ECLI:NL:RVS:2025:4128, Raad van State, 27-08-2025, 202304261/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-08-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 juni 2021 heeft de burgemeester van Leeuwarden [wederpartij] geweigerd een vergunning te verlenen voor de exploitatie van een seksinrichting. [wederpartij] heeft de burgemeester verzocht hem een vergunning te verlenen voor de exploitatie van een seksinrichting aan de [locatie] in Leeuwarden. De burgemeester heeft op grond van artikel 3, eerste lid, van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur geweigerd de vergunning af te geven. Aan dit besluit heeft de burgemeester twee adviezen van het Landelijk Bureau Bibob (hierna: LBB) van 24 november 2020 en 30 april 2021 ten grondslag gelegd. Volgens de burgemeester blijkt uit die adviezen dat [wederpartij] in relatie, een zogeheten zakelijk samenwerkingsverband, staat tot [persoon] en zijn concern. [persoon] heeft strafbare feiten gepleegd. Volgens de burgemeester bestaat daarom ernstig gevaar dat de vergunning mede zal worden gebruikt om uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten.

202304261/1/A3.
    Datum uitspraak: 27 augustus 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    de burgemeester van Leeuwarden,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Nederland van 26 mei 2023 in zaak nr. 22/704 in het geding tussen:
    [wederpartij], wonend in [woonplaats],
    en
    de burgemeester.
    Procesverloop
    Bij besluit van 18 juni 2021 heeft de burgemeester [wederpartij] geweigerd een vergunning te verlenen voor de exploitatie van een seksinrichting.
    Bij besluit van 13 december 2021 heeft de burgemeester het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 26 mei 2023 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 13 december 2021 vernietigd en de burgemeester opgedragen een nieuw besluit op het bezwaar van [wederpartij] te nemen.
    Tegen deze uitspraak heeft de burgemeester hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 31 juli 2023 heeft de burgemeester het bezwaar van [wederpartij] niet-ontvankelijk verklaard.
    [wederpartij] heeft gronden ingediend tegen het besluit van 31 juli 2023.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting van 6 augustus 2025 behandeld, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. M.E. van der Helm, en [wederpartij], bijgestaan door mr. R.A. Reijnen, advocaat in Hoorn, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [wederpartij] heeft de burgemeester verzocht hem een vergunning te verlenen voor de exploitatie van een seksinrichting aan de [locatie] in Leeuwarden. De burgemeester heeft op grond van artikel 3, eerste lid, van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna: Wet Bibob) geweigerd de vergunning af te geven. Aan dit besluit heeft de burgemeester twee adviezen van het Landelijk Bureau Bibob (hierna: LBB) van 24 november 2020 en 30 april 2021 ten grondslag gelegd.
    1.1.    Volgens de burgemeester blijkt uit die adviezen dat [wederpartij] in relatie, een zogeheten zakelijk samenwerkingsverband, staat tot [persoon] en zijn concern. [persoon] heeft strafbare feiten gepleegd. Volgens de burgemeester bestaat daarom ernstig gevaar dat de vergunning mede zal worden gebruikt om uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten. Ook bestaat volgens de burgemeester ernstig gevaar dat de vergunning mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen.
    1.2.    [wederpartij] is het hier niet mee eens en heeft tegen de weigering van de exploitatievergunning bezwaar gemaakt. Bij het besluit van 13 december 2021 heeft de burgemeester het bezwaar van [wederpartij] ongegrond verklaard.
    Uitspraak van de rechtbank
    2.       De rechtbank heeft in de uitspraak van 26 mei 2023, ECLI:NL:RBNNE:2023:2161, geoordeeld dat de burgemeester niet goed heeft gemotiveerd waarom [wederpartij] geen exploitatievergunning krijgt. De rechtbank heeft daarom het besluit van 13 december 2021 vernietigd en de burgemeester opgedragen een nieuw besluit op het bezwaar van [wederpartij] te nemen met inachtneming van de uitspraak.
    Hoger beroep
    3.       De burgemeester betoogt dat de rechtbank ten onrechte het besluit van 13 december 2021 heeft vernietigd en hem heeft opgedragen een nieuw besluit te nemen. Volgens hem heeft hij in voldoende mate gemotiveerd dat een zakelijk samenwerkingsverband bestaat, wat de aard van die relatie is en dat daarom een ernstig gevaar bestaat dat de vergunning mede zal worden gebruikt om uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten en om strafbare feiten te plegen.
    Zakelijk samenwerkingsverband
    4.       De rechtbank heeft over het zakelijk samenwerkingsverband tussen [wederpartij] en [persoon] geoordeeld dat de feiten en omstandigheden onvoldoende grondslag bieden voor de conclusie dat van zodanig verband sprake is.
    4.1.    In de adviezen van 24 november 2020 en 30 april 2021 van het LBB staat vermeld dat [wederpartij] en [persoon] tot elkaar in een zakelijk zakenwerkingsverband staan. Daarvoor acht het LBB relevant dat [wederpartij] en [persoon] op 21 december 2019 een huurovereenkomst hebben gesloten voor de huur van het pand [locatie]. De inrichting waarvoor [wederpartij] een vergunning aanvraagt, is dezelfde locatie waar [persoon] tot 2 oktober 2020 een seksinrichting exploiteerde. De burgemeester heeft op 11 februari 2020 en 11 juni 2020 het voornemen geuit de vergunning van [persoon] voor de exploitatie van deze seksinrichting in te trekken. [wederpartij] heeft op 13 maart 2020 de vergunning aangevraagd om een seksinrichting te mogen exploiteren in hetzelfde pand. [wederpartij] is vervolgens op 27 juli 2020 bijgeschreven als beheerder van de seksinrichting die toen nog op naam van [persoon] stond. De exploitatievergunning van [persoon] is vervolgens op 2 oktober 2020 ingetrokken. [persoon] heeft te kennen gegeven dat hij als beheerder bij [wederpartij] wil werken, omdat hij ‘de boel in de gaten wil houden’. Het LBB wijst daarbij op een gespreksverslag van de gemeente Leeuwarden van 3 november 2020. Uit de adviezen blijkt dat het LBB de hiervoor genoemde omstandigheden in onderlinge samenhang heeft beoordeeld en tot de conclusie komt dat sprake is van een zakelijk samenwerkingsverband tussen [wederpartij] en [persoon]. Volgens het LBB wil [wederpartij] de feitelijke exploitatie van de seksinrichting, zoals die bestond onder [persoon], voortzetten. Daarbij zullen dezelfde handelsnamen worden gebruikt. [persoon] komt niet meer in aanmerking voor een exploitatievergunning, omdat de burgemeester naar aanleiding van gegeven Bibob-adviezen de vergunningen heeft ingetrokken. Het LBB schrijft in de adviezen dat onvoldoende is gebleken dat [persoon], anders dan bij de verhuur van het pand, betrokken zal zijn bij de bedrijfsvoering van de seksinrichting van [wederpartij]. Weliswaar blijkt uit het gespreksverslag van 3 november 2020 dat [persoon] betrokken wil blijven bij de seksinrichting, maar dit is een toekomstige situatie, waarvan niet met zekerheid kan worden gezegd dat die situatie zich zal voordoen. Het LBB heeft daarbij rekening gehouden met de omstandigheid dat het een uitspraak is van de voormalig exploitant en niet van de mogelijk toekomstige exploitant.
    4.2.    Volgens de burgemeester bieden de door het LBB genoemde feiten en omstandigheden in onderlinge samenhang bezien voldoende grondslag om uit te gaan van een zakelijk samenwerkingsverband tussen [wederpartij] en [persoon]. De rechtbank heeft een uitleg gegeven aan genoemde feiten en omstandigheden die onjuist is. De burgemeester wijst daarvoor op een nader gegeven advies van het LBB van 24 juli 2023. Dat [wederpartij] zijn bedrijf wil vestigen in de panden van [persoon], is een feit dat van belang is om een zakelijk samenwerkingsverband aan te nemen. Daarbij wijst de burgemeester op de uitspraak van de Afdeling van 28 september 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BT2797. Ook het gebruik van dezelfde handelsnaam is een relevante omstandigheid, zo blijkt volgens de burgemeester uit die uitspraak. Dat volgens de rechtbank maar op een bepaald aantal plekken een seksinrichting mag worden geëxploiteerd en dat inmiddels een ander bedrijf in hetzelfde pand met dezelfde handelsnaam als [persoon] voerde wel een exploitatievergunning heeft gekregen, is in samenhang met de overige omstandigheden onvoldoende om in dit geval niet te spreken van een zakelijk samenwerkingsverband tussen [wederpartij] en [persoon]. De rechtbank heeft verder ten onrechte het tijdstip van de aanvraag van de exploitatievergunning door [wederpartij] als een losstaand feit beoordeeld, terwijl ook dat feit in onderlinge samenhang moet worden beoordeeld met de andere feiten en omstandigheden. [wederpartij] is ook bijgeschreven op de vergunning van [persoon] als beheerder. Dat is een sterke aanwijzing dat wel sprake is van een zakelijk samenwerkingsverband. Verder heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat het feit dat in Heerenveen aan [wederpartij] een vergunning is verleend om een seksinrichting te exploiteren in een pand dat aan [persoon] toebehoort, maakt dat hij zijn besluit onvoldoende heeft gemotiveerd. Er zijn wel degelijk verschillen tussen de aanvraag in Heerenveen en in Leeuwarden, aldus de burgemeester.
    4.3.    Artikel 3, tweede lid, aanhef en onder a, en derde lid, aanhef en onder a, van de Wet Bibob bepaalt dat de mate van het gevaar mede wordt bepaald aan de hand van feiten en omstandigheden die erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten. Artikel 3, vierde lid, van de Wet Bibob bepaalt wanneer de betrokkene in relatie staat tot die strafbare feiten. Daarbij moet onder meer beoordeeld worden of sprake is van een zogeheten zakelijk samenwerkingsverband. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in de uitspraak van 22 januari 2025, ECLI:NL:RVS:2025:214, moet voor het aannemen van een zakelijk samenwerkingsverband een zakelijke relatie bestaan die is gericht op samenwerking en een zeker duurzaam en structureel karakter heeft.
    4.4.    De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de burgemeester onvoldoende heeft gemotiveerd waarom sprake is van een zakelijk samenwerkingsverband, ook als de feiten en omstandigheden in onderlinge samenhang worden beoordeeld. Hoewel er verschillen zijn met de aanvraag voor een exploitatievergunning in Heerenveen, blijkt uit geen van de feiten of omstandigheden dat [wederpartij] een samenwerking met [persoon] voor ogen heeft gehad die een zeker duurzaam en structureel karakter heeft, noch dat een dergelijke samenwerking in het verleden heeft bestaan. [wederpartij] heeft op de zitting toegelicht dat hij niet met [persoon], die op leeftijd is, samenwerkt of in het verleden heeft samengewerkt maar dat hij alleen de panden van [persoon] huurt.
    Zoals blijkt uit de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling van 22 januari 2025, is de enkele (ver)huurrelatie onvoldoende voor het aannemen van een zakelijk samenwerkingsverband. In die uitspraak oordeelde de Afdeling verder dat het overnemen van inventaris evenmin het oordeel rechtvaardigt dat sprake is van een zakelijk samenwerkingsverband.
    Dat geldt naar het oordeel van de Afdeling ook voor de overname van handelsnamen, voor zover daar al sprake van zou zijn. Weliswaar is [wederpartij] korte tijd bijgeschreven geweest als beheerder op de exploitatievergunning van [persoon], maar daarover heeft hij, ook op de zitting, verklaard dat hij in de veronderstelling was dat dit nodig was ten behoeve van zijn eigen aanvraag voor een exploitatievergunning. Daaruit zou  een zakelijke relatie afgeleid kunnen worden maar dat die samenwerking een duurzaam en structureel karakter had is niet gebleken. De burgemeester heeft geen andere feiten of omstandigheden aangevoerd waaruit blijkt dat [wederpartij] verder enige bemoeienis heeft gehad met de bedrijfsvoering van [persoon]. Het beroep van de burgemeester op de uitspraak van de Afdeling van 28 september 2011 kan de burgemeester dan ook niet baten. Ook het gegeven dat [wederpartij] op dezelfde locatie een seksinrichting wil exploiteren, maakt niet dat [wederpartij] en [persoon] een samenwerking aangaan die een zeker duurzaam en structureel karakter heeft. Dat [wederpartij] de exploitatie van de seksinrichting ter plaatse wil voortzetten, wil niet zeggen dat [persoon] om die reden zeggenschap heeft over de bedrijfsvoering van de seksinrichting. [wederpartij] heeft weliswaar, vlak nadat de burgemeester het voornemen heeft geuit om de vergunning van [persoon] in te trekken, een aanvraag ingediend, maar [wederpartij] heeft onweersproken gesteld dat hij al langer van plan was om de exploitatie van [persoon] over te nemen. Het was [wederpartij] bekend dat [persoon] met pensioen zou gaan en daarom heeft hij de aanvraag ingediend. Op de zitting heeft hij daaraan toegevoegd dat hij al in december 2019 bezig was om de aanvraag voor de exploitatievergunning voor te bereiden en op dat moment ook de huurovereenkomst met [persoon] heeft gesloten. Op dat moment kon hij nog niet weten dat de exploitatievergunning van [persoon] ingetrokken zou worden. Bovendien blijkt uit de aanvraag van [wederpartij] niet dat [persoon] als beheerder zal gaan werken.
    4.5.    Het betoog van de burgemeester, dat hij onder verwijzing naar de adviezen van het LBB voldoende heeft gemotiveerd dat sprake is van een zakelijk samenwerkingsverband, slaagt niet.
    Tussenconclusie
    5.       Gelet op dit oordeel ziet de Afdeling aanleiding om eerst het nieuwe besluit op bezwaar van 31 juli 2023 te beoordelen. Daarna zal de Afdeling bekijken of het nodig is de resterende hogerberoepsgronden van de burgemeester te beoordelen.
    Besluit van 31 juli 2023
    6.       Bij het besluit van 31 juli 2023 heeft de burgemeester opnieuw op het bezwaar van [wederpartij] beslist en het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. Dit besluit is, gelet op de artikelen 6:24 en 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), van rechtswege onderwerp van dit geding.
    6.1.    De burgemeester heeft de aanvraag van [wederpartij] getoetst aan artikel 3:4, vierde lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening Leeuwarden (hierna: APV). Volgens de burgemeester is [wederpartij] niet gerechtigd tot het gebruik van het pand aan de [locatie], omdat er een evident privaatrechtelijke belemmering is. Weliswaar heeft [wederpartij] een huurovereenkomst voor het pand gesloten, maar volgens de burgemeester zijn er nooit huurpenningen betaald. De huurovereenkomst is volgens [persoon] opgezegd en ontbonden. Er zou geen geldige huurovereenkomst meer zijn. Bovendien is het pand inmiddels aan een ander verhuurd. De burgemeester heeft zich daarom op het standpunt gesteld dat [wederpartij] geen belanghebbende is. De aanvraag die hij heeft gedaan kan niet worden gezien als een aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Daarbij heeft de burgemeester verwezen naar rechtspraak van de Afdeling van 15 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2717, en 21 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:846. De burgemeester heeft het bezwaar daarom niet-ontvankelijk verklaard.
    6.2.    [wederpartij] betoogt dat de burgemeester het bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. De rechtbank Noord-Nederland heeft bij vonnis van 25 maart 2025 (kenmerk: 10846777 \ CV EXPL 23-6827) voor recht verklaard dat tussen [wederpartij] en [persoon] een rechtsgeldige huurovereenkomst bestaat voor het pand aan de [locatie] in Leeuwarden, onder de opschortende voorwaarde dat [wederpartij] een onherroepelijke exploitatievergunning heeft gekregen. Tegen dit vonnis is geen hoger beroep ingesteld, zodat het oordeel van de civiele rechter vaststaat. De burgemeester had er daarom van uit moeten gaan dat [wederpartij] in het bezit is van een huurovereenkomst en belang heeft bij het verkrijgen van een exploitatievergunning.
    6.3.    Artikel 3:4, vierde lid, aanhef en onder h, van de APV luidt: "In de aanvraag om vergunning en in de vergunning wordt in ieder geval vermeld: bewijs waaruit blijkt dat de exploitant gerechtigd is tot het gebruik van de ruimte bestemd voor de seksinrichting of het escortbedrijf;"
    6.4.    De Afdeling is van oordeel dat de burgemeester ten onrechte het bezwaar van [wederpartij] niet-ontvankelijk heeft verklaard. Uit het vonnis van 25 maart 2025 blijkt dat [wederpartij] op grond van een huurovereenkomst tussen [wederpartij] en [persoon] gerechtigd was en is tot het gebruik van het pand aan de [locatie], onder de opschortende voorwaarde dat [wederpartij] een onherroepelijke exploitatievergunning heeft verkregen. Hij is dus wel degelijk belanghebbende bij de aanvraag en de burgemeester had daarom inhoudelijk op het bezwaar van [wederpartij] moeten beslissen. Dat feitelijk een andere exploitant een seksinrichting exploiteert op de locatie waar [wederpartij] zijn seksinrichting wil exploiteren, laat onverlet dat uit het vonnis van 25 maart 2025 blijkt dat de verhuurder de ruimte ter beschikking moet stellen op het moment dat [wederpartij] de exploitatievergunning onherroepelijk heeft verkregen.
    6.5.    Het betoog slaagt.
    Conclusie over het hoger beroep
    7.       Conclusie is dat de Afdeling van oordeel is dat de burgemeester niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat een zakelijk samenwerkingsverband als bedoeld in de Wet Bibob bestaat tussen [wederpartij] en [persoon]. De burgemeester mocht de exploitatievergunning daarom niet weigeren op grond van de Wet Bibob. De overige hogerberoepsgronden die de burgemeester heeft aangevoerd zijn pas relevant als er wel zo’n zakelijk samenwerkingsverband zou hebben bestaan. Deze gronden behoeven daarom geen bespreking meer. Het hoger beroep van de burgemeester is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    Conclusie over het beroep tegen het besluit van 31 juli 2023
    8.       Het beroep tegen het besluit van 31 juli 2023 is gegrond. Dit betekent dat dit besluit vernietigd moet worden.
    Hoe nu verder?
    9.       De Afdeling is van oordeel is dat de burgemeester niet meer kan motiveren dat een zakelijk samenwerkingsverband tussen [wederpartij] en [persoon] bestaat. Op de zitting heeft de burgemeester verklaard dat er verder geen andere weigeringsgronden zijn behalve dat [wederpartij] niet gerechtigd zou zijn tot het gebruik van het pand bestemd voor de seksinrichting. De Afdeling heeft in het beroep tegen het nieuwe besluit geoordeeld dat deze grond feitelijke grondslag ontbeert. Daarom moet de burgemeester binnen zes weken een nieuw besluit op het bezwaar nemen en daarbij toetsen aan artikel 3:4 van de APV. De burgemeester zal de exploitatievergunning alsnog aan [wederpartij] moeten verlenen, als daaraan geen andere beletselen in de weg staan. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    10.     De burgemeester moet de proceskosten zoals hierna vermeld vergoeden. De Afdeling ziet geen aanleiding om, zoals [wederpartij] heeft verzocht, af te wijken van het forfaitaire stelsel in verband met vermeend kennelijk onredelijk en onrechtmatig handelen van de burgemeester.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       verklaart het beroep tegen het besluit van de burgemeester van Leeuwarden van 31 juli 2023, kenmerk: 2023-145163 juncto BZW.1.21.0375.01 / 2021-033928 gegrond;
    III.      vernietigt het onder II genoemde besluit;
    IV.      draagt de burgemeester van Leeuwarden op om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    V.       bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VI.      veroordeelt de burgemeester van Leeuwarden tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep en het beroep van rechtswege opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.336,47, waarvan € 2.267,50 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.     bepaalt dat van de burgemeester van Leeuwarden een griffierecht van € 548,00 wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, mr. C.C.W. Lange en mr. N.H. van den Biggelaar, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.R. Renkema, griffier.
    w.g. Van Altena
    voorzitter
    w.g. Renkema
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 27 augustus 2025
    1071