ECLI:NL:RVS:2025:3968, Raad van State, 20-08-2025, 202205369/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-08-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 mei 2021 heeft de burgemeester van Utrecht voorschriften verbonden aan de demonstratie van de vereniging bij abortuskliniek het Vrelinghuis in Utrecht. De vereniging heeft op 2 mei 2021 de burgemeester in kennis gesteld van het voornemen om op 5 mei 2021 te demonstreren voor abortuskliniek het Vrelinghuis aan de Biltstraat 423 in Utrecht. In de kennisgeving heeft de vereniging vermeld dat zij tussen 10.00 en 12.00 uur met drie demonstranten in een ambulance met een spandoek wil parkeren voor de abortuskliniek. De burgemeester heeft met het besluit van 4 mei 2021 op grond van artikelen 2 en 5 van de Wet openbare manifestaties (hierna: Wom) voorschriften aan de demonstratie verbonden. Deze voorschriften zijn volgens de burgemeester nodig ter bescherming van de verkeersveiligheid en de volksgezondheid. De voorschriften houden in dat de ambulance alleen geparkeerd mag worden op een laad- en loszone ongeveer 70 meter verderop in de Biltstraat en de demonstranten alleen daar mogen demonstreren. Daarnaast mogen de demonstranten geen flyers of andere producten uitreiken, omdat de demonstratie tijdens de coronapandemie zou plaatsvinden en men destijds 1,5 m afstand van elkaar moest houden. De vereniging wil voor de abortuskliniek demonstreren en niet op de laad- en loszone. De vereniging heeft daarom bezwaar gemaakt en de burgemeester heeft zijn standpunt in het besluit op bezwaar gehandhaafd.

202205369/1/A3.
    Datum uitspraak: 20 augustus 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    de burgemeester van Utrecht,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­-Nederland van 3 augustus 2022 in zaak nr. 21/4168 in het geding tussen:
    de vereniging Jezus Leeft (hierna: de vereniging), gevestigd in Giessenburg, gemeente Molenlanden,
    en
    de burgemeester.
    Procesverloop
    Bij besluit van 4 mei 2021 heeft de burgemeester voorschriften verbonden aan de demonstratie van de vereniging bij abortuskliniek het Vrelinghuis in Utrecht.
    Bij besluit van 12 oktober 2021 heeft de burgemeester het door de vereniging daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 3 augustus 2022 heeft de rechtbank het door de vereniging daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 12 oktober 2021 vernietigd en de burgemeester opgedragen een nieuw besluit op het bezwaar te nemen.
    Tegen deze uitspraak heeft de burgemeester hoger beroep ingesteld.
    De vereniging heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 16 december 2024 heeft de burgemeester opnieuw besloten op het bezwaar van de vereniging. De burgemeester heeft het bezwaar ongegrond verklaard.
    De vereniging heeft gronden ingediend tegen het besluit van 16 december 2024.
    De burgemeester heeft een reactie gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 mei 2025, waar de vereniging, vertegenwoordigd door mr. R.G.N. le Roy, advocaat in Haarlem, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. D. Rietberg, zijn verschenen. Verder is gehoord [partij].
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De vereniging heeft op 2 mei 2021 de burgemeester in kennis gesteld van het voornemen om op 5 mei 2021 te demonstreren voor abortuskliniek het Vrelinghuis aan de Biltstraat 423 in Utrecht. In de kennisgeving heeft de vereniging vermeld dat zij tussen 10.00 en 12.00 uur met drie demonstranten in een ambulance met een spandoek wil parkeren voor de abortuskliniek. De burgemeester heeft met het besluit van 4 mei 2021 op grond van artikelen 2 en 5 van de Wet openbare manifestaties (hierna: Wom) voorschriften aan de demonstratie verbonden. Deze voorschriften zijn volgens de burgemeester nodig ter bescherming van de verkeersveiligheid en de volksgezondheid. De voorschriften houden in dat de ambulance alleen geparkeerd mag worden op een laad- en loszone ongeveer 70 meter verderop in de Biltstraat en de demonstranten alleen daar mogen demonstreren. Daarnaast mogen de demonstranten geen flyers of andere producten uitreiken, omdat de demonstratie tijdens de coronapandemie zou plaatsvinden en men destijds 1,5 m afstand van elkaar moest houden. De vereniging wil voor de abortuskliniek demonstreren en niet op de laad- en loszone. De vereniging heeft daarom bezwaar gemaakt en de burgemeester heeft zijn standpunt in het besluit op bezwaar gehandhaafd.
    De uitspraak van de rechtbank
    2.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de burgemeester niet goed heeft gemotiveerd waarom met het oog op de verkeersveiligheid en volksgezondheid de demonstratie op de laad- en loszone moet plaatsvinden. De burgemeester heeft slechts de stoep direct voor het Vrelinghuis en aan de overkant van de straat betrokken bij zijn besluitvorming, maar heeft nagelaten de parkeerplaatsen aan de overkant van de straat te betrekken. Daarnaast heeft de rechtbank geoordeeld dat het niet noodzakelijk is in het belang van de verkeersveiligheid of volksgezondheid dat de demonstratie niet op de parkeerplaatsen tegenover het Vrelinghuis plaatsvindt maar op de laad- en loszone. De drie demonstranten kunnen op de parkeerplaatsen 1,5 m afstand houden en voetgangers kunnen gebruik maken van een nabij gelegen oversteekplaats. De rechtbank heeft het beroep van de vereniging gegrond verklaard en de burgemeester opgedragen een nieuw besluit op het bezwaar van de vereniging te nemen.
    Hoger beroep
    Is de rechtbank tot het juiste oordeel gekomen?
    3.       De burgemeester betoogt dat het ter bescherming van de verkeersveiligheid en volksgezondheid noodzakelijk is dat de demonstratie plaatsvindt op de laad- en loszone. De rechtbank mocht niet bij haar oordeel betrekken dat de demonstranten van plan waren in de ambulance te blijven zitten, omdat dit door de vereniging pas in beroep is aangevoerd. In de Wom staan bevoegdheden van de burgemeester om beperkingen aan onder andere demonstraties te stellen. Artikel 5, eerste lid, van de Wom geeft de burgemeester de bevoegdheid om voorschriften en beperkingen te stellen aan een demonstratie of om een verbod op te leggen. Artikel 2 van de Wom geeft een limitatieve opsomming van de doelen waarvoor deze bevoegdheid ingezet mag worden: ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding van wanordelijkheden.
    3.1.    Tijdens de hoorzitting van de bezwaarprocedure op 9 september 2021 heeft de vereniging te kennen gegeven dat zij wil demonstreren naast, voor of aan de overkant van de kliniek. De bezwaarprocedure is bedoeld voor een volledige heroverweging van het besluit van 4 mei 2021 (artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht; hierna: Awb). Anders dan de burgemeester betoogt, is het daarom niet van belang dat de vereniging in de kennisgeving van de demonstratie aan de burgemeester alleen het adres van de kliniek noemt.
    3.2.    Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de burgemeester niet goed heeft gemotiveerd waarom het ter bescherming van de verkeersveiligheid en volksgezondheid nodig is dat de demonstratie op de laad- en loszone plaatsvindt. De burgemeester had in zijn besluitvorming moeten beoordelen of een minder ingrijpend voorschrift mogelijk was, bijvoorbeeld door de demonstratie op de parkeervakken tegenover de kliniek plaats te laten vinden. De burgemeester heeft niet aannemelijk gemaakt dat het niet mogelijk is in de parkeervakken 1,5 m afstand van elkaar te houden. De vereniging heeft in haar kennisgeving aangekondigd met slechts drie demonstranten te zullen demonstreren. Dat de vereniging pas in beroep heeft aangegeven in de ambulance te zullen verblijven acht de Afdeling niet van doorslaggevend belang. De burgemeester had als voorschrift kunnen stellen dat de demonstranten in de ambulance of binnen de parkeervakken moesten verblijven. Ook als de demonstranten niet in de ambulance zouden verblijven is bovendien niet duidelijk dat sprake is van een verkeersonveilige situatie. Er is een oversteekplaats bij de parkeervakken aanwezig. Dat deze oversteekplaats geen zebrapad is, is onvoldoende om van een onveilige situatie te spreken. De burgemeester heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat het onmogelijk was de parkeervakken te reserveren omdat auto’s daar waren geparkeerd. De burgemeester wijst enkel op het feit dat de kennisgeving van de demonstratie kort voor de demonstratie is gedaan.
    3.3.    Het betoog slaagt niet.
    Het besluit van 16 december 2024
    4.       De burgemeester heeft uitvoering gegeven aan de opdracht van de rechtbank door met het besluit van 16 december 2024 opnieuw te beslissen op het bezwaar van de vereniging. Het besluit van de burgemeester van 16 december 2024 wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. De Afdeling beoordeelt hieronder het besluit van 16 december 2024 en betrekt daarbij de gronden van de vereniging tegen dit besluit.
    4.1.    De burgemeester heeft met het besluit van 16 december 2024 het bezwaar van de vereniging opnieuw ongegrond verklaard. In het besluit stelt de burgemeester zich op het standpunt dat ook de parkeerplaatsen tegenover het Vrelinghuis niet een geschikte locatie zijn voor de demonstratie. Volgens de burgemeester zou een demonstratie in de parkeervakken bezoekers van de kliniek te veel hinderen. Er zijn in 2021 elf meldingen en in 2022 negen meldingen binnengekomen waaruit dit blijkt. Demonstranten confronteren bezoekers met intimiderende en choquerende foto’s en teksten. Om wanordelijkheden te voorkomen is het daarom nodig dat de demonstratie plaatsvindt op de laad- en loszone op 70 meter afstand van het Vrelinghuis en niet in de parkeervakken daartegenover.
    4.2.    De Afdeling is van oordeel dat de burgemeester in het besluit van 16 december 2024 onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de demonstratie op de laad- en loszone moet plaatsvinden om wanordelijkheden te voorkomen.
    4.3.    In de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 2 van de Wom (Kamerstukken II 1985/86, 19 427, nr. 3, blz. 17) is vermeld dat de betekenis van de beperkingsgrond "bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden" tot op zekere hoogte wordt beïnvloed door de context waarbinnen de grond wordt ingeroepen. De beoordeling of een samenstel van (verwachte) ongewenste gedragingen zo ernstig is dat van wanordelijkheden kan worden gesproken, hangt niet uitsluitend af van de aard van die gedragingen. Ook de plaats waar de manifestatie wordt gehouden kan hier van betekenis zijn. De mate van orde en rust welke naar algemeen inzicht op een bepaalde plaats behoort te heersen bepaalt mede wanneer de grens van wanordelijkheden wordt overschreden, aldus de geschiedenis.
    4.4.    De kern van het besluit van de burgemeester is haar vrees dat de bezoekers van de kliniek fysiek of met bijvoorbeeld het tonen van afbeeldingen of teksten zullen worden belaagd en emotionele schade zullen ondervinden van de demonstratie. De burgemeester heeft daarbij mee laten wegen dat vrouwen die een abortuskliniek bezoeken niet belemmerd mogen worden om gebruik te maken van hun recht dat te doen. Hoewel de Afdeling begrijpt dat de demonstratie ook in de vorm die de vereniging voor ogen heeft mogelijk kwetsend kan zijn voor bezoeksters van de kliniek, is dit onvoldoende voor het oordeel dat hier sprake is van vrees voor wanordelijkheden als bedoeld in artikel 2 van de Wom. De burgemeester baseert haar besluit voornamelijk op meldingen die in 2021 en 2022 zijn gedaan naar aanleiding van demonstraties van andere verenigingen, maar heeft niet onderbouwd waarom hieruit volgt dat bij de beoogde demonstratie van de vereniging in de parkeervakken tegenover de kliniek soortgelijke wanordelijkheden zullen volgen. De ingang van de kliniek en toegangsweg daarnaartoe bevinden zich dan immers aan de overzijde. Daarbij komt dat de vereniging kenbaar heeft gemaakt tussen 10:00 en 12:00 uur met slechts drie demonstranten aanwezig te zullen zijn. Ook zouden de demonstranten voornamelijk in de ambulance verblijven. De burgemeester heeft onvoldoende onderbouwd waarom ondanks deze omstandigheden aannemelijk is dat wanordelijkheden zullen plaatsvinden.
    4.5.    Het betoog van de vereniging slaagt. Het beroep tegen het besluit van 16 december 2024 is gegrond.
    Conclusie
    5.       Het hoger beroep van de burgemeester is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd. Het van rechtswege ontstane beroep van de vereniging tegen het besluit van 16 december 2024 is gegrond. Dat besluit zal worden vernietigd en het besluit van 4 mei 2021 zal worden herroepen. Deze zaak ging om het voornemen van de vereniging om op 5 mei 2021 voor abortuskliniek Vrelinghuis te demonstreren. Als de vereniging nog steeds wenst voor het Vrelinghuis te demonstreren, ligt het op haar weg om een nieuwe kennisgeving hiervan te doen aan de burgemeester. De burgemeester zal daarbij in acht moeten nemen wat in deze uitspraak is overwogen.
    6.       Gelet op artikel 8:109, tweede lid, van de Awb moet griffierecht van de burgemeester worden geheven. De burgemeester moet de proceskosten van de vereniging vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       verklaart het beroep tegen het besluit van 16 december 2024, kenmerk 10329642, gegrond;
    III.      vernietigt het besluit van 16 december 2024;
    IV.      herroept het besluit van de burgemeester van Utrecht van 4 mei 2021, kenmerk 8824122;
    V.       bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    VI.      veroordeelt de burgemeester van Utrecht tot vergoeding van bij de vereniging Jezus Leeft in verband met de behandeling van het van rechtswege ontstane beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.267,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand;
    VII.     bepaalt dat van de burgemeester van Utrecht een griffierecht van € 548,00 wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. C.H. Bangma, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.E.C. Bus, griffier.
    w.g. Drop
    voorzitter
    w.g. Bus
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 20 augustus 2025
    1013