ECLI:NL:HR:1993:ZC1055, Hoge Raad, 10-09-1993, Rek.nr. 8216
Hoge Raad — Uitspraak 
Datum: 1993-09-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Antillenzaak. Totstandkoming publiekrechtelijke overeenkomst tot uitgifte erfpacht. Onvoorziene omstandigheden die niet-nakoming rechtvaardigen. Schadevergoeding anders dan in geld.

10 september 1993 
  Eerste Kamer 
  Rek.nr. 8216
  EL
  
  
    
      Hoge Raad der Nederlanden
    
  
  
  
    
      Arrest
    
  
  
    in de zaak van:
  
  
  
    
      [verzoeker] , 
    wonende op Curaçao, 
    VERZOEKER tot cassatie, voorwaardelijk incidenteel verweerder, 
    advocaat: Mr. R.S. Meijer,
  
  
  
    tegen
  
  
  
    de openbare rechtspersoon HET EILANDGEBIED CURAÇAO, 
    waarvan de zetel is gevestigd op Curaçao, 
    VERWEERDER in cassatie, voorwaardelijk incidenteel verzoeker, 
    advocaat: Mr. H.C. Grootveld.
  
  
  
  
    1. Het geding in feitelijke instanties
  
  
    Met een op 28 september 1989 gedateerd verzoekschrift heeft verzoeker tot cassatie - verder te noemen [verzoeker] - zich met een aantal vorderingen gewend tot het Gerecht in Eerste Aanleg, zittingsplaats Curaçao.
    Nadat het Eilandgebied tegen de vorderingen verweer had gevoerd, heeft het Gerecht in Eerste Aanleg bij tussenvonnis van 25 juni 1990 een comparitie van partijen gelast. Vervolgens heeft [verzoeker] zijn eis gewijzigd in dier voege dat hij heeft gevorderd:
  
  1. het Eilandgebied te bevelen om:
  a. binnen 7 dagen na betekening van het in deze te wijzen vonnis [verzoeker] schriftelijk mede te delen de gebruikelijke duur van het erfpachtrecht en de hoogte van de erfpachtcanon van de in erfpacht aan [verzoeker] uit te geven percelen grond waarop gevestigd het restaurant " [A] "
  b. binnen 14 dagen nadat [verzoeker] accoord zal zijn gegaan met de erfpachtvoorwaarden de notariële akte tot vestiging van het erfpachtrecht te passeren, zulks op verbeurte van een dwangsom van f 10.000, -- voor elke dag dat het Eilandgebied in gebreke mocht blijven;
  2. het Eilandgebied te veroordelen tot vergoeding van de schade tengevolge van het niet-nakomen van zijn toezegging om de bedoelde percelen grond aan [verzoeker] in erfpacht uit te geven.
  
    Het Gerecht in Eerste Aanleg heeft bij eindvonnis van 26 november 1990 het Eilandgebied bevolen (a) binnen veertien dagen na betekening van dit vonnis aan [verzoeker] schriftelijk mede te delen voor welke duur en op welke voorwaarden, waaronder de canon, het erfpachtrecht op het litigieuze perceel grond aan [verzoeker] zal worden gegeven, (b) nadat [verzoeker] met deze voorwaarden akkoord is gegaan en van het perceel een meetbrief is opgemaakt, binnen veertien dagen na schriftelijke mededeling hiervan aan het Eilandgebied, mede te werken aan het passeren van de notariële akte tot vestiging van het erfpachtrecht op voormeld perceel ten name van [verzoeker] , een en ander op straffe van een aan [verzoeker] te verbeuren dwangsom van Naf 10.000, -- per dag. Voorts heeft het Gerecht in Eerste Aanleg het Eilandgebied veroordeeld om aan [verzoeker] de schade te vergoeden, nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet, wegens het niet nakomen van de door het Bestuurscollege van het Eilandgebied bij brief van 21 mei 1987 gedane toezegging om het litigieuze perceel grond aan [verzoeker] in erfpacht uit te geven, en het meer of anders gevorderde afgewezen.
    Tegen beide vonnissen heeft het Eilandgebied hoger beroep ingesteld bij het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van de Nederlandse Antillen en Aruba.
    Bij tussenvonnissen van 28 mei 1991 en 25 februari 1992 heeft het Hof een comparitie van partijen gelast. Bij eindvonnis van 5 mei 1992 heeft het Hof de vordering van [verzoeker] afgewezen.
    De drie genoemde vonnissen van het Hof zijn aan dit arrest gehecht.
  
  
  
  
    2. Het geding in cassatie
  
  
    Tegen bovenvermelde vonnissen van het Hof heeft [verzoeker] beroep in cassatie ingesteld, waarna het Eilandgebied voorwaardelijk incidenteel beroep heeft ingesteld. Het cassatierekest en het verweerschrift houdende het voorwaardelijk incidenteel beroep zijn aan dit arrest gehecht en maken daarvan deel uit. Partijen hebben over en weer verzocht de beroepen te verwerpen.
    De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten.
    De conclusie van de Advocaat-Generaal Koopmans strekt in het principaal beroep tot verwerping van het beroep, voor zover gericht tegen de tussenvonnissen van 28 mei 1991 en 25 februari 1992, en tot vernietiging van het eindvonnis van 5 mei 1992 met terugwijzing van de zaak naar het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van de Nederlandse Antillen en Aruba ter verdere afdoening, en in het incidentele beroep tot verwerping van het beroep.
  
  
  
  
    3. Beoordeling van het middel in het principaal cassatieberoep
  
  3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
  (i) [verzoeker] huurt sedert jaren een aan het Eilandgebied toebehorend stuk grond aan de [a-straat 1] te [plaats] , alwaar hij samen met zijn echtgenote het hotel-restaurant " [A] " ( [A] ) exploiteert.
  
    (ii) In maart 1986 heeft [verzoeker] een schriftelijk verzoek aan het Bestuurscollege van het Eilandgebied gericht om het terrein, waarop onder andere de opstallen staan en dat werd aangegeven op een bijgevoegde situatietekening, voor een periode van twintig jaren in erfpacht te verkrijgen.
    (iii) Bij brief van 21 mei 1987, ondertekend door de Gezaghebber en de Secretaris van het Eilandgebied, heeft het Bestuurscollege aan [verzoeker] het volgende medegedeeld:
  
  
    "Het College is bereid u een deel van de door u gevraagde grond toe te kennen. Het toekennen van de totale oppervlakte is op dit moment niet mogelijk daar bestudeerd moet worden
  
  a. de opvang van de sportaktiviteiten die momenteel aldaar plaatsvinden en 
  b. de voorgenomen omzetting van de verbinding Fokkerweg-Nightingaleweg. Zodra hieromtrent definitieve beslissingen zijn genomen zal u benaderd worden terzake van de reele omvang van het uit te geven terrein. "
  
    (iv) Op 23 december 1987 heeft het Hoofd Domeinbeheer het Bestuurscollege geadviseerd een nader aangegeven terrein aan [verzoeker] in erfpacht uit te geven voor een looptijd die samenhangt met de financieringstermijn van [verzoeker] . Dit advies is door de gedeputeerde Salsbach, belast met grondzaken, overgenomen en ter goedkeuring langs enkele gedeputeerden en de Gezaghebber gegaan. Dezen hebben de betreffende apostille voor akkoord geparafeerd, waarna de Secretaris van het Eilandgebied op het stuk als besluit van het Bestuurscollege van 15 januari 1988 heeft aangetekend: "akk.cfm. Ged. Salsbach". Dit besluit is vervolgens vermeld op de lijst van op stuk genomen beslissingen ter kennisgeving in de vergadering van het Bestuurscollege van 20 januari 1988. Gedeputeerde Salsbach heeft [verzoeker] van het besluit van het Bestuurscollege mondeling in kennis gesteld bij een bezoek aan diens restaurant.
  
  (v) Op 2 februari 1989 heeft het Bestuurscollege, in een andere politieke samenstelling, in een brief aan [verzoeker] geschreven dat het op zijn toezegging om tot uitgifte in erfpacht over te gaan, terugkomt. Als reden hiervoor werd opgegeven dat door de uitgifte in erfpacht van gronden, met name rondom de Baai […] , ten behoeve van andere bestemmingen, toekomstige uitbreidingsplannen met betrekking tot de Container Terminal onmogelijk worden gemaakt.
  
  
    3.2 In de onderhavige procedure heeft [verzoeker] gevorderd dat het Eilandgebied wordt veroordeeld - kort gezegd - om over te gaan tot uitgifte in erfpacht als door het Bestuurscollege is besloten en om schadevergoeding te betalen.
    Het Gerecht in eerste aanleg heeft geoordeeld dat tussen partijen een overeenkomst tot uitgifte in erfpacht is tot stand gekomen en dat het Eilandgebied tot nakoming van die overeenkomst is gehouden.
    In hoger beroep heeft het Hof in zijn tussenvonnis van 28 mei 1991 geoordeeld dat de toezegging bij brief van 21 mei 1987 niet voldoende bepaald en bepaalbaar was om te kunnen aannemen dat een overeenkomst is tot stand gekomen, en dat [verzoeker] onder de gegeven omstandigheden aan de mondelinge mededeling van de gedeputeerde Salsbach geen rechten kan ontlenen. Voorts heeft het Hof geoordeeld dat het Eilandgebied in verband met de noodzaak tot uitbreiding van de haven niet meer tot uitgifte in erfpacht kon overgaan en daarom de toezegging van 21 mei 1987 niet gestand behoeft te doen, ook niet als moet worden aangenomen dat er een overeenkomst is tot stand gekomen, maar dat het Eilandgebied wel is gehouden tot schadeloosstelling. Bij zijn eindvonnis van 25 februari 1992 is het Hof evenwel tot de slotsom gekomen dat [verzoeker] ten onrechte niet van de hem aangeboden vervangende terreinen gebruik heeft willen maken, waarmee hij de op hem rustende plicht heeft verzaakt de door het Eilandgebied veroorzaakte schade te beperken. Op grond hiervan heeft het Hof [verzoeker] 's vordering tot schadevergoeding afgewezen.
  
  
  
    3.3 De Hoge Raad zal eerst onderdeel II, dat de vraag aan de orde stelt of er tussen partijen een overeenkomst is tot stand gekomen, behandelen.
    Het Hof heeft in rov. 5.2 en 5.3 van zijn tussenvonnis geoordeeld dat [verzoeker] geen rechten kan ontlenen aan het besluit van het Bestuurscollege van 20 januari 1988 om, overeenkomstig het advies van het Hoofd Domeinbeheer het op de bijgevoegde tekening in rood aangegeven terrein aan [verzoeker] in erfpacht uit te geven omdat dit besluit "niet op de geëigende wijze" aan hem ter kennis is gebracht. Volgens het Hof had zulks door de Gezaghebber moeten geschieden. Het Hof laat dit oordeel steunen op art. 69 Eilandenregeling Nederlandse Antillen, voor zover dit bepaalt dat de gezaghebber is belast met de uitvoering van de besluiten en beschikkingen van het bestuurscollege, waartoe het Hof rekent opschriftstelling, ondertekening en inkennisstelling.
    Dit oordeel kan niet als juist worden aanvaard. Art. 69 heeft niet tot strekking het beroep op een besluit van het bestuurscollege door een belanghebbende uit te sluiten wanneer deze van dat besluit in kennis is gesteld anders dan door de gezaghebber.
    In het onderhavige geval heeft het Bestuurscollege, op voorstel van de met grondzaken belaste gedeputeerde Salsbach, op 20 januari 1988 het besluit genomen om het nader aangegeven terrein aan [verzoeker] in erfpacht uit te geven. Gelet op de omstandigheid dat grondzaken tot de portefeuille van deze gedeputeerde behoorden, mocht [verzoeker] ervan uitgaan dat de gedeputeerde Salsbach bevoegd was om het besluit van het Bestuurscollege uit te voeren, voor zover deze uitvoering erin bestond hem van
    de inhoud van het besluit in kennis te stellen, hetgeen meebrengt dat, anders dan het Hof heeft aangenomen, [verzoeker] aan dat besluit rechten kan ontlenen. Aan het vorenoverwogene kan de enkele omstandigheid dat de Gedeputeerde deze kennisgeving heeft gedaan tijdens een bezoek aan het restaurant van [verzoeker] , niet afdoen. 
    's Hofs oordeel geeft derhalve blijk van een onjuiste rechtsopvatting, zodat het onderdeel in zoverre gegrond is.
    Uit het vorenstaande volgt dat hierna er van moet worden uitgegaan dat tussen partijen een overeenkomst is tot stand gekomen tot uitgifte in erfpacht overeenkomstig de brief van 21 mei 1987 en het op 20 januari 1988 genomen besluit van het Bestuurscollege.
  
  
  
    3.4 De in het middel onder I aangevoerde klachten keren zich tegen 's Hofs oordeel dat, gelet op het door het Eilandgebied gestelde gewijzigde beleid met betrekking tot het havengebied, waarvan de noodzaak naar 's Hofs oordeel onvoldoende was weersproken, het Eilandgebied de toezegging respektievelijk de overeenkomst niet gestand behoefde te doen, maar dat het wèl [verzoeker] schadeloos diende te stellen voor de eventuele daardoor door hem geleden schade.
    Bij de beoordeling van deze klachten moet worden vooropgesteld dat niet uitgesloten is dat een vordering tot nakoming van een op een overheidslichaam rustende verbintenis uit overeenkomst moet worden afgewezen, en de wederpartij genoegen moet nemen met schadevergoeding, op grond van onvoorziene omstandigheden die van dien aard zijn dat de wederpartij naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid ongewijzigde instandhouding van de overeenkomst niet mag verwachten, hetgeen in het bijzonder zal kunnen worden aangenomen, wanneer voor deze uitkomst in het licht van die omstandigheden - waaronder ook nieuwe, niet in de overeenkomst verdisconteerde inzichten die tot een beleidswijziging nopen, kunnen zijn begrepen - voldoende rechtvaardiging bestaat (HR 23 juni 1989, NJ 1991, 673).
    In 's Hofs rov. 4.2 en 5.4 van het tussenvonnis van 28 mei 1991 ligt besloten dat naar 's Hofs oordeel in het onderhavige geval sprake is van nieuwe, niet in de overeenkomst verdisconteerde omstandigheden, die af- wijzing van de vordering tot nakoming rechtvaardigen. Voor zover de voormelde onderdelen 's Hofs oordeel anders opvatten dan hiervoor weergegeven, missen zij feitelijke grondslag. Opgevat als hiervoor weergegeven, geeft 's Hofs oordeel geen blijk van een onjuiste rechtsopvatting. In het licht van de gedingstukken is dit oordeel niet onbegrijpelijk en voldoende gemotiveerd. De onderdelen I.1, I.2.1 en I.2.2 falen derhalve.
  
  
  
    3.5 Onderdeel I.1.3 keert zich tegen 's Hofs overweging in rov. 4.2 van het tussenvonnis van 28 mei 1991, volgens welke aan zijn oordeel niet afdoet dat indertijd door het Eilandgebied ook al rekening is gehouden met een mogelijk snellere ontwikkeling van de haven van Curaçao. Het onderdeel faalt, aangezien het miskent dat te dezen niet beslissend is of het Eilandgebied met een mogelijke ontwikkeling als hier bedoeld rekening hield, maar of een beleidswijziging, ingegeven door een gewijzigd inzicht in de noodzaak van een dergelijke ontwikkeling, in de overeenkomst was verdisconteerd, welke vraag het Hof, naar hiervoor in 3.4 is overwogen, ontkennend heeft beantwoord.
  
  
  
    3.6 Anders dan onderdeel I.4 aanvoert, belette de omstandigheid dat volgens het onderdeel ten processe niet aannemelijk is geworden dat het door het Eilandgebied gestelde gewijzigde beleid met betrekking tot het havengebied "reeds voldoende vaste vormen had aangenomen, en/of dat er geen publiekrechtelijke en/of privaatrechtelijke en/of financiële belemmering meer aan een realisering ervan in de weg stonden", het Hof niet in voege als in 3.4 overwogen rekening te houden met dit gewijzigde beleid.
  
  
  
    3.7 Het onderdeel dat in het cassatierekest is genummerd I.3.2, doch waarvan de nummering kennelijk moet luiden I.4.2, bevat de klacht dat [verzoeker] , anders dan het Hof in rov. 4.2 van zijn tussenvonnis van 28 mei 1991 heeft overwogen, in meer dan algemene bewoordingen heeft ontkend dat de hem toegezegde grond nodig zou zijn voor havenuitbreiding. Ook deze klacht faalt.
    De aangevallen overweging berust op een lezing van de processtukken, die aan het Hof als feitenrechter is overgelaten. Die lezing is niet onbegrijpelijk. Onderdeel I bevat voor het overige geen zelfstandige klachten.
  
  
  
    3.8 Onderdeel III komt op tegen 's Hofs oordeel in rov. 12.4 van zijn eindvonnis dat aan [verzoeker] diens vordering tot schadevergoeding moet worden ontzegd omdat deze ten onrechte niet van de hem aangeboden vervangende terreinen gebruik heeft willen maken en aldus de op hem rustende plicht heeft verzaakt de door het Eilandgebied veroorzaakte schade te beperken.
    Het Hof heeft in rov. 5.5 van zijn tussenvonnis van 28 mei 1991 geoordeeld dat [verzoeker] schadeloos dient te worden gesteld voor de eventuele uit het niet nakomen van de toezegging door hem geleden schade. Uit de van [verzoeker] afkomstige processtukken kan niet worden afgeleid dat zijn vordering tot schadevergoeding betrekking had op een schadevergoeding anders dan in geld.
    In 's Hofs oordeel ligt besloten dat [verzoeker] genoegen had moeten nemen met een schadevergoeding anders dan in geld, namelijk in aanvaarding in erfpacht van een ander door het Eilandgebied aangeboden terrein. Het Hof heeft aldus miskend dat een schadevergoeding anders dan in geld in het algemeen slechts kan worden toegekend op vordering van de benadeelde, terwijl het geen omstandigheden heeft vastgesteld waaruit volgt dat in het onderhavige geval van deze regel mag worden afgeweken. 
    Voor zover onderdeel IV hierover klaagt, is het gegrond. De overige klachten behoeven geen behandeling.
  
  
  
  
    4. Beoordeling van het middel in het incidenteel cassatieberoep
  
  
    Het middel keert zich tegen rov. 4.2 van 's Hofs tussenvonnis van 28 mei 1991 en betoogt dat de verwijzing in die overweging naar het vonnis van de eerste rechter onbegrijpelijk is en berust op een verkeerde lezing van dat vonnis.
    Deze klacht mist echter belang, nu het Hof heeft aangenomen dat het Eilandgebied zijn beleid mocht wijzigen, ook indien het reeds vòòr 20 januari 1988 rekening heeft gehouden met een mogelijk snellere ontwikkeling van de haven van Curaçao.
  
  
  
  
    5. Beslissing 
  
  
    De Hoge Raad:
    
      in het principaal beroep:
    vernietigt de vonnissen van het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van de Nederlandse Antillen en Aruba van 28 mei 1991, 25 februari 1992 en 5 mei 1992;
    verwijst de zaak naar dat Hof ter verdere behandeling en beslissing;
    
      in het incidenteel beroep: 
    verwerpt het beroep;
    
      in het principaal en het incidenteel beroep: 
    veroordeelt het Eilandgebied in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van [verzoeker] begroot op f 400, -- aan verschotten en f 3.000, -- voor salaris.
  
  
  
  
    Dit arrest is gewezen door de vice-president Snijders als voorzitter en de raadsheren Davids, Korthals Altes, Neleman en Nieuwenhuis, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer Davids op 10 september 1993.