ECLI:NL:RVS:2025:6009, Raad van State, 10-12-2025, 202304293/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-12-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 mei 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van 's-Hertogenbosch een omgevingsvergunning verleend voor het verwijderen van acht bomen en het herplanten van bomen aan de Koningsweg. Bij verkeersbesluit van 20 juli 2021 heeft het college ten behoeve van de herinrichting van de Koningsweg onder meer eenrichtingsverkeer op de Alfons Diepenbrockstraat ingesteld. Het college heeft besloten tot gedeeltelijke herinrichting van de Koningsweg (tussen het Julianaplein en de Lekkerbeetjesstraat). Daarvoor is een aantal verkeersmaatregelen genomen, waaronder het instellen van eenrichtingsverkeer op de Alfons Diepenbrockstraat door het plaatsen van de relevante verkeersborden ter hoogte van de Koningsweg en de Van der Does de Willeboissingel. De nieuwe rijrichting op de Alfons Diepenbrockstraat is van oost naar west, wat betekent dat verkeer alleen nog via de Alfons Diepenbrockstraat de Koningsweg op mag rijden en niet meer andersom. Ter uitvoering van de herinrichting van de Koningsweg heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor het kappen van acht bomen en het herplanten van zeventien bomen. Appellanten wonen aan de Alfons Diepenbrockstraat of om de hoek aan de Koningsweg. Hun hoger beroep beperkt zich tot de verkeersmaatregel over het instellen van eenrichtingsverkeer op de Alfons Diepenbrockstraat.

202304293/1/R2.
    Datum uitspraak: 10 december 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant] en anderen, wonend in ‘s-Hertogenbosch,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-­West­-Brabant van 24 mei 2023 in zaak nr. 22/378 in het geding tussen:
    [appellant] en anderen
    en
    het college van burgemeester en wethouders van 's-Hertogenbosch.
    Procesverloop
    Bij besluit van 26 mei 2021 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor het verwijderen van acht bomen en het herplanten van bomen aan de Koningsweg.
    Bij verkeersbesluit van 20 juli 2021 heeft het college ten behoeve van de herinrichting van de Koningsweg onder meer eenrichtingsverkeer op de Alfons Diepenbrockstraat ingesteld.
    Bij besluiten van 10 december 2021 heeft het college de door [appellant] en anderen gemaakte bezwaren tegen de besluiten van 26 mei 2021 en 20 juli 2021 ongegrond verklaard.
    Bij tussenuitspraak van 29 november 2022 heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld om het in die uitspraak geconstateerde gebrek in het besluit van 20 juli 2021 te herstellen.
    Bij brief van 27 januari 2023, met daarbij een advies van de korpschef van 24 januari 2023, heeft het college de onderbouwing van het besluit van 20 juli 2021 aangevuld.
    Bij einduitspraak van 24 mei 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] en anderen ingestelde beroep tegen het besluit van 26 mei 2021 ongegrond verklaard, het beroep tegen het besluit van 20 juli 2021 gegrond verklaard, het besluit van 20 juli 2021 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het besluit van 20 juli 2021 in stand blijven.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant] en anderen hoger beroep ingesteld.
    [appellant] en anderen hebben een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, hierna: de Staat) aangemerkt als partij in deze procedure.
    De Afdeling heeft de zaak behandeld op de zitting van 17 juli 2025, waar [appellant] en anderen, en het college, vertegenwoordigd door [gemachtigde], zijn verschenen.
    Overwegingen
    Wettelijk kader
    1.       De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       Het college heeft besloten tot gedeeltelijke herinrichting van de Koningsweg (tussen het Julianaplein en de Lekkerbeetjesstraat). Daarvoor is een aantal verkeersmaatregelen genomen, waaronder het instellen van eenrichtingsverkeer op de Alfons Diepenbrockstraat door het plaatsen van de relevante verkeersborden ter hoogte van de Koningsweg en de Van der Does de Willeboissingel. De nieuwe rijrichting op de Alfons Diepenbrockstraat is van oost naar west, wat betekent dat verkeer alleen nog via de Alfons Diepenbrockstraat de Koningsweg op mag rijden en niet meer andersom. Ter uitvoering van de herinrichting van de Koningsweg heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor het kappen van acht bomen en het herplanten van zeventien bomen.
    3.       Appellanten wonen aan de Alfons Diepenbrockstraat of om de hoek aan de Koningsweg, dichtbij de aansluiting van de Alfons Diepenbrockstraat op de Koningsweg. Hun hoger beroep beperkt zich tot de verkeersmaatregel over het instellen van eenrichtingsverkeer op de Alfons Diepenbrockstraat.
    Verkeersbesluit van 20 juli 2021
    Toetsingskader
    4.       Het college heeft beoordelingsruimte bij de beantwoording van de vraag wat nodig is ter bescherming van de verkeersbelangen genoemd in artikel 2, eerste en tweede lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: Wvw 1994). Het college dient dit naar behoren te motiveren. Afhankelijk van de beroepsgronden gaat de bestuursrechter in op de vraag of de manier waarop het college van die beoordelingsruimte gebruik heeft gemaakt in overeenstemming is met het recht. Daarbij moet de bestuursrechter nagaan of het college redelijkerwijs de beoordelingsruimte op die manier heeft kunnen invullen. Nadat het college heeft vastgesteld wat naar zijn oordeel nodig is gelet op de betrokken verkeersbelangen, moet het de uitkomst van die beoordeling afwegen tegen de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van het verkeersbesluit. Bij die afweging heeft het bestuursorgaan beleidsruimte. De bestuursrechter gaat niet na of hij in het concrete geval tot hetzelfde besluit zou zijn gekomen. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of de (uitkomst van de) belangenafweging die ten grondslag ligt aan het besluit niet onevenredig is in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen (artikel 3:4, tweede lid, van de Awb).
    Tussenuitspraak van de rechtbank van 23 november 2023
    5.       De rechtbank heeft geoordeeld dat niet is gebleken dat het verplichte advies van de korpschef voorafgaand aan het nemen van het verkeersbesluit van 10 december 2021 is ingewonnen. De rechtbank stelt het college in de gelegenheid om alsnog een advies van de korpschef in te winnen over het besluit om eenrichtingsverkeer op de Alfons Diepenbrockstraat in te stellen en de fysieke maatregelen die daarmee samenhangen. Het advies moet ook ingaan op de vraag in hoeverre eenrichtingsverkeer handhaafbaar is.
    Einduitspraak van de rechtbank van 24 mei 2024
    6.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het advies van de korpschef van 24 januari 2023 kwalificeert als advies zoals bedoeld in artikel 24, onder a, van het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer (Babw).
    De rechtbank heeft geoordeeld dat het beroep tegen het verkeersbesluit van 10 december 2021 gegrond is, omdat dit is genomen zonder voorafgaand advies van de korpschef en is gebaseerd op een verkeerde plaatsing van verkeersborden. Volgens de rechtbank is dat besluit nu voldoende onderbouwd en is het in de tussenuitspraak vastgestelde gebrek hersteld. De rechtbank heeft geoordeeld dat de rechtsgevolgen van het verkeersbesluit van 10 december 2021 tot het instellen van eenrichtingsverkeer, namelijk het moeten aanbrengen van verkeersborden, in stand blijven.
    De rechtbank heeft over het besluit van 10 december 2021 voor zover het betreft de omgevingsvergunning voor kappen geoordeeld dat het college op goede gronden het belang van het kappen van de bomen zwaarder heeft laten wegen dan de wens van [appellant] en anderen om de bomen niet te kappen.
    Wat ligt ter beoordeling voor?
    7.       De Afdeling stelt voorop dat in deze procedure alleen het besluit van 10 december 2021 ter beoordeling voorligt. De betogen van [appellant] en anderen over onredelijke gevolgen en alternatieven en ook hun verzoek om aanvullende maatregelen, waaronder het plaatsen van extra verkeersborden, zien op de aansluiting van de Alfons Diepenbrockstraat op de Koningsweg. Die aansluiting is niet geregeld in het verkeersbesluit van 20 juli 2021 en dus ook niet in de beslissing op bezwaar van 10 december 2021, maar is een feitelijke maatregel. Tegen feitelijke handelingen kan geen bezwaar worden gemaakt en geen beroep en hoger beroep bij de bestuursrechter worden ingesteld. Daartegen kan worden opgekomen bij de burgerlijke rechter. Wat [appellant] en anderen aanvoeren over onredelijke gevolgen, alternatieven en aanvullende maatregelen kan in deze procedure dus niet door de Afdeling beoordeeld worden.
    Is het advies van de korpschef zorgvuldig?
    8.       [appellant] en anderen betogen dat het advies van de korpschef van 24 januari 2023 onzorgvuldig is. Daarmee is niet voldaan aan de opdracht van de rechtbank om in te gaan op de vereiste fysieke maatregelen en de handhaafbaarheid van het eenrichtingsverkeer. Zij voeren aan dat de verkeersborden die worden genoemd in het advies nog niet zijn geplaatst.
    Verder voeren [appellant] en anderen aan dat er gebreken kleven aan het advies. De zinsnede "aanwijzen van voornoemd voornemen" en de term "V85" zijn onduidelijk, de vermelding van de taakaccenthouder is onvoldoende om aan te nemen dat de politie het advies heeft opgesteld en het advies is ten onrechte niet ondertekend. Ook heeft de rechtbank het instellen van eenrichtingsverkeer volgens hen ten onrechte niet beoordeeld in de context van het negatieve advies van de korpschef over de 30 km/u-zone en de aansluiting van de Alfons Diepenbrockstraat daarop.
    8.1.    Deze grond komt overeen met wat [appellant] en anderen in beroep bij de rechtbank hebben aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die grond ingegaan. De Afdeling onderschrijft het oordeel van de rechtbank en de onder 5.3 en 5.4 van de uitspraak van de rechtbank opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd. Wat [appellant] en anderen aanvoeren over het advies van de korpschef over de 30 km/u-zone maakt dat niet anders. Dat valt, zoals toegelicht in overweging 7, buiten de reikwijdte van het hoger beroep.
    De Afdeling voegt daaraan toe dat het college op de zitting heeft bevestigd dat de verkeersborden uit het advies van de korpschef inmiddels zijn geplaatst. De stelling van [appellant] en anderen dat dit advies gebrekkig is, omdat zij de zinsnede "aanwijzen van voornoemd voornemen" en de term "V85" onduidelijk vinden, doet aan het oordeel van de rechtbank niets af. Die aspecten gaan namelijk over verkeersmaatregelen en die maatregelen vallen, zoals toegelicht, buiten de reikwijdte van het hoger beroep. Anders dan [appellant] en anderen betogen, is in het advies van de korpschef ingegaan op de fysieke maatregelen. Daarin is namelijk geconcludeerd dat de bebording moet worden aangepast.
    Het betoog slaagt niet.
    Is de rechtbank ten onrechte niet ingegaan op een aantal beroepsgronden?
    9.       Het betoog van [appellant] en anderen dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op een aantal beroepsgronden slaagt. De rechtbank is namelijk niet ingegaan op hun beroepsgronden over een volledige heroverweging in bezwaar door het college zoals bedoeld in artikel 7:11 van de Awb, dat de belangen uit artikel 2, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: Wvw 1994) niet zijn gediend met het instellen van eenrichtingsverkeer op de Alfons Diepenbrockstraat, dat de herinrichting onvoldoende is onderbouwd door onderzoek en dat het participatieproces onzorgvuldig is geweest. Uit oogpunt van een efficiënte geschilbeslechting zal de Afdeling hierna beoordelen of de rechtbank de rechtsgevolgen van het door haar vernietigde besluit in stand kon laten, in het licht van de daartegen in eerste aanleg door de rechtbank onbesproken gelaten voorgedragen gronden.
    Zijn de belangen van artikel 2, eerste lid, van de Wvw 1994 gediend?
    10.     [appellant] en anderen betogen dat de belangen uit artikel 2, eerste lid, van de Wvw 1994 niet zijn gediend met het instellen van eenrichtingsverkeer op de Alfons Diepenbrockstraat. Het college stelt zich ten onrechte op het standpunt dat eenrichtingsverkeer is ingesteld ter uitvoering van de plannen voor een autoluwe binnenstad. Het werkelijke doel is om onveilige situaties en keren bij de Beekmanschool te voorkomen, maar dat komt nog steeds voor. Zij voeren verder aan dat het verkeersbesluit niet effectief is, omdat het eenrichtingsverkeer niet gehandhaafd kan worden.
    10.1.  Artikel 21 van het Babw bepaalt dat de motivering van het verkeersbesluit in ieder geval moet vermelden welke doelstelling of doelstellingen met het verkeersbesluit worden beoogd. Daarbij moet worden aangegeven welke van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de Wvw 1994 genoemde belangen ten grondslag liggen aan het verkeersbesluit. De absolute noodzaak van een verkeersbesluit hoeft niet te worden aangetoond. Voldoende is dat met het verkeersbesluit de eraan ten grondslag gelegde belangen, bedoeld in artikel 2, eerste en tweede lid, van de Wvw 1994, worden gediend en dat inzichtelijk is gemaakt op welke wijze deze belangen tegen elkaar zijn afgewogen.
    10.2.  Uit het besluit van 20 juli 2021 en het advies van de commissie van advies voor de bezwaarschriften volgt dat het verkeersbesluit is genomen om een autoluwe binnenstad te creëren. Daarin staat dat met de realisatie van de "Binnenstadsring" gefaseerd een 30 km/u zone wordt gecreëerd, en dat met het verkeersbesluit uitvoering wordt gegeven aan het realiseren van die Binnenstadsring op de Koningsweg, van het Julianaplein tot aan de Lekkerbeetjesstraat. Er staat ook dat het instellen van eenrichtingsverkeer bijdraagt aan een veiligere situatie rondom de Beekmanschool, omdat het verkeer vanuit de school niet meer hoeft te keren op de Van de Does de Willeboissingel. Verder staat in het besluit van 20 juli 2021 en het advies van de commissie van advies voor de bezwaarschriften dat eenrichtingsverkeer is ingesteld op de Alfons Diepenbrockstraat met het oogmerk om de doorstroming, de bereikbaarheid en de verkeersveiligheid te waarborgen.
    10.3.  Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in het betoog van [appellant] en anderen geen aanleiding voor het oordeel dat de belangen uit artikel 2, eerste lid, van de Wvw 1994 niet zijn gediend met het verkeersbesluit van 10 december 2021. Het verzekeren van de veiligheid op de weg is een belang dat artikel 2, eerste lid, van de Wvw 1994 beschermt. De stelling van [appellant] en anderen dat het verkeersbesluit van 10 december 2021 niet effectief is, omdat zich nog steeds onveilige situaties voordoen bij de school, maakt dat niet anders. Dat is namelijk een handhavingskwestie. [appellant] en anderen hebben niet toegelicht waarom handhaving volgens hen niet mogelijk is.
    Het betoog slaagt niet.
    Is het participatieproces gebrekkig?
    11.     [appellant] en anderen betogen dat het participatieproces gebrekkig is geweest. Zij voeren aan dat zij te laat op de hoogte werden gesteld van de plannen om de Koningsweg opnieuw in te richten en dat zij in onvoldoende mate mee hebben kunnen doen met het participatieproces.
    11.1.  Het bieden van inspraak voorafgaande aan de terinzagelegging van het ontwerpverkeersbesluit maakt geen deel uit van de in de Wvw 1994 en het Babw geregelde inspraakprocedure. Het college stelt zich daarom terecht op het standpunt dat het niet bieden van inspraak in die eerdere fase geen gevolgen heeft voor de rechtmatigheid van het besluit tot vaststelling van het verkeersbesluit.
    Het betoog slaagt niet.
    Heeft een volledige heroverweging in bezwaar plaatsgevonden?
    12.     [appellant] en anderen betogen dat er geen volledige heroverweging in bezwaar heeft plaatsgevonden door het college. Het college heeft door hen aangedragen bezwaren en suggesties, en ook het rapport van D.L. de Baan van 6 augustus 2021, niet meegewogen.
    12.1.  Anders dan de beroepsgronden die [appellant] en anderen hebben aangevoerd en die niet slagen, hebben zij geen andere argumenten naar voren gebracht die aanleiding geven voor het oordeel dat het college tot een onvolledige beslissing op de bezwaren van [appellant] en anderen is gekomen.
    Het betoog slaagt niet.
    Besluit van 10 december 2021 op de bezwaren tegen het besluit van 26 mei 2021
    Moeten de gekapte bomen worden teruggeplaatst?
    13.     [appellant] en anderen betogen dat zij het niet eens zijn met het verkeersbesluit van 20 juli 2021 en de daarop volgende beslissing op bezwaar van 10 december 2021 en dat het college, als hun hoger beroep tegen dat verkeersbesluit slaagt, verplicht is om de gekapte bomen terug te plaatsen.
    13.1.  Deze grond komt overeen met wat [appellant] en anderen in beroep bij de rechtbank hebben aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die grond ingegaan. De Afdeling onderschrijft het oordeel van de rechtbank en de onder 6.1 en 6.2 van de uitspraak van de rechtbank opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd.
    Het betoog slaagt niet.
    Heeft de rechtbank terecht de rechtsgevolgen in stand gelaten?
    14.     Gelet op het voorgaande, slagen de beroepsgronden die in eerste aanleg door de rechtbank onbesproken zijn gelaten niet. Dat betekent dat de rechtbank, hetzij op onjuiste gronden, terecht de rechtsgevolgen van het besluit van 10 december 2021 voor wat betreft het verkeersbesluit in stand heeft gelaten.
    Overschrijding van de redelijke termijn
    15.     [appellant] en anderen hebben bij brief van 22 juni 2025 verzocht om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn.
    15.1.  De redelijke termijn is overschreden als de duur van de totale procedure te lang is. Voor een procedure als deze die uit een bezwaarprocedure en twee rechterlijke instanties bestaat, is in beginsel een totale lengte van ten hoogste vier jaar redelijk. Hierbij wordt een half jaar gerekend voor de behandeling van het bezwaar, anderhalf jaar voor de behandeling van het beroep en twee jaar voor de behandeling van het hoger beroep. De termijn begint op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan.
    15.2.  Het college heeft het bezwaarschrift van [appellant] en anderen ontvangen op 17 augustus 2021. De redelijke termijn is in deze procedure dus met ruim 3 maanden overschreden. Deze overschrijding moet geheel aan de Afdeling worden toegerekend.
    15.3.  De Afdeling hanteert een forfaitaire vergoeding van € 500,00 per half jaar waarmee de redelijke termijn is overschreden. Daarmee wordt de schadevergoeding vastgesteld op € 500,00. Daarbij wordt opgemerkt dat [appellant], [en drie andere appellanten] samen procederen, waarin de Afdeling in dit geval aanleiding ziet om het bedrag te matigen. Het berekende bedrag aan schadevergoeding wordt gedeeld door het aantal appellanten dat gezamenlijk procedeert, met dien verstande dat aan appellanten minimaal 25% van dat bedrag wordt toegekend. Dat betekent dat aan [appellant], [en drie andere appellanten] afzonderlijk een bedrag van € 125,00 moet worden toegekend. Deze matiging acht de Afdeling redelijk vanwege de matigende invloed die het samen deelnemen als partij in het voorliggende geval heeft gehad op de mate van stress, ongemak en onzekerheid die zij hebben ondervonden door de te lang durende procedure. Door gezamenlijk beroepen in te stellen hebben zij de voor- en nadelen van het voeren van deze procedure kunnen delen. Vergelijk ook de uitspraak van de Afdeling van 30 januari 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:245).
    Conclusie en proceskosten
    16.     Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet, voor zover aangevallen en met verbetering van de gronden waarop deze rust, worden bevestigd.
    17.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       wijst het verzoek om schadevergoeding toe;
    III.      veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) om [appellant] en anderen een schadevergoeding van € 500,00 te betalen, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen de Staat aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. M.M. Kaajan, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. F. Nales, griffier.
    w.g. Kaajan
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Nales
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 10 december 2025
    680-1044
     
    BIJLAGE
     
    Artikel 2, eerste en tweede lid, van de Wvw1994:
    1.       De krachtens deze wet vastgestelde regels kunnen strekken tot:
    a.       het verzekeren van de veiligheid op de weg;
    b.       het beschermen van weggebruikers en passagiers;
    c.       het in stand houden van de weg en het waarborgen van de bruikbaarheid daarvan;
    d.       het zoveel mogelijk waarborgen van de vrijheid van het verkeer.
    2.       De krachtens deze wet vastgestelde regels kunnen voorts strekken tot:
    a.       het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder of schade alsmede de gevolgen voor het milieu, bedoeld in de Wet milieubeheer;
    b.       het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte aantasting van het karakter of van de functie van objecten of gebieden.
    […]
    Artikel 21, van de Babw:
    De motivering van het verkeersbesluit vermeldt in ieder geval welke doelstelling of doelstellingen met het verkeersbesluit worden beoogd. Daarbij wordt aangegeven welke van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de wet genoemde belangen ten grondslag liggen aan het verkeersbesluit. Indien tevens andere van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de wet genoemde belangen in het geding zijn, wordt voorts aangegeven op welke wijze de belangen tegen elkaar zijn afgewogen.
    Artikel 24, onder a, van de Babw:
    Verkeersbesluiten worden genomen na overleg met:
    a.       de korpschef,
    […]