kinderen dreigden uit huis geplaatst te worden, [appellant] is twee keer op staande voet ontslagen en hij kreeg een burn-out. Hij heeft destijds geld geleend op basis van vertrouwen van familie en kennissen. Formele vastlegging van die leningen in een notariële akte was destijds niet alleen financieel, maar ook maatschappelijk gezien, onmogelijk. [appellant] raakte sociaal buitengesloten door de onterechte registratie als fraudeur en het faillissement. Veel schuldeisers wilden niet openlijk met hem geassocieerd worden en daarom zijn leningen deels contant verstrekt. Ten aanzien van de schuld aan ING wijst [appellant] erop dat zijn situatie wezenlijk anders is dan de situatie die aan de orde was in de uitspraak van de Afdeling van 12 februari 2025, ECLI:NL:RVS:2025:456. Hij heeft destijds geld van ING geleend vanuit een gezonde financiële positie en op basis van vertrouwen. De verslechtering van zijn mogelijkheden tot het afbetalen van de schuld was het gevolg van de onterechte registratie als fraudeur en het faillissement en is niet veroorzaakt door financieel wanbeheer. [appellant] voert verder aan dat sprake is van een schrijnende situatie. Hij moest een koophuis in Aalsmeer verlaten en hij woont nu met zijn vrouw en vier kinderen in een kleine huurwoning in een slechte buurt in Den Haag, met hoge lasten. Hij en zijn gezin zijn de afgelopen tien jaar niet op vakantie geweest. Er zijn nog steeds financiële problemen en het is moeilijk om rond te komen, aldus [appellant].
    Beoordeling
    Schuld aan de gemeente Den Haag
    6.       De Afdeling is van oordeel dat de minister de schuld aan de gemeente Den Haag terecht niet heeft overgenomen, omdat deze schuld een bestuursrechtelijke geldschuld aan een publiek orgaan is en dus niet binnen het toepassingsbereik van artikel 4.1 van de Wht valt. Op grond van artikel 3.8 van de Wht kan het college van burgemeester en wethouders van de gemeente een dergelijke schuld, onder voorwaarden, kwijtschelden. De minister is hiertoe niet bevoegd.
    Hardheidsclausule
    7.       Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 12 februari 2025, ECLI:NL:RVS:2025:456, kan de hardheidsclausule worden toegepast in bijzondere situaties, waarbij toepassing van de bepaling zelf gelet op de ratio ervan onbillijk uitpakt of wanneer sprake is van schrijnende omstandigheden waardoor toepassing van de wettelijke bepaling achterwege moet blijven. Of het daarbij gaat om een situatie die door de wetgever in algemene zin is of kan zijn voorzien is daarbij niet van doorslaggevend belang. Bij schrijnende omstandigheden kan bijvoorbeeld worden gedacht aan serieuze en structurele financiële nood, aan ernstige medische omstandigheden, of aan andere ontwrichtende persoonlijke omstandigheden. Daarbij gaat het niet zozeer om omstandigheden die zich hebben voorgedaan in de periode waarin de toeslagenaffaire zich voltrok en die vanzelfsprekend in veel gevallen schrijnend zijn geweest en tot schade kunnen leiden en ook vaak hebben geleid en waarvoor de herstelmaatregelen uit de Wht beogen een oplossing te bieden. Het moet gaan om actuele omstandigheden die samenhangen met (de gevolgen van) een weigering om de schulden over te nemen of te compenseren. Met het toepassen van de hardheidsclausule wordt een uitzondering gemaakt op de gebruikelijke toepassing van de regel. Dat betekent dat degene die er een beroep op doet, in ieder geval inzichtelijk moet maken waar de bijzonderheid of schrijnendheid in zijn of haar situatie uit bestaat, en dit zo concreet mogelijk dient te onderbouwen.
    8.       De Afdeling heeft [appellant] voorafgaand aan de zitting, bij brief van 16 juni 2025, gewezen op bovengenoemde uitspraak en expliciet vermeld dat degene die een beroep op de hardheidsclausule doet, in ieder geval inzichtelijk moet maken waar de bijzonderheid of schrijnendheid in zijn of haar situatie uit bestaat, en dit zo concreet mogelijk dient te onderbouwen. Zij heeft [appellant] daarbij in de gelegenheid gesteld om - ook met het oog op de goede procesorde - voorafgaand aan de zitting inzichtelijk te maken welke feiten en omstandigheden er volgens hem toe leiden dat de hardheidsclausule moet worden toegepast, en documenten die dit zo concreet mogelijk staven, tijdig in te dienen.
    9.       Naar het oordeel van de Afdeling is in het geval van [appellant] geen sprake van een bijzondere situatie, waarbij toepassing van de eis van opeisbaarheid voor 1 juni 2021, dan wel de eis van een notariële akte, gelet op de ratio ervan, onbillijk uitpakt.
    Uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Wht blijkt dat het doel van de regeling voor het overnemen van private schulden is gericht op het bieden van een nieuwe start aan gedupeerde ouders door hen in bepaalde gevallen te vrijwaren van incassomaatregelen. Alleen wanneer een schuld opeisbaar is en niet wordt voldaan kan, al dan niet met tussenkomst van een deurwaarder, tot incassomaatregelen worden overgegaan. De wetgever wilde nadrukkelijk alleen opeisbare schulden of achterstanden onder de regeling brengen (zie de uitspraak van de Afdeling van 15 mei 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2040, onder 20). In de omstandigheid dat de schuld aan ING verband houdt met de onterechte registratie van [appellant] als fraudeur en een faillissement heeft de minister daarom geen aanleiding hoeven zien voor toepassing van de hardheidsclausule ten aanzien van die schuld.
    De eis van de notariële akte als bewijs van het bestaan van een informele schuld en van betalingsafspraken is bewust in de wet opgenomen, om zoveel mogelijk zeker te stellen dat alleen daadwerkelijk bestaande én opeisbare achterstanden worden overgenomen (zie de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling van 15 mei 2024, onder 22). Gelet daarop, is het overnemen van de informele schulden, waarvan niet aannemelijk is gemaakt dat ze daadwerkelijk bestaan omdat er geen enkele onderbouwing van is, niet gerechtvaardigd. De omstandigheden die [appellant] ter verklaring van het gebrek aan bewijs van het bestaan van de informele schulden heeft aangevoerd, kunnen daarom niet leiden tot toepassing van de hardheidsclausule.
    10.     Verder is de Afdeling van oordeel dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van schrijnende omstandigheden die het overnemen van een of meer van de schulden rechtvaardigen. Vooropgesteld, [appellant] heeft op indringende wijze geschetst in welke zware omstandigheden hij en zijn gezin terecht zijn gekomen sinds het faillissement en de BKR-registratie in 2017. Zoals de Afdeling hiervoor heeft uiteengezet, moet het bij de toepassing van de hardheidclausule op grond van schrijnende omstandigheden echter gaan om actuele omstandigheden die samenhangen met (de gevolgen van) een weigering om de schulden over te nemen of te compenseren. [appellant] heeft voor het eerst op de zitting van de Afdeling actuele omstandigheden naar voren gebracht. Hij heeft gesteld dat schulden oplopen, dat de familie druk uitoefent, dat er deurwaarders zijn en dat het gezin moeilijk rondkomt, maar hij heeft niets hiervan (met stukken) onderbouwd, en daarmee niet aannemelijk gemaakt. De Afdeling merkt op dat haar brief van 16 juni 2025 juist bedoeld was om het belang van een dergelijke onderbouwing duidelijk te maken. Ook op de zitting is niet gebleken dat en welke onderbouwing [appellant] nog zou kunnen of willen aanleveren. Daarbij is ook van belang dat er kennelijk niets is waarmee [appellant] voor het bestaan van de persoonlijke leningen bewijs zou kunnen bieden, waardoor voor de mogelijkheid om de eis van een notariële akte met toepassing van de hardheidsclausule te passeren omdat het bestaan van de schulden op andere wijze afdoende aannemelijk kan worden gemaakt, geen aanknopingspunten bestaan.
    11.     Het voorgaande brengt mee dat de rechtbank terecht heeft geconcludeerd dat de minister geen aanleiding heeft hoeven zien om de hardheidsclausule toe te passen, wat betekent dat de minister de schulden terecht niet heeft overgenomen.
    Slotsom
    12.     Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
    13.     De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.M. Willems, voorzitter, en mr. J. Schipper-Spanninga en mr. M. den Heyer, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.K. van de Riet, griffier.
    w.g. Willems
    voorzitter
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 3 september 2025
    994