ECLI:NL:RVS:2025:5872, Raad van State, 03-12-2025, 202305995/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-12-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 mei 2022 heeft het college aan UPARQ Holding B.V. een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van garageboxen op het perceel Potlodenlaan 1 in Bergen op Zoom.UPARQ heeft op 21 april 2022 een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend voor het plaatsen van 108 garageboxen, inclusief technische ruimte en toiletruimte op het perceel. Het voorziene gebruik van de garageboxen is opslag door particulieren en zzp’ers, ook wel selfstorage. De garageboxen zijn in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Meilust Bedrijventerrein", op grond waarvan op het perceel de bestemming "Bedrijf" en de functieaanduiding "bedrijf tot en met categorie 3" rusten. Allsafe exploiteert een bedrijf dat zich toelegt op de verhuur van opslagruimte en is gevestigd aan Potlodenlaan 3 in Bergen op Zoom, op hetzelfde bedrijventerrein als UPARQ. Zij kan zich niet verenigen met de uitspraak van de rechtbank.

202305995/1/R2.
    Datum uitspraak: 3 december 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Allsafe mini opslag Vastgoed Bergen op Zoom Potlodenlaan B.V. en anderen, allen gevestigd in Weesp (hierna samen en in enkelvoud: Allsafe)
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland­-West-­Brabant van 16 augustus 2023 in zaak nr. 22/4967 in het geding tussen:
    Allsafe
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Bergen op Zoom.
    Procesverloop
    Bij besluit van 12 mei 2022 heeft het college aan UPARQ Holding B.V. een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van garageboxen op het perceel Potlodenlaan 1 in Bergen op Zoom (hierna: het perceel).
    Bij besluit van 15 september 2022 heeft het college het door Allsafe daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en de omgevingsvergunning onder verbetering van de motivering in stand gelaten.
    Bij uitspraak van 16 augustus 2023 heeft de rechtbank het door Allsafe daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft Allsafe hoger beroep ingesteld.
    Het college en UPARQ hebben schriftelijke uiteenzettingen gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 29 juli 2025, waar het college, vertegenwoordigd door mr. J. van den Berg, is verschenen. Verder is op zitting UPARQ, vertegenwoordigd door J.F. van den Ouden, bijgestaan door mr. J.M. van Koeveringe-Dekker, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 21 april 2022. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het relevante wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    3.       UPARQ heeft op 21 april 2022 een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend voor het plaatsen van 108 garageboxen, inclusief technische ruimte en toiletruimte op het perceel. Het voorziene gebruik van de garageboxen is opslag door particulieren en zzp’ers, ook wel selfstorage. De garageboxen zijn in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Meilust Bedrijventerrein" (hierna: het bestemmingsplan), op grond waarvan op het perceel de bestemming "Bedrijf" en de functieaanduiding "bedrijf tot en met categorie 3" rusten.
    3.1.    Om het bouwplan toch mogelijk te maken, heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1° van de Wabo, in verbinding met de afwijkingsmogelijkheid in artikel 3.4, aanhef en onder b, van de planregels. Op het perceel zijn bedrijven toegestaan met bedrijfsactiviteiten tot en met milieucategorie 3 en voor zover deze voorkomen in de Staat van Bedrijfsactiviteiten. Maar de Staat van Bedrijfsactiviteiten bevat geen specifieke milieucategorie gericht op selfstorage. Volgens het college voldoet het met het bestemmingsplan strijdige gebruik evenwel aan de voorwaarde waaraan op grond van de genoemde planregel moet worden voldaan om het gebruik toch toe te staan, namelijk dat het betrokken bedrijf naar aard en invloed op de omgeving geacht kan worden te behoren tot de algemeen toelaatbare categorieën van de Staat van Bedrijfsactiviteiten. Om die reden kan volgens het college dus toch een vergunning worden verleend.
    3.2.    Om het bouwplan verder mogelijk te maken, heeft het college de omgevingsvergunning ook verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo in samenhang met artikel 4, onderdeel 1, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor). Artikel 4, onderdeel 1, van bijlage II van het Bor ziet op vergunningverlening voor bijbehorende bouwwerken. Het college heeft een deel van de voorziene garageboxen als het hoofdgebouw, en het overige deel van de garageboxen, dat volgens het college niet aan de in de planregels opgenomen minimale bouw- en goothoogte en de minimale afstand tot de zijdelingse perceelsgrens voldoet, als een uitbreiding van dat hoofdgebouw aangemerkt. Die uitbreiding heeft het college aangemerkt als een bijbehorend bouwwerk zoals omschreven in artikel 1, onderdeel 1, van bijlage II van het Bor. Een bijbehorend bouwwerk is in artikel 4, onderdeel 1, van bijlage II van het Bor aangewezen als een categorie waarin voor planologische gebruiksactiviteiten een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo kan worden verleend. Volgens het college is het dan ook bevoegd om op grond van artikel 4, onderdeel 1, van bijlage II van het Bor van het bestemmingsplan af te wijken. Het college stelt zich daarbij op het standpunt dat het bouwplan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening.
    4.       Bij het besluit op bezwaar van 15 september 2022 heeft het college het besluit waarbij de omgevingsvergunning is verleend, in stand gelaten. Bij uitspraak van 16 augustus 2023 heeft de rechtbank het door Allsafe daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    5.       Allsafe exploiteert een bedrijf dat zich toelegt op de verhuur van opslagruimte en is gevestigd aan Potlodenlaan 3 in Bergen op Zoom, op hetzelfde bedrijventerrein als UPARQ. Zij kan zich niet verenigen met de uitspraak van de rechtbank.
    De aangevallen uitspraak
    6.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college op goede gronden heeft geconcludeerd dat het een omgevingsvergunning kon verlenen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo in samenhang met artikel 4, onderdeel 1, van bijlage II van het Bor.
    De rechtbank heeft het betoog van Allsafe dat geen van de garageboxen op het perceel hoofdgebouwen zijn en het college om die reden niet met toepassing van artikel 4, onderdeel 1, van bijlage II van het Bor de omgevingsvergunning kon verlenen, niet gevolgd. De rechtbank heeft overwogen dat het verkopen en verhuren van garageboxen aan particulieren weliswaar een bedrijfsactiviteit is die niet voorkomt op de Staat van Bedrijfsactiviteiten, maar dat het college dit bedrijf kon toelaten met gebruikmaking van de afwijkingsmogelijkheid in artikel 3.4, onder b, van de planregels. Omdat sprake is van een bedrijf, is volgens de rechtbank sprake van een hoofdgebouw dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de bestemming van het perceel. Daarmee kan het overige deel van de garageboxen als een uitbreiding van dat hoofdgebouw en dus als een bijbehorend bouwwerk worden aangemerkt.
    Beoordeling hoger beroep
    7.       Allsafe betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college een omgevingsvergunning kon verlenen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo in samenhang met artikel 4, onderdeel 1, van bijlage II van het Bor. Allsafe voert hierover aan dat de rechtbank ten onrechte haar betoog dat geen van de garageboxen hoofdgebouw is en het college om die reden niet met toepassing van artikel 4, onderdeel 1, van bijlage II van het Bor de omgevingsvergunning kon verlenen, niet heeft gevolgd. Allsafe voert aan dat de garageboxen in strijd zijn met de ter plaatse geldende bedrijfsbestemming. De garageboxen kunnen daarom niet bijdragen aan de verwezenlijking van de bestemming en dus kan geen sprake zijn van een hoofdgebouw op het perceel. Omdat een bijbehorend bouwwerk een uitbreiding van het hoofdgebouw moet zijn, kan volgens Allsafe dan ook geen sprake zijn van een bijbehorend bouwwerk op het perceel.
    7.1.    De Afdeling stelt vast dat het college een deel van de voorziene garageboxen als hoofdgebouw heeft aangemerkt. Allsafe betoogt terecht dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat deze garageboxen hoofdgebouwen zijn. Ingevolge artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor is een hoofdgebouw een gebouw dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel. De garageboxen zijn in strijd met de geldende bestemming "bedrijf tot en met categorie 3". Volgens die geldende bestemming zijn namelijk alleen een bepaald soort bedrijven toegestaan en zijn garageboxen niet toegestaan. Deze garageboxen zijn daarom niet noodzakelijk voor de verwezenlijking van de geldende bestemming van het perceel. Ook is niet gebleken dat de garageboxen noodzakelijk zijn voor de verwezenlijking van de toekomstige bestemming van het perceel. De overweging van de rechtbank dat, omdat sprake is van een bedrijf, ook sprake is van een hoofdgebouw dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de bestemming van het perceel, is dus niet juist. Nu geen van de gebouwen op het perceel noodzakelijk zijn voor verwezenlijking van de in het bestemmingsplan opgenomen bestemming "bedrijf tot en met categorie 3", is er geen hoofdgebouw op het perceel, als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor. Daarom kan het overige deel van de garageboxen niet worden aangemerkt als een uitbreiding van dat hoofdgebouw en kan dus ook geen sprake zijn van een bijbehorend bouwwerk op het perceel. Het college was daarom niet bevoegd om met toepassing van artikel 4, onderdeel 1, van bijlage II van het Bor de omgevingsvergunning voor het bouwplan te verlenen. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte geoordeeld dat het college een omgevingsvergunning kon verlenen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo in samenhang met artikel 4, onderdeel 1, van bijlage II van het Bor.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    8.       Het hoger beroep is alleen al hierom gegrond. De overige beroepsgronden behoeven geen bespreking meer. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank had moeten doen zal de Afdeling het beroep van Allsafe tegen het besluit van 15 september 2022 alsnog gegrond verklaren en dat besluit wegens strijd met artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo vernietigen. Het college moet opnieuw op het bezwaar van Allsafe beslissen. Daarbij zal het college ook moeten bezien of verlening van de aangevraagde vergunning nog wel mogelijk is met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo.
    9.       Het college moet de proceskosten van Allsafe in beroep en hoger beroep vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland­-West-­Brabant van 16 augustus 2023 in zaak nr. 22/4967;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.     vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Bergen op Zoom van 15 september 2022, kenmerk U22-011102;
    V.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Bergen op Zoom tot vergoeding van bij Allsafe mini opslag Vastgoed Bergen op Zoom Potlodenlaan B.V. en anderen in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.814,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    VI.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Bergen op Zoom aan Allsafe mini opslag Vastgoed Bergen op Zoom Potlodenlaan B.V. en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van € 913,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. J.J.W.P. van Gastel, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. T.T. Schipper, griffier.
    w.g. Van Gastel
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Schipper
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 3 december 2025
    1075
     
    BIJLAGE
     
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1 luidt:
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    […]
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.
    Artikel 2.12 luidt:
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
    2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
    Besluit omgevingsrecht
    Artikel 2.7 luidt:
    Als categorieën gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet worden aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4 van bijlage II.
    Artikel 1 van bijlage II luidt, voor zover hier van belang:
    In deze bijlage wordt verstaan onder:
    bijbehorend bouwwerk: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak;
    hoofdgebouw: gebouw, of gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel en, indien meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming het belangrijkst is;
    Artikel 4 luidt, voor zover hier van belang:
    Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
    1. een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan […].
    Bestemmingsplan "Meilust Bedrijventerrein"
    Artikel 3 Bedrijf (B)
    Artikel 3.1 (Bestemmingsomschrijving) luidt:
    De voor "Bedrijf" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    […]
    b. ter plaatse van de aanduiding "bedrijf t/m categorie 3": een bedrijf behorende tot en met categorie 3 van de Staat van bedrijfsactiviteiten en voorzover niet is opgenomen onder de lijst met niet toegestane bedrijven;
    […].
    Artikel 3.2 (Bouwregels) van de planregels luidt:
    Op de in lid 3.1. bedoelde gronden mogen uitsluitend bouwwerken ten dienste van de in dat lid bedoelde bestemmingen worden gebouwd, met dien verstande, dat:
    […]
    c. de goothoogte en/of bouwhoogte van de hoofdgebouwen niet minder mag bedragen dan 6 meter tenzij anders op de verbeelding is aangegeven en niet meer mag bedragen dan is aangegeven met de aanduiding "maximale goothoogte" respectievelijk "maximale bouwhoogte";
    d. gebouwen op een afstand van ten minste 3 m uit de zijdelingse perceelsgrens dienen te worden gebouwd; […].
    Artikel 3.4 (Afwijking van de gebruiksregels) van de planregels luidt:
    Het bevoegd gezag kan bij een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in artikel 3 lid 1:
    […]
    b. teneinde bedrijven toe te laten die niet in de Staat van Bedrijfsactiviteiten zijn genoemd, voor zover het betrokken bedrijf naar aard en invloed op de omgeving (gelet op de specifieke werkwijze of bijzondere verschijningsvorm) geacht kan worden te behoren tot de algemeen toelaatbare categorieën van de Staat van Bedrijfsactiviteiten; […].