ECLI:NL:RVS:2026:739, Raad van State, 11-02-2026, 202306935/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2026-02-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 oktober 2020 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwkundig splitsen van een eengezinswoning in vier zelfstandige woningen op de [locatie 1] tot en met [locatie 2] in Amsterdam. De stichting is op 30 november 2020 opgericht door een groep burgers die het beleid ten aanzien van huisvesting in Amsterdam probeert te veranderen. Het college heeft het bezwaar van de stichting tegen de omgevingsvergunning bij besluit op bezwaar I niet-ontvankelijk verklaard, omdat de werkzaamheden van de stichting volgens het college alleen bestaan uit het opkomen tegen besluiten. [appellant sub 2] is een omwonende van het pand aan de [locatie] in Amsterdam. Het college heeft het bezwaar van [appellant sub 2] tegen de woningvormingsvergunning bij besluit op bezwaar II ongegrond verklaard. In dit besluit zijn wel de voorwaarden van de vergunning gewijzigd.

202306935/1/A2.
    Datum uitspraak: 11 februari 2026
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       Stichting Betaalbare Woonstad Amsterdam, gevestigd in Amsterdam,
    2.       [appellant sub 2], wonend in Amsterdam,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 29 september 2023 in zaken nrs. 22/2844 en 22/2965 in het geding tussen:
    de stichting en [appellant sub 2]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 23 oktober 2020 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwkundig splitsen van een eengezinswoning in vier zelfstandige woningen op de [locatie 1] tot en met [locatie 2] in Amsterdam.
    Bij besluit van 5 mei 2021 heeft het college aan [vergunninghouder] onder voorwaarden een woningvormingsvergunning verleend voor het vormen van nieuwe zelfstandige woonruimten op de [locatie 1] tot en met [locatie 2].
    Bij besluit van 25 april 2022 (besluit op bezwaar I) heeft het college het door de stichting tegen het besluit van 23 oktober 2020 gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    Bij besluit van 25 april 2022 (besluit op bezwaar II) heeft het college het door [appellant sub 2] tegen het besluit van 5 mei 2021 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard onder aanpassing van de voorwaarden.
    De stichting heeft beroep ingesteld tegen besluit op bezwaar I. Dat beroep heeft bij de rechtbank zaaknummer 22/2965. [appellant sub 2] heeft beroep ingesteld tegen besluit op bezwaar II. Dat beroep heeft bij de rechtbank zaaknummer 22/2844. Bij uitspraak van 29 september 2023 heeft de rechtbank het beroep van de stichting gegrond verklaard, besluit op bezwaar I vernietigd, voor zover dat ziet op de ontvankelijkheid van de stichting, het bezwaar van de stichting ongegrond verklaard en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van besluit op bezwaar I. In dezelfde uitspraak heeft de rechtbank het beroep van [appellant sub 2] tegen besluit op bezwaar II ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak hebben de stichting en [appellant sub 2] ieder hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [vergunninghouder] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant sub 2] heeft een nader stuk ingediend.
    De stichting heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 10 november 2025, waar de stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigden], [appellant sub 2] en het college, vertegenwoordigd door L. Bouzahra, zijn verschenen. Verder is [vergunninghouder], vertegenwoordigd door mr. J.D. Poot, advocaat te Amsterdam, als belanghebbende gehoord.
    [appellant sub 2] heeft, zoals afgesproken ter zitting, de inspraakreactie van 3 december 2020 aan de Afdeling gezonden. Dit stuk was bekend bij partijen, maar niet terug te vinden in het dossier.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Voor de beoordeling van de hoger beroepen blijft het recht zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing.
    Inleiding
    2.       De stichting is op 30 november 2020 opgericht door een groep burgers die het beleid ten aanzien van huisvesting in Amsterdam probeert te veranderen. Het college heeft het bezwaar van de stichting tegen de omgevingsvergunning bij besluit op bezwaar I niet-ontvankelijk verklaard, omdat de werkzaamheden van de stichting volgens het college alleen bestaan uit het opkomen tegen besluiten.
    3.       [appellant sub 2] is een omwonende van het pand aan de [locatie] in Amsterdam. Het college heeft het bezwaar van [appellant sub 2] tegen de woningvormingsvergunning bij besluit op bezwaar II ongegrond verklaard. In dit besluit zijn wel de voorwaarden van de vergunning gewijzigd.
    Uitspraak van de rechtbank
    4.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college het bezwaar van de stichting tegen het besluit van 23 oktober 2020 ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. De rechtbank heeft vervolgens de inhoudelijke gronden tegen de verleende omgevingsvergunning besproken en geoordeeld dat het college de omgevingsvergunning op goede gronden heeft verleend. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat het beroep van [appellant sub 2] tegen het besluit op bezwaar II ongegrond is en de woningvormingsvergunning in stand kan blijven.
    Het hoger beroep van de stichting
    5.       Het college heeft in de schriftelijke uiteenzetting aangevoerd dat de rechtbank de stichting ten onrechte als belanghebbende heeft aangemerkt bij het besluit van 23 oktober 2020. Volgens het college heeft de stichting geen feitelijke werkzaamheden verricht die in het verlengde liggen van de statutaire doelstelling en die in relatie staan tot de omgevingsvergunning. De Afdeling staat niet alleen wegens dit betoog, maar ook ambtshalve voor de vraag of de rechtbank de stichting terecht als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft aangemerkt bij het besluit van 23 oktober 2020.
    5.1.    Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling, onder meer de uitspraak van 26 januari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP2116, onder 2.4,  moet bij de beoordeling of een rechtspersoon als bedoeld in dat artikellid feitelijke werkzaamheden verricht met het oog op de behartiging van haar doelstelling, worden uitgegaan van de feitelijke werkzaamheden die de rechtspersoon heeft verricht tot uiterlijk de dag voor het einde van de termijn waarbinnen bezwaar kan worden gemaakt. Verder geldt dat het louter in rechte opkomen tegen besluiten als regel niet wordt aangemerkt als het verrichten van feitelijke werkzaamheden in de zin van artikel 1:2, derde lid, van de Awb. Evenmin kunnen als zodanig worden aangemerkt werkzaamheden die daarmee verband houden, zoals het indienen van zienswijzen over ontwerpbesluiten, het vergaren van informatie ten behoeve van bestuursrechtelijke procedures en het via de website informeren van derden over aanhangige of afgeronde procedures. Zie onder meer de uitspraken van de Afdeling van 23 april 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1835, onder 7.1, en 31 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:373, onder 1.4.
    5.2.    Het belang dat de stichting volgens artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, van haar statuten behartigt is: "het bevorderen van de leefbaarheid van wijken zowel op het niveau van wijk, straat en/of woonblok en het bevorderen van de kwaliteit van de woningvoorraad door zich in te spannen voor onder meer verbouwingen die voldoen aan de eisen die gelden op grond van de landelijke, regionale en lokale regels ten aanzien van bouwen en verbouwen (zoals maar niet beperkt tot het Bouwbesluit en de Amsterdamse Huisvestingsverordening); […]".
    5.3.    Om te kunnen bepalen of het belang van de stichting rechtstreeks is betrokken bij de verleende omgevingsvergunning is, naast het doel van de stichting, van belang of de stichting feitelijke werkzaamheden heeft verricht met het oog op de behartiging van deze doelstelling. De hoedanigheid van belanghebbende kan in beginsel worden verkregen uiterlijk op de dag waarop in dit geval de bezwaartermijn eindigt (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 23 april 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1835, onder 7.3). Dit betekent dat bij de beoordeling van de vraag of de stichting als belanghebbende bij de omgevingsvergunning kan worden aangemerkt, moet worden uitgegaan van de feitelijke werkzaamheden die de stichting heeft verricht tot het einde van de termijn waarbinnen tegen het besluit van 23 oktober 2020 bezwaar kon worden gemaakt.
    5.4.    Niet in geschil is dat de stichting op 30 november 2020 is opgericht, dat zij op 3 december 2020 bezwaar heeft gemaakt tegen de verleende omgevingsvergunning en de bezwaartermijn op 4 december 2020 afliep. Evenmin is in geschil dat de stichting op 3 december 2020 per e-mail een inspraakreactie heeft gegeven op de Huisvestingsverordening Amsterdam 2021 als bijdrage aan een raadsvergadering.
    Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de stichting met deze enkele inspraakreactie niet voldoende feitelijke werkzaamheden heeft verricht waaruit, in samenhang met de onder 5.2 vermelde zeer ruim geformuleerde doelstelling van de statuten, blijkt dat de stichting de bij de omgevingsvergunning betrokken belangen behartigt. Het indienen van een inspraakreactie over de Huisvestingsverordening Amsterdam 2021 is onvoldoende om van feitelijke werkzaamheden in de zin van artikel 1:2, derde lid, van de Awb te spreken. In de inspraakreactie wordt weliswaar een aantal keer het splitsen van een woning genoemd, maar daarbij gaat het niet om het bouwkundig splitsen van een woning, zoals in deze procedure aan de orde is. Het gaat in de inspraakreactie om splitsing in de zin van onttrekking van een woning aan de woningvoorraad. De rechtbank heeft de stichting dan ook ten onrechte als belanghebbende aangemerkt en ten onrechte ontvankelijk geoordeeld in haar beroep. De uitspraak van de rechtbank in zaaknummer 22/2965 moet alleen al hierom worden vernietigd.
    5.5.    Het hoger beroep van de stichting is gegrond. De uitspraak van de rechtbank in zaaknummer 22/2965 wordt vernietigd. De Afdeling verklaart het beroep van de stichting alsnog ongegrond.
    Het hoger beroep van [appellant sub 2]
    6.       De gronden die [appellant sub 2] in hoger beroep heeft aangevoerd over de aanvraag van de woningvormingsvergunning, het overgangsrecht, de Wet Bibob, de leefbaarheidstoets en het behoud van de woonruimtevoorraad zijn een herhaling van wat hij daarover in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die gronden ingegaan. [appellant sub 2] heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die gronden in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder rechtsoverwegingen 14 tot en met 17.2 en 19.1 tot en met 21.2 opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd.
    7.       [appellant sub 2] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat de woningen niet voldoen aan artikel 3.3.15, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2020. Op grond van dat artikel moet iedere woning ten minste één gebruiksoppervlak van achttien vierkante meter hebben. De rechtbank heeft hem ten onrechte het relativiteitsvereiste tegengeworpen. [appellant sub 2] betoogt dat, als niet aan die eis wordt voldaan, er meer kleinere kamers kunnen worden gecreëerd en er dus meer huurders in het pand kunnen wonen. [appellant sub 2] betoogt verder dat de rechtbank zijn beroepsgrond over de onjuiste maatvoering van de sanitaire ruimte in woning [locatie 2] ten onrechte niet heeft behandeld. De maatvoering van de sanitaire ruimte in dat appartement voldoet niet aan de eisen van het Bouwbesluit 2012.
    7.1.    Artikel 8:69a van de Awb luidt: "De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
    7.2.    In wat [appellant sub 2] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de normen waar [appellant sub 2] zich op beroept kennelijk niet strekken tot bescherming van de belangen van [appellant sub 2]. Normen over maatvoering van ruimtes strekken in beginsel tot bescherming van de belangen van eigenaren en gebruikers van de gebouwen waarvoor die eisen gelden, in dit geval bewoners van [locatie 1] tot en met [locatie 2] en strekken er toe dat zij bijvoorbeeld over voldoende gebruiksoppervlak in de woning beschikken. Zie de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, onder 10.40 e.v.
    Het betoog slaagt niet.
    Dwangsom
    8.       [appellant sub 2] betoogt verder dat zijn beroep mede betrekking had op een dwangsombesluit van 25 april 2022 (het dwangsombesluit) en dat de rechtbank dat besluit ten onrechte niet heeft beoordeeld.
    8.1.    Bij brief van 4 maart 2022 heeft [appellant sub 2] het college in gebreke gesteld wegens het niet tijdig beslissen op zijn bezwaarschrift van 15 juni 2021 tegen het besluit van 5 mei 2021. In het dwangsombesluit heeft het college geen dwangsom aan [appellant sub 2] toegekend, omdat [appellant sub 2] het college onredelijk laat, namelijk 25 weken na afloop van de beslistermijn, in gebreke heeft gesteld.
    8.2.    Volgens artikel 4:19, eerste lid, van de Awb heeft een beroep tegen de beschikking op de aanvraag mede betrekking op een beschikking tot vaststelling van de hoogte van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist. [appellant sub 2] heeft in hoger beroep aan de Afdeling een e-mail van 25 juli 2022 van een medewerker van het college overgelegd. Daarin staat dat de gemeente het bezwaarschrift tegen het dwangsombesluit naar de rechtbank zou doorsturen. Volgens het college hoefde [appellant sub 2] verder niets te doen. De Afdeling zal alsnog een oordeel geven over de vraag of het college terecht geen dwangsom aan [appellant sub 2] heeft toegekend.
    8.3.    Op basis van artikel 4:17 van de Awb is een dwangsom voor het niet tijdig geven van een aanvraag op beschikking niet verschuldigd indien het bestuursorgaan onredelijk laat in gebreke is gesteld. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat niet alleen het tijdsverloop bepalend is voor wat onredelijk laat is, maar ook de contacten tussen de indiener van de ingebrekestelling en het bestuursorgaan in de periode na het verlopen van de beslistermijn (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 4 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3012, onder 4.3).
    8.4.    Het college heeft niet tijdig beslist op het bezwaarschrift van [appellant sub 2] tegen het besluit van 5 mei 2021. [appellant sub 2] heeft het college binnen zes maanden in gebreke gesteld. In die periode is er ook onweersproken contact geweest tussen [appellant sub 2] en het college, zodat geen sprake is van een onredelijk laat ingediende ingebrekestelling. Het college was dan ook een dwangsom aan [appellant sub 2] verschuldigd.
    Het betoog slaagt.
    8.5.    Het hoger beroep van [appellant sub 2] is gegrond. De uitspraak van de rechtbank in zaaknummer 22/2844 moet worden vernietigd voor zover de rechtbank daarin niet heeft beslist op het tegen het dwangsombesluit ingestelde beroep. De uitspraak van de rechtbank in zaaknummer 22/2844 wordt voor het overige bevestigd. Doende wat de rechtbank had moeten doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant sub 2] in zoverre gegrond verklaren en het dwangsombesluit van 25 april 2022 vernietigen. De Afdeling zal zelf in de zaak voorzien door de hoogte van de door het college aan [appellant sub 2] verschuldigde dwangsom vast te stellen op € 1.262,00. De Afdeling zal bepalen dat haar uitspraak in de plaats treedt van het door haar vernietigde dwangsombesluit.
    Proceskosten
    9.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van Stichting Betaalbare Woonstad Amsterdam gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 29 september 2023 in zaak nr. 22/2965;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van de Stichting Betaalbare Woonstad Amsterdam ongegrond;
    IV.      verklaart het hoger beroep van [appellant sub 2] gegrond;
    V.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 29 september 2023, in zaak nr. 22/2844, voor zover daarin niet is beslist op het tegen het dwangsombesluit van 25 april 2022 ingestelde beroep;
    VI.      verklaart het door [appellant sub 2] bij de rechtbank ingestelde beroep in zoverre gegrond;
    VII.     vernietigt het dwangsombesluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 25 april 2022;
    VIII.    stelt de hoogte van de door het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant sub 2] verschuldigde dwangsom wegens het niet tijdig nemen van een besluit op zijn bezwaar vast op een bedrag van € 1.262,00;
    IX.      bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde dwangsombesluit van 25 april 2022;
    X.       bevestigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 29 september 2023 in zaak nr. 22/2844 voor het overige;
    XI.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders tot vergoeding van bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 35,45, toe te rekenen aan reiskosten;
    XII.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant sub 2] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 458,00 voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep terugbetaalt;
    XIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan Stichting Betaalbare Woonstad Amsterdam het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 548,00 voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. W. den Ouden en mr. J.F. de Groot, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. Engele, griffier.
    w.g. Daalder
    voorzitter
    w.g. Engele
    Griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 11 februari 2026
    488-1033