Arrest van het Hof (Tweede kamer) van 6 oktober 2022.#I. L. tegen Politsei- ja Piirivalveamet.#Verzoek van de Riigikohus om een prejudiciële beslissing.#Prejudiciële verwijzing – Richtlijn 2008/115/EU – Terugkeer van illegaal verblijvende derdelanders – Artikel 15, lid 1 – Inbewaringstelling – Gronden voor inbewaringstelling – Algemeen criterium inzake het risico dat de daadwerkelijke uitvoering van de verwijdering wordt ondermijnd – Risico dat er een strafbaar feit wordt gepleegd – Gevolgen van de vaststelling van een strafbaar feit en de uitspraak van een straf – Bemoeilijking van de verwijderingsprocedure – Artikel 6 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Beperking van het grondrecht op vrijheid – Vereiste van een wettelijke grondslag – Vereisten van duidelijkheid, voorzienbaarheid en toegankelijkheid – Bescherming tegen willekeur.#Zaak C-241/21.
Court of Justice — Uitspraak 
Datum: 2022-10-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: EU-recht


ARREST VAN HET HOF (Tweede kamer)
 6 oktober 2022 (
 *1
 )
 „Prejudiciële verwijzing – Richtlijn 2008/115/EU – Terugkeer van illegaal verblijvende derdelanders – Artikel 15, lid 1 – Inbewaringstelling – Gronden voor inbewaringstelling – Algemeen criterium inzake het risico dat de daadwerkelijke uitvoering van de verwijdering wordt ondermijnd – Risico dat er een strafbaar feit wordt gepleegd – Gevolgen van de vaststelling van een strafbaar feit en de uitspraak van een straf – Bemoeilijking van de verwijderingsprocedure – Artikel 6 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Beperking van het grondrecht op vrijheid – Vereiste van een wettelijke grondslag – Vereisten van duidelijkheid, voorzienbaarheid en toegankelijkheid – Bescherming tegen willekeur”
 In zaak C‑241/21,
 betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Riigikohus (hoogste rechterlijke instantie, Estland) bij beslissing van 30 maart 2021, ingekomen bij het Hof op 14 april 2021, in de procedure
 
 I. L.
 
 tegen
 
 Politsei- ja Piirivalveamet,
 
 wijst
 HET HOF (Tweede kamer),
 samengesteld als volgt: A. Prechal (rapporteur), kamerpresident, J. Passer, F. Biltgen, N. Wahl en M. L. Arastey Sahún, rechters,
 advocaat-generaal: J. Richard de la Tour,
 griffier: C. Strömholm, administrateur,
 gezien de stukken en na de terechtzitting op 17 maart 2022,
 gelet op de opmerkingen van:
 
 
 
 
 
 –
 
 
 de Estse regering, vertegenwoordigd door N. Grünberg en M. Kriisa als gemachtigden,
 
 
 
 
 
 
 
 
 –
 
 
 de Spaanse regering, vertegenwoordigd door A. Ballesteros Panizo en M. J. Ruiz Sánchez als gemachtigden,
 
 
 
 
 
 
 
 
 –
 
 
 de Europese Commissie, vertegenwoordigd door C. Cattabriga, L. Grønfeldt en E. Randvere als gemachtigden,
 
 
 
 gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 2 juni 2022,
 het navolgende
 
 Arrest
 
 
 
 
 
 
 1
 
 
 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 15, lid 1, van richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (PB 2008, L 348, blz. 98).
 
 
 
 
 
 
 
 
 2
 
 
 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geschil tussen I. L., een in Estland verblijvende Moldavische onderdaan tegen wie een bevel is uitgevaardigd om het grondgebied te verlaten, en de Politsei- ja Piirivalveamet (politie- en grenswachtdienst, Estland; hierna: „PPA”), over een besluit van de PPA waarbij de inbewaringstelling van I. L. werd bevolen omdat er een reëel risico bestond dat hij een strafbaar feit zou plegen, waarvan het onderzoek en de vervolging de verwijderingsprocedure mogelijk aanzienlijk zouden hebben bemoeilijkt.
 
 
 
 
 Toepasselijke bepalingen
 
 
 
 Recht van de Unie
 
 
 
 
 
 
 
 3
 
 
 In de overwegingen 16 en 17 van richtlijn 2008/115 staat te lezen:
 
 
 
 
 
 „(16)
 
 
 Inbewaringstelling met het oog op verwijdering moet worden beperkt en, uit het oogpunt van de gebruikte middelen en nagestreefde doelstellingen, aan het evenredigheidsbeginsel worden onderworpen. Inbewaringstelling is alleen gerechtvaardigd om de terugkeer voor te bereiden of de verwijdering uit te voeren en indien minder dwingende middelen niet afdoende zouden zijn.
 
 
 
 
 
 
 
 
 (17)
 
 
 De in bewaring gestelde onderdanen van derde landen dienen op humane en waardige wijze te worden behandeld, met eerbiediging van hun grondrechten en het internationale en nationale recht. Onverminderd de aanvankelijke aanhouding door de rechtshandhavingsinstanties, die in de nationale wetgeving is geregeld, moet bewaring in de regel plaatsvinden in gespecialiseerde inrichtingen voor bewaring.”
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 4
 
 
 In artikel 3, punt 7, van deze richtlijn is het „risico op onderduiken” gedefinieerd als „het in een bepaald geval bestaan van redenen, gebaseerd op objectieve, in wetgeving vastgelegde criteria, om aan te nemen dat een onderdaan van een derde land jegens wie een terugkeerprocedure loopt, zich zal onttrekken aan het toezicht”.
 
 
 
 
 
 
 
 
 5
 
 
 Artikel 15, lid 1, van genoemde richtlijn bepaalt:
 „Tenzij in een bepaald geval andere afdoende maar minder dwingende maatregelen doeltreffend kunnen worden toegepast, kunnen de lidstaten de onderdaan van een derde land jegens wie een terugkeerprocedure loopt alleen in bewaring houden om zijn terugkeer voor te bereiden en/of om de verwijderingsprocedure uit te voeren, met name indien:
 
 
 
 
 
 a)
 
 
 er risico op onderduiken bestaat, of
 
 
 
 
 
 
 
 
 b)
 
 
 de betrokken onderdaan van een derde land de voorbereiding van de terugkeer of de verwijderingsprocedure ontwijkt of belemmert.
 
 
 
 De bewaring is zo kort mogelijk en duurt niet langer dan de voortvarend uitgevoerde voorbereiding van de verwijdering.”
 
 
 
 
 
 Ests recht
 
 
 
 
 
 
 
 6
 
 
 § 68 van de väljasõidukohustuse ja sissesõidukeelu seadus (wet inzake de verplichting om het grondgebied te verlaten en het verbod om het grondgebied binnen te komen) van 21 oktober 1998, (RT I 1998, 98, 1575), in de versie die van toepassing is op het hoofdgeding (hierna: „VSS”), met als opschrift „Risico op onderduiken van de vreemdeling”, luidt als volgt:
 „Bij de vaststelling van een bevel om het grondgebied te verlaten of bij de inbewaringstelling van een vreemdeling wordt beoordeeld of het risico bestaat dat hij zal onderduiken. Dat risico bestaat wanneer:
 
 
 
 
 
 1)
 
 
 de vreemdeling Estland of een lidstaat die partij is bij de Schengenovereenkomst niet heeft verlaten na het verstrijken van de termijn voor vrijwillig vertrek die in het bevel om het grondgebied te verlaten is vastgesteld;
 
 
 
 
 
 
 
 
 2)
 
 
 de vreemdeling onjuiste informatie of vervalste documenten heeft verstrekt bij zijn aanvraag voor legaal verblijf in Estland, zijn aanvraag tot verlenging van dat verblijf, zijn aanvraag van de Estse nationaliteit, zijn verzoek om internationale bescherming of bij zijn aanvraag van identiteitsdocumenten;
 
 
 
 
 
 
 
 
 3)
 
 
 er legitieme twijfel bestaat over de identiteit of de nationaliteit van de vreemdeling;
 
 
 
 
 
 
 
 
 4)
 
 
 de vreemdeling herhaaldelijk opzettelijke strafbare feiten heeft gepleegd of een strafbaar feit heeft gepleegd waarvoor hij tot een vrijheidsstraf is veroordeeld;
 
 
 
 
 
 
 
 
 5)
 
 
 de vreemdeling zich niet heeft gehouden aan de jegens hem vastgestelde toezichtmaatregelen ter waarborging van de naleving van het bevel om het grondgebied te verlaten;
 
 
 
 
 
 
 
 
 6)
 
 
 de vreemdeling de [PPA] of de Kaitsepolitseiamet [(agentschap binnenlandse veiligheid, Estland)] ervan in kennis heeft gesteld dat hij niet voornemens is gevolg te geven aan het bevel om het grondgebied te verlaten, of de bestuurlijke autoriteit tot die vaststelling komt op grond van diens houding en gedrag;
 
 
 
 
 
 
 
 
 7)
 
 
 de vreemdeling Estland is binnengekomen tijdens de geldigheidsduur van het tegen hem uitgevaardigde inreisverbod;
 
 
 
 
 
 
 
 
 8)
 
 
 de vreemdeling in bewaring wordt gesteld wegens illegale overschrijding van de buitengrens van Estland en geen vergunning of recht heeft verkregen om in Estland te verblijven;
 
 
 
 
 
 
 
 
 9)
 
 
 de vreemdeling de hem aangewezen verblijfplaats of een andere lidstaat die partij is bij de Schengenovereenkomst zonder toestemming heeft verlaten;
 
 
 
 
 
 
 
 
 10)
 
 
 het aan de vreemdeling afgegeven bevel om het grondgebied te verlaten uitvoerbaar wordt krachtens een rechterlijke beslissing.”
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 7
 
 
 § 15 VSS, met als opschrift „Bewaring van de vreemdeling en voorbereiding van de verwijdering”, bepaalt:
 „(1)   De vreemdeling kan krachtens het onderstaande lid 2 in bewaring worden gesteld wanneer de bij deze wet vastgestelde toezichtmaatregelen niet doeltreffend kunnen worden toegepast. De inbewaringstelling moet in overeenstemming zijn met het evenredigheidsbeginsel en in elk concreet geval rekening houden met de relevante gegevens met betrekking tot de vreemdeling.
 (2)   De vreemdeling kan in bewaring worden gesteld indien de toepassing van de bij deze wet vastgestelde toezichtmaatregelen geen waarborg biedt voor de daadwerkelijke tenuitvoerlegging van het bevel om het grondgebied te verlaten, met name indien:
 
 
 
 
 
 1)
 
 
 het risico bestaat dat de vreemdeling zal onderduiken;
 
 
 
 
 
 
 
 
 2)
 
 
 de vreemdeling zijn verplichting tot samenwerking niet nakomt; of
 
 
 
 
 
 
 
 
 3)
 
 
 de vreemdeling niet in het bezit is van de nodige documenten voor de terugreis of het lang duurt om deze documenten van het gast- of doorreisland te verkrijgen.
 
 
 
 […]”
 
 
 
 
 Hoofdgeding en prejudiciële vraag
 
 
 
 
 
 
 8
 
 
 I. L. is een Moldavisch onderdaan die in Estland verbleef krachtens een visumvrijstelling.
 
 
 
 
 
 
 
 
 9
 
 
 Op 12 oktober 2020 werd hij aangehouden omdat hij ervan werd verdacht dat hij zijn partner en een andere vrouw lichamelijke pijn en schade aan de gezondheid had toegebracht.
 
 
 
 
 
 
 
 
 10
 
 
 Bij vonnis van 13 oktober 2020 heeft de Harju Maakohus (rechter in eerste aanleg Harju, Estland) I. L. schuldig bevonden aan het strafbare feit lichamelijke mishandeling en een gevangenisstraf van een één jaar, één maand en achtentwintig dagen uitgesproken, met een proeftijd van twee jaar. Deze rechter heeft echter de invrijheidstelling van I. L. bevolen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 11
 
 
 Dezelfde dag heeft de PPA vroegtijdig een einde gemaakt aan het verblijf van I. L. op het Estse grondgebied en in de gebouwen van de Harju Maakohus zijn inbewaringstelling bevolen. De PPA heeft dat besluit gemotiveerd met het feit dat er een „risico op onderduiken” was in de zin van § 15, lid 2, punt 1, VSS. Het proces-verbaal van inbewaringstelling vermeldt dat de betrokkene in bewaring werd gesteld omwille van zijn houding ten aanzien van het gepleegde strafbare feit en zijn gedrag na zijn veroordeling. Volgens de PPA waren er redenen om aan te nemen dat de betrokkene zich, ondanks zijn toezegging om het land vrijwillig te verlaten en zijn verzoek om zijn vrijwillig vertrek te gelasten, aan de verwijdering zou kunnen onttrekken.
 
 
 
 
 
 
 
 
 12
 
 
 De PPA heeft tegen I. L. tevens een bevel uitgevaardigd om Estland te verlaten, omdat hij daar niet legaal verbleef.
 
 
 
 
 
 
 
 
 13
 
 
 Bij beschikking van 15 oktober 2020 heeft de Tallinna Halduskohus (bestuursrechter Tallinn, Estland) het verzoek van de PPA toegewezen en toestemming gegeven om I. L. in het detentiecentrum voor vreemdelingenbewaring te houden tot uiterlijk 15 december 2020, de datum die voor zijn verwijdering was vastgelegd.
 
 
 
 
 
 
 
 
 14
 
 
 Bij beschikking van 2 december 2020 heeft de Tallinna Ringkonnakohus (rechter in tweede aanleg Tallinn, Estland) I. L.’s beroep tot nietigverklaring van de beschikking van de Tallinna Halduskohus verworpen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 15
 
 
 Ondertussen was I. L. op 23 november 2020 naar Moldavië verwijderd.
 
 
 
 
 
 
 
 
 16
 
 
 I. L. heeft bij de Riigikohus (hoogste rechterlijke instantie, Estland) hogere voorziening ingesteld, strekkende tot vernietiging van de beschikking van de Tallinna Ringkonnakohus en tot vaststelling van de onrechtmatigheid van zijn inbewaringstelling. In zijn hogere voorziening heeft I. L. gepreciseerd dat hij gerechtigd zou zijn om tegen de PPA een beroep tot schadevergoeding in te stellen indien de Riigikohus zou oordelen dat zijn inbewaringstelling onrechtmatig was.
 
 
 
 
 
 
 
 
 17
 
 
 De verwijzende rechter preciseert dat het hoofdgeding enkel betrekking heeft op de toestemming tot inbewaringstelling van I. L.
 
 
 
 
 
 
 
 
 18
 
 
 In tegenstelling tot de PPA oordeelt deze rechter dat de inbewaringstelling van I. L. niet mocht worden gelast op grond van „het risico van onderduiken” in de zin van 15, lid 2, punt 1, VSS. De verwijzende rechter stelt dienaangaande vast dat er in de omstandigheden van het hoofdgeding geen sprake is van een van de situaties opgesomd in § 68 van die wet, waarin het begrip „risico van onderduiken” wordt omschreven.
 
 
 
 
 
 
 
 
 19
 
 
 Wat in het bijzonder het criterium in 68, punt 4, VSS betreft dat verwijst naar een strafrechtelijk veroordeling tot een vrijheidsstraf, wijst de verwijzende rechter erop dat dit een eindbeslissing impliceert. De beslissing waarbij I. L. werd veroordeeld is echter pas definitief geworden na de beslissing van de Tallinna Halduskohus om toestemming te geven voor zijn inbewaringstelling.
 
 
 
 
 
 
 
 
 20
 
 
 De verwijzende rechter voegt daaraan toe dat de inbewaringstelling evenmin kon worden gebaseerd op § 15, lid 2, punten 2 en 3, VSS, die respectievelijk verwijzen naar de niet-nakoming van de verplichting tot samenwerking en naar het ontbreken van de nodige documenten voor de terugreis.
 
 
 
 
 
 
 
 
 21
 
 
 De verwijzende rechter is derhalve van oordeel dat de rechtmatigheid van de inbewaringstelling van I. L. afhangt van het al dan niet uitputtende karakter van de opsomming in § 15, lid 2, VSS.
 
 
 
 
 
 
 
 
 22
 
 
 Volgens een eerste interpretatie is de opsomming van de drie gronden voor inbewaringstelling in § 15, lid 2, VSS uitputtend. Aangezien I. L. aan geen van die drie gronden voldoet, zou zijn inbewaringstelling als onrechtmatig moeten worden beschouwd.
 
 
 
 
 
 
 
 
 23
 
 
 Volgens een tweede interpretatie is de opsomming van die gronden niet uitputtend, maar zijn het illustraties van een algemeen criterium, namelijk het risico dat de daadwerkelijke uitvoering van de verwijdering wordt ondermijnd, dat zou blijken uit § 15, lid 2, eerste volzin, VSS.
 
 
 
 
 
 
 
 
 24
 
 
 De verwijzende rechter is van oordeel dat de omstandigheden van het hoofdgeding inderdaad een dergelijk risico zouden kunnen inhouden, aangezien er een reëel risico bestond dat I. L. zou proberen het conflict met zijn ex-partner op te lossen en bij die gelegenheid een nieuw strafbaar feit zou plegen. De vaststelling en de bestraffing van een dergelijk strafbaar feit bij een rechterlijke beslissing alsook de uitvoering van de eventueel uitgesproken straf zouden echter hebben geleid tot een onbepaald uitstel van de tenuitvoerlegging van zijn verwijdering.
 
 
 
 
 
 
 
 
 25
 
 
 De verwijzende rechter vraagt zich af of een dergelijke uitlegging verenigbaar is met artikel 15, lid 1, van richtlijn 2008/115.
 
 
 
 
 
 
 
 
 26
 
 
 Meer in het bijzonder vraagt de verwijzende rechter zich af of artikel 15, lid 1, van richtlijn 2008/115 aldus kan worden uitgelegd dat het de inbewaringstelling toelaat op grond van het hierboven vastgestelde algemene criterium, namelijk het risico dat de daadwerkelijke uitvoering van de verwijdering wordt ondermijnd, dan wel of er sprake moet zijn van een van de twee uitdrukkelijk in die bepaling genoemde gronden.
 
 
 
 
 
 
 
 
 27
 
 
 In deze omstandigheden heeft de Riigikohus (hoogste rechterlijke instantie, Estland) de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:
 „Moet artikel 15, lid 1, eerste volzin, van [richtlijn 2008/115] aldus worden uitgelegd dat de lidstaten een derdelander in bewaring mogen stellen indien het reële gevaar bestaat dat hij, wanneer hij in vrijheid is, vóór zijn verwijdering een strafbaar feit zal plegen waarvan het onderzoek en de vervolging de uitvoering van de verwijderingsprocedure aanzienlijk kunnen bemoeilijken?”
 
 
 
 
 Beantwoording van de prejudiciële vraag
 
 
 
 
 
 
 28
 
 
 Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 15, lid 1, van richtlijn 2008/115 aldus moet worden uitgelegd dat het een lidstaat niet de mogelijkheid biedt om enkel op grond van een algemeen criterium inzake het risico dat de daadwerkelijke uitvoering van de verwijdering wordt ondermijnd, de inbewaringstelling te bevelen van een illegaal verblijvende onderdaan van een derde land, zonder dat er sprake is van een van de specifieke gronden voor bewaring zoals voorzien en duidelijk omschreven in de wetgeving die ertoe strekt de genoemde bepaling om te zetten in nationaal recht.
 
 
 
 
 
 
 
 
 29
 
 
 Volgens de uitleg die de verwijzende rechter het Hof heeft verstrekt, stelt hij vast dat er in de omstandigheden van het hoofdgeding geen sprake is van een van de specifieke gronden voor inbewaringstelling zoals bepaald in § 15, lid 2, VSS, dat ertoe strekt artikel 15, lid 1, van richtlijn 2008/115 om te zetten in Ests recht, namelijk het bestaan van een risico op onderduiken, niet‑nakoming van de verplichting tot samenwerking en het ontbreken van de nodige documenten voor de terugreis. De verwijzende rechter is daarentegen van oordeel dat er wordt voldaan aan het in de vraag geïdentificeerde algemeen criterium, namelijk het risico dat de daadwerkelijke uitvoering van de verwijdering wordt ondermijnd, aangezien er een reëel risico was dat de betrokkene een strafbaar feit zou plegen, waarvan het onderzoek en de vervolging de uitvoering van de verwijderingsprocedure mogelijk aanzienlijk zouden hebben bemoeilijkt.
 
 
 
 
 
 
 
 
 30
 
 
 Er zij op gewezen dat inbewaringstelling volgens artikel 15, lid 1, van richtlijn 2008/115 alleen mogelijk is om „de terugkeer voor te bereiden en/of om de verwijderingsprocedure uit te voeren”.
 
 
 
 
 
 
 
 
 31
 
 
 In dat verband heeft het Hof gepreciseerd dat enkel in het geval waarin de tenuitvoerlegging van het terugkeerbesluit – door middel van verwijdering – door het gedrag van de betrokkene in gevaar dreigt te komen, hetgeen per geval moet worden beoordeeld, de lidstaten laatstgenoemde zijn vrijheid kunnen ontnemen door hem in bewaring te stellen (arrest van 10 maart 2022, Landkreis Gifhorn, C‑519/20, EU:C:2022:178, punt 37 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
 
 
 
 
 
 
 
 
 32
 
 
 Daaruit volgt dat de met het oog op verwijdering bevolen bewaring van een illegaal verblijvende derdelander enkel tot doel heeft de doeltreffendheid van de terugkeerprocedure te waarborgen en niet bedoeld is als straf (arrest van 10 maart 2022, Landkreis Gifhorn, C‑519/20, EU:C:2022:178, punt 38).
 
 
 
 
 
 
 
 
 33
 
 
 Aldus moet een maatregel van bewaring die door een lidstaat bevolen is op grond van de nationale wetgeving die strekt tot omzetting van artikel 15, lid 1, van richtlijn 2008/115, beantwoorden aan een algemeen criterium inzake het risico dat de daadwerkelijke uitvoering van de verwijdering wordt ondermijnd.
 
 
 
 
 
 
 
 
 34
 
 
 Dat betekent echter niet dat artikel 15, lid 1, van richtlijn 2008/115 aldus moet worden begrepen dat het algemeen criterium als zodanig een grond voor bewaring vormt en een lidstaat toelaat om enkel op grond daarvan een maatregel van bewaring te bevelen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 35
 
 
 Artikel 15, lid 1, van richtlijn 2008/115 voorziet uitdrukkelijk in twee gronden voor bewaring, ten eerste het bestaan van een risico op onderduiken zoals omschreven in artikel 3, punt 7, van deze richtlijn, en ten tweede de omstandigheid dat de betrokkene de voorbereiding van de terugkeer of de verwijderingsprocedure ontwijkt of belemmert.
 
 
 
 
 
 
 
 
 36
 
 
 Zoals de advocaat‑generaal in de punten 30 tot en met 34 van zijn conclusie heeft opgemerkt, blijkt uit de eerste volzin van artikel 15, lid 1, van richtlijn 2008/115, en meer bepaald uit de woorden „met name”, inderdaad dat de opsomming van die twee gronden niet uitputtend is. De lidstaten kunnen dan ook voorzien in andere specifieke gronden voor bewaring, ter aanvulling van de twee gronden die expliciet in deze bepaling zijn voorzien.
 
 
 
 
 
 
 
 
 37
 
 
 Er dient evenwel te worden benadrukt dat de mogelijkheid die aan de lidstaten wordt gelaten om bijkomende gronden voor bewaring in te voeren, strikt is geregeld, zowel door de vereisten van richtlijn 2008/115 zelf als door de vereisten die voortvloeien uit de bescherming van de grondrechten, in het bijzonder het grondrecht op vrijheid neergelegd in artikel 6 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”).
 
 
 
 
 
 
 
 
 38
 
 
 In dat verband moet er in de eerste plaats op worden gewezen dat, zoals in de punten 30 tot en met 33 van dit arrest in herinnering is gebracht, een maatregel van bewaring enkel mag worden bevolen indien de uitvoering van het terugkeerbesluit in de vorm van verwijdering in gevaar dreigt te komen door het gedrag van de betrokkene en enkel de doeltreffendheid van de terugkeerprocedure tot doel mag hebben.
 
 
 
 
 
 
 
 
 39
 
 
 In de onderhavige zaak moet worden vastgesteld dat een algemeen criterium ontleend aan het risico dat de daadwerkelijke uitvoering van de verwijdering wordt ondermijnd, zoals genoemd in de vraag, voldoet aan dat vereiste.
 
 
 
 
 
 
 
 
 40
 
 
 In de tweede plaats zou de bewaring met het oog op verwijdering moeten worden beperkt en afhankelijk worden gesteld van de eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel, zoals ook wordt bevestigd door overweging 16 van richtlijn 2008/115.
 
 
 
 
 
 
 
 
 41
 
 
 Er moet aan herinnerd worden dat het doel van richtlijn 2008/115 erin is gelegen om een doeltreffend verwijderings- en terugkeerbeleid te ontwikkelen, met volledige eerbiediging van de grondrechten en de waardigheid van de betrokkenen (arrest van 10 maart 2022, Landkreis Gifhorn, C‑519/20, EU:C:2022:178, punt 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
 
 
 
 
 
 
 
 
 42
 
 
 Aldus wordt elke krachtens deze richtlijn gelaste bewaring strikt geregeld door de bepalingen van hoofdstuk IV ervan, zodat wordt verzekerd, ten eerste, dat vanuit het oogpunt van middelen en doelstellingen het evenredigheidsbeginsel wordt nageleefd en, ten tweede, dat de grondrechten van de betrokken derdelanders in acht worden genomen (arrest van 10 maart 2022, Landkreis Gifhorn, C‑519/20, EU:C:2022:178, punt 40 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
 
 
 
 
 
 
 
 
 43
 
 
 Daaruit volgt dat een lidstaat in geen geval mag voorzien in een bijkomende grond voor bewaring voor situaties waarin minder dwingende maatregelen, met name maatregelen waarbij de grondrechten van de betrokkenen in acht worden genomen, volstaan om de doeltreffendheid van de terugkeerprocedure te verzekeren.
 
 
 
 
 
 
 
 
 44
 
 
 Wat meer in het bijzonder de vereisten voortvloeiende uit de bescherming van het in artikel 6 van het Handvest neergelegde grondrecht op vrijheid betreft, moet verwezen worden naar de lering uit het arrest van 15 maart 2017, Al Chodor (C‑528/15, EU:C:2017:213).
 
 
 
 
 
 
 
 
 45
 
 
 In dat arrest heeft het Hof erop gewezen dat artikel 28 van verordening (EU) nr. 604/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming dat door een onderdaan van een derde land of een staatloze bij een van de lidstaten wordt ingediend (PB 2013, L 180, blz. 31) – waarin het in bewaring houden van een verzoeker wordt toegestaan om overdrachtsprocedures overeenkomstig deze verordening veilig te stellen wanneer er een significant risico op onderduiken van die verzoeker bestaat – voorziet in een beperking van de uitoefening van het grondrecht op vrijheid (arrest van 15 maart 2017, Al Chodor, C‑528/15, EU:C:2017:213, punt 36).
 
 
 
 
 
 
 
 
 46
 
 
 Ook artikel 15, lid 1, van richtlijn 2008/115 voorziet in een beperking van het in artikel 6 van het Handvest neergelegde grondrecht op vrijheid, door het in bewaring houden toe te laten van een derdelander jegens wie een terugkeerprocedure loopt, teneinde zijn terugkeer voor te bereiden en/of de verwijderingsprocedure uit te voeren.
 
 
 
 
 
 
 
 
 47
 
 
 In dat verband volgt uit artikel 52, lid 1, van het Handvest dat beperkingen op de uitoefening van dat recht bij wet moeten worden gesteld, de wezenlijke inhoud van dat recht moeten eerbiedigen en het evenredigheidsbeginsel in acht moeten nemen. Voor zover het Handvest rechten bevat die overeenkomen met rechten welke zijn gegarandeerd door het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, ondertekend te Rome op 4 november 1950 (hierna: „EVRM”), bepaalt artikel 52, lid 3, van het Handvest dat de inhoud en de reikwijdte van die rechten dezelfde zijn als die welke er door het EVRM aan worden toegekend, met dien verstande dat het recht van de Unie een ruimere bescherming kan bieden. Bij de uitlegging van artikel 6 van het Handvest moet dus als minimum het beschermingsniveau van artikel 5 EVRM in aanmerking worden genomen (arrest van 15 maart 2017, Al Chodor, C‑528/15, EU:C:2017:213, punt 37).
 
 
 
 
 
 
 
 
 48
 
 
 Wat betreft de vereisten waaraan de wettelijke grondslag van een beperking van het recht op vrijheid moet voldoen, heeft het Hof, in het licht van het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens van 21 oktober 2013, Del Río Prada tegen Spanje (CE:ECHR:2013:1021JUD004275009), opgemerkt dat een nationale wet die een vrijheidsbeneming toelaat, om te voldoen aan de vereisten van artikel 52, lid 1, van het Handvest, voldoende toegankelijk en duidelijk moet zijn en dat de toepassing ervan voorzienbaar moet zijn, teneinde willekeur uit te sluiten [arrest van 15 maart 2017, Al Chodor, C‑528/15, EU:C:2017:213, punt 38, en zie in die zin, arrest van 17 september 2020, JZ (Gevangenisstraf in geval van een inreisverbod), C‑806/18, EU:C:2020:724, punt 41].
 
 
 
 
 
 
 
 
 49
 
 
 Wat dat laatste betreft heeft het Hof ook benadrukt dat de waarborgen voor de vrijheid die zowel in artikel 6 van het Handvest als in artikel 5 EVRM zijn neergelegd, meer in het bijzonder tot doel hebben de betrokkenen te beschermen tegen willekeur. De uitvoering van een vrijheidsbenemende maatregel moet dus, om verenigbaar te zijn met deze doelstelling, onder meer ontdaan zijn van enige kwade trouw of misleiding door de instanties (arresten van 15 maart 2017, Al Chodor, C‑528/15, EU:C:2017:213, punt 39, en 12 februari 2019, TC, C‑492/18 PPU, EU:C:2019:108, punt 59).
 
 
 
 
 
 
 
 
 50
 
 
 Uit het bovenstaande volgt dat, aangezien de inbewaringstelling van een derdelander jegens wie een terugkeerprocedure loopt een ernstige inbreuk op diens recht op vrijheid vormt, daarvoor strikte waarborgen gelden, meer bepaald het bestaan van een wettelijke grondslag, duidelijkheid, voorzienbaarheid, toegankelijkheid en bescherming tegen willekeur (arrest van 15 maart 2017, Al Chodor, C‑528/15, EU:C:2017:213, punt 40).
 
 
 
 
 
 
 
 
 51
 
 
 In casu moet met betrekking tot het vereiste van een wettelijke grondslag worden vastgesteld dat de beperking van het recht op vrijheid in de omstandigheden van het hoofdgeding gebaseerd is op § 15 VSS, te weten een nationale wettelijke bepaling die strekt tot uitvoering van artikel 15, lid 1, van richtlijn 2008/115.
 
 
 
 
 
 
 
 
 52
 
 
 Nu dat is gepreciseerd, moet worden onderzocht of de andere bovenvermelde waarborgen worden nageleefd in het in de gestelde vraag genoemde geval waarin de betrokkene enkel op grond van een algemeen criterium inzake het risico dat de daadwerkelijke uitvoering van de verwijdering wordt ondermijnd, in bewaring wordt gesteld, zonder dat er sprake is van een van de specifieke gronden voor bewaring waarin die nationale wettelijke bepaling voorziet.
 
 
 
 
 
 
 
 
 53
 
 
 Gelet op de in de punten 47 tot en met 49 van dit arrest aangehaalde rechtspraak moet er in dat verband op worden gewezen dat de individuele beoordelingsbevoegdheid van de betrokken autoriteiten moet worden uitgeoefend binnen bepaalde vooraf vastgestelde grenzen. Daarom is het essentieel dat de criteria voor de bepaling van de grond voor inbewaringstelling duidelijk zijn vastgelegd in een dwingende handeling waarvan de toepassing voorzienbaar is (zie in die zin arrest van 15 maart 2017, Al Chodor, C‑528/15, EU:C:2017:213, punt 42).
 
 
 
 
 
 
 
 
 54
 
 
 Er moet echter worden vastgesteld dat een algemeen criterium inzake het risico dat de daadwerkelijke uitvoering van de verwijdering wordt ondermijnd, niet voldoet aan de vereisten van duidelijkheid, voorzienbaarheid en bescherming tegen willekeur, zoals de Europese Commissie terecht heeft aangevoerd. Door het gebrek aan precisie van een dergelijk criterium, meer bepaald wat betreft de elementen die de bevoegde nationale autoriteiten in aanmerking moeten nemen om te beoordelen of het risico waarop het berust al dan niet aanwezig is, kunnen de betrokken personen niet met de vereiste mate van zekerheid voorzien in welke gevallen ze in bewaring zouden kunnen worden gesteld. Om dezelfde reden biedt een dergelijk criterium die personen geen passende bescherming tegen willekeur.
 
 
 
 
 
 
 
 
 55
 
 
 Gelet op de voorgaande overwegingen moet op de gestelde vraag worden geantwoord dat artikel 15, lid 1, van richtlijn 2008/115 aldus moet worden uitgelegd dat het een lidstaat niet de mogelijkheid biedt om enkel op grond van een algemeen criterium inzake het risico dat de daadwerkelijke uitvoering van de verwijdering wordt ondermijnd, de inbewaringstelling te bevelen van een illegaal verblijvende onderdaan van een derde land, zonder dat er sprake is van een van de specifieke gronden voor bewaring zoals voorzien en duidelijk omschreven in de wetgeving die ertoe strekt de genoemde bepaling om te zetten in nationaal recht.
 
 
 
 
 Kosten
 
 
 
 
 
 
 56
 
 
 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
 
 
 
 
 
 
 
  
 
 Het Hof (Tweede kamer) verklaart voor recht:
 
 
 
 
 
 
 
 
  
 
 
 Artikel 15, lid 1, van richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven,
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
  
 
 
 moet aldus worden uitgelegd dat:
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
  
 
 
 het een lidstaat niet de mogelijkheid biedt om enkel op grond van een algemeen criterium inzake het risico dat de daadwerkelijke uitvoering van de verwijdering wordt ondermijnd, de inbewaringstelling te bevelen van een illegaal verblijvende onderdaan van een derde land, zonder dat er sprake is van een van de specifieke gronden voor bewaring zoals voorzien en duidelijk omschreven in de wetgeving die ertoe strekt de genoemde bepaling om te zetten in nationaal recht.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
  
 
 
 ondertekeningen
 
 
 
 
 
 
 (
 *1
 )	Procestaal Ests.