ECLI:NL:RVS:2026:1379, Raad van State, 11-03-2026, 202006510/13/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2026-03-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij uitspraak onderscheidenlijk tussenuitspraak van 30 april 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1971, heeft de Afdeling de minister van Infrastructuur en Waterstaat opgedragen om binnen 26 weken na verzending van die uitspraak de daarin genoemde gebreken in het op 17 november 2020 vastgestelde tracébesluit "A27/A12 Ring Utrecht 2020" (TB2020) en het op 13 juli 2022 vastgestelde tracébesluit "A27/A12 Ring Utrecht 2022" (TB2022) te herstellen. Deze einduitspraak is een vervolg op de tussenuitspraak van 30 april 2025 over de tracébesluiten TB2020 en TB2022 voor het project A27/A12 Ring Utrecht. De Afdeling heeft in de tussenuitspraak verschillende gebreken geconstateerd in deze tracébesluiten. De minister heeft naar aanleiding van de tussenuitspraak het TB2020 en het TB2022 op onderdelen gewijzigd met het TB2025. Ook heeft de minister een nadere motivering en nadere onderzoeksrapporten opgesteld.

202006510/13/R3.
    Datum uitspraak: 11 maart 2026
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    1.       Vereniging Leefmilieu, gevestigd te Nijmegen, en anderen,
    2.       Stichting Milieuzorg Zeist en omstreken, gevestigd te Zeist,
    3.       [appellant sub 3], wonend in [woonplaats],
    4.       [appellant sub 4], wonend in [woonplaats],
    appellanten,
    en
    de minister van Infrastructuur en Waterstaat,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij uitspraak onderscheidenlijk tussenuitspraak van 30 april 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1971, heeft de Afdeling de minister opgedragen om binnen 26 weken na verzending van die uitspraak de daarin genoemde gebreken in het op 17 november 2020 vastgestelde tracébesluit "A27/A12 Ring Utrecht 2020" (TB2020) en het op 13 juli 2022 vastgestelde tracébesluit "A27/A12 Ring Utrecht 2022" (TB2022) te herstellen.
    Bij beschikking van 23 oktober 2025 heeft de Afdeling de bij haar tussenuitspraak bepaalde termijn verlengd tot en met 12 november 2025.
    Ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft de minister op 23 oktober 2025 het tracébesluit "A27/A12 Ring Utrecht 2025" (TB2025) vastgesteld. Met dit tracébesluit heeft de minister het TB2020 en het TB2022 op onderdelen gewijzigd. Ook heeft de minister een nadere motivering gegeven.
    Vereniging Leefmilieu en anderen, Stichting Milieuzorg Zeist, [appellant sub 3] en [appellant sub 4] zijn in de gelegenheid gesteld hun zienswijze naar voren te brengen over de wijze waarop de gebreken zijn hersteld. Vereniging Leefmilieu en anderen en Stichting Milieuzorg Zeist hebben van de mogelijkheid gebruik gemaakt om een zienswijze naar voren te brengen.
    Met toepassing van artikel 8:57, tweede lid, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft de Afdeling bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft. Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
    Overwegingen
    SAMENVATTING VAN DE EINDUITSPRAAK
    1.       Deze einduitspraak is een vervolg op de tussenuitspraak van 30 april 2025 over de tracébesluiten TB2020 en TB2022 voor het project A27/A12 Ring Utrecht. De Afdeling heeft in de tussenuitspraak verschillende gebreken geconstateerd in deze tracébesluiten. De minister heeft naar aanleiding van de tussenuitspraak het TB2020 en het TB2022 op onderdelen gewijzigd met het TB2025. Ook heeft de minister een nadere motivering en nadere onderzoeksrapporten opgesteld. De Afdeling oordeelt in deze einduitspraak dat de minister er niet in is geslaagd alle gebreken te herstellen. Dit betekent dat de tracébesluiten TB2020, TB2022 en TB2025 in deze einduitspraak worden vernietigd. Het project A27/A12 Ring Utrecht kan daarmee geen doorgang vinden.
    2.       Een van de gebreken die naar het oordeel van de Afdeling niet is hersteld, is het gebrek dat betrekking heeft op de toepassing van extern salderen. In de tussenuitspraak is vermeld dat in de passende beoordeling die aan het TB2022 ten grondslag is gelegd, is geconcludeerd dat niet is uitgesloten dat het project A27/A12 Ring Utrecht voor een aantal Natura 2000-gebieden leidt tot aantasting van de natuurlijke kenmerken van die gebieden. Om die reden heeft de minister in het TB2022 mitigerende maatregelen opgenomen. Als mitigerende maatregel is uitgegaan van extern salderen. Hiervoor is in de passende beoordeling de toename van stikstofdepositie die het project A27/A12 Ring Utrecht tot gevolg heeft voor verschillende Natura 2000-gebieden weggestreept tegen de afname van stikstofdepositie door de (gedeeltelijke) beëindiging van verschillende agrarische bedrijven, de zogenoemde saldogevers. In de tussenuitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat nog niet aan alle vereisten is voldaan om extern salderen in de passende beoordeling als mitigerende maatregel te kunnen inzetten.
    Een van de vereisten waar volgens de tussenuitspraak niet aan werd voldaan, is het zogenoemde additionaliteitsvereiste. Dit vereiste houdt in dat de inzet van de (gedeeltelijke) beëindiging van de saldogevers alleen mogelijk is als voldoende is verzekerd dat die beëindiging niet al nodig is voor het behoud van de gunstige staat van instandhouding van de natuurwaarden in de betrokken Natura 2000-gebieden of niet al nodig is voor herstel van de gunstige staat van instandhouding (artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn; de zogenoemde instandhoudingsmaatregelen) en ook niet nodig is om dreigende verslechteringen en verstoringen die significante gevolgen kunnen hebben op de natuurwaarden in de betrokken Natura 2000-gebieden te voorkomen (artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn; de zogenoemde passende maatregelen). De Afdeling oordeelt in deze einduitspraak dat de minister ook na de tussenuitspraak onvoldoende heeft onderbouwd dat aan dit additionaliteitsvereiste is voldaan. De minister had in zijn onderbouwing ook rekening moeten houden met de natuurdoelanalyses (NDA’s) die voor de betrokken Natura 2000-gebieden zijn opgesteld en met de toetsing daarvan door de Ecologische Autoriteit. Dat heeft de minister ten onrechte niet gedaan. Op basis van deze NDA’s en de beoordeling daarvan door de Ecologische Autoriteit blijkt dat de staat van de natuur in de betrokken Natura 2000-gebieden niet voldoende is om te kunnen onderbouwen dat het inzetten van de stikstofruimte van de saldogevers om het project A27/A12 Ring Utrecht mogelijk te maken niet al nodig is als instandhoudings- of passende maatregel. Om die reden wordt niet aan het additionaliteitsvereiste voldaan. Dat heeft tot gevolg dat extern salderen niet, althans niet op de wijze zoals dat is gedaan, kan worden ingezet om het project A27/A12 Ring Utrecht mogelijk te maken. De Afdeling heeft de minister in de tussenuitspraak ook gewezen op de mogelijkheid om in plaats van de inzet van extern salderen te kiezen voor het treffen van extra compenserende maatregelen om zo te waarborgen dat de algehele samenhang van het Natura 2000-netwerk behouden blijft. Van deze mogelijkheid heeft de minister geen gebruik gemaakt. De Afdeling heeft om die reden geen aanleiding gezien een nieuwe tussenuitspraak te doen en heeft in deze einduitspraak geoordeeld dat de bestreden tracébesluiten dienen te worden vernietigd.
    VERDERE OPZET VAN DE EINDUITSPRAAK
    3.       In het vervolg van deze einduitspraak komen de volgende punten aan de orde:
    - de gebreken in de tussenuitspraak (overwegingen 4 - 17);
    - het TB2025 en de nadere motivering van de minister (overwegingen 18 - 21);
    - beoordeling van het TB2025 en de nadere motivering mede aan de hand van de ingekomen zienswijzen (overwegingen 22 - 30);
    - eindconclusie en proceskosten (overwegingen 31 - 33.5).
    DE GEBREKEN IN DE TUSSENUITSPRAAK
    Extern salderen
    TB2020
    4.       In de tussenuitspraak heeft de Afdeling onder 64 overwogen dat het TB2020 leidt tot een toename van stikstofdepositie op verschillende Natura 2000-gebieden. Daarom is aan het TB2020 een passende beoordeling ten grondslag gelegd (passende beoordeling 2020), waarin de gevolgen van de toename van stikstofdepositie zijn beoordeeld. Daarin is uitgegaan van een rekenafstand van 5 km. Ook is in die passende beoordeling als mitigerende maatregel gebruik gemaakt van de depositieruimte uit het stikstofregistratiesysteem (SSRS).
    Naar aanleiding van de eerste tussenuitspraak van de Afdeling over het tracébesluit ViA15 (uitspraak van 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:105), heeft het kabinet besloten om voor wegverkeer en andere stikstofemissiebronnen een rekenafstand van 25 km aan te houden. Dit was voor de minister aanleiding om het TB2022 vast te stellen, waarmee het TB2020 op onderdelen is gewijzigd.
    De Afdeling heeft onder 64.2 van de tussenuitspraak overwogen dat het voorgaande betekent dat de betogen van Vereniging Leefmilieu en anderen en Stichting Milieuzorg Zeist die zij over de passende beoordeling 2020 naar voren hebben gebracht, slagen. Het TB2020 is in zoverre in strijd met artikel 13, achtste lid, van de Tracéwet, gelezen in samenhang met artikel 2.8 van de Wet natuurbescherming (Wnb) vastgesteld, zo heeft de Afdeling onder 64.2 van de tussenuitspraak geconcludeerd.
    TB2022
    - Additionaliteitsvereiste
    5.       Aan het TB2022 is een nieuwe passende beoordeling ten grondslag gelegd (passende beoordeling 2022) op basis van nieuwe stikstofberekeningen die uitgaan van een rekenafstand van 25 km. Ook is niet meer uitgegaan van mitigerende maatregelen door het gebruik van depositieruimte uit het SSRS. In plaats daarvan zijn in de passende beoordeling 2022 nieuwe mitigerende maatregelen betrokken en is de omvang van de compenserende maatregelen geactualiseerd.
    In de passende beoordeling 2022 is geconcludeerd dat voor een aantal Natura 2000-gebieden niet met zekerheid kan worden uitgesloten dat de toename van stikstofdepositie ten gevolge van het project leidt tot significante effecten en daarmee tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van deze gebieden. Het gaat om de Natura 2000-gebieden Veluwe, Binnenveld en Oostelijke Vechtplassen. Om die reden is extern salderen ingezet als zogenoemde mitigerende maatregel. Bij extern salderen wordt de toename van stikstofdepositie van het project, in dit geval de A27/A12 Ring Utrecht, weggestreept tegen de afname van de stikstofdepositie van een activiteit die is of zal worden beëindigd; de zogenoemde saldogever.
    Omdat de (gedeeltelijke) beëindiging van de saldogevers ook de depositiebijdrage van het project wegnam op de Natura 2000-gebieden Botshol, Naardermeer en Nieuwkoopse Plassen & De Haeck, is de externe saldering ook voor deze drie gebieden ingezet. In de passende beoordeling 2022 is om die reden voor deze gebieden een ecologische beoordeling van de effecten van de toename van stikstofdepositie die het project tot gevolg heeft achterwege gelaten. Dat geldt ook voor een aantal in de passende beoordeling 2022 niet beoordeelde habitattypen in het Natura 2000-gebied Veluwe.
    6.       In de tussenuitspraak heeft de Afdeling overwogen dat de inzet van de (gedeeltelijke) beëindiging van saldogevers, in dit geval agrarische bedrijven, alleen mogelijk is als voldoende verzekerd is dat die beëindiging niet al nodig is voor het behoud van de gunstige staat van instandhouding van de natuurwaarden in de betrokken Natura 2000-gebieden, of niet al nodig is voor herstel van de gunstige staat van instandhouding (artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn) en ook niet nodig is om dreigende verslechteringen en verstoringen die significante gevolgen kunnen hebben op de natuurwaarden in de betrokken Natura 2000-gebieden te voorkomen (artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn). Dit wordt ook wel het additionaliteitsvereiste genoemd. In de tussenuitspraak is onder 78.1 geconstateerd dat de minister hiervoor in de passende beoordeling 2022 ten onrechte geen onderbouwing heeft gegeven en dat om die reden het TB2022 in strijd met artikel 13, achtste lid, van de Tracéwet, gelezen in samenhang met artikel 2.8 van de Wnb is vastgesteld.
    7.       De minister heeft in oktober 2024 in het licht van het additionaliteitsvereiste alsnog een nadere motivering aangeleverd voor zijn standpunt dat de (gedeeltelijke) beëindiging van de saldogevers als mitigerende maatregel in de passende beoordeling kon worden betrokken. De Afdeling heeft in de tussenuitspraak onder 81.7 tot en met 81.10 geconcludeerd dat deze nadere motivering niet toereikend is. Zo heeft de minister in de nadere motivering geen invulling gegeven aan het additionaliteitsvereiste in relatie tot artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Daarnaast heeft de minister zich in relatie tot artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn ten onrechte geen rekenschap gegeven van de staat van instandhouding van het habitattype oude eikenbossen (H9190) in het Natura 2000-gebied Veluwe en het habitattype overgangs- en trilvenen, veenmostrietlanden (H7140B) in het Natura 2000-gebied Binnenveld.
    8.       De Afdeling heeft de minister in de tussenuitspraak onder 220 opgedragen alsnog toereikend te motiveren dat de (gedeeltelijke) beëindiging van de saldogevers als mitigerende maatregel in de passende beoordeling kon worden betrokken. Daarbij heeft de Afdeling vermeld dat de minister dit kan doen door alsnog toereikend te motiveren dat bij de inzet van extern saldering als mitigerende maatregel wordt voldaan aan het additionaliteitsvereiste, dan wel door het TB2022 in plaats van met de inzet van extern salderen met bijvoorbeeld aanvullende compenserende maatregelen gewijzigd vast te stellen.
    - Vereiste van directe samenhang
    9.       Onder 83 van de tussenuitspraak heeft de Afdeling overwogen dat wanneer toepassing wordt gegeven aan extern salderen, ook moet zijn verzekerd dat de emissie die voor externe saldering wordt ingezet, niet dubbel wordt ingezet. Zo moet zijn verzekerd dat de emissie waarmee wordt gesaldeerd ten behoeve van het project A27/A12 Ring Utrecht niet ook is of zal worden gebruikt voor een andere stikstofveroorzakende activiteit. Ook is van belang dat de bedrijfsvoering van het saldogevende bedrijf daadwerkelijk is of wordt beëindigd en niet zal worden hervat om ook op die manier dubbel gebruik van dezelfde emissie te voorkomen. Daarnaast geldt dat gewaarborgd moet zijn dat de saldogever en de nieuwe activiteit waarvoor de saldering wordt ingezet niet gelijktijdig emissie veroorzaken om ook op die manier dubbel gebruik van de emissie die is ingezet voor externe saldering te voorkomen. In dit kader wordt ook wel gesproken over het vereiste van directe samenhang.
    10.     Onder 84.2 en 85.1 van de tussenuitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat in het TB2022, in welk besluit is uitgegaan van externe saldering, niet goed is geborgd dat de benodigde intrekkingsbesluiten, zijnde de besluiten waarin de vergunning van het saldogevende bedrijf is ingetrokken ten behoeve van het project van de saldo-ontvanger, in dit geval het project A27/A12 Ring Utrecht, zijn genomen op het moment dat wordt gestart met de realisatie van de A27/A12 Ring Utrecht.
    11.     De Afdeling heeft de minister in de tussenuitspraak onder 220 opgedragen om door middel van een aanpassing van het TB2022 alsnog toereikend te borgen dat de intrekkingsbesluiten, waaruit blijkt dat het depositiesaldo van de saldogevers wordt ingetrokken voor het project A27/A12 Ring Utrecht, zijn genomen voordat wordt gestart met de realisatie van het project A27/A12 Ring Utrecht in de vorm van het starten van met dit project onlosmakelijk verbonden bouw- en aanlegactiviteiten.
    ADC-toets: compensatie
    12.     De Afdeling heeft in de tussenuitspraak onder 74 overwogen dat in de passende beoordeling 2022 is vastgesteld dat in het Natura 2000-gebied Veluwe ook na het inzetten van de (gedeeltelijke) beëindiging van de saldogevers, nog steeds sprake is van een toename aan stikstofdepositie ten gevolge van het project op een vijftal habitattypen, namelijk oude eikenbossen (H9190), beuken-eikenbossen met hulst (H9120), stuifzandheiden met struikhei (H2310), zandverstuivingen (H2330) en droge heide (H4030). Voor deze vijf habitattypen is in de passende beoordeling 2022 een aanvullende ecologische beoordeling verricht voor de resterende projectbijdrage na de inzet van de (gedeeltelijke) beëindiging van de saldogevers. Uit deze aanvullende ecologische beoordeling blijkt dat alleen voor het habitattype droge heide geldt dat de resterende projectbijdrage, na inzet van de (gedeeltelijke) beëindiging van de saldogevers, geen significant negatieve gevolgen heeft voor dit habitattype en bijbehorende instandhoudingsdoelen. Voor de overige vier habitattypen, te weten oude eikenbossen, beuken-eikenbossen met hulst, stuifzandheiden met struikhei en zandverstuivingen, geldt dat in de passende beoordeling 2022 is geconcludeerd dat ook na de inzet van de (gedeeltelijke) beëindiging van de saldogevers significant negatieve effecten voor deze vier habitattypen niet zijn uit te sluiten. Hiervoor zijn compenserende maatregelen ingezet. De compensatieopgave wordt gerealiseerd in het Natura 2000-gebied Veluwe.
    Onder 100.1 van de tussenuitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat de minister de effectiviteit van de compenserende maatregelen voor de oude eikenbossen (H9190), zandverstuivingen (H2330) en stuifzandheiden met struikhei (H2310) niet deugdelijk heeft onderbouwd. Zo hebben Vereniging Leefmilieu en anderen en Stichting Milieuzorg Zeist gemotiveerd betoogd dat stikstofdepositie een knelpunt is voor de ontwikkeling van deze habitattypen op de gekozen compensatielocaties. Dit is volgens de Afdeling door de minister niet voldoende gemotiveerd weerlegd.
    13.     De Afdeling heeft de minister in de tussenuitspraak onder 221 opgedragen alsnog een deugdelijke onderbouwing te geven voor de effectiviteit van de compenserende maatregelen voor de habitattypen oude eikenbossen (H9190), zandverstuivingen (H2330) en stuifzandheiden met struikhei (H2310).
    Watergang beroep van [appellant sub 4]
    14.     Naar aanleiding van het beroep van [appellant sub 4] heeft de Afdeling onder 200.1 van de tussenuitspraak vastgesteld dat de watergang die in het TB2020 is voorzien dwars over het perceel, kadastraal bekend gemeente De Bilt, sectie M, nr. 153, volgens de minister bij nader inzien niet nodig is voor de realisatie van het project. De Afdeling heeft geoordeeld dat het TB2020 in zoverre in strijd met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid.
    15.     De Afdeling heeft de minister in de tussenuitspraak onder 222 opdragen dit gebrek te herstellen door de hiervoor besproken watergang uit het tracébesluit te schrappen.
    Werkterrein beroep van [appellant sub 3]
    16.     Naar aanleiding van het beroep van [appellant sub 3] heeft de Afdeling onder 204.1 van de tussenuitspraak vastgesteld dat het gedeelte van het perceel, kadastraal bekend gemeente De Bilt, sectie C, nr. 1608, ook wel aangeduid als "De Punt", op kaartblad 6 bij het TB2020 is aangeduid als "Verkeersdoeleinden" en als "Tijdelijk werkterrein". Volgens de minister is dit perceelgedeelte bij nader inzien niet nodig voor de realisatie van het project. De Afdeling heeft geoordeeld dat het TB2020 ook op dit punt in zoverre in strijd met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid.
    17.     De Afdeling heeft de minister in de tussenuitspraak onder 223 opdragen dit gebrek te herstellen door de hiervoor besproken zogenoemde "De Punt" te schrappen uit het tracébesluit.
    HET TB2025 EN DE NADERE MOTIVERING VAN DE MINISTER
    18.     De minister heeft met het TB2025 de volgende onderdelen van de eerdere besluiten TB2020 en TB2022 gewijzigd:
    - de watergang over het perceel, kadastraal bekend gemeente De Bilt, sectie M, nr. 153, zoals die was opgenomen in het TB2020, is niet langer onderdeel van het tracébesluit. Hiervoor is kaartblad 5 van het TB2020 met het TB2025 gewijzigd vastgesteld;
    - de zogenoemde "De Punt" van het perceel, kadastraal bekend gemeente De Bilt, sectie C, nr. 1608, is niet langer onderdeel van het tracébesluit. Hiervoor is kaartblad 6 van het TB2020 met het TB2025 gewijzigd vastgesteld;
    - in artikel 2, derde lid, van het TB2022 is de tekst:
    "2. De verbrede A12, A27 en A28 worden pas opengesteld, wanneer de agrarische activiteiten van de in lid 1 genoemde bedrijven (gedeeltelijk) zijn beëindigd, overeenkomstig de uitgangspunten in bijlage 8 van de Passende beoordeling 2022 en wanneer is verzekerd dat hervatting van die activiteiten rechtens is uitgesloten middels (gedeeltelijke) intrekking van de genoemde vergunningen."
    vervangen door:
    "2. De realisatie van het project in de vorm van het starten van de met het project onlosmakelijk verbonden bouw- en aanlegactiviteiten is uitsluitend toegestaan wanneer de agrarische activiteiten van de in lid 1 genoemde bedrijven (gedeeltelijk) zijn beëindigd, overeenkomstig de uitgangspunten en berekeningen in bijlage 8 van de Aanvullende passende beoordeling Ring Utrecht 2022 en wanneer is verzekerd dat hervatting van die activiteiten rechtens is uitgesloten middels (gedeeltelijke) intrekking van de vergunningen."
    19.     Daarnaast heeft de minister in het licht van het additionaliteitsvereiste een nadere motivering opgesteld. Onderdeel van die nadere motivering is de "Aanvullende passende beoordeling stikstofdepositie 2025", opgesteld door Haskoning Nederland B.V. op 7 november 2025. In de nadere motivering concludeert de minister dat aan het additionaliteitsvereiste wordt voldaan en dat externe saldering als mitigerende maatregel mocht worden ingezet om het project A27/A12 Ring Utrecht mogelijk te maken.
    20.     Ook heeft de minister een notitie aangeleverd opgesteld door Haskoning Nederland B.V. van 7 november 2025, getiteld "A27/A12 Ring Utrecht - aanvullende onderbouwing haalbaarheid compensatieopgave H9190 oude eikenbossen, H2310 stuifzandheiden met struikhei en H2330 zandverstuivingen". In de notitie staat dat met zekerheid kan worden geconcludeerd dat de compensatie van de oude eikenbossen (H9190), stuifzandheiden met struikhei (H2310) en zandverstuivingen (H2330) op de compensatielocaties in het Natura 2000-gebied Veluwe, een en ander zoals beschreven in de stukken behorende bij het TB2020 en het TB2022, effectief zal zijn. De minister heeft deze conclusies overgenomen.
    21.     De Afdeling beoordeelt hierna aan de hand van de ingekomen zienswijzen of de minister met het TB2025 en de nadere motivering heeft voldaan aan de in de tussenuitspraak gegeven opdracht. De Afdeling gaat hierbij uit van het recht zoals dat gold vóór 1 januari 2024. De Afdeling verwijst voor een nadere toelichting in dit verband naar overweging 9 van de tussenuitspraak over het overgangsrecht in verband met de inwerkingtreding van de Omgevingswet.
    BEOORDELING VAN HET TB2025 EN DE NADERE MOTIVERING MEDE AAN DE HAND VAN DE INGEKOMEN ZIENSWIJZEN
    Geen zienswijzen van [appellant sub 4] en [appellant sub 3]
    22.     [appellant sub 4] en [appellant sub 3] hebben geen zienswijzen naar voren gebracht tegen het herstelbesluit TB2025. De Afdeling acht het niet aannemelijk dat zij nog belang hebben bij vernietiging van dit herstelbesluit omdat met dat besluit aan hun beroepen tegemoet is gekomen. Voor hen is dus geen beroep van rechtswege ontstaan.
    Zienswijze van Vereniging Leefmilieu en anderen en Stichting Milieuzorg Zeist
    23.     Met het herstelbesluit is niet volledig aan de beroepen van Vereniging Leefmilieu en anderen en Stichting Milieuzorg Zeist tegemoetgekomen. Voor hen is om die reden op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb een beroep van rechtswege ontstaan tegen het TB2025.
    24.     Vereniging Leefmilieu en anderen en Stichting Milieuzorg Zeist hebben een zienswijze naar voren gebracht. Zij hebben die zienswijze gezamenlijk opgesteld. De zienswijze ziet zowel op de nadere onderbouwing van de minister van het additionaliteitsvereiste als ook op de nadere onderbouwing over de effectiviteit van de compensatie in het Natura 2000-gebied Veluwe. De Afdeling begint hieronder met de bespreking van de wijze waarop de minister nadere invulling heeft gegeven aan het additionaliteitsvereiste en de zienswijzen daarover. Indien daartoe nog aanleiding bestaat, zal de Afdeling daarna ingaan op de nadere onderbouwing van de minister over de effectiviteit van de compensatie en de zienswijze daarover.
    Additionaliteitsvereiste
    25.     Voordat de Afdeling nader ingaat op de wijze waarop de minister invulling heeft gegeven aan het additionaliteitsvereiste, merkt de Afdeling vooraf het volgende op. In de tussenuitspraak heeft de Afdeling onder 80 vastgesteld dat Stichting Milieuzorg Zeist in haar beroepschrift gericht tegen het TB2022 geen specifieke beroepsgronden naar voren heeft gebracht over de vraag of het inzetten van extern salderen als mitigerende maatregel mogelijk is in het licht van het additionaliteitsvereiste. Dit heeft zij pas voor het eerst gedaan na de beroepstermijn die openstond tegen het TB2022. De Afdeling heeft in de tussenuitspraak geoordeeld dat artikel 1.6a van de Crisis- en herstelwet, waar is bepaald dat na afloop van de termijn voor het instellen van beroep geen beroepsgronden meer kunnen worden aangevoerd, zich verzet tegen een inhoudelijk bespreking van wat Stichting Milieuzorg Zeist in de nadere stukken over het additionaliteitsvereiste heeft aangevoerd.
    Gelet op het belang van een efficiënte geschilbeslechting en de rechtszekerheid van de andere partij, in het licht van de goede procesorde, is het niet aanvaardbaar dat Stichting Milieuzorg Zeist in het kader van de bestuurlijke lus alsnog beroepsgronden naar voren zou kunnen brengen over het additionaliteitsvereiste. Wat Stichting Milieuzorg hierover in de zienswijze heeft aangevoerd laat de Afdeling daarom buiten bespreking. De Afdeling zal in het vervolg van deze uitspraak in het kader van het additionaliteitsvereiste daarom alleen de beroepsgronden van Vereniging Leefmilieu en anderen beoordelen.
    - De nadere motivering van de minister
    26.     Aan de nadere motivering van de minister ligt de aanvullende passende beoordeling 2025 ten grondslag. In deze aanvullende passende beoordeling is alsnog een ecologische beoordeling verricht van de effecten van de toename van stikstofdepositie ten gevolge van het project A27/A12 Ring Utrecht op de Natura 2000-gebieden Botshol, Naardermeer en Nieuwkoopse Plassen & De Haeck. Zoals hiervoor onder 5 is overwogen, was die beoordeling in de passende beoordeling 2022 namelijk achterwege gelaten, omdat de saldogevers die zijn ingezet voor externe saldering ten behoeve van de Natura 2000-gebieden Veluwe, Binnenveld en Oostelijke Vechtplassen volgens de passende beoordeling 2022 ook de depositiebijdrage van het project A27/A12 Ring Utrecht wegnemen op de Natura 2000-gebieden Botshol, Naardermeer en Nieuwkoopse Plassen & De Haeck. In de aanvullende passende beoordeling is voor deze laatstgenoemde drie gebieden onderzocht wat het effect is van depositiebijdrage van het project A27/A12 Ring Utrecht, met als doel om te onderzoeken of externe saldering voor deze gebieden moet worden ingezet.
    In de aanvullende passende beoordeling 2025 is geconcludeerd dat niet met zekerheid kan worden uitgesloten dat de toename van stikstofdepositie ten gevolge van het project A27/A12 Ring Utrecht leidt tot significante effecten en daarmee tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van één habitattype in het Natura 2000-gebied Naardermeer en twee habitattypen in het Natura 2000-gebied Nieuwkoopse Plassen & De Haeck. Over het Natura 2000-gebied Botshol staat in de aanvullende passende beoordeling 2025 dat significante negatieve effecten zijn uitgesloten en dat voor dit Natura 2000-gebied dus geen externe saldering hoeft te worden ingezet.
    De aanvullende passende beoordeling 2025, gelezen in samenhang met de passende beoordeling 2022, leidt daarmee tot de conclusie dat volgens de minister significante negatieve effecten niet zijn uitgesloten voor een vijftal Natura 2000-gebieden: Veluwe, Binnenveld, Oostelijke Vechtplassen, Naardermeer en tot slot Nieuwkoopse Plassen & De Haeck.
    In de eerste plaats heeft de minister gesteld dat wat betreft al deze vijf Natura 2000-gebieden geldt dat aan het additionaliteitsvereiste is voldaan. De nadere motivering die de minister hiervoor heeft aangeleverd, zal de Afdeling hierna onder 27 tot en met 27.3 bespreken. Daarnaast heeft de minister voor enkele natuurwaarden in het Natura 2000-gebied Veluwe als motivering nog gesteld dat voor het geval de Afdeling ten aanzien van deze natuurwaarden tot het oordeel zou komen dat niet aan het additionaliteitsvereiste is voldaan, het bruto compensatieplan uit 2020 al voorziet in voldoende compensatie. Dit bruto compensatieplan betreft de "Samenwerkingsovereenkomst Natura 2000 compensatie Veluwe" uit 2020, in welke samenwerkingsovereenkomst is verwezen naar het rapport "Natura 2000 Compensatieplan Knooppunt Hoevelaken A28/A1 en Ring Utrecht (A27/A12); bruto compensatieplan Natura 2000 Veluwe RWS SBB" uit 2020. Voor zes van de zeven habitattypen in het Natura 2000-gebied Veluwe waarvoor significante negatieve effecten niet zijn uitgesloten, geldt volgens de minister dat het bruto compensatieplan uit 2020 al voorziet in voldoende compensatie. Voor één habitattype in het Natura 2000-gebied Veluwe (beuken-eikenbossen met hulst, H9120) is dit op basis van het bruto compensatieplan niet mogelijk en blijft daarmee volgens de minister de inzet van extern salderen als mitigerende maatregel nodig.
    27.     In de nadere motivering stelt de minister over de invulling van het additionaliteitsvereiste voorop dat hij op grond van de Wnb (of de Omgevingswet) niet het bestuursorgaan is dat bevoegd is en/of gehouden is om instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen te treffen voor de aan de orde zijnde Natura 2000-gebieden. De minister heeft voorafgaand aan de vaststelling van het TB2022 bij de daartoe wel bevoegde bestuursorganen, namelijk de colleges van gedeputeerde staten van Gelderland, Utrecht, Noord-Holland en Zuid-Holland, geïnformeerd of het concrete voornemen bestond om de saldogevende bedrijven te beëindigen  als instandhoudingsmaatregel of passende maatregel ten behoeve van de betrokken Natura 2000-gebieden. Dit bleek ten aanzien van geen enkele saldogever het geval, zo stelt de minister. De minister werpt in zijn nadere motivering de vraag op of van hem, als niet bevoegd gezag in het kader van de natuurbeschermingswetgeving, redelijkerwijs meer kan worden verwacht. Daarbij benadrukt de minister dat slechts een klein deel van de verworven stikstofruimte van de saldogevers wordt ingezet om het project A27/A12 Ring Utrecht mogelijk te maken en dat het overgrote deel van de verworven stikstofruimte ten goede komt aan de Natura 2000-gebieden, waarmee het project bijdraagt aan een snellere daling van stikstofdepositie op gebieds- en habitattypenniveau.
    Voorgaande omstandigheden zouden volgens de minister al tot de conclusie moeten leiden dat het additionaliteitsvereiste niet aan de vaststelling van het TB2022 in de weg stond.
    27.1.  Voor het geval de Afdeling tot een ander oordeel komt, heeft de minister in de nadere motivering ook alsnog toegelicht waarom naar zijn mening de (gedeeltelijke) beëindiging van de saldogevers niet al nodig is als instandhoudings- of passende maatregel. De minister stelt daarbij uit te gaan van de feiten en omstandigheden ten tijde van de passende beoordeling 2022 en vervolgens de vaststelling van het TB2022.
    Ten tijde van het TB2022 werd de best beschikbare wetenschappelijke kennis volgens de minister gevormd door de toen van kracht zijnde Natura 2000-beheerplannen. Het merendeel van de beheerplannen ten tijde van het TB2022 was, met uitzondering van het gebied Nieuwkoopse plassen & De Haeck, waarvoor toen ook al een natuurdoelanalyse beschikbaar was, vastgesteld ten tijde van het Programma Aanpak Stikstof (PAS). In die beheerplannen waren voor het aspect stikstofdepositie de gebiedsanalyses bepalend die voor het PAS voor elk Natura 2000-gebied waren opgesteld, zo stelt de minister in de nadere motivering. In de gebiedsanalyses werd volgens de minister rekening gehouden met de destijds voorziene daling van stikstofdepositie, onder andere vanwege voorziene lokale brongerichte maatregelen, en met de in de gebiedsanalyse opgenomen herstelmaatregelen. In de gebiedsanalyses is de conclusie getrokken dat de instandhoudingsdoelstellingen van de Natura 2000-gebieden binnen bereik bleven en (dreigende) verslechtering werd voorkomen. Voor zover er herstel- en verbeterdoelstellingen gelden, werd het bereiken hiervan in het tweede of derde tijdvak van het PAS voorzien, zo stelt de minister. Ondanks dat sommige natuurwaarden (deels) overbelast bleven, werd volgens de minister in de gebiedsanalyses de conclusie getrokken dat met bepaalde herstelmaatregelen werd voorkomen dat verslechtering door stikstofdepositie zou plaatsvinden.
    27.2.  De conclusie in de gebiedsanalyses dat de instandhoudingsdoelstellingen binnen bereik bleven en dat (dreigende) verslechtering werd voorkomen, was volgens de minister gestoeld op de destijds in de gebiedsanalyses voorziene daling van stikstofdepositie in combinatie met de in de gebiedsanalyses opgenomen herstelmaatregelen.
    Over de in de gebiedsanalyses voorziene daling van stikstofdepositie stelt de minister dat hij heeft beoordeeld of de daling van stikstofdepositie die ten tijde van de gebiedsanalyses op gebiedsniveau werd voorzien volgens de prognoses die ten tijde van het TB2022 actueel waren op zijn minst nog even groot was. De conclusie in de gebiedsanalyses dat de instandhoudingsdoelstellingen binnen bereik bleven en (dreigende) verslechtering werd voorkomen, was volgens de minister immers gebaseerd op de destijds voorziene daling van stikstofdepositie. Die daling werd in combinatie met de in de gebiedsanalyses opgenomen herstelmaatregelen in ieder geval als voldoende beoordeeld. Dit betekent volgens de minister dat de noodzakelijke daling van stikstofdepositie binnen afzienbare termijn die in de betrokken Natura 2000-gebieden moet plaatsvinden, zoals in het kader van het additionaliteitsvereiste is vereist, gelijk staat aan de daling die voorzien was ten tijde van de gebiedsanalyses. Ter nadere invulling hiervan, stelt de minister dat de prognoses van de stikstofdepositie in de gebiedsanalyses waren gebaseerd op de AERIUS Monitor 2016L (M16L). Ten tijde van het TB2022 was de meest actuele versie volgens de minister de AERIUS Monitor 2021 (M21). Wanneer deze met elkaar worden vergeleken, dan blijkt daaruit dat M21 voor de betrokken Natura 2000-gebieden uitgaat van een duidelijke en sterkere daling van de stikstofdepositie richting 2030 dan M16L, zo stelt de minister. Hieruit volgt volgens de minister dat de daling van stikstofdepositie die ten tijde van het TB2022 noodzakelijk werd bevonden om behoud te borgen, (dreigende) verslechtering te voorkomen en op termijn de herstel- en verbeterdoelstellingen te realiseren, onder andere als gevolg van andere passende maatregelen al ruimschoots werd behaald.
    Over de in de gebiedsanalyses opgenomen herstelmaatregelen stelt de minister dat hij als initiatiefnemer van het project als uitgangspunt mag nemen dat de herstelmaatregelen uit de gebiedsanalyses op provinciaal niveau volgens verwachting werden uitgevoerd. De minister verwijst hierbij naar artikel 1.13, vijfde lid, van de Wnb. Daarbij stelt de minister dat, ondanks het feit dat de Afdeling heeft geoordeeld dat het PAS in strijd is met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, het rijk en de provincies hebben afgesproken de uitvoering van de PAS-herstelmaatregelen en ook de natuurmonitoring voort te zetten. Ten overvloede wijst de minister er daarbij nog op dat de ten tijde van het TB2022 beschikbare actuele monitoringsgegevens geen aanleiding gaven voor de conclusie dat sprake was van gewijzigde inzichten met betrekking tot de (uitvoering van de) herstelmaatregelen uit de gebiedsanalyses. De meest recente rapportage ten tijde van het TB2022 was volgens de minister de "Landelijke monitoringsrapportage Natura 2000 en Stikstof 2020". Het algehele beeld dat daaruit volgt, is dat de herstelmaatregelen naar verwachting en zonder tegenvallers werden uitgevoerd, zo stelt de minister.
    27.3.  In de nadere motivering heeft de minister voorgaande onderbouwing ook nog nader toegelicht per Natura 2000-gebied waar extern salderen is ingezet als mitigerende maatregel.
    Ook heeft de minister in de nadere motivering naar aanleiding van de opdracht in de tussenuitspraak nog specifiek nader toegelicht waarom wat betreft het habitattype oude eikenbossen (H9190) in het Natura 2000-gebied Veluwe en het habitattype overgangs- en trilvenen, veenmostrietlanden (H7140B) in het Natura 2000-gebied Binnenveld de (gedeeltelijke) beëindiging van de saldogevers niet nodig is voor het behalen van de instandhoudingsdoelstellingen van deze habitattypen.
    - De zienswijze en het oordeel van de Afdeling
    28.     Vereniging Leefmilieu en anderen stellen in hun zienswijze voorop dat naar hun mening de minister zich ook rekenschap had moeten geven van de staat van de natuur in de betrokken Natura 2000-gebieden op basis van de gegevens zoals die beschikbaar waren ten tijde van het opstellen van de nadere motivering en de aanvullende passende beoordeling en vervolgens de vaststelling van het TB2025. Zij verwijzen hierbij naar de NDA’s die over de betrokken Natura 2000-gebieden zijn opgesteld en de toetsing daarvan door de Ecologische Autoriteit.
    Zo wijzen Vereniging Leefmilieu en anderen wat betreft het Natura 2000-gebied Veluwe er onder meer op dat in de NDA staat dat behoud van het habitattype oude eikenbossen (H9190) niet is geborgd en dat uitbreiding van oppervlakte en verbetering van kwaliteit niet in zicht is. Volgens hen bevestigt de Ecologische Autoriteit dat sprake is van een (zeer) sterke verzuring van de bodem, zeker ook van de daarvoor gevoelige habitats, zoals droge heiden, oude eikenbossen en beuken eikenbossen met hulst en dat hiervoor nog geen bewezen herstelstrategieën beschikbaar zijn. Volgens Vereniging Leefmilieu en anderen geldt voor verschillende habitattypen op de Veluwe dat forse stikstofreductie nodig is om te voorkomen dat verslechtering van de habitattypen zich voortzet met mogelijk verlies van het habitat tot gevolg.
    Wat betreft het Natura 2000-gebied Binnenveld betogen Vereniging Leefmilieu en anderen dat voor het habitattype overgangs- en trilvenen, veenmostrietlanden (H7140B) uit de NDA blijkt dat dit habitattype sinds 2012 niet meer is aangetroffen. De Ecologische Autoriteit heeft volgens hen bevestigd dat alle maatregelen waarschijnlijk onvoldoende zijn om het behoud van oppervlakte en kwaliteit van dit habitattype te garanderen. Ook voor trilvenen (H7140A) geldt volgens Vereniging Leefmilieu en anderen dat stikstofreductie nodig is om te voorkomen dat de verslechtering van dit habitattype zich voortzet.
    Uit de NDA voor het Natura 2000-gebied Naardermeer blijkt volgens Vereniging Leefmilieu en anderen van een vergelijkbaar beeld. Zo staat in de NDA over het habitattype blauwgraslanden (H6410), waarvoor extern salderen is ingezet, dat de trend in oppervlakte en kwaliteit negatief is en dat stikstof een knelpunt zal blijven. Ook de Ecologische Autoriteit bevestigt volgens hen dat de stikstofdepositie in het Natura 2000-gebied Naardermeer te hoog is om de doelen voor habitattypen te realiseren en dat de negatieve effecten daarvan blijven toenemen en de habitattypen in het gebied nog verder zullen verslechteren zolang de stikstofdepositie niet afdoende wordt verlaagd.
    Tot slot geldt volgens Vereniging Leefmilieu en anderen dat ook ten aanzien van de Natura 2000-gebieden Nieuwkoopse Plassen & De Haeck en Oostelijke Vechtplassen uit de NDA’s blijkt dat bij verschillende habitattypen waar het tracébesluit leidt tot een toename van stikstofdepositie de trend negatief is en verzuring ten gevolge van stikstof een knelpunt vormt voor herstel en het voorkomen van verslechtering.
    28.1.  De Afdeling heeft in voorgaande overweging de bevindingen van Vereniging Leefmilieu en anderen over de staat van de natuur in de betrokken Natura 2000-gebieden beknopt en samengevat weergeven. De Afdeling ziet geen aanleiding hier per Natura 2000-gebied uitgebreider op in te gaan. Niet in geschil is namelijk dat ook al uit de in 2022 voor het merendeel van de betrokken Natura 2000-gebieden geldende beheerplannen en de daaraan ten grondslag liggende gebiedsanalyses volgde dat een beperking van een te hoge stikstofbelasting nodig is, zowel om behoud van de gunstige staat van instandhouding te waarborgen en herstel- en verbeterdoelstellingen te realiseren (artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn), als ook om een dreigende verslechtering en verstoring met significante gevolgen voor soorten en habitattypen te voorkomen (artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn). Zo stelt de minister in zijn nadere motivering immers onder meer dat ook in de gebiedsanalyses die ten behoeve van het PAS waren opgesteld de wetenschap bestond dat sommige natuurwaarden in de betrokken Natura 2000-gebieden waarvoor extern salderen is ingezet, (deels) overbelast waren en bleven door stikstofdepositie en dat een beperking van deze hoge stikstofbelasting nodig is, onder meer om de verslechtering van deze natuurwaarden te voorkomen. Dit betekent dat naast instandhoudingsmaatregelen (artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn) ook passende maatregelen (artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn) nodig zijn die onder meer gericht zijn op een daling van de stikstofdepositie in de betrokken Natura 2000-gebieden.
    In een dergelijke situatie waar een beperking van een hoge stikstofbelasting nodig is, is vereist dat op het moment dat de minister het (gedeeltelijk) beëindigen van de saldogevers in de passende beoordeling als mitigerende maatregel inzet om het nieuwe project A27/A12 Ring Utrecht mogelijk te maken, hij dient te onderbouwen dat die mitigerende maatregel niet al nodig is als instandhoudings- of als passende maatregel. Om te kunnen onderbouwen dat de ingezette mitigerende maatregel niet al nodig is als passende maatregel als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn, dient inzichtelijk te worden gemaakt welke daling van stikstofdepositie noodzakelijk is, welke maatregelen hiervoor zijn of zullen worden getroffen, binnen welk tijdpad die maatregelen worden uitgevoerd en wanneer wordt verwacht dat deze maatregelen effect zullen hebben. De maatregelen moeten leiden tot de noodzakelijke daling van stikstofdepositie binnen afzienbare termijn, om er zo voor te zorgen dat dreigende verslechtering en verstoring met significante gevolgen voor soorten en habitattypen in de betrokken overbelaste Natura 2000-gebieden wordt tegengegaan. Daarbij geldt dat wanneer wordt verwezen naar een pakket van maatregelen of een programma, dit zo nodig vergezeld dient te gaan van een monitoring van de uitvoering en effecten daarvan, waarbij het betrokken pakket of programma indien nodig voorziet in een bijsturing of een aanvulling.
    Artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn vereist een voortdurende monitoring en, voor zover nodig, bijsturing of aanvulling van de maatregelen die worden ingezet om de noodzakelijke daling van stikstofdepositie binnen afzienbare termijn te bereiken. Dit maakt dat de minister gehouden was om in zijn nadere motivering te bezien of, uitgaande van de gegevens die beschikbaar waren ten tijde van de nadere motivering, de stikstofreducerende maatregelen die in 2022 waren voorzien nog steeds toereikend zijn om de noodzakelijke daling van stikstofdepositie binnen afzienbare termijn te bereiken. Dit betekent dat de minister in zijn nadere motivering op basis van de op dat moment beschikbare NDA’s en adviezen van de Ecologische Autoriteit nader had moeten beoordelen wat, uitgaande van die recente gegevens en gelet op andersoortige passende maatregelen die al zijn voorzien, de noodzakelijke daling van stikstofdepositie in de betrokken Natura 2000-gebieden is in het licht van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn en of de stikstofreducerende maatregelen die in 2022 waren voorzien nog steeds toereikend zijn om deze nodig geachte daling te halen. De Afdeling stelt vast dat de minister deze NDA’s en adviezen steeds nadrukkelijk buiten de nadere motivering heeft gehouden. De Afdeling gaat er daarbij van uit dat, ook gezien wat Vereniging Leefmilieu en anderen over de inhoud van deze NDA’s en adviezen naar voren hebben gebracht, de minister zich ervan bewust is dat, uitgaande van de inhoud van de NDA’s en adviezen, niet langer kan worden onderbouwd dat al met andere maatregelen wordt voorzien in de noodzakelijke daling van de stikstofdepositie binnen afzienbare termijn om zo een (dreigende) verslechtering en verstoring met significante gevolgen voor soorten en habitattypen in de betrokken Natura 2000-gebieden te voorkomen.
    28.2.  De Afdeling concludeert dan ook dat de minister er niet in is geslaagd toereikend te motiveren dat is voldaan aan het additionaliteitsvereiste.
    Daarbij merkt de Afdeling nog op dat de minister weliswaar stelt dat hij op grond van de Wnb niet het bestuursorgaan is dat bevoegd is en/of gehouden is om instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen te treffen voor de aan de orde zijnde Natura 2000-gebieden, maar dat standpunt deelt de Afdeling niet. De Afdeling verwijst hierbij naar haar uitspraak van 14 januari 2026, ECLI:NL:RVS:2026:193, overweging 23.2, waar de Afdeling erop heeft gewezen dat voor de rijksoverheid bevoegdheden bestaan om invloed uit te oefenen op de staat van de natuurwaarden in Natura 2000-gebieden, bijvoorbeeld via de bevoegdheid tot het vaststellen van omgevingswaarden (artikel 1.12a van de Wnb) en het vaststellen van een programma (artikel 1.13 van de Wnb). Aanvullend op bovenstaande bevoegdheden op grond van de Wnb, heeft de rijksoverheid ook andere instrumenten, zoals subsidies, om invloed uit te oefenen op het voorkomen van een (dreigende) verslechtering of significante verstoring en op het behalen van de instandhoudingsdoelstellingen. De Afdeling heeft in de genoemde uitspraak bijvoorbeeld gewezen op de Landelijke beëindigingsregeling veehouderijlocaties voor stikstofreductie (ook wel genoemd: Lbv-regeling). Anders dan voor een gemeenteraad, waarvoor in het kader van het additionaliteitsvereiste een zogenoemde vergewisplicht geldt, zoals uiteen is gezet in de genoemde uitspraak van 14 januari 2026, overweging 23.4, volstaat voor de minister dus niet dat hij zich er alleen van vergewist dat in openbaar raadpleegbare gegevens geen aanwijzingen staan dat het bevoegd gezag, dat verantwoordelijk is voor het treffen van instandhoudings- en passende maatregelen, de wijziging of beëindiging van de saldogevers nodig acht als instandhoudings- of passende maatregel.
    Ook het standpunt van de minister dat slechts een klein deel van de verworven stikstofruimte van de saldogevers wordt ingezet om het project A27/A12 Ring Utrecht mogelijk te maken en dat het overgrote deel van de verworven stikstofruimte ten goede komt aan de betrokken Natura 2000-gebieden, is geen omstandigheid die maakt dat reeds om die reden aan het additionaliteitsvereiste wordt voldaan. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 28 mei 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2404, overweging 19.3, waaruit volgt dat het additionaliteitsvereiste ziet op het gedeelte van de stikstofruimte van de saldogevers dat wordt ingezet als mitigerende maatregel om het nieuwe project mogelijk te maken. De minister moet motiveren dat dit deel van de stikstofruimte van de saldogevers niet nodig is als instandhoudingsmaatregel of passende maatregel. Wel kan de minister in zijn motivering dat de mitigerende maatregelen die worden getroffen niet nodig zijn als instandhoudings- of passende maatregel, wijzen op een plan, programma of pakket van maatregelen, waarin wordt gemotiveerd welke instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen worden getroffen. In dat plan, programma of pakket van maatregelen kan beleid over het afromen van de omvang van de referentiesituatie in relatie tot bepaalde projecten een rol spelen, evenals beleid over projecten waarvan de omvang van de referentiesituatie niet wordt gebruikt als instandhoudings- of passende maatregel. In dit geval ziet de Afdeling in het licht van de inhoud van de NDA’s en adviezen van de Ecologische Autoriteit over de staat van de natuur in de betrokken Natura 2000-gebieden, geen aanleiding om aan te nemen dat de omstandigheid dat een groot deel van de stikstofruimte van de saldogevers ten goede komt aan de betrokken Natura 2000-gebieden, betekent dat kan worden geoordeeld dat de nodige instandhoudings- en/of passende maatregelen zullen worden getroffen voor de betrokken Natura 2000-gebieden, waardoor de mitigerende maatregelen die worden getroffen ten behoeve van het project A27/A12 Ring Utrecht niet nodig zijn als instandhoudings- of passende maatregel.
    De betogen van Vereniging Leefmilieu en anderen slagen.
    29.     De Afdeling ziet, mede in het licht van de inhoud van de NDA’s en adviezen van de Ecologische Autoriteit over de staat van de natuur in de betrokken Natura 2000-gebieden, ook geen aanleiding de minister in het kader van een bestuurlijke lus opnieuw in de gelegenheid te stellen om nader te onderbouwen of wordt voldaan aan het additionaliteitsvereiste. De Afdeling merkt hierbij op dat zij in haar opdracht in de tussenuitspraak ook heeft gewezen op de mogelijkheid om het TB2022, in plaats van met de inzet van extern salderen, met aanvullende compenserende maatregelen gewijzigd vast te stellen. Ook van deze mogelijkheid heeft de minister voor de betrokken Natura 2000-gebieden geen gebruik gemaakt. De minister heeft in dit kader volstaan met de motivering dat het al bestaande bruto compensatieplan voor het Natura 2000-gebied de Veluwe toereikend is om voor zes van de zeven habitattypen waarvoor significante negatieve effecten niet zijn uitgesloten te voorzien in de benodigde compensatie. De minister heeft er dus niet voor gekozen om de compensatieopgave verder uit te breiden, ook niet voor de andere betrokken Natura 2000-gebieden.
    Overige betogen van Vereniging Leefmilieu en anderen en Stichting Milieuzorg Zeist
    30.     Reeds omdat de minister er niet in is geslaagd toereikend te motiveren dat is voldaan aan het additionaliteitsvereiste, dienen het TB2022 en ook het TB2025 te worden vernietigd. De overige betogen van Vereniging Leefmilieu en anderen en Stichting Milieuzorg Zeist, waaronder die over de compensatieopgave in het Natura 2000-gebied Veluwe, hoeven om die reden geen bespreking meer.
    EINDCONCLUSIE EN PROCESKOSTEN
    31.     Gelet op wat in de tussenuitspraak is overwogen, zijn de beroepen van Vereniging Leefmilieu en anderen, Stichting Milieuzorg Zeist, [appellant sub 3] en [appellant sub 4] tegen het TB2020 en hun van rechtswege ontstane beroepen tegen het TB2022 gegrond.
    Het TB2020 dient, gelet op wat in de tussenuitspraak onder 64.2 is overwogen, te worden vernietigd wegens strijd met artikel 13, achtste lid, van de Tracéwet gelezen in samenhang met artikel 2.8 van de Wnb. Dat geldt ook voor het TB2022, gelet op de overwegingen 78.1, 81.8, 81.9, 84.2, 85.1 en 100.1 van de tussenuitspraak.
    Het TB2020 en het TB2022, dienen gelet op wat in de tussenuitspraak onder 200.1 en 204.1 is overwogen, ook te worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb.
    32.     Zoals hiervoor onder 22 is overwogen, zijn voor [appellant sub 4] en [appellant sub 3] geen van rechtswege beroepen ontstaan tegen het TB2025.
    Gelet op wat hiervoor onder 28.1 en 28.2 is overwogen, is het van rechtswege ontstane beroep van Vereniging Leefmilieu en anderen tegen het TB2025 gegrond. Gelet op de aard van het gebrek, is het van rechtswege ontstane beroep van Stichting Milieuzorg Zeist tegen het TB2025 ook gegrond.
    33.     De minister moet de proceskosten van Vereniging Leefmilieu en anderen, Stichting Milieuzorg Zeist en [appellant sub 3] vergoeden. Voor [appellant sub 4] bestaat er geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling, omdat hij niet is bijgestaan door een professionele rechtsbijstandverlener en hij ook geen proceskostenformulier heeft ingediend.
    33.1.  Over de proceskostenvergoeding van Vereniging Leefmilieu en anderen overweegt de Afdeling het volgende.
    33.2.  Vereniging Leefmilieu en anderen hebben verzocht om vergoeding van verschillende deskundigenkosten. De Afdeling ziet aanleiding de minister op te dragen aan Vereniging Leefmilieu en anderen het volgende te vergoeden:
    - de kosten van Geetacs voor het opstellen van het rapport "De afname van stikstofdepositie door de snelheidsmaatregel", de kosten van Geetacs voor het opstellen van het rapport "Bestaand scherm Brunssummerheide; Herberekening van het effect van de snelheidsmaatregel" en de kosten van Geetacs voor het opstellen van het rapport "Toename van het effect van de snelheidsmaatregel door veranderde emissiefactoren NH3". Deze rapporten hangen samen met het betoog over het benutten van depositieruimte uit het SSRS in de passende beoordeling 2020. De minister heeft bij de vaststelling van het TB2022 te kennen gegeven de depositieruimte uit het SSRS bij nader inzien niet toe te passen;
    - de kosten van ir. A.B. van den Burg werkzaam bij Biosphere Science Productions. Wat Van den Burg heeft onderbouwd is onder meer betrokken in overweging 100.1 van de tussenuitspraak over de geschiktheid van de compensatielocaties. In de tussenuitspraak is geoordeeld dat de beroepsgronden hierover slagen.
    33.3.  De volgende deskundigenkosten en de daarmee samenhangende kosten, zoals verblijfkosten, hoeft de minister niet aan Vereniging Leefmilieu en anderen te vergoeden:
    - de kosten van Geetacs voor het opstellen van het rapport "Afkapping op 500 mvt/dag/rijrichting; Een illustratie van het effect". Het rapport gaat over de verkeersuitgangspunten die ten grondslag liggen aan de passende beoordeling 2022. De Afdeling heeft in de tussenuitspraak onder 67.1 geoordeeld dat wat Vereniging Leefmilieu en anderen hebben aangevoerd geen grond geeft voor het oordeel dat de passende beoordeling 2022 wat betreft de gehanteerde uitgangspunten voor de stikstofdepositieberekeningen is gebaseerd op verkeerde uitgangspunten;
    - de kosten van Geetacs voor het opstellen van het rapport "Verkeersgroei Ring Utrecht". Het rapport ziet op de verwachte ontwikkeling van de verkeersintensiteit, waarbij een vergelijking is gemaakt tussen de groeiscenario’s Hoog en Laag. Het gaat dan om de betogen van Vereniging Leefmilieu en anderen die onder 51 van de tussenuitspraak zijn weergegeven over het nut en de noodzaak van het TB2020 en het TB2022. De beroepsgronden hierover slaagden in de tussenuitspraak niet;
    - de kosten van bureau SUUNTA. SUUNTA heeft rapporten opgesteld over de wegverbreding van de oostzijde van de A27 grenzend aan landgoed Amelisweerd en de mogelijke alternatieven hiervoor. Deze rapporten zijn onder 60 en verder van de tussenuitspraak aan de orde gekomen. De beroepsgronden hierover slaagden in de tussenuitspraak niet.
    33.4.  Namens Vereniging Leefmilieu en anderen hebben ook twee natuurlijke personen gevraagd om vergoeding van de reiskosten, namelijk de heren [bestuurder A] en [bestuurder B] als bestuurders van Stichting Kerngroep Ring Utrecht. Als regel geldt dat er maar voor één vertegenwoordiger een reiskostenvergoeding wordt toegekend. Er bestaat in dit geval geen aanleiding om op die regel een uitzondering te maken.
    Ook is gevraagd om vergoeding van de reiskosten van de professionele rechtsbijstandverleners van Vereniging Leefmilieu en anderen. Deze kosten zijn verwerkt in de forfaitaire vergoeding van de professionele rechtsbijstandverleners.
    33.5.  Vereniging Leefmilieu en anderen hebben tot slot op 16 februari 2026, nadat de Afdeling op 3 februari 2026 het onderzoek heeft gesloten, nog een aanvullend proceskostenformulier ingediend, waarin zij vragen om vergoeding van deskundigenkosten. Deze stukken kunnen na het sluiten van het onderzoek niet meer worden toegelaten tot de procedure. Een verzoek om vergoeding van de proceskosten hadden Vereniging Leefmilieu en anderen gelijktijdig met hun zienswijze over het herstelbesluit TB2025 en de nadere motivering van de minister kunnen en moeten indienen. Dat hebben zij nagelaten. De omstandigheid dat de factuur van de deskundige pas na het sluiten van het onderzoek is ontvangen, maakt dat niet anders. Vereniging Leefmilieu en anderen hadden er rekening mee moeten houden dat de Afdeling na ontvangst van de zienswijzen kan besluiten het onderzoek te sluiten, waarna geen nadere stukken meer kunnen worden toegelaten tot de procedure. Indien zij om vergoeding van gemaakte deskundigenkosten wensten te vragen, hadden zij ervoor moeten zorgen dat de factuur van de deskundige eerder in hun bezit was en bijvoorbeeld gelijktijdig met de zienswijze over het herstelbesluit en de nadere motivering van de minister had kunnen worden ingediend. De deskundigenkosten die zijn vermeld in het op 16 februari 2026 ingediende proceskostenformulier komen daarom niet voor vergoeding in aanmerking.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart de beroepen van Vereniging Leefmilieu en anderen, Stichting Milieuzorg Zeist en omstreken, [appellant sub 3] en [appellant sub 4] tegen de volgende besluiten gegrond:
    - het besluit van de minister van Infrastructuur en Waterstaat van 17 november 2020 tot vaststelling van het tracébesluit "A27/A12 Ring Utrecht 2020";
    - het besluit van de minister van Infrastructuur en Waterstaat van 13 juli 2022 tot vaststelling van het tracébesluit "A27/A12 Ring Utrecht 2022"
    II.       verklaart de beroepen van Vereniging Leefmilieu en anderen en Stichting Milieuzorg Zeist en omstreken tegen het besluit van de minister van Infrastructuur en Waterstaat van 23 oktober 2025 tot vaststelling van het tracébesluit "A27/A12 Ring Utrecht 2025" gegrond;
    III.      vernietigt de onder I. en II. genoemde besluiten;
    IV.      veroordeelt de minister van Infrastructuur en Waterstaat tot vergoeding van bij de hierna vermelde appellanten in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten ten bedrage van:
    a. € 14.729,03 aan Vereniging Leefmilieu en anderen, waarvan:
    - € 5.137,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand,
    - € 9.487,50 is toe te rekenen aan gemaakte deskundigenkosten, waarvan € 7.500,00 is vrijgesteld van omzetbelasting en waarvan € 1.987,50 dient te worden vermeerderd met de daarover verschuldigde omzetbelasting,
    - € 104,53 is toe te rekenen aan reiskosten van een vertegenwoordiger van Vereniging Leefmilieu en anderen op de zitting, met dien verstande dat bij betaling van genoemd totaalbedrag van € 14.729,03 aan één van Vereniging Leefmilieu en anderen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    b. € 467,00 aan Stichting Milieuzorg Zeist en omstreken, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    c. € 2.335,00 aan [appellant sub 3], geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand;
    V.       gelast dat de minister van Infrastructuur en Waterstaat aan de hierna vermelde appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht vergoedt ten bedrage van:
    a. € 354,00 aan Vereniging Leefmilieu en anderen, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn verplichting heeft voldaan;
    b. € 354,00 aan Stichting Milieuzorg Zeist en omstreken;
    c. € 178,00 aan [appellant sub 3];
    d. € 178,00 aan [appellant sub 4].
    Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, voorzitter, en mr. P.H.A. Knol en mr. M.M. Kaajan, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.C. van Zuijlen, griffier.
    w.g. Ten Veen
    voorzitter
    w.g. Van Zuijlen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 11 maart 2026
    810