Samenvoeging van de gemeenten Margraten en Eijsden; Memorie van toelichting
Staten-Generaal — Kamerstuk Memorie van toelichting
Datum: 2014-07-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Vergaderjaar 2009-2010
 
 
 
 KST138444
 2009-2010
 
 32 245
 Samenvoeging van de gemeenten Margraten en Eijsden
 
 
 
 
 Nr. 
 3
 MEMORIE VAN TOELICHTING
 1. Inleiding
 Dit voorstel betreft de vrijwillige samenvoeging van de gemeenten Eijsden
en Margraten tot de nieuw te vormen gemeente Eijsden-Margraten. De voorgestelde
naamgeving is door de gemeenten zelf aangereikt. Hierbij kan worden aangetekend
dat de gemeenten op grond van artikel 158 van de Gemeentewet de bevoegdheid
hebben hun naam te wijzigen.
 Het herindelingsadvies is op 24 maart 2009 unaniem vastgesteld door
de betrokken gemeenteraden en is voorzien van een positieve zienswijze van
gedeputeerde staten van Limburg.
 
 De nieuw te vormen gemeente zal ruim 25 000 inwoners hebben op ruim
7846 hectare (per 1 januari 2009 had de gemeente Eijsden 11 412
inwoners en de gemeente Margraten 13 344).
 
 Uit het herindelingsadvies blijkt dat de huidige samenwerking tussen de
gemeenten Eijsden en Margraten niet leidt tot de gewenste bestuurskrachtversterking.
Voor de invulling van (toekomstige) taken en ambities ten dienste van de gemeenschap
en de daarvoor benodigde kwalitatieve ambtelijke organisatie zijn de betrokken
gemeenten van mening dat de bestuurskracht duurzaam moet worden versterkt
en gewaarborgd. Dit heeft er toe geleid dat de betrokken gemeentebesturen
hebben besloten tot samenvoeging. Uit de besluitvorming van de gemeenteraden,
positieve zienswijze van gedeputeerde staten van Limburg, reacties tijdens
de informatieavonden en ontvangen zienswijzen blijkt een breed draagvlak voor
de onderhavige samenvoeging.
 
 Hoewel ten tijde van het gevoerde arhi-procedure het oude Beleidskader
gemeentelijke herindeling (Kamerstukken II, 2002/03, 28 750, nr. 1) van
toepassing was, voldoet het herindelingsadvies eveneens aan de criteria van
het vernieuwde Beleidskader gemeentelijke herindeling, dat het kabinet heeft
vastgesteld op 3 april 2009 (Kamerstukken II, 2008/09, 28 750, nr.
5). 
 
 In deze toelichting wordt een overzicht gegeven van de gevoerde procedure
en zal nader worden ingegaan op de toetsing aan de criteria, genoemd in het
vernieuwde Beleidskader gemeentelijke herindeling.
 2. Totstandkoming van het herindelingsadvies en voorgeschiedenis
 2.1 De totstandkoming van het herindelingsadvies
 In de periode van 2002 en 2003 zijn bestuurskrachtmetingen verricht ten
aanzien van de deelnemende gemeenten aan het voormalige Gewest Maastricht
en Mergelland. De gemeenten Eijsden en Margraten behoorden hiertoe. Uit de
bestuurskrachtmetingen bleek dat de intergemeentelijke samenwerking van de
betrokken gemeenten onder de maat was. Als reactie hierop hebben de gemeentebesturen
van Eijsden en Margraten besloten tot een intensievere samenwerking. Na een
periode van twee jaar hebben de gemeenteraden van Eijsden en Margraten de
opdracht verstrekt om een evaluatie inzake de intergemeentelijke samenwerking
uit te voeren en om te bezien op welke wijze de constructieve samenwerking
verder inhoud kon krijgen teneinde de bestuurskracht te vergroten met een
daarop afgestemde kwalitatieve ambtelijke organisatie. Uit het onderzoeksrapport «Eijsden
en Margraten, van samenwerken naar samengaan» uit 2008 bleek dat het
wederzijdse vertrouwen tussen de gemeenten Eijsden en Margraten was gegroeid
en dat concrete resultaten waren geboekt. Wat betreft de wijze waarop de samenwerking
verder inhoud kon worden gegeven was de hoofdconclusie dat de betrokken gemeenten
een keuze moesten maken. De samenwerking had niet geleid tot de gewenste bestuurskrachtversterking
en vermindering van bestuurlijke drukte. De betrokken gemeenten hebben vervolgens
in hun afweging de toekomstige ontwikkelingen inzake de (toekomstige) gemeentelijke
taken en ambities meegenomen en zijn tot de conclusie gekomen dat de bestuurskracht
versterkt en gewaarborgd moet worden. Hiermee wordt voorzien in de invulling
van (toekomstige) taken en ambities ten dienste van de gemeenschap en de daarvoor
benodigde kwalitatieve ambtelijke organisatie. De gemeenten Eijsden en Margraten
hebben ervoor gekozen om de beoogde doelen door middel van gemeentelijke herindeling
te bewerkstelligen. Voordat de gemeenten Eijsden en Margraten hebben gekozen
voor de onderhavige samenvoeging hebben de desbetreffende gemeenten alternatieven
in overweging genomen. Door de gemeente Eijsden is een samenvoeging met de
gemeente Maastricht in overweging genomen en voor de gemeente Margraten is
de gemeente Gulpen-Wittem in beeld geweest. Bij de afweging voor samenvoeging
van de gemeenten Eijsden en Maastricht is geconcludeerd dat er geen interne
samenhang is vanwege de verschillen in identiteit en speerpunten van beleid.
Bij de combinatie van de gemeente Margraten met de gemeente Gulpen-Wittem
is vastgesteld dat evenmin sprake is van voldoende interne samenhang. De gemeente
Margraten is georiënteerd op de gemeente Maastricht en de gemeente Gulpen-Wittem
op de gemeente Heerlen. Een samenvoeging van deze gemeenten zou betekenen
dat op regionaal niveau de nieuwe gemeente intern en dus ook richting buurgemeenten
verschillend georiënteerd zal zijn. Dit kan volgens de betrokken gemeenten
leiden tot een disbalans van de regionale samenhang en evenwichtige bestuurlijke
verhoudingen. De afweging van de eerdergenoemde alternatieven tot samenvoeging
onderstrepen de gemaakte afwegingen van de betrokken gemeenten tot de onderhavige
samenvoeging van de gemeenten Eijsden en Margraten. Door de samenwerking tussen
de gemeenten Eijsden en Margraten is het wederzijdse vertrouwen verstevigd.
Daarnaast vertoont de identiteit van de betrokken gemeenten veel gemeenschappelijke
kenmerken, is er sprake van gezamenlijke speerpunten van beleid en zijnbeide gemeenten sterk maatschappelijk georiënteerd op de centrumgemeente
Maastricht.
 
 De gemeenteraden van Eijsden en Margraten hebben op 21 mei 2008 bij
gelijkluidende raadsvoorstellen unaniem ingestemd met de door de colleges
van de gemeenten Eijsden en Margraten aangegane intentieverklaring van 22 april
2008, inhoudende dat een herindelingsontwerp kon worden voorbereid.
 
 Op 22 oktober 2008 hebben de gemeenteraden van Eijsden en Margraten
het herindelingsontwerp unaniem vastgesteld. Op 24 maart 2009 hebben
de gemeenteraden van Eijsden en Margraten het herindelingsadvies unaniem vastgesteld.
Bij brief van 31 maart 2009 hebben gedeputeerde staten van Limburg het
herindelingadvies met een positieve zienswijze gezonden naar de minister van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
 3. Toets aan het Beleidskader gemeentelijke herindeling
en het coalitieakkoord
 Op 3 april 2009 heeft het kabinet het vernieuwde Beleidskader gemeentelijke
herindeling vastgesteld. In dit Beleidskader zijn de afspraken uit het coalitieakkoord
over gemeentelijke herindeling nader uitgewerkt. De gemeente is als eerste
aan zet om maatregelen te nemen om de bestuurskracht te vergroten, indien
deze tekortschiet. Het kabinet ziet daarbij voor zichzelf een terughoudende
rol, omdat het van mening is dat voorstellen tot gemeentelijke herindeling
van onderop geïnitieerd moeten. Dat wil zeggen in eerste instantie door
gemeenten zelf en, waar nodig, door de provincie.
 
 Het kabinet toetst voorstellen tot gemeentelijke herindeling primair op
het gevoerde proces. In het Beleidskader gemeentelijke herindeling zijn procesmatige
criteria opgenomen om invulling te geven aan deze toetsende rol. Voor dit
voorstel is de beoordeling van het gevoerde proces van belang evenals de toets
aan de criteria bestuurskracht, duurzaamheid, draagvlak, interne samenhang
en regionale samenhang en evenwicht.
 3.1 Toets bestuurskracht en duurzaamheid
 Het kabinet toetst op basis van het Beleidskader gemeentelijke herindeling
of een herindelingsadvies een beoordeling bevat betreffende de beoogde bestuurskracht
en duurzaamheid van de nieuw te vormen gemeente; het totale oordeel hierover
dient positief te zijn. In het herindelingsadvies dient te zijn aangegeven
in welke mate de bestuurskracht van de betrokken gemeenten een rol heeft gespeeld.
Daarnaast wordt ook ingezoomd op de duurzaamheid van de nieuw te vormen gemeente
mede in relatie tot haar regionale omgeving.
 
 In het onderzoeksrapport «Eijsden en Margraten, van samenwerken
naar samengaan» uit 2008 is de hoofdconclusie dat de betrokken gemeenten
een keuze moesten maken inzake de wijze waarop de intergemeentelijke samenwerking
verder moest worden vormgegeven. In de praktijk bleek dat de intergemeentelijke
samenwerking tussen de gemeenten Eijsden en Margraten belemmeringen met zich
meebracht bij het streven naar de gewenste bestuurskrachtversterking en vermindering
van de bestuurlijke drukte. De beoogde samenvoeging van de gemeenten Eijsden
en Margraten is gericht op de ontwikkeling van een bestuurskrachtige gemeente
die duurzaam en hoogwaardig de huidige en nieuwe gemeentelijke taken kan vervullen.
De nieuw te vormen gemeente zal een krachtigere gesprekspartner zijn in de
regio Maastricht, die in staat is om effectiever en efficiënter lokale
en regionale plannen tot stand te brengen en uit te voeren. Aanvullend
leidt de beoogde samenvoeging tot vermindering van de bestuurlijke drukte
en tot versterking van de regionale bestuurskracht. 
 3.2 Toets interne samenhang
 Het kabinet toetst op basis van het Beleidskader gemeentelijke herindeling
of een herindelingsadvies een beschrijving bevat van de mate van interne samenhang
van de nieuw te vormen gemeente. Daarbij zijn vanuit het Beleidskader criteria
geformuleerd die in dat verband aan de orde moeten komen.
 
 De gemeenten Eijsden en Margraten maken deel uit van het Limburgse Heuvelland
en het Maasdal van de Limburg. De gemeenten hebben een landelijk karakter
en hebben gezamenlijk 14 historische kernen. De gemeenschappelijke cultuur
is overwegend traditioneel, agrarisch en gericht op de centrumgemeente Maastricht.
De gemeenten vertonen een grote mate van overeenkomst in identiteit en speerpunten
van beleid. Alle speerpunten hebben als kenmerk en kwaliteit dat de belangen
van inwoners, bedrijven, instellingen en verenigingen voorop worden gesteld.
De nieuw te vormen gemeente is groter maar door de demografische, sociaaleconomische
en geografische kenmerken is sprake van een sterke interne samenhang. Daarnaast
werken de huidige gemeenten Eijsden en Margraten op diverse terreinen nauw
samen zoals op het gebied van recreatie en toerisme, Wmo, Wabo en het bestemmingsplan
buitengebied. De betrokken gemeenteraden hebben gezamenlijk de toeristisch-recreatieve
nota Eijsden-Margraten 2008–2013 «Van Maas tot Mergel, grenzeloos
genieten» vastgesteld. Concluderend kan vastgesteld worden dat er sprake
is van een sterke interne samenhang in de nieuw te vormen gemeente.
 3.3 Toets regionale samenhang en evenwicht
 Voorts toetst het kabinet op basis van het Beleidskader gemeentelijke
herindeling of een herindelingsadvies een beschrijving bevat van de voorziene
effecten van de beoogde herindeling voor de samenhang en het evenwicht in
de regio.
 
 In het onderzoeksrapport «Eijsden en Margraten, van samenwerken
naar samengaan» wordt geconcludeerd dat door de samenvoeging van de
gemeenten Eijsden en Margraten een gemeente ontstaat die eenduidig is georiënteerd
en die een zelfde opstelling en relatie voor ogen heeft richting buurgemeenten
en regio. De huidige regionale verhoudingen zijn thans niet evenwichtig. Er
is sprake van enkele grotere centrumgemeenten en daarnaast meer landelijke
gemeenten die voornamelijk georiënteerd zijn op leefbaarheid, in stand
houden van landschap en natuur, en ontwikkeling van toerisme en recreatie.
De voorgenomen samenvoeging van zal leiden tot evenwichtige verhoudingen in
de regio, waarin stedelijke en landelijke opgaven in een goede balans kunnen
worden opgepakt.
 3.4 Toets draagvlak
 Draagvlak is een centraal begrip bij voorstellen tot gemeentelijke herindeling.
Het streven dient bij herindelingsprocessen gericht te zijn op het bereiken
van een zo groot mogelijk bestuurlijk draagvlak. In het Beleidskader gemeentelijke
herindeling wordt een onderscheid gemaakt tussen bestuurlijk draagvlak, maatschappelijk
draagvlak en regionaal draagvlak. Bij het beoordelen van het draagvlakcriterium
dient de provincie uit te gaan van het lokaal bestuurlijke en het regionale
draagvlak. Het is de verantwoordelijkheid van het gemeentebestuur in een representatieve democratie om te investeren in het maatschappelijke draagvlak, maar
tevens ook om lokale opvattingen en belangen tegen elkaar af te wegen.
 3.4.1 Beschrijving maatschappelijk draagvlak
 Teneinde inzicht te krijgen in het draagvlak voor de voorgenomen samenvoeging
is in opdracht van de gemeenteraden van Eijsden en Margraten besloten om de
burgers te raadplegen alvorens het herindelingsontwerp op 22 oktober
2008 werd vastgesteld. Aanvullend is op de websites van de betrokken gemeenten
informatie geplaatst, inhoudende alle relevante documenten vanaf het moment
dat de gemeenten hun samenwerking hebben geïntensiveerd. Via de websites
was het voor burgers mogelijk een reactie te plaatsen. Van deze mogelijkheid
hebben vijf burgers gebruik gemaakt en daarnaast hebben de gemeenten vier
schriftelijke reacties ontvangen. De ontvangen reacties hadden betrekking
op de nieuwe naam, de keuze van de gemeenten Eijsden en Margraten voor elkaar,
het toekomstige beleid en de inspraak van de burgers.
 
 In juni 2008 hebben een vijftal informatiebijeenkomsten plaatsgevonden
in Eijsden en Margraten. Teneinde een maximale opkomst van burgers voor de
informatiebijeenkomsten te bewerkstelligen zijn via huis-aan-huis bladen,
websites en andere middelen kenbaarheid gegeven over de informatiebijeenkomsten.
Voorts hebben in de huis-aan-huisbladen extra informatiepagina’s gestaan
inzake de voorgenomen samenvoeging en de mogelijkheden tot het indienen van
zienswijzen. Daarnaast is bij de keuze voor de data rekening gehouden met
activiteiten in de gemeenten die eventueel de opkomst negatief zouden kunnen
beïnvloeden. De reacties en vragen tijdens de informatiebijeenkomsten
waren veelal van informatieve aard waarbij vragen over de nieuw te vormen
gemeente overheersten. Geconcludeerd kan worden dat de opkomst bij de informatiebijeenkomsten
gering was.
 
 Na de unanieme vaststelling van het herindelingsontwerp door de gemeenteraden
van Eijsden en Magraten op 22 oktober 2008 heeft het herindelingsontwerp
vanaf 29 oktober tot en met 23 december 2008 ter inzage gelegen.
 In de periode van ter inzage legging zijn twee zienswijzen ontvangen.
Deze zijn afkomstig van de gemeenten Meerssen en de gemeente Maastricht.
 3.4.2 Beschrijving bestuurlijk draagvlak
 De onderhavige samenvoeging is door de gemeenten Eijsden en Margraten
geïnitieerd. De betrokken gemeenteraden hebben unaniem het herindelingsontwerp
en het herindelingsadvies vastgesteld. De beoogde samenvoeging kan derhalve
rekenen op een zeer breed lokaal bestuurlijk draagvlak.
 3.4.3 Regionaal draagvlak
 In de periode van ter inzage legging van het herindelingsontwerp zijn
twee zienswijzen ontvangen. Deze zijn, zoals aangegeven, afkomstig van de
gemeenten Meerssen en de gemeente Maastricht. De gemeente Meerssen heeft met
belangstelling kennis genomen van de voorgenomen samenvoeging en heeft een
positieve zienswijze ingediend. De gemeente Maastricht geeft in haar zienswijze
aan dat de voorgenomen samenvoeging van de gemeenten Eijsden en Margraten
niet leidt tot versterking van de regionale bestuurlijke slagkracht en derhalve
niet opportuun is. De bijdrage van de nieuw te vormen gemeente aan de sociale,
culturele en economische vitaliteit van de regio wordt als minimaal beoordeeld.
Daarnaast is het volgens de gemeente Maastricht discutabel of de voorgenomen
samenvoeging een meerwaarde biedt voor de inwoners van de betrokken gemeenten
en regio. De ontvangen zienswijzen zijn voor de betrokken gemeenten
geen aanleiding geweest om het herindelingsontwerp aan te passen.
 
 Naar de overtuiging van gedeputeerde staten van de provincie Limburg en
de betrokken gemeenten zal de nieuw te vormen gemeenten een robuuste plattelandsgemeente
zijn die op haar (toekomstige) taken is voorbereid en die tevens als een evenwichtige
partner kan fungeren in de regio. Daarnaast past deze voorgenomen samenvoeging
in het beleid van de provincie Limburg, inhoudende de versterking van centrumsteden
met daaromheen gelijkwaardige gemeenten.
 3.5 Conclusies toets Beleidskader gemeentelijke herindeling
 Het herindelingsadvies is getoetst aan de daarvoor opgestelde criteria
in het Beleidskader gemeentelijke herindeling. Het proces is verlopen conform
de vereisten van de Wet arhi en volgens criteria van het Beleidskader gemeentelijke
herindeling. In het proces en in het herindelingsadvies zijn de overwegingen
die het kabinet daarbij meegeeft in het beleidskader op een zorgvuldige en
evenwichtige wijze gehanteerd. Er is sprake van een voorstel tot vrijwillige
samenvoeging van de gemeenten Eijsden en Margraten dat kan rekenen op een
zeer breed lokaal bestuurlijk draagvlak en een positieve zienswijze van de
gedeputeerde staten van de provincie Limburg.
 4. Financiële aspecten
 Bij de voorbereiding van het herindelingsadvies is aandacht besteed aan
de financiële gevolgen van dit voorstel voor de nieuw te vormen gemeente.
Bij een gemeentelijke herindeling bieden de huidige financiële posities
een degelijke financiële basis voor de nieuw te vormen gemeente Eijsden-Margraten.
Op grond van de bevindingen deel ik de conclusie van het bestuur van de provincie
Limburg dat de nieuw te vormen gemeente Eijsden-Margraten financieel levensvatbaar
is.
 
 De algemene uitkering uit het gemeentefonds aan de nieuwe gemeente zal
volgens de meest recente inzichten € 0,5 miljoen lager zijn dan
de som van de algemene uitkeringen, die de samenstellende gemeenten in 2011
zonder samenvoeging zouden ontvangen. Dit bedrag is het resultaat van het
saldo van negatieve effecten bij de maatstaven «vast bedrag voor iedere
gemeente» en «schaalfactor sociale dienst». Deze structurele
verlaging kan worden opgevangen door de te verwachten vermindering van de
bestuurskosten en andere efficiencyvoordelen van de nieuwe organisatie. De
nieuwe gemeente Eijsden-Margraten zal bij herindeling per 1 januari 2011
een uitkering ontvangen op grond van de maatstaf herindeling van circa € 4
miljoen. Dit bedrag wordt gespreid over de eerste vier jaren na de gemeentelijke
herindeling betaald, waarbij in het eerste jaar 40% en in de drie volgende
jaren telkens 20% tot betaling komt.
 5. Overige aspecten
 5.1 Inwerkingtreding
 Deze wet treedt de dag na publicatie in werking. Ik streef ernaar dat
deze herindeling op 1 januari 2011 zal plaatsvinden. Deze datum sluit
aan bij de streefdatum van de betrokken gemeenten. Dit wetsvoorstel zal uiterlijk
september 2010 in werking moeten treden om tijdig de voorbereidingen te kunnen
treffen voor de verkiezingen naar aanleiding van de beoogde herindeling. 
 5.2 Verkiezingen
 Bij een datum van herindeling per 1 januari 2011, zal in november
of december 2010 een herindelingsverkiezing plaatsvinden voor de raad van
de nieuw te vormen gemeente. Op grond van artikel 55, tweede lid, van de Wet
algemene regels herindeling bepalen gedeputeerde staten de datum voor de herindelingsverkiezing.
De huidige gemeente Margraten is op grond van dit voorstel verantwoordelijk
voor de voorbereidingen van deze gemeenteraadsverkiezing. De gemeenteraad
die bij de herindelingsverkiezing wordt gekozen zal zitting hebben tot maart
2014.
 
 De eerstvolgende reguliere gemeenteraadsverkiezingen op 3 maart 2010
zullen voor de gemeenten genoemd in dit wetsvoorstel niet doorgaan. Dit wordt
geregeld in de Wet van 9 november tot verlenging van de zittingsduur
van gemeenteraden in gemeenten waarvoor een wijziging van de gemeentelijke
indeling met ingang van 1 januari 2011 in voorbereiding is (Stb. 2009,
476). De raad van de nieuwe gemeente houdt zitting tot de eerste reguliere
verkiezingen na de datum van herindeling.
 6. Samenloop met het voorstel voor de Wet veiligheidsregio’s
 In artikel 8 is een bepaling opgenomen die regelt dat de indeling van
de veiligheidsregio’s in het voorstel voor een Wet veiligheidsregio’s,
wordt aangepast aan de voorgestelde herindeling. Op het moment van indiening
van dit voorstel is nog onduidelijk wanneer dat wetsvoorstel in werking zal
treden. Wanneer de Wet veiligheidsregio’s voor de datum van herindeling
in werking treedt, regelt het eerste lid dat de bijlage bij de Wet veiligheidsregio’s
wordt aangepast met ingang van de datum van herindeling. Wanneer de Wet veiligheidsregio’s
in werking treedt op of na de datum van de herindeling, regelt het tweede
lid dat die bijlage wordt aangepast op het moment van de inwerkingtreding
van de Wet veiligheidsregio’s.
 
 Bijlage: herindelingsadvies tot samenvoeging van de gemeenten Eijsden
en Margraten tot de nieuwe gemeente Eijsden-Margraten alsmede de zienswijze
van gedeputeerde staten van de provincie Limburg.
 
 De staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
 A. Th. B. Bijleveld-Schouten 
 
 
 
 
 Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.