ECLI:NL:RVS:2026:1402, Raad van State, 11-03-2026, 202306469/1/A3, 202306471/1/A3, 202306472/1/A3, 202306473/1/A3,  202306474/1/A3 en 202306475/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2026-03-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 12 mei 2022 heeft de burgemeester van Tilburg aan [appellant sub 1] en anderen laten weten dat hij na een evaluatie geen redenen ziet om af te wijken van de regeling dat in het geval van het telen van maximaal vijf hennepplanten niet bestuursrechtelijk wordt gehandhaafd. In september 2016 heeft de toenmalige burgemeester van Tilburg aan de stichting Patiënten Groep Medicinale Cannabis Gebruikers meegedeeld dat hij onder bepaalde voorwaarden het telen van medicinale cannabis toestaat. Deze voorwaarden zijn onder meer dat er niet meer dan vijf planten van maximaal drie meter hoog in een woning mogen worden geteeld, de cannabis voor eigen gebruik moet zijn en deze niet aan derden mag worden verkocht. [appellant sub 1] en anderen zijn patiënten die op doktersvoorschrift medicinale cannabis gebruiken. De vijf soorten cannabis die de apotheek levert werken niet voor hen. Daarom zijn [appellant sub 1] en anderen genoodzaakt hun eigen soorten thuis te kweken. Volgens [appellant sub 1] en anderen heeft de burgemeester met de brief van 12 mei 2022 de gedoogbeslissing van 12 september 2016 ingetrokken. [appellant sub 1] en anderen hebben daarom tegen de brief van 12 mei 2022 bezwaar gemaakt. De burgemeester heeft deze bezwaren niet-ontvankelijk verklaard, omdat de brief van 12 mei 2022 geen besluit is in de zin van de Algemene wet bestuursrecht.

202306469/1/A3, 202306471/1/A3, 202306472/1/A3, 202306473/1/A3, 202306474/1/A3 en 202306475/1/A3.
    Datum uitspraak: 11 maart 2026
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       [appellant sub 1], wonend in Berkel-Enschot, gemeente Tilburg
    2.       [appellant sub 2], wonend in Tilburg
    3.       [appellante sub 3], wonend in Tilburg
    4.       [appellant sub 4], wonend in Tilburg
    5.       [appellant sub 5], wonend in Tilburg
    6.       [appellant sub 6], wonend in Tilburg
    (hierna gezamenlijk: [appellant sub 1] en anderen)
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland­-West­-Brabant van 31 augustus 2023 in zaken nrs. 22/5077, 22/5067, 22/5060, 22/5058, 22/5065 en 22/5059 in het geding tussen:
    [appellant sub 1] en anderen
    en
    de burgemeester van Tilburg.
    Procesverloop
    Bij brief van 12 mei 2022 heeft de burgemeester aan [appellant sub 1] en anderen laten weten dat hij na een evaluatie geen redenen ziet om af te wijken van de regeling dat in het geval van het telen van maximaal vijf hennepplanten niet bestuursrechtelijk wordt gehandhaafd.
    Bij besluit van 15 september 2022 heeft de burgemeester het door [appellant sub 1] en anderen daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    Bij uitspraak van 31 augustus 2023 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] en anderen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en anderen hoger beroep ingesteld.
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaken gevoegd op een zitting behandeld op 14 januari 2026 waar [appellant sub 1] en anderen, vertegenwoordigd door mr. B.G.M.C. Peters, advocaat in Amsterdam, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. M.F.M. van Gansen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 12 september 2016 heeft de toenmalige burgemeester van Tilburg aan de stichting Patiënten Groep Medicinale Cannabis Gebruikers (hierna: de Patiënten Groep) meegedeeld dat hij onder bepaalde voorwaarden het telen van medicinale cannabis toestaat. Deze voorwaarden zijn onder meer dat er niet meer dan vijf planten van maximaal drie meter hoog in een woning mogen worden geteeld, de cannabis voor eigen gebruik moet zijn en deze niet aan derden mag worden verkocht. Verder moet de teler meerderjarig zijn, beschikken over een medische verklaring van een BIG-geregistreerde zorgverlener over de noodzaak van het cannabisgebruik en moeten de woning en de elektriciteitsvoorziening veilig zijn. De burgemeester heeft in deze brief ook laten weten dat hij deze lijn heeft afgestemd met de politie en het Openbaar Ministerie.
    1.1.    In 2021 heeft de burgemeester besloten de gang van zaken rondom het telen van medicinale cannabis te evalueren. Hiervoor is een schriftelijke enquête gehouden onder de leden van de Patiënten Groep en is er gesproken met de politie, het Openbaar Ministerie en woningcorporaties. In de brief van 12 mei 2022 heeft de burgemeester aan [appellant sub 1] en anderen meegedeeld dat uit de enquête naar voren is gekomen dat er onduidelijkheid bestaat over het lidmaatschap van de Patiënten Groep en dat dit geen voorwaarde is voor het mogen telen van medicinale cannabis. Verder heeft de burgemeester in de brief toegelicht dat hij op grond van de evaluatie geen redenen ziet om af te wijken van de regeling dat in het geval van het telen van maximaal vijf hennepplanten niet bestuursrechtelijk wordt gehandhaafd. Volgens de burgemeester is dit overeenkomstig de beleidsregels over artikel 13b van de Opiumwet (hierna: het Damoclesbeleid). Omdat het telen van medicinale cannabis onder het reguliere Damoclesbeleid valt, betekent dit volgens de burgemeester "dat de in de brief van 12 september 2016 gestelde voorwaarden niet (meer) van toepassing zijn". Tot slot heeft de burgemeester in de brief meegedeeld dat hij geen invloed heeft op het beleid van de politie, het Openbaar Ministerie en de woningcorporaties en dat zij een eigen afweging maken. Dit kan betekenen dat zij wel optreden bij het aantreffen van vijf hennepplanten of minder, aldus de burgemeester.
    1.2.    [appellant sub 1] en anderen zijn patiënten die op doktersvoorschrift medicinale cannabis gebruiken. De vijf soorten cannabis die de apotheek levert werken niet voor hen. Daarom zijn [appellant sub 1] en anderen genoodzaakt hun eigen soorten thuis te kweken. Volgens [appellant sub 1] en anderen heeft de burgemeester met de brief van 12 mei 2022 de gedoogbeslissing van 12 september 2016 ingetrokken. [appellant sub 1] en anderen hebben daarom tegen de brief van 12 mei 2022 bezwaar gemaakt.
    1.3.    De burgemeester heeft deze bezwaren niet-ontvankelijk verklaard, omdat de brief van 12 mei 2022 geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Volgens de burgemeester is de brief van 12 september 2016 namelijk geen gedoogbeslissing, omdat bij het telen van medicinale cannabis voor eigen gebruik de bevoegdheid ontbreekt om op grond van artikel 13b van de Opiumwet handhavend op te treden. De brief van 12 mei 2022 is daarom geen intrekking van een gedoogbeslissing. Voor zover de brief van 12 mei 2022 wel een intrekking van een gedoogbeslissing is, volgt volgens de burgemeester uit vaste rechtspraak van de Afdeling dat daartegen geen rechtsmiddel kan worden aangewend tenzij sprake is van een zeer uitzonderlijk geval. Er is hier geen sprake van een uitzonderlijk geval. De brief van 12 september 2016 gaf [appellant sub 1] en anderen namelijk geen extra rechten of garanties ten opzichte van het bestaande wettelijk kader, de jurisprudentie of het Damoclesbeleid en zij kunnen, als zij worden geconfronteerd met een sluiting op grond van artikel 13b van de Opiumwet, tegen dat besluit rechtsmiddelen aanwenden, aldus de burgemeester.
    Wettelijk kader
    2.       Artikel 1:3, eerste lid, van de Awb luidt: "Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling."
    Artikel 7:1, eerste lid, van de Awb luidt: "Degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een bestuursrechter in te stellen, dient alvorens beroep in te stellen bezwaar te maken, […]."
    Artikel 8:1 van de Awb luidt: "Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter."
    Artikel 13b, eerste lid, aanhef en onder a, van de Opiumwet luidt: "De burgemeester is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang indien in een woning of lokaal of op een daarbij behorend erf: een middel als bedoeld in lijst I of II dan wel aangewezen krachtens artikel 3a, vijfde lid, of een substantie die deel uitmaakt van een stofgroep als bedoeld in lijst IA of een preparaat daarvan, met uitzondering van de middelen bedoeld in artikel 2a, tweede lid, wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is; […]."
    Uitspraak rechtbank
    3.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de brief van 12 mei 2022 geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb en dat de burgemeester daarom de bezwaren van [appellant sub 1] en anderen terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
    3.1.    Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat de brief van 12 mei 2022 niet als het intrekken van een gedoogbeslissing kan worden aangemerkt, maar een feitelijke handeling betreft. De rechtbank is daarbij uitgegaan van de definitie van gedogen zoals die wordt gehanteerd door de staatsraad advocaat-generaal R.J.G. Widdershoven in zijn conclusie van 16 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:86: het afzien van handhaving in gevallen waarin een bestuursorgaan tot handhaving juridisch bevoegd en feitelijk in staat is. De rechtbank is met de burgemeester van oordeel dat de bevoegdheid om handhavend op te treden ontbreekt wanneer er op kleine schaal cannabis wordt gekweekt. De woorden "daartoe aanwezig" uit artikel 13b, eerste lid, aanhef en onder a, van de Opiumwet maken dat er geen sprake is van een overtreding bij de enkele aanwezigheid van drugs in een pand als er geen handelsoogmerk is. Er is geen sprake van gedogen als de bevoegdheid om handhavend op te treden niet bestaat. Volgens de rechtbank is een gedoogbeslissing een brief van een bestuursorgaan waarin is vermeld dat volgens het bestuursorgaan sprake is van een overtreding, waartegen het bestuursorgaan vooralsnog niet tot handhaving overgaat, zonder meer of alleen als aan de in de brief gestelde voorwaarden wordt voldaan. De rechtbank heeft geconcludeerd dat de burgemeester in de brief van 12 september 2016 en in de brief van 12 mei 2022 juist situaties vermeldt waarin hij van mening is dat geen sprake is van een overtreding van artikel 13b van de Opiumwet.
    3.2.    Voor zover [appellant sub 1] en anderen hebben aangevoerd dat er sprake is van een bestuurlijk rechtsoordeel, heeft de rechtbank overwogen dat hiertegen ook geen bezwaar of beroep openstaat tenzij er sprake is van een uitzonderingssituatie. Daarvoor is in ieder geval vereist dat het voor de betrokkene onevenredig bezwarend is om het geschil over de interpretatie van de rechtsregels via een beroepsprocedure over een daadwerkelijk besluit bij de bestuursrechter aan de orde te stellen. De rechtbank heeft vervolgens geoordeeld dat de uitzonderingssituatie zich hier niet voordoet, omdat het in dit geval niet onevenredig bezwarend is om een handhavingsbesluit uit te lokken. De lat om te spreken van een uitzonderingssituatie ligt hoog. Bij een voornemen tot een handhavingsbesluit kunnen betrokkenen in een zienswijze aangeven dat geen sprake is van een overtreding van artikel 13b van de Opiumwet. Mocht het wel tot een sluiting komen dan kunnen betrokkenen in zowel bezwaar als beroep bij de voorzieningenrechter verzoeken om schorsing van het besluit. Tot slot heeft de rechtbank overwogen dat zij er van uitgaat dat het niet zover zal komen in het geval dat er slechts een kleine hoeveelheid planten wordt geweekt voor eigen, medicinaal gebruik.
    Hoger beroep
    4.       [appellant sub 1] en anderen betogen allereerst dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester het bezwaar terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard, omdat de brief van 12 mei 2022 geen intrekking van een gedoogbeslissing is. Volgens [appellant sub 1] en anderen is de brief van 12 september 2016 wel een gedoogbeslissing, omdat de burgemeester daarin duidelijk aangeeft niet tot handhaving over te gaan als men zich houdt aan de in de brief vermelde voorwaarden. De brief is daarmee op een rechtsgevolg gericht, namelijk het tegenhouden van handhaving waaronder het vernietigen van medicatie en het sluiten van de woning. In de brief van 12 mei 2022 geeft de burgemeester aan dat de toestemming onder voorwaarden wordt ingetrokken. Bovendien heeft de rechtbank volgens [appellant sub 1] en anderen ten onrechte geoordeeld dat de burgemeester slechts een bevoegdheid heeft om op te treden op grond van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet als sprake is van een handelsoogmerk en dat dat volgt uit de woorden "daartoe aanwezig". [appellant sub 1] en anderen voeren in dat verband aan dat de burgemeester deze bevoegdheid altijd heeft, ongeacht het aantal planten en de aanwezigheid van medische gronden. De politie beslist ter plaatse om de planten te ruimen en de burgemeester kan vervolgens op basis van de rapportage van de politie te allen tijde besluiten een woning te sluiten.
    5.       Verder betogen [appellant sub 1] en anderen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het voor patiënten die medicinale cannabis gebruiken en thuis kweken niet onevenredig bezwarend is om een handhavingsbesluit uit te lokken. Met het uitlokken van een handhavingsbesluit riskeren zij ruiming en vernietiging van hun medicatie en sluiting van hun woning. De brief van 12 september 2016 heeft meermaals een vernietiging van de medicatie en een sluiting van de woning bij patiënten voorkomen. De rechtbank heeft ten onrechte van belang geacht dat een verzoek om een voorlopige voorziening kan worden gedaan om de werking van het besluit tot sluiting van de woning op te schorten. Voordat een rechter in het kader van een voorlopige voorziening uitspraak heeft gedaan, zal de patiënt de woning moeten hebben verlaten en is de medicatie al vernietigd. Volgens [appellant sub 1] en anderen verkeren patiënten die thuis cannabis telen net als coffeeshops in een uitzonderingspositie. [appellant sub 1] en anderen verwijzen daarvoor naar de uitspraak van de Afdeling van 13 september 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3431. Er kan geen vergunning voor het thuis kweken van cannabis worden aangevraagd. Patiënten kunnen enkel duidelijkheid krijgen door het uitlokken van een handhavingsbesluit en gerechtelijke procedures duren soms vele jaren.
    Beoordeling van het hoger beroep
    6.       De gronden van [appellant sub 1] en anderen slagen niet. De Afdeling licht dat hieronder toe.
    6.1.    De Afdeling onderschrijft allereerst het oordeel van de rechtbank dat de brief van 12 mei 2022 niet als een gedoogbeslissing kan worden gekwalificeerd, en ook niet als een intrekking van een gedoogbeslissing. Volgens vaste rechtspraak is een gedoogbeslissing een brief van een bestuursorgaan waarin is vermeld dat volgens het bestuursorgaan sprake is van een overtreding, waartegen het bestuursorgaan vooralsnog niet tot handhaving overgaat, zonder meer of alleen als aan de in de brief vermelde voorwaarden wordt voldaan. De gedoogbeslissing heeft aldus het karakter van een - al dan niet voorwaardelijke - toezegging van het bestuursorgaan dat het vooralsnog niet tot handhavend optreden overgaat (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 24 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1356). Een dergelijke toezegging bevat de brief van 12 mei 2022 niet, en ook de brief van 12 september 2016 bevat die niet. De burgemeester wijst in zowel de brief van 12 september 2016 als in de brief van 12 mei 2022 juist op de situatie waarover hij van mening is dat er geen sprake is van een overtreding van artikel 13b van de Opiumwet. Daarmee is de brief van 12 september 2016 niet aan te merken als gedoogbeslissing en is ook de brief van 12 mei 2022 niet aan te merken als een gedoogbeslissing of als een intrekking daarvan.
    Het betoog slaagt niet.
    6.2.    Aan het betoog van [appellant sub 1] en anderen dat het voor hen onevenredig bezwarend is om een handhavingsbesluit uit te lokken, ligt de opvatting ten grondslag dat zij de brief van 12 mei 2022 als een bestuurlijk rechtsoordeel beschouwen. De Afdeling deelt dit standpunt van [appellant sub 1] en anderen niet. Een bestuurlijk rechtsoordeel is een zelfstandig en als definitief bedoeld oordeel van een bestuursorgaan over de toepasselijkheid van een wettelijk voorschrift, waarvan de toepassing tot de bevoegdheid van dat bestuursorgaan behoort (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 16 april 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1711). Op de zitting heeft de burgemeester toegelicht dat de brief van 12 mei 2022 een algemene informatiebrief is over de mogelijkheden van teelt van medicinale cannabis in het licht van het generieke gedoogbeleid dat de burgemeester voert en dat iedere teler daarvan een afschrift kan krijgen. De Afdeling volgt de burgemeester in dit standpunt. Daarbij neemt zij in aanmerking dat de brief tot eenieder is gericht en niet tot een of meer concrete personen. Verder hebben [appellant sub 1] en anderen op de zitting van de Afdeling toegelicht dat de benodigde hoeveelheid cannabis voor eigen gebruik afhankelijk is van de persoon en niet in zijn algemeenheid kan worden vastgesteld. De Afdeling is daarom van oordeel dat de burgemeester met de brief van 12 mei 2022 geen oordeel heeft gegeven over de toepasselijkheid van artikel 13b van de Opiumwet in de concrete situatie van [appellant sub 1] of de anderen. Dat het bij een bestuurlijk rechtsoordeel om een oordeel over de toepasselijkheid van een wettelijk voorschrift in een concrete situatie moet gaan, volgt ook uit de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 19 februari 2025, ECLI:NL:CRVB:2025:265. De Afdeling sluit zich hierbij aan.
    Het betoog slaagt niet.
    6.3.    Nu de Afdeling tot het oordeel komt dat de brief van 12 mei 2022 geen bestuurlijk rechtsoordeel is, hoeft niet meer te worden beoordeeld of sprake is van een uitzonderlijk geval waardoor het bestuurlijk rechtsoordeel omwille van de rechtsbescherming met een besluit moet worden gelijkgesteld.
    7.       Ten overvloede merkt de Afdeling nog het volgende op. Op de zitting is gebleken dat de hoger beroepen van [appellant sub 1] en anderen ook zijn ingegeven door het feit dat zij zich minder beschermd voelen door de brief van 12 mei 2022 dan door de brief van 12 september 2016, omdat daar niet langer in staat dat de burgemeester het strafrechtelijke en bestuursrechtelijke kader voor het telen van medicinale cannabis met de politie en het Openbaar Ministerie heeft afgestemd. [appellant sub 1] en anderen hebben toegelicht dat dit gedeelte van de brief van 12 september 2016 in de praktijk voorkomt dat politieambtenaren over de drempel van hun woning stappen en de aanwezige hennepplanten en de voorraad in beslag nemen en dat de woningcorporatie de huurovereenkomst ontbindt nadat medicinale cannabis in hun woning is aangetroffen. De Afdeling begrijpt dat de aanwezigheid van hennepplanten en een voorraad medicinale cannabis in een woning ingrijpende strafrechtelijke of civielrechtelijke consequenties voor [appellant sub 1] en anderen kan hebben. Het is echter ook in een bestuursrechtelijke procedure over een bestuurlijk rechtsoordeel niet mogelijk om af te dwingen dat de burgemeester over deze situaties met de politie en het Openbaar Ministerie afspraken maakt. De feitelijke bescherming die [appellant sub 1] en anderen van de burgemeester verlangen, hadden zij daarom ook als de brieven van de burgemeester wel als bestuurlijk rechtsoordeel waren aangemerkt met deze procedure niet kunnen bereiken.
    Conclusie
    8.       De hoger beroepen van [appellant sub 1] en anderen zijn ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
    8.1.    De burgemeester hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. W. den Ouden, voorzitter, en mr. B. Meijer en mr. J.A.W. Huijben, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y. Soffner, griffier.
    w.g. Den Ouden
    voorzitter
    w.g. Soffner
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 11 maart 2026
    818-1171