ECLI:NL:RVS:2026:1389, Raad van State, 11-03-2026, 202204708/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2026-03-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij veertien afzonderlijke besluiten van verschillende data heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan ieder van de exploitanten een vergunning verleend voor het exploiteren van een Bed &amp; Breakfast (B&amp;B). Tot 1 januari 2020 was het onder bepaalde voorwaarden toegestaan om zonder een vergunning een B&amp;B te exploiteren in een woonruimte in Amsterdam (B&amp;B-exploitatie). Met de inwerkingtreding van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2020 (de Hv) is het vanaf 1 januari 2020 in beginsel verplicht om hiervoor een vergunning te hebben (de vergunningplicht). De exploitanten betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat sinds de inwerkingtreding van de Wet toeristische verhuur van woonruimte (de Wtv) op 1 januari 2021, artikel 21 van de Huisvestingswet 2014 (de Hw) niet langer als wettelijke grondslag voor de verlening van B&amp;B-exploitatievergunningen kan gelden, omdat hiervoor artikel 23c van de Hw is aangewezen. De exploitanten wijzen daarbij onder andere op de totstandkomingsgeschiedenis van de Wtv en het daarbij bepaalde overgangsrecht. Ook voeren zij aan dat B&amp;B-exploitatie geen woningonttrekking in de zin van artikel 21 van de Hw oplevert.

202204708/1/A2.
    Datum uitspraak: 11 maart 2026
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A], [appellant B], [appellant C], [appellant D], [appellant E], [appellant F], [appellant G], [appellant H], [appellant I], [appellant J], [appellant K], [appellant L], [appellant M] en [appellant N], allen wonend in Amsterdam, (de exploitanten)
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 17 juni 2022 in zaken nrs. 21/2847, 21/2873, 21/2884, 21/2938, 21/2945, 21/2983, 21/2998, 21/3002, 21/3009, 21/3016, 21/3027, 21/3034, 21/3065, en 22/204 in de gedingen tussen:
    de exploitanten
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij veertien afzonderlijke besluiten van verschillende data heeft het college aan ieder van de exploitanten een vergunning verleend voor het exploiteren van een Bed & Breakfast (B&B).
    Bij dertien afzonderlijke besluiten van 22 april 2021 en bij een besluit van 29 december 2021 heeft het college de door de exploitanten daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 17 juni 2022 heeft de rechtbank de door de exploitanten daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak hebben de exploitanten hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college en de exploitanten hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 3 december 2025, waar [appellant B] en [appellant E], bijgestaan door mr. P.A. Willemsen, advocaat in Gorinchem, vertegenwoordiger van de overige exploitanten, vergezeld door [personen], en het college, vertegenwoordigd door mr. C. Vos, S. Hamimid en I. Grundeman, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Tot 1 januari 2020 was het onder bepaalde voorwaarden toegestaan om zonder een vergunning een B&B te exploiteren in een woonruimte in Amsterdam (B&B-exploitatie). Met de inwerkingtreding van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2020 (de Hv) is het vanaf 1 januari 2020 in beginsel verplicht om hiervoor een vergunning te hebben (de vergunningplicht).
    2.       In de toelichting van de Hv is opgenomen dat de gemeente Amsterdam capaciteitsbeleid wil voeren ten aanzien van B&B’s om de Amsterdamse woonruimtevoorraad en de leefbaarheid in woonwijken te beschermen. Zonder capaciteitsbeleid blijft een ongelimiteerde groei van het aantal B&B’s mogelijk en dit past volgens de toelichting niet in een woningmarkt waarin woonruimte schaars is. Door quota per wijk vast te stellen wordt clustering van B&B’s in bepaalde delen van de stad voorkomen. Een hoge concentratie van het aantal B&B’s is van invloed op de leefbaarheid in woonwijken. Hierbij kan gedacht worden aan overlast, drukte, afvalproblematiek en de lokale overheersing van toeristenwinkels binnen het winkelaanbod. B&B’s mogen het hele jaar worden verhuurd waardoor buren het hele jaar door geconfronteerd kunnen worden met arriverende en vertrekkende gasten (met rolkoffers) en overlast van toeristen in hun directe woonomgeving vanwege een ander dag-nachtritme, aldus de toelichting.
    Daarnaast is in het Beleidskader van de Hv opgenomen dat de blijvende schaarste aan woonruimte in Amsterdam onder meer als gevolg heeft dat de koop- en huurprijzen sterk oplopen en de wachtlijsten voor sociale huurwoningen groeien. Huizenprijzen kunnen nog verder stijgen als woningen worden gebruikt voor winstgevend (logies-)gebruik. Internationale onderzoeken laten zien dat verhuurplatformen als Airbnb een opwaartse druk op de prijzen kunnen hebben als geen beperkend beleid wordt gevoerd, aldus het Beleidskader.
    3.       De exploitanten hebben allen een vergunning gekregen voor B&B-exploitatie, maar zij zijn het niet eens met een aantal van de voorwaarden die daaraan verbonden zijn. Zij zijn daarom opgekomen tegen die voorwaarden, de vergunningplicht als zodanig, het daarbij behorende vergunningstelsel (het vergunningstelsel) en de wijze waarop het college de regels van het vergunningstelsel heeft toegepast.
    4.       De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Hoger beroep
    5.       De gronden van het hoger beroep, met daaronder de beoordeling van de Afdeling, zijn hieronder per onderwerp weergegeven.
    Wettelijke grondslag vergunningverlening
    6.       De exploitanten betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat sinds de inwerkingtreding van de Wet toeristische verhuur van woonruimte (de Wtv) op 1 januari 2021, artikel 21 van de Huisvestingswet 2014 (de Hw) niet langer als wettelijke grondslag voor de verlening van B&B-exploitatievergunningen kan gelden, omdat hiervoor artikel 23c van de Hw is aangewezen. De exploitanten wijzen daarbij onder andere op de totstandkomingsgeschiedenis van de Wtv en het daarbij bepaalde overgangsrecht. Ook voeren zij aan dat B&B-exploitatie geen woningonttrekking in de zin van artikel 21 van de Hw oplevert.
    6.1.    Uit wat de exploitanten hebben aangevoerd is niet duidelijk wat zij met dit betoog willen bereiken. Dit is ook niet duidelijk geworden nadat de Afdeling op de zitting hiernaar heeft gevraagd.
    6.2.    De exploitanten hebben op de zitting desgevraagd te kennen gegeven dat zij niet betwisten dat zowel voor als na de inwerkingtreding van de Wtv een vergunningplicht voor B&B-exploitatie gold. Daarbij hebben zij opgemerkt dat de vergunningplicht voor woonboten pas vanaf 1 januari 2021 gold. Dit brengt mee dat niet in geschil is dat ten tijde van de besluiten op bezwaar de vergunningplicht gold voor alle B&B-exploitatie waarvoor de vergunningen aan de exploitanten zijn verleend, waaronder de B&B-exploitatie op de woonboten van sommigen van hen. Er zijn geen aanknopingspunten om aan te nemen dat de keuze van de wettelijke grondslag waarop die besluiten zijn gebaseerd van invloed is op de voorwaarden die aan de verleende vergunningen zijn verbonden. Ook overigens bestaat geen aanleiding om aan te nemen dat de exploitanten op enige wijze benadeeld zijn door de keuze van de wettelijke grondslag. De gronden die de exploitanten hierover hebben aangevoerd treffen daarom geen doel en zullen dan ook verder niet worden besproken.
    6.3.    Het betoog slaagt niet.
    Woonruimte in de zin van de Hw
    7.       De exploitanten betogen dat de B&B-exploitatie van [appellant B] niet onder de vergunningplicht valt, omdat de ruimte waarin hij de B&B exploiteert geen woonruimte is in de zin van de Hw. De exploitanten wijzen daarbij naar de artikelsgewijze toelichting bij de definitie van woonruimte in de memorie van toelichting bij de Hw (Kamerstukken II, 2009/10, 32 271, nr. 3, blz. 42). [appellant B] woont in het achterste deel van een woonboot en hij exploiteert de B&B in het voorste deel daarvan. De ruimten in dat voorste deel gebruikt [appellant B] niet voor zichzelf: hij verblijft daar niet, hij bewaart daar geen persoonlijke spullen en die ruimten worden uitsluitend gebruikt voor tijdelijk verblijf, aldus de exploitanten.
    7.1.    In de Hw is woonruimte, voor zover hier van belang, gedefinieerd als een besloten ruimte die, al dan niet tezamen met een of meer andere ruimten, bestemd of geschikt is voor bewoning door een huishouden. In de artikelsgewijze toelichting waarop de exploitanten hebben gewezen staat dat de bovengenoemde definitie zowel woningen als woonschepen en woonwagens omvat. Bewoning als genoemd in de definitie houdt in dat de woonruimte dient als hoofdverblijf. Ruimten die, gegeven hun inrichting en voorzieningen, slechts geschikt zijn voor tijdelijk verblijf, zoals bijvoorbeeld vakantiewoningen, zijn geen woonruimten in de zin van de Hw, aldus de toelichting.
    7.2.    De woonboot van [appellant B] is als geheel bestemd of geschikt voor bewoning in vorenbedoelde zin. Dat delen van zijn woonboot op zichzelf niet voor bewoning worden gebruikt, dan wel slechts geschikt zijn voor tijdelijk verblijf, maakt dat niet anders (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 4 september 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3586, onder 10.1). Alle ruimten die onderdeel uitmaken van de woonboot, waaronder dus de ruimten die [appellant B] gebruikt voor de exploitatie van een B&B, vallen dan ook onder het begrip ‘woonruimte’ in de zin van de Hw. Die ruimten vallen daarmee ook onder het toepassingsbereik van de vergunningplicht, neergelegd in de Hv, die op de Hw gebaseerd is.
    7.3.    De exploitanten hebben op de zitting van de Afdeling erop gewezen dat wat zij over de woonboot van [appellant B] hebben aangevoerd, ook geldt voor de woonboot van [appellant C]. Zij hebben daarbij geen aanvullende gronden aangevoerd. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding om in het geval van [appellant C] tot een ander oordeel te komen dan in het geval van [appellant B].
    7.4.    Het betoog slaagt niet.
    Vergunningstelsel en dwingende redenen van algemeen belang
    8.       De exploitanten betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de behoefte aan het vergunningstelsel niet gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang, zoals bedoeld in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (de Dienstenrichtlijn). De vergunningplicht is daarom onrechtmatig. De exploitanten voeren aan dat de gestelde negatieve invloed van B&B-exploitatie op de leefbaarheid, het gestelde prijsopdrijvend effect van B&B’s op woningprijzen en de gestelde ongebreidelde groei van het aantal B&B’s onvoldoende zijn onderbouwd. Zij wijzen daarbij naar verschillende rapporten en andere documenten die volgens hen op het tegendeel wijzen. Daarbij heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat het invoeren van het vergunningstelsel een politiek-bestuurlijke keuze is en dat daarom de exceptieve toetsing van dat stelstel materieel terughoudend moet zijn, aldus de exploitanten.
    8.1.    Zoals volgt uit de toelichting van de Hv, is het vergunningstelsel ingevoerd om de woonruimtevoorraad en de leefbaarheid in Amsterdam te beschermen. Dat zijn dwingende redenen van algemeen belang in de zin van de Dienstenrichtlijn. Dat is tussen partijen niet in geschil. Partijen zijn wel verdeeld over de vraag of de behoefte aan het vergunningstelsel gerechtvaardigd is om die dringende redenen. Meer in het bijzonder is in geschil of B&B-exploitatie een negatieve invloed heeft op de woonruimtevoorraad en de leefbaarheid in Amsterdam. Het antwoord op die vraag is op zichzelf geen politiek-bestuurlijke keuze. Een materieel terughoudende toets is hierbij daarom niet op zijn plaats. In zoverre hebben de exploitanten gelijk. Naar het oordeel van de Afdeling is evenwel voldoende onderbouwd dat B&B-exploitatie een negatieve invloed heeft op de woonruimtevoorraad en de leefbaarheid in Amsterdam. Dat licht de Afdeling hieronder toe.
    8.2.    Niet in geschil is dat veel toeristen in Amsterdam verblijven en dat dit de leefbaarheid van de inwoners in gedrang brengt. Volgens de exploitanten wordt de geconstateerde overlast van toeristen evenwel niet (aantoonbaar) veroorzaakt door toeristen die in B&B’s verblijven. Het college heeft hierover opgemerkt dat het niet ontkent dat de leefbaarheid in de regel beter geborgd is bij B&B-exploitatie dan bij andere vormen van vakantieverhuur, maar dat het totaal van B&B’s wel degelijk van invloed is op de leefbaarheid. Met de groei van het aantal B&B’s maken toeristen steeds meer deel uit van het verkeer in woningen en straten, waardoor ook B&B’s bijdragen aan de groeiende disbalans tussen bewoners en toeristen. Het college wijst er verder op dat B&B’s zich in woningen bevinden waar vaak de nabijgelegen voorzieningen gedeeld moeten worden met buurtbewoners, zoals fietsenrekken, trappenportalen en gemeenschappelijke tuinen.
    Daarmee is toereikend gemotiveerd dat B&B-exploitatie een negatieve invloed heeft op de leefbaarheid.
    8.3.    Verder is niet in geschil dat er grote schaarste is aan woonruimte in Amsterdam. Het college heeft toegelicht dat als een deel van een woning voor iets anders wordt gebruikt dan voor wonen, zoals voor toeristisch verblijf, dit ten koste gaat van beschikbare ruimte voor bewoning. Het college heeft daarbij erop gewezen dat de mogelijkheid om B&B’s te exploiteren doorstroming naar passende woonruimte remt en concurreert met de mogelijkheid om kamers in een woonruimte voor bewoning te verhuren.
    Daarmee is toereikend gemotiveerd dat de mogelijkheid om B&B’s in woonruimte te exploiteren een negatieve invloed heeft op de woonruimtevoorraad in Amsterdam. Dat betekent dat in het midden kan worden gelaten of de mogelijkheid om B&B’s te exploiteren een prijsopdrijvend effect op woningprijzen heeft en of (voorafgaand aan het invoeren van het vergunningstelsel) sprake was van een ongebreidelde groei van het aantal B&B’s in Amsterdam.
    8.4.    Het betoog slaagt niet.
    Aantal beschikbare vergunningen en beperkte vergunningsduur
    9.       De exploitanten betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de beperking van het aantal beschikbare vergunningen niet gerechtvaardigd is door een dwingende reden van algemeen belang, zoals bedoeld in artikel 11, eerste lid, aanhef en onder b, van de Dienstenrichtlijn. Het is daarbij onterecht dat de verleende vergunningen een beperkte geldigheidsduur hebben. Verder zijn de vastgestelde quota voor het aantal beschikbare vergunningen niet evenredig ten opzichte van het daarmee beoogde doel. Die quota zijn op onjuiste gronden gebaseerd, aldus de exploitanten.
    9.1.    Uit wat hiervoor is overwogen volgt dat B&B-exploitatie een negatieve invloed heeft op de leefbaarheid en de woonruimtevoorraad in Amsterdam. Beperking van het aantal beschikbare vergunningen voor B&B-exploitatie betekent beperking van het aantal B&B’s, wat bijdraagt aan de bescherming van die leefbaarheid en woonruimtevoorraad. Zoals hiervoor is overwogen zijn dit dringende redenen van algemeen belang in de zin van de Dienstenrichtlijn. Dat betekent dat de beperking van het aantal beschikbare vergunningen voor B&B-exploitatie gerechtvaardigd is door een dwingende reden van algemeen belang, in de zin van artikel 11, eerste lid, aanhef en onder b, van de Dienstenrichtlijn.
    9.2.    Uit artikel 11, eerste lid, van de Dienstenrichtlijn volgt dat als het aantal beschikbare vergunningen om een dwingende reden van algemeen belang beperkt is, deze vergunningen een beperkte geldigheidsduur moeten hebben. Gelet op het doel dat in artikel 11 van de Dienstenrichtlijn wordt nagestreefd - het waarborgen van de toegang van dienstverrichters tot de betrokken markt - bestaat geen ruimte om daarvan af te wijken. Zie het arrest van het Hof van Justitie van 1 oktober 2015, Trijber, ECLI:EU:C:2015:641, punten 60-63. De vergunningen die aan de exploitanten zijn verleend hebben daarom terecht een beperkte geldigheidsduur.
    9.3.    Wat de exploitanten over de quota hebben aangevoerd slaagt evenmin. De exploitanten hebben vergunningen gekregen en zijn dus niet buiten de boot gevallen omdat het quotum vol was. Voor de uitkomst van deze procedure is het daarom niet van belang of de regels voor de verdeling van andere vergunningen voor B&B-exploitatie rechtmatig zijn. De Afdeling zal de gronden over die quota dan ook niet inhoudelijk bespreken.
    9.4.    Het betoog slaagt niet.
    Oppervlakte-eisen
    10.     Bij de vergunningen die aan de exploitanten zijn verleend geldt dat maximaal 40% van de gebruiksoppervlakte van de woonruimte van de exploitant mag worden gebruikt voor B&B-exploitatie, waarbij (voor een aantal van de exploitanten vanaf 1 juli 2026) een bovengrens van 61 m2 geldt. Bij de berekening van de oppervlakte die voor B&B-exploitatie wordt gebruikt worden de ruimten die exclusief aan de gast(en) ter beschikking worden gesteld volledig meegeteld en worden de gemeenschappelijke ruimten, die door de gast(en) en de bewoner(s) worden gedeeld, voor de helft meegeteld.
    11.     De exploitanten betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat bovengenoemde oppervlakte-eisen niet voldoen aan artikel 10 van de Dienstenrichtlijn. De noodzaak voor het instellen van de bovengrens van 61 m2 is onvoldoende onderbouwd. Dat, zoals het college heeft gesteld, vóór 1 januari 2020 in grotere woningen B&B’s zijn gecreëerd waardoor grotere woonruimtes aan de woningvoorraad zijn onttrokken is niet aangetoond of (cijfermatig) onderbouwd. Dat geldt ook voor de gestelde vermindering van de beschikbaarheid van grote woningen in Amsterdam. Verder pakt de regel dat gemeenschappelijke ruimten voor de helft meetellen bij de berekening van de oppervlakte voor de B&B zeer onredelijk uit voor kleine B&B’s, met name als het gaat om trappenhuizen en gangen. Deze eis dient geen gerechtvaardigd doel en de noodzaak is niet onderbouwd of aangetoond, aldus de exploitanten.
    11.1.  Zoals volgt uit wat hiervoor is overwogen, heeft B&B-exploitatie een negatieve invloed op de woonruimtevoorraad in Amsterdam, omdat dit ten koste gaat van beschikbare ruimte voor bewoning. Het stellen van grenzen aan de oppervlakte die per woonruimte voor B&B-exploitatie mag worden gebruikt, draagt bij aan de bescherming van die woonruimtevoorraad, wat een dringende reden van algemeen belang is in de zin van de Dienstenrichtlijn. Daarmee is het stellen van zulke grenzen gerechtvaardigd, zoals bedoeld in artikel 10, eerste lid, aanhef en onder b, van de Dienstenrichtlijn.
    11.2.  De bovengrens van 61 m2 speelt alleen een rol in gevallen waarin 40% van de oppervlakte van de woonruimte waar een B&B wordt geëxploiteerd groter is dan 61 m2. De exploitanten hebben op de zitting van de Afdeling desgevraagd te kennen gegeven dat bij geen van hen daarvan sprake is. Voor zover hun betoog gaat over de bovengrens van 61 m2, zal de Afdeling dit daarom niet inhoudelijk bespreken.
    11.3.  Op de zitting van de Afdeling hebben de exploitanten verder desgevraagd te kennen gegeven dat de regel dat gemeenschappelijke ruimten voor de helft meetellen bij de berekening van de oppervlakte die voor B&B-exploitatie wordt gebruikt alleen van belang is voor één van hen, [appellant E]. Om aan de oppervlakte-eisen te kunnen voldoen heeft hij zijn B&B naar een andere verdieping verplaatst. Dat de hiervoor genoemde regel zeer onredelijk uitpakt, zoals de exploitanten hebben aangevoerd, volgt de Afdeling dan ook niet.
    11.4.  Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de oppervlakte-eisen die gelden bij de vergunningen van de exploitanten niet evenredig zijn in de zin van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Dienstenrichtlijn.
    11.5.  Het betoog slaagt niet.
    Hoofdverblijf
    12.     Bij de vergunningen die aan de exploitanten zijn verleend geldt dat de exploitant de woonruimte waarin de B&B wordt geëxploiteerd als hoofdverblijf moet hebben.
    13.     De exploitanten betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat deze eis in strijd is met artikel 14, achtste lid, van de Dienstenrichtlijn. Hoofdverblijf betekent onder meer verblijf van minimaal 183 nachten in de afgelopen twaalf maanden. Als een exploitant zich op een woonadres in Amsterdam vestigt kan de exploitant dus niet direct aan de eis van hoofdverblijf voldoen. Daarmee wordt de exploitant in de praktijk belemmerd in de toegang tot de markt voor de uitoefening van een dienst. Het college heeft weliswaar naar voren gebracht dat om aan de eis van hoofdverblijf te voldoen niet vereist is dat de exploitant daarvoor al in de basisregistratie personen (brp) was ingeschreven op het desbetreffende adres, maar indirect geldt deze verplichting wel. De exploitant moet immers aantonen dat hij 183 nachten in de woning heeft verbleven en dit kan worden aangetoond met een brp-inschrijving, aldus de exploitanten.
    13.1.  In artikel 14, achtste lid, van de Dienstenrichtlijn is bepaald dat lidstaten de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit op hun grondgebied niet afhankelijk stellen van een verplichting al gedurende een bepaalde periode ingeschreven te staan in de registers die op hun grondgebied worden bijgehouden of de activiteit al gedurende bepaalde tijd op hun grondgebied te hebben uitgeoefend. Met de voorwaarde dat de exploitant hoofdverblijf moet hebben in de desbetreffende woonruimte, wordt de uitoefening van B&B-exploitatie niet afhankelijk gesteld van een registratie in vorenbedoelde zin. Dat hoofdverblijf door middel van een brp-registratie aangetoond kan worden, maakt dat niet anders.
    13.2.  Het betoog slaagt alleen al daarom niet.
    Zelfexploitatie en nachtverblijf
    14.     Bij de vergunningen die aan de exploitanten zijn verleend geldt dat de exploitant de B&B zelf moet exploiteren en dat de exploitant zelf ’s nachts aanwezig moet zijn in de woonruimte tijdens het verblijf van de gast(en) in de B&B. Daarbij geldt dat de B&B wel gezamenlijk mag worden geëxploiteerd door personen die samen één huishouden vormen. In dat geval hoeft slechts één van die personen nachtverblijf te houden in vorenbedoelde zin.
    15.     De exploitanten betogen dat deze eisen onevenredig zijn ten opzichte van het nagestreefde doel. Het exploiteren van een B&B kan gelijk worden gesteld met het drijven van een kleine onderneming. De exploitanten wordt onevenredig beperkt in de wijze waarop zij hun ondernemingen willen leiden. Als een exploitant een nacht niet aanwezig kan zijn in de woning, moet die exploitant een B&B-reservering annuleren, omdat de exploitant zich niet mag laten vervangen. Het college heeft naar voren gebracht dat deze voorwaarde noodzakelijk is, omdat de bewoner verantwoordelijk is voor het toezicht op de gast(en) en dit de bescherming van de leefbaarheid dient. Het is echter niet aannemelijk dat een exploitant een vervanger zou aanstellen die minder scherp toezicht zou houden op eventuele overlast, aldus de exploitanten.
    15.1.  Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college toereikend toegelicht dat de eisen van zelf-exploitatie en nachtverblijf evenredig zijn in verhouding tot het doel van die eisen, namelijk de bescherming van de leefbaarheid. Van strijd met artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Dienstenrichtlijn is dan ook geen sprake. Als de exploitant zelf aanwezig is tijdens het verblijf van de gast(en), kan de exploitant zelf toezicht houden en zelf, direct, door buurtbewoners op eventuele overlast worden aangesproken. De Afdeling acht het aannemelijk dat de leefbaarheid daarmee beter geborgd is, dan wanneer de exploitant zich laat vervangen door iemand die niet zelf direct verantwoordelijk is voor de exploitatie en die ook niet bekend is bij de buurtbewoners. Omdat deze eisen gelden, mogen de B&B’s ook het hele jaar worden geëxploiteerd. Dat is anders bij andere vormen van vakantieverhuur, waarvoor ook gekozen kan worden. Zonder de eisen van zelfexploitatie en nachtverblijf is een stromanconstructie dan wel een bedrijfsmatige vorm van B&B-exploitatie mogelijk, waarmee de leefbaarheid minder goed wordt beschermd. Het past ook bij de aard van de dienst, namelijk het in gebruik geven van een deel van de woonruimte waarin iemand zelf woont, dat de exploitant, zoals ook geldt voor veel andere beroepen, zelf aanwezig moet zijn om die dienst te verrichten.
    15.2.  Wat de exploitanten in aanvulling op het voorgaande hierover op de zitting van de Afdeling hebben aangevoerd leidt niet tot een ander oordeel. Zij hebben erop gewezen dat de eisen van zelfexploitatie en nachtverblijf geen ruimte laten om slechts heel af en toe niet zelf aanwezig te zijn, ook niet in bijvoorbeeld een situatie van overmacht. Dat is extra nadelig voor alleenstaanden. Het college heeft daarop naar voren gebracht dat bij het al dan niet nemen van handhavingsmaatregelen een evenredigheidstoets plaatsvindt. Als uitgangspunt geldt daarbij dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Als niet aan bovengenoemde eisen is voldaan wegens overmacht, is het evenwel niet evenredig om aan die hoofdregel vast te houden en zal het college daarop dus niet handhavend optreden. Van nadelige gevolgen in een situatie van overmacht is in zoverre dus geen sprake.
    15.3.  Het betoog slaagt niet.
    Slotsom
    16.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd.
    17.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    18.     Voor de volledigheid merkt de Afdeling op dat zij bij een andere uitspraak zal beslissen op het verzoek van de exploitanten om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn (zaak nr. 202204708/2/A2).
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. C.M. Wissels, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.K. van de Riet, griffier.
    w.g. Wissels
    voorzitter
    w.g. Van de Riet
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 11 maart 2026
    994
     
    BIJLAGE
     
    Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt
    Artikel 9
    1. De lidstaten stellen de toegang tot en de uitoefening van een dienstenactiviteit niet afhankelijk van een vergunningstelsel, tenzij aan de volgende voorwaarden is voldaan.
    […]
    b) de behoefte aan een vergunningstelsel is gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;
    […]
    Artikel 10
    1. Vergunningstelsels zijn gebaseerd op criteria die beletten dat de bevoegde instanties hun beoordelingsbevoegdheid op willekeurige wijze uitoefenen.
    2. De in lid 1 bedoelde criteria zijn:
    […]
    b) gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;
    c) evenredig met die reden van algemeen belang;
    […]
    Artikel 11
    1. Een aan een dienstverrichter verleende vergunning heeft geen beperkte geldigheidsduur, tenzij in gevallen waar:
    […]
    b) het aantal beschikbare vergunningen beperkt is door een dwingende reden van algemeen belang;
    of
    c) een beperkte duur gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang.
    […]
    Artikel 14
    De lidstaten stellen de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit op hun grondgebied niet afhankelijk van de volgende eisen:
    […]
    8) een verplichting al gedurende een bepaalde periode ingeschreven te staan in de registers die op hun grondgebied worden bijgehouden of de activiteit al gedurende bepaalde tijd op hun grondgebied te hebben uitgeoefend.