ECLI:NL:RVS:2026:1446, Raad van State, 18-03-2026, 202405973/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2026-03-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 april 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven het verzoek van [appellante] om handhavend op te treden tegen de verspreiding van houtrook afkomstig van het perceel [locatie 1] in Eindhoven, afgewezen. [appellante] woont aan de [locatie 2] in Eindhoven. Zij ervaart overlast door het stoken van een houtkachel in de aangrenzende woning aan de [locatie 1]. [appellante] stelt dat de rook en stank van de houtkachel van haar buurman bij haar tot gezondheidsproblemen leidt. Op 1 maart 2021 heeft [appellante] een verzoek ingediend bij het college om tegen deze situatie handhavend op te treden. Het college heeft dit verzoek bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 15 april 2021 afgewezen, omdat geen sprake is van een overtreding.

202405973/1/R4.
    Datum uitspraak: 18 maart 2026
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend in Eindhoven,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-­Brabant van 6 augustus 2024 in zaak nr. 21/2570 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven.
    Procesverloop
    Bij besluit van 15 april 2021 heeft het college het verzoek van [appellante] om handhavend op te treden tegen de verspreiding van houtrook afkomstig van het perceel [locatie 1] in Eindhoven, afgewezen.
    Bij besluit van 15 september 2021 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 6 augustus 2024 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    [partij] en het college hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 9 januari 2026, waar [appellante] en via een videoverbinding het college, vertegenwoordigd door mr. G.D. van Leeuwen en mr. E. van Klinken, zijn verschenen. De zaak is op de zitting gelijktijdig behandeld met zaak nr. 202302137/1/R4.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) of het Bouwbesluit 2012 is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt.
    Het verzoek om handhaving van de Wabo en het Bouwbesluit 2012 is gedaan op 1 maart 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wabo en het Bouwbesluit 2012, zoals die golden vóór 1 januari 2024, van toepassing blijven.
    Inleiding
    2.       [appellante] woont aan de [locatie 2] in Eindhoven. Zij ervaart overlast door het stoken van een houtkachel in de aangrenzende woning aan de [locatie 1]. [appellante] stelt dat de rook en stank van de houtkachel van haar buurman bij haar tot gezondheidsproblemen leidt. Op 1 maart 2021 heeft [appellante] een verzoek ingediend bij het college om tegen deze situatie handhavend op te treden. Het college heeft dit verzoek bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 15 april 2021 afgewezen, omdat geen sprake is van een overtreding.
    Het onderzoek door het college
    3.       [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college onvoldoende onderzoek heeft verricht en dat de door het college uitgevoerde controles op onzorgvuldige wijze hebben plaatsgevonden. Volgens haar waren de controles niet representatief, is de verslaglegging door de toezichthouder gebrekkig, is geen aandacht besteed aan belangrijke technische aspecten en heeft het college ten onrechte geen nader onderzoek verricht naar het stookgedrag en de mogelijke overlast. Ook heeft de rechtbank volgens [appellante] onvoldoende gewicht toegekend aan de door haar overgelegde metingen en waarnemingen.
    3.1.    Artikel 7.22 van het Bouwbesluit 2012 luidt:
    "Onverminderd het bij of krachtens dit besluit of de Wet milieubeheer bepaalde is het verboden in, op of aan een bouwwerk of op een open erf of terrein voorwerpen of stoffen te plaatsen, te werpen of te hebben, handelingen te verrichten of na te laten of werktuigen te gebruiken, waardoor:
    a. op voor de omgeving hinderlijke of schadelijke wijze rook, roet, walm of stof wordt verspreid;
    b. overlast wordt of kan worden veroorzaakt voor de gebruikers van het bouwwerk, het open erf of terrein;
    c. op voor de omgeving hinderlijke of schadelijke wijze stank, stof of vocht of irriterend materiaal wordt verspreid of overlast wordt veroorzaakt door geluid en trilling, elektrische trilling daaronder begrepen, of door schadelijk of hinderlijk gedierte, dan wel door verontreiniging van het bouwwerk, open erf of terrein, of
    d. instortings-, omval- of ander gevaar wordt veroorzaakt."
    3.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 10 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3295, is artikel 7.22 van het Bouwbesluit 2012, gelet op de nota van toelichting bij dit artikel (Stb. 2011, 416, blz. 342-343), een restbepaling die door het bevoegd gezag kan worden toegepast, indien naar zijn oordeel optreden tegen het gebruik van een bouwwerk, open erf of terrein vanwege gevaarzetting, dreigende aantasting van de volksgezondheid of overmatige hinder noodzakelijk is en meer specifieke bepalingen geen soelaas bieden. Uit artikel 7.22 van het Bouwbesluit 2012 vloeit niet voort wanneer moet worden gesproken van overmatige hinder. Het is aan het college om dit in een concrete situatie vast te stellen.
    3.3.    De Afdeling overweegt dat de gronden die [appellante] in hoger beroep heeft aangevoerd over het onderzoek en de uitgevoerde controles zo goed als een herhaling zijn van wat zij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die gronden ingegaan. [appellante] heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die gronden in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 8.4 t/m 8.6 opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd. Zij voegt daaraan het volgende toe.
    Het college heeft meerdere onaangekondigde controles verricht, waaronder controles op drie achtereenvolgende dagen. Uit het rapport van 17 mei 2021 blijkt dat tijdens ten minste één van deze controles de toezichthouder zowel bij [partij] als bij [appellante] in de woning is geweest en vastgesteld heeft dat de houtkachel in gebruik was. Daarbij heeft de toezichthouder geroken en geobserveerd, zonder dat overmatige hinder of overlast is vastgesteld. De Afdeling ziet geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van deze waarnemingen. Het college heeft op de zitting bovendien toegelicht dat ook na het besluit op bezwaar aanvullende controles hebben plaatsgevonden waarbij evenmin hinder is geconstateerd. Deze latere controles liggen weliswaar niet ter beoordeling voor, maar bevestigen het beeld dat uit de eerdere controles naar voren komt. Nu bij de controles geen overmatige hinder is vastgesteld, hoefde het college, anders dan [appellante] betoogt, geen diepgaander onderzoek te verrichten naar het stookgedrag van [partij]. Dat zich in de tuin mogelijk ander, niet voor stoken in een houtkachel geschikt materiaal bevond, doet daaraan niet af, nu de toezichthouder in de woning heeft vastgesteld dat in de kachel uitsluitend droog en onbehandeld hout werd gestookt. Ook naar de technische staat van de houtkachel hoefde het college geen nader onderzoek te doen zoals [appellante] stelt. Het handhavingsverzoek is gericht op overlast als bedoeld in artikel 7:22 van het Bouwbesluit 2012, niet op brandveiligheid. Daarom kon het college bij de controles volstaan met een visuele inspectie van de houtkachel.
    Voor zover [appellante] zich voor de gestelde overlast beroept op door haar overgelegde fijnstofmetingen, overweegt de Afdeling dat deze metingen mede worden beïnvloed door de situering van het ventilatiekanaal. Vaststaat dat [appellante] dit ventilatiekanaal zelf heeft aangelegd in de directe nabijheid van het rookkanaal van [partij]. Reeds hierom kunnen deze metingen niet als maatgevend worden aangemerkt voor de vraag of sprake is van overtreding van artikel 7:22 van het Bouwbesluit 2012.
    Het betoog slaagt niet.
    Toegepaste regelgeving
    4.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte uitsluitend heeft beoordeeld of sprake is van een overtreding van het Bouwbesluit 2012. Volgens haar heeft de rechtbank nagelaten in te gaan op artikel 2:79 van de Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Eindhoven (APV) over woonoverlast, en de artikelen 7.3.2 en 8.4.1 van de Bouwverordening van de gemeente Eindhoven over hinder en sloopafval. Zij voert aan dat de rechtbank deze beroepsgronden onbesproken heeft gelaten, terwijl het college op grond van deze artikelen wel degelijk handhavend had kunnen optreden.
    4.1.    Voor zover [appellante] zich beroept op artikel 7.3.2 van de Bouwverordening, stelt de Afdeling voorop dat dit artikel weliswaar ziet op het voorkomen van hinder en overlast door onder meer rook, roet en walm, maar dat zij niet is geschreven als een specifieke norm voor het gebruik van een houtkachel in een woning. Op basis van de beschikbare stukken en bevindingen is niet gebleken van een zodanige rookverspreiding dat deze als hinder in de zin van artikel 7.3.2 van de Bouwverordening moet worden aangemerkt. De door [appellante] overgelegde waarnemingen, metingen en registraties bieden geen objectief verifieerbare grondslag om tot een ander oordeel te komen.
    Voor zover [appellante] zich beroept op artikel 8.4.1 van de Bouwverordening, overweegt de Afdeling dat dit artikel uitsluitend ziet op het gescheiden houden van afvalstoffen die ontstaan bij sloopwerkzaamheden. Dit artikel bevat geen verbod of beperking voor het in werking hebben van een houtkachel in een woning en ziet evenmin op de uitstoot van rook als gevolg daarvan. Daarom kan artikel 8.4.1 niet dienen als grondslag voor handhavend optreden tegen het gebruik van de houtkachel op het betreffende adres.
    Over artikel 2:79 van de APV overweegt de Afdeling dat dit artikel betrekking heeft op ernstige en herhaaldelijke hinder die voortvloeit uit gedragingen in of vanuit een woning. Tijdens de controles is geen hinderlijke rook, stank of walm waargenomen, zodat een vorm van ernstige en herhaaldelijke hinder niet is vastgesteld. Dit artikel verplichtte daarom niet om handhavend op te treden, nog daargelaten dat niet het college maar de burgemeester bevoegd is om handhavend op te treden op grond van dit artikel.
    Gelet op het voorgaande komt de Afdeling tot de conclusie dat het college niet bevoegd was om op grond van artikel 7.3.2 of artikel 8.4.1 van de Bouwverordening dan wel op grond van artikel 2:79 van de APV handhavend op te treden tegen het gebruik van de houtkachel op het betreffende adres. Hoewel [appellante] terecht betoogt dat de rechtbank niet is ingegaan op deze beroepsgrond, zou een bespreking van deze beroepsgrond niet hebben geleid tot een andere uitkomst, aangezien deze niet slaagt.
    Het betoog slaagt niet.
    Gezondheidsnormen
    5.       [appellante] betoogt dat het gebruik van een houtkachel gezondheidsschade veroorzaakt en dat de rechtbank niet heeft onderkend dat sprake is van een schending van artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en artikel 22 van de Grondwet. Zij verwijst daarbij naar het Schone Lucht Akkoord. Dit document verschaft ten behoeve van aangesloten gemeenten, waaronder de gemeente Eindhoven, gedetailleerde aanwijzingen om op te treden tegen overlast en omschrijft het risico op gezondheidsschade door houtrook van particuliere houtkachels.
    5.1.    In artikel 8 van het EVRM staat dat een ieder het recht heeft op respect voor zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie. Volgens vaste rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) kent het EVRM geen uitdrukkelijk recht toe op een schone en stille omgeving, maar kan artikel 8 in het geding zijn indien de overlast zo is dat die de betrokkene in ernstige mate in zijn gezondheid treft of hem belet in zijn woongenot en zijn privé- of gezinsleven (zie bijvoorbeeld EHRM Jugheli tegen Georgië, arrest van 13 juli 2017, ECLI:CE:ECHR:2017:0713JUD003834205, punt 62 en de daar aangehaalde rechtspraak).
    5.2.    De Afdeling heeft in meerdere uitspraken, zoals de uitspraak van 31 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:690, de uitspraak van 16 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:3005, en in de uitspraak van 10 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3295, overwogen dat geen algemeen aanvaarde inzichten bestaan over beantwoording van de vraag of, en zo ja, onder welke omstandigheden en bij welke frequentie, rook afkomstig van gebruik van een houtkachel schade aan de mens toebrengt. De Afdeling ziet nu geen aanleiding om op grond van wat [appellante] heeft aangevoerd anders te oordelen dan zij in deze uitspraken heeft gedaan. Uit het toezichtsrapport van 17 mei 2021 volgt dat tijdens de controle waarbij de kachel daadwerkelijk in gebruik was geen hinderlijke of schadelijke rook, stank of walm is waargenomen. Zoals hiervoor onder 4.1 is overwogen, bieden de door [appellante] overgelegde sensormetingen, temperatuurregistraties en eigen waarnemingen geen objectief verifieerbare grondslag om anders te oordelen. Gelet hierop is artikel 8 van het ERVM niet van toepassing, omdat [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van een zodanig niveau van blootstelling dat een ernstige aantasting van haar gezondheid moet worden aangenomen. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat van een schending van artikel 8 van het EVRM geen sprake is.
    Het beroep op artikel 22 van de Grondwet slaagt evenmin. Dit artikel bevat een inspanningsverplichting voor de overheid om maatregelen te treffen ter bevordering van de volksgezondheid. Dit sociaal grondrecht leent zich in beginsel niet voor rechtstreekse toetsing door de rechter. In dit geval is niet gebleken van bijzondere omstandigheden die ertoe moeten leiden dat het besluit op bezwaar, in aanvulling op de toetsing aan de toepasselijke wetgeving, desondanks in aanmerking komt voor rechtstreekse toetsing aan voormeld artikel.
    Het Schone Lucht Akkoord is een bestuurlijke afspraak zonder juridisch bindende werking. Het bevat beleidsmatige aanbevelingen maar schept geen afdwingbare normen voor het college. Daarom kan dit akkoord geen grondslag bieden voor handhavend optreden.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd, voor zover aangevallen, met verbetering van de gronden waarop deze rust, gelet op wat is overwogen onder 4.1.
    7.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. A.B. Blomberg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.V. Vreugdenhil, griffier.
    w.g. Blomberg
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Vreugdenhil
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 18 maart 2026
    571-1077