ECLI:NL:RVS:2026:823, Raad van State, 25-02-2026, 202406384/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2026-02-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij twee besluiten van 30 juni 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam de ligplaatsvergunningen voor onbepaalde tijd van Valentijn en Soeverein gewijzigd in ligplaatsvergunningen met als einddatum 1 maart 2024. Deze zaak heeft een lange voorgeschiedenis, die uitgebreid uiteen is gezet in de uitspraak van de Afdeling van 25 september 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3732. Na deze uitspraak heeft het college besloten tot een vergunningstop, die inhoudt dat vooralsnog geen nieuwe exploitatievergunningen worden uitgegeven voor de passagiersvaart.

202406384/1/A3.
    Datum uitspraak: 25 februari 2026
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Salonboot Valentijn B.V. en Salonboot Soeverein B.V., beide gevestigd in Amsterdam,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 9 september 2024 in zaak nr. 23/2329 in het geding tussen:
    Valentijn en Soeverein
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij twee besluiten van 30 juni 2022 heeft het college de ligplaatsvergunningen voor onbepaalde tijd van Valentijn en Soeverein gewijzigd in ligplaatsvergunningen met als einddatum 1 maart 2024.
    Bij besluit van 14 maart 2023 heeft het college de door Valentijn en Soeverein daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 9 september 2024 heeft de rechtbank het door Valentijn en Soeverein daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak hebben Valentijn en Soeverein hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Valentijn en Soeverein hebben een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting van 30 oktober 2025 behandeld, waar Valentijn en Soeverein, vertegenwoordigd door mr. E.C.W. Timmer, advocaat in Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. B.S. Jaasma, mr. M.R. Botman en mr. D.K. Jongkind, advocaten in Den Haag, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Deze zaak heeft een lange voorgeschiedenis, die uitgebreid uiteen is gezet in de uitspraak van de Afdeling van 25 september 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3732. Na deze uitspraak heeft het college besloten tot een vergunningstop, die inhoudt dat vooralsnog geen nieuwe exploitatievergunningen worden uitgegeven voor de passagiersvaart.
    1.1.    Het college vindt het daarbij ook noodzakelijk het beperkte aantal ligplaatsen eerlijk te verdelen. Volgens het college zijn er slechts 377 van dergelijke ligplaatsen, terwijl er op dit moment ongeveer 750 exploitatievergunningen voor de passagiersvaart zijn uitgegeven. Het college vindt het belangrijk te voorkomen dat passagiersvaartuigen zonder exploitatievergunning een ligplaats innemen en ook bezet houden waardoor passagiersvaartuigen met een exploitatievergunning geen ligplaats kunnen innemen. Daarom heeft het college ligplaatsvergunningen die voor onbepaalde tijd zijn verleend, gewijzigd naar ligplaatsvergunningen voor bepaalde tijd. In deze zaak is dat gebeurd met de besluiten van 30 juni 2022. De einddatum van de daarop betrekking hebbende ligplaatsvergunningen is  gesteld op 1 maart 2024. Exploitatievergunningen had het college ook al gewijzigd van onbepaalde tijd naar bepaalde tijd. Deze eindigden ook op 1 maart 2024. Die wijziging heeft de Afdeling met de uitspraak van 25 september 2024 teruggedraaid, waardoor de betreffende vergunningen weer voor onbepaalde tijd zijn gelden.
    1.2.    Valentijn en Soeverein hebben bezwaar gemaakt tegen het besluit van het college om hen verleende ligplaatsvergunningen te wijzigen naar vergunningen met een einddatum op 1 maart 2024. Het college heeft een daartegen ingediend bezwaar ongegrond verklaard.
    Uitspraak van de rechtbank
    2.       De rechtbank heeft het beroep van Valentijn en Soeverein ongegrond verklaard. Volgens de rechtbank zijn de ligplaatsvergunningen weliswaar schaars, maar Richtlijn 2006/123/EG van het Europese Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (PB 2006, L 376; hierna: de Dienstenrichtlijn) is niet van toepassing. Het doel om te voorkomen dat een ligplaats wordt ingenomen met een passagiersvaartuig dat niet over een exploitatievergunning beschikt, leidt naar het oordeel van de rechtbank niet tot onevenredige gevolgen. De duur van de ligplaatsvergunning mag worden gekoppeld aan de duur van de exploitatievergunning. Ook was het college volgens de rechtbank bevoegd om de ligplaatsvergunningen te wijzigen van onbepaalde tijd naar bepaalde tijd.
    Hoger beroep
    3.       Valentijn en Soeverein betogen dat de rechtbank ten onrechte het beroep ongegrond heeft verklaard. Volgens hen is het college na de uitspraak van de Afdeling van 25 september 2024 niet bevoegd om de ligplaatsvergunningen te wijzigen. Verder is volgens hen de Dienstenrichtlijn wel van toepassing.
    3.1.    De Afdeling heeft deze zaak met veertien andere zaken gelijktijdig op een zitting behandeld. Alle argumenten die over en weer zijn genoemd en besproken, betrekt de Afdeling ook in haar oordeel bij deze zaak.
    Wettelijk kader
    4.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Grondslag van de wijzigingsbesluiten
    5.       Volgens Valentijn en Soeverein biedt artikel 2.2.6, eerste lid, aanhef en onder b, van de Verordening op het binnenwater (hierna: Vob) onvoldoende grondslag omdat de exploitatievergunningen weer voor onbepaalde tijd geldig zijn. Omdat beleidsmatig een koppeling bestaat tussen een ligplaatsvergunning en een exploitatievergunning, is niet langer sprake van gewijzigde omstandigheden als bedoeld in artikel 2.2.6, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vob en mocht het college ook geen toepassing geven aan Beleidsregels wijzigen en verlenen ligplaatsvergunningen voor bedrijfsvaartuigen (hierna: de Beleidsregels), aldus Valentijn en Soeverein.
    5.1.    Op grond van 2.3.6 van de Vob is het verboden om zonder ligplaatsvergunning met een bedrijfsvaartuig ligplaats in te nemen. Artikel 2.2.6, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vob bepaalt dat het college een vergunning onder meer kan wijzigen als op grond van een verandering van omstandigheden of inzichten een schorsing, intrekking of wijziging ervan nodig is vanwege een belang ter bescherming waarvan de vergunning is vereist.
    5.2.    Ter uitvoering van artikel 2.2.6, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vob heeft het college de Beleidsregels vastgesteld. In artikel 2 van de Beleidsregels staat dat oude ligplaatsvergunningen voor bepaalde of onbepaalde tijd voor bedrijfsvaartuigen (ook wel passagiersvaartuigen) met een exploitatievergunning voor bepaalde tijd worden gewijzigd in ligplaatsvergunningen voor bedrijfsvaartuigen voor bepaalde tijd, met een einddatum die aansluit bij de looptijd van de exploitatievergunning.
    5.3.    Op het moment dat het college het besluit op het bezwaar van 14 maart 2023 nam, had het college de exploitatievergunningen van de passagiersvaartuigen gewijzigd van onbepaalde tijd naar bepaalde tijd. Als gevolg van de uitspraak van de Afdeling van 25 september 2024 gelden de exploitatievergunningen echter weer voor onbepaalde tijd. Die uitspraak impliceert dat de wijziging van de exploitatievergunningen naar vergunningen voor bepaalde tijd nooit heeft bestaan. Naar het oordeel van de Afdeling is de wijziging van de exploitatievergunningen van onbepaalde tijd naar bepaalde tijd daarom geen verandering van omstandigheden of inzichten als bedoeld in artikel 2.2.6, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vob. Bovendien staat in de Beleidsregels dat alleen ligplaatsvergunningen die zijn verleend aan bedrijfsvaartuigen die een exploitatievergunning voor bepaalde tijd hebben, worden gewijzigd. Daarvan is na de uitspraak van de Afdeling van 25 september 2024 niet langer sprake. De Afdeling is daarom van oordeel dat achteraf bezien om deze reden in ieder geval geen aanleiding bestond voor het college om de ligplaatsvergunningen te wijzigen in vergunningen voor bepaalde tijd.
    5.4.    In de schriftelijke uiteenzetting en op de zitting heeft het college toegelicht dat ook een verandering van omstandigheden en inzichten bestaat omdat een ligplaatsvergunning een schaarse vergunning is en de Dienstenrichtlijn verplicht tot het wijzigen van de ligplaatsvergunningen in een vergunning voor bepaalde tijd. De wijziging van de ligplaatsvergunningen is dan ook noodzakelijk, aldus het college. Op de zitting heeft het college daarbij verwezen naar de uitspraken van de Afdeling van 5 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY5134, 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2892, en 8 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1013.
    5.5.    De Afdeling is van oordeel dat ook dit geen reden kan zijn op de grond van gewijzigde omstandigheden en inzichten als bedoeld in artikel 2.2.6, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vob de ligplaatsvergunningen te wijzigen. Onduidelijk is waarom dit een verandering van omstandigheden of inzichten is. Valentijn en Soeverein hebben onweersproken gesteld dat er in 2017 247 ligplaatsen waren. Dat aantal is in de jaren daarna toegenomen naar 377 ligplaatsen in 2023, maar ondanks die toename is er nog steeds een grotere vraag naar ligplaatsen dan het aanbod ervan. Het is dan ook zonder nadere motivering van het college niet te volgen waarom ten tijde van het bestreden besluit schaarste een verandering van omstandigheden of inzichten zou betreffen.
    Dat de Dienstenrichtlijn bij schaarste verplicht tot het uitgeven van vergunningen voor bepaalde tijd, is geen reden om op grond van artikel 2.2.6, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vob de ligplaatsvergunningen te wijzigen. In artikel 2.2.6, eerste lid, aanhef en onder e, van de Vob is namelijk een expliciete grondslag opgenomen om een vergunning te wijzigen als dit noodzakelijk is ter uitvoering van wettelijke, Europeesrechtelijke of andere internationale verplichtingen. Deze grondslag staat sinds 4 december 2019 in de Vob. In de toelichting op dat artikellid staat beschreven dat dit is opgenomen om expliciet te maken dat een vergunning ook mag worden gewijzigd in het geval bijvoorbeeld de Dienstenwet of de Dienstenrichtlijn daartoe verplichten. Het is dus de bedoeling van de gemeentelijke wetgever geweest om, als de Dienstenrichtlijn van toepassing is, expliciet de grondslag als bedoeld in artikel 2.2.6, eerste lid, aanhef en onder e, van de Vob toe te passen. Zoals hierna zal blijken, is de Dienstenrichtlijn van toepassing. Omdat de Dienstenrichtlijn van toepassing is, had het college ervoor moeten kiezen om artikel 2.2.6, eerste lid, aanhef en onder e, van de Vob ten grondslag te leggen aan het besluit van 14 maart 2023. De verwijzing van het college naar de uitspraken van de Afdeling van 5 december 2012, 28 augustus 2019 en 8 april 2020 gaat niet op, alleen al omdat de in die gedingen van toepassing zijnde regelgeving geen expliciete grondslag bevatte om een vergunning te wijzigen op grond van wettelijke, Europeesrechtelijke of andere internationale verplichtingen.
    5.6.    Het college heeft in de schriftelijke uiteenzetting toegelicht dat het ook meer uniformiteit en flexibiliteit in de ligplaatsvergunningverlening wil aanbrengen. Het college wenst efficiënt om te gaan met de beschikbare ruimte op het water. Het college verwijst daarbij naar het algemene advies van de bezwaarschriftencommissie van 22 december 2022.
    5.7.    Het is naar het oordeel van de Afdeling niet duidelijk waarom dit een verandering van omstandigheden of inzichten is. Het is een feit van algemene bekendheid dat de beschikbare ruimte op de Amsterdamse grachten beperkt is. Dit kan naar het oordeel van de Afdeling dan ook geen argument zijn om te spreken van een verandering van omstandigheden of inzichten.
    5.8.    Gelet op het voorgaande moet het college in een nieuw besluit motiveren op grond van welke bepaling het zichzelf bevoegd acht wijzigingsbesluiten te nemen en, als sprake is van een verandering van omstandigheden, waarom daarvan sprake zou zijn.
    5.9.    Het betoog slaagt.
    Toepasselijkheid van de Dienstenrichtlijn
    6.       Volgens Valentijn en Soeverein is, in tegenstelling tot wat de rechtbank heeft geoordeeld, de Dienstenrichtlijn wel van toepassing. Volgens hen moet het college daarom ook toetsen aan de eisen van geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid.
    6.1.    Anders dan de rechtbank, is de Afdeling van oordeel dat de Dienstenrichtlijn van toepassing is. Zoals de Afdeling in de uitspraak van 16 april 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1709, heeft geoordeeld, geldt het verbod om zonder vergunning met een bedrijfsvaartuig ligplaats in te nemen, als bedoeld in artikel 2.3.6 van de Vob, naar zijn aard uitsluitend voor personen die een dienstenactiviteit willen verrichten, met uitsluiting van personen die handelen als particulier. De van toepassing zijnde eisen zijn anders dan de eisen die gelden voor woonboten en pleziervaartuigen. Zo is in het vijfde lid van dat artikel bepaald dat de vergunning alleen kan worden verleend als de uit te oefenen werkzaamheden of activiteiten watergebonden zijn of wanneer het gaat om de aan- of afvoer van materialen over water, en de vereiste vergunningen voor het uitoefenen van die werkzaamheden of activiteiten zijn verleend. Daarmee verschillen de eisen voor dienstenverrichters van die voor particulieren. Dat betekent dat het college bij een beslissing op een aanvraag om een ligplaatsvergunning voor een bedrijfsvaartuig, de Dienstenrichtlijn moet toepassen.
    6.2.    Het college heeft dat echter niet gedaan. In de schriftelijke uiteenzetting en op de zitting heeft het college toegelicht dat de besluitvorming ondanks dat toch voldoet aan de eisen van de Dienstenrichtlijn en nodig is in het kader van bescherming van het stedelijk milieu en ordening op het binnenwater. Uit deze motivering volgt echter niet waarom er maar 377 ligplaatsen op het Amsterdamse binnenwater zijn aangewezen en waaruit dat aantal volgt. Het college heeft verwezen naar het Uitvoeringsplan ligplaatsen passagiersvaartuigen van 22 november 2022, waarin het aantal van 377 ligplaatsen wordt genoemd. Uit dat plan volgt dat is aangesloten bij het bestaande aantal ligplaatsen. Het blijft echter onduidelijk waarom dit aantal het maximum vormt en waarom het college niet meer ligplaatsen ter beschikking kan stellen of kan realiseren. Het college kan er weliswaar voor kiezen om daartoe niet over te gaan, maar dan moet het in het licht van de Dienstenrichtlijn motiveren waarom daar niet voor wordt gekozen. Een dergelijke motivering ontbreekt. Verder blijkt uit de motivering van het college niet of onvoldoende waarom de wijziging van het beleid over de ligplaatsvergunningen geschikt, noodzakelijk en evenwichtig is om het stedelijk milieu te beschermen en het binnenwater te ordenen. Vergelijk ook overwegingen 14 en verder en 15 en verder van de uitspraak van de Afdeling van 25 september 2024.
    6.3.    Gelet hierop moet het college ook om deze reden in een nieuw besluit ingaan op de vraag waarom de wijzigingsbesluiten al dan niet in overeenstemming zijn met de Dienstenrichtlijn.
    6.4.    Het betoog slaagt.
    Conclusie over het hoger beroep
    7.       Gelet op het voorgaande is het hoger beroep gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep gegrond verklaren en het besluit van 14 maart 2023 vernietigen. Dat betekent dat het college een nieuw besluit op het bezwaar van Valentijn en Soeverein moet nemen met inachtneming van wat hiervoor is geoordeeld. Het college krijgt achttien weken om een nieuw besluit op het bezwaar te nemen.
    8.       Het college moet de proceskosten vergoeden. De gemachtigde heeft in deze zaak en de zaken nrs. 202406387/1/A3, 202406389/1/A3, 202406391/1/A3, 202406396/1/A3 en 202406408/1/A3, in welke zaken vandaag ook uitspraak is gedaan, nagenoeg gelijkluidende stukken ingediend. Ook zijn de zaken gelijktijdig op een zitting behandeld. Dit zijn daarom samenhangende zaken in de zin van artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Deze zaken worden voor de bepaling van de hoogte van de te vergoeden kosten voor rechtsbijstand als één zaak beschouwd, waarbij wegingsfactor 1,5 wordt toegepast omdat het er meer dan vier zijn (onderdeel C2 van de bijlage bij het Besluit proceskosten bestuursrecht).
    De vergoeding voor het beroep en hoger beroep moet worden verdeeld over de zes appellanten in deze zaken, wat neerkomt op een bedrag van € 1.050,75 per appellant(e).
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 9 september 2024 in zaak nr. 23/2329;
    III.      verklaart het beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van 14 maart 2023, kenmerk: JB.22.013864.001 JB.22.013868.001;
    V.       draagt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam op om binnen achttien weken een nieuw besluit op het bezwaar te nemen;
    VI.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij Salonboot Valentijn B.V. en Salonboot Soeverein B.V. in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.050,75, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij de betaling van genoemd bedrag aan één van hen, het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    VII.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan Salonboot Valentijn B.V. en Salonboot Soeverein B.V. het door hen voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrag van € 924,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.R. Renkema, griffier.
    w.g. Hoekstra
    voorzitter
    w.g. Renkema
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 25 februari 2026
    1071
     
    BIJLAGE
     
    Dienstenrichtlijn
    Artikel 9
    1. De lidstaten stellen de toegang tot en de uitoefening van een dienstenactiviteit niet afhankelijk van een vergunningstelsel, tenzij aan de volgende voorwaarden is voldaan:
    a) het vergunningstelsel heeft geen discriminerende werking jegens de betrokken dienstverrichter;
    b) de behoefte aan een vergunningstelsel is gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;
    c) het nagestreefde doel kan niet door een minder beperkende maatregel worden bereikt, met name omdat een controle achteraf te laat zou komen om werkelijk doeltreffend te zijn.
    […]
    Artikel 10
    1. Vergunningstelsels zijn gebaseerd op criteria die beletten dat de bevoegde instanties hun beoordelingsbevoegdheid op willekeurige wijze uitoefenen.
    2. De in lid 1 bedoelde criteria zijn:
    a) niet-discriminatoir;
    b) gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;
    c) evenredig met die reden van algemeen belang;
    d) duidelijk en ondubbelzinnig;
    e) objectief;
    f) vooraf openbaar bekendgemaakt;
    g) transparant en toegankelijk.
    […]
    5. De vergunning wordt verleend zodra na een passend onderzoek is vastgesteld dat aan de vergunningsvoorwaarden is voldaan.
    […]
    Verordening op het binnenwater
    Artikel 2.1.4 Pleziervaartuigen
    1. Onverminderd het bepaalde in de Regionale Havenverordening Noordzeekanaalgebied 2012 is het verboden ligplaats in te nemen met een pleziervaartuig:
    a. dat niet is voorzien van een op het vaartuig duidelijk zichtbaar aangebracht geldig en juist vignet dat voor dat vaartuig op grond van de Binnenhavengeldverordening Pleziervaart van gemeentewege is verstrekt, of
    b. dat langer is dan 10 meter, op de lengte over het dek gemeten.
    […]
    Artikel 2.2.6 Schorsing, intrekking of wijziging van een vergunning
    1. Het college kan een vergunning ambtshalve schorsen, intrekken of wijzigen indien:
    […]
    b. op grond van een verandering van omstandigheden of inzichten schorsing, intrekking of wijziging nodig is vanwege een belang ter bescherming waarvan de vergunning is vereist;
    […]
    e. dit noodzakelijk is ter uitvoering van wettelijke, Europeesrechtelijke of andere internationale verplichtingen.
    […]
    Artikel 2.3.1 Ligplaatsvergunning woonboot
    1. Het is verboden, zonder of in afwijking van een vergunning van het college met een woonboot ligplaats in te nemen. De vergunning is persoons-, ligplaats- en vaartuiggebonden.
    […]
    Artikel 2.3.6 Ligplaatsvergunning bedrijfsvaartuig
    1. Het is verboden, zonder of in afwijking van vergunning van het college met een bedrijfsvaartuig ligplaats in te nemen. De vergunning is persoons-, ligplaats-, bedrijfs- en vaartuiggebonden.
    […]
    5. De vergunning kan alleen worden verleend indien de uit te oefenen werkzaamheden of activiteiten watergebonden zijn of wanneer het gaat om de aan- of afvoer van materialen over water en de vereiste vergunningen voor het uitoefenen van die werkzaamheden of activiteiten zijn verleend.
    […]
    Beleidsregels wijzigen en verlenen ligplaatsvergunningen voor bedrijfsvaartuigen
    Artikel 2 Wijzigen bestaande ligplaatsvergunningen
    Oude ligplaatsvergunningen voor bepaalde, dan wel onbepaalde tijd voor bedrijfsvaartuigen met een exploitatievergunning voor bepaalde tijd worden gewijzigd in ligplaatsvergunningen voor bedrijfsvaartuigen voor bepaalde tijd, met een einddatum die aansluit bij de looptijd van de exploitatievergunning.