ECLI:NL:RVS:2025:4323, Raad van State, 10-09-2025, 202204736/1/A3 en 202204738/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-09-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 augustus 2019 heeft de minister Volksgezondheid, Welzijn en Sport op aanvraag van [vergunninghouder A] een vergunning verleend tot het bereiden en ter hand stellen van geneesmiddelen aan patiënten van zijn huisartsenpraktijk. [vergunninghouder A] en [vergunninghouder B] hebben een gezamenlijke huisartsenpraktijk in Kessel. De minister heeft hen vergunningen verleend tot het bereiden en het ter hand stellen van geneesmiddelen aan patiënten van de praktijk, als bedoeld in artikel 61, tiende en elfde lid, van de Geneesmiddelenwet. De minister heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat de afstand tussen de dichtstbijzijnde apotheek en de grens van het aangevraagde gebied 4,6 km bedraagt. [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] en [appellant sub 1C] werken als apothekers in Neer en zijn het niet eens met de besluiten van de minister. Volgens hen heeft de minister verkeerd gemeten en bedraagt de afstand tussen de dichtstbijzijnde apotheek en de grens van het aangevraagde gebied minder dan 3,5 km. De minister zou daarom geen vergunning mogen verlenen.

202204736/1/A3 en 202204738/1/A3.
    Datum uitspraak: 10 september 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       [appellant sub 1A], [appellant sub 1B] en [appellant sub 1C], te [plaats],
    2.       [appellant sub 2A], [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C], te [plaats],
    appellanten (hierna gezamenlijk: de Apothekers),
    tegen de uitspraken van de rechtbank Limburg van 16 juni 2022 in zaak nrs. 20/2340 en 20/2334 in de gedingen tussen:
    [appellant sub 1A], [appellant sub 1B] en [appellant sub 2A]
    en
    de minister.
    Procesverloop
    Bij besluit van 22 augustus 2019 heeft de minister op aanvraag van [vergunninghouder A] een vergunning verleend tot het bereiden en ter hand stellen van geneesmiddelen aan patiënten van zijn huisartsenpraktijk.
    Bij besluit van 22 augustus 2019 heeft de minister op aanvraag van [vergunninghouder B] een vergunning verleend om geneesmiddelen ten behoeve van patiënten die hij in dezelfde huisartsenpraktijk behandelt, te bereiden en aan hen ter hand te stellen.
    Bij besluit van 23 juli 2020 heeft de minister het door [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] tegen die besluiten gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Het bezwaar van [appellant sub 2A] heeft de minister bij besluit van 23 juli 2020 niet-ontvankelijk verklaard.
    Bij uitspraak van 16 juni 2022 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Het door [appellant sub 2A] tegen het besluit van 23 juli 2020 ingestelde beroep heeft de rechtbank bij de uitspraak van 16 juni 2022 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, de bezwaren tegen de besluiten van 22 augustus 2019 ongegrond verklaard en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    Tegen deze uitspraken hebben de Apothekers hoger beroep ingesteld.
    De minister en [vergunninghouder A] en [vergunninghouder B] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaken op een zitting van 28 mei 2025 behandeld, waar [appellant sub 1A] en [partij], bijgestaan en vertegenwoordigd door mr. K. van Berloo, advocaat in Zeist, en de minister, vertegenwoordigd door mr. R.G.T. van Wissen, D. Hoogeveen en mr. E. van Brandwijk, advocaat in Rotterdam, zijn verschenen. Verder zijn op de zitting [vergunninghouder A] en [vergunninghouder B], bijgestaan door mr. M.E.F. Bots, advocaat in Utrecht, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [vergunninghouder A] en [vergunninghouder B] hebben een gezamenlijke huisartsenpraktijk in Kessel. De minister heeft hen vergunningen verleend tot het bereiden en het ter hand stellen van geneesmiddelen aan patiënten van de praktijk, als bedoeld in artikel 61, tiende en elfde lid, van de Geneesmiddelenwet. De minister heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat de afstand tussen de dichtstbijzijnde apotheek en de grens van het aangevraagde gebied 4,6 km bedraagt.
    1.1.    [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] en [appellant sub 1C] werken als apothekers in Neer en zijn het niet eens met de besluiten van de minister. Volgens hen heeft de minister verkeerd gemeten en bedraagt de afstand tussen de dichtstbijzijnde apotheek en de grens van het aangevraagde gebied minder dan 3,5 km. De minister zou daarom geen vergunning mogen verlenen. De minister heeft dit bezwaar ongegrond verklaard. De rechtbank heeft dat besluit rechtmatig geacht.
    1.2.    Ook [appellant sub 2A], [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C] werken als apotheker, maar dan in Reuver. Het tegen de besluiten van 22 augustus 2019 gemaakte bezwaar heeft de minister niet-ontvankelijk verklaard, omdat hij van mening is dat [appellant sub 2A] geen belanghebbende is. Volgens de minister ligt de apotheek op een afstand van 25,9 km van de huisartsenpraktijk in Kessel. Daarmee is er geen sprake van een rechtstreeks bij het besluit betrokken belang. De rechtbank heeft het door [appellant sub 2A] ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 23 juli 2020 vernietigd, omdat op voorhand niet gezegd kan worden dat de apotheek van [appellant sub 2A] zich potentieel niet in hetzelfde verzorgingsgebied bevindt als dat van de huisartsenpraktijk. De minister heeft daarom het bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. Evenwel heeft de rechtbank geoordeeld dat de minister bij de berekening van de afstand tussen de huisartsenpraktijk en de apotheek in Reuver het veer tussen Kessel en Reuver niet hoefde te betrekken. De rechtbank heeft daarom het door [appellant sub 2A] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    Hoger beroep
    2.       [appellant sub 1A], [appellant sub 1B] en [appellant sub 1C] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister terecht de vergunningen heeft verleend aan [vergunninghouder A] en [vergunninghouder B]. Volgens hen is het de minister die bepaalt welk gebied leidend is bij het verlenen van de vergunning. Daarbij moet de minister ervan uitgaan dat het om het gebied gaat waar de huisarts de geneeskundige praktijk uitoefent. De wet laat geen ruimte om uit te gaan van een door de huisarts gekozen deel van het gebied waar hij de geneeskundige praktijk uitoefent. Daarbij verwijzen zij naar de uitspraak van de Afdeling van 16 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:101. Verder stellen de Apothekers zich op het standpunt dat de minister is uitgegaan van een onjuiste afstand tussen de grens van het aangevraagde gebied en de dichtstbijzijnde apotheek. De minister had ook het veer tussen Kessel en Reuver moeten betrekken bij het opnemen van de afstand. Daarbij had de minister moeten betrekken dat het veer een voor het gemotoriseerde verkeer bestemde weg is. De wettekst laat daarbij geen ruimte voor de minister om voor het begrip ‘weg’ aan te sluiten bij de Wegenwet of de Wegenverkeerswet. Als de minister het veer aldus in zijn besluit had betrokken, was hij tot de conclusie gekomen dat de afstand minder dan 3,5 km bedraagt, aldus de Apothekers.
    Toepasselijke regelgeving
    3.       Artikel 61 van de Geneesmiddelenwet luidt:
    "[…]
    10. Onze Minister verleent desgevraagd aan een huisarts die de geneeskundige praktijk uitoefent in een aaneengesloten gebied, een vergunning tot het bereiden en het ter hand stellen van UR- of UA-geneesmiddelen aan patiënten van zijn praktijk, indien de afstand tussen de meest dichtbij dat gebied gevestigde apotheker en de in dat gebied meest dichtbij die apotheek wonende potentiële patiënt ten minste 4,5 kilometer is gemeten over de voor het gemotoriseerde verkeer bestemde weg. Indien de in de eerste volzin bedoelde afstand minder dan 4,5 kilometer is, maar meer dan 3,5 kilometer, verleent Onze Minister de vergunning indien dit in het belang is van de geneesmiddelenvoorziening.
    11. Onze Minister verleent aan de huisarts die de geneeskundige praktijk uitoefent gezamenlijk met een huisarts aan wie een vergunning als bedoeld in het tiende lid is verleend, desgevraagd, een vergunning om UR- of UA-geneesmiddelen ten behoeve van de patiënten die hij behandelt, te bereiden en aan hen ter hand te stellen in de apotheek van de huisarts met wie hij de praktijk uitoefent.
    […]"
    Belanghebbenden
    4.       Op de zitting is de vraag besproken of wel alle tot de Apothekers behorende personen als belanghebbenden kunnen worden aangemerkt. Omdat niet in geschil is dat telkens in ieder geval één apotheker belanghebbende is en partijen hebben verklaard dat zij behoefte hebben aan een inhoudelijke uitspraak, zal de Afdeling de beantwoording van deze vraag verder in het midden laten.
    Aaneengesloten gebied
    5.       De Afdeling heeft in de uitspraak van 16 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:101, geoordeeld dat met het aaneengesloten gebied als bedoeld in artikel 61, tiende lid, van de Geneesmiddelenwet wordt bedoeld het ononderbroken gebied waarvoor de vergunning wordt aangevraagd. De minister moet op grond van dit artikellid beoordelen of het gebied voldoet aan het afstandscriterium. Is dat het geval, dan moet de minister de vergunning verlenen. Als het aangevraagde gebied niet voldoet aan het afstandscriterium, dan moet de minister de vergunningaanvraag afwijzen. Daarbij is het in de aanvraag vermelde gebied het uitgangspunt voor de beoordeling van de vergunningaanvraag. Anders dan [appellant sub 1A], [appellant sub 1B] en [appellant sub 1C] betogen, is het dus niet de minister die bepaalt wat het aangevraagde gebied is. De aanvraag is leidend. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
    5.1.    Het betoog slaagt niet.
    Afstandscriterium
    6.       De vergunning als bedoeld in artikel 61, tiende lid, van de Geneesmiddelenwet wordt alleen verleend als voldaan is aan het daarin opgenomen afstandscriterium. Dat criterium houdt in dat, gemeten vanaf de voordeur van de meest dichtbij het aangevraagde gebied gevestigde apotheek tot aan de in dat gebied dichtstbij wonende patiënt, de afstand ten minste 4,5 km bedraagt. Als de afstand meer dan 3,5 km maar minder dan 4,5 km bedraagt, dan wordt alleen een vergunning verleend als dit in het belang is van de geneesmiddelenvoorziening. De afstand wordt gemeten over de voor het gemotoriseerde verkeer bestemde weg.
    6.1.    Naar het oordeel van de Afdeling beoogt het afstandscriterium als bedoeld in artikel 61, tiende lid, van de Geneesmiddelenwet te borgen dat een apotheek voor patiënten in beginsel voortdurend binnen een redelijke tijd door patiënten fysiek bereikt kan worden. Dat leidt de Afdeling af uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Geneesmiddelenwet (Kamerstukken II 2003/04, 29359, nr. 3, p. 10). De aan een veerverbinding eigen zijnde beperkingen met betrekking tot onder meer de vaarzekerheid, vaarfrequentie en wachttijden maken dat door middel van een veerverbinding niet altijd aan deze bereikbaarheidseisen zal kunnen worden voldaan. Een veer is immers, zoals op de zitting besproken, niet altijd in de vaart. Er zijn omstandigheden waarin een veer niet kan varen, bijvoorbeeld in geval van defecten of bij te lage dan wel te hoge waterstanden. Daarnaast is een veer niet altijd, althans in ieder geval het veer tussen Kessel en Reuver, ’s nachts  in de vaart. Hierdoor kunnen bezoekers vanuit Kessel niet in beginsel voortdurend binnen redelijke tijd een apotheek bezoeken, terwijl dat in het belang van de geneesmiddelenvoorziening voorop moet staan. De Afdeling betrekt hierbij ook dat als een veerverbinding in dit verband wel als weg zou worden beschouwd, een situatie zou ontstaan waarin het afhankelijk is van de concrete vaarmogelijkheden van het veer of aan de in de wet gestelde afstandseis is voldaan. Ook dat is naar het oordeel van de Afdeling niet in overeenstemming te brengen met het door de wetgever voorop gestelde belang van de geneesmiddelenvoorziening. Naar het oordeel van de Afdeling kan een veer dan ook niet als een weg als bedoeld in artikel 61, tiende lid van de Geneesmiddelen wet worden beschouwd.
    6.2.    Dat de huisarts feitelijk voor de nacht op een andere manier heeft geregeld hoe patiënten aan hun medicatie kunnen komen, doet niet af aan de Geneesmiddelenwet, waarin staat dat de afstand moet worden gemeten over de voor het gemotoriseerde verkeer bestemde weg. Daarin is bovendien geen onderscheid gemaakt tussen de dag en de nacht.
    6.3.    Dit betekent dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de minister op juiste wijze de afstand tussen de voordeur van de meest dicht bij het aangevraagde gebied gevestigde apotheek tot aan de in dat gebied dichtstbij wonende patiënt heeft gemeten. De minister moest dan ook overgaan tot vergunningverlening.
    6.4.    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    7.       De hoger beroepen zijn ongegrond. Dat betekent dat de uitspraken van de rechtbank bevestigd moeten worden.
    8.       De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden. 
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraken.
    Aldus vastgesteld door mr. G.T.J.M. Jurgens, voorzitter, en mr. A. Kuijer en G.O. van Veldhuizen, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.R. Renkema, griffier.
    w.g. Jurgens
    voorzitter
    w.g. Renkema
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 10 september 2025
    1071