ECLI:NL:RVS:2026:1380, Raad van State, 11-03-2026, 202500190/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2026-03-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Op 17 oktober 2022 heeft het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland een ontwerp vastgesteld voor een wachtplaats voor de scheepvaart bij de Broekvelderbrug in Bodegraven. Met de vaststelling is een ontwerp vastgesteld voor een aan te leggen wachtplaats voor de scheepvaart bij de Broekvelderbrug in Bodegraven. Bij brief van 7 november 2022 is [appellant] geïnformeerd over deze vaststelling. [appellant] is eigenaar van het perceel [locatie 1] te Bodegraven. Hij komt op tegen de vaststelling van het ontwerp omdat door de nieuwe wachtplaats de vrije in- en uitvaart wordt belemmerd van een watergang die ligt op zijn perceel en het perceel [locatie 2]. Het college heeft het bezwaar van [appellant] niet-ontvankelijk verklaard omdat de vaststelling van het ontwerp van de wachtplaats geen besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard. De rechtbank is van oordeel dat de brief met bijlage van 7 november 2022 geen appellabel besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb is, omdat de brief niet op rechtsgevolg is gericht. De brief is een mededeling van een voorgenomen feitelijke handeling en brengt geen verandering in rechten of verplichtingen van [appellant].

202500190/1/R3.
    Datum uitspraak: 11 maart 2026
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 26 november 2024 in zaak nr. 23/2298 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland.
    Procesverloop
    Op 17 oktober 2022 heeft het college een ontwerp vastgesteld voor een wachtplaats voor de scheepvaart bij de Broekvelderbrug in Bodegraven (de vaststelling).
    Bij brief van 7 november 2022 heeft het college aan [appellant] een brief gestuurd waarin hij gewezen wordt op de vaststelling.
    Bij besluit van 15 februari 2023 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    Bij uitspraak van 26 november 2024 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 24 december 2025, waar [appellant], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door, J.M. Blazer, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    De wachtplaats en het besluit op bezwaar
    1.       Met de vaststelling is een ontwerp vastgesteld voor een aan te leggen wachtplaats voor de scheepvaart bij de Broekvelderbrug in Bodegraven. Bij brief van 7 november 2022 is [appellant] geïnformeerd over deze vaststelling. [appellant] is eigenaar van het perceel [locatie 1] te Bodegraven. Hij komt op tegen de vaststelling van het ontwerp omdat door de nieuwe wachtplaats de vrije in- en uitvaart wordt belemmerd van een watergang die ligt op zijn perceel en het perceel [locatie 2].
    2.       Het college heeft het bezwaar van [appellant] niet-ontvankelijk verklaard omdat de vaststelling van het ontwerp van de wachtplaats geen besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
    De uitspraak van de rechtbank
    3.       De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard. De rechtbank is van oordeel dat de brief met bijlage van 7 november 2022 geen appellabel besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb is, omdat de brief niet op rechtsgevolg is gericht. De brief is een mededeling van een voorgenomen feitelijke handeling en brengt geen verandering in rechten of verplichtingen van [appellant]. Daarbij is van belang dat de vaststelling van het ontwerp niet strekt tot verlening van een vergunning voor het uitvoeren van een activiteit op de provinciale infrastructuur als bedoeld in de Omgevingsverordening Zuid-Holland. Uit artikel 3.15 van deze verordening volgt namelijk dat geen vergunningplicht geldt als het college opdrachtgever is. Die situatie is hier aan de orde.
    De rechtbank volgt [appellant] niet in het standpunt dat sprake is van een appellabel besluit omdat hij belemmerd wordt in zijn vrije in- en uitvaart. Daarvoor overweegt de rechtbank dat ook een feitelijke handeling deze belemmering tot gevolg kan hebben, zonder dat dit een rechtsgevolg oplevert. De rechtbank oordeelt verder dat hetzelfde geldt voor de door eiser gestelde schending van beleidsregels, het eigendomsrecht en van rechtsbeginselen die volgens [appellant] het gevolg is van het realiseren van de wachtplaats.
    De hogerberoepsgronden
    Is de vaststelling van het ontwerp een besluit?
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank had moeten oordelen dat het college met de vaststelling van het ontwerp voor een wachtplaats een besluit heeft genomen. Daarvoor voert hij aan dat de vaststelling gericht is op rechtsgevolg, omdat er concreet besloten wordt op welke plaats de wachtplaats gaat komen en hoe deze wachtplaats eruit komt te zien. [appellant] betoogt dat daarmee bestaande normstelling geconcretiseerd wordt naar plaats en object, waardoor sprake is van een concretiserend besluit van algemene strekking. Dit is volgens [appellant] gedaan op basis van afwegingen van varianten die afwijken van richtlijnen. [appellant] voert verder aan dat de wachtplaats de toegang belemmert tot de watergang op de percelen [locatie 1] en [locatie 2]. Daarmee is de vaststelling van de wachtplaats niet louter feitelijke uitvoering, zo betoogt [appellant].
    [appellant] voert verder aan dat uit het collegebesluit volgt dat de gedeputeerde instemming moest verlenen aan de gekozen variant. Daarnaast is de locatiekeuze in de brief van 7 november 2022 en op de website van de provincie als besluit aangeduid, zo stelt [appellant].
    [appellant] betoogt verder dat nu met de vaststelling wordt afgeweken van richtlijnen met gevolgen voor de rechten van een belanghebbende, er een appellabel besluit genomen moet worden. [appellant] verwijst daarvoor naar een uitspraak van de Afdeling van 29 oktober 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BG1839.
    4.1.    Naar het oordeel van de Afdeling zijn zowel de vaststelling van het ontwerp als de brief van 7 november 2022 geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat er geen sprake is van een besluit. De Afdeling overweegt daartoe als volgt.
    Bij beantwoording van de vraag of de beslissing of mededeling van het bestuursorgaan een besluit is, is bepalend of de beslissing of mededeling gericht is op een rechtsgevolg. Dat is het geval als een bestuursorgaan een verandering beoogt in een bevoegdheid, recht, verplichting of status van een persoon of zaak. Van een op rechtsgevolg gerichte beslissing of mededeling is verder sprake als een bestuursorgaan beoogt een bevoegdheid, recht, verplichting of status van een persoon of zaak bindend vast te stellen.
    De vaststelling en de brief zijn naar het oordeel van de Afdeling niet gericht op rechtsgevolg. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen is er sprake van een voorgenomen feitelijke handeling. Niet gebleken is dat het college zonder de vaststelling wettelijk niet bevoegd was om de wachtplaats aan te (laten) leggen. Het college schrijft in de toelichting van de vaststelling ook dat geen formele besluitvorming van het college is vereist. De vaststelling is dan ook niet gericht op rechtsgevolg. Er is daarom ook geen sprake van een concretiserend besluit van algemene strekking.
    Zoals de rechtbank in overweging 3.3 terecht heeft overwogen leidt een belemmering van de vrije in- en uitvaart er niet toe dat er sprake is van een appellabel besluit. Ook een feitelijke handeling kan een dergelijke belemmering tot gevolg hebben. Dat de vaststelling op de website van de provincie een besluit wordt genoemd of dat de gedeputeerde met de vaststelling ingestemd heeft, maakt ook niet dat de vaststelling gericht is op rechtsgevolg. Ook is geen rechtsgevolg beoogd door in de brief van 7 november 2022 aan [appellant] mededeling van de vaststelling te doen.
    Ten slotte leest de Afdeling in haar uitspraak van 29 oktober 2008 geen oordeel dat een bestuursorgaan elke handeling vast moet leggen in een appellabel besluit als daarmee afgeweken wordt van een richtlijn en dit gevolgen heeft voor een belanghebbende.
    Het betoog slaagt niet
    Is de vaststelling appellabel ondanks dat er geen sprake is van een besluit?
    5.       [appellant] betoogt dat ook als de brief niet als besluit wordt aangemerkt, er toch bestuursrechtelijke rechtsmiddelen tegen de beslissing tot vaststelling van het ontwerp open moeten staan. Hij stelt dat de beslissing rechtsgevolgen heeft omdat zijn belangen op een dusdanige manier geraakt worden zodat de vaststelling toch appellabel moet zijn. Hij betoogt verder dat geen effectieve rechtsbescherming geboden wordt door de vaststelling niet in een appellabel besluit vast te leggen. Hij stelt dat onvoldoende effectieve rechtsbescherming geboden wordt door de procedure bij de civiele rechter en de procedure tegen de vergunning op grond van de Waterwet. Hij verwijst daarvoor naar een uitspraak van de rechtbank Gelderland van 1 juli 2025, ECLI:NL:RBGEL:2025:5054.
    [appellant] betoogt verder dat het college nu gebruikmaakt van het privaatrecht en daarmee het systeem van publiekrechtelijke rechtsbescherming onaanvaardbaar doorkruist. Hij verwijst daarvoor naar een uitspraak van de Hoge Raad van 26 januari 1990, ECLI:NL:HR:1990:AC0965.
    [appellant] betoogt daarnaast dat de rechtbank had moeten oordelen dat het college geen beroep kon doen op artikel 3.15 van de Zuid-Hollandse Omgevingsverordening. Daarvoor voert hij aan dat dit artikel pas is ingevoerd en toegepast na de start van het traject dat geleid heeft tot de vaststelling van het ontwerp. [appellant] stelt dat de toepassing van dit artikel de rechtsbescherming van belanghebbenden frustreert. Hij betoogt dat dit in strijd is met de bedoeling van de wetgever om adequate rechtsmiddelen beschikbaar te stellen voor degene die door bestuursbesluiten worden geraakt.
    [appellant] betoogt ook dat de vaststelling bij de bestuursrechter appellabel moet zijn omdat tijdens het participatietraject de gerechtvaardigde verwachting is gewekt dat dit het geval zou zijn.
    5.1.    De Afdeling ziet in de gevolgen van de vaststelling voor [appellant] geen reden om de vaststelling met een besluit gelijk te stellen, waardoor toch bestuursrechtelijke rechtsbescherming open zou staan. Dat [appellant] voor de rechtsbescherming van zijn belangen bij een vrije in- en uitvaart is aangewezen op de burgerlijke rechter en deze route voor hem misschien ongunstiger is of niet tot de gewenste uitkomst heeft geleid, maakt niet dat de procedure bij de burgerlijke rechter geen effectieve rechtsbescherming biedt. De Afdeling ziet ook geen grond voor het oordeel dat het systeem van bestuursrechtelijke rechtsbescherming daardoor onaanvaardbaar wordt doorkruist.
    Het betoog slaagt in zoverre niet.
    5.2.    Provinciale staten van Zuid-Holland hebben op 20 februari 2019 de Omgevingsverordening Zuid-Holland (hierna: de Omgevingsverordening) vastgesteld. Deze is op 1 april 2019, inclusief artikel 3.15, in werking getreden. Deze bepaling is tot aan de vaststelling van het ontwerp niet gewijzigd. Het betoog van [appellant] dat dit artikel pas is ingevoerd na de start van het participatietraject mist daarom feitelijke grondslag.
    5.3.    Ongeacht of een toezegging van het college het door [appellant] beoogde effect kan hebben dat er bestuursrechtelijke rechtsmiddelen tegen de vaststelling open staan, heeft [appellant] naar het oordeel van de Afdeling niet aannemelijk gemaakt dat er toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij kon afleiden dat dit het geval zou zijn.
    Het betoog slaagt ook in zoverre niet.
    Heeft de rechtbank de uitspraak goed gemotiveerd?
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet in is gegaan op de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank (hierna: de voorzieningenrechter) op zijn verzoek voor een voorlopige voorziening. Hij stelt dat de voorzieningenrechter daarin heeft geoordeeld dat de provincie is afgeweken van de provinciale richtlijnen zonder deugdelijk te motiveren waarom deze afwijking gerechtvaardigd was. Verder stelt [appellant] dat uit deze uitspraak volgt dat er nadelige gevolgen zijn voor hem en dat de rechtbank nader onderzoek moest gelasten naar de rechten aan de zijwatergang en de invloed daarop op de locatiekeuze. Daarnaast betoogt hij dat de rechtbank ten onrechte niet in is gegaan op zijn betoog dat de definitieve locatie al voor 7 november 2022 was vastgelegd. Door niet op deze aspecten in te gaan heeft de rechtbank niet voldaan aan de motiveringseisen uit artikel 8:77, eerste lid, van de Awb, zo betoogt hij.
    6.1.    De Afdeling stelt voorop dat de rechtbank in de bodemprocedure niet gebonden is aan een voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter. Bovendien heeft de rechtbank onder 6.1 overwogen dat zij geen voorlopige inschatting maakt van de rechtmatigheid van het besluit, maar aan de hand van een belangenafweging beoordeelt of een voorlopige voorziening moet worden getroffen. De Afdeling ziet daarom niet in waarom de rechtbank in haar uitspraak had moeten ingaan op het oordeel van de voorzieningenrechter. De Afdeling overweegt verder dat aangezien de rechtbank tot het oordeel is gekomen dat er geen sprake is van een appellabel besluit, zij ook terecht niet toe is gekomen aan een bespreking van de inhoudelijke beroepsgronden tegen de vaststelling van de wachtplaats.
    Het betoog slaagt niet.
    De overige hogerberoepsgronden
    7.       Aangezien tegen de vaststelling geen bestuursrechtelijke rechtsmiddelen openstaan, zal de Afdeling niet ingaan op wat [appellant] verder heeft aangevoerd.
    Conclusie
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
    9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    Aldus vastgesteld door mr. M.M. Kaajan, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L. Brouwers, griffier.
    w.g. Kaajan
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Brouwers
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 11 maart 2026
    1080