ECLI:NL:RVS:2006:AY6755, Raad van State, 23-08-2006, 200601363/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2006-08-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 september 2005 heeft het college van burgemeester en wethouders van Drimmelen het wijzigingsplan "Wijzigingsplan Buitengebied: [locatie] te [plaats]" vastgesteld.

200601363/1.
      Datum uitspraak: 23 augustus 2006
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellanten], wonend te [woonplaats], gemeente Drimmelen,
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 27 september 2005 heeft het college van burgemeester en wethouders van Drimmelen het wijzigingsplan "Wijzigingsplan Buitengebied: [locatie] te [plaats]" vastgesteld.
    
    Verweerder heeft bij brief van 9 december 2005 aan het college van burgemeester en wethouders van Drimmelen meegedeeld dat zijn besluit omtrent goedkeuring van het wijzigingsplan niet binnen de termijn van artikel 11, derde lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) - in dit geval uiterlijk op 25 november 2005 - is bekendgemaakt, zodat het wijzigingsplan op grond van artikel 10:31, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt geacht van rechtswege te zijn goedgekeurd. Deze goedkeuring van rechtswege is met overeenkomstige toepassing van artikel 11, vijfde lid, van de WRO bekendgemaakt.
    
    Tegen deze goedkeuring van rechtswege hebben appellanten bij brief van 14 februari 2006, bij de Raad van State ingekomen op 16 februari 2006, beroep ingesteld.
    
    Bij brief van 30 maart 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    Voor afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van [partij], die als belanghebbende tot het geding is toegelaten. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 juli 2006, waar appellanten, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en verweerder, vertegenwoordigd door mr. A.J.A.M. van de Laar zijn verschenen. Voorts zijn als partij gehoord het college van burgemeester en wethouders van Drimmelen, vertegenwoordigd door mr. J.M. van Gorp, ambtenaar van de gemeente en [partij], vertegenwoordigd door [gemachtigde].
    
    2.    Overwegingen
    
    Overgangsrecht
    
    2.1.    Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
    
    Het plan
    
    2.2.    Het wijzigingsplan "Wijzigingsplan Buitengebied: [locatie] te [plaats]" betreft een wijziging op grond van artikel 11 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening ten behoeve van de vormverandering van een bouwblok voor een bestaande niet-grondgebonden veehouderij op het perceel [locatie] te [plaats], zoals deze is opgenomen in het bestemmingsplan "Buitengebied" van 26 januari 1993.
    
    Procedurele aspecten
    
    2.3.    De Afdeling dient allereerst de vraag te beantwoorden of appellanten in hun beroep kunnen worden ontvangen. Ingevolge artikel 54, tweede lid, aanhef en onder b, van de WRO gelezen in samenhang met artikel 8:1 van  Awb kan door een belanghebbende bij de Afdeling beroep worden ingesteld tegen een besluit als in deze procedure aan de orde.
    
    Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb, wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    
    2.3.1.    [appellant sub 1], wonende [locatie sub 1], [appellant sub 2], wonende [locatie sub 2] en [appellant sub 3], wonende [locatie sub 3], wonen in de directe nabijheid van het plangebied en hebben direct zicht op het bouwblok waarop het wijzigingsplan betrekking heeft. Dit maakt dat zij een rechtstreeks bij het wijzigingsplan betrokken belang hebben in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
    
    2.3.2.    De overige appellanten hebben geen direct zicht op het desbetreffende perceel. Gezien bovendien de aanzienlijke afstand tussen de woningen respectievelijk de vestigingsplaats van deze appellanten ten opzichte van het perceel acht de Afdeling, mede gelet op de ruimtelijke uitstraling van de intensieve veehouderij, waaronder de verkeersaantrekkende werking en het veroorzaken van stank, geen rechtstreeks belang van deze appellanten bij het wijzigingsplan aanwezig.
    
    Gezien het voorgaande kunnen deze appellanten niet worden aangemerkt als belanghebbenden in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb, zodat hun beroep niet-ontvankelijk moet worden verklaard.
    
    Toetsingskader
    
    2.4.    Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een wijzigingsplan. Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de WRO, voor zover hier relevant, kan bij een bestemmingsplan worden bepaald dat het plan kan worden gewijzigd binnen bij het plan te bepalen grenzen. Bij de beslissing omtrent goedkeuring van het wijzigingsplan dient te worden bezien of aan de bij het bestemmingsplan gegeven wijzigingsvoorwaarden is voldaan. Ingevolge artikel 11, vierde lid, van de WRO in samenhang met artikel 10:27 van de Awb moet daarnaast worden nagegaan of het plan binnen de bij het bestemmingsplan bepaalde grenzen niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Tevens dient erop toe te worden gezien dat het plan en de totstandkoming daarvan overigens niet in strijd zijn met het recht. De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het goedkeuringsbesluit van rechtswege overgaan, indien moet worden geoordeeld dat het plan in strijd met een goede ruimtelijke ordening had moeten worden geacht dan wel dat het recht anderszins onjuist is toegepast.
    
    Het standpunt van appellanten
    
    2.5.    Appellanten stellen in beroep dat ten onrechte goedkeuring is verleend aan het plan, aangezien sprake is van een onzorgvuldige besluitvormingsprocedure. Appellanten zijn niet gehoord door het college van burgemeester en wethouders en de besluitvorming door het college heeft plaatsgevonden zonder dat de gemeenteraad of de raadscommissie geraadpleegd is. Verder stellen appellanten foutief te zijn voorgelicht omtrent de procedure en dat alle bezwaren ten onrechte als eensluidend zijn beschouwd.
    
    Daarnaast stellen appellanten onder verwijzing naar een vragenlijst met antwoorden van het college van burgemeester en wethouders van 7 februari 2006, dat het bestemmingsplan "Buitengebied" zonder gebruikmaking van de daarop toegesneden wijzigingsbevoegdheid uitsluitend een bouwblok ten behoeve van een grondgebonden bedrijf toelaat.
    
    Naar de mening van appellanten is het wijzigingsplan in strijd met het "Gebiedsplan Wijde Biesbosch" vanwege de uitbreiding van intensieve veehouderij en is er sprake van een ad-hocbeleid van de gemeente, waarbij er geen rekening is gehouden met de weerstand in de gemeente tegen het plan. Appellanten stellen ten slotte dat het advies van de Adviescommissie Agrarische Bouwaanvragen (hierna: AAB) onjuist is, in die zin dat het plan zal leiden tot een toename van de stank- en verkeersoverlast, dat er bij uitbreiding van [partij] sprake zal zijn van de vestiging van een mammoetbedrijf en dat voor [partij] geen economische noodzaak tot uitbreiden bestaat.
    
    Het standpunt van verweerder
    
    2.6.    Verweerder stelt zich op het standpunt dat de besluitvormingsprocedure bij het college van burgemeester en wethouders van Drimmelen op juiste wijze is gevolgd en dat het wijzigingsplan voldoet aan de voorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied". Daarnaast stelt hij dat het "Gebiedsplan Wijde Biesbosch" zich niet verzet tegen de vormverandering van een bouwblok van een bestaande intensieve veehouderij; het gebiedsplan laat zelfs ruimte voor uitbreiding van bestaande intensieve veehouderijen tot een maximum van 2½ ha. Verweerder bestrijdt ten slotte dat er gebreken kleven aan het advies van de AAB.
    
    Vaststelling van de feiten
    
    2.7.    Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
    
    2.7.1.    [partij] exploiteert een niet-grondgebonden veehouderij die sinds 1985 is gevestigd aan de [locatie]. Op 25 februari 2005 heeft [partij] een verzoek ingediend voor een wijziging van de vorm van het bouwblok, zonder dat hiermee de totale oppervlakte van het bouwblok zal worden vergroot. Het perceel heeft in het vigerende bestemmingsplan "Buitengebied" de bestemming "Agrarisch gebied". Ingevolge artikel 4.1. van de voorschriften van dit bestemmingsplan zijn de op de kaart als agrarisch gebied aangewezen gronden bestemd voor de exploitatie van agrarische bedrijven.
    
    2.7.2.    Ingevolge artikel 30 van de voorschriften van het bestemmingsplan nemen, voor zover hier van belang, burgemeester en wethouders bij het wijzigen van dit plan overeenkomstig een opgenomen wijzigingsbevoegdheid ex artikel 11 van de WRO de volgende regels in acht:
    
    1. (..)
    
    2. (..)
    
    3. (..)
    
    4. Gedurende de in lid 1 genoemde termijn kan iedere belanghebbende bij burgemeester en wethouders schriftelijk bezwaren indienen tegen het ontwerp.
    
    5. (..)
    
    6. Burgemeester en wethouders delen aan hen die bezwaren hebben ingediend de beslissing daaromtrent mede.
    
    7. (..)
    
    8. Burgemeester en wethouders zenden onverwijld een afschrift van het besluit van gedeputeerde staten aan hen, die bezwaren hebben ingediend.
    
    2.7.3.    Ingevolge artikel 1, onder i, van de voorschriften van het bestemmingsplan wordt een agrarisch bedrijf omschreven als een bedrijf dat is gericht op het voortbrengen van produkten door middel van het telen van gewassen en/of het houden van dieren.
    
    2.7.4.    Ingevolge artikel 1, sub  k, van de voorschriften van het bestemmingsplan wordt een agrarisch mammoetbedrijf omschreven als een pluimvee-, varkens-, mestrundvee- of mestkalverenhouderij, dan wel een uit twee of meer genoemde bedrijfstakken samengesteld bedrijf, waarvan de arbeidsomvang zodanig groot is, dat het een arbeidsbehoefte vertegenwoordigt van drie of meer volwaardige arbeidskrachten.
    
    2.7.5.    Ingevolge artikel 4.2 van de voorschriften van het bestemmingsplan is nieuwvestiging van grondgebonden agrarische bedrijven in beginsel toegestaan.
    
    2.7.6.    Ingevolge artikel 4.5.3, aanhef en onder b, d, en f, van de voorschriften van het bestemmingsplan, voor zover hier van belang, zijn burgemeester en wethouders bevoegd het plan met inachtneming van artikel 4.2 te wijzigen ter vergroting of ter verandering van de begrenzing van de gebiedsaanduiding "agrarisch bouwblok" zulks ten behoeve van een volwaardig agrarisch bedrijf.
    
    Zij nemen daarbij de volgende regels in acht:
    
    a. (..)
    
    b. de vergroting of verandering moet uit het oogpunt van de bedrijfsvoering noodzakelijk zijn; dienaangaand winnen burgemeester en wethouders advies in van de Adviescommissie Agrarische Bouwaanvragen;
    
    c. (..)
    
    d. de vergroting of vormverandering mag niet strekken tot het uitbreiden van het bedrijf tot een agrarisch mammoetbedrijf;
    
    e. (..)
    
    f.  op de binnen het agrarisch bouwblok gelegen gronden zijn de voorschriften inzake de gebiedsaanduiding "agrarisch bouwblok" als bedoeld in dit artikel van toepassing.
    
    2.7.7.    Op 13 juni 2005 is door de gemeente Drimmelen een advies van de AAB met het kenmerk BA 6315 ontvangen. De commissie concludeert als volgt:
    
    "De aanvrager exploiteert een volwaardig agrarisch bedrijf met varkenshouderij- en akkerbouwactiviteiten. (…) oprichting van de gevraagde vleesvarkensstal noodzakelijk is uit het oogpunt van een doelmatige agrarische bedrijfsvoering en -ontwikkeling. Om dit bouwplan te kunnen realiseren dient de vorm van het bouwblok te worden aangepast."
    
    Op 18 juli 2005 is door de gemeente een aanvullend advies ontvangen met het kenmerk BA 6361. Hierin concludeert de Adviescommissie dat er geen sprake is van de exploitatie van een agrarisch mammoetbedrijf als bedoeld in artikel 4.5.3., onder d, van het bestemmingsplan. De Adviescommissie concludeert dat de huidige bedrijfsopzet met 2.500 vleesvarkens een omvang heeft van 1 volwaardige arbeidskracht. Hierbij is aangegeven dat deze werkzaamheden worden verricht door de leden van de vennootschap en hun kinderen. De Commissie merkt daarbij op dat in de situatie waarbij sprake is van een bedrijfsopzet met 5.000 vleesvarkens de varkenshouderijactiviteiten een omvang zullen aannemen van 2 volwaardige arbeidskrachten en dat derhalve onder de in artikel 1, sub k, van de voorschriften van het bestemmingsplan omschreven grens van een arbeidsbehoefte van drie of meer volwaardige arbeidskrachten wordt gebleven.
    
    2.7.8.    In het "Gebiedsplan Wijde Biesbosch", dat op 2 april 2005 is vastgesteld en op 29 juli 2005 is bekendgemaakt door provinciale staten van Noord-Brabant, staat op pagina 90 en 91 het volgende vermeld: "Ons streven is er op gericht de toename van de intensieve veehouderij te beperken. Gelet daarop vinden wij het noodzakelijk dat gemeenten beleid opnemen omtrent de omschakeling in hun bestemmingsplan. Slechts om knelgevallen op te lossen, kan ruimte worden geboden op duurzame locaties voor vestiging van een intensieve veehouderij. Een duurzame locatie is een bestaand agrarisch bedrijf waar het vanuit ruimtelijk oogpunt verantwoord is te groeien tot een bouwblok van maximaal 2½ ha."
    
    Het oordeel van de Afdeling
    
    2.8.    Wat betreft het bezwaar dat appellanten niet door het college van burgemeester en wethouders zijn gehoord, overweegt de Afdeling dat de toe te passen procedureregels in artikel 30 van de voorschriften van het bestemmingsplan zijn opgenomen. Niet is gebleken dat hier niet aan is voldaan. De Afdeling overweegt voorts dat noch in de WRO noch in enige andere wet een bepaling is aan te wijzen op grond waarvan burgemeester en wethouders verplicht zijn de indiener van bedenkingen tegen een ontwerpwijzigingsplan te horen alvorens tot besluitvorming over te gaan. Ook overigens is niet gebleken dat bij de vaststelling van het wijzigingsplan niet de vereiste zorgvuldigheid in acht is genomen.
    
    2.9.    De stelling van appellanten - die berust op aan hen aanvankelijk van de zijde van de gemeente en de provincie gedane mededelingen - dat op het perceel aan de [locatie] slechts grondgebonden agrarisch gebruik is toegestaan, is onjuist. [partij] exploiteert op het perceel een bestaande niet-grondgebonden veehouderij. Het wijzigingsplan houdt geen nieuwvestiging in van een niet-grondgebonden bedrijf. Uit de planvoorschriften, zoals deze zijn aangehaald in de overwegingen 2.7.3. tot en met 2.7.6., volgt dat zowel grondgebonden als niet-grondgebonden agrarisch gebruik van het perceel is toegestaan. De asterisk op de plankaart die aanduidt waar een niet-grondgebonden agrarisch bedrijf is toegestaan, geldt uitsluitend voor een niet-grondgebonden agrarisch bedrijf binnen de bestemming "Agrarisch gebied met cultuurhistorische waarden" als bedoeld in artikel 6 van de planvoorschriften, doch niet voor de overige agrarische bestemmingen van het bestemmingsplan "Buitengebied". Het wijzigingsplan is derhalve op dit punt in overeenstemming met het bestemmingsplan.
    
    2.10.    Voor zover appellanten de adviezen van de AAB betwisten, is de Afdeling van oordeel dat appellanten niet aannemelijk hebben gemaakt dat aan deze adviezen zodanige gebreken kleven dat ze niet aan het wijzigingsplan ten grondslag hadden mogen worden gelegd.
    
    2.11.    Met het bestaan van de door verweerder goedgekeurde wijzigingsbevoegdheid in het bestemmingsplan mag de aanvaardbaarheid van de nieuwe bestemming binnen het gebied waarop de wijzigingsbevoegdheid betrekking heeft in beginsel als een gegeven worden beschouwd, indien is voldaan aan de bij het bestemmingsplan gestelde wijzigingsvoorwaarden. Dit neemt echter niet weg dat het bij het vaststellen van een wijzigingsplan gaat om een bevoegdheid en niet om een plicht. Het feit dat aan de in een bestemmingsplan opgenomen wijzigingsvoorwaarden is voldaan, laat onverlet dat moet worden nagegaan of uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening wijziging van de oorspronkelijke bestemming gerechtvaardigd is. Daarbij kan ondermeer een rol spelen dat het provinciale ruimtelijke beleid zich tegen de wijziging verzet. Voor zover appellanten zich beroepen op het "Gebiedsplan Wijde Biesbosch", overweegt de Afdeling dat het provinciale beleid in algemene zin gericht is op het beperken van de intensieve veehouderij. Het enkele feit dat de vormverandering van het bouwblok zal leiden tot uitbreiding van de veestapel op het perceel van [partij], brengt echter niet mee dat het plan niet past in het ruimtelijke beleid dat is neergelegd in het "Gebiedsplan Wijde Biesbosch". Daarbij is mede in aanmerking genomen dat het hier een bedrijf betreft met een bouwblok van niet meer dan 1 ha, terwijl het "Gebiedsplan Wijde Biesbosch" de mogelijkheid biedt om in bepaalde gevallen bedrijven te laten groeien met een bouwblok tot 2½ ha.
    
    2.12.    In hetgeen appellanten, voor zover zij ontvankelijk zijn in beroep, hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het plan in strijd met een goede ruimtelijke ordening behoefde te worden geacht dan wel anderszins in strijd is met het recht. De goedkeuring van het plan is derhalve rechtmatig.
    
    2.13.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart de beroepen van [appellanten] niet-ontvankelijk;
    
    II.    verklaart de beroepen van [appellanten sub 1,2 en 3] ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Oosting, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P.J.A.M. Broekman, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Oosting    w.g. Broekman
      Lid van de enkelvoudige kamer    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 23 augustus 2006
    
    12-521.