ECLI:NL:RVS:2025:6370, Raad van State, 24-12-2025, 202403942/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-12-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 november 2023 heeft het college van burgemeester en wethouders van Bronckhorst aan TenneT een last onder dwangsom opgelegd in verband met een overtreding van artikel 13 van de Wet bodembescherming. TenneT beheert een hoogspanningsstation aan de Rouwenoordseweg 12 in Hummelo, gemeente Bronkhorst, met kadastrale aanduiding C 1496. De locatie en het naastgelegen perceel aan de Rouwenoordseweg 10 in Hummelo, gemeente Bronkhorst, met kadastrale aanduiding C 1333 zijn in eigendom van Saranne B.V., waarvan TenneT enig aandeelhoudster is. Op 17 december 2019 is in een van de velden van het hoogspanningsstation als gevolg van een onvoorziene situatie kortsluiting ontstaan als gevolg waarvan er brand heeft gewoed. Diverse brandweerkorpsen uit de veiligheidsregio hebben de brand geblust. Gebleken is dat een of meer van deze bij de brand betrokken brandweerkorpsen de brand met poly- en perfluoralkylstoffen verontreinigd blusschuim hebben geblust. Verder is er bij de brand transformatorolie uit het hoogspanningsstation vrijgekomen.

202403942/1/R1.
    Datum uitspraak: 24 december 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    TenneT TSO B.V., gevestigd in Arnhem, (hierna: TenneT)
    appellante,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Bronckhorst,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 1 november 2023 heeft het college aan TenneT een last onder dwangsom opgelegd in verband met een overtreding van artikel 13 van de Wet bodembescherming (hierna: de Wbb).
    Bij besluit van 11 juni 2024 heeft het college het door TenneT hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit heeft TenneT beroep ingesteld.
    TenneT heeft een nader stuk ingediend.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    Het college heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 14 april 2025, waar TenneT, vertegenwoordigd door mr. T.E.P.A. Lam, advocaat te Nijmegen, bijgestaan door [persoon], en het college, vertegenwoordigd door mr. R. Schmidt, C. Koenders en H. Verheij, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluit van 1 november 2023 heeft het college aan TenneT een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wbb, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    Voorgeschiedenis
    2.       TenneT beheert een hoogspanningsstation aan de Rouwenoordseweg 12 in Hummelo, gemeente Bronkhorst, met kadastrale aanduiding C 1496 (hierna: de locatie). De locatie en het naastgelegen perceel aan de Rouwenoordseweg 10 in Hummelo, gemeente Bronkhorst, met kadastrale aanduiding C 1333 zijn in eigendom van Saranne B.V., waarvan TenneT enig aandeelhoudster is. Op 17 december 2019 is in een van de velden van het hoogspanningsstation als gevolg van een onvoorziene situatie kortsluiting ontstaan als gevolg waarvan er brand heeft gewoed. Diverse brandweerkorpsen uit de veiligheidsregio hebben de brand geblust. Gebleken is dat een of meer van deze bij de brand betrokken brandweerkorpsen de brand met poly- en perfluoralkylstoffen (hierna: PFAS) verontreinigd blusschuim hebben geblust. Verder is er bij de brand transformatorolie uit het hoogspanningsstation vrijgekomen. Het vorenstaande heeft geleid tot bodem- en/of grondwaterverontreinigingen met minerale olie en PFAS op de locatie en het naastgelegen perceel. Na de brand heeft TenneT aan het bureau Almad Eco B.V. diverse (aanvullende) opdrachten verleend om ter plaatse bodem- en grondwateronderzoek uit te voeren en ook heeft TenneT aldaar onder toezicht van het bureau Almad Eco B.V. diverse saneringswerkzaamheden uitgevoerd.
    De besluiten
    3.       Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de uitgevoerde sanering van de verontreiniging van minerale olie en PFAS in de bodem- en/of grondwater op de locatie en/of het naburige perceel niet adequaat en volledig is geweest. Omdat daarmee niet alle maatregelen zijn genomen om de verontreiniging van de bodem met minerale olie en de verontreiniging van de bodem en het grondwater met PFAS op de locatie en het naastgelegen perceel ongedaan te maken, is volgens het college sprake van een overtreding van artikel 13 van de Wbb. Het college beschouwt TenneT als overtreder van deze bepaling omdat zowel het ontstaan van de verontreinigingen door het vrijkomen van minerale olie als het toepassen van met PFAS verontreinigd blusschuim aan TenneT kunnen worden toegerekend.
    4.       Bij besluit van 1 november 2023 heeft het college TenneT daarom een last onder dwangsom opgelegd die strekt tot het beëindigen en beëindigd houden van de overtreding van artikel 13 van de Wbb. De last houdt in dat:
    1. de nog aanwezige minerale olie en PFAS in de bodem behorende bij het perceel C 1496 (Rouwenoordseweg 12) is gesaneerd tot de achtergrondwaarden als bedoeld in het Besluit bodemkwaliteit (conform bijlage 4);
    2. de nog aanwezige PFAS in de bodem behorende bij het perceel C 1333 (Rouwenoordseweg 10) is gesaneerd tot de achtergrondwaarden als bedoeld in het Besluit bodemkwaliteit (conform bijlage 4);
    3. de nog aanwezige PFAS in het grondwater behorende bij de percelen genoemd onder 1 en 2 zoveel mogelijk is gesaneerd.
    Elke week dat TenneT niet aan de last voldoet, verbeurt zij een dwangsom van € 25.000,00, met een maximum van € 500.000,00.
    5.       Bij besluit van 11 juni 2024 heeft het college, in afwijking van het advies van de bezwaarschriftencommissie, het door TenneT tegen dat besluit gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en de last in stand gelaten.
    6.       TenneT kan zich niet met de opgelegde last onder dwangsom verenigen. Daartoe heeft zij aangevoerd dat artikel 13 van de Wbb niet is overtreden en dat zij niet kan worden aangemerkt als overtreder.
    Beoordeling van het beroep
    Intrekkingen (minerale olie) en omvang van het geschil (PFAS)
    7.       Op de zitting is door de vertegenwoordiger van het college desgevraagd verklaard dat de aan TenneT opgelegde last onder dwangsom wordt ingetrokken, voor zover deze betrekking heeft op de aanwezigheid van minerale olie in de bodem van de locatie. Tegelijkertijd daarmee heeft TenneT op de zitting haar beroepsgronden over minerale olie ingetrokken.
    8.       Het geschil spitst zich uitsluitend nog toe op de aanwezigheid van PFAS in de bodem en het grondwater van de locatie en het naastgelegen perceel. De Afdeling stelt vast dat niet wordt betwist dat nu nog PFAS in de bodem en het grondwater van de locatie en het naastgelegen perceel aanwezig is. De Afdeling zal eerst de vraag beantwoorden of TenneT in zoverre terecht als overtreder van artikel 13 van de Wbb is aangemerkt.
    Is TenneT overtreder?
    9.       TenneT betoogt dat het college haar ten onrechte als overtreder van artikel 13 van de Wbb heeft aangemerkt. Daartoe betwist TenneT dat, zoals in het besluit van 11 juni 2024 is vermeld, de bluswerkzaamheden met gebruikmaking van PFAS-houdend blusschuim haar dienstig zijn geweest in het door haar uitgeoefende bedrijf. TenneT voert aan dat zij het PFAS niet op de locatie aan het naastgelegen perceel heeft gebracht of doen brengen en bovendien geheel niets van doen heeft gehad met hetgeen op de locatie en het naastgelegen perceel aan PFAS-verontreiniging is aangetroffen.
    9.1.    Het college heeft zich, zoals hij in het besluit van 11 juni 2024 met een beroep op recente rechtspraak van de Afdeling over het zogenoemd functioneel plegerschap (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2067) heeft gemotiveerd, op het standpunt gesteld dat TenneT als overtreder moet worden aangemerkt, omdat de bluswerkzaamheden met gebruikmaking van PFAS-houdend blusschuim zich hebben voltrokken in de sfeer van de rechtspersoon van TenneT, doordat deze werkzaamheden TenneT dienstig zijn geweest. Hierbij heeft het college er onder meer op gewezen dat TenneT haar bedrijfsvoering op de locatie door de bluswerkzaamheden zo spoedig mogelijk kon hervatten op de wijze waarop die voor de brand plaatsvond.
    9.2.    Artikel 13 van de Wbb luidt: "Ieder die op of in de bodem handelingen verricht als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 en die weet of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat door die handelingen de bodem kan worden verontreinigd of aangetast, is verplicht alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd, teneinde die verontreiniging of aantasting te voorkomen, dan wel indien die verontreiniging of aantasting zich voordoet, de verontreiniging of de aantasting en de directe gevolgen daarvan te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken. Indien de verontreiniging of aantasting het gevolg is van een ongewoon voorval, worden de maatregelen onverwijld genomen."
    9.3.    Blijkens de tekst van artikel 13 van de Wbb, is de daarin vervatte zorgplicht gericht tot degene die in of op de bodem handelingen verricht als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 en die weet of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat door die handelingen de bodem kan worden verontreinigd of aangetast. Om iemand te kunnen aanmerken als overtreder van artikel 13 is daarom vereist dat diegene handelingen als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 heeft verricht.
    9.4.    De Afdeling stelt vast en tussen partijen is ook niet in geschil dat het blussen met gebruikmaking van PFAS-houdend blusschuim, zoals hier het geval, een handeling is als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 van de Wbb en dus een handeling waarop artikel 13 van de Wbb betrekking heeft. Dat betekent dat de zorgplicht van artikel 13 van de Wbb van toepassing is. Niet in geschil is verder dat TenneT niet zelf, maar de brandweer, de handelingen als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 van de Wbb heeft verricht. Daarom kan TenneT alleen op grondslag van artikel 13 van de Wbb als mogelijke overtreder worden aangeschreven als die door de brandweer verrichte bluswerkzaamheden met gebruikmaking van PFAS-houdend blusschuim aan haar kunnen worden toegerekend.
    9.5.    Ingevolge artikel 5:1, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) wordt onder overtreder verstaan degene die de overtreding pleegt of medepleegt. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling is overtreder in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek verricht. Voor beantwoording van de vraag of een ander dan degene die de verboden handeling fysiek verricht als functionele pleger van de overtreding kan worden aangemerkt, is de Afdeling aangesloten bij de criteria van de Hoge Raad voor de toerekening van verboden gedragingen aan rechtspersonen, waarbij van belang is of een gedraging heeft plaatsgevonden in de sfeer van de rechtspersoon. Daarvan kan sprake zijn indien zich een of meer van de navolgende omstandigheden voordoen:
    a) het gaat om een handelen of nalaten van iemand die hetzij uit hoofde van een dienstbetrekking hetzij uit anderen hoofde werkzaam is ten behoeve van de rechtspersoon,
    b) de gedraging past in de normale bedrijfsvoering of taakuitoefening van de rechtspersoon,
    c) de gedraging is de rechtspersoon dienstig geweest in het door hem uitgeoefende bedrijf of in diens taakuitoefening,
    d) de rechtspersoon vermocht erover te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en zodanig of vergelijkbaar gedrag werd blijkens de feitelijke gang van zaken door de rechtspersoon aanvaard of placht te worden aanvaard, waarbij onder bedoeld aanvaarden mede begrepen is het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de rechtspersoon kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging. Vergelijk ook de uitspraak van de Afdeling van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2067 en het arrest van de Hoge Raad van 21 oktober 2003, ECLI:NL:HR:2003:AF7938 (Drijfmest-arrest), zoals verduidelijkt in het arrest van de Hoge Raad van 26 april 2016, ECLI:NL:HR:2016:733.
    9.6.    Het college is in het besluit van 11 juni 2024 alleen ingegaan op de onder c genoemde omstandigheid dat de bluswerkzaamheden TenneT dienstig zijn geweest in het door haar uitgeoefende bedrijf of in diens taakuitoefening. Weliswaar is aannemelijk dat de bestrijding van de brand op 17 december 2019 door de brandweer de (negatieve) gevolgen van die brand zoveel mogelijk heeft beperkt en verdere schade aan het hoogspanningsstation en omgeving heeft voorkomen en daarmee in het algemeen dienstig kan worden geacht. Brandbestrijding door de brandweer betreft ook een kerntaak van de overheid en dient daarmee onmiskenbaar het algemeen belang. Maar naar het oordeel van de Afdeling is niet aannemelijk geworden, ook niet desgevraagd op de zitting, dat het blussen door de brandweer specifiek met gebruikmaking van PFAS-houdend blusschuim TenneT dienstig is geweest in de zin van de hierboven genoemde omstandigheid onder c. Het college stelt slechts dat PFAS-houdend blusschuim in plaats van gewoon bluswater juist bij een grote uitslaande brand als hier voordelen heeft omdat dit het meest effectieve blusmiddel is. Het college heeft echter niet onderbouwd hoe en waarom het gebruik met PFAS-houdend blusschuim in plaats van gewoon bluswater evidente voordelen heeft voor TenneT boven het gebruik van gewoon bluswater. Daarbij betrekt de Afdeling dat, naar op de zitting is gebleken, het niet onaannemelijk is dat niet alle bij deze brand betrokken brandweerkorpsen met PFAS-houdend blusschuim hebben geblust. Hiermee is niet uitgesloten dat ter plaatse ook met niet PFAS-houdende blusmiddelen de brand succesvol had kunnen worden bestreden. Dat, zoals het college op de zitting heeft opgemerkt, het gebruik van PFAS-houdend blusschuim in wet- en regelgeving als zodanig niet wordt verboden en een voor de brandweer gebruikelijk blusmiddel betreft, doet - wat daar verder ook van zij - hier niet ter zake. Van de juistheid van het standpunt van het college dat door PFAS-houdend blusschuim te gebruiken de voortvarende herbouw van het hoogspanningsstation van TenneT en het herstel van de stroomlevering door TenneT beter zijn gewaarborgd en daarmee een duidelijk voordeel voor TenneT heeft opgeleverd, is de Afdeling evenmin overtuigd. Zonder nadere toelichting van het college valt niet in te zien welk voordeel het gebruik van PFAS-houdend blusschuim TenneT concreet heeft opgeleverd.
    Voor zover TenneT het gebruik van PFAS-houdend blusschuim had kunnen voorkomen als zij gekend was in de beslissing van een of meerdere van de bij de brand betrokken brandweerkorpsen de brand met PFAS-houdend blusschuim te bestrijden (omstandigheid d), overweegt de Afdeling het volgende. Uit de stukken en het verhandelde op de zitting is gebleken dat TenneT geenszins is gekend in de beslissing van een of meerdere van de bij de brand betrokken brandweerkorpsen om de brand met PFAS-houdend blusschuim te bestrijden. Daarmee heeft TenneT in dit geval geen enkele invloed of zeggenschap kunnen hebben op de handelswijze van de brandweer. Pas nadien is TenneT gebleken dat een of meer bij de brand betrokken brandweerkorpsen de brand met PFAS-houdend blusschuim heeft bestreden. In zoverre kon TenneT dan ook niet erover beschikken of het gebruik van PFAS-houdend blusschuim bij het bestrijden van de brand kon plaatsvinden. Niet valt verder in te zien dat TenneT het risico op een overtreding van artikel 13 van de Wbb willens en wetens heeft aanvaard. Het college heeft daarvoor geen argumenten aangedragen.
    9.7.    Onder de hiervoor genoemde omstandigheden heeft het college niet aannemelijk gemaakt dat de door de brandweer verrichte bluswerkzaamheden met gebruikmaking van PFAS-houdend blusschuim in dit geval hebben plaatsgevonden dan wel zijn verricht in de sfeer van rechtspersoon TenneT. Ook overigens doen zich geen omstandigheden voor die maken dat die werkzaamheden hebben plaatsgevonden dan wel zijn verricht in de sfeer van de rechtspersoon TenneT. De bluswerkzaamheden met gebruikmaking van PFAS-houdend blusschuim kunnen daarom redelijkerwijs niet aan TenneT worden toegerekend. Dit betekent dat TenneT niet als overtreder van artikel 13 van de Wbb kan worden aangemerkt. Het college heeft zich dan ook ten onrechte op het standpunt gesteld dat TenneT dat artikel heeft overtreden.         
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    10.     Het beroep is gegrond. Het college was niet bevoegd om handhavend op te treden. Het besluit op bezwaar van 11 juni 2024 moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:11, eerste lid, van de Awb en artikel 5:32, eerste lid, van de Awb. Wat TenneT voor het overige heeft aangevoerd behoeft daarom geen bespreking.
    11.     De Afdeling ziet ook aanleiding om zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit van 1 november 2023 tot oplegging van de last onder dwangsom te herroepen en daarbij te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 11 juni 2024.
    12.     Het voorgaande betekent dat de last onder dwangsom niet langer geldt. De handhavingsprocedure is met deze uitspraak beëindigd.
    Proceskosten
    13.     Het college moet de proceskosten vergoeden. Aangezien de Afdeling het primaire besluit van 1 november 2023 heeft herroepen wegens een aan het college te wijten onrechtmatigheid, komen de gemaakte kosten in verband met de behandeling van het bezwaar ingevolge artikel 7:15, tweede lid, van de Awb voor vergoeding in aanmerking. 
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Bronckhorst van 11 juni 2024, kenmerk Z137193/UIT24-140256;
    III.      herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Bronckhorst van 1 november 2023, kenmerk 2022HD0072;
    IV.      bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    V.       veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Bronckhorst tot vergoeding van bij TenneT TSO B.V. in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.294,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VI.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Bronckhorst tot vergoeding van bij TenneT TSO B.V.  in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.814,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Bronckhorst aan TenneT TSO B.V. het voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht vergoedt ten bedrage van € 371,00.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. G.O. van Veldhuizen, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.C. Lammers, griffier.
    w.g. Van Altena
    voorzitter
    w.g. Lammers
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2025
    890