ECLI:NL:RVS:2026:1081, Raad van State, 25-02-2026, 202302585/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2026-02-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 december 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Best de aanvraag van Fair Stay Best OG B.V. om een omgevingsvergunning voor het bouwen van logieseenheden met servicegebouw en voor het aanleggen of veranderen van een inrit/uitweg op het perceel De Maas 6 in Best (het perceel) buiten behandeling gesteld. Het project bestaat volgens de aanvraag uit het bouwen van logieseenheden met een servicegebouw op het perceel. Verder zullen volgens het aanvraagformulier de bestaande inritten aan de straten De Maas en De Rijn ten behoeve van het project worden verplaatst. Volgens de bij de aanvraag behorende situatietekening voorziet de aanvraag in 2 inritten aan de straat De Rijn ten behoeve van het project. Fair Stay betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de aanvraag niet alleen ten onrechte buiten behandeling is gesteld wegens strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. De rechtbank heeft volgens haar ten onrechte geoordeeld dat zij niet heeft voldaan aan waar het college haar in de brief van 2 november 2021 om had verzocht.

202302585/1/R2.
    Datum uitspraak: 25 februari 2026
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       Fair Stay Best OG B.V., gevestigd in Best,
    2.       het college van burgemeester en wethouders van Best,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost­Brabant van 16 maart 2023 in zaak nr. 22/1577 in het geding tussen:
    Fair Stay Best OG B.V.
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Best.
    Procesverloop
    Bij besluit van 16 december 2021 heeft het college de aanvraag van Fair Stay Best OG B.V. (hierna: Fair Stay) om een omgevingsvergunning voor het bouwen van logieseenheden met servicegebouw en voor het aanleggen of veranderen van een inrit/uitweg op het perceel De Maas 6 in Best (het perceel) buiten behandeling gesteld.
    Bij besluit van 8 juni 2022 heeft college het door Fair Stay daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit herroepen voor zover het gaat over het buiten behandeling stellen van de aanvraag voor het aanleggen of veranderen van een uitweg, de aangevraagde omgevingsvergunning voor het aanleggen of veranderen van een uitweg alsnog geweigerd en het besluit voor het overige onder aanvulling van de motivering in stand gelaten.
    Bij uitspraak van 16 maart 2023 heeft de rechtbank het door Fair Stay daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 8 juni 2022 vernietigd, voor zover daarbij het besluit om de aanvraag voor de activiteit bouwen buiten behandeling te laten, is gehandhaafd.
    Tegen deze uitspraak hebben het college en Fair Stay hoger beroep ingesteld.
    Het college en Fair Stay hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven en nadere stukken ingediend.
    Fair Stay heeft bij brief van 5 december 2023 bij de rechtbank beroep ingesteld wegens het niet tijdig nemen van een besluit. De rechtbank heeft dit beroep aan de Afdeling doorgestuurd.
    Bij besluit van 23 januari 2024 heeft het college opnieuw op de aanvraag om een omgevingsvergunning van Fair Stay voor de activiteit bouwen besloten en de vergunning geweigerd.
    Bij brieven van 20 februari 2024 en 5 juni 2025 heeft Fair Stay daartegen gronden van beroep ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op 4 juli 2025 op een zitting behandeld, waar
    Fair Stay, vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. J.A. Mohuddy en mr. J. de Baar, beiden advocaat in Breda, en het college, vertegenwoordigd door mr. X.P.C. Wynands, advocaat in Eindhoven, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 4 oktober 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het project bestaat volgens de aanvraag uit het bouwen van logieseenheden met een servicegebouw op het perceel. Verder zullen volgens het aanvraagformulier de bestaande inritten aan de straten De Maas en De Rijn ten behoeve van het project worden verplaatst. Volgens de bij de aanvraag behorende situatietekening voorziet de aanvraag in 2 inritten aan de straat De Rijn ten behoeve van het project.
    De aanvraag ziet dan ook blijkens het aanvraagformulier op de activiteiten bouwen en het aanleggen of veranderen van een uitweg, zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, en artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo.
    3.       Bij brief van 2 november 2021 heeft het college Fair Stay verzocht om de aanvraag aan te vullen. In deze brief staat onder meer:
    "Uw aanvraag is niet compleet. Zonder de ontbrekende gegevens kunnen wij uw aanvraag niet goed beoordelen. Stuur de aanvullende gegevens voor 1 december 2021 aan ons op. In de bijlage leest u welke gegevens ontbreken." en: "Stuurt u de gegevens niet op tijd, of stuurt u niet alle gegevens die wij gevraagd hebben? Dat kan voor ons reden zijn uw aanvraag niet verder te behandelen. (…). De regels hierover vindt u in artikel 4:5 van de Algemene wet bestuursrecht."
    De gevraagde aanvullende gegevens hadden onder meer betrekking op de onderwerpen bouwen, parkeren, de inrit en milieuaspecten. Onder het kopje "Milieu" staat: "Het is niet met zekerheid te zeggen of er voor de voorgenomen ontwikkeling een melding Activiteitenbesluit milieubeheer noodzakelijk is. Dit dient u na te gaan middels de website www.aimonline.nl. Daarmee kunt u dan ook de mogelijk benodigde melding indienen."
    4.       Bij brief van 30 november 2021 heeft Fair Stay de aanvraag aangevuld. Niet in geschil is dat bij deze brief geen afzonderlijke melding als bedoeld in artikel 8.41 van de Wet milieubeheer (Wm) was gevoegd.
    Het college heeft daarom de aanvraag om een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen buiten behandeling gesteld met toepassing van artikel 8.41a, eerste en tweede lid Wm. De aanvraag om een omgevingsvergunning voor het veranderen van een uitweg is met toepassing van artikel 4:5 van de Awb ook buiten behandeling gesteld. Op deze laatste beslissing is het college bij het besluit op bezwaar teruggekomen. Met dat besluit is de omgevingsvergunning alsnog geweigerd.
    In het besluit op bezwaar heeft het college verder het besluit om de aanvraag voor de activiteit bouwen buiten behandeling te laten nader gemotiveerd. Het stelt zich kort gezegd op het standpunt dat Fair Stay in de bijlage bij de brief van 2 november 2021 duidelijk is gewezen op de mogelijke meldplicht in het kader van het Activiteitenbesluit milieubeheer, dat zij die mogelijke meldplicht zelf moest onderzoeken en dat ook duidelijk is gesteld dat als daar een meldplicht uit zou voortvloeien, ook die melding voor 1 december 2021 moest worden ingediend.
    5.       De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen op de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Het oordeel van de rechtbank
    - Over de melding
    6.       De rechtbank heeft vooropgesteld dat artikel 8:41a, tweede lid, van de Wm het bevoegd gezag verplicht om ingeval van een verplichte melding als bedoeld in artikel 8.41, een aanvraag om een omgevingsvergunning niet in behandeling te nemen als de aanvrager de gelegenheid heeft gehad om binnen de door het bestuursorgaan gestelde termijn alsnog een melding in te dienen of de ontbrekende gegevens te verstrekken en daaraan geen gevolg is gegeven. Zij heeft verder geoordeeld dat Fair Stay uit de brief van 2 november 2021 had kunnen en moeten opmaken dat als de voorgenomen activiteiten kwalificeerden als een type B-inrichting, van haar een melding werd verlangd en zij tot 1 december 2021 de gelegenheid had om die in te dienen.
    Maar de rechtbank is van oordeel dat in dit geval het buiten behandeling stellen van de aanvraag in strijd is met artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Zij is van oordeel dat zich hier een bijzondere situatie voordoet, omdat op dezelfde dag als het besluit van 16 december 2021 aan Fair Stay werd toegestuurd, het voorbereidingsbesluit "Bedrijventerrein Best" in werking is getreden, waardoor grootschalige logiesverstrekking op het perceel niet langer meer is toegestaan. Het indienen van een nieuwe aanvraag was daarom in ieder geval gedurende een jaar zinloos. Het college had Fair Stay daarom naar het oordeel van de rechtbank nog een keer in de gelegenheid moeten stellen om de melding in te dienen.
    - Over de inritten
    De rechtbank heeft het college gevolgd in het standpunt dat de aanvraag ten koste gaat van vijf openbare parkeerplaatsen en van openbaar groen in de omgeving. Die omstandigheid heeft het college naar het oordeel van de rechtbank reden kunnen geven om de omgevingsvergunning te weigeren vanwege strijd met de artikelen 2.12, tweede lid, onder e, van de Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Best (APV) en 6, tweede lid, aanhef en onder b, van de Beleidsregels inritten gemeente Best.
    Het hoger beroep van Fair Stay
    - Over het buiten behandeling stellen van de aanvraag omgevingsvergunning voor het bouwen
    7.       Fair Stay betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de aanvraag niet alleen ten onrechte buiten behandeling is gesteld wegens strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. De rechtbank heeft volgens haar ten onrechte geoordeeld dat zij niet heeft voldaan aan waar het college haar in de brief van 2 november 2021 om had verzocht. Volgens Fair Stay heeft het college haar in die brief niet ondubbelzinnig gevraagd om een melding in te dienen als dat nodig was, maar alleen verzocht om na te gaan of zo’n melding überhaupt nodig was. Dat heeft zij gedaan. Verder betoogt Fair Stay dat zij op het moment van het nemen van het besluit heeft voldaan aan de vereisten in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit milieubeheer, omdat alle gegevens die volgens die bepaling aan het bevoegd gezag moesten worden verstrekt in het kader van de melding, ook door haar waren verstrekt. Het buiten behandeling stellen van de aanvraag is verder volgens Fair Stay niet alleen in strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb, maar ook met artikel 3:3 van de Awb over het verbod van misbruik van bevoegdheid. Zij wijst daarbij op een verslag van de raadsvergadering van 13 december 2021, waaruit volgens haar blijkt dat de aanvraag bewust buiten behandeling is gesteld met het enkele doel om te voorkomen dat de ontwikkeling zou worden gerealiseerd.
    7.1.    Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de brief van het college van 2 november 2021 onvoldoende grondslag vormt voor het buiten behandeling stellen van de aanvraag om omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen. Uit de tekst van deze brief volgt niet onomstotelijk dat als uit het raadplegen van de in de brief genoemde website ‘www.aimonline.nl’ zou blijken dat een melding is vereist en deze niet voor 1 december 2021 zou zijn ingediend, de aanvraag om omgevingsvergunning buiten behandeling zal worden gesteld met toepassing van artikel 8:41a, tweede lid, van de Wm. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat de brief voor de regels over het buiten behandeling stellen van een aanvraag niet verwijst naar artikel 8:41a, tweede lid, van de Wm. Deze toegepaste bepaling laat geen beslisruimte bij het besluit tot het buiten behandeling stellen. De brief verwijst alleen naar artikel 4:5 van de Awb, dat wel beslisruimte laat. Verder staat in de brief: "Daarmee kunt u dan ook de mogelijk benodigde melding indienen." Het woord "kunt" impliceert een zekere vrijblijvendheid, die blijkbaar volgens het college niet aan de orde was. De brief is in die zin onvoldoende duidelijk.
    Gezien het belang van Fair Stay en de consequenties die konden volgen uit het niet voldoen aan het gestelde in de brief van 2 november 2021, is de Afdeling van oordeel dat die brief, voor zover deze gaat over de verplichting tot het indienen van de mogelijk benodigde melding, daarom duidelijker geformuleerd had moeten zijn. In die brief had duidelijker moeten worden gewezen op de mogelijke consequenties van het niet tijdig voldoen aan het gestelde in de brief, onder verwijzing naar de juiste wettelijke bepaling. De formulering van de brief voldoet daar niet aan.
    Het betoog slaagt.
    7.2.    Omdat dit betoog in zoverre slaagt, komt de Afdeling niet toe aan een bespreking van de overige onderdelen van het betoog onder 7.
    - Over de omgevingsvergunning voor een uitweg
    8.       Fair Stay betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat de omgevingsvergunning voor de inritten ten onrechte is geweigerd vanwege het verdwijnen van groen, omdat het project per saldo juist zal leiden tot veel meer groen op het bedrijventerrein. In de bestaande situatie gaat het, zo betoogt Fair Stay, om een vrijwel volledig bebouwd en verhard terrein, dat door het project juist aanzienlijk zal vergroenen. Over het verloren gaan van 5 parkeerplaatsen aan De Rijn betoogt Fair Stay dat als het college naar aanleiding van de aanvraag vond dat zij in verband daarmee de 12 en/of de 6 geplande parkeerplaatsen aan De Rijn niet mocht realiseren, zij de gelegenheid had moeten krijgen om de aanvraag daarop aan te passen. Volgens haar heeft de rechtbank miskend dat dit een ondergeschikte wijziging van de aanvraag is. Verder voorziet het project volgens Fair Stay per saldo in juist meer openbare parkeerplaatsen dan de 5 die voor het project zouden moeten wijken.
    8.1.    Het betoog van het college dat Fair Stay geen procesbelang heeft bij deze beroepsgrond, volgt de Afdeling niet. Het college heeft zich op dit standpunt gesteld, omdat op de situatietekening die Fair Stay heeft ingediend bij de melding die zij alsnog heeft gedaan naar aanleiding van de rechtbankuitspraak, een van de inritten aan De Rijn is vervallen.
    In dit hoger beroep gaat het om de rechtbankuitspraak waarin is geoordeeld over het besluit van 8 juni 2022. Daaraan ligt de aanvraag van
    4 oktober 2021 ten grondslag, waarbij het realiseren van twee inritten aan De Rijn is aangevraagd. Fair Stay wenst die zoals zij op de zitting heeft bevestigd, nog altijd te realiseren. Er bestaat dan ook procesbelang bij dit onderdeel van het hoger beroep.
    8.2.    De aanvraag omgevingsvergunning voor de activiteit "Uitrit aanleggen of veranderen" ziet volgens het aanvraagformulier van
    4 oktober 2021 op het verplaatsen van de bestaande inritten aan De Maas en De Rijn. Uit de bij de aanvraag behorende situatietekening S.01 blijkt dat het in de aanvraag gaat om 2 in- en uitritten voor het project aan De Rijn. Deze twee in- en uitritten zijn ook met "inrit" op deze tekening aangegeven. Deze aanvraag is volgens het besluit van 8 juni 2022 geweigerd, omdat door de aangevraagde activiteit een aanzienlijke hoeveelheid groen verloren gaat en het herplanten of het aanbrengen van vervangend groen ter plaatse niet mogelijk is. Het college acht dat ongewenst.
    Uit het besluit blijkt dat het college hierbij heeft betrokken dat een aanzienlijke hoeveelheid groen moet verdwijnen als gevolg van het aanleggen van twee clusters van 6 en 12 parkeerplaatsen voor het project aan De Rijn. Daarnaast heeft het college hierbij betrokken dat 5 openbare parkeerplaatsen moeten verdwijnen als gevolg van het aanleggen van de 12 voorziene parkeerplaatsen. Doordat daarvoor een inrit van ongeveer 30 m lengte aan De Rijn nodig is, gaat dit volgens het college ten koste van 5 openbare parkeerplaatsen aldaar. Er is geen ruimte in de directe omgeving om deze openbare parkeerplaatsen te compenseren. Ook dat acht het college ongewenst.
    De rechtbank heeft geoordeeld dat het college de omgevingsvergunning om deze redenen heeft kunnen weigeren, wegens schending van artikel 2.12, tweede lid, onder e, van de Apv en artikel 6, tweede lid, onder b, van de Beleidsregels inritten gemeente Best.
    8.3.    De Afdeling stelt vast dat uit de aanvraag van Fair Stay, dat wil zeggen het ingevulde aanvraagformulier van 4 oktober 2021, gelezen in samenhang met de bij de aanvraag behorende situatietekening, niet blijkt dat de vergunning voor de activiteit ‘aanleggen van een uitweg’ ook is aangevraagd voor de aan De Rijn voorziene 6 en 12 parkeerplaatsen.
    Deze aanvraag gaat alleen over het aanleggen van de 2 aan De Rijn voorziene inritten ten behoeve van het project. Door Fair Stay is dit op de zitting bevestigd.
    Anders dan de rechtbank is de Afdeling dan ook van oordeel dat het besluit van 8 juni 2022 een motiveringsgebrek bevat, omdat daarbij het verloren gaan van een aanzienlijke hoeveelheid groen en openbare parkeerplaatsen in aanmerking is genomen, terwijl dat niet het gevolg is van de te beoordelen aanvraag om een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘uitweg aanleggen of veranderen’. De 5 plaatsen waar aan de openbare weg kan worden geparkeerd, gaan alleen verloren als gevolg van het aanleggen van de 12 parkeerplaatsen en niet als gevolg van het aanleggen van (een van) de twee aangevraagde inritten. Ook gaat veel minder groen verloren als uitsluitend wordt uitgegaan van wat is aangevraagd. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Het betoog slaagt.
    Conclusie over het hoger beroep van Fair Stay
    9.       Het hoger beroep van Fair Stay is gegrond.
    Het hoger beroep van het college
    10.     Het college heeft in hoger beroep samengevat betoogd dat de rechtbank heeft miskend dat de aanvraag terecht buiten behandeling is gesteld. Het heeft er daarbij op gewezen dat de vereiste gegevens niet tijdig zijn verstrekt en dat dit tot de verantwoordelijkheid van de aanvrager behoort. Het college heeft verder gemotiveerd betoogd dat en waarom het bepaalde in artikel 3:4, eerste lid, van de Awb, daarbij, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, geen toepassing kan vinden.
    10.1.  Hiervoor is onder 7.1 geoordeeld dat het hoger beroep van Fair Stay, voor zover dit gaat over het buiten behandeling stellen van de aanvraag om omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen, gegrond is.   Gelet op het daar gegeven oordeel, dat inhoudt dat de rechtbank, zij het op een andere grond, terecht heeft geoordeeld dat de aanvraag niet buiten behandeling had mogen worden gesteld, komt de Afdeling niet toe aan een bespreking van het hoger beroep van het college.
    Conclusie hoger beroep van het college
    11.     Het hoger beroep van het college is ongegrond.
    Eindconclusie hoger beroepen
    12.     Omdat het hoger beroep van Fair Stay gegrond is, zal de aangevallen uitspraak worden vernietigd, voor zover in die uitspraak het besluit van 8 juni 2022, voor zover daarbij een omgevingsvergunning voor de activiteit aanleggen of veranderen van een uitweg is geweigerd, in stand is gelaten.
    Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het besluit van 8 juni 2022 ook voor dat gedeelte vernietigen wegens strijd met de artikelen 3:46 en 7:12 van de Awb.
    De aangevallen uitspraak zal voor het overige worden bevestigd, met verbetering van de gronden.
    Het besluit van 23 januari 2024
    13.     Bij besluit van 23 januari 2024 heeft het college alsnog op de aanvraag om een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen besloten. Fair Stay is daarbij in de gelegenheid gesteld om alsnog een melding als bedoeld in artikel 8.41a, eerste lid van de Wm in te dienen. Zij heeft dit met de brief van 5 april 2023 gedaan. Het college heeft de vergunning geweigerd.
    Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    14.     Het college heeft in dit besluit over het geldende bestemmingsplan vermeld dat weliswaar op het moment van het bestreden besluit het bestemmingsplan "Locaties De Maas en IBC-weg" in werking was getreden, maar dat, als op het moment van de indiening van een aanvraag het bouwplan in overeenstemming was met het toen geldende bestemmingsplan en er op dat moment geen voorbereidingsbesluit van kracht was of een ontwerp voor een nieuw bestemmingsplan ter inzage was gelegd waarmee het bouwplan in strijd was, de aanvraag bij het besluit op bezwaar aan het voorgaande bestemmingsplan moet worden getoetst. Het heeft daarbij verwezen naar rechtspraak van de Afdeling.
    Het college heeft daarom de aanvraag eerst getoetst aan het op het moment van de aanvraag geldende bestemmingsplan "Bedrijventerrein Best - ’t Zand, Breeven en Heide". Het college acht het bouwplan daarmee in strijd, omdat het gebruik volgens het college wonen zal betreffen in plaats van de toegestane logiesfunctie. Het college stelt daarbij dat de bouwtekeningen duiden op woongebruik, omdat alle eenheden zijn voorzien van een eigen toegang en een gedeelde keuken, sanitair en woonkamer, en daarom geschikt zijn voor bewoning. Dat bij de aanvraag is toegelicht dat het zal gaan om verblijf van 3 tot maximaal 6 maanden, door personen die elders hun hoofdverblijf hebben, wat zal worden bijgehouden met een nachtregister, maakt volgens het college niet dat kan worden uitgegaan van logies. Ook een verblijfsperiode korter dan 6 maanden kan kwalificeren als wonen. Doordat het college meent dat sprake is van wonen, is ook niet aan de eisen van het Bouwbesluit voldaan, omdat het Bouwbesluit voor wonen andere eisen stelt dan voor logies.
    Omdat het bouwplan wat betreft het gebruik volgens het college dus in strijd is met het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Best - ’t Zand, Breeven en Heide", heeft het college het bouwplan vervolgens getoetst aan het in werking getreden bestemmingsplan "Locaties De Maas en IBC-weg". Het gebruik is ook met dat bestemmingsplan in strijd, omdat ook dit bestemmingsplan een woonfunctie niet toestaat. Verder is volgens het college niet aannemelijk dat aan de voorschriften in het Bouwbesluit zal zijn voldaan.
    Het bouwplan voorziet daarnaast met de voorziene 154 parkeerplaatsen volgens het college niet in voldoende parkeergelegenheid volgens het ten tijde van de aanvraag geldende bestemmingsplan "Parkeernormen en archeologie". Dit bestemmingsplan verwijst voor de toepasselijke parkeernormen naar de Nota Parkeernormen 2015, die geen specifieke norm bevat voor deze situatie. Het college heeft de parkeernorm voor woningen gehanteerd en heeft berekend dat 214 parkeerplaatsen benodigd zijn, waarin het bouwplan niet voorziet. Ook als wordt uitgegaan van logies, voorziet het bouwplan volgens het college in onvoldoende parkeergelegenheid. Uitgaande van de parkeernorm voor recreatiebungalows is dan volgens het college een aantal van 245 parkeerplaatsen benodigd.
    Het college heeft het bouwplan daarom ook wat betreft het parkeren getoetst aan het bestemmingsplan "Locaties De Maas en IBC-weg". Dit plan bevat wel een specifieke parkeernorm voor de huisvesting van arbeidsmigranten van 0,4 parkeerplaats per persoon. In dat geval zijn volgens het college 179 parkeerplaatsen nodig, waarin het bouwplan ook niet voorziet.
    Het college heeft verder in het besluit vermeld waarom hij niet bereid is om een omgevingsvergunning voor van het bestemmingsplan afwijkend gebruik te verlenen. Dit strookt niet met het eigen ruimtelijk beleid, dat blijkt uit de recente herziening van het bestemmingsplan. Daarmee is het plangebied bestemd voor bedrijvigheid, waaronder geen verblijfsvoorzieningen worden verstaan. Bedrijventerreinen moeten volgens het college maximaal beschikbaar blijven voor bedrijven en de planologische milieuruimte moet intact blijven. Een wooncomplex of nachtverblijf voor internationale flexwerkers kan milieubeperkingen opleveren voor de omliggende bedrijven. Verder wordt volgens het college het groepsrisico in verband met de externe veiligheid vergroot.
    De beroepsgronden
    Ingetrokken beroep en beroepsgronden
    15.     Fair Stay heeft op de zitting het beroep vanwege niet tijdig beslissen ingetrokken.
    Ook heeft zij daar de beroepsgrond tegen het besluit van 23 januari 2024 over de verklaring van geen bedenkingen ingetrokken.
    - Over het beoogde gebruik
    16.     Fair Stay betoogt dat het college er bij de afwijzing van haar aanvraag ten onrechte vanuit is gegaan dat zij een vergunning heeft aangevraagd voor de realisering van woongebouwen. De aanvraag ziet volgens haar niet op woongebouwen, maar op logiesgebouwen. Daarom past deze volgens Fair Stay binnen het op het moment van de aanvraag geldende bestemmingsplan "Bedrijventerrein Best - ’t Zand, Breeven en Heide". In de aanvulling op de aanvraag heeft zij uitgebreid toegelicht waarom volgens haar sprake is van logies en niet van wonen.
    Omdat het college ten onrechte is uitgegaan van de functie wonen, is ook zijn standpunt dat het bouwplan in strijd is met het Bouwbesluit niet juist gemotiveerd, zo betoogt Fair Stay.
    16.1.  In het aanvraagformulier is bij de vraag naar de projectomschrijving door Fair Stay vermeld: "De bouw van logieseenheden met service gebouw". In de aanvulling op de aanvraag van 30 november 2021 is over het beoogde gebruik vermeld dat de aanvraag ziet op verblijf door gebruikers van de logiesaccommodatie, die hun hoofdverblijf elders hebben, voor een aaneengesloten periode van drie tot maximaal zes maanden. Dit laatste zal worden geregistreerd in een nachtregister.
    16.2.  Volgens de omschrijving van de geldende bestemming "Horeca-1" in artikel 13.1 van de planregels, is op het perceel volgens het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Best - ’t Zand, Breeven en Heide", onder meer horeca uit "horeca - categorie 5" toegestaan. Dat is volgens artikel 1.46 van de planregels: "een inrichting die geheel of in overwegende mate is gericht op het verstrekken van nachtverblijf. Daaronder worden begrepen: hotel, motel, pension en overige logiesverstrekkers". "Logiesverstrekker" is in het bestemmingsplan niet gedefinieerd, maar deze verstrekt volgens de definitie van "horeca - categorie 5" in artikel 1.46 van de planregels in ieder geval nachtverblijf.
    De Afdeling is van oordeel dat, gelet op de aanvraag en de daarbij verstrekte nadere informatie over het gebruik, namelijk een verblijfsduur tot maximaal zes maanden van personen die elders hun hoofdverblijf hebben, er sprake is van gebruik voor logies in de zin van nachtverblijf, en niet van wonen. Logies verstrekken is, zoals vermeld, toegestaan volgens artikel 13.1, gelezen in samenhang met artikel 1.46 van de planregels.
    In wat het college in het besluit heeft vermeld, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat redelijkerwijs moet worden aangenomen dat de gronden en gebouwen uitsluitend of mede zullen worden gebruikt voor andere doeleinden dan die waarin de bestemming voorziet, namelijk volgens het college wonen. Het college heeft voor de onderbouwing van zijn standpunt onder meer gewezen op de indeling van de logieseenheden volgens de bouwtekeningen, die de eenheden volgens het college geschikt maakt voor bewoning. De Afdeling overweegt dat de omstandigheid dat de eenheden mogelijk geschikt zijn voor bewoning, nog niet maakt dat aangenomen moet worden dat een omgevingsvergunning wordt aangevraagd voor niet toegestaan woongebruik. Dit laatste geldt ook voor het argument dat een nachtregister niet verzekert dat men elders een hoofdverblijf heeft.
    De Afdeling is dan ook van oordeel dat het college onvoldoende grond had om bij de weigering van de aanvraag uit te gaan van een niet toegestaan beoogd gebruik voor wonen. Voor zover het college vreest dat de logieseenheden, indien gerealiseerd, zullen worden gebruikt voor een andere vorm van gebruik dan logies, overweegt de Afdeling dat dat een kwestie van handhaving is, die in deze procedure niet aan de orde is.
    Gelet op het voorgaande betoogt Fair Stay ook terecht dat bij de toets aan het Bouwbesluit is uitgegaan van een onjuist uitgangspunt.
    Dat maakt dat ook die toets niet juist is uitgevoerd.
    Het betoog slaagt.
    - Over het parkeren
    17.     Fair Stay betoogt dat het college in het besluit ten onrechte heeft geconcludeerd dat het bouwplan voorziet in onvoldoende parkeerruimte. De Parkeernota 2015 kent geen parkeernorm voor deze vorm van logies. Het college is volgens Fair Stay ten onrechte uitgegaan van de parkeernorm voor woningen.
    Voor zover het college daarnaast, uitgaande van de logiesfunctie, in het besluit ook is aangesloten bij de parkeernorm voor een bungalowpark, is dat volgens Fair Stay ook ten onrechte. De situatie is daar volgens haar niet mee te vergelijken. Zij stelt dat de situatie wel te vergelijken is met een driesterren hotel in het gebied ‘rest van de bebouwde kom’ zoals genoemd in de Parkeernota 2015, waarvoor de nota een parkeernorm bevat van 4,5 parkeerplaatsen per 10 kamers. Als daarmee wordt gerekend, dan zijn volgens Fair Stay 69 parkeerplaatsen benodigd. Daaraan voldoet het voorziene aantal van 154 parkeerplaatsen wel.
    17.1.  Niet in geschil is dat het bouwplan voorziet in 153 logieseenheden en in 154 parkeerplaatsen.
    Het college heeft het bouwplan wat het onderwerp parkeren betreft terecht eerst getoetst aan het op het moment van de aanvraag geldende bestemmingsplan "Parkeernormen en archeologie", dat geen specifieke norm geeft voor het parkeren in deze situatie. Voor zover het college daarbij is uitgegaan van de parkeernorm voor woningen, kan dat niet worden gevolgd, omdat zoals hiervoor is geoordeeld geen sprake is van wonen.
    Voor zover het college subsidiair de parkeernorm voor een bungalowpark heeft gehanteerd, is de Afdeling van oordeel dat ook dat niet kan worden gevolgd. Daarbij is het college er namelijk vanuit gegaan dat in iedere logieseenheid, net als doorgaans volgens hem in een recreatiebungalow, vier tot zes personen verblijven. Op de zitting is onbetwist door Fair Stay gesteld dat van de 153 logieseenheden circa twee derde deel twee slaapkamers heeft en één derde deel vier slaapkamers heeft. Deze 153 eenheden kunnen dan ook, wat betreft het aantal personen dat erin verblijft, niet allemaal voor de parkeerbehoefte gelijk gesteld worden met een recreatiebungalow. Naar het oordeel van de Afdeling kunnen alleen de logieseenheden met vier slaapkamers daaraan gelijk worden gesteld.
    Overigens volgt de Afdeling ook het betoog van Fair Stay op dit punt niet. In die berekening wordt een logieseenheid gelijkgesteld met een hotelkamer in een drie sterren hotel. Maar een logieseenheid omvat zoals vermeld, anders dan een hotelkamer, twee of vier slaapkamers. De logieseenheden bieden dus ruimte aan (veel) meer personen dan eenzelfde aantal hotelkamers. Niet in geschil is dat de 153 logieseenheden onderdak bieden aan 438 personen. Daarom kan ook niet uitgegaan worden van de volgens Fair Stay te hanteren parkeernorm voor een driesterren hotel in het gebied ‘rest van de bebouwde kom’ volgens de Parkeernota 2015.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie over het beroep
    18.     Gelet op het voorgaande is het beroep van Fair Stay tegen het besluit van 23 januari 2024 gegrond. De Afdeling zal dit besluit vernietigen.
    Dit betekent dat het college opnieuw op de aanvraag moet beslissen. Daarbij moet het college, indien nodig, bezien of het bouwplan wat betreft het aantal benodigde parkeerplaatsen via een ondergeschikte wijziging van de aanvraag alsnog kan worden vergund.
    Gelet op de hiervoor onder 16.2 en 17.1 gegeven oordelen over de vraag of het bouwplan al dan niet past binnen de op het moment van de aanvraag geldende bestemmingsplannen, komt de Afdeling niet toe aan een bespreking van de weigering van het college om een omgevingsvergunning te verlenen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo.
    Proceskosten
    19.     Het college moet de door Fair Stay gemaakte proceskosten voor het hoger beroep vergoeden.
    Eindconclusie
    20.     Het voorgaande betekent dat het college een nieuw besluit moet nemen op de aanvraag van 4 oktober 2021, zowel voor zover de aanvraag betrekking heeft op een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen, als voor zover deze betrekking heeft op een omgevingsvergunning voor de activiteit veranderen of aanleggen van een uitweg.
    21.     Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van het college ongegrond;
    II.       verklaart het hoger beroep van Fair Stay Best OG B.V. gegrond;
    III.      vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 16 maart 2023 in zaak nr. 22/1577, voor zover daarbij het besluit van 8 juni 2022 van het college van burgemeester en wethouders met kenmerk PI22-00807/PU22-02764//, voor zover daarbij een omgevingsvergunning voor de activiteit aanleggen of veranderen van een uitweg is geweigerd, in stand is gelaten;
    IV.      vernietigt dat besluit, voor zover daarbij de omgevingsvergunning voor de activiteit aanleggen of veranderen van een uitweg is geweigerd;
    V.       bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    VI.      verklaart het beroep van Fair Stay Best OG B.V. tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Best van 23 januari 2024 met kenmerk B01-WABO¬¬ VERG-21-01649 gegrond;
    VII.     vernietigt dat besluit;
    VIII.    bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    IX.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Best tot vergoeding van bij Fair Stay Best OG B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2802,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    X.       bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Best een griffierecht van € 548,00 wordt geheven;
    XI.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Best aan Fair Stay Best OG B.V. het door haar voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 548,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. M.M. Kaajan, voorzitter, en mr. J. Gundelach en mr. G.O. van Veldhuizen, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.L. Bolleboom, griffier.
    w.g. Kaajan
    voorzitter
    w.g. Bolleboom
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 25 februari 2026
    641
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 3:3:
    Het bestuursorgaan gebruikt de bevoegdheid tot het nemen van een besluit niet voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend.
    Artikel 3:4, eerste lid:
    Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
    Tweede lid:
    De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
    Artikel 4:5, eerste lid:
    Het bestuursorgaan kan besluiten de aanvraag niet te behandelen, indien:
    a. de aanvrager niet heeft voldaan aan enig wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag, of
    b. de aanvraag geheel of gedeeltelijk is geweigerd op grond van artikel 2:15, of
    c. de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking,
    mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen.
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1, eerste lid:
    Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    (…)
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    (…)
    e.
    1°. het oprichten,
    2°. het veranderen of veranderen van de werking of
    3°. het in werking hebben van een inrichting of mijnbouwwerk,
    i. het verrichten van een andere activiteit die behoort tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie activiteiten die van invloed kunnen zijn op de fysieke leefomgeving.
    2. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld met betrekking tot hetgeen wordt verstaan onder de in het eerste lid bedoelde activiteiten.
    (…).
    Artikel 2.2, eerste lid:
    Voor zover ingevolge een bepaling in een provinciale of gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing is vereist om:
    (…)
    e. een uitweg te maken, te hebben of te veranderen of het gebruik daarvan te veranderen,
    (…)
    geldt een zodanige bepaling als een verbod om een project voor zover dat geheel of gedeeltelijk uit die activiteiten bestaat, uit te voeren zonder omgevingsvergunning.
    Wet milieubeheer
    Artikel 8.40, eerste lid:
    Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld, die nodig zijn ter bescherming van het milieu tegen de nadelige gevolgen die inrichtingen daarvoor kunnen veroorzaken. Daarbij kan worden bepaald dat daarbij gestelde regels slechts gelden in daarbij aangegeven categorieën van gevallen.
    Artikel 8.41, eerste lid:
    Bij een algemene maatregel van bestuur krachtens artikel 8.40 kan met betrekking tot daarbij aangewezen categorieën van inrichtingen de verplichting worden opgelegd tot het melden van het oprichten of het veranderen van een inrichting waarop de maatregel betrekking heeft, dan wel van het veranderen van de werking daarvan.
    Artikel 8.41a, eerste lid:
    Indien activiteiten ten aanzien waarvan ingevolge het bepaalde krachtens artikel 8.41 een melding moet worden gedaan, tevens zijn aan te merken als activiteiten die behoren tot een categorie waarvoor ingevolge artikel 2.1 of 2.2, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht een omgevingsvergunning is vereist, wordt, indien de melding nog niet gedaan is of de bij de melding te verstrekken gegevens niet volledig zijn, tegelijkertijd met de indiening van de aanvraag om een omgevingsvergunning een melding van die activiteiten overeenkomstig het bepaalde krachtens artikel 8.41 gedaan.
    Tweede lid:
    Indien niet is voldaan aan het bepaalde in het eerste lid besluit het bevoegd gezag de aanvraag niet te behandelen, mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad binnen de door dat bestuursorgaan gestelde termijn alsnog te melden dan wel de ontbrekende gegevens te verstrekken.
    Activiteitenbesluit milieubeheer
    Artikel 1.10, eerste lid:
    Degene die een inrichting opricht, meldt dit ten minste vier weken voor de oprichting aan het bevoegd gezag.
    Tweede lid:
    Het eerste lid is van overeenkomstige toepassing met betrekking tot het veranderen van een inrichting en het veranderen van de werking daarvan. Deze melding is niet vereist, indien eerder een melding overeenkomstig dit artikel is gedaan en door dit veranderen geen afwijking ontstaat van de bij die melding verstrekte gegevens.
    Derde lid:
    Bij de melding worden de volgende gegevens verstrekt:
    a. het adres en het nummer van de Kamer van Koophandel van de inrichting;
    b. de naam en het adres van degene die de inrichting opricht dan wel verandert of de werking daarvan verandert, en, indien dit iemand anders is, van degene die de inrichting drijft of zal drijven;
    c. het tijdstip waarop de inrichting of de verandering daarvan in werking zal worden gebracht, dan wel de verandering van de werking daarvan verwezenlijkt zal zijn;
    d. de aard en omvang van de activiteiten en processen in de inrichting;
    e. de indeling en uitvoering van de inrichting, waarbij de grenzen van het terrein van de inrichting, de ligging en de indeling van de gebouwen, de functie van de te onderscheiden ruimten en de ligging van de bedrijfsriolering en de plaats van de lozingspunten worden aangegeven; en
    f. een situatieschets, met een schaal van ten minste 1:10.000 waarop de ligging van de inrichting ten opzichte van de omgeving is aangegeven en die is voorzien van een noordpijl.
    Vierde lid:
    Het bestuursorgaan dat een melding ontvangt waarvoor een ander bestuursorgaan mede bevoegd gezag is, stuurt onverwijld een kopie van de melding aan dat andere bevoegde gezag. De melding wordt geacht mede bij dat andere bevoegde gezag te zijn gedaan.
    Algemene plaatselijke verordening
    Artikel 2.12, eerste lid:
    Het is verboden zonder omgevingsvergunning van het bevoegd gezag een uitweg te maken naar de weg of verandering te brengen in een bestaande uitweg naar de weg.
    Tweede lid:
    In afwijking van het bepaalde in artikel 1:8 wordt de vergunning slechts geweigerd:
    a. ter voorkoming van gevaar voor het verkeer op de weg;
    b. als de uitweg zonder noodzaak ten koste gaat van een openbare parkeerplaats, tenzij deze verplaatst kan worden;
    c. als door de uitweg het openbaar groen op onaanvaardbare wijze wordt aangetast;
    d. als het uiterlijk aanzien van de omgeving wordt aangetast of dreigt te worden aangetast;
    e. als er sprake is van een uitweg van een perceel dat al door een andere uitweg wordt ontsloten, en de aanleg van deze tweede uitweg ten koste gaat van een openbare parkeerplaats of het openbaar groen; of
    f. als hiervoor openbare voorzieningen aangepast moeten worden, zoals bestrating, verkeersborden, verlichting, brandwaterbluspunten.
    Bestemmingsplan "Bedrijventerrein Best - ’t Zand, Breeven en Heide"
    Artikel 1.46 van de planregels:
    Horeca:
    het bedrijfsmatig verstrekken van dranken en/of etenswaren en/of logies, waarbij een onderscheid wordt gemaakt in:
    ondersteunende horeca:
    (…)
    horeca - categorie 1
    (…);
    horeca - categorie 2
    (…);
    horeca - categorie 3
    (…);
    horeca - categorie 4
    (…);
    horeca - categorie 5
    een inrichting die geheel of in overwegende mate is gericht op het verstrekken van nachtverblijf. Daaronder worden begrepen: hotel, motel, pension en overige logiesverstrekkers;
    Artikel 13.1:
    De voor 'Horeca - 1' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. horeca uit horeca - categorie 5;
    b. een vrijetijdscentrum;
    met de daarbij behorende voorzieningen zoals:
    c. terreinen;
    d. ontsluitingswegen en paden;
    e. (ondergrondse) parkeervoorzieningen;
    f. laad- en losvoorzieningen;
    g. reclame-uitingen;
    h. groenvoorzieningen;
    i. water en waterhuishoudkundige voorzieningen;
    j. nutsvoorzieningen.
    Bestemmingsplan "Parkeernormen en archeologie"
    Artikel 2 Reikwijdte
    Artikel 2.1 Herziening bestemmingsplannen
    Dit bestemmingsplan herziet de volgende bestemmingsplannen op de wijze zoals aangegeven in de artikelen 2.2 en 2.3:
    In het ‘overzicht betreffende bestemmingsplannen’ in artikel 2.1 onder a, van de planregels, is het bestemmingsplan "Bedrijventerreinen Best - ’t Zand, Breeven en Heide" opgenomen.
    Artikel 2.2:
    De geometrisch bepaalde planobjecten van de bestemmingsplannen zoals opgenomen in artikel 2.1 worden gewijzigd in die zin dat alle objecten die betrekking hebben op archeologie worden verwijderd en worden vervangen door de geometrische planobjecten zoals opgenomen in dit bestemmingsplan.
    Artikel 2.3:
    De regels van de bestemmingsplannen zoals opgenomen in artikel 2.1 worden gewijzigd in die zin dat alle regels die betrekking hebben op parkeernormen en archeologie worden verwijderd en worden vervangen door de regels zoals opgenomen in dit bestemmingsplan. (…)
    Artikel 9.1:
    Bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor het bouwen of uitbreiden van een gebouw en/of voor het veranderen van de functie van een bouwperceel, staat vast dat voldoende parkeergelegenheid, overeenkomstig de normen in de beleidsregels in de 'Nota Parkeernormen 2015', wordt gerealiseerd.
    Bestemmingsplan "Locaties De Maas en IBC-weg"
    Artikel 10.1.1 Parkeernormen
    Bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor het bouwen of uitbreiden van een gebouw, of bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor afwijking of bij vaststelling van een wijzingsplan staat vast dat voldoende parkeergelegenheid, overeenkomstig de normen in de beleidsregels de 'Nota Parkeernormen 2022' wordt gerealiseerd.
    Beleidsregels inritten gemeente Best
    Artikel 6 Beoordelingscriteria
    Burgemeester en wethouders kunnen een aanvraag weigeren op basis van de regels in de Apv.
    1. De aanvraag wordt geweigerd als:
    a. Een of meerdere openbare parkeerplaatsen of parkeergelegenheid (parkeren langs de stoep) komen te vervallen. Dit is afhankelijk of de parkeervoorziening kan worden gecompenseerd in de nabije omgeving;
    2. De aanvraag kan worden geweigerd als:
    a. er gevaar of hinder ontstaat of dreigt te ontstaan voor het wegverkeer ter plaatse;
    b. de groenvoorziening in de gemeente wordt geschaad of dreigt te worden geschaad;
    c. het uiterlijk aanzien van de omgeving wordt aangetast of dreigt te worden aangetast;
    d. hiervoor openbare voorzieningen aangepast moeten worden zoals bestrating, verkeersborden, verlichting, brandwaterbluspunten.