ECLI:NL:RVS:2026:1232, Raad van State, 04-03-2026, 202401856/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2026-03-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 april 2022 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan [appellante] een boete van € 2.700,00 opgelegd wegens een overtreding van het Arbeidsomstandighedenbesluit. [appellante] is een gecertificeerd saneringsbedrijf. Zij was op 13 januari 2021 bezig met het verwijderen van asbesthoudende golfplaten van het dak van een bedrijfspand in [plaats 2]. Inspecteurs van de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid (nu: de Nederlandse Arbeidsinspectie) hebben op die dag op deze locatie een inspectie uitgevoerd en op 11 februari 2021 daarvan een boeterapport opgesteld. De minister heeft op grond van het boeterapport aan [appellante] een boete van € 2.700,00 opgelegd, omdat [appellante] artikel 7.18, vierde lid, van het Arbobesluit heeft overtreden. De torenkraan waar het werkplatform aan was bevestigd, is volgens de minister een hijs- of hefwerktuig dat uitsluitend bestemd en ingericht is voor het verplaatsen van goederen. [appellante] heeft met het verrichten van de werkzaamheden werknemers met het werkplatform van en naar het dak vervoerd waarbij de werknemers vanaf het werkplatform asbesthoudende golfplaten van het dak van het bedrijfspand hebben verwijderd.

202401856/1/A3.
    Datum uitspraak: 4 maart 2026
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd in [plaats 1],
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 8 februari 2024 in zaak nr. 22/5043 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    Procesverloop
    Bij besluit van 4 april 2022 heeft de minister aan [appellante] een boete van € 2.700,00 opgelegd wegens een overtreding van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: Arbobesluit).
    Bij besluit van 7 september 2022 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 8 februari 2024 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 13 oktober 2025, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], bijgestaan door mr. T. Segers, advocaat in ’s-Hertogenbosch, en de minister, vertegenwoordigd door mr. S. Martis, R. van Leeuwen en P. Vlaarkamp, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellante] is een gecertificeerd saneringsbedrijf. Zij was op 13 januari 2021 bezig met het verwijderen van asbesthoudende golfplaten van het dak van een bedrijfspand in [plaats 2]. Inspecteurs van de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid (nu: de Nederlandse Arbeidsinspectie) hebben op die dag op deze locatie een inspectie uitgevoerd en op 11 februari 2021 daarvan een boeterapport opgesteld. In dit boeterapport staat dat de Nederlandse Arbeidsinspectie het volgende heeft geconstateerd:
    - [appellante] maakte voor het verwijderen van de golfplaten gebruik van een torenkraan die buiten voor het bedrijfspand was opgesteld. Aan de hijskabel van de torenkraan was een werkplatform bevestigd.
    - Op het werkplatform bevonden zich twee werknemers die op hoogte de golfplaten van het dak verwijderden en daarvoor het werkplatform steeds verlieten.
    - De ruimte onder het dak van het bedrijfspand was leeg.
    - De te verwijderen golfplaten waren met bevestigingshaken aan metalen gordingen van het dak bevestigd.
    - Deze bevestigingshaken konden eenvoudig worden doorgeknipt waardoor de golfplaten vrij zouden komen van hun ondergrond en verwijderd konden worden.
    - Omdat de ruimte onder het dak van het bedrijfspand leeg was, was het mogelijk om van onderaf, vanuit een hoogwerker, vanuit een verreiker of vanaf een steiger de bevestigingshaken door te knippen en de golfplaten te verwijderen.
    - [appellante] heeft voor de uit te voeren werkzaamheden gebruikgemaakt van een projectgebonden werkplan. De inspecteurs hebben het werkplan bekeken. Daarin staat dat de inzet van een torenkraan met werkplatform gerechtvaardigd is bij de hele sanering. Een andere methode is in het werkplan niet beschreven.
    - Het uitvoeren van de werkzaamheden met een meer geëigend arbeidsmiddel als een hoogwerker, een verreiker of een steiger zou een meer geëigende werkmethode opleveren. Deze werkmethode zou naar het oordeel van de Nederlandse Arbeidsinspectie wel meer uitvoeringstijd in beslag nemen.
    1.1.    De minister heeft op grond van het boeterapport aan [appellante] een boete van € 2.700,00 opgelegd, omdat [appellante] artikel 7.18, vierde lid, van het Arbobesluit heeft overtreden. De torenkraan waar het werkplatform aan was bevestigd, is volgens de minister een hijs- of hefwerktuig dat uitsluitend bestemd en ingericht is voor het verplaatsen van goederen. [appellante] heeft met het verrichten van de werkzaamheden werknemers met het werkplatform van en naar het dak vervoerd waarbij de werknemers vanaf het werkplatform asbesthoudende golfplaten van het dak van het bedrijfspand hebben verwijderd. De uitzondering op grond van artikel 7.23d, tweede lid, van het Arbobesluit is niet van toepassing, omdat de golfplaten van het dak hadden kunnen worden verwijderd met meer geëigende arbeidsmiddelen zoals een hoogwerker, verreiker of een steiger.
    1.2.    [appellante] is het hier niet mee eens. Volgens [appellante] is er geen sprake van overtreding van artikel 7.18, vierde lid, van het Arbobesluit, omdat de uitzondering van artikel 7.23d, tweede lid, van het Arbobesluit wel van toepassing is. [appellante] verwijst naar het projectgebonden werkplan dat voor de werkzaamheden in [plaats 2] is opgesteld. Daarin staat dat het vanwege de dakconstructie geen optie was om van binnenuit te saneren. Voor de onderbouwing van dit werkplan heeft [appellante] verwezen naar een rapport van een Hoger Veiligheidskundige van 16 september 2020 (hierna: HVK-rapport) over een vergelijkbaar project dat [appellante] al eerder heeft uitgevoerd in de Lier. [appellante] stelt onder verwijzing naar dit rapport dat er een technische noodzaak is voor de inzet van een torenkraan met werkplatform voor het bedrijfspand in [plaats 2], omdat het gaat om dezelfde dakconstructie als het pand waarvoor het rapport was opgesteld. Dat de ruimte onder het dak van het bedrijfspand leeg was, zoals de inspecteurs hebben geconstateerd, acht [appellante] niet bepalend voor het antwoord op de vraag of van binnenuit kan worden gesaneerd. Volgens [appellante] hadden de inspecteurs dus naar de dakconstructie moeten kijken voordat zij hun conclusies trokken.
    1.3.    Afgezien van het feit dat saneren van binnenuit vanwege de dakconstructie niet mogelijk was, vindt [appellante] verder dat zij die manier van werken niet van haar werknemers kan vergen vanwege het reële risico op fysieke overbelasting en gezondheidsklachten. Hiervoor baseert [appellante] zich op een rapport van het adviesbureau Future Proof van 14 juni 2022. Volgens [appellante] volgt uit dit rapport dat werknemers bij de werkwijze die de minister voorschrijft gedurende meerdere uren per dag tilhandelingen moeten verrichten waarbij het aanbevolen maximale tilgewicht wordt overschreden. Uit dit rapport volgt ook dat het werken aan het dak van bovenaf met een torenkraan met werkplatform aantoonbaar minder belastend is. De werkwijze die de minister voorstaat is daarom helemaal niet in overeenstemming met artikelen 5.2 en 5.3 van het Arbobesluit die ook van toepassing zijn op de werkzaamheden. Ook wijst dit rapport volgens [appellante], net als het HVK-rapport, op beknellingsgevaar. Uit het rapport van Future Proof volgt bovendien dat bij die werkwijze sprake zal zijn van een toename van asbestemissie. De minister heeft op grond van artikel 4.45 van het Arbobesluit juist de verplichting om asbestemissie tot een minimum te beperken, aldus [appellante]. Die methode die de minister voorstaat is niet meer geëigend en er is dus geen overtreding, zo stelt [appellante].
    Wettelijk kader
    2.       De relevante wettelijke bepalingen staan in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Uitspraak rechtbank
    3.       De rechtbank heeft geconcludeerd dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellante] artikel 7.18, vierde lid, van het Arbobesluit heeft overtreden en dat de minister daarom aan [appellante] een boete heeft mogen opleggen. Volgens de rechtbank heeft [appellante] namelijk niet aannemelijk gemaakt dat er geen andere geëigende arbeidsmiddelen dan een torenkraan beschikbaar waren om de saneringswerkzaamheden te verrichten.
    3.1.    De rechtbank heeft daarbij overwogen dat de minister terecht heeft gesteld dat [appellante] met de enkele verwijzing naar het HVK-rapport niet aannemelijk heeft gemaakt dat het vanwege de dakconstructie niet mogelijk was van binnenuit de asbesthoudende platen te verwijderen en dat er daarom voor [appellante] een technische noodzaak bestond voor de inzet van de torenkraan met werkplatform. Daartoe heeft de rechtbank betrokken dat het rapport voor een ander project is opgesteld en dat het onvoldoende is dat [appellante] heeft gesteld dat sprake is van een vergelijkbare dakconstructie zonder dit te onderbouwen. Verder is het volgens de rechtbank tussen partijen niet in geschil dat de asbesthoudende golfplaten met bevestigingshaken aan de metalen gordingen van het dak bevestigd waren en dat deze van onderaf konden worden doorgeknipt. De inspecteurs hebben geconcludeerd dat saneren van binnenuit mogelijk was met behulp van een meer geëigend arbeidsmiddel zoals een hoogwerker, verreiker of een steiger. Uit het boeterapport blijkt volgens de rechtbank dat de inspecteurs bij deze conclusie ook het door [appellante] opgestelde projectgebonden werkplan en de dakconstructie van het bedrijfspand hebben betrokken.
    3.2.    Verder heeft de rechtbank overwogen dat de minister er terecht op heeft gewezen dat [appellante] onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van beknellingsgevaar bij de door de minister voorgeschreven werkwijze. Hierbij heeft de rechtbank betrokken dat in het boeterapport door de inspecteurs is vermeld dat het beknellingsgevaar bij het werken vanuit een torenkraan met werkplatform niet minder is dan het beknellingsgevaar bij het werken vanuit een hoogwerker of verreiker en dat er geen beknellingsgevaar bestaat bij het werken vanaf een steiger. [appellante] heeft deze bevindingen, zo overweegt de rechtbank, onvoldoende weerlegd. In het HVK-rapport wordt slechts het algemene risico op beknellingsgevaar genoemd bij het gebruik van de steiger, hoogwerker en verreiker, maar ook bij het gebruik van een torenkraan. In het rapport van Future Proof wordt, zo overweegt de rechtbank, uitgegaan van een andere bevestigingswijze van de asbesthoudende golfplaten. Daarin staat namelijk dat de golfplaten moeten worden losgeschroefd waarbij de hoogwerker tussen de gordingen door tot boven het dakvlak moet worden gebracht. Tussen partijen is echter niet in geschil dat de bevestigingshaken van onderaf kunnen worden doorgeknipt. De rechtbank is met de minister van oordeel dat [appellante] met deze rapporten het gestelde beknellingsgevaar niet heeft onderbouwd.
    3.3.    Tot slot heeft de rechtbank geoordeeld dat het betoog over de gestelde fysieke belasting en de gestelde toename aan asbestemissie in het rapport van Future Proof bij het saneren van binnenuit met een hoogwerker niet kan leiden tot de conclusie dat sprake is van een gerechtvaardigde inzet van een torenkraan met werkplatform. Daarbij heeft de rechtbank overwogen dat de minister terecht heeft gesteld dat de fysieke belasting bij de sanering niet voorgaat boven de veiligheidsrisico’s van het werken met een torenkraan met werkplatform. Volgens de rechtbank blijkt uit het rapport van Future Proof dat het werken vanuit een hoogwerker 20% fysiek meer belastend is dan werken vanuit een werkplatform en dat er met een werkplatform meer golfplaten tegelijkertijd kunnen worden meegenomen dan met een hoogwerker, maar niet dat deze belasting zonder meer in strijd is met artikel 5.2 en artikel 5.3 van het Arbobesluit. Ook het gestelde gevaar voor asbestemissie kan volgens de rechtbank niet tot de conclusie leiden dat de inzet van een torenkraan met werkplatform gerechtvaardigd is. In het rapport van Future Proof is slechts de fysieke belasting en niet de asbestemissie van twee werkmethodes vergeleken. Verder heeft de rechtbank voor zowel de gestelde fysieke belasting als de gestelde toename aan asbestemissie geconcludeerd dat aan het rapport van Future Proof een beperkte betekenis toekomt, omdat niet blijkt dat de Hoger Veiligheidskundige, die het rapport heeft opgesteld, het bedrijfspand tijdens de saneringswerkzaamheden heeft bekeken. Dit rapport is pas daarna opgesteld. Tot slot heeft de rechtbank nog gewezen op de opmerking van de inspecteurs in het boeterapport dat het saneren van binnenuit met een verreiker of steiger ook een mogelijkheid is. Deze twee werkmethoden zijn in het rapport van Future Proof niet genoemd.
    Beoordeling van het hoger beroep
    4.       De gronden die [appellante] in hoger beroep heeft aangevoerd zijn zo goed als een herhaling van wat zij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die gronden ingegaan. In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen reden om die beoordeling onjuist te achten. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 5.2, 5.3, 5.4 en 5.5 opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd en die hierboven zijn weergegeven. De Afdeling voegt hieraan toe dat [appellante] met het in hoger beroep overgelegde stuk er ook niet in is geslaagd aannemelijk te maken dat er vanwege de dakconstructie een technische noodzaak bestond voor de inzet van de torenkraan met werkplatform, omdat in dat rapport onvoldoende is onderbouwd dat het projectgebonden werkplan ook toepasbaar was voor het project in [plaats 2]. Verder wil de Afdeling benadrukken dat zij met de rechtbank van oordeel is dat de door [appellante] gestelde hogere fysieke belasting bij het saneren van binnenuit niet tot een gerechtvaardigde inzet van een torenkraan met werkplatform kan leiden, omdat de fysieke belasting geen onderdeel uitmaakt van de beoordeling of de uitzondering van artikel 7.23d, eerste lid, van het Arbobesluit van toepassing is.
    Conclusie
    5.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd.
    6.       De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. C.M. Wissels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. I.W.M.J. Bossmann, griffier.
    w.g. Wissels
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Bossmann
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 4 maart 2026
    314-1171
     
    BIJLAGE
     
    Wettelijk kader
    Arbeidsomstandighedenbesluit
    Artikel 7.18
    […]
    4. Met een hijs- of hefwerktuig dat uitsluitend is bestemd en ingericht voor het vervoer van goederen, worden in de plaats van of tezamen met goederen geen personen vervoerd.
    […].
    Artikel 7.23d
    […]
    2. Artikel 7.18, vierde lid, is niet van toepassing op arbeid verricht door personen vanuit een werkbak die of een werkplatform dat is gekoppeld aan een hijswerktuig, indien vanuit de werkbak of het werkplatform werkzaamheden worden verricht op plaatsen die moeilijk bereikbaar zijn en waarbij geen andere meer geëigende arbeidsmiddelen of werkmethoden beschikbaar zijn om die plaatsen veilig te bereiken.
    […].