ECLI:NL:RVS:2025:3397, Raad van State, 23-07-2025, 202305865/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-07-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Apotheek Heythuysen heeft de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport verzocht om handhavend op te treden tegen de Huisartsengroepspraktijk Stramproy-EII, de huisartsen [huisarts A] en [huisarts B] en de apotheek APPO Heythuysen (voorheen: DoktersApotheek Heythuysen) wegens overtredingen van de Geneesmiddelenwet en het Besluit Gmw. APPO heeft apotheekservicepunten (hierna: uitdeelposten) in, onder meer, de praktijken van de Huisartsengroepspraktijk Stramproy-Ell en van de huisartsen [huisarts A] en [huisarts B]. Volgens Apotheek Heythuysen zijn in die uitdeelposten in strijd met artikel 61, eerste lid, van de Gmw ongeëtiketteerde geneesmiddelen (geneesmiddelen zonder sticker met patiëntgegevens) op voorraad aanwezig die door de huisartsen ter hand worden gesteld aan patiënten. Verder is de samenwerking tussen APPO en beide huisartsenpraktijken, waarbij de huisartsenpraktijken een financiële vergoeding van APPO krijgen, volgens Apotheek Heythuysen in strijd met artikel 11 van het Besluit Gmw. Apotheek Heythuysen heeft de minister daarom in september 2020 verzocht om handhavend tegen APPO en de twee huisartsenpraktijken op te treden.

202305865/1/A2.
    Datum uitspraak: 23 juli 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante A], handelend onder de naam Apotheek Heythuysen, gevestigd in Breda,
    en haar nevenvestigingen
    Apotheek Heythuysen, gevestigd in Heythuysen, en
    Apotheek Neer, gevestigd in Neer,
    appellanten (hierna tezamen en in enkelvoud: Apotheek Heythuysen),
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland­-West­-Brabant van 4 augustus 2023 in zaak nr. 22/3991 in het geding tussen:
    Apotheek Heythuysen
    en
    de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.
    Procesverloop
    Apotheek Heythuysen heeft de minister verzocht om handhavend op te treden tegen de Huisartsengroepspraktijk Stramproy-EII, de huisartsen [huisarts A] en [huisarts B] en de apotheek APPO Heythuysen (voorheen: DoktersApotheek Heythuysen) wegens overtredingen van de Geneesmiddelenwet (hierna: Gmw) en het Besluit Gmw.
    Bij besluit van 20 april 2021 heeft de minister dat verzoek afgewezen.
    Bij besluit van 13 juli 2022 heeft de minister het door Apotheek Heythuysen daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond verklaard en de afwijzing van het handhavingsverzoek onder wijziging van de motivering in stand gelaten.
    Bij uitspraak van 4 augustus 2023 heeft de rechtbank het door Apotheek Heythuysen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft Apotheek Heythuysen hoger beroep ingesteld.
    De minister en Huisartsengroepspraktijk Stramproy-EII hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Apotheek Heythuysen heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 juli 2025, waar Apotheek Heythuysen, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. N.C. van Steijn, advocaat in Leiden, en de minister, vertegenwoordigd door drs. N.B. Kijlstra en mr. S.G. ten Hertog, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Wettelijk kader
    1.       Artikel 61, eerste lid, aanhef en onder a, van de Gmw luidt als volgt: "Onverminderd hetgeen elders in deze wet is bepaald, is het eenieder verboden UR-geneesmiddelen [een geneesmiddel dat uitsluitend op recept ter hand mag worden gesteld] of UA-geneesmiddelen [een geneesmiddel dat zonder recept en uitsluitend in een apotheek ter hand mag worden gesteld] te koop aan te bieden, te verkopen of ter hand te stellen, met uitzondering van apothekers die hun beroep in een apotheek uitoefenen […]."
    Artikel 11 van het Besluit Gmw luidt als volgt: "Het is voorschrijvers en apotheekhoudenden verboden met elkaar rechtstreeks of indirect een overeenkomst of een andere vorm van samenwerking aan te gaan die tot gevolg heeft of kan hebben dat het ter hand stellen van UR-geneesmiddelen aan patiënten door andere overwegingen dan die van een goede geneesmiddelenvoorziening wordt beïnvloed […]."
    Artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt als volgt: "De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept" (hierna ook: relativiteitsvereiste).
    Handhavingsverzoek en besluitvorming
    2.       APPO heeft apotheekservicepunten (hierna: uitdeelposten) in, onder meer, de praktijken van de Huisartsengroepspraktijk Stramproy-Ell en van de huisartsen [huisarts A] en [huisarts B]. Volgens Apotheek Heythuysen zijn in die uitdeelposten in strijd met artikel 61, eerste lid, van de Gmw ongeëtiketteerde geneesmiddelen (geneesmiddelen zonder sticker met patiëntgegevens) op voorraad aanwezig die door de huisartsen ter hand worden gesteld aan patiënten. Verder is de samenwerking tussen APPO en beide huisartsenpraktijken, waarbij de huisartsenpraktijken een financiële vergoeding van APPO krijgen, volgens Apotheek Heythuysen in strijd met artikel 11 van het Besluit Gmw. Apotheek Heythuysen heeft de minister daarom in september 2020 verzocht om handhavend tegen APPO en de twee huisartsenpraktijken op te treden.
    3.       Als gevolg van de coronapandemie zijn alle uitdeelposten van APPO lange tijd gesloten geweest. Naar aanleiding van het handhavingsverzoek heeft de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd op 10 maart 2021 een inspectiebezoek gebracht aan de uitdeelpost in de praktijk van Huisartsengroepspraktijk Stramproy-Ell, die recent weer was geopend. De uitdeelpost in de huisartsenpraktijk van [huisarts A] en [huisarts B] was nog gesloten, zodat daar geen inspectie heeft plaatsgevonden. Volgens de inspectie waren er in de uitdeelpost in de praktijk van Huisartsengroepspraktijk Stramproy-Ell geen overtredingen van artikel 61 van de Gmw of artikel 11 van het Besluit Gmw. Bij het besluit van 20 april 2021 heeft de minister het handhavingsverzoek daarom afgewezen. Daarbij heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat Apotheek Heythuysen geen rechtstreeks belang heeft bij handhavend optreden tegen de gestelde financiële vergoedingen die door APPO zouden worden betaald aan de huisartsenpraktijken, zodat zij in zoverre niet kan worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
    4.       De minister heeft het bezwaar van Apotheek Heythuysen tegen de afwijzing van het handhavingsverzoek gedeeltelijk gegrond verklaard, omdat Apotheek Heythuysen een concurrent is van APPO en bij nader inzien dus wel belang heeft bij het handhavingsverzoek wegens een vermeende overtreding van artikel 11 van het Besluit Gmw. De inspectie heeft een onderzoek uitgevoerd naar deze gestelde overtreding en is tot de conclusie gekomen dat APPO en de beide huisartsenpraktijken artikel 11 niet hebben overtreden. De minister heeft het handhavingsverzoek daarom in zoverre afgewezen.
    De minister heeft het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard en de eerdere afwijzing van het handhavingsverzoek wegens de gestelde overtreding van artikel 61, eerste lid, van de Gmw in stand gelaten. De minister heeft de motivering van die afwijzing gewijzigd. Volgens de minister wordt Apotheek Heythuysen niet in haar concurrentiebelangen geraakt, omdat zij en de huisartsenpraktijken niet in hetzelfde marktsegment werkzaam zijn.
    5.       Op 25 augustus 2021 heeft de inspectie alsnog een bezoek gebracht aan de praktijk van de huisartsen [huisarts A] en [huisarts B]. Volgens de inspectie bleek uit de administratie van deze huisartsen dat zij in de periode 26 maart 2019 tot en met 10 maart 2020 onbevoegd geneesmiddelen aan patiënten ter hand hebben gesteld. Bij besluit van 17 januari 2023 heeft de minister hen daarom een boete opgelegd van € 12.000,00 wegens overtreding van artikel 61, eerste lid, van de Gmw.  [huisarts A] en [huisarts B] hebben geen bezwaar gemaakt tegen dat besluit. Tijdens het inspectiebezoek werd ook een aantal ongeëtiketteerde geneesmiddelen aangetroffen die buiten de lijst van geneesmiddelen vielen die in de zogenoemde ‘dokterstas’ aanwezig mogen zijn. [huisarts A] heeft ter plekke toegezegd dat die geneesmiddelen direct zouden worden verwijderd of vernietigd. Ook is de tekst over het afhaalpunt op de website kort na het inspectiebezoek aangepast. De minister heeft daarom geen aanleiding gezien tot verder handhavend optreden tegen [huisarts A] en [huisarts B].
    Oordeel van de rechtbank
    6.       In beroep heeft Apotheek Heythuysen gesteld dat APPO ook artikel 18 van de Gmw heeft overtreden, door ongeëtiketteerde geneesmiddelen aan beide huisartsenpraktijken te leveren. De rechtbank heeft zich in de uitspraak evenwel beperkt tot het handhavingsverzoek, waarbij om handhaving is gevraagd op grond van artikel 61 van de Gmw en artikel 11 van het Besluit Gmw.
    Volgens de rechtbank heeft de minister op goede gronden besloten Apotheek Heythuysen niet aan te merken als belanghebbende bij het handhavingsverzoek op grond van artikel 61 van de Gmw, omdat zij niet werkzaam is in hetzelfde marktsegment als de huisartsenpraktijken. Een huisartsenpraktijk schrijft de geneesmiddelen voor, terwijl een apotheek de geneesmiddelen ter hand stelt. Niet is gebleken dat de desbetreffende huisartsenpraktijken ten tijde van het handhavingsverzoek zelf geneesmiddelen ter hand stelden, aldus de rechtbank.
    De rechtbank is verder van oordeel dat artikel 11 van het Besluit Gmw niet strekt ter bescherming van het concurrentiebelang van Apotheek Heythuysen, zodat het relativiteitsvereiste in de weg staat aan een gegrond beroep. Artikel 11 van het Besluit Gmw strekt alleen ter bescherming van een goede geneesmiddelenvoorziening, aldus de rechtbank.
    Beoordeling van het hoger beroep
    Omvang van het geding
    7.       Apotheek Heythuysen betoogt dat de rechtbank het geding ten onrechte heeft beperkt tot het niet handhaven vanwege overtreding van artikel 61 van de Gmw en artikel 11 van het Besluit Gmw. Volgens haar had het handhavingsverzoek als doel om een einde te maken aan de terhandstelling aan patiënten van geneesmiddelen die ongeëtiketteerd op voorraad waren in de uitdeelposten. Zonder de levering van die ongeëtiketteerde geneesmiddelen door APPO aan de uitdeelposten, wat volgens Apotheek Heythuysen in strijd is met artikel 18 van de Gmw, zou de terhandstelling aan patiënten niet kunnen plaatsvinden. Artikel 18 van de Gmw valt daarom binnen de reikwijdte van het handhavingsverzoek, aldus Apotheek Heythuysen.
    7.1.    De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank dat het handhavingsverzoek niet zag op overtreding van artikel 18 van de Gmw door APPO en in de onder 3.1 en 3.2 van de aangevallen uitspraak opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd. Zij voegt daaraan nog toe dat degene die een handhavingsverzoek doet weliswaar niet de exacte juridische grondslag van een overtreding hoeft aan te dragen, maar van diegene wel mag worden verwacht dat hij de vermeende verboden handeling noemt in het handhavingsverzoek. In dit geval heeft Apotheek Heythuysen noch in haar eerste verzoek om handhaving noch in de twee aanvullingen daarop genoemd dat APPO ten onrechte ongeëtiketteerde geneesmiddelen aan de uitdeelposten in de huisartsenpraktijken leverde. Bovendien heeft Apotheek Heythuysen op 21 september 2020 in een toelichting op haar verzoek uitdrukkelijk vermeld welke wetsbepalingen waren overtreden en toen uitsluitend de artikelen 61 van de Gmw en 11 van het Besluit Gmw genoemd.
    Het betoog slaagt niet.
    Artikel 61 van de Gmw: belang
    8.       Apotheek Heythuysen betoogt dat zij wel belanghebbende was bij het handhavingsverzoek op grond van artikel 61 van de Gmw, omdat de in de praktijken werkzame huisartsen de facto als apotheker functioneerden. Volgens haar bleek uit de websites van de huisartsenprakijken dat er ongeëtiketteerde geneesmiddelen op voorraad waren die de huisartsen ter hand stelden aan patiënten. Dat blijkt ook uit het boeterapport dat de inspectie heeft opgesteld na het inspectiebezoek op 25 augustus 2021 aan de huisartsen [huisarts A] en [huisarts B]. Daarmee verrichtten de huisartsen werkzaamheden in het hetzelfde marktsegment als zij, aldus Apotheek Heythuysen.
    8.1.    Op de zitting bij de Afdeling heeft Apotheek Heythuysen deze grond ten aanzien van de Huisartsengroepspraktijk Stramproy-Ell ingetrokken, omdat de inspectie bij die praktijk geen overtreding van artikel 61 van de Gmw heeft geconstateerd.
    Zoals onder 5 is overwogen, hebben de huisartsen [huisarts A] en [huisarts B] na het besluit van 20 april 2021, alsnog een boete gekregen voor overtreding van artikel 61 van de Gmw. Ook is de voorraad ongeëtiketteerde geneesmiddelen verwijderd of vernietigd en is de tekst op de website aangepast. Op de zitting bij de Afdeling heeft Apotheek Heythuysen desgevraagd te kennen gegeven dat er in dit geval geen noodzaak bestaat tot verdere handhaving jegens de huisartsen [huisarts A] en [huisarts B] voor overtreding van artikel 61 van de Gmw. De Afdeling is van oordeel dat Apotheek Heythuysen daarom ook ten aanzien van deze huisartsen geen belang heeft bij een rechterlijk oordeel over de in bezwaar gehandhaafde afwijzing van het handhavingsverzoek, voor zover dat ziet op artikel 61 van de Gmw.
    Artikel 11 van het Besluit Gmw: relativiteitsvereiste
    9.       Apotheek Heythuysen betoogt dat artikel 11 van het Besluit Gmw mede ziet op de onderlinge concurrentieverhoudingen en/of eerlijke mededinging, zodat de rechtbank haar ten onrechte het relativiteitsvereiste heeft tegengeworpen. In ieder geval kan niet worden volgehouden dat artikel 11 van het Besluit Gmw ‘kennelijk’ niet strekt ter bescherming van haar concurrentiebelangen. Apotheek Heythuysen wijst in dat verband op de conclusie van advocaat-generaal mr. J. Spier van 25 april 2008 (ECLI:NL:PHR:2008:BC1235) en op de totstandkomingsgeschiedenis van die bepaling, waarin volgens haar wordt gewezen op de onderlinge concurrentie en het verbod op financiële bevoordeling. Zij doet verder een beroep op de correctie op het relativiteitsvereiste via het gelijkheidsbeginsel, omdat de huisartsenpraktijken in samenwerking met APPO handelingen verrichten die zij niet mag verrichten.
    9.1.    Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) blijkt dat de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis heeft willen stellen dat er een verband is tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van degene die in (hoger) beroep komt.
    In de uitspraak van 16 maart 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:732) heeft de Afdeling een correctie op de toepassing van artikel 8:69a van de Awb aanvaard. Die correctie houdt in dat de schending van een norm die niet de bescherming beoogt van de belangen van een belanghebbende, en die op zichzelf genomen dus niet tot vernietiging zou kunnen leiden, kan bijdragen tot het oordeel dat het vertrouwensbeginsel of gelijkheidsbeginsel is geschonden.
    9.2.    Artikel 11 van het Besluit Gmw verbiedt huisartsen en apothekers om met elkaar rechtstreeks of indirect een overeenkomst of een andere vorm van samenwerking aan te gaan die tot gevolg heeft of kan hebben dat het aan patiënten ter hand stellen van geneesmiddelen die uitsluitend op recept ter hand mogen worden gesteld, wordt beïnvloed door andere overwegingen dan die van een goede geneesmiddelenvoorziening. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat deze bepaling kennelijk strekt ter bevordering van een goede gezondheidszorg en niet ter bescherming van de concurrentiebelangen van Apotheek Heythuysen. Dat volgt niet alleen uit de bewoordingen van die bepaling, maar ook uit de totstandkomingsgeschiedenis daarvan.
    9.3.    Het Besluit Gmw is op 1 juli 2007 in werking getreden (Stb. 2007, 128). In de Nota van toelichting bij dat besluit heeft de minister over artikel 11 het volgende vermeld:
    "Het onderhavige besluit is in hoofdzaak de opvolger van het Besluit uitoefening artsenijbereidkunst (BUA), dat berust op de Wet op de Geneesmiddelenvoorziening.
    […] Artikel 18 BUA komt naar zijn strekking terug in artikel 11 van het onderhavige besluit.          
    […] Artikel 11. Zoals in het algemene deel van de toelichting is aangegeven, is er in de praktijk sprake van belangenverstrengeling, vaak van financiële aard, tussen voorschrijvers en apotheekhoudenden en tussen voorschrijvers onderling. Daardoor kan een goede geneesmiddelenzorg in het gedrang komen. Het onderhavige artikel beoogt dit te voorkomen; het verbiedt deze categorieën van beroepsbeoefenaren samenwerkingsrelaties aan te gaan die tot gevolg hebben of kunnen hebben dat het ter hand stellen van op recept voorgeschreven geneesmiddelen aan patiënten wordt beïnvloed door andere motieven dan die van een goede geneesmiddelenvoorziening. Een goede geneesmiddelenvoorziening ziet op de kwaliteit van het voorschrijven en het ter hand stellen alsmede op betaalbaarheid van en toegankelijkheid tot geneesmiddelenzorg. Dit wordt aangeduid als rationalisering van de geneesmiddelenzorg. Indien samenwerkingsverbanden tussen de hiervoor genoemde categorieën van beroepsbeoefenaren invloeden hebben of kunnen hebben die geen verband houden met een goede geneesmiddelenvoorziening, zoals bijvoorbeeld het verwerven van op geld waardeerbare voordelen, zijn deze verbanden verboden."
    9.4.    De Afdeling volgt evenals de rechtbank het standpunt van de minister dat uit de tekst van artikel 11 van het Besluit Gmw uitdrukkelijk volgt dat het te beschermen belang de goede geneesmiddelenvoorziening is. Uit de Nota van toelichting blijkt dat de goede geneesmiddelenvoorziening ziet op de kwaliteit van het voorschrijven en het ter hand stellen van geneesmiddelen alsmede de betaalbaarheid van en toegankelijkheid tot geneesmiddelenzorg. Alleen afspraken die de goede geneesmiddelenvoorziening kunnen schaden, zijn op grond van artikel 11 van het Besluit Gmw niet toegestaan. Samenwerking tussen huisartsen en apothekers die wel in het belang is van de patiënt, maar nadelig kan zijn voor een concurrent, valt buiten het verbod. Hieruit volgt dat artikel 11 van het Besluit Gmw niet strekt tot het voorkomen van oneerlijke concurrentie.
    9.5.    De door Apotheek Heythuysen genoemde conclusie van advocaat-generaal Spier uit 2008 leidt niet tot een ander oordeel. Daarbij is van belang dat die conclusie gaat over artikel 18 van het BUA. Die bepaling luidde als volgt: "Het is de apotheker en de apotheekhoudende arts verboden met een arts, een tandarts of een verloskundige, rechtstreeks of zijdelings, enige overeenkomst hoe ook genaamd, betreffende het leveren van geneesmiddelen aan derden aan te gaan."
    De minister heeft zich met juistheid op het standpunt gesteld dat op grond van artikel 18 van het BUA een absoluut verbod gold om rechtstreeks of zijdelings een overeenkomst aan te gaan over het leveren van geneesmiddelen, ongeacht of die overeenkomst de goede geneesmiddelenvoorziening kon schaden of daaraan bijdroeg. Verder waren, zoals ook advocaat-generaal Spier opmerkte, in de wetsgeschiedenis van artikel 18 van het BUA sterke aanknopingspunten te vinden dat die bepaling naast de volksgezondheid ook concurrentiebelangen beoogde te beschermen. Die aanknopingspunten ontbreken in de tekst van en de toelichting op artikel 11 van het Besluit Gmw, waarin alleen wordt gesproken over het belang van de goede geneesmiddelenvoorziening en niet elke vorm van samenwerking tussen huisartsen en apothekers is uitgesloten.
    9.6.    Ten slotte bestaat er in dit geval geen aanleiding een correctie op het relativiteitsbeginsel toe te passen. De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat zowel Apotheek Heythuysen als APPO niet mogen handelen in strijd met artikel 11 van het Besluit Gmw. Apotheek Heythuysen heeft niet aangevoerd dat sprake is van een ongelijke behandeling van gelijke gevallen die duidt op willekeur in de handhavingspraktijk van de minister.
    9.7.    De conclusie is dat artikel 11 van het Besluit Gmw niet strekt tot bescherming van het belang waarin Apotheek Heythuysen dreigt te worden geschaad (concurrentiebelang), zodat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het relativiteitsvereiste in de weg staat aan een beroep van Apotheek Heythuysen op artikel 11 van het Besluit Gmw.
    Het betoog slaagt niet. De Afdeling komt daarom niet toe aan de vraag of artikel 11 van het Besluit Gmw is overtreden door APPO en de twee huisartsenpraktijken.
    Eindoordeel
    10.     Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
    11.     De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. C.J. Borman en mr. J. Schipper-Spanninga, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.G. de Vries-Biharie, griffier.
    w.g. Daalder
    voorzitter
    w.g. De Vries-Biharie
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 23 juli 2025
    611