ECLI:NL:RVS:2025:6280, Raad van State, 31-12-2025, 202407419/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-12-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 juni 2024 heeft de raad het bestemmingsplan "Herontwikkeling camping Steendam" vastgesteld. Bij besluit van 4 juni 2024 heeft de raad de weg gelegen op de gronden waarop het plan betrekking heeft aan het openbaar verkeer onttrokken. Het perceel ligt ten noorden van de kern van Steendam aan het Schildmeer. De oostzijde van het perceel wordt begrensd door de Damsterweg. Aan de noordzijde van het perceel is een bos. In het plan krijgt het perceel de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie" die een gebruik voor verblijfsrecreatie in de vorm van een kampeerterrein mogelijk maakt. Op het perceel was een dagcamping aanwezig. Onder het voorheen geldende bestemmingsplan "Buitengebied" had het perceel de bestemming "Recreatie" dat verblijfsrecreatie niet mogelijk maakte, maar uitsluitend dagrecreatie toestond. De raad heeft ook besloten om de gronden waarop het plan betrekking heeft aan het openbaar verkeer te onttrekken. Daarnaast heeft het college een omgevingsvergunning voor het bouwen van een loods ten behoeve van een camping op het perceel verleend. De stichting is een belangenorganisatie voor homo-ontmoetingsplekken. Zij wijst erop dat de dagcamping en het aangrenzende bos al jaren in medegebruik zijn als HOP. Zij maakt zich er zorgen over dat met de realisering van het plan en de besluiten de gronden van de camping worden onttrokken aan de openbaarheid, zodat het gebruik als HOP niet meer mogelijk is.

202407419/1/R3.
    Datum uitspraak: 31 december 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Stichting Platform Keelbos, gevestigd in Nuth,
    appellante,
    en
    1.       de raad van de gemeente Midden-Groningen,
    2.       het college van burgemeester en wethouders van Midden-Groningen,
    verweerders.
    Procesverloop
    Bij besluit van 4 juni 2024 heeft de raad het bestemmingsplan "Herontwikkeling camping Steendam" vastgesteld.
    Bij besluit van 4 juni 2024 heeft de raad de weg gelegen op de gronden waarop het plan betrekking heeft aan het openbaar verkeer onttrokken (hierna: onttrekkingsbesluit).
    Bij besluit van 6 juni 2024 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een loods ten behoeve van een camping op het perceel [locatie] in Steendam (hierna: het perceel).
    Deze besluiten zijn met toepassing van artikel 3.30 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) voorbereid en bekendgemaakt.
    Tegen deze besluiten heeft de stichting beroep ingesteld.
    De raad en het college hebben een verweerschrift ingediend.
    [vergunninghouder] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De stichting en de raad en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 22 juli 2025, waar de stichting, vertegenwoordigd door J.C. Scheffer Emmelkamp, en de raad en het college, vertegenwoordigd door mr. W.S. Brouwer en R. Hazekamp, zijn verschenen. Verder is op de zitting [vergunninghouder], bijgestaan door mr. R. Oosterbroek, rechtsbijstandverlener in Apeldoorn, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 30 november 2023 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wro, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    2.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 24 januari 2023. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    3.       Het perceel ligt ten noorden van de kern van Steendam aan het Schildmeer. De oostzijde van het perceel wordt begrensd door de Damsterweg. Aan de noordzijde van het perceel is een bos. In het plan krijgt het perceel de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie" die een gebruik voor verblijfsrecreatie in de vorm van een kampeerterrein mogelijk maakt. Op het perceel was een dagcamping aanwezig. Onder het voorheen geldende bestemmingsplan "Buitengebied" had het perceel de bestemming "Recreatie" dat verblijfsrecreatie niet mogelijk maakte, maar uitsluitend dagrecreatie toestond. De raad heeft ook besloten om de gronden waarop het plan betrekking heeft aan het openbaar verkeer te onttrekken. Daarnaast heeft het college een omgevingsvergunning voor het bouwen van een loods ten behoeve van een camping op het perceel verleend.
    De stichting is een belangenorganisatie voor homo-ontmoetingsplekken (hierna: HOP). Zij wijst erop dat de dagcamping en het aangrenzende bos al jaren in medegebruik zijn als HOP. Zij maakt zich er zorgen over dat met de realisering van het plan en de besluiten de gronden van de camping worden onttrokken aan de openbaarheid, zodat het gebruik als HOP niet meer mogelijk is.
    Relevante regelgeving
    4.       De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt onderdeel uit van deze uitspraak.
    Coördinatieregeling
    5.       De besluiten zijn op grond van artikel 3.30, eerste lid, aanhef en onder b, en artikel 3.32 van de Wro gecoördineerd voorbereid en bekend gemaakt.
    5.1.    De omstandigheid dat de met toepassing van artikel 3.30, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wro gecoördineerde besluiten ingevolge artikel 8.3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wro voor de mogelijkheid van beroep worden aangemerkt als één besluit, neemt niet weg dat de beroepen tegen de betreffende besluiten ieder binnen het eigen beoordelingskader moeten worden beoordeeld.
    Opzet van de uitspraak
    6.       Hieronder zal de Afdeling eerst de beroepsgronden bespreken die betrekking hebben op het bestemmingsplan (overwegingen 8-12). Daarna komen de beroepsgronden die betrekking hebben op het onttrekkingsbesluit (overwegingen 13-15) en de verleende omgevingsvergunning (overwegingen 16-17) aan de orde. Aan het einde van de uitspraak staat de conclusie.
    Bestemmingsplan
    Hoe beoordeelt de Afdeling een beroep tegen een bestemmingsplan?
    7.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Belangenafweging
    8.       De stichting betoogt dat de raad de belangen van de HOP-bezoekers ten onrechte niet heeft meegenomen bij de vaststelling van het plan. Het besluit is daarom onzorgvuldig voorbereid. Zij voert hiertoe aan dat de HOP van groot belang is voor de lokale queer gemeenschap en dat door de sluiting ervan geen HOP meer in de regio beschikbaar is.
    Zij voert verder aan dat de raad er ten onrechte vanuit is gegaan dat er in de gemeente maar één camping aanwezig is. Volgens de stichting is er een tweede camping in ontwikkeling, maar treuzelt de raad al langere tijd met besluitvorming hierover.
    Ook voert de stichting aan dat door de HOP een ecologische verbindingszone komt, die gebruik van het bos voor de HOP-bezoekers onmogelijk maakt. Tot slot betoogt de stichting dat de geplande recreatieve route langs de HOP impact kan hebben op de veiligheid van de HOP-bezoekers, onder andere omdat deze route voor kinderen wordt gepromoot.
    8.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat er ook na de wijziging van de bestemming voldoende andere HOP-locaties in de omgeving overblijven. Het belang van de gebruikers van de HOP is afgezet tegen het belang van een gevarieerd verblijfsrecreatief aanbod rondom het Schildmeer. De raad heeft dit belang zwaarder laten wegen.
    De raad zijn verder geen locaties bekend waar een camping kan worden gerealiseerd. Ook zijn geen andere principeverzoeken of aanvragen bekend om in de omgeving van het Schildmeer een camping mogelijk te maken.
    De raad stelt verder dat in het plan niet in de aanleg van een ecologische verbindingszone wordt voorzien. Dit zou ook in strijd komen met het gebruik van het perceel voor verblijfsrecreatie. In de provinciale omgevingsvisie is wel een zoekgebied voor een ecologische verbindingszone opgenomen, maar het plangebied maakt hier geen deel van uit. Verder is in het plan geen recreatieve route opgenomen. Ook is er direct buiten het plangebied geen recreatieve route die van invloed kan zijn op de activiteiten in het plangebied.
    8.2.    De Afdeling overweegt dat de raad alle relevante feiten en omstandigheden tegen elkaar afzettend redelijkerwijs het belang van een gevarieerd recreatief aanbod rondom het Schildmeer zwaarder heeft kunnen laten wegen dan het belang van de gebruikers van de HOP. De Afdeling is van oordeel dat deze belangenafweging voldoende is gemotiveerd. Zij overweegt daartoe het volgende.
    Naar aanleiding van de zienswijze van de stichting is de raad in de Nota van beantwoording zienswijzen op het gebruik van het perceel als HOP ingegaan. Volgens de raad vormt het Schildmeer een belangrijk recreatief cluster in de gemeente Midden-Groningen. De gemeente heeft daarom belang bij goede recreatieve voorzieningen rondom het meer. De raad heeft hierbij gewezen op de in 2022 vastgestelde "Visie vrijetijdseconomie Midden-Groningen 2030". De Afdeling stelt in dit verband vast dat in de visie staat dat de gemeente het aantal en de diversiteit van verblijfsrecreatieve bedrijven wil vergroten. Volgens de raad is een nieuwe reguliere camping een waardevolle toevoeging aan het verblijfsrecreatie-aanbod rond het Schildmeer. Na de herontwikkeling van camping "de Otter" beschikt het Schildmeer namelijk niet meer over een reguliere camping. De locatie van de dagcamping is daarbij de meest aangewezen locatie voor een reguliere camping, waar wel mag worden overnacht.
    De raad heeft op de zitting toegelicht dat de alternatieve locatie, waar de stichting naar heeft verwezen, te klein is en niet beschikt over een goede ontsluiting. Deze locatie is volgens de raad daarom niet geschikt voor een reguliere camping. De raad heeft op de zitting verder toegelicht dat in de omgeving van het perceel vier andere locaties geschikt zijn voor het gebruik als HOP. Drie van deze locaties bevinden zich rondom het Schildmeer. Deze zijn bereikbaar vanaf de weg en ze liggen in de buurt van bosschages. Hiermee heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling voldoende toegelicht dat na de wijziging van de bestemming voldoende andere locaties voor het gebruik als HOP in de omgeving overblijven, het door de stichting voorgestelde alternatief afgewogen bij de vaststelling van het plan en toereikend gemotiveerd waarom niet voor dat alternatief is gekozen.
    8.3.    De Afdeling overweegt verder dat de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie" ook gebruik als (dag)recreatie mogelijk maakt. Volgens artikel 1.27 van de planregels valt hieronder recreatief verblijf buiten het hoofdverblijf zonder dat er een overnachting mee gepaard gaat. Het plan staat het gebruik van het perceel voor recreatieve activiteiten, waaronder wandelen, dus toe. Op de zitting heeft [vergunninghouder] toegelicht dat op het perceel sinds kort een recreatieve wandelroute is gerealiseerd. De Afdeling ziet daarin geen aanleiding voor het oordeel dat de raad aan de belangen die de stichting behartigt een groter gewicht had moeten toekennen dan hij heeft gedaan en een recreatieve wandelroute op het perceel niet had mogen toestaan. Zoals hiervoor onder 8.2 is overwogen, heeft de raad hierbij mogen betrekken dat er voldoende andere locaties in de omgeving overblijven die als HOP gebruikt kunnen worden.
    8.4.    Voor zover de stichting betoogt dat een ecologische verbindingszone aan de vaststelling van het plan in de weg staat, wijst de Afdeling erop dat op de kaart van de provinciale omgevingsvisie weliswaar een toekomstige ecologische verbindingszone is aangegeven, maar dat deze buiten het plangebied ligt.
    Het betoog slaagt niet.
    Ontmoedigingsbeleid
    9.       De stichting betoogt dat de vaststelling van het bestemmingsplan onderdeel uitmaakt van een ongeschreven ontmoedigingsbeleid voor HOP-locaties dat door de raad wordt gevoerd. Zij voert hiertoe aan dat beschutting bij HOP-locaties wordt weggehaald, terwijl alternatieve locaties ontbreken en de gemeente via sociale media het gebruik van HOP’s ontmoedigt. Dit is in strijd met de doelen die de gemeente heeft gesteld door het ondertekenen van het Provinciaal Regenboogconvenant en het besluit van de raad van 8 juni 2023 tot vaststelling van een motie die het college opdraagt regenboogbeleid op te stellen.
    9.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat geen ontmoedigingsbeleid ten aanzien van HOP’s wordt gevoerd en dat het plan daar ook geen onderdeel van is. Met de in 2019 vastgestelde "Beleidsnota Openbaar Groen 2020-2024" is een geharmoniseerd beleid voor beheer en ontwikkeling van openbaar groen vastgesteld. Dit beleid is neutraal en niet gericht op het ontmoedigen noch op het faciliteren van HOP-locaties. Het besluit tot vaststelling van het plan is verder niet in strijd met het door de gemeente getekende Regenboogconvenant en de door de raad aangenomen motie om tot regenboogbeleid te komen. In zowel het Regenboogconvenant als de motie is bovendien ook niet vastgelegd dat de gemeente moet zorgen dat deze specifieke locatie blijvend als HOP kan worden gebruikt.
    9.2.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de stichting met de overgelegde stukken niet aannemelijk gemaakt dat de vaststelling van het bestemmingsplan onderdeel uitmaakt van een ongeschreven ontmoedigingsbeleid voor HOP-locaties dat door de raad wordt gevoerd en dat ook redengevend is geweest voor de planvaststelling. Alleen het feit dat door de gemeente Hoogezand-Sappemeer, die op 1 januari 2018 is opgegaan in de gemeente Midden-Groningen, in 2016 bij het naaktstrand Meerwijck bosschages zijn weggehaald, zoals de stichting op de zitting heeft toegelicht, maakt dat niet anders. De raad heeft dit ook ontkend.
    Het betoog slaagt niet.
    Gebruik en overlast
    10.     De stichting betoogt dat het gebruik van het perceel als HOP en daarmee gepaard gaande overlast ten onrechte een reden is geweest om het plan vast te stellen. De raad heeft niet onderkend dat het gebruik van een HOP als een normale vorm van recreatie moet worden gezien. De raad heeft ook niet aangetoond dat het gebruik van het perceel als HOP overlast heeft veroorzaakt. Bij de gemeente zijn geen klachten binnengekomen over het gebruik van het perceel.
    10.1.  De raad stelt zich op het standpunt dat het plan het gebruik van het perceel als HOP niet verbiedt. Recreatief gebruik van het perceel is namelijk nog steeds toegestaan. Het is aan de eigenaar van het perceel om te bepalen of deze zijn perceel wil openstellen voor HOP-gebruik.
    10.2.  De Afdeling overweegt dat tussen partijen het algemene belang van HOP’s niet in geschil is. De raad heeft ook toegelicht dat het plan het gebruik van het perceel als HOP niet verbiedt of wegbestemt en overlast op het perceel geen reden voor de raad is geweest om tot vaststelling van het plan over te gaan. De Afdeling ziet geen reden waarom de toelichting van de raad niet juist zou zijn. Er is daarom geen aanleiding voor het oordeel dat de raad het plan niet heeft kunnen vaststellen, omdat hij daaraan een verkeerde reden ten grondslag heeft gelegd.
    Het betoog slaagt niet.
    Kap bomen en alternatieve locatie
    11.     De stichting betoogt dat zonder toestemming van de provincie kap van bomen op het perceel heeft plaatsgevonden en dat deze op grond van de Wet natuurbescherming op dezelfde locatie moeten worden teruggeplant. Omdat dit volgens de stichting niet gaat gebeuren, heeft de raad de plicht om met een vertegenwoordiger van de HOP-bezoekers naar een vervangende locatie te zoeken.
    11.1.  De raad stelt zich op het standpunt dat het realiseren van een kampeerterrein op het perceel niet in conflict komt met de herbeplantingsplicht die aan de eigenaar is opgelegd. De eigenaar heeft volgens de raad ook geen plicht om een andere locatie als HOP aan te wijzen. Er blijven voldoende plekken in de gemeente over waar recreatief gebruik is toegestaan en die als HOP gebruikt worden of kunnen worden.
    11.2.  Op de zitting is vastgesteld dat de kap van bomen op het perceel twee jaar voor de vaststelling van het plan in 2022 heeft plaatsgevonden. Voor zover het betoog van de stichting strekt tot het opleggen van een herplantplicht voor deze bomen overweegt de Afdeling dat zij dat niet kan bereiken met een beroep tegen de vaststelling van het plan. Het al dan niet opleggen van een herplantplicht, op het perceel of op een andere locatie, ligt in deze procedure niet ter beoordeling voor.
    Conclusie bestemmingsplan
    12.     De betogen die betrekking hebben op het bestemmingsplan, slagen niet. Er is geen grond om tot vernietiging van het door de raad vastgestelde bestemmingsplan "Herontwikkeling camping Steendam" over te gaan.
    Onttrekkingsbesluit
    Belangenafweging
    13.     De stichting betoogt dat de raad bij het nemen van het besluit om de weg gelegen op de gronden waarop het bestemmingsplan betrekking heeft, aan het openbaar verkeer te onttrekken ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de belangen van de HOP-gebruikers.
    De stichting heeft verder op de zitting aangevoerd dat uit de memorie van toelichting uit 1927 bij artikel 11 van de Wegenwet, zoals die luidde op het moment van de bekendmaking in 1930, blijkt dat een weg pas aan de openbaarheid mag worden onttrokken, als alle betekenis van de weg verloren is gegaan en een alternatief beschikbaar is. Omdat de weg door de bezoekers van de HOP wordt gebruikt en geen alternatief beschikbaar is, heeft de raad het onttrekkingsbesluit ten onrechte genomen.
    13.1.  De beslissing om al dan niet met toepassing van artikel 9, eerste lid, van de Wegenwet een weg aan het openbaar verkeer te onttrekken, behoort tot de bevoegdheid van het bevoegd gezag, dat daarbij beleidsruimte heeft. De raad moet daarbij de belangen voor en tegen de onttrekking afwegen en die afweging deugdelijk motiveren. De bestuursrechter gaat niet na of hij in het concrete geval tot hetzelfde besluit zou zijn gekomen. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of de uitkomst van de belangenafweging die ten grondslag ligt aan het besluit, onevenredig is in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen (artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht). Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 8 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4147, onder 3.1.
    13.2.  De Afdeling overweegt dat in de memorie van toelichting bij artikel 11 van het wetsvoorstel dat tot de Wegenwet heeft geleid (Kamerstukken II, 1927-1928, 362, nr. 3) geen aanknopingspunten te vinden zijn voor een uitleg van artikel 9, eerste lid, van de Wegenwet zoals de stichting voorstaat. Het onttrekken van de weg aan de openbaarheid hangt samen met de realisering van het bestemmingsplan. De Afdeling stelt vast dat in de bijlage bij het raadsbesluit staat dat met de wijziging van het gebruik van de dagcamping naar een camping met verblijfsrecreatie, het mogelijk wordt ter plaatse ook recreatief te overnachten. Het is volgens de raad daarom wenselijk de ontsluitingsweg naar en de rondweg op de camping aan het openbaar verkeer te onttrekken. De eigenaar van de camping kan de recreatieve rust in de beslotenheid van de camping dan ook in de nachtelijke uren waarborgen. In de bijlage staat verder dat naar aanleiding van de zienswijze van de stichting over het ontwerpbesluit is onderzocht of dit afbreuk doet aan de belangen van de gebruikers van de HOP. De raad wijst erop dat in de omgeving van het Schildmeer meerdere locaties zijn die als HOP kunnen worden gebruikt. Ook na het onttrekken van de gronden aan de openbaarheid zijn er volgens de raad dus genoeg locaties in de omgeving waar HOP-gebruikers elkaar kunnen ontmoeten.
    13.3.  Zoals de Afdeling hiervoor heeft overwogen onder 8.2, heeft de raad het belang van een gevarieerd recreatief aanbod rondom het Schildmeer zwaarder kunnen laten wegen dan het belang van de gebruikers van de HOP en blijven na de ingebruikname van het perceel als camping voldoende andere locaties voor het gebruik als HOP in de omgeving over. Wat de stichting heeft aangevoerd in haar beroep tegen het onttrekkingsbesluit, geeft dan ook geen aanleiding in dit kader anders te oordelen over de gemaakte belangenafweging.
    Het betoog slaagt niet.
    Strijd met grondrechten en mensenrechten
    14.     De stichting betoogt dat het nemen van het onttrekkingsbesluit wegens de schending van grondrechten en mensenrechten onrechtmatig is. Zij voert hiertoe aan dat met het onttrekkingsbesluit het recht op privéleven in de zin van artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) wordt geschonden. Volgens de stichting is er sprake van een privésfeer binnen een openbare ruimte. De activiteiten op de HOP vinden namelijk plaats in de beschutting van bosschages. Binnen deze privésfeer in de openbare ruimte kan het recht op privéleven worden uitgeoefend. De stichting wijst hierbij ook op jurisprudentie van de Hoge Raad waaruit volgens haar blijkt dat het begrip "privésfeer" een veel ruimere betekenis heeft en zich niet beperkt tot de eigen woning.
    Zij voert ook aan dat met het onttrekkingsbesluit het non-discriminatiebeginsel in de zin van artikel 1 van het Protocol Nr. 12 bij het EVRM en artikel 26 van het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten (hierna: IVBPR) wordt geschonden.
    Zij voert tot slot aan dat met het onttrekkingsbesluit het recht op vreedzame vergadering in de zin van artikel 11 van het EVRM wordt geschonden. Volgens de stichting is het recht op vreedzame vergadering van toepassing, omdat wanneer twee of meer mensen samenkomen sprake is van uitoefening van het recht van vergadering. Volgens de stichting staat het feitelijke samenkomen centraal en niet het doel van de bijeenkomst. Er moet alleen sprake zijn van bijeenkomsten met een concreet doel en de activiteiten van de HOP-gebruikers voldoen volgens de stichting hieraan.
    14.1.  De Afdeling gaat eerst in op het betoog van de stichting dat de vaststelling van het plan leidt tot een schending van het recht op privéleven.
    14.2.  In onderliggende zaak gaat het om een HOP. Deze plekken faciliteren dat homo- en biseksuelen elkaar kunnen ontmoeten op een heimelijke manier. De gebruikers van een HOP zijn, zoals de stichting heeft toegelicht, namelijk op zoek naar manieren om ontmoetingen en/of seksuele relaties aan te gaan, zonder dat zij hierover in de openbaarheid hoeven te treden. Deze relaties hebben een intiem karakter en zijn nauw verbonden met de identiteit van een persoon, zie bijvoorbeeld ook het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het EHRM) van 7 mei 2024, A.K. t. Rusland, ECLI:CE:ECHR:2024:0507JUD004901416, par. 30. Deze plekken en het aangaan van ontmoetingen en/of seksuele relaties op deze plekken, genieten daarom bescherming onder artikel 8 van het EVRM.
    14.3.  Volgens rechtspraak van het EHRM moet voor een geslaagd beroep op artikel 8 van het EVRM sprake zijn van een situatie waarin klagers direct worden geraakt in hun privéleven. Ook moeten de negatieve effecten voldoende ernstig zijn en daarbij wordt gekeken naar de concrete omstandigheden van het geval, zoals de intensiteit en duur van de overlast, de effecten op de fysieke en psychische gezondheid, en de aard van de omgeving (zie ook de uitspraak van de Afdeling van 15 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4233).
    14.4.  De Afdeling overweegt dat het onttrekkingsbesluit niet maakt dat homo- en biseksuelen in de gemeente Midden-Groningen elkaar niet meer kunnen ontmoeten of niet meer met elkaar op een heimelijke manier in de openbare ruimte kunnen samenkomen. Zoals de Afdeling hiervoor onder 8.2 heeft overwogen zijn in de omgeving van het perceel verschillende alternatieve locaties voor het gebruik als HOP aanwezig. Naar het oordeel van de Afdeling maakt het onttrekkingsbesluit daarom geen inbreuk op het recht op privéleven, omdat het recht nog op voldoende andere manieren uitgeoefend kan worden.
    Het betoog slaagt op dit punt niet.
    14.5.  De stichting heeft zich ook beroepen op artikel 11 van het EVRM. Daargelaten of de activiteiten op de HOP onder de reikwijdte van artikel 11 van het EVRM vallen, kan het beroep alleen al niet slagen omdat geen sprake is van een inbreuk op artikel 11 van het EVRM. Zoals de Afdeling hiervoor onder 8.2 heeft overwogen, zijn in de omgeving van het perceel verschillende alternatieve locaties voor het gebruik als HOP aanwezig. Naar het oordeel van de Afdeling maakt het onttrekkingsbesluit daarom geen inbreuk op het recht op vreedzame vergadering, omdat het recht nog op voldoende andere manieren uitgeoefend kan worden.
    Het betoog slaagt ook op dit punt niet.
    14.6.  Over het betoog van de stichting dat met de vaststelling van het plan artikel 1, eerste lid, van Protocol Nr. 12 bij het EVRM en artikel 26 van het IVBPR worden geschonden, overweegt de Afdeling als volgt. Deze artikelen bevatten een discriminatieverbod. De Afdeling overweegt dat het beroep van de stichting op dit punt niet kan slagen, alleen al omdat de stichting niet heeft onderbouwd op welke manier de gebruikers van de HOP door het onttrekkingsbesluit worden gediscrimineerd. Ook dit deel van het betoog slaagt niet.
    14.7.  De Afdeling concludeert dat de raad met het nemen van het onttrekkingsbesluit niet heeft gehandeld in strijd met de door de stichting genoemde grondrechten en mensenrechten.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie onttrekkingsbesluit
    15.     Het betoog dat betrekking heeft op het onttrekkingsbesluit, slaagt niet. Het onttrekkingsbesluit blijft in stand.
    Omgevingsvergunning
    16.     De stichting betoogt dat het college ten onrechte geen omgevingsvergunning heeft verleend voor de plaatsing van een anti-zichtscherm, zoals volgens de stichting ook is gebeurd op de parkeerplaats Broerdijk langs de A7 en Stationsbuurt 5 in Benningbroek.
    16.1.  De Afdeling stelt vast dat de aanvraag voor een omgevingsvergunning uitsluitend ziet op de bouw van een bedrijfsloods ten behoeve van een camping en niet ook op de bouw van een anti-zichtscherm. Het college moet beslissen op de aanvraag zoals die is ingediend. Al daarom ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college ten onrechte geen omgevingsvergunning voor de bouw van een anti-zichtscherm heeft verleend.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie omgevingsvergunning
    17.     Het betoog dat betrekking heeft op de omgevingsvergunning, slaagt niet. De omgevingsvergunning blijft in stand.
    Eindconclusie
    18.     Het beroep van de stichting is ongegrond.
    19.     De raad en het college hoeven geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Gundelach, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.J.M.A. Wolvers-Poppelaars, griffier.
    w.g. Gundelach
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Wolvers-Poppelaars
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 31 december 2025
    780-1139
     
    BIJLAGE
     
    Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
    Artikel 8
    1. Een ieder heeft recht op respect voor zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
    2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
    Artikel 11
    1. Een ieder heeft recht op vrijheid van vreedzame vergadering en op vrijheid van vereniging, met inbegrip van het recht met anderen vakverenigingen op te richten en zich bij vakverenigingen aan te sluiten voor de bescherming van zijn belangen.
    2. De uitoefening van deze rechten mag aan geen andere beperkingen worden onderworpen dan die, die bij de wet zijn voorzien en die in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, voor de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Dit artikel verbiedt niet dat rechtmatige beperkingen worden gesteld aan de uitoefening van deze rechten door leden van de krijgsmacht, van de politie of van het ambtelijk apparaat van de Staat.
    Protocol Nr. 12 bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
    Artikel 1
    1. Het genot van elk in de wet neergelegd recht moet worden verzekerd zonder enige discriminatie op welke grond dan ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.
    […]
    Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten
    Artikel 26
    Allen zijn gelijk voor de wet en hebben zonder discriminatie aanspraak op gelijke bescherming door de wet. In dit verband verbiedt de wet discriminatie van welke aard ook en garandeert een ieder gelijke en doelmatige bescherming tegen discriminatie op welke grond ook, zoals ras, huidskleur, geslacht, taal, godsdienst, politieke of andere overtuiging, nationale of maatschappelijke afkomst, eigendom, geboorte of andere status.
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    […],
    Wet ruimtelijke ordening
    Artikel 8.3
    1. Voor de mogelijkheid van beroep worden als één besluit aangemerkt:
    a. indien toepassing is gegeven aan artikel 3.30, eerste lid, onder a, 3.33, eerste lid, onder a, of 3.35, eerste lid, onder b, de daarbedoelde besluiten;
    b. indien toepassing is gegeven aan artikel 3.30, eerste lid, onder b, 3.33, eerste lid, onder b, of 3.35, eerste lid, onder c, het besluit omtrent vaststelling van het daarbedoelde bestemmingsplan of inpassingsplan, wijzigings- of uitwerkingsplan dan wel de omgevingsvergunning en de daarbedoelde besluiten,
    voor zover deze besluiten met toepassing van artikel 3.32 gelijktijdig bekend zijn gemaakt.
    […]
    Artikel 3.30
    1. Bij besluit van de gemeenteraad kunnen gevallen of categorieën van gevallen worden aangewezen waarin de verwezenlijking van een onderdeel van het gemeentelijk ruimtelijk beleid het wenselijk maakt dat:
    a. de voorbereiding en bekendmaking van nader aan te duiden, op aanvraag of ambtshalve te nemen besluiten worden gecoördineerd, of
    b. de voorbereiding en bekendmaking van een bestemmingsplan, een wijziging of uitwerking van een bestemmingsplan of een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, wordt gecoördineerd met de voorbereiding en bekendmaking van besluiten als bedoeld onder a.
    2. Bij de gecoördineerde voorbereiding en bekendmaking als bedoeld in het eerste lid, onder a of b, wordt de procedure beschreven in de artikelen 3.31 en 3.32, respectievelijk die procedure in samenhang met hetzij, in geval van een bestemmingsplan, de procedure beschreven in artikel 3.8, hetzij, in geval van een omgevingsvergunning, de uitgebreide procedure beschreven in paragraaf 3.3 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht toegepast.
    […]
    Artikel 3.32
    Burgemeester en wethouders maken de vaststelling van het in artikel 3.30, eerste lid, bedoelde bestemmingsplan, en de andere besluiten voor zover ten aanzien van deze besluiten gezamenlijk artikel 3.31, derde lid, is toegepast, gelijktijdig bekend.
    Wegenwet
    Artikel 8
    1. Een weg, welke door het Rijk wordt onderhouden, kan aan het openbaar verkeer worden onttrokken bij een door Ons te nemen besluit.
    2. Een weg, welke door eene provincie wordt onderhouden of door een waterschap, en een weg, niet vallende onder de hiervoren genoemde, waarop een waterschap krachtens zijn inrichting of zijn reglement heeft toe te zien, kunnen aan het openbaar verkeer worden onttrokken bij een besluit van de Provinciale Staten.
    […]
    Artikel 9
    1. Een weg, niet behoorende tot de in artikel 8 bedoelde, kan aan het openbaar verkeer worden onttrokken bij een besluit van den raad der gemeente, waarin de weg is gelegen.
    2. Het besluit, bedoeld in het eerste lid, wordt meegedeeld aan Gedeputeerde Staten.