ECLI:NL:RVS:2026:1330, Raad van State, 18-03-2026, 202305804/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2026-03-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 februari 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Heemstede heeft het college geweigerd om op verzoek van [appellante] handhavend op te treden in verband met het stoken van hout in de woning aan de [locatie 1] in Heemstede. [partij] woont aan [locatie 1] in Heemstede. Aan de achterkant van de woning heeft hij een rookkanaal geplaatst dat is aangesloten op een houtkachel in de woonkamer. Vanaf het platte dak boven dit deel van de woonkamer loopt het rookkanaal als een schoorsteenpijp buitenlangs naast de achtergevel van de tweede verdieping van de woning omhoog, en steekt ongeveer een meter boven het dak van de tweede verdieping uit. [appellante] woont aan [locatie 2], op enkele meters afstand van het rookkanaal. Zij ervaart hinder van het stoken van hout en heeft het college verzocht om handhavend op te treden tegen het rookkanaal en het gebruik van de houtkachel. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat voor het rookkanaal een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen is vereist, die ontbreekt.

202305804/1/R1.
    Datum uitspraak: 18 maart 2026
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend in Heemstede,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-­Holland van 10 augustus 2023 in zaak nr. 22/2156 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Heemstede.
    Procesverloop
    Bij besluit van 1 februari 2022 heeft het college heeft het college geweigerd om op verzoek van [appellante] handhavend op te treden in verband met het stoken van hout in de woning aan de [locatie 1] in Heemstede.
    Bij besluit van 26 april 2022 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 1 februari 2022 herroepen en besloten onderzoek in te stellen naar mogelijke overmatige hinder en gevaar vanwege de uitstoot via het rookkanaal van de houtkachel.
    Bij besluit van 14 februari 2023 heeft het college opnieuw geweigerd om handhavend op te treden.
    Bij uitspraak van 10 augustus 2023 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak gelijktijdig met zaak nr. 202305803/1/R1 behandeld op een zitting van 3 februari 2026, waar [appellante] en het college, vertegenwoordigd door mr. J. Moraal en mr. M. Jansen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht invoering Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Voor de beoordeling van het hoger beroep blijft het recht zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing.
    Inleiding
    2.       [partij] woont aan [locatie 1] in Heemstede. Aan de achterkant van de woning heeft hij een rookkanaal geplaatst dat is aangesloten op een houtkachel in de woonkamer. Vanaf het platte dak boven dit deel van de woonkamer loopt het rookkanaal als een schoorsteenpijp buitenlangs naast de achtergevel van de tweede verdieping van de woning omhoog, en steekt ongeveer een meter boven het dak van de tweede verdieping uit.
    [appellante] woont aan [locatie 2], op enkele meters afstand van het rookkanaal. Zij ervaart hinder van het stoken van hout en heeft het college verzocht om handhavend op te treden tegen het rookkanaal en het gebruik van de houtkachel. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat voor het rookkanaal een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen is vereist, die ontbreekt. Het heeft [partij] in de gelegenheid gesteld om alsnog een omgevingsvergunning aan te vragen. Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunning vervolgens verleend. In zoverre was er volgens het college geen overtreding meer waartegen het handhavend kon optreden. Verder heeft het college in bezwaar alsnog onderzocht of [partij] door de wijze van stoken van hout in de houtkachel hinder in de zin van artikel 7.22 van het Bouwbesluit 2012 veroorzaakt. In het besluit van 14 februari 2023 heeft het college geconcludeerd dat dit niet het geval is, zodat er ook in zoverre geen sprake is van een overtreding waartegen het college handhavend kan optreden.
    3.       De rechtbank heeft het hiertegen gerichte beroep van [appellante] ongegrond verklaard. [appellante] is het niet eens met deze uitspraak.
    Grenzen van het geding
    4.       In deze hogerberoepsprocedure staat de uitspraak van de rechtbank ter beoordeling over de rechtmatigheid van de besluiten op bezwaar van 26 april 2022 en 14 februari 2023. Dit gaat alleen om de weigering om handhavend op te treden tegen het rookkanaal en het gebruiken van de houtkachel. De Afdeling doet heden afzonderlijk uitspraak op het hoger beroep van [appellante] in zaak nr. 202305803/1/R1 tegen de uitspraak van de rechtbank in zaak nr. 22/4287, waarin het gaat om de verlening van de omgevingsvergunning voor het rookkanaal (ECLI:NL:RVS:2026:1329).
    Procedurele gronden
    5.       [appellante] betoogt dat de rechtbank er ten onrechte aan voorbij is gegaan dat het college in strijd met artikel 7:11, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft gehandeld. Het college heeft op 26 april 2022 eerst een apart besluit op haar bezwaar genomen waarin het college het bezwaar gegrond heeft verklaard en het besluit van 1 februari 2022 heeft herroepen, en vervolgens pas op 14 februari 2023 een nieuw inhoudelijk besluit genomen, waarin het opnieuw heeft geweigerd om handhavend op te treden. [appellante] stelt door deze gesplitste besluitvorming in haar belangen te zijn geschaad.
    5.1.    De rechtbank heeft onderkend dat het college op grond van artikel 7:11, tweede lid, van de Awb in beginsel gelijktijdig met de herroeping van een besluit in bezwaar een vervangend besluit moet nemen, en dat het college dat in dit geval niet heeft gedaan. De rechtbank heeft echter overwogen dat het college vóór het nemen van een vervangend besluit nader onderzoek noodzakelijk achtte en daarvoor moest wachten tot het stookseizoen, om daarna de verzamelde gegevens te analyseren. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat niet gebleken is dat [appellante] hierdoor in haar belang is geschaad.
    Het betoog slaagt niet.
    6.       [appellante] betoogt dat de rechtbank de schending van de hoorplicht in artikel 7:9 van de Awb door het college ten onrechte heeft gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van de Awb.
    6.1.    De rechtbank heeft vastgesteld dat het college het besluit van 14 februari 2023 heeft genomen en zich daarbij heeft gebaseerd op het "Onderzoeksrapport rookhinder [locatie 1]", zonder dat het [appellante] in de gelegenheid had gesteld om vooraf te worden gehoord over dat onderzoeksrapport. Dit is volgens de rechtbank in strijd met de hoorplicht in artikel 7:9 van de Awb. De rechtbank heeft dit gebrek gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, omdat [appellante] in beroep alsnog heeft gereageerd op het onderzoeksrapport en daarover op de zitting van de rechtbank is gehoord.
    6.2.    [appellante] betwist dat het onderzoeksrapport op de zitting van de rechtbank ter sprake is gekomen. De Afdeling stelt echter vast dat uit de zittingsaantekeningen van de rechtbank kan worden afgeleid dat de resultaten van het onderzoek wel ter sprake zijn gekomen en dat [appellante] op de zitting van de rechtbank de gelegenheid heeft gehad om haar standpunt over het onderzoeksrapport naar voren te brengen. Bovendien heeft [appellante] voorafgaand aan de zitting schriftelijk gereageerd op het onderzoeksrapport. Gelet op het besluit van 14 februari 2023 is niet aannemelijk dat het college een ander besluit had genomen als [appellante] haar standpunt over het onderzoeksrapport voorafgaand aan dat besluit naar voren had gebracht. De Afdeling ziet daarom geen aanknopingspunt voor het oordeel dat de rechtbank het gebrek niet mocht passeren.
    Het betoog slaagt niet.
    7.       [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het besluit van 14 februari 2023 niet juist is ondertekend. Voor de burgemeester is getekend met de aanduiding "b/a", zonder dat duidelijk is wie heeft getekend en of deze daartoe bevoegd is.
    7.1.    De Afdeling stelt voorop dat het in dit geval niet gaat om een besluit dat door een gemandateerde namens het college is genomen. De enkele omstandigheid dat het besluit kennelijk bij afwezigheid van de burgemeester door een ander voor haar is ondertekend, betekent nog niet dat moet worden betwijfeld of het besluit afkomstig is van het college zelf. Ook betekent dit niet dat het besluitkarakter ontbreekt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van de Afdeling van 2 juli 2025, ECLI:NL:RVS:2025:3003, onder 10.1, is in de Awb niet bepaald dat besluiten van een bestuursorgaan moeten zijn ondertekend.
    Het betoog slaagt niet.
    Toetsingskader handhaving
    8.       De Afdeling stelt voorop dat het college alleen bij een overtreding van een wettelijk voorschrift de bevoegdheid heeft om handhavend op te treden. Voor zover [appellante] zich beroept op een algemene zorgplicht van de gemeente, en voor zover zij gronden aanvoert over de houding van het college in deze zaak, kan dat niet leiden tot de conclusie dat sprake is van een overtreding van een wettelijk voorschrift door [partij] waartegen het college handhavend kan optreden.
    9.       Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678, geldt bij handhavingsbesluiten bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.
    Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is.
    Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
    Het bouwen van het rookkanaal
    10.     [appellante] verzet zich tegen de verlening van een omgevingsvergunning voor het bouwen van het rookkanaal. Volgens haar heeft het college [partij] ten onrechte de gelegenheid geboden om alsnog een omgevingsvergunning aan te vragen nadat was gebleken dat het rookkanaal zonder omgevingsvergunning was gerealiseerd. De gevraagde omgevingsvergunning is volgens [appellante] ten onrechte verleend, zodat het college niet had mogen afzien van handhavend optreden tegen het bouwen van het rookkanaal.
    10.1.  Het college heeft terecht onderzocht of concreet zicht op legalisatie bestond voordat het een besluit over handhavend optreden nam. Uit de hiervoor aangehaalde vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat het college daartoe was gehouden. Het college mocht [partij] in dat verband in de gelegenheid stellen om alsnog een omgevingsvergunning voor het rookkanaal aan te vragen, voordat het college op het verzoek om handhaving besliste.
    Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunning voor het bouwen van het rookkanaal op 25 maart 2022 verleend. Deze omgevingsvergunning gold toen het college op het bezwaar van [appellante] besliste en in heroverweging bleef bij de weigering om handhavend op te treden. Dat [appellante] toen al tegen deze omgevingsvergunning was opgekomen, tastte de gelding van de omgevingsvergunning op dat moment niet aan. Het bouwen van het rookkanaal was dus gelegaliseerd toen het college op het bezwaar besliste en leverde geen overtreding meer op waartegen het college handhavend kon optreden. Uit de uitspraak van de Afdeling van heden in zaak nr. 202305803/1/R1 (ECLI:NL:RVS:2026:1329) volgt overigens dat de omgevingsvergunning in stand blijft en onherroepelijk is geworden.
    Het betoog slaagt niet.
    Het gebruiken van de houtkachel en het rookkanaal
    11.     [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het gebruik van de houtkachel en het rookkanaal door [partij] leidt tot strijd met artikel 7.22 van het Bouwbesluit. Zij vecht de conclusie uit het onderzoeksrapport van het college dat geen sprake is van overtreding van dat artikel aan. Volgens haar is rook van een houtkachel wel degelijk schadelijk voor de gezondheid en ondervindt zij wel degelijk overmatige hinder van het gebruik van de houtkachel. Het college heeft ten onrechte nagelaten om de situatie in het huis van [appellante] zelf te beoordelen. In het onderzoeksrapport is volgens haar ten onrechte aangenomen dat de afstand tussen de uitmonding van het rookkanaal en de inlaat van het balansventilatiesysteem van haar woning 8 m bedraagt. Bovendien heeft het college ten onrechte niet betrokken dat er ook luchttoevoer naar haar woning is via een raam en deur die kunnen worden geopend, op een afstand van maar 6 m. Dit levert volgens [appellante] strijd op met artikel 7.22 van het Bouwbesluit.
    11.1.  Artikel 7.22 van het Bouwbesluit luidt:
    "Onverminderd het bij of krachtens dit besluit of de Wet milieubeheer bepaalde is het verboden in, op of aan een bouwwerk of op een open erf of terrein voorwerpen of stoffen te plaatsen, te werpen of te hebben, handelingen te verrichten of na te laten of werktuigen te gebruiken, waardoor:
    a. op voor de omgeving hinderlijke of schadelijke wijze rook, roet, walm of stof wordt verspreid;
    [...]."
    11.2.  Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is artikel 7.22 van het Bouwbesluit, gelet op de nota van toelichting bij dit artikel (Stb. 2011, 416, blz. 342-343), een restbepaling die door het bevoegd gezag kan worden toegepast indien naar zijn oordeel optreden tegen het gebruik van een bouwwerk, open erf of terrein vanwege gevaarzetting, dreigende aantasting van de volksgezondheid of overmatige hinder noodzakelijk is en meer specifieke bepalingen geen soelaas bieden. Alleen wanneer het gebruik van de houtkachel door [partij] tot een dergelijke situatie van dreigende aantasting van de volksgezondheid of overmatige hinder leidt, kan er sprake zijn van een overtreding van dit artikel. Het college kan pas handhavend optreden als het heeft vastgesteld dat zo’n overtreding zich voordoet.
    11.3.  Het college heeft aan de hand van het onderzoeksrapport beoordeeld of het gebruik van het rookkanaal door [partij] voor het stoken van hout leidt tot strijd met artikel 7.22 van het Bouwbesluit. Bij het onderzoek is gebruik gemaakt van het Kennisdocument 2019 "Gezondheids- en hindereffecten door houtkachels van particulieren" van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (STAB). In het onderzoeksrapport staat dat de uitlaat van het rookkanaal zich bevindt op een afstand van ongeveer 8 m van de luchtinlaat van het balansventilatiesysteem van [appellante] en dat de hoeveelheid fijnstof die de woning binnendringt naar verwachting minimaal zal zijn. Geïnventariseerd is welk stookhout [partij] gebruikt en op welke wijze [partij] stookt. Volgens het onderzoeksrapport wordt er slechts een beperkt deel van de dag gestookt (sfeerstoken). Verder is een overzicht opgenomen van de stooklijsten die [partij] en [appellante] op verzoek van het college hebben bijgehouden in de periode van 22 oktober 2022 tot en met 23 december 2022, en is vermeld dat in deze periode acht controles door een medewerker van de gemeente hebben plaatsgevonden, waarbij deze geen enkele keer geur heeft waargenomen die afkomstig was van de houtkachel van [partij]. Op basis hiervan is het college tot de conclusie gekomen dat er geen aanwijzingen zijn dat artikel 7.22 van het Bouwbesluit wordt overtreden, zodat ook in zoverre geen grondslag bestaat om handhavend op te treden.
    11.4.  Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 2 november 2022, EECLI:NL:RVS:2022:3140, onder 5.1) bestaan geen algemeen aanvaarde inzichten over beantwoording van de vraag of, en zo ja, onder welke omstandigheden en bij welke frequentie, rook afkomstig van een houtkachel schade aan de mens toebrengt. In wat [appellante] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor een ander oordeel. De enkele omstandigheid dat als gevolg van het gebruik van de houtkachel schadelijke stoffen kunnen worden geëmitteerd is dus onvoldoende om te kunnen aannemen dat artikel 7:22 van het Bouwbesluit daarmee wordt overtreden.
    11.5.  Voor zover [appellante] aanvoert dat het college in het onderzoeksrapport niet is uitgegaan van de juiste situering van het balansventilatiesysteem voor de luchttoevoer naar haar woning, overweegt de Afdeling dat [appellante] op de zitting heeft toegelicht dat de luchttoevoer naar haar woning plaatsvindt via een luchtinlaat op het dak. Deze bevindt zich op grotere afstand van de uitlaat van het rookkanaal dan waarvan het college is uitgegaan. Voor zover [appellante] aanvoert dat er ook lucht via geopende ramen en deuren haar woning binnenkomt, gaat het om een kortste afstand van zo’n 6 m van die uitlaat. De Afdeling ziet hierin geen aanleiding voor het oordeel dat het onderzoek ontoereikend is geweest en dat controles in de woning van [appellante] zelf niet hadden mogen ontbreken.
    11.6.  De Afdeling ziet ook verder geen aanleiding voor het oordeel dat het onderzoek onzorgvuldig is geweest of dat het college had moeten twijfelen aan de juistheid van de bevindingen die in het onderzoeksrapport zijn vermeld. De Afdeling acht doorslaggevend dat tijdens de acht controles door een medewerker van de gemeente geen enkele keer rook of geur is waargenomen, terwijl uit onder meer de stooklijsten blijkt dat de houtkachel van [partij] tijdens verschillende van deze controles wel in gebruik was. Naar het oordeel van de Afdeling mocht het college ervan uitgaan dat deze controles een representatief beeld opleverden.
    11.7.  Gelet op de conclusies uit het onderzoeksrapport heeft de rechtbank terecht met het college niet aannemelijk geacht dat het gebruik van de houtkachel door [partij] een overtreding van artikel 7.22 van het Bouwbesluit oplevert. Ook in zoverre bestond voor het college dan ook geen grondslag om handhavend op te treden.
    Het betoog slaagt niet.
    12.     Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
    13.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak, voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. A.B. Blomberg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.N. Witsen, griffier.
    w.g. Blomberg
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Witsen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 18 maart 2026
    727