ECLI:NL:HR:2025:1136, Hoge Raad, 11-07-2025, 22/02563
Hoge Raad — Uitspraak 
Datum: 2025-07-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Antidumpingrechten; Vo. (EU) 1238/2013; invoer van zonnepanelen, verzonden uit de Volksrepubliek China; bewijslast(verdeling).

HOGE RAAD DER NEDERLANDEN
    
    
    
      BELASTINGKAMER
    
    
    
      
        Nummer 22/02563 
      
        Datum	11 juli 2025
    
    
    
      ARREST
    
    
    
      in de zaak van
    
    
    
      
        [X] GMBH (hierna: belanghebbende)
    
    
    
      tegen
    
    
    
      de STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN
    
    
    
      op het beroep in cassatie tegen de uitspraak van het Gerechtshof Amsterdam van 24 mei 2022, nr. 21/00372, op het hoger beroep van belanghebbende tegen een uitspraak van de Rechtbank Noord-Holland (nr. HAA 19/85) betreffende aan belanghebbende uitgereikte uitnodigingen tot betaling van antidumpingrechten.
    
    
  
  
    
      1Geding in cassatie
    
      Belanghebbende, vertegenwoordigd door R. Andringa, heeft tegen de uitspraak van het Hof beroep in cassatie ingesteld. Het beroepschrift in cassatie is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
      De Staatssecretaris, vertegenwoordigd door [P], heeft een verweerschrift ingediend.
    
  
  
    
      2Uitgangspunten in cassatie
    
      2.1
      Belanghebbende is een in Duitsland gevestigde onderneming. Op 4 november 2013 en 4 december 2013 heeft een door belanghebbende in Nederland aangewezen vertegenwoordiger op naam en voor rekening van belanghebbende aangifte gedaan voor het brengen in het vrije verkeer van een partij fotovoltaïsche modules van kristallijn silicium, postonderverdeling 8541 40 90 van de Gecombineerde Nomenclatuur, oftewel zonnepanelen. In de desbetreffende douaneaangiften is als de niet-preferentiële oorsprong van de zonnepanelen Taiwan vermeld.
    
    
      2.2
      Tijdens de hiervoor in 2.1 vermelde periode waren op grond van artikel 1 van Uitvoeringsverordening (EU) nr. 513/2013 op fotovoltaïsche modules van kristallijn silicium en de belangrijkste componenten daarvan (cellen), van oorsprong uit of verzonden uit de Volksrepubliek China (hierna: Vo. 513/2013), voorlopige antidumpingrechten ingesteld.
    
    
      2.3
      Het Europees Bureau voor fraudebestrijding (hierna: OLAF) heeft in november 2014 in Taiwan onderzoek verricht naar de oorsprong van zonnepanelen die vanuit Taiwan werden ingevoerd in de Europese Unie en waarvan het vermoeden was gerezen dat die zonnepanelen ter ontduiking van de antidumpingrechten uit China via Taiwan (doorvoer) in de Europese Unie werden ingevoerd. In dat onderzoek zijn ook de hiervoor in 2.1 bedoelde partijen zonnepanelen van belanghebbende betrokken. OLAF heeft vastgesteld dat de door belanghebbende aangekochte zonnepanelen vanuit de Volksrepubliek China zijn binnengebracht in een zogenoemde free trade zone in Taiwan en dat diezelfde zonnepanelen na overlading zijn wederuitgevoerd van de free trade zone naar de Europese Unie.
    
    
      2.4
      Op basis van de bevindingen van OLAF heeft de Inspecteur bewezen geacht dat de door belanghebbende in het vrije verkeer gebrachte zonnepanelen niet van oorsprong uit Taiwan zijn maar van oorsprong uit China. Daarom zijn ter zake van die zonnepanelen uitnodigingen tot betaling aan belanghebbende uitgereikt voor definitieve antidumpingrechten.
    
  
  
    
      3Beoordeling van de middelen
    
      3.1
      Voor het Hof was niet in geschil dat de door belanghebbende aangekochte zonnepanelen zijn vervaardigd (geassembleerd) in China en dat zij via de hiervoor in de tweede alinea van 2.3 beschreven route via Taiwan naar Rotterdam zijn vervoerd. Wel was in geschil of de zonnepanelen van oorsprong uit China zijn dan wel vanuit China zijn vervoerd in de zin van Uitvoeringsverordening (EU) Nr. 1357/2013 (hierna: Vo. 1357/2013). Bij Vo. 1357/2013 is bijlage 11 van de Uitvoeringsverordening Communautair douanewetboek (hierna: de UCDW) gewijzigd. In die bijlage is de lijst vastgesteld van producten waarvan de verwerking of de bewerking wordt geacht er hun oorsprong aan te verlenen in de zin van artikel 24 van de UCDW. In de gewijzigde bijlage 11 zijn nieuwe producten opgenomen, namelijk zonnecellen, -modules en -panelen, en is gepreciseerd dat zonnemodules en -panelen moeten worden beschouwd als producten van oorsprong uit het land waaruit de zonnecellen waaruit zij zijn samengesteld, afkomstig zijn. Belanghebbende voerde voor het Hof aan dat zij kan bewijzen dat de zonnepanelen in China zijn vervaardigd door het assembleren van zonnecellen van oorsprong uit Taiwan op panelen van oorsprong uit China. Volgens belanghebbende is met deze bewerking bewerkstelligd dat de zonnecellen van oorsprong uit Taiwan zijn en daarmee, ondanks hun assemblage in China, niet zijn verzonden uit China, maar uit Taiwan. 
    
    
      3.2
      Het Hof heeft geoordeeld dat de door belanghebbende overgelegde documenten betreffende de aankoop door de Chinese producent van zonnecellen van een in Taiwan gevestigde leverancier geen duidelijkheid verschaffen over de oorsprong van de zonnecellen die in de zonnepanelen van belanghebbende zijn verwerkt. Die documenten bevatten geen enkele verwijzing naar of overeenkomst met die zonnepanelen. Omdat de zonnepanelen van belanghebbende in China zijn geassembleerd en niet aannemelijk is gemaakt dat daarbij gebruik is gemaakt van zonnecellen van niet-Chinese oorsprong, is het Hof ervan uitgegaan dat de zonnepanelen van Chinese oorsprong zijn. Daarbij heeft het Hof in aanmerking genomen dat tussen partijen niet langer in geschil is dat de zonnepanelen vanuit China naar Taiwan zijn vervoerd en dat de zonnepanelen bij aankomst in de free trade zone in Taiwan zijn aangegeven als van oorsprong China.
    
    
      3.3
      Middel I richt zich tegen het oordeel van het Hof dat de door belanghebbende aangekochte zonnepanelen van Chinese oorsprong zijn. Het middel betoogt dat het Hof ten onrechte heeft geoordeeld dat de niet-preferentiële oorsprong van zonnepanelen wordt bepaald door het land waar de zonnepanelen zijn geassembleerd, en dat het Hof ook ten onrechte heeft geoordeeld dat de bewijslast van de niet-preferentiële oorsprong van de zonnecellen, en daarmee van de panelen, op belanghebbende rust. Volgens het middel rust op de Inspecteur de last te bewijzen dat de zonnepanelen van de door hem gestelde oorsprong China zijn. Aangezien de antidumpingrechten niet alleen zijn ingesteld voor fotovoltaïsche panelen van Chinese niet-preferentiële oorsprong maar ook voor fotovoltaïsche panelen verzonden uit China, had het Hof moeten onderzoeken of de zonnepanelen vanuit China zijn verzonden, zulks in het licht van hetgeen de Commissie heeft gesteld over de vaststelling van het land waaruit de fotovoltaïsche panelen zijn verzonden. 
      
        3.4.1
        Bij de behandeling van middel I wordt het volgende vooropgesteld.
      
      
        3.4.2
        Op grond van artikel 1, lid 1, van Uitvoeringsverordening (EU) nr. 1238/2013 (hierna: Vo. 1238/2013) is met ingang van 6 december 2013 een definitief antidumpingrecht ingesteld op fotovoltaïsche modules of panelen van kristallijn silicium en in dergelijke modules en panelen gebruikte cellen, ingedeeld – voor zover voor deze zaak van belang – onder de GN-code ex 8541 40 90 (Taric-code 8541 40 90 29), van oorsprong uit of verzonden uit de Volksrepubliek China, tenzij het om goederen in doorvoer in de zin van artikel V van de GATT-overeenkomst gaat. Artikel 2, lid 2, van Vo. 1238/2013 bepaalt dat de bedragen die uit hoofde van het voorlopige antidumpingrecht overeenkomstig Vo. 513/2013 vanaf 6 maart 2013 bij de invoer van hiervoor bedoelde goederen als zekerheid zijn gesteld, definitief worden geïnd. 
      
      
        3.4.3
        
          Artikel V van de GATT (General Agreement on Tariffs and Trade) regelt de vrijheid van doorvoer (freedom of transit). Artikel V, lid 1, van de GATT luidt als volgt:
          “1. Goods (including baggage), and also vessels and other means of transport, shall be deemed to be in transit across the territory of a contracting party when the passage across such territory, with or without trans-shipment, warehousing, breaking bulk, or change in the mode of transport, is only a portion of a complete journey beginning and terminating beyond the frontier of the contracting party across whose territory the traffic passes. Traffic of this nature is termed in this article "traffic in transit".”
        
      
      
        3.4.4
        
          Met het bepaalde in artikel 1, lid 1, van Vo. 1238/2013 “(…) verzonden uit de Volksrepubliek China, tenzij het om goederen in doorvoer in de zin van artikel V van de GATT-overeenkomst gaat” heeft de Raad een bijzondere regeling ingevoerd die losstaat van de oorsprongsregels en die is gebaseerd op artikel 1, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1225/2009 betreffende beschermende maatregelen tegen invoer met dumping uit landen die geen lid zijn van de Europese Gemeenschap (hierna: de Basisverordening). Artikel 1, leden 1 en 3, van de Basisverordening luidt als volgt:
          	“1. Een antidumpingrecht kan worden toegepast op ieder product ten aanzien waarvan dumping plaatsvindt, wanneer het in de Gemeenschap in het vrije verkeer brengen daarvan schade veroorzaakt.(…)3. Het land van uitvoer is normaal het land van oorsprong. Het kan ook een tussenland zijn, behalve wanneer, bijvoorbeeld, de betrokken producten enkel door dat land worden doorgevoerd, zij niet in dat land worden vervaardigd of in dat land voor deze producten geen vergelijkbare prijs voorhanden is.”
        
      
      
        3.4.5
        Artikel 1, lid 3, van de Basisverordening voorziet in de mogelijkheid af te wijken van het beginsel dat het land van uitvoer het land van oorsprong is. Omdat de Commissie al bij opening van het onderzoek naar dumping sterke aanwijzingen had dat niet alle fotovoltaïsche modules van kristallijn silicium en de belangrijkste componenten daarvan (cellen) die ten minste gedeeltelijk in China zijn geproduceerd, zouden worden geacht voor douanedoeleinden van oorsprong uit China te zijn, is het onderzoek dat heeft geleid tot het instellen van antidumpingrechten niet beperkt gebleven tot de hiervoor bedoelde goederen van oorsprong uit China maar heeft het zich ook uitgestrekt tot de hiervoor bedoelde goederen waarvoor China slechts een tussenland was. De door de Unie-instellingen uitgevoerde analyse van dumping, schade, oorzakelijk verband en het belang van de Unie heeft betrekking gehad op de productie van de hiervoor bedoelde goederen, ongeacht of het uitgevoerde eindproduct voor douanedoeleinden van oorsprong uit China was (zie overwegingen 50 tot en met 60 van Vo. 1238/2013). 
      
      
        3.4.6
        Hetgeen hiervoor in 3.4.2 tot en met 3.4.5 is overwogen, brengt mee – naar redelijkerwijs niet voor twijfel vatbaar is – dat wanneer de inspecteur aannemelijk maakt dat goederen waarop Vo. 1238/2013 betrekking heeft, zijn verzonden vanuit China met bestemming de Europese Unie, het bij Vo. 1238/2013 ingestelde antidumpingrecht geldt, tenzij de importeur bewijst dat die goederen in China slechts in doorvoer in de zin van artikel V van de GATT-overeenkomst hebben verbleven. Slaagt de importeur daarin niet, dan hoeven de douaneautoriteiten de douaneoorsprong van de betrokken onderdelen niet te bewijzen. Het strookt met de doelstelling en de opzet van de Basisverordening om de doeltreffendheid van het ingestelde antidumpingrecht in die zin te verzekeren dat in zo’n situatie een individuele onafhankelijke importeur in de Unie niet de gelegenheid krijgt voor de door hem ingevoerde goederen de niet-preferentiële oorsprong van een ander land dan China aannemelijk te maken, maar dat alleen producenten-exporteurs in China dat bewijs jegens de instelling van de Unie mogen leveren, omdat zij en niet de individuele onafhankelijke importeur in de Unie geacht worden daartoe het beste in staat te zijn.
      
    
    
      3.5
      In deze zaak heeft de Inspecteur aannemelijk gemaakt dat de voor belanghebbende bestemde zonnepanelen vanuit China zijn verzonden met bestemming de Europese Unie, en heeft belanghebbende met haar stellingen over de assemblagewerkzaamheden in China in feite bevestigd dat die zonnepanelen niet in China in doorvoer in de zin van artikel V van de GATT-overeenkomst hebben verbleven. Dit een en ander heeft voor de Inspecteur kunnen volstaan om op grond van artikel 2, lid 2, van Vo. 1238/2013, in samenhang gelezen met artikel 1, lid 1, van Vo. 1238/2013, tot heffing van antidumpingrechten over te gaan. Voor de door het Hof uitgevoerde beoordeling van de stelling van belanghebbende dat de zonnepanelen de niet-preferentiële oorsprong Taiwan hebben, was dan ook geen plaats. Daarop stuit middel I af. 
    
    
      3.6
      De Hoge Raad heeft ook de overige klachten over de uitspraak van het Hof beoordeeld. De uitkomst hiervan is dat deze klachten niet kunnen leiden tot vernietiging van die uitspraak. De Hoge Raad hoeft niet te motiveren waarom hij tot dit oordeel is gekomen. Bij de beoordeling van deze klachten is het namelijk niet nodig om antwoord te geven op vragen die van belang zijn voor de eenheid of de ontwikkeling van het recht (zie artikel 81, lid 1, van de Wet op de rechterlijke organisatie).
    
  
  
    
      4Proceskosten
    De Hoge Raad ziet geen aanleiding voor een veroordeling in de proceskosten.
  
  
    
      5Beslissing
    De Hoge Raad verklaart het beroep in cassatie ongegrond.
    
    
      Dit arrest is gewezen door de vice-president M.E. van Hilten als voorzitter, en de raadsheren E.N. Punt en M.A. Fierstra, in tegenwoordigheid van de waarnemend griffier E. Cichowski, en in het openbaar uitgesproken op 11 juli 2025.
    
  
  
     ECLI:NL:GHAMS:2022:1657.
  
  
     Verordening (EU) nr. 513/2013 van de Commissie van 4 juni 2013 tot instelling van een voorlopig antidumpingrecht op fotovoltaïsche modules van kristallijn silicium en de belangrijkste componenten daarvan (cellen en wafers), van oorsprong uit of verzonden uit de Volksrepubliek China, en tot wijziging van Verordening (EU) nr. 182/2013 tot onderwerping van de invoer van deze goederen van oorsprong uit of verzonden uit de Volksrepubliek China aan registratie, PB 2013, L 152.
  
  
     Uitvoeringsverordening (EU) Nr. 1357/2013 van de Commissie van 17 december 2013 tot wijziging van Verordening (EEG) nr. 2454/93 houdende vaststelling van enkele bepalingen ter uitvoering van Verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad tot vaststelling van het communautair douanewetboek, Pb 2013, L 341.	
  
  
     Uitvoeringsverordening (EU) Nr. 1238/2013 van de Raad van 2 december 2013 tot instelling van definitieve antidumpingrechten op fotovoltaïsche modules van kristallijn silicium en de belangrijkste componenten daarvan (cellen), van oorsprong uit of verzonden uit de Volksrepubliek China, Pb 2013, L 325.
  
  
     Verordening (EG) nr. 1225/2009 van de Raad van 30 november 2009, betreffende beschermende maatregelen tegen invoer met dumping uit landen die geen lid zijn van de Europese Gemeenschap, Pb 2009, L 343.