ECLI:NL:RVS:2025:5624, Raad van State, 19-11-2025, 202300292/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-11-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 september 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Baarle-Nassau aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd, omdat hij in strijd met het geldende bestemmingsplan een recreatiewoning op het adres [locatie 1] in Baarle-Nassau permanent zou bewonen. Volgens het college overtreedt [appellant] artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, omdat het gebruik van de recreatiewoning op Parc De Kievit aan de [locatie 1] voor permanente bewoning in strijd is met het geldende bestemmingsplan "Buitengebied 2008". Het college heeft hem daarom gelast om de permanente bewoning van zijn recreatiewoning op te heffen en ergens anders zijn hoofdverblijf te kiezen. Doet hij dat niet, dan verbeurt hij een dwangsom van € 20.000,00 ineens. Het college heeft aan dit besluit ten grondslag gelegd dat [appellant] zich met ingang van 10 maart 2020 respectievelijk 14 september 2020 ingeschreven heeft op het adres [locatie 1]in de Basisregistratie Personen (BRP). Met de inschrijving geeft hij volgens het college aan dat de [locatie 1] zijn hoofdverblijf is. Daarnaast heeft de toezichthouder van de gemeente diverse controles uitgevoerd waarbij is geconstateerd dat er sprake is van bewoning.

202300292/1/R2.
    Datum uitspraak: 19 november 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B] beiden wonend in Baarle-Nassau (hierna ook tezamen en in enkelvoud: [appellant]),
    appellant,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Zeeland­West­Brabant (hierna: de rechtbank) van 19 december 2022 in zaken nrs. 22/5149, 22/5150, 22/5151 en 22/5152 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Baarle-Nassau.
    Procesverloop
    Bij besluit van 23 september 2021 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd, omdat hij in strijd met het geldende bestemmingsplan een recreatiewoning op het adres [locatie 1] in Baarle-Nassau permanent zou bewonen. Hiertegen hebben [appellant A] en [appellant B] ieder afzonderlijk bezwaar gemaakt.
    Bij besluit van 20 september 2022 heeft het college die bezwaren ongegrond verklaard en de begunstigingstermijn verlengd tot drie maanden na het besluit op bezwaar.
    Bij besluit van 3 januari 2022 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na de uitspraak van de rechtbank.
    Bij uitspraak van 19 december 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] tegen het besluit van 20 september 2022 ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Ook heeft hij de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    Bij uitspraak van 26 januari 2023, met het zaaknummer 202300292/3/R2, heeft de voorzieningenrechter van de Afdeling bepaald dat bij wijze van voorlopige voorziening de begunstigingstermijn van het besluit van het college van 23 september 2021 wordt verlengd tot en met 2 maart 2023.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    Bij uitspraak van 2 maart 2023, met het zaaknummer 202300292/2/R2, heeft de voorzieningenrechter van de Afdeling bepaald dat bij wijze van voorlopige voorziening de besluiten van het college van 23 september 2021 en 20 september 2022 worden geschorst tot en met 2 juni 2023.
    Bij besluit van 8 mei 2024 heeft het college besloten over te gaan tot invordering van een verbeurde dwangsom van € 20.000,00.
    [appellant] heeft tegen dit besluit beroepsgronden aangevoerd.
    Het college en [appellant] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak behandeld op de zitting van 17 juli 2025, waar [appellant A] en [appellant B] en het college, vertegenwoordigd door A. Steenbergen en A. Maggan, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluit van 23 september 2021 heeft het college een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Wettelijk kader
    2.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    3.       Bij besluit van 23 september 2021 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd. Volgens het college overtreedt [appellant] artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, omdat het gebruik van de recreatiewoning op Parc De Kievit aan de [locatie 1] voor permanente bewoning in strijd is met het geldende bestemmingsplan "Buitengebied 2008". Het college heeft hem daarom gelast om de permanente bewoning van zijn recreatiewoning op te heffen en ergens anders zijn hoofdverblijf te kiezen. Doet hij dat niet, dan verbeurt hij een dwangsom van € 20.000,00 ineens. Het college heeft aan dit besluit ten grondslag gelegd dat [appellant] zich met ingang van 10 maart 2020 respectievelijk 14 september 2020 ingeschreven heeft op het adres [locatie 1]in de Basisregistratie Personen (BRP). Met de inschrijving geeft hij volgens het college aan dat de [locatie 1] zijn hoofdverblijf is. Daarnaast heeft de toezichthouder van de gemeente diverse controles uitgevoerd waarbij is geconstateerd dat er sprake is van bewoning. Daarbij heeft [appellant] aangegeven ten tijde van het besluit van 23 september 2021 permanent te wonen in de recreatiewoning.
    4.       [appellant] heeft zich op 1 mei 2023 in de BRP ingeschreven op het adres van een door hem gehuurde woning aan de [locatie 2] in Valkenburg aan de Geul. Het college is bij het besluit van 8 mei 2024 overgegaan tot invordering van een verbeurde dwangsom van € 20.000,00. Het college heeft aan dit besluit ten grondslag gelegd dat bij diverse (her)controles is geconstateerd dat [appellant] na het verstrijken van de begunstigingstermijn zijn recreatiewoning nog steeds voor permanente bewoning heeft gebruikt. Dat blijkt volgens het college ook uit slagboomgegevens van Parc De Kievit en uit gegevens over het gas- en waterverbruik van de recreatiewoning.
    5.       In hoger beroep draait het geschil ten eerste om de vraag of het college in wat door [appellant] is aangevoerd reden had moeten zien om van handhavend optreden af te zien en ten tweede of [appellant] voor het verstrijken van de begunstigingstermijn aan de last heeft voldaan.
    Uitspraak van de rechtbank
    6.       De rechtbank heeft geoordeeld dat sprake is van een overtreding, omdat de permanente bewoning van een recreatiewoning in strijd is met het bestemmingsplan. De rechtbank heeft overwogen dat het college bevoegd is om een last onder dwangsom op te leggen. [appellant] mocht volgens de rechtbank aan het amendement van de raad van de gemeente Baarle-Nassau van 8 juli 2020 niet het vertrouwen ontlenen dat niet tot handhaving zou worden overgegaan. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen zicht bestaat op legalisering en het besluit op bezwaar is volgens de rechtbank ook niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Dat het college niet tegen alle door [appellant] genoemde gevallen van permanente bewoning tegelijkertijd optreedt, maakt volgens de rechtbank niet dat het college willekeurig handelt. Het college mocht de algemene belangen laten prevaleren boven de belangen van [appellant] en past het door de gemeente gehanteerde beleid volgens de rechtbank niet inconsistent toe.
    Het hoger beroep
    Is er een formeel gebrek?
    7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte het gebrek heeft gepasseerd dat twee aanvullingen van 8 en 14 maart 2022 van zijn bezwaarschrift niet aan de bezwarencommissie zijn voorgelegd. Hij acht het van belang dat dit alsnog gebeurt, omdat de bezwarencommissie op grond daarvan met betrekking tot het amendement van de raad van 8 juli 2020 mogelijk tot een ander advies zou zijn gekomen. [appellant] wijst op pagina 4 van het verslag van de hoorzitting, waar een lid van de bezwarencommissie zegt dat het amendement ook zo gelezen kan worden dat "er geen handhavingscapaciteit bijkomt en er wordt ingezet op het afhandelen van de lopende handhavingsprocedures."
    7.1.    Deze grond komt overeen met wat [appellant] in beroep bij de rechtbank heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die grond ingegaan. De Afdeling onderschrijft het oordeel van de rechtbank en de onder 12.3 van de uitspraak van de rechtbank opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd.
    Het betoog slaagt niet.
    Is er een overtreding?
    8.       De Afdeling stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat [appellant] de recreatiewoning aan de [locatie 1]ten tijde van het besluit van 23 september 2021 in strijd met het geldende bestemmingsplan "Buitengebied 2008" gebruikte voor permanente bewoning zonder een daartoe strekkende omgevingsvergunning. Dat is in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Omdat hierdoor sprake is van een overtreding van een wettelijk voorschrift was het college bevoegd om daartegen handhavend op te treden. Het geschil beperkt zich ten aanzien van het besluit van 20 september 2022 dan ook tot de vraag of het college vanwege bijzondere omstandigheden had moeten afzien van handhavend optreden.
    Is handhavend optreden onevenredig?
    9.       Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678, geldt bij handhavingsbesluiten bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.
    Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is.
    Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
    -        Zijn er bijzondere omstandigheden?
    10.     [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat handhavend optreden onevenredig is, vanwege bijzondere omstandigheden die maken dat van handhavend optreden af moet worden gezien. Verder wijst [appellant] erop dat hij vanwege de coronapandemie één van zijn twee panden moest verkopen door teruggevallen inkomsten en dat hij ervoor heeft gekozen om zijn recreatiewoning te behouden, vanwege de nabijheid daarvan tot de meeste overgebleven werkzaamheden. Daarnaast vindt [appellant] het onevenredig dat het college op eigen initiatief vier dagen na zijn inschrijving in de BRP en midden in de coronapandemie een handhavingsprocedure heeft opgestart.
    10.1.  Deze grond komt overeen met wat [appellant] in beroep bij de rechtbank heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die grond ingegaan. De Afdeling onderschrijft het oordeel van de rechtbank en de onder 9.3 van de uitspraak van de rechtbank opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd.
    Het betoog slaagt niet.
    -        Is er concreet zicht op legalisatie?
    11.     [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat handhavend optreden onevenredig is omdat er concreet zicht op legalisatie is. Dat concrete zicht ontleent [appellant] aan een amendement van de raad van 8 juli 2020 en dat ziet hij bevestigd in het concept van de "Instructiemaatregel permanente bewoning recreatiewoningen" dat op 27 mei 2025 door de minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening is gepubliceerd. Daarin staat de verplichting van gemeenten om permanente bewoning van recreatiewoningen gedurende een periode van 10 jaar te gedogen. Volgens [appellant] moet de vaststelling van deze maatregel worden afgewacht, voordat het college tot handhaving kan overgaan.
    11.1.  Naar het oordeel van de Afdeling komt de rechtbank terecht tot het oordeel dat er ten tijde van het besluit op bezwaar geen concreet zicht op legalisatie van de overtreding bestond. De Afdeling overweegt daarover als volgt.
    11.2.  De Afdeling heeft onder 8 geconcludeerd dat het gebruik van de recreatiewoning als hoofdverblijf door [appellant] in strijd is met het bestemmingsplan. Zoals de rechtbank terecht overweegt, is het college niet bereid om voor dat strijdige gebruik een omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan te verlenen. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling volstaat in beginsel het enkele feit dat het college niet bereid is een omgevingsvergunning te verlenen voor afwijking van het bestemmingsplan, voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisering bestaat. Vergelijk bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling van 30 oktober 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4374, en 6 december 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4518.
    Het college heeft verder toegelicht dat recreatieverblijven beschikbaar moeten blijven voor recreatief gebruik en dat het onwenselijk is als grote delen van een recreatiepark permanent worden bewoond, omdat dit afbreuk doet aan het recreatieve karakter daarvan. Dat volgt ook uit het "Beleidsplan Vergunningen, Toezicht & Handhaving 2020-2024 Baarle-Nassau", waarin het permanent bewonen van een recreatiewoning als zeer hoge handhavingsprioriteit wordt aangemerkt. De Afdeling ziet met de rechtbank geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het door het college ingenomen standpunt rechtens onjuist is.
    11.3.  De Afdeling volgt de rechtbank ook in haar oordeel dat het amendement van de raad van 8 juli 2020 niet maakt dat er concreet zicht op legalisatie is. Uit dit amendement volgt niet dat er op het moment van het opleggen van de last onder bestuursdwang of het nemen van het besluit op bezwaar sprake was van een op handen zijnde inwerkingtreding van gewijzigde regelgeving over permanente bewoning van recreatiewoningen. De rechtbank merkt terecht op dat er in de gemeente slechts een politieke discussie over de handhavingscapaciteit gaande was.
    De omstandigheid dat de minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening op 27 mei 2025 een ontwerp van de "Instructiemaatregel permanente bewoning recreatiewoningen" heeft voorbereid, leidt niet tot een ander oordeel. Dat ontwerp van 27 mei 2025 stamt van een latere datum dan het opleggen van de last onder bestuursdwang of het nemen van het besluit op bezwaar. Het college kon en hoefde daarmee in de besluitvorming dus geen rekening houden.
    Het betoog slaagt niet.
    -        Is er strijd met het verbod van willekeur en het gelijkheidsbeginsel?
    12.     [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat handhavend optreden onevenredig is, vanwege strijd met het verbod op willekeur en het gelijkheidsbeginsel. Hij noemt in dat kader een groot aantal adressen waar ook permanent gewoond wordt, maar waartegen het college niet handhavend optreedt. Volgens [appellant] heeft het college daarom geen belang bij handhaving.
    [appellant] wijst ook op een brief van het college van 12 april 2023, waaruit volgt dat op recreatiepark l’Air Pur in 43 woningen en op recreatiepark de Kievit in 37 woningen personen staan ingeschreven in de BRP en daar permanent wonen. Uit de beantwoording van schriftelijke vragen die door een raadslid zijn gesteld aan het college volgt dat het in totaal gaat om 177 personen die zonder een persoonsgebonden gedoogbeschikking permanent wonen op een recreatiepark.
    12.1.  De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat er geen strijd is met het verbod van willekeur of het gelijkheidsbeginsel. De Afdeling volgt de rechtbank in haar oordeel dat het college in voldoende mate heeft toegelicht dat wel degelijk handhavend wordt opgetreden tegen de permanente bewoning van recreatiewoningen op Parc De Kievit, en niet alleen in het geval van [appellant]. Het college heeft uit 2021, 2022 en 2023 55 controlerapporten, 28 voornemens tot het opleggen van een last onder dwangsom en een invorderingsbeschikking ingediend, waaruit dat volgt. Ook heeft het college, zoals weergegeven onder 10.2 van de aangevallen uitspraak, gereageerd op een deel van de door [appellant] naar voren gebrachte situaties. Op de zitting heeft [appellant] de adressen [locatie 1] en [locatie 1] specifiek benoemd. Het college heeft toegelicht dat voor het adres aan de [locatie 1] in 2023 een invorderingsbeschikking is gestuurd en in 2024 een aanmaning. Wat betreft het adres aan de [locatie 1] heeft het college aangegeven dat er bijzondere persoonlijke omstandigheden bij deze bewoner aanwezig zijn. Op de zitting is gebleken dat in één door [appellant] naar voren gebracht geval, namelijk het adres aan de [locatie 1], tegen de veronderstelde permanente bewoning van de recreatiewoning sinds het versturen van het voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom op 29 januari 2019, niet meer handhavend is opgetreden. Anders dan [appellant] betoogt, betekent dat op zichzelf niet dat er direct strijd is met het gelijkheidsbeginsel.
    12.2.  De Afdeling volgt de rechtbank in haar oordeel dat de omstandigheid dat het college niet tegen alle gevallen van permanente bewoning tegelijk optreedt, niet maakt dat sprake is van rechtsongelijkheid of willekeur. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 19 februari 2025, ECLI:NL:RVS:2025:65 onder 6.1, is prioriteitstelling toegestaan om in het kader van doelmatige handhaving onderscheid te maken in de wijze waarop uitvoering wordt gegeven aan de handhavingstaak. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college op een inzichtelijke wijze invulling heeft gegeven aan de handhavingstaak. Het college heeft toegelicht dat wel degelijk handhavend wordt opgetreden tegen gelijke gevallen, maar dat er onvoldoende handhavingscapaciteit is om tegen alle gevallen van permanente bewoning tegelijk op te treden. Verder heeft het college toegelicht dat zij zich met name richt op het voorkomen en aanpakken van nieuwe gevallen. Dat doet het college door in eerste instantie te kijken naar de gevallen waarbij wordt ingeschreven in de BRP, zoals ook volgt uit een e-mail van de behandelaar van het bezwaar aan de bezwarencommissie over cijfers over handhavend optreden en uit de "Beleidsnotitie permanente bewoning recreatieverblijven Baarle-Nassau" van 27 november 2018. Dat verklaart waarom het handhaven van oudere gevallen langer op zich laat wachten. Het college past het gehanteerde beleid over handhavend optreden niet inconsistent toe.
    Het betoog slaagt niet.
    -        Is er strijd met het vertrouwensbeginsel?
    13.     [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat handhavend optreden onevenredig is, omdat hij aan het amendement van de raad van 8 juli 2020 het vertrouwen mocht ontlenen dat niet handhavend zou worden opgetreden. Volgens [appellant] heeft hij het amendement zo mogen interpreteren dat het beleid over handhaving mogelijk zou worden gewijzigd, met het legaliseren van permanente bewoning van recreatiewoningen tot gevolg. Die interpretatie wordt volgens [appellant] gesterkt door een e-mail van een gemeenteraadslid van 4 juli 2023, waaruit volgt dat de raad wil onderzoeken of de permanente bewoning van recreatiewoningen kan worden gelegaliseerd. Bovendien is volgens [appellant] de raad het bevoegde orgaan, omdat het de bevoegdheid is van de raad is om beleid vast te stellen op grond waarvan het college het handhavingsbeleid kan formuleren.
    13.1.  Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
    Vereist is dat de toezegging, andere uitlating of gedraging afkomstig is van het bevoegde bestuursorgaan of aan het bevoegde bestuursorgaan moet worden toegerekend. Van toerekening van een onbevoegde uitlating is sprake als de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.
    13.2.  De raad heeft op 8 juli 2020 een amendement aangenomen, waarbij het voorstel om de handhavingscapaciteit met zes uur uit te breiden is geschrapt:
    "De strekking van dit amendement is dat het voorstel om de handhavingscapaciteit uit te breiden met zes uur komt te vervallen."
    13.3.  De rechtbank heeft terecht overwogen dat het amendement van de raad van 8 juli 2020 niet kan worden aangemerkt als een toezegging dat het college niet meer handhavend zal optreden tegen de permanente bewoning van recreatiewoningen. Uit dit amendement volgt slechts dat het voorstel om de handhavingscapaciteit met zes uur uit te breiden, komt te vervallen. Daaruit kan niet worden afgeleid dat het college niet meer handhavend zal optreden tegen de permanente bewoning van recreatiewoningen. Het beroep van [appellant] op het vertrouwensbeginsel slaagt daarom al niet. Ook uit de e-mail van een gemeenteraadslid van 4 juli 2023 kan naar het oordeel van de Afdeling niet worden afgeleid dat het college niet meer handhavend zal optreden. Daarin staat namelijk alleen dat er geld beschikbaar is gekomen voor een onderzoek naar wonen op recreatieparken.
    -        Ontbreekt een eerlijk proces?
    14.     [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat handhavend optreden onevenredig is omdat een eerlijk proces ontbreekt. Zijn verzoeken op grond van de Wet open overheid (hierna: de Woo) worden ten onrechte niet in behandeling genomen door de gemeente, waardoor hij zijn beroepsgrond over strijd met het verbod van willekeur en het gelijkheidsbeginsel niet kan onderbouwen. [appellant] trekt de integriteit van het college en de betrokken ambtenaren in twijfel.
    14.1.  De Afdeling overweegt dat de vraag of er naar aanleiding van de Woo-verzoeken van [appellant] relevante informatie niet of niet voldoende openbaar is gemaakt, enkel aan de orde kan komen in bezwaar en (hoger) beroep tegen de besluiten op die verzoeken. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 2 april 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1436 onder 3.3. Verder ziet de Afdeling in het op 5 juni 2024 aangevraagd integriteitsonderzoek en in de brief van [appellant] van 12 juni 2024 geen aanleiding voor het oordeel dat een eerlijk proces ontbreekt. Met deze stukken heeft [appellant] geen feiten en omstandigheden naar voren gebracht om dat aannemelijk te maken.
    Het betoog slaagt niet.
    Beroep tegen de invordering van de dwangsom
    15.     Bij besluit van 8 mei 2024 heeft het college besloten om over te gaan tot invordering van een volgens het college verbeurde dwangsom van € 20.000,00. Uit artikel 5:39, eerste lid, van de Awb volgt dat het hoger beroep van [appellant] ook betrekking heeft op het invorderingsbesluit. Wat het college en [appellant] ten aanzien van het besluit van 8 mei 2024 verdeeld houdt, is de vraag of de last voor het verstrijken van de begunstigingstermijn is uitgevoerd.
    Is de last voor het verstrijken van de begunstigingstermijn uitgevoerd?
    16.     [appellant] betoogt dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat hij de last niet voor het verstrijken van de begunstigingstermijn heeft uitgevoerd. Daarmee betwist [appellant] dat hij een dwangsom heeft verbeurd en dat het college bevoegd was om tot invordering over te gaan. [appellant] voert aan dat hij sinds 1 mei 2023 een appartement heeft gehuurd aan de [locatie 2] in Valkenburg aan de Geul, waar hij zich ook heeft ingeschreven in de BRP. Daarnaast volgt volgens [appellant] niet uit de planregels dat de frequentie en duur van het gebruik van de recreatiewoning van belang zijn voor beantwoording van de vraag of de recreatiewoning als hoofdverblijf wordt gebruikt. Hij voert ook aan dat uit een uitlating van de burgemeester volgt dat pas van permanente bewoning gesproken kan worden na bewoning van meer dan de helft van een jaar. Dat is volgens hem niet vastgesteld, aangezien minder dan een jaar is gecontroleerd. Daarnaast betoogt [appellant] dat de slagboomgegevens, de gegevens over zijn gas- en waterverbruik en de verklaring van een receptioniste bij Parc De Kievit van 25 april 2024 de conclusie niet rechtvaardigen dat de last niet op tijd is uitgevoerd.
    16.1.  Op het adres de [locatie 1] geldt het bestemmingsplan "Buitengebied 2008", op grond waarvan het perceel onder meer de bestemming "Recreatie" heeft.
    Artikel 14.1.1, aanhef en onder a, onder 2, van de planregels bepaalt dat de gronden met de bestemming "Recreatie" bestemd zijn voor recreatieve doeleinden bestemd voor recreatief nachtverblijf van personen die hun woon- of verblijfplaats elders hebben. Artikel 14.3.2, aanhef en onder e, van de planregels bepaalt dat onder strijdig gebruik wordt verstaan permanente bewoning. Op grond van artikel 1.92 van de planregels wordt onder "recreatiewoning" verstaan een gebouw bestemd voor verblijfsrecreatie ten dienste van een huishouden dat zijn hoofdverblijf elders heeft.
    16.2.  Het college stelt zich op het standpunt dat voor de vraag of de recreatiewoning in overeenstemming met de bestemming wordt gebruikt, moet worden getoetst aan de artikelen 14.1.1, aanhef en onder a, onder 2, 14.3.2, aanhef en onder e, en 1.92 van de planregels en niet aan de door [appellant] gestelde periode van een half jaar. Nu het begrip "hoofdverblijf" niet in de planregels is gedefinieerd, moet volgens het college worden aangesloten bij het algemene spraakgebruik en zijn alle feitelijke omstandigheden bepalend om vast te stellen waar [appellant] daadwerkelijk woont. Het college stelt zich op het standpunt dat [appellant] zijn recreatiewoning na het verstrijken van de begunstigingstermijn is blijven gebruiken voor permanente bewoning.
    Ter staving van dit standpunt wijst het college op het volgende. Aan het invorderingsbesluit zijn vijftien controlerapporten ten grondslag gelegd van controles in de periode tussen 5 juni 2023 en 25 april 2024 bij de recreatiewoning van [appellant]. Daaruit volgt dat herhaaldelijk een bewoonde indruk is geconstateerd, waarbij [appellant] zelf acht keer is aangetroffen. Het college heeft in een nader stuk vijf aanvullende controlerapporten van controles bij de recreatiewoning van [appellant] ingediend, waar hij nog twee keer is aangetroffen. Verder heeft het college aan het invorderingsbesluit slagboomgegevens van Parc De Kievit en gegevens over het gas- en waterverbruik van de recreatiewoning van [appellant] ten grondslag gelegd. In een nader stuk heeft het college aanvullende slagboomgegevens overlegd.
    16.3.  De Afdeling overweegt dat het op de weg van het tot handhaving bevoegde bestuursorgaan ligt om feiten en omstandigheden vast te stellen die het aannemelijk maken dat een recreatiewoning in strijd met het bestemmingsplan permanent wordt bewoond. Het is vervolgens aan de aangeschrevene om die feiten, als daartoe aanleiding bestaat, te weerleggen of nader te verklaren, bij gebreke waarvan de bestuursrechter in beginsel van de juistheid van de feiten, zoals het college die heeft vastgesteld, dient uit te gaan. Indien de betrokkene blijkens de BRP op een ander adres dan de recreatiewoning is ingeschreven, is het aan het tot handhaving bevoegde bestuursorgaan om aannemelijk te maken dat de betrokkene niettemin hoofdverblijf in de recreatiewoning heeft.
    16.4.  Het college heeft terecht vooropgesteld dat voor beantwoording van de vraag of [appellant] zijn recreatiewoning in overeenstemming met de bestemming "Recreatie" gebruikt, moet worden getoetst aan de artikelen 14.1.1, aanhef en onder a, onder 2, 14.3.2, aanhef en onder e, en 1.92 van de planregels en niet aan het door [appellant] gehanteerde criterium van meer dan een half jaar bewoning. In zoverre is de uitlating van de burgemeester waar [appellant] naar verwijst niet relevant en treft het betoog van [appellant] dat het college minstens een jaar moet controleren voordat vastgesteld kan worden dat hij meer dan een half jaar in zijn recreatiewoning heeft gewoond geen doel.
    16.5.  De Afdeling volgt het college ook in diens standpunt dat [appellant] na het verstrijken van de begunstigingstermijn in de recreatiewoning is blijven wonen en de last dus niet voor het verstrijken daarvan heeft uitgevoerd. Dat betekent dat het college bevoegd was om tot invordering over te gaan. De Afdeling legt het volgende aan haar oordeel ten grondslag.
    In totaal is [appellant] na het verstrijken van de begunstigingstermijn tien keer aangetroffen in zijn recreatiewoning. In de controlerapporten van 14 oktober 2023 en 4 november 2023 is nog twee keer een bewoonde indruk geconstateerd, omdat de binnenverlichting aan was en de auto van [appellant] bij zijn recreatiewoning was aangetroffen. Uit de slagboomgegevens volgt dat [appellant] in de periode na het verstrijken van de begunstigingstermijn ongeveer 200 dagen feitelijk in zijn recreatiewoning verbleef. Dat is ruim meer dan de helft van de tijd in de periode tussen het verstrijken van de begunstigingstermijn en het invorderingsbesluit van 8 mei 2024. Bovendien is uit de tijdstippen van het in- en uitrijden door [appellant] af te leiden dat hij vaak de nacht heeft doorgebracht in zijn recreatiewoning. Het college heeft zich op het standpunt kunnen stellen dat het gasverbruik in de recreatiewoning van [appellant] na het besluit van 23 september 2021 slechts weinig is gedaald ten opzichte van de periode daarvoor, waarin [appellant] zelf heeft aangegeven de recreatiewoning permanent te bewonen. In de periode van 20 mei 2021 tot 23 mei 2022 was het gasverbruik 304 m3 en in de periode van 23 mei 2022 tot 23 mei 2023 was het gasverbruik 290 m3. Dat is slechts een geringe daling.
    16.6.  Het college heeft zich naar het oordeel van de Afdeling op het standpunt kunnen stellen dat de controlerapporten, slagboomgegevens en gegevens over het gasverbruik meer passen bij een intensief dan recreatief gebruik of verblijf van de woning. Het college heeft daarbij waarde mogen toekennen aan de omstandigheid dat de recreatiewoning na de uitschrijving van [appellant] niet of nauwelijks is veranderd, dat zijn auto daar geregeld is aangetroffen en dat de receptioniste van Parc De Kievit op 25 april 2025 heeft verklaard dat [appellant] vrijwel altijd aanwezig is. Het college heeft in het voorgaande een sterk begin van bewijs van permanente bewoning van de recreatiewoning mogen zien. [appellant] heeft die feiten en omstandigheden onvoldoende weerlegd of verklaard met de enkele stelling dat familie en vrienden regelmatig gebruik maken van zijn recreatiewoning en toegangspas en dat hijzelf regelmatig zijn auto bij zijn recreatiewoning laat staan om met ander vervoer naar zijn reguliere woning te gaan.
    Het betoog slaagt niet.
    Is er sprake van misbruik van bevoegdheden?
    17.     [appellant] betoogt tevergeefs dat sprake is van misbruik van bevoegdheden omdat het invorderingsbesluit niet tot doel zou hebben om de permanente bewoning van zijn recreatiewoning op te heffen. Volgens hem gaat het om "een wraakactie" van het college en wil het college bereiken dat hij zijn recreatiewoning verkoopt, zodat hij geen belang meer heeft bij zijn hoger beroep en zijn Woo verzoeken. Die stellingen heeft hij echter niet aannemelijk gemaakt.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie en proceskosten
    18.     Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd.
    19.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. M.M. Kaajan, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. F. Nales, griffier.
    w.g. Kaajan
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Nales
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 19 november 2025
    680-1044
     
    BIJLAGE
     
    Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    […]
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    […]
    Bestemmingsplan "Buitengebied 2008" van de gemeente Baarle-Nassau
    Artikel 1.89 Permanente bewoning
    bewoning van een ruimte als hoofdverblijf;
    Artikel 1.92 Recreatiewoning
    een gebouw of een gedeelte van een gebouw bestemd voor:
    - verblijfsrecreatie ten dienste van een huishouden dat zijn hoofdverblijf elders heeft en dat, als onderdeel van een recreatiebedrijf of -tak, bestemd is voor de verhuur aan regelmatig wisselende personen of groepen voor zover niet zijnde een solitaire recreatiewoning;
    - verblijfsrecreatie ten dienste van een huishouden dat zijn hoofdverblijf elders heeft voor recreatieve bewoning die plaatsvindt in het kader van de weekend- en/of verblijfsrecreatie;
    Artikel 1.101 Verblijfsrecreatie
    het verblijf voor recreatieve doeleinden op een andere locatie dan waar men hoofdverblijf heeft, waarbij ten minste één nacht wordt doorgebracht, met uitzondering van overnachtingen bij familie en vrienden;
    Artikel 14.3.1 Algemene verbodsbepaling
    Het is verboden de in deze bestemming opgenomen gronden en bouwwerken te gebruiken of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de aan de gronden gegeven bestemming.
    Artikel 14.3.2 Specifiek strijdig gebruik
    Onder strijdig gebruik als bedoeld in 14.3.1 wordt in ieder geval verstaan het gebruik van gronden en bouwwerken voor:
    […]
    e. permanente bewoning, uitgezonderd permanente bewoning van de bedrijfswoningen;
    […]