ECLI:NL:RVS:2025:4208, Raad van State, 03-09-2025, 202500224/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-09-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 juli 2023 heeft de burgemeester van Rotterdam een machtiging tot het binnentreden in de woning van [appellante] afgegeven. [appellante] is eigenaar van de woning aan de [locatie 1] te Rotterdam. Samen met de eigenaar van de woning aan [locatie 2] vormt zij het ledenbestand van de Vereniging van Eigenaars [locatie 3]. Na een door [appellante] ingediend handhavingsverzoek is gebleken van bouwkundige gebreken aan het pand. Op 21 december 2022 is een last tot bestuursdwang opgelegd, waarna de VvE tijdelijke maatregelen heeft getroffen. Bij e-mail van 27 juni 2023 heeft een inspecteur van de gemeente aan [appellante] laten weten dat een extern bouwkundig bureau een inspectie zal doen en aan [appellante] gevraagd kenbaar te maken of zij op 10 juli 2023 of 11 juli 2023 daarbij aanwezig kan zijn. De inspecteur heeft in de e-mail erbij gezet dat de datum voor de inspectie niet vrijblijvend is. [appellante] heeft daarop gereageerd dat zij op beide data niet beschikbaar is. Zij wenst vooraf informatie over de kwalificatie en registraties van de onderzoeker te ontvangen, zal alleen een geregistreerd constructeur toelaten en geen derden waarmee zij geen afspraak heeft.

202500224/1/A3.
    Datum uitspraak: 3 september 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend in Rotterdam,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 2 december 2024 in zaak nr. 24/2035 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de burgemeester van Rotterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 10 juli 2023 heeft de burgemeester een machtiging tot het binnentreden in de woning van [appellante] afgegeven.
    Bij besluit van 9 januari 2024 heeft de burgemeester het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 2 december 2024 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard en een verzoek om schadevergoeding afgewezen.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 14 juli 2025, waar [appellante] is verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellante] is eigenaar van de woning aan de [locatie 1] te Rotterdam. Samen met de eigenaar van de woning aan [locatie 2] vormt zij het ledenbestand van de Vereniging van Eigenaars [locatie 3] (hierna: VvE). Na een door [appellante] ingediend handhavingsverzoek is gebleken van bouwkundige gebreken aan het pand. Op 21 december 2022 is een last tot bestuursdwang opgelegd, waarna de VvE tijdelijke maatregelen heeft getroffen. Bij e-mail van 27 juni 2023 heeft een inspecteur van de gemeente aan [appellante] laten weten dat een extern bouwkundig bureau een inspectie zal doen en aan [appellante] gevraagd kenbaar te maken of zij op 10 juli 2023 of 11 juli 2023 daarbij aanwezig kan zijn. De inspecteur heeft in de e-mail erbij gezet dat de datum voor de inspectie niet vrijblijvend is. [appellante] heeft daarop gereageerd dat zij op beide data niet beschikbaar is. Zij wenst vooraf informatie over de kwalificatie en registraties van de onderzoeker te ontvangen, zal alleen een geregistreerd constructeur toelaten en geen derden waarmee zij geen afspraak heeft. Ook wil [appellante] graag de contactgegevens van de constructeur zodat zij een afspraak kan maken om de inspectie uit te voeren. Bij brief van 3 juli 2023 is namens het college van burgemeester en wethouders aangegeven dat de inspectie op 10 juli 2023 zal plaatsvinden en als geen medewerking zal worden verleend dat de woning met behulp van een machtiging kan worden binnengetreden.
    1.1.    Bij het besluit van 10 juli 2023 heeft de burgemeester op grond van artikel 3, tweede lid, van de Algemene wet op het binnentreden (hierna: Awbi) een machtiging afgegeven tot binnentreden in de woning aan [locatie 1] en [locatie 2]. De burgemeester heeft dit besluit bij het besluit van 9 januari 2024 gehandhaafd. De rechtbank heeft het standpunt van het college gevolgd en een verzoek om schadevergoeding afgewezen.
    Wettelijk kader
    2.       Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Awbi is voor het binnentreden in een woning zonder toestemming van de bewoner een schriftelijke machtiging vereist, tenzij een bevoegdheid is toegekend tot het binnentreden in een woning zonder toestemming.
    2.1.    Ingevolge artikel 3, tweede lid, van de Awbi is de burgemeester bevoegd tot het geven van een machtiging tot binnentreden in een woning gelegen binnen zijn gemeente voor andere doeleinden dan strafvordering.
    Hoger beroep
    3.       [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat geen sprake was van een urgente situatie op grond waarvan een machtiging tot binnentreden kon worden afgegeven. Volgens [appellante] was de tijdelijke stabilisering van het pand, zoals aangebracht na de last tot bestuursdwang van 21 december 2022, niet uitgewerkt. Het binnentreden volgde zeven maanden na het plaatsen van de stabilisering zonder dat een bouwkundig oordeel bevestigde dat de tijdelijkheid daarvan was uitgewerkt. De burgemeester had de machtiging niet mogen afgeven met als doel het verkrijgen van een second opinion over de staat van het pand. Daarvoor moet sprake zijn van een acuut en dreigend gevaar, aldus [appellante]. Er is volgens [appellante] veelvuldig contact geweest tussen de VvE en de gemeente en mocht de burgemeester erop vertrouwen dat de VvE op korte termijn een permanente stabilisering zou aanbrengen.
    Beoordeling hoger beroep
    4.       Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, is het binnentreden van een woning tegen de wil van de bewoner een zeer ingrijpend middel dat alleen kan worden ingezet als het vermoeden van een illegale situatie voldoende serieus is en het voor de bevestiging van dit vermoeden redelijkerwijs noodzakelijk is dat toegang wordt verkregen tot die woning omdat geen minder ingrijpende middelen aanwezig zijn. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 1 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1540.
    4.1.    Naar aanleiding van gebreken in het pand aan de [locatie 1] en [locatie 2] is een last tot bestuursdwang van 21 december 2022 opgelegd, waarna door de VvE tijdelijke maatregelen zijn getroffen. Uit een constateringsrapport van 10 maart 2023 volgt dat het pand niet voldoet aan het Bouwbesluit 2012, omdat het pand onder meer kampt met funderingsproblemen en aan het verzakken is. Op 27 juni 2023 is door de inspecteur van de gemeente aangekondigd dat op 10 of 11 juli 2023 een inspectie zou plaatsvinden door een extern bureau. De inspectie is bedoeld voor het verkrijgen van een second opinion waarna een plan van aanpak kon worden opgesteld. Het onderzoek heeft uiteindelijk geleid tot een op 3 oktober 2023 opgelegde last onder bestuursdwang.
    4.2.    Vaststaat dat het pand al langer kampte met gebreken en het nodig was om te voorkomen dat de bouwkundige staat van het pand verder zou verslechteren. Partijen hebben na het rapport van 10 maart 2023 geprobeerd te bepalen hoe de gebreken zouden worden hersteld, maar zijn hier niet uitgekomen. De Afdeling kan dan ook begrijpen dat de burgemeester het noodzakelijk achtte dat op korte termijn een bouwkundig onderzoek zou moeten worden verricht. De Afdeling is echter van oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat op het moment van het afgeven van de machtiging sprake was van een urgente situatie waardoor het noodzakelijk was een machtiging tot binnentreden tegen de wil van de bewoner af te geven. Pas op 27 juni 2023 is vanuit de gemeente aan [appellante] meegedeeld dat een extern bureau een inspectie zou gaan verrichten. Daarbij is [appellante] niet in de gelegenheid gesteld in goed overleg met de gemeente dan wel met het externe bureau tot een geschikte datum voor de inspectie te komen. Het zou 10 of 11 juli 2023 worden, ongeacht of [appellante] op één van die data beschikbaar zou zijn. De Afdeling vindt dat de manier van communiceren vanuit [appellante] ongelukkig is geweest, onder meer omdat zij niet kenbaar maakte wanneer zij wel beschikbaar was en alleen een constructeur binnen wilde laten en geen derden. Daarmee is echter niet gezegd dat [appellante] volledige medewerking zou weigeren of iemand van de gemeente niet zou toelaten.
    4.3.    Zoals hiervoor opgemerkt begrijpt de Afdeling de noodzaak om op korte termijn tot een bouwkundig onderzoek over te gaan, maar het had in de rede gelegen om meer rekening te houden met de belangen van [appellante]. Dat de tijdelijke stabilisering eindig was spreekt voor zichzelf, maar het is de Afdeling niet gebleken dat er een dusdanige urgentie was dat het onderzoek op 10 of 11 juli 2023 zou moeten plaatsvinden. Daarbij weegt de Afdeling mee dat het constateringsrapport dateert van 10 maart 2023 en dat vier maanden later pas een onderzoek werd ingesteld en vervolgens nog eens bijna drie maanden later pas een last onder bestuursdwang is opgelegd. Daarmee heeft de burgemeester naar het oordeel van de Afdeling in strijd gehandeld met artikel 3:2 en artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht. Dit heeft de rechtbank niet onderkend.
    4.4.    Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, wordt het beroep gegrond verklaard. Het besluit van 9 januari 2024 wordt wegens strijd met de onder 4.3 genoemde artikelen vernietigd. De Afdeling zal zelf in de zaak voorzien door het besluit van 10 juli 2023 te herroepen en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. De overige hogerberoepsgronden hoeven daarom niet te worden besproken.
    Verzoek om schadevergoeding
    5.       [appellante] heeft in beroep verzocht om vergoeding van schade die zij heeft geleden door het onrechtmatig genomen besluit. Zij heeft een offerte overgelegd waaruit volgt dat de schade aan haar deur, kozijn, slot en brievenbus € 2.956,03 bedraagt. Ook heeft [appellante] verzocht om vergoeding van immateriële schade van € 500,00 omdat de burgemeester de machtiging zou hebben misbruikt. Volgens [appellante] was het de burgemeester erom te doen zo snel mogelijk een last onder bestuursdwang op te leggen, voordat de VvE de mogelijkheid zou hebben gehad de gebreken te herstellen. De burgemeester had enkel tot doel het opstellen van een plan van aanpak, maar daartoe is de burgemeester niet bevoegd, aldus [appellante].
    5.1.    Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling ligt de bewijslast van de schade, de omvang daarvan en het oorzakelijk verband tussen de schade en de gestelde oorzaak in beginsel bij degene die stelt schade te hebben geleden. Zie onder meer de uitspraak van 28 juni 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2506. De Afdeling wijst het verzoek om materiële schadevergoeding toe, nu deze schade is ontstaan door het onrechtmatig genomen besluit en door [appellante] voldoende is onderbouwd. De Afdeling zal de burgemeester veroordelen tot betaling aan [appellante] van een schadevergoeding van € 2.956,03.
    5.2.    Ook voor de beoordeling van een verzoek om vergoeding van immateriële schade wordt, volgens vaste rechtspraak van de Afdeling, aansluiting gezocht bij het civiele schadevergoedingsrecht. [appellante] doet een beroep op artikel 6:106, eerste lid, aanhef en onder b, van het Burgerlijk Wetboek. Het ligt op haar weg om voldoende te stellen en ook met concrete gegevens te onderbouwen dat van de aantasting van haar persoon, bijvoorbeeld in de vorm van psychische schade, sprake is. [appellante] heeft de door haar gestelde psychische schade als gevolg van de machtiging tot binnentreden niet met voldoende concrete gegevens onderbouwd. Weliswaar is het mogelijk dat [appellante] heeft gekampt met enige stress, onzekerheid of spanning als gevolg van de machtiging tot binnentreden, maar dat is onvoldoende om aannemelijk te achten dat zij zodanig heeft geleden dat er geestelijk letsel is dat kan worden aangemerkt als een aantasting van haar persoon en dat daarom recht geeft op vergoeding van immateriële schade (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 29 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:836). Iedere concrete onderbouwing daarvan ontbreekt. De gestelde immateriële schade komt dus niet voor vergoeding in aanmerking.
    6.       De burgemeester moet de proceskosten in bezwaar vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 2 december 2024 in zaak nr. 24/2035;
    III.      verklaart het beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van de burgemeester van Rotterdam van 9 januari 2024, kenmerk A.B.2023.1.07831/EL;
    V.       herroept het besluit van de burgemeester van Rotterdam van 10 juli 2023;
    VI.      bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    VII.     wijst het verzoek om schadevergoeding toe;
    VIII.    veroordeelt de burgemeester van Rotterdam tot betaling aan [appellante] van een bedrag van € 2.956,03, vermeerderd met de wettelijke rente vanaf 14 augustus 2023;
    IX.      veroordeelt de burgemeester van Rotterdam tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.294,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    X.       gelast dat de burgemeester van Rotterdam aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 476,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. C.H. Bangma, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, griffier.
    w.g. Sevenster
    voorzitter
    w.g. Bindels
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 3 september 2025
    85-1104