ECLI:NL:RVS:2026:1037, Raad van State, 25-02-2026, 202406596/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2026-02-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 september 2022, kenmerk TKW433, heeft het college van gedeputeerde staten van Drenthe aan [appellante] een tegemoetkoming van € 2.449,44 toegekend voor door een wolf aangerichte schade aan haar schapenhouderij. [appellante] exploiteert een schapenhouderij. Zij houdt schapen van het speciale ras Shropshire. Dit ras wordt ingezet voor landschapsbeheer op verschillende locaties waaronder voor het begrazen van boomkwekerijen, omdat het geen boombast eet en wel onkruid en gras (onder de bomen). Op 29 oktober 2021 heeft [appellante] wolvenschade geconstateerd en daarvan melding gemaakt. Op dezelfde dag heeft een taxateur in opdracht van het college geconstateerd dat één schaap is gedood. Vervolgens heeft het college bij besluit van 11 maart 2022 aan [appellante] een tegemoetkoming van € 386,77 toegekend.

202406596/1/A2.
    Datum uitspraak: 25 februari 2026
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd in Beilen, gemeente Midden-Drenthe,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­Nederland van 3 september 2024 in zaak nr. 23/2261 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van gedeputeerde staten van Drenthe.
    Procesverloop
    Bij besluit van 30 september 2022, kenmerk TKW433, heeft het college aan [appellante] een tegemoetkoming van € 2.449,44 toegekend voor door een wolf aangerichte schade aan haar schapenhouderij.
    Bij besluit van 30 september 2022, kenmerk TKW439, heeft het college aan [appellante] een tegemoetkoming van € 2.737,69 toegekend voor door een wolf aangerichte schade aan haar schapenhouderij.
    Bij besluit van 7 april 2023 heeft het college de door [appellante] daartegen gemaakte bezwaren deels gegrond en deels ongegrond verklaard en haar een aanvullende tegemoetkoming van € 6.235,00 toegekend.
    Bij uitspraak van 3 september 2024 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 22 december 2025, waar [appellante], vertegenwoordigd door M.V. Hazekamp, rechtsbijstandsverlener, en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. E.M. Reijnders, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       [appellante] exploiteert een schapenhouderij. Zij houdt schapen van het speciale ras Shropshire. Dit ras wordt ingezet voor landschapsbeheer op verschillende locaties waaronder voor het begrazen van boomkwekerijen, omdat het geen boombast eet en wel onkruid en gras (onder de bomen).
    2.       Op 29 oktober 2021 heeft [appellante] wolvenschade geconstateerd en daarvan melding gemaakt. Op dezelfde dag heeft een taxateur in opdracht van het college geconstateerd dat één schaap is gedood. Vervolgens heeft het college bij besluit van 11 maart 2022, kenmerk TKW-241, aan [appellante] een tegemoetkoming van € 386,77 toegekend.
    3.       Op 19 april 2022 heeft [appellante] opnieuw wolvenschade geconstateerd en daarvan melding gemaakt. Op 20 april 2022 heeft een taxateur in opdracht van het college geconstateerd dat zes schapen zijn gedood en twee schapen zijn verwond. Vervolgens heeft het college op basis van het taxatierapport van 7 juni 2022 op 30 september 2022 aan [appellante] een tegemoetkomging van € 2449,49 toegekend.
    4.       Op 24 april 2022 heeft [appellante] wederom wolvenschade geconstateerd en daarvan melding gemaakt. Dezelfde dag heeft een taxateur in opdracht van het college geconstateerd dat vijf schapen zijn gedood en twee schapen zijn verwond. Verder heeft op 26 april 2022 de veearts de complete kudde geïnspecteerd. Daaruit is gebleken dat negen schapen gewond waren, waarvan er zeven zijn geëuthanaseerd. De andere twee schapen zijn hersteld. Vervolgens heeft het college op basis van het taxatierapport van 7 mei 2022 op 30 september 2022 een tegemoetkoming van € 2.737,96 toegekend.
    5.       Het college heeft de bezwaren van [appellante] tegen de besluiten van 30 september 2022 ambtshalve opgevat als medegericht tegen het besluit van 11 maart 2022. Het heeft de bezwaren gegrond verklaard voor zover deze betrekking hebben op de prijs per schaap en de reiskosten. De totale tegemoetkoming voor alle drie de aanvragen heeft het college op € 8.695,00 vastgesteld. Daarnaast heeft het college eenmalig een aanvullende tegemoetkoming van € 2.500,00 toegekend voor de reis om vervangende schapen te importeren.
    Overgangsrecht Omgevingswet
    6.       De rechtbank heeft al terecht vastgesteld dat in dit geval het recht, zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing is.
    Uitspraak van de rechtbank
    7.       De rechtbank heeft allereerst vastgesteld dat in beroep alleen de tegemoetkomingen die zijn toegekend naar aanleiding van de op 19 en 24 april 2022 gemelde schades in geschil zijn. Verder heeft de rechtbank vastgesteld dat het college op advies van de Vereniging van Speciale Schapenrassen is uitgegaan van een hogere waarde per schaap dan vermeld in de Richtlijn taxatie en prijzen bij wolvenschade in de schapenhouderij van 31 januari 2023 (richtlijn 2023) en de Tabel Normwaarden van schapen vanwege de duidelijke meerwaarde van raszuivere Shropshire schapen. Volgens haar heeft [appellante] deze gehanteerde taxatiewaarde niet gemotiveerd betwist.
    8.       Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat [appellante] het voor een tegemoetkoming vereiste causale verband tussen het niet drachtig worden van 36 schapen en de wolvenaanvallen van 19 en 24 april 2022 niet aannemelijk heeft gemaakt. In de overgelegde verklaring van de dierenarts ontbreekt een concrete constatering dat naar aanleiding van de wolvenaanvallen van 19 en 24 april 2022 deze schapen niet meer drachtig kunnen worden.
    9.       Volgens de rechtbank heeft [appellante] ook niet aannemelijk gemaakt dat er schade is ontstaan door het niet kunnen inzetten van de schapen bij de kerstbomenteler en het daardoor niet kunnen nakomen van haar contractuele afspraken met die teler. De brief met een aansprakelijkstelling van Fernhout Kerstbomen bv voor schade die voortvloeit uit het niet kunnen inzetten van schapen het komende jaar is daarvoor onvoldoende, nu van daadwerkelijke schade door het niet kunnen inzetten van schapen niet is gebleken.
    10.     De rechtbank heeft overwogen dat het college heeft mogen besluiten geen tegemoetkoming toe te kennen voor door de afhandeling van de wolvenaanvallen veroorzaakte (bedrijfs)kosten. In richtlijn 2023 en de Beleidsregels Wet natuurbescherming provincie Drenthe van 23 december 2016 (beleidsregels 2016) is toereikend gemotiveerd dat kosten/uren die gemoeid zijn met de afhandeling van de schade en bijzondere aankoopkosten ter vervanging van de dieren niet bij de taxatie en de tegemoetkoming betrokken worden, omdat deze schadeposten een afgeleid, (deels onbepaald en niet controleerbaar) indirect gevolg van de wolvenaanval zijn. Zij heeft verder vastgesteld dat het college, ondanks dat op grond van artikel 6 van richtlijn 2023 bijzondere aankoopkosten, gemaakt bij de aanschaf van dieren ter vervanging van de gedode dieren niet voor vergoeding in aanmerking komen, aan [appellante] een extra tegemoetkoming van € 2.500,00 euro heeft toegekend voor de reis die zij heeft moeten maken om vervangende schapen te importeren.
    Oordeel van de Afdeling
    11.     De Afdeling bespreekt na het wettelijk kader de hogerberoepsgronden van [appellante].
    Wettelijk kader
    12.     In het op de onderhavige verzoeken nog toepasselijke artikel 6.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet natuurbescherming is bepaald dat het college in voorkomende gevallen tegemoetkomingen verleent in schade aangericht door in die bepaling bedoelde in het wild levende dieren, waaronder de wolf. Een tegemoetkoming wordt ingevolge het tweed lid alleen verleend voor zover een belanghebbende dergelijke schade lijdt of zal lijden en die schade redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven. Het beleid dat het college voor de beoordeling van een verzoek om een tegemoetkoming op deze voet hanteert is neergelegd in de beleidsregels 2016, waarin in artikel 5.2. is bepaald dat bij de taxatie van de schade de door BIJ12 vastgestelde taxatierichtlijnen in acht worden genomen.
    De van toepassing zijnde richtlijn
    13.     [appellante] betoogt dat het college de aanvragen ten onrechte heeft beoordeeld aan de hand van richtlijn 2023. Zij meent dat voor de berekening van de waarde per schaap het rapport WUR-richtlijn Waardebepaling Stamboekschapen van de Wageningen University & Research (WUR) van mei 2019 (WUR-richtlijn) tot uitgangspunt genomen had moeten worden. Daarnaast is op de aanvragen volgens haar de Richtlijn taxatie en prijzen bij wolvenschade in de schapenhouderij uit 2019 (richtlijn 2019) van toepassing. Daarbij wijst zij erop dat op grond van artikel 9 van richtlijn 2019 indirecte schade in principe niet voor vergoeding in aanmerking komt, terwijl artikel 6 van richtlijn 2023 de vergoeding van indirecte schade categorisch uitsluit. Zij meent dat het college van de door de woorden "in principe niet" bestaande ruimte gebruik had moeten maken.
    13.1.  Bij de taxatie van de schade neemt het college de door BIJ12 vastgestelde taxatierichtlijnen in acht. De richtlijn 2023 vervangt met ingang van 1 januari 2023 de richtlijn 2019. Het college heeft op de zitting toegelicht dat het op de afhandeling van de onderhavige verzoeken van [appellante] richtlijn 2019 had moeten toepassen. Dat heeft het college niet gedaan en dat levert een gebrek op in het besluit van 7 april 2023. De Afdeling volgt [appellante] niet dat het college bij de taxatie van de schade ook de WUR-richtlijn had moeten toepassen. BIJ12 heeft mede op basis van de op haar verzoek uitgebrachte WUR-richtlijn in richtlijn 2019 prijzen en een berekeningsmethodiek voor wolvenschade vastgesteld. Daarbij is vermeld dat aan de WUR-richtlijn geen rechten kunnen worden ontleend. Het college hanteert de WUR-richtlijn dus niet als beoordelingskader voor de behandeling van verzoeken om tegemoetkoming in wolvenschade, maar heeft die uitsluitend gebruikt om te komen tot de in de richtlijn 2019 opgenomen norm-waarden van schapen.
    13.2.  De Afdeling ziet aanleiding om het gebruik van de verkeerde richtlijn met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren. Daartoe overweegt zij als volgt.
    13.3.  Uit de tekst van de artikelen 7, 8 en 9 van richtlijn 2019 volgt welke schade wel en welke schade niet voor een tegemoetkoming in aanmerking komt. In artikel 7 staat dat alleen directe schade voor een tegemoetkoming in aanmerking komt; vervolgschade en bijkomende schade komen niet voor vergoeding in aanmerking. In artikel 8 staat welke (bijkomende) schade en/of kosten in afwijking van artikel 7 wel voor een tegemoetkoming in aanmerking komen. Vervolgens staat in artikel 9 dat de positieve lijst bepalend is voor wat wel wordt vergoed, en wordt, met de opmerking dat de opsomming niet uitputtend is, ter verduidelijking opgesomd welke vervolgschade en (indirecte) kosten in principe niet worden vergoed. Gelet op de onderlinge samenhang in deze artikelen wordt het betoog van [appellante] dat het gebruik van de woorden "in principe" in artikel 9 betekent dat er dus ruimte is om indirecte schade wel te vergoeden niet gevolgd. Dat in richtlijn 2023 de woorden "in principe" niet zijn opgenomen, komt dan ook niet de betekenis toe die [appellante] daaraan toekent en betekent ook dat - nu de richtlijnen 2019 en 2023 inhoudelijk niet in relevante mate verschillen - [appellante] door het gebruik van richtlijn 2023 in plaats van richtlijn 2019 niet is benadeeld.
    13.4.  Dat in 2020 een tegemoetkoming is toegekend vanwege een zeer hoog percentage gederfde lammeren, maakt het voorgaande niet anders. Het college heeft erop gewezen dat in artikel 8 van richtlijn 2019 schade door abortus in afwijking van het uitgangspunt van artikel 7 wel voor een tegemoetkoming in aanmerking komt, als deze binnen twee weken bewijsbaar wordt aangetoond. [appellante] heeft destijds buiten de termijn een scan van de schapen en een verklaring van de taxateur en dierenarts overgelegd. Daaruit kwam naar voren dat een zeer hoog percentage van de schapen gust was verklaard. Het college heeft toen in deze bijzondere omstandigheden aanleiding gezien om met toepassing van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht in afwijking van de richtlijn daarvoor toch een tegemoetkoming te verlenen. Hoewel [appellante] dit niet tijdig bewijsbaar heeft aangetoond, achtte het college, gelet op de bevestiging van de dierenarts en taxateur, het zeer aannemelijk dat er in dat geval sprake was van abortus door toedoen van de wolf.
    13.5.  Het betoog slaagt niet.
    Hoogte tegemoetkoming schapen
    14.     Op de zitting heeft [appellante] voor het eerst betoogd dat het college niet inzichtelijk heeft gemaakt hoe het op basis van het advies van de Vereniging van Speciale Schapenrassen (VSS) tot de toegekende vergoeding per schaap is gekomen. Volgens haar zijn de gehanteerde tarieven niet marktconform. Onder verwijzing naar een offerte van Handelsonderneming en (klein)veehandel M. Thijssen van 29 juli 2024 wijst ze erop dat een ram een waarde van € 1.000,00 en een ooi een waarde van € 550,00 heeft.
    14.1.  De Afdeling is van oordeel dat het college in het besluit van 7 april 2023 de waarde van een ram op € 900,00 en de waarde van een ooi op € 550,00 mocht vaststellen. Daarvoor heeft het college advies gevraagd aan de VSS. Een importeur van Shropshire schapen heeft vervolgens via de VSS per e-mail van 15 november 2022 een toelichting gegeven op het ras en te kennen gegeven dat een ooilam een prijs van € 275,00 heeft en volwassenen ooien zelden worden geadverteerd. Verder heeft de importeur te kennen gegeven dat een ram(lam) een prijs vanaf € 550,00 tot € 900,00 heeft. Het college is daarmee in het voordeel van [appellante] afgeweken van de richtlijnen voor taxatie en heeft navolgbaar inzichtelijk gemaakt hoe het tot de waarde per schaap is gekomen.
    14.2.  De overgelegde offerte van 29 juli 2024 biedt geen grond voor het oordeel dat het college niet mocht afgaan op het advies van de VSS. Daarmee is onvoldoende onderbouwd dat de door de importeur geadviseerde prijzen onjuist zijn. Bovendien is de offerte van latere datum, waardoor niet is uitgesloten dat de afwijking in prijzen het gevolg is van marktontwikkelingen.
    14.3.  Het betoog slaagt niet.
    Uitgebleven dracht bij schapen
    15.     [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het causale verband tussen het niet drachtig worden van 36 schapen en de wolvenaanvallen van 19 en 24 april 2022 niet is onderbouwd. Daarbij verwijst zij naar de ingebrachte verklaring van de dierenarts. Ook wijst zij erop dat eerder bij besluit van 3 september 2020 wel een tegemoetkoming is toegekend vanwege het zeer hoge percentage gederfde lammeren.
    15.1.  De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat in de verklaring van de dierenarts een concrete constatering ontbreekt dat naar aanleiding van de wolvenaanvallen van 19 en 24 april 2022 de schapen niet meer drachtig kunnen worden. De verklaring beschrijft in zijn algemeenheid de mogelijke gevolgen voor de dracht van schapen na een aanval van de wolf. Daarbij wordt in de verklaring vermeld dat sinds de eerste wolvenaanval op 19 november (zonder jaartal) het drachtpercentage bij het koppel Shropshire schapen van [appellante] sterk is afgenomen. In het besluit van 3 september 2020 is voor de schade, bestaand uit het niet drachtig worden van de schapen, door een wolvenaanval op 19 november 2019 al een tegemoetkoming toegekend. [appellante] heeft ook op zitting erkend dat de schapen door een eerdere wolvenaanval dan die op 19 en 24 april 2022 niet drachtig werden en dat hem daarvoor al een tegemoetkoming was toegekend. Zij heeft op de zitting toegelicht dat zij nu pas kan overzien wat de gevolgen daarvan zijn geweest voor de seizoenen erna. Daarmee is de gestelde schade niet het gevolg van de wolvenaanvallen die hier aan de orde zijn.
    15.2.  Het betoog slaagt niet.
    Inzet schapen bij de kerstboomteler
    16.     [appellante] betoogt tot slot dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college niet gehouden was de schade te vergoeden die zij lijdt doordat zij een overeenkomst met een kerstboomteler voor de inzet van haar schapen niet kan nakomen. Ze wijst erop dat de kerstboomteler haar aansprakelijk heeft gesteld.
    16.1.  Daargelaten dat het college zich terecht op het standpunt stelt dat schade door het niet nakomen van een overeenkomst met de kerstboomteler vervolgschade betreft die - gelet op de aard van de aansprakelijkheid - in beginsel redelijkerwijs voor rekening van [appellante] dient te blijven, is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat [appellante] deze schade ook niet heeft onderbouwd. Uit de aansprakelijkstelling volgt niet dat de kerstboomteler daadwerkelijk schade heeft geleden, wat de omvang van die schade is en dat [appellante] daarvoor aansprakelijk is. Ook zijn geen andere stukken overgelegd waaruit een begin van aannemelijkheid van de gestelde schade blijkt.
    16.2.  Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    17.     Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
    18.     Het college moet de proceskosten vergoeden. De reden daarvoor is dat de Afdeling het onder 13.1 beschreven gebrek passeert met toepassing van artikel 6:22 van de Awb.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Drenthe tot vergoeding van de bij [appellante] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 934,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    III.      gelast dat het college van gedeputeerde staten van Drenthe aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 559,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.M. Willems, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C. Kouidar, griffier.
    w.g. Willems
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Kouidar
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 25 februari 2026
    1120