ECLI:NL:HR:1931:18, Hoge Raad, 19-03-1931, 6514
Hoge Raad — Uitspraak 
Datum: 1931-03-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Kan een geldelijke bijdrage als voorwaarde worden gesteld voor het verlenen van een bouwvergunning?
        Conclusie is niet meer voorhanden.

De hooge raad der nederlanden,
  in de zaak (No 6514) van:
  Johannes Jacobus Klaarenbeek, Burgemeester der gemeente Blaricum, wonende aldaar en als zoodanig deze gemeente in rechte vertegenwoordigende, eischer tot cassatie van een door de Arrondissements-Rechtbank te Amsterdam op 26 Mei 1930 tusschen partijen gewezen vonnis, vertegenwoordigd door Mr. J. Wolterbeek Muller, advocaat bij den Hoogen Raad. 
  T e g e n:
  Aleida Alberdina Lammertse, weduwe van Meeuwis Krijnen, wonende te Blaricum, verweerster in cassatie, vertegenwoordigd door Mr. S. L. F. de Hartogh, advocaat bij den Hoogen Raad.
  Partijen gehoord;
  Gehoord den Advocaat-Generaal Berger, namens den Procureur-Generaal, in zijne conclusie strekkende tot vernietiging van het bestreden vonnis en van de daarbij bekrachtigde uitspraak van den Kantonrechter, tot ontzegging der vordering en tot veroordeeling van verweerster in de kosten, zoowel in eersten aanleg en in hooger beroep, als in cassatie op de behandeling dezer zaak gevallen;
  Gezien de stukken; 
  Overwegende dat uit het bestreden vonnis, voor zoover thans van belang, blijkt:
  dat de verweerster in cassatie — Lammertse — bij inleidende dagvaarding onder meer heeft gesteld, dat zij van Burgemeester en Wethouders van Blaricum bouwvergunning als bedoeld bij artikel 5 der Woningwet heeft gevraagd voor den bouw van een woonhuis;- dat Burgemeester en Wethouders het verleenen van die vergunning afhankelijk stelden van de voorwaarde, dat verzoekster vooraf f 170.- in handen van den gemeenteontvanger zou storten als bijdrage in het wegenfonds, welke bijdrage blijkbaar bestemd was ter bekostiging van den aanleg en het onderhoud van verkeerswegen en de voorziening van die wegen met publieke werken;- dat Burgemeester en Wethouders deze voorwaarde niet hadden mogen stellen, omdat zij tot de heffing van zoodanige bijdrage, welke in wezen een belasting is, wettelijk niet bevoegd waren, daar die belasting niet valt onder die tot welke de wet aan de gemeente bevoegdheid verleent en het desbetreffende raadsbesluit niet door de Koningin is goedgekeurd;- dat zij, na vergeefsch protest, ten einde de verlangde vergunning te verkrijgen, aan die voorwaarde heeft voldaan en de f 170.- in handen van den gemeenteontvanger heeft gestort;- dat de gemeente op haar verzoek om restitutie van dit bedrag afwijzend heeft beschikt;- dat Lammertse op deze en andere, thans niet ter zake doende gronden f 170.- als onverschuldigd aan de gemeente betaald, van haar heeft teruggevorderd; 
  dat de gemeente de bevoegdheid van den burgerlijken rechter, om van deze vordering kennis te nemen, heeft betwist en voorts verschillende weren ten gronde heeft gevoerd waarbij zij zich stelde op het standpunt, dat de voormelde betaling voorwaarde was voor het bekomen van ontheffing van een verbod der gemeentelijke bouw- en woningverordening, welke ontheffing noodig was om bouwvergunning ingevolge de Woningwet te kunnen verkrijgen; 
  dat de Kantonrechter te Hilversum bij vonnis van 30 October 1928 de vordering heeft toegewezen;
  dat de gemeente, van dit vonnis in hooger beroep gekomen, in de eerste plaats heeft herhaald haar beroep op de onbevoegdheid van den burgerlijken rechter; 
  dat de Arr. Rechtbank te Amsterdam bij het bestreden vonnis deze grief heeft verworpen, na daaromtrent te hebben overwogen:
  ‘’dat nu de artikelen 265 b en 265 c der Gemeentewet aan de kennisneming van een vordering als de onderhavige door de Rechterlijke Macht niet in den weg staan; 
  ‘’dat toch de toepassing dezer artikelen zich niet uitstrekt tot alle gevallen waarin in wezen belasting wordt gevorderd in welken vorm ook, maar zich beperkt tot die gevallen, waarin sprake is van toepassing eener formeel wettige belastingverordening als voorgeschreven in de artikelen 232 en volgende der Gemeentewet, waarvan in casu niet blijkt, volgende het tegendeel zelfs duidelijk uit het positum, dat aan het desbetreffend raadsbesluit de Koninklijke goedkeuring ontbreekt;" 
  dat de Rechtbank voorts, naar aanleiding van de in hooger beroep gevoerde weren, onder meer heeft overwogen:
  ‘’dat het derde lid van artikel 5 der Woningwet de mogelijkheid openlaat tot het stellen van voorwaarden voor een te verleenen bouwvergunning; 
  ‘’dat, nu de Wet omtrent die voorwaarden niets naders zegt, mag worden aangenomen, dat deze van den meest verschillenden aard mogen zijn, mits zij verband houden met het doel, waartoe de bevoegdheid tot het stellen daarvan geacht moet worden te zijn gegeven, n.l. de behartiging van het openbaar belang op het stuk van bouw- en woningtoezicht, en — waar het in deze op aankomt — mits zij niet in strijd komen met hetgeen elders in de wet is bepaald; 
  ‘’dat nu laatstbedoelde grens wordt overschreden, indien de gestelde voorwaarde van dien aard is, dat het stellen daarvan zou neerkomen op het heffen van plaatselijke belasting in den zin van artikel 232 juncto 238 der Gemeentewet zonder dat de daarvoor door de Wet gestelde vereischten, in casu dat van Koninklijke goedkeuring van het desbetreffend raadsbesluit, zouden zijn in acht genomen; 
  ‘’dat zulks nu inderdaad is geschied; 
  ‘’dat onder ‘’belasting" in den zin van bovengenoemde artikelen vallen alle ontvangsten krachtens regeeringsrecht van welker inning dekking van publieke behoefte de reden is, en daartoe dus ook te brengen is een bijdrage in het Wegenfonds ‘’bestemd voor aanleg en onderhoud en voorziening met publieke werken van verkeerswegen" door een gemeente gevorderd van een aspirant bouwer, met dien verstande, dat de verleening van een gevraagde bouwvergunning daarvan wordt afhankelijk gesteld; 
  ‘’dat daaraan niet afdoet, dat — gelijk appellant betoogt — bedoelde bijdrage zou zijn te brengen noch onder de in artikel 238 genoemde algemeen omschreven retributies noch onder de straatbelasting van art. 242 c of het bouwgeld van artikel 242 d, noch onder eenige andere in de Gemeente- of andere wet nader genoemde belasting, daar zulks indien juist slechts zou bewijzen, dat we hier te doen hebben met een plaatselijke belasting, welke niet op eenige wet is gegrond, en dus reeds uit dien hoofde niet is toegelaten; 
  ‘’dat het feit, dat de bijdrage in kwestie niet van een ieder, doch van een enkeling gevorderd zou worden, — daargelaten of dit juist is — om dezelfde reden niet afdoet en haar zeker niet meer toelaatbaar maakt; 
  ‘’dat tenslotte ook de omstandigheid, dat de betaling niet imperatief is voorgeschreven doch conditioneel n.l. als voorwaarde voor een bouwvergunning (of een dispensatie van een bepaald bouwvoorschrift) haar evenmin het karakter van belasting ontneemt, daar haar betaling blijft berusten op een Overheidsvoorschrift; 
  ‘’dat het onjuist is te beweren, dat, indien een particulier zich bij een dergelijken Overheidseisch neerlegt en betaalt teneinde de verlangde vergunning te verkrijgen, hierdoor een privaatrechtelijke overeenkomst tusschen Overheid en particulier zou tot stand komen; 
  ‘’dat het stellen van een dergelijken eisch door de Overheid niet is een offerte, die bij acceptatie een verbintenis der Overheid tot het verleenen der bouwvergunning zou scheppen, trouwens van een zich rechtens verbinden der Overheid jegens een particulier tot iets wat deel uitmaakt van haar bestuurstaak wel nooit sprake kan zijn;" 
  dat op deze en andere, thans niet ter zake doende gronden de Rechtbank het vonnis van den Kantonrechter heeft bekrachtigd;
  Overwegende dat de gemeente Blaricum tegen deze uitspraak de volgende middelen van cassatie heeft aangevoerd: 
  1. Schending of verkeerde toepassing van de artikelen 165 der Grondwet van 1815, 153 en 154 der Grondwet van 1917, 2 der Wet van 18 April 1827 (Staatsblad No 20) op de Zamenstelling der Regterlijke Magt en het Beleid der Justitie, 265 b en 265 c der Gemeentewet, 5 der Woningwet, 48 van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering, 5 der Bouw- en Woningverordening der gemeente Blaricum (N.H.), omdat de Rechtbank ten onrechte het vonnis van den Kantonrechter bekrachtigd heeft, waarbij deze zich bevoegd heeft verklaard van de ingestelde vordering kennis te nemen, zulks op den onjuisten, trouwens ook niet afdoenden grond, dat de voormelde artikelen 265 b en 265 c aan de kennisneming van een vordering als de onderhavige door de Rechterlijke Macht niet in den weg zouden staan, waarbij tevens wordt over het hoofd gezien, dat in voormeld artikel 5 een ander rechtsmiddel (beroep op den gemeenteraad) is toegekend;
  2. Schending of verkeerde toepassing van de artikelen 5 der Woningwet, 13 der Bouw- en Woningverordening der gemeente Blaricum (N.H.) 48 van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering, omdat de Rechtbank, het vonnis van den Kantonrechter bekrachtigend, de oorspronkelijke eischeres ontvankelijk heeft geoordeeld in hare vordering, hoewel deze strekt tot terugvordering van hetgeen zij in handen van den gemeenteontvanger van Blaricum als bijdrage in het Wegenfonds heeft gestort ter voldoening aan een voorwaarde, waarvan Burgemeester en Wethouders dier gemeente de aan haar verleende bouwvergunning (casu quo de daarvoor vereischte dispensatie van de Bouwverordening der gemeente Blaricum) uitdrukkelijk afhankelijk hebben gesteld, waardoor die vergunning wordt gesplitst tegen den wil van het College, hetwelk deze verleend heeft, door welke splitsing eene revera geweigerde vergunning (casu quo niet verleende dispensatie) wordt omgetooverd in eene verleende vergunning, althans door niet te onderzoeken of in geval van toewijzing der actie niet eene verandering in de strekking der vergunning, tegen den wil van het College, hetwelk deze verleend heeft, wordt gebracht;
  3. Schending of verkeerde toepassing der artikelen 5 lid 2 der Woningwet, 238, 240, 242 c, 242 d der Gemeentewet, 13 der Bouw- en Woningverordening voor de gemeente Blaricum (N.H.), omdat de Rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld, dat de aan den aspirant bouwer voor het verkrijgen van een bouwvergunning gestelde voorwaarden tot het betalen van een zeker bedrag in het Wegenfonds is te beschouwen als een belasting, en dat het opleggen van deze voorwaarde in de bij het vonnis vastgestelde omstandigheden niet toelaatbaar zou zijn;
  
    Overwegende omtrent het eerste middel:
    dat bij inleidende dagvaarding een betaling is gevorderd, die naar de eischende partij stelde, de gemeente aan haar verschuldigd was; 
    dat ingevolge artikel 2 der Wet op de Rechterlijke Organisatie kennisneming van en beslissing over zoodanige schuldvordering behoort tot de bevoegdheid van den burgerlijken rechter, tenware bij of krachtens een bijzondere wetsbepaling het oordeel daarover aan hem is onttrokken; 
    dat de Rechtbank terecht heeft aangenomen, dat dit niet is geschied bij art. 265 b of 265 c van de Gemeentewet, omdat die artikelen uitsluitend betrekking hebben op heffingen, die gegoten zijn in den vorm van gemeentelijke belastingen, wat hier niet het geval is; 
    dat evenzeer faalt het beroep dat het middel doet op artikel 5 der Woningwet;
    dat wel ingevolge dit artikel voorwaarden, die Burgemeester en Wethouders verbinden aan een vergunning tot bouwen, kunnen worden onderworpen aan het oordeel van den Raad, en ingeval van vernietiging van zijn besluit, de Raad gehouden is opnieuw uitspraak te doen met inachtneming van de beslissing van de Koningin; 
    dat hierdoor echter niet de wet het oordeel in geschillen over schuldvorderingen, waarvan het bestaan afhangt van de vraag, of een geldelijke bijdrage als voorwaarde kan worden gesteld voor het verleenen van een bouwvergunning, heeft onttrokken aan den naar het gemeene recht te dier zake bevoegden rechter; 
    Overwegende omtrent het tweede middel:
    dat het bestreden vonnis niets beslist omtrent de uitwerking, die de verplichting van de gemeente om de meergemelde bijdrage terug te betalen heeft op de aan partij Lammertse verleende vergunning of ontheffing, en daaromtrent van haar ook geen beslissing was gevraagd; 
    dat derhalve de klacht, dat door de toewijzing der ingestelde vordering, het karakter der verleende vergunning of ontheffing is gewijzigd, feitelijken grondslag mist en evenzeer ongegrond is het verwijt, dat de rechter dit — niet te zijner beoordeeling staande — punt niet heeft onderzocht; 
    Overwegende omtrent het derde middel:
    dat de Rechtbank de bijdrage in het Wegenfonds, die partij Lammertse betaald heeft, beschouwt als een belasting in den zin der Gemeentewet, omdat die bijdrage ‘’krachtens Regeeringsrecht" werd ontvangen tot dekking van een publieke behoefte, zoodat het stellen van zoodanige bijdrage als voorwaarde voor het verleenen van een vergunning slechts geoorloofd ware, indien dit steunde op een belastingverordening, wat hier niet het geval is; 
    dat deze beschouwing in zoover juist is, dat de gemeente, om éénzijdig geldelijke verplichtingen te kunnen opleggen, moet gebruik maken van haar wettelijke bevoegdheid tot heffen van belasting; 
    dat het hier echter gaat om een betaling, die partij Lammertse vrijwillig heeft gedaan, omdat zij dit in haar belang achtte;
    dat het aan de gemeente vrijstaat om op dien voet gelden in ontvangst te nemen, ook ter dekking van publieke behoefte, tenzij de wet haar in dit opzicht een beperking oplegt; 
    dat dit laatste het geval is ten aanzien van de gelden, vermeld in artikel 238 lid 1 der Gemeentewet, welke gelden de gemeente slechts mag heffen krachtens een verordening, die tot stand is gekomen overeenkomstig de bepalingen van de artikelen 232 en volgende van de genoemde wet; 
    dat echter het verleenen van een vergunning of ontheffing, als waarvan hier sprake is, niet is het verstrekken van een dienst als bedoeld in artikel 238 lid 1, terwijl de onderhavige betaling evenmin is te brengen onder een der in die wetsbepaling in het bijzonder opgesomde retributiën; 
    dat ook de geschiedenis van artikel 5 der Woningwet geen steun geeft aan de stelling, dat een geldelijke bijdrage niet als voorwaarde mag worden gesteld voor het verleenen eener bouwvergunning; 
    dat het artikel, zooals het oorspronkelijk ontworpen was, een bepaling bevatte, luidende:
    ‘’Aan het verleenen der vergunning kan als voorwaarde worden verbonden het betalen van eene bijdrage in de kosten van bestrating, rioleering, verlichting en aanleg van waterleiding, ingeval bij plaatselijke verordening dienaangaande bepalingen zijn gesteld, en daarbij het bedrag dier bijdrage is geregeld;" 
    dat omtrent de strekking van deze bepaling verschillende vragen aan de Regeering gesteld werden, naar aanleiding waarvan de Regeering bij het mondeling overleg met de Commissie van Voorbereiding nadere overweging toezegde, en tenslotte mededeelde de bepaling terug te nemen, omdat geen bevredigende oplossing van de verschillende moeilijkheden, die zich voordeden, te verkrijgen was; 
    dat hieruit niet blijkt van een bedoeling om het stellen van voorwaarden, bestaande in geldelijke bijdragen, uit te sluiten, daargelaten welke waarde aan zoodanige in de wet niet uitgedrukte bedoeling ware toe te kennen; 
    dat het derde middel derhalve gegrond is;
    Vernietigt het bestreden vonnis;
    Vernietigt mede het daarbij bekrachtigde vonnis van den Kantonrechter te Hilversum;
    Verklaart partij Lammertse niet-ontvankelijk in de door haar ingestelde vordering.
    Veroordeelt haar in de kosten van het geding in alle instantiën.
    Begroot die kosten aan zijde van de gemeente:
    in eersten aanleg op vijftien gulden;
    in hooger beroep op tweehonderd vijftig gulden, en
    in cassatie tot op de uitspraak van dit arrest op negen en twintig gulden vijf en negentig cent aan verschot en op vijfhonderd gulden voor salaris.
    Gedaan bij de Heeren Fentener van Vlissingen, President, Kosters, Van Gelein Vitringa, Polak en Kranenburg, Raden, en door den President voornoemd uitgesproken ter openbare terechtzitting van den negentienden Maart 1900 Een en Dertig, in bijzijn van den Advocaat-Generaal Berger.