ECLI:NL:HR:2009:BC2816, Hoge Raad, 03-04-2009, 42467
Hoge Raad — Uitspraak 
Datum: 2009-04-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Forfaitaire mineralenheffing en bestemmingsheffing. Art. 14 en 35 Meststoffenwet, art. 1 Eerste Protocol EVRM, art. 34 EG, Nitraatrichtlijn. Verbindendheid forfaitaire mineralenheffingen en bestemmingheffing.

nr. 42.467
      3 april 2009
    
    
    Arrest
    
    gewezen op het beroep in cassatie van Maatschap X1 te Z (hierna: belanghebbende) tegen de uitspraak van het Gerechtshof te Arnhem van 5 juli 2005, nr. BK 04/01128, betreffende na te melden naheffingsaanslagen ingevolge de Meststoffenwet.
    
    1. Het geding in feitelijke instantie
    
    
      Aan belanghebbende zijn over het jaar 1998 naheffingsaanslagen in de forfaitaire stikstofheffing, in de forfaitaire fosfaatheffing en in de bestemmingsheffing opgelegd, welke aanslagen, na daartegen gemaakt bezwaar, bij in één geschrift vervatte uitspraken van de Inspecteur van het Bureau heffingen (thans: Dienst Regelingen) van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: de Inspecteur) zijn gehandhaafd.
      Het Hof heeft het tegen die uitspraken ingestelde beroep ongegrond verklaard. De uitspraak van het Hof is aan dit arrest gehecht.
    
    
    2. Geding in cassatie
    
    
      Belanghebbende heeft tegen 's Hofs uitspraak beroep in cassatie ingesteld. Het beroepschrift in cassatie is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
      De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit heeft een verweerschrift ingediend.
      Partijen hebben de zaak doen toelichten, belanghebbende door mr. S.M. Evers, advocaat te Apeldoorn, de Minister door mr. R.L.H. IJzerman, advocaat te Den Haag.
      De Advocaat-Generaal R.E.C.M. Niessen heeft op 28 december 2007 geconcludeerd tot gegrondverklaring van het beroep in cassatie.
      Partijen hebben schriftelijk op de conclusie gereageerd.
    
    
    3. Beoordeling van de middelen
    
    3.1. In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
    
    3.1.1. In de Integrale Notitie mest- en ammoniakbeleid (Kamerstukken II 1995/96, 24 445, nr. 1; hierna: de Integrale Notitie) is door de toenmalige regering beleid neergelegd dat ten doel heeft de vermindering van mineralenverliezen door de landbouw, welke de kwaliteit van water, bodem en lucht verslechteren. Een van de maatregelen ter uitvoering van deze doelstelling was de invoering van een stelsel van regulerende mineralenheffingen, gebaseerd op een mineralenaangiftesysteem (hierna: Minas). Daarnaast zijn, eveneens ter uitvoering van de milieudoelstelling, in paragraaf 5 van de Integrale Notitie enkele maatregelen aangekondigd ter stimulering en herstructurering van de landbouw.
    
    
      3.1.2. Minas is bij Wet van 2 mei 1997, houdende wijziging van de Meststoffenwet, Stb. 1997, 360, per 1 januari 1998 neergelegd in een vernieuwd hoofdstuk IV van de Meststoffenwet (hierna: de Wet). Voor zover in cassatie van belang omvat Minas blijkens de memorie van toelichting (Kamerstukken II 1995/96, 24 782, nr. 3, blz. 2) de volgende onderdelen:
      "a. Regulerende heffingen op het ontoelaatbare mineralenverlies in de vorm van fosfaat en stikstof op landbouwbedrijven, waarbij alle belangrijke aan- en afvoerposten van het landbouwbedrijf op de aangifte van de verschuldigde heffing worden verantwoord en waarbij het mineralenverlies zoveel mogelijk op basis van werkelijke hoeveelheden en gehalten wordt vastgesteld: de zogenoemde verfijnde mineralenheffingen.
      - Regulerende heffingen op het ontoelaatbare mineralenverlies in de vorm van fosfaat en stikstof op landbouwbedrijven, waarbij uitsluitend meststoffen op de aangifte van de verschuldigde heffing worden verantwoord en waarbij een belangrijk deel van het mineralenverlies op basis van forfaitaire getallen wordt vastgesteld: de zogenoemde forfaitaire mineralenheffingen. Dit biedt bedrijven die niet kunnen of willen voldoen aan de voorwaarden voor deelname aan het systeem van verfijnde mineralenheffingen het alternatief van een eenvoudiger en globaler systeem.
      (...)
      c. Een bestemmingsheffing voor landbouwbedrijven ter financiering van de kosten voor uitvoering van de Meststoffenwet.
      (...)"
    
    
    3.1.3. Belanghebbende voert een zogenoemd vermeerderingsbedrijf dat plaats biedt aan gemiddeld 316 zeugen. Het bedrijf heeft een totale oppervlakte van 0,4 ha.
    
    3.1.4. Belanghebbende heeft voor het jaar 1998 aanvankelijk aangifte gedaan voor de forfaitaire mineralenheffingen en de bestemmingsheffing. Bij het opleggen van de onderhavige naheffingsaanslagen heeft de Inspecteur de aangifte gevolgd, met dien verstande dat de aangegeven hoeveelheid afgevoerde stikstof van 9622 kilogram is gecorrigeerd naar 9642 kilogram.
    
    3.2. Het Hof heeft belanghebbendes beroep ongegrond verklaard. Belanghebbende komt met tien middelen tegen dit oordeel op.
    
    3.3.1. Het eerste middel bevat de klacht dat het Hof ten onrechte de besluiten van de Inspecteur niet heeft getoetst aan de wet en de algemene beginselen. Het Hof had, aldus het middel, moeten nagaan of de materiële wetgeving waarop die besluiten zijn gebaseerd, leidt tot willekeurige en onredelijke belastingheffing, of in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel. Het tweede middel betoogt dat de grondslag van de bestreden heffingen, als bedoeld in artikel 24 van de Wet, niet voldoende nauwkeurig kan worden vastgesteld en dat de ter uitvoering van de Wet vastgestelde Regeling hoeveelheidsbepaling dierlijke en overige organische meststoffen (regeling van de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij van 4 december 1997, nr. J. 9712880, Stcrt. 1997, 240; hierna: de Regeling hoeveelheidsbepaling) en de Regeling diervoeders Meststoffenwet (regeling van de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij van 8 december 1997, nr. J. 9712884, Stcrt. 1997, 238; hierna: de Regeling diervoeders) in strijd met de Wet zijn of anderszins onverbindend zijn. Het derde middel betoogt dat de toepassing van de Wet op belanghebbende onjuist is geschied omdat de in de bij de Wet behorende bijlage D opgenomen forfaits niet overeenstemmen met de werkelijke vastlegging van mineralen in dieren. 
    
    3.3.2. Deze drie middelen, die gezamenlijk worden behandeld, kunnen niet tot cassatie leiden. De onderhavige naheffingsaanslagen betreffen forfaitaire mineralenheffingen. Deze heffingen zijn geregeld in de Wet en in de bij de Wet behorende bijlagen. Uit 's Hofs uitspraak of de stukken van het geding blijkt niet dat in de onderhavige zaak feiten zijn aangevoerd of vastgesteld welke kunnen doen veronderstellen dat zich met betrekking tot belanghebbende het in artikel 2, lid 1, van de Regeling hoeveelheidsbepaling bedoelde geval heeft voorgedaan. Uit het voorgaande volgt dat voor de beoordeling van de rechtmatigheid van de in geding zijnde naheffingsaanslagen die regeling niet van belang is. Aan de gelding van de in bijlage D bij de Wet opgenomen forfaits kan voorts niet afdoen dat die forfaits niet overeenstemmen met werkelijke vastleggingen van mineralen in dieren. Het gaat hier om een keuze van de wetgever. Deze keuze is niet onderworpen aan rechterlijke toetsing, behoudens een toetsing op verenigbaarheid met gemeenschapsrecht of met het EVRM, welke laatste toetsing aan de orde is in de hierna te behandelen vijf laatste middelen. Met de constatering dat de in geding zijnde naheffingsaanslagen zijn opgelegd in overeenstemming met de Wet is derhalve naar nationaal recht bezien de toetsing van de rechtmatigheid van die heffingen op een toereikende wijze uitgevoerd.
    
    3.4. Het vierde en het vijfde middel falen op dezelfde grond als het derde middel.
    
    3.5. Het Hof heeft overwogen dat de bepalingen neergelegd in hoofdstuk IV van de Wet en de daarop gebaseerde besluiten en regelingen niet in strijd zijn met Richtlijn nr. 91/676/EEG van 12 december 1991 (hierna: de Nitraatrichtlijn). Meer in het bijzonder volgt, aldus het Hof, uit het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 2 oktober 2003, Commissie/Nederland, C-322/00, Jurispr. blz. I-11267, niet dat de heffingen ingevolge de Wet in strijd zouden zijn met de Nitraatrichtlijn. Het zesde middel bestrijdt dit oordeel door erop te wijzen dat het Hof van Justitie het vaststellen van verliesnormen, waarop Minas is gebaseerd, als onverenigbaar met de richtlijn heeft bestempeld. Het middel kan geen doel treffen, nu evenbedoelde overweging van het Hof van Justitie slechts betrekking heeft op de (niet-)uitvoering van de Nitraatrichtlijn, het onderwerp van de procedure die tot voormeld arrest heeft geleid. Over de vraag of Nederland het gemeenschapsrecht zou schenden, anders dan door de richtlijn niet (volledig) uit te voeren, heeft het Hof van Justitie geen oordeel gegeven.
    
    3.6.1. Bij de behandeling van het zevende middel moet voorop worden gesteld dat de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector varkensvlees (Verordening (EEG) nr. 2759/75 van 29 oktober 1975; hierna: de marktordening), ingesteld in het kader van het door de verdragsbepalingen gewaarborgde vrije verkeer van goederen, dient om de vrije handel binnen de Gemeenschap te verzekeren door opheffing van zowel de handelsbelemmeringen als distorsies in de intracommunautaire handel, en derhalve elke ingreep verbiedt van de lidstaten op de markt, waarin de verordening zelf niet voorziet; zij is gebaseerd op het beginsel van een open markt, waartoe elke producent vrije toegang heeft en waarvan de werking uitsluitend wordt geregeld door de in deze ordening voorziene instrumenten (HvJ EG 26 juni 1979, Pigs and Bacon Commission/McCarren, 177/78, Jurispr. blz. 2161). 
    
    3.6.2. Belanghebbende bestrijdt in de toelichting op het zevende middel het oordeel van het Hof, dat bij de beoordeling van de vraag of Minas in strijd is met de marktordening, niet relevant is of er al dan niet sprake is van een meer dan te verwaarlozen invloed van Minas op de werking van de marktordening. Belanghebbende stelt eveneens dat het Hof ten onrechte heeft geoordeeld dat aan Minas slechts milieudoelstellingen ten grondslag liggen.
    
    3.6.3. Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie heeft de totstandkoming van een gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten krachtens artikel 40 EG-Verdrag (thans artikel 34 EG) niet tot gevolg dat de landbouwproducenten worden onttrokken aan iedere nationale regeling die andere doeleinden nastreeft dan de gemeenschappelijke ordening, doch die, door haar invloed op de productievoorwaarden, gevolgen kan hebben voor de omvang of de kosten van de nationale productie en, bijgevolg, voor de goede werking van de gemeenschappelijke markt in de betrokken sector. Het in artikel 40, lid 3, tweede alinea, EG-Verdrag neergelegde verbod van elke discriminatie tussen de producenten van de Gemeenschap betreft de door de gemeenschappelijke ordening nagestreefde doeleinden en niet de verschillende productievoorwaarden, die voortvloeien uit nationale regelingen van algemene aard, waarmee andere doeleinden worden nagestreefd (HvJ EG 18 december 1997, Annibaldi, C-309/96, Jurispr. blz. I-7493).
    
    3.6.4. In aanmerking genomen dat Minas tot doel heeft om de milieubelasting door bovenmatige mestproductie tegen te gaan (zie 3.1.1 hiervoor) en dat de marktordening geen milieudoelstellingen nastreeft, moet uit deze vaste rechtspraak worden afgeleid dat Minas, hoewel deze regeling gevolgen kan hebben voor de goede werking van de marktordening, niet om die reden tot onverenigbaarheid met de marktordening leidt. Het zevende middel stuit hierop af.
    
    3.7. Het achtste middel bouwt in wezen voort op het tweede middel. Het achtste middel miskent dat een forfaitaire vaststelling van belastbare hoeveelheden niet aan de gebreken lijdt die het middel aanvoert als grond voor het verwijt dat de Wet niet voldoet aan het communautaire rechtszekerheidsbeginsel. Het middel kan derhalve niet tot cassatie leiden.
    
    3.8.1. Het is vaste rechtspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens dat belastingheffing is te beschouwen als regulering van eigendom in de zin van artikel 1 Eerste Protocol bij het EVRM. Dat artikel houdt in, aldus eveneens vaste jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens, dat elke inbreuk door de Staat op het ongestoorde genot van eigendom van een natuurlijk of rechtspersoon in overeenstemming met het nationale recht dient te zijn. Deze rechtsgeldigheid veronderstelt dat het toepasselijke nationale recht voldoende toegankelijk, precies en voorzienbaar in de uitoefening is. In artikel 1 Eerste Protocol ligt eveneens besloten dat de inbreuk een legitiem doel in het algemeen belang dient na te streven. Ten slotte brengt artikel 1 Eerste Protocol mee dat een inbreuk op het recht op ongestoord genot van eigendom slechts is toegestaan indien er een redelijke mate van evenredigheid bestaat tussen de gebruikte middelen en het doel dat ermee wordt nagestreefd. Dit vereist het bestaan van een redelijke verhouding ("fair balance") tussen voormeld algemeen belang en de bescherming van individuele rechten. Van een dergelijke redelijke verhouding is geen sprake indien de betrokken persoon wordt getroffen door een individuele en buitensporige last. Waar het gaat om de beoordeling van wat in het algemeen belang is en de keus van de middelen om dit belang te dienen, komt de wetgever een ruime beoordelingsvrijheid toe.
    
    3.8.2. Het negende middel strekt ten betoge dat de naheffingsaanslagen niet voldoen aan het vereiste dat de inbreuk geschiedt in overeenstemming met het nationale recht. Het middel betoogt eveneens dat het toepasselijke nationale recht onvoldoende precies en voorzienbaar in de uitoefening is. Nu de naheffingsaanslagen echter zijn opgelegd in overeenstemming met titel 1 van hoofdstuk IV van de Wet, terwijl bovendien in redelijkheid niet kan worden volgehouden dat genoemde wetgeving onvoldoende precies en voorzienbaar in de uitoefening is, kan het middel niet tot cassatie leiden, wat er zij van de door het Hof gebezigde gronden.
    
    3.8.3. Het tiende middel bouwt in wezen voort op het tweede middel. Het tiende middel miskent dat een forfaitaire vaststelling van belastbare hoeveelheden niet aan de gebreken lijdt die het middel aanvoert als grond voor het verwijt dat de Nederlandse wetgever de eis van een fair balance niet heeft nageleefd. Ook dit middel kan derhalve niet tot cassatie leiden.
    
    4. Proceskosten
    
    De Hoge Raad acht geen termen aanwezig voor een veroordeling in de proceskosten.
    
    5. Beslissing
    
    De Hoge Raad verklaart het beroep in cassatie ongegrond.
    
    Dit arrest is gewezen door de vice-president D.G. van Vliet als voorzitter, en de raadsheren P. Lourens, C.B. Bavinck, E.N. Punt en J.A.C.A. Overgaauw, in tegenwoordigheid van de waarnemend griffier E. Cichowski, en in het openbaar uitgesproken op 3 april 2009.