Wijziging van het Wetboek van Strafvordering, het Wetboek van Strafrecht en enige andere wetten tot versterking van de positie van de rechter-commissaris (Wet versterking positie rechter-commissaris); Memorie van toelichting
Staten-Generaal — Kamerstuk Memorie van toelichting
Datum: 2014-07-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Vergaderjaar 2009-2010
 
 
 
 KST136011
 2009-2010
 
 32 177
 Wijziging van het Wetboek van Strafvordering, het Wetboek van Strafrecht
en enige andere wetten tot versterking van de positie van de rechter-commissaris
(Wet versterking positie rechter-commissaris)
 
 
 
 
 Nr. 
 3
 MEMORIE VAN TOELICHTING
 1. Algemeen
 Dit wetsvoorstel strekt ertoe de positie van de rechter-commissaris in
het vooronderzoek in strafzaken te versterken. Het optreden van de rechter-commissaris
wordt voorzien van een nieuwe, heldere grondslag en hij wordt beter in staat
gesteld om zijn taken en bevoegdheden uit te oefenen. Het voorstel maakt deel
uit van het Algemeen kader herziening Wetboek van Strafvordering (Kamerstukken
II 2007/08, 29 271, nr. 7).
 
 Sinds het midden van de jaren ’90 van de vorige eeuw is de positie
van de rechter-commissaris aanzienlijk veranderd. Het openbaar ministerie
is zich na de Commissie-Van Traa intensiever met de opsporing gaan bezighouden.
Deze ontwikkeling is door de wetgever met de Wet herziening gerechtelijk vooronderzoek
en de Wet bijzondere opsporingsbevoegdheden kracht bij gezet: het openbaar
ministerie kan in de meeste gevallen zelfstandig bevoegdheden uitoefenen,
soms na machtiging van de rechter-commissaris. Dit heeft geleid tot een sterk
verminderde betrokkenheid van de rechter-commissaris bij het vooronderzoek.
Zo is het aantal gerechtelijke vooronderzoeken in enkele jaren tijd met tachtig
procent afgenomen. Het wettelijk kader van het gerechtelijk vooronderzoek
heeft dus duidelijk aan betekenis ingeboet en kan worden opgeheven.
 Het onderzoek in een aantal geruchtmakende strafzaken heeft de afgelopen
jaren evenwel gewezen op het grote belang dat is gemoeid met een evenwichtige
bewijsverzameling, waarin voldoende onderzoek à charge en à
décharge plaatsvindt. Het toezicht hierop is bij uitstek een taak voor
de rechter: tijdens het onderzoek ter terechtzitting voor de zittingsrechter
en tijdens de bewijsverzameling in het vooronderzoek voor de rechter-commissaris.
De vraag dringt zich op of de rechter-commissaris, gelet op zijn verminderde
betrokkenheid bij het vooronderzoek in zijn huidige vorm, nog voldoende uitvoering
kan geven aan deze taak.
 Om deze reden is bij aanbieding van het Programma versterking opsporing
en vervolging, dat tot stand is gekomen naar aanleiding van de Schiedammer
parkmoord, een versterking van de positie van de rechter-commissaris aangekondigd
(Kamerstukken II 2005/06, 30 300 VI, nr. 32). Hiermee werd gevolg
gegeven aan het gevoelen van een meerderheid in de Tweede Kamer, en tegemoet
gekomen aan een reeds langere tijd levende wens van de advocatuur,
het openbaar ministerie en de zittende magistratuur.
 
 Het voorstel voorziet in een nieuwe opzet voor de rol van de rechter-commissaris.
De rechter-commissaris opereert niet meer primair als onderzoeksrechter, maar
als «rechter in het vooronderzoek» die toezicht houdt op het goede
verloop van het vooronderzoek en die op verzoek van de officier van justitie
en van de verdachte onderzoekshandelingen verricht. De nieuwe rol wordt voorzien
van passende bevoegdheden, zodat de rechter-commissaris weer zorg kan dragen
voor voldoende rechterlijke betrokkenheid bij het vooronderzoek. Het bestaande
formele kader van het gerechtelijk vooronderzoek dat niet meer aansluit bij
de eisen van de praktijk en evenmin goed functioneert, wordt geschrapt.
 
 Een verbetering van de wettelijke positie van de rechter-commissaris alleen
kan niet de gewenste versterking van de rechterlijke betrokkenheid bij het
vooronderzoek bewerkstelligen. Daarom streef ik in samenspraak met de Raad
voor de rechtspraak tevens een feitelijke versterking van het rechter-commissariaat
na, in de zin van voldoende capaciteit, kwaliteit en ondersteuning. Deze feitelijke
versterking is nodig om uitvoering te kunnen geven aan het wetsvoorstel. Met
deze feitelijke versterking is onder auspiciën van de Raad voor de rechtspraak
al aangevangen. Ik heb daar ook in het kader van de driejaarlijkse financiering
van de rechtspraak voor de periode 2007–2010 extra gelden voor beschikbaar
gesteld.
 1.1 Hoofdlijnen van het wetsvoorstel
 De versterking van de positie van de rechter-commissaris vindt inhoudelijk
plaats door op basis van een nieuwe grondslag zijn bestaande taken en bevoegdheden
beter vorm te geven en waar nodig uit te breiden. De nadruk ligt daarbij op
de toegankelijkheid van de rechter-commissaris voor de officier van justitie
en de verdediging, en het faciliteren van de rechter-commissaris in zijn werkzaamheden.
 
 De verhouding tussen de officier van justitie en de rechter-commissaris
komt in de nieuwe regeling van het vooronderzoek duidelijker tot uitdrukking.
De officier van justitie heeft de leiding over het opsporingsonderzoek, en
daarmee tevens over het gehele vooronderzoek. De leiding van de officier van
justitie volgt uit zijn verantwoordelijkheid voor de opsporing en vervolging
van strafbare feiten.
 De rechter-commissaris krijgt op zijn beurt de taak om als rechter in
het vooronderzoek toezicht uit te oefenen op het verloop van het opsporingsonderzoek.
Het gaat om toezicht op de rechtmatige toepassing van opsporingsbevoegdheden,
de voortgang van het onderzoek en de evenwichtigheid en volledigheid van het
onderzoek.
 
 In de plaats van het in onbruik geraakte gerechtelijk vooronderzoek komt
een meer flexibele mogelijkheid voor de rechter-commissaris om onderzoekshandelingen
te (doen) verrichten. De regeling van de mini-instructie wordt uitgebreid
om beter te kunnen voldoen aan gerechtvaardigde onderzoekswensen van de verdediging.
Gedacht kan worden aan de opdracht tot het verrichten van deskundigenonderzoek
en het horen van getuigen. De nieuwe toezichthoudende rol van de rechter-commissaris
maakt hem bij uitstek het aanspreekpunt voor de verdediging waar het gaat
om het bewaken van de evenwichtigheid en de volledigheid van het onderzoek.
 De hierna toegelichte feitelijke versterking van het rechter-commissariaat
zorgt ervoor dat de rechter-commissaris beter in staat zal zijn om tijdig
gehoor te geven aan verzoeken van de verdediging en vorderingen van de officier
van justitie tot het verrichten van onderzoekshandelingen. Dit alles draagt bij aan een adequate voorbereiding van het onderzoek ter terechtzitting.
Het onderzoek ter terechtzitting behoeft dan niet meer onnodig te stagneren
door terugwijzingen naar de rechter-commissaris voor aanvullend onderzoek,
zoals het nu met regelmaat het geval is.
 1.2 De herstructurering van het vooronderzoek
 Het wetsvoorstel is onderdeel van de herstructurering van het vooronderzoek,
gebaseerd op het Algemeen kader herziening Wetboek van Strafvordering (Kamerstukken
II, 29 271, nr. 1–7). Het voorstel zorgt voor een herpositionering
van de rechter-commissaris en een bevestiging van de leidende rol van de officier
van justitie in het vooronderzoek. Daarmee verschaft het voorstel heldere
uitgangspunten voor de andere voorstellen die in het kader van de herstructurering
nog zullen volgen. Deze voorstellen zullen onder andere betrekking hebben
op de samenstelling en inzage van de processtukken, en de regeling van de
opsporingsbevoegdheden en dwangmiddelen. In deze voorstellen is ruimte voor
accentuering van de taken van de rechter-commissaris en aanvulling van zijn
bevoegdheden, op basis van de in dit voorstel gekozen uitgangspunten. De voorstellen
zullen uiteindelijk alle gezamenlijk in werking treden.
 De inhoud van het wetsvoorstel is mede gebaseerd op het onderzoeksproject
Strafvordering 2001, onder leiding van prof. mr. M. S. Groenhuijsen en
prof. mr. G. Knigge. Ik heb de voorstellen van de onderzoekers als basis gebruikt
voor het onderhavige voorstel en erop voortgebouwd. In het bijzonder hebben
mijn ambtsvoorganger en ik de analyse die de onderzoekers in deze rapporten
maakten van de functies van de rechter-commissaris, reeds grotendeels onderschreven.
Zie verder paragraaf 7 van deze toelichting.
 
 Ter voorbereiding van het voorstel heb ik voorts de Erasmus Universiteit
Rotterdam onderzoek laten verrichten naar de praktijk rond de inverzekeringstelling
en de bewaring (zie J. Uit Beijerse e.a., Rechter-commissaris en inverzekeringstelling:
een paar apart?, BJu, Den Haag 2008). Tot slot werd in het voorjaar van 2008
een expertmeeting gehouden met rechters-commissarissen en officieren van justitie
over de hoofdlijnen van dit wetsvoorstel.
 1.3 Ontvangen adviezen
 Over een concept van dit wetsvoorstel dat mede was gebaseerd op de resultaten
van de expertmeeting, is advies uitgebracht door de Nederlandse Orde van Advocaten
(NOvA), de Raad van Hoofdcommissarissen, het openbaar ministerie, de Nederlandse
Vereniging voor Rechtspraak (NVvR) en de Raad voor de rechtspraak. Alle adviesorganen
onderschreven de wenselijkheid en de noodzaak om te komen tot een versterking
van de positie van de rechter-commissaris.
 
 In enkele adviezen – die van de Raad voor de rechtspraak en het
openbaar ministerie – werd de sterke voorkeur uitgesproken om over alle
voorstellen die zullen worden ontwikkeld in de kader van de herziening van
het vooronderzoek in strafzaken gezamenlijk advies uit te brengen. Een goede
beoordeling van het onderhavige voorstel zou anders niet mogelijk zijn.
 Het voorstel tot versterking van de positie van de rechter-commissaris
legt een fundament voor de andere wetsvoorstellen in het kader van de herziening
van het vooronderzoek. De herpositionering van de rechter-commissaris die
het voorstel wil bewerkstelligen, is immers van invloed op de verhoudingen
tussen alle betrokkenen bij het vooronderzoek. De nieuwe positie van de rechter-commissaris
zal daarom in elk geval als belangrijk ijkpunt fungeren voor de bevoegdheidsverdeling
in de nieuwe regeling voor de processtukken en de samenstelling van het procesdossier. Datzelfde geldt voor de op stapel staande herinrichting van de regels
betreffende de strafvorderlijke bevoegdheden. De verhouding tussen de verschillende
wetsvoorstellen is daarmee duidelijk: dit wetsvoorstel geeft belangrijke uitgangspunten
voor de herziening van het vooronderzoek in strafzaken, waarop in de voorstellen
die volgen, kan worden voortgebouwd.
 
 Voor de beoordeling van dit wetsvoorstel is het in dit opzicht geen noodzakelijke
voorwaarde om in extenso kennis te nemen van de inhoud van de wetsvoorstellen
die nog zullen volgen. In het kader van die wetsvoorstellen zal steeds beargumenteerd
kunnen worden op welke wijze de daarin gemaakte keuzes passen binnen het gekozen
raamwerk van bevoegdheden voor de rechter-commissaris. De in dit wetsvoorstel
opgenomen uitgangspunten zijn daarvoor naar mijn oordeel toereikend. Mocht
niettemin een aanpassing aan dit raamwerk nodig blijken, dan kan in deze aanpassing
altijd nog worden voorzien bij gelegenheid van een van die wetsvoorstellen.
 
 De NOvA, de NVvR, het openbaar ministerie en de Raad voor de rechtspraak
benadrukten alle dat een wetswijziging alleen niet de gewenste versterking
van de positie van de rechter-commissaris kan opleveren. Het wetsvoorstel
zet daartoe wel de noodzakelijke eerste stappen.
 De bestaande (wettelijke) positie van de rechter-commissaris als «onderzoeksrechter»
verandert op grond van het voorstel in de positie van «rechter in het
vooronderzoek». Door een eenduidige taakopdracht wil het voorstel daarnaast
de positie van de rechter-commissaris ten opzichte van de overige actoren
in het vooronderzoek duidelijk markeren. Tezamen met de feitelijke versterking
van het rechter-commissariaat, waartoe inmiddels de nodige initiatieven zijn
ontplooid, kan aldus een sterkere rechterlijke betrokkenheid bij het vooronderzoek
worden gerealiseerd, waarbij als gezegd het accent op de toezichthoudende
taken van de rechter-commissaris komt te liggen.
 
 In de adviezen werd verder gevraagd om een uitgebreidere beschouwing over
de rol en de positie van de rechter-commissaris in het vooronderzoek. Deze
is opgenomen in paragraaf 3 van deze memorie van toelichting. De uitgebrachte
adviezen droegen ook op andere onderdelen bij aan een nadere onderbouwing
van het wetsvoorstel; zij komen in het navolgende puntsgewijs aan de orde.
 1.4 De feitelijke versterking van het rechter-commissariaat
 Een feitelijke versterking van het rechter-commissariaat is een noodzakelijke
voorwaarde voor een goede uitvoering van dit wetsvoorstel. Het openbaar ministerie,
de NOvA, de NVvR en de Raad voor de rechtspraak onderschreven dit in hun adviezen
en benadrukten het belang daarvan.
 
 De benodigde feitelijke versterking van het rechter-commissariaat betreft
op de eerste plaats het zorgdragen voor voldoende capaciteit, zodat de rechter-commissaris
meer tijd heeft om zijn taken goed uit te voeren. De Raad voor de rechtspraak
wees hierop in zijn notitie «In het belang van goede strafrechtspraak»
van mei 2006 (zie blz. 11–13). Ook in de literatuur is het capaciteitsprobleem
aan de orde gesteld (zie A. A. Franken, De rol van de rechter-commissaris:
tussen ideaal en praktijk, Delikt en Delinkwent 2006, blz. 266–276).
Verder vroeg de Raad aandacht voor de toerusting van het rechter-commissariaat
en de mogelijkheden tot opbouw van deskundigheid voor de rechter-commissaris.
 
 Ter uitvoering van de notitie is de Raad voor de rechtspraak in samenwerking
met het Landelijk overleg voorzitters strafsectoren (LOVS) onder andere
een project «deskundigheidsbevordering» gestart. Dit project bestaat
uit een herziening van het competentieprofiel van de rechter-commissaris,
verbetering van de organisatie van de kabinetten rechter-commissaris en het
vervaardigen van een opleidingsprogramma voor rechters die de functie van
rechter-commissaris gaan bekleden. Het is van groot belang dat de inmiddels
uitgewerkte ideeën (zie De Strafrechter en Profil; deskundigheidsbevordering
van de strafrechter, Raad voor de rechtspraak/LOVS, Den Haag 2008, blz. 107–128)
zo spoedig mogelijk worden gerealiseerd; zij moeten zorgen voor de praktische
verankering van de positie van de rechter-commissaris die het wetsvoorstel
beoogt te bewerkstelligen. Ook met de capaciteitsuitbreiding van het rechter-commissariaat
is inmiddels een aanvang gemaakt (zie Raad voor de rechtspraak, jaarverslag
2008, p. 12–13).
 
 Zoals het openbaar ministerie het in zijn advies aangaf, moet de rechter-commissaris
zich kunnen specialiseren in zijn taak. De rechter-commissaris wordt dan een
natuurlijke counterpart van de officier van justitie, niet alleen in het kader
van de toepassing van bijzondere bevoegdheden in het kader van het opsporingsonderzoek,
maar juist ook breder als de bedoelde «rechter in het vooronderzoek».
In dit verband is het een nadeel dat de functie van rechter-commissaris een
tijdelijke functie betreft van beperkte duur. In de praktijk bekleedt een
rechter doorgaans maar twee à drie jaar de functie van rechter-commissaris.
De functie wordt niet zelden slechts beschouwd als een noodzakelijke tussenstap
in de rechterlijke loopbaan. Dit maakt het des te moeilijker voor de rechter-commissaris
om ervaring en kennis op te bouwen, en in algemene zin, om de kwaliteit van
de functie-uitoefening binnen het kabinet rechter-commissaris op peil te houden.
Een verlenging van de aanstellingstermijn van rechters-commissarissen zou
hierin een positieve verandering kunnen brengen (vgl. De Strafrechter en profil,
blz. 124–126).
 
 Ik ga uit van een herwaardering van de functie van rechter-commissaris,
op basis van de initiatieven van de Raad voor de rechtspraak en het LOVS.
In samenspraak met de Raad voor de rechtspraak zal ik voorts bezien hoe de
gewenste versterking van het rechter-commissariaat, naast de reeds in gang
gezette verbeteringen en verstrekt budget, verder uitwerking kan krijgen.
 
 De toelichting is in het hierna volgende aldus opgebouwd:
 
 2. De positie van de rechter-commissaris in de huidige regeling van het
vooronderzoek
 2.1 Geldend recht
 2.2 Knelpunten
 3. Uitgangspunten voor de herpositionering van de rechter-commissaris
 4. De versterking van de taakuitoefening van de rechter-commissaris
 4.1 Het toezicht op de rechtmatigheid van de toepassing van opsporingsbevoegdheden
 4.2 Het toezicht op de voortgang van het opsporingsonderzoek
 4.3 Het toezicht op de evenwichtigheid en de volledigheid van het onderzoek
 5. Het verrichten van onderzoekshandelingen door de rechter-commissaris
 5.1 Algemeen
 5.2 De regeling inhoudelijk
 5.2.1 Het verrichten van onderzoekshandelingen op vordering van de officier
van justitie
 5.2.2 Het verrichten van onderzoekshandelingen op verzoek van de verdachte 
 5.2.3 Het ambtshalve verrichten van onderzoekshandelingen door de rechter-commissaris
 5.2.4 De introductie van een regiebijeenkomst
 5.3 Het verzoek van de verdachte tot verrichten van onderzoekshandelingen
 5.4 De beëindiging van de onderzoekshandelingen
 5.5 De opheffing van de kennisgeving verdere vervolging
 5.6 De verhouding tot het onderzoek ter terechtzitting
 6. De regeling voor het verlenen van kleine rechtshulp
 7. De herziening van het Wetboek van Strafvordering en het project Sv2001
 8. Financiële consequenties
 9. Artikelsgewijze toelichting
 2. De positie van de rechter-commissaris in de huidige
regeling van het vooronderzoek
 2.1. Geldend recht
 In het Wetboek van Strafvordering zoals dat in 1926 werd ingevoerd, was
de taakuitoefening door de rechter-commissaris voor een groot deel gekoppeld
aan de opening van een gerechtelijk vooronderzoek. Dit was in overeenstemming
met de opsporingspraktijk destijds, waarin het zelfstandig verrichten van
opsporingshandelingen door de rechter-commissaris een sterke impuls vormde
voor het onderzoek in strafzaken. In de loop van de tijd is de praktijk van
de opsporing echter van aard en omvang veranderd. Het aantal af te handelen
strafbare feiten is vele malen groter geworden, het gebruik van technische
middelen is toegenomen, als ook de kennis en expertise van opsporingsambtenaren.
 
 Het kader waarin de opsporing heden gestalte krijgt is het opsporingsonderzoek.
Dit opsporingsonderzoek geschiedt onder leiding van de officier van justitie.
Het eindigt, in geval er een verdachte is gevonden, met een vervolgingsbeslissing.
De officier van justitie bepaalt aan het einde van het opsporingsonderzoek
of de verdachte wordt gedagvaard, of dat hij de zaak seponeert. Hij kan ook
een transactie aanbieden of voorzien in een OM-afdoening. Met de dagvaarding
van de verdachte begint formeel het eindonderzoek, de fase van berechting.
 
 Het onderzoek wordt verricht door opsporingsambtenaren – van de
politie of de bijzondere opsporingsdiensten – onder gezag van de officier
van justitie. De officier van justitie kan een bevel geven tot toepassing
van bijzondere opsporingsbevoegdheden. Voor enkele van deze (ingrijpender)
bevoegdheden moet de rechter-commissaris eerst een machtiging verlenen. Het
gaat bijvoorbeeld om een machtiging voor het bevel tot het opnemen van telecommunicatie
(artikel 126m, 126t Sv) opnemen van vertrouwelijke communicatie met een technisch
hulpmiddel (artikel 126l, 126s Sv) en het vorderen van toekomstige gegevens
(artikel 126ne, 126ue Sv). Op nog enkele andere momenten is betrokkenheid
van de rechter-commissaris vereist. Het gaat dan om doorzoeking van een woning
of het kantoor van een geheimhouder (artikel 97, 110 Sv). In geval van spoed
kan de rechter-commissaris hiertoe een machtiging verlenen, maar meestal zal
hij de doorzoeking zelf verrichten. De Wet inzake inbeslagneming en doorzoeking
door de rechter-commissaris (Stb. 2004, 577) heeft de doorzoeking van woningen
door de rechter-commissaris ook mogelijk gemaakt buiten het gerechtelijk vooronderzoek.
 
 In de beginfase van het vooronderzoek in strafzaken staat de betrokkenheid
van de rechter-commissaris bij het strafrechtelijk onderzoek aldus voornamelijk
in het teken van de toetsing van bevoegdheden die de officier
van justitie wil inzetten ten behoeve van het opsporingsonderzoek. Na de aanhouding
van de verdachte komt het onderzoek vaak in een andere fase, waarin de persoon
van de verdachte meer centraal staat. Er komt ook verandering in de betrokkenheid
van de rechter-commissaris. Indien de inverzekeringstelling van de verdachte
langer dan drie dagen duurt, moet de verdachte aan de rechter-commissaris
worden voorgeleid, die de rechtmatigheid van de inverzekeringstelling toetst
(artikel 59a Sv). Indien de officier van justitie de verdachte na de inverzekeringstelling,
in voorlopige hechtenis wil plaatsen, vordert hij de bewaring van de verdachte.
De rechter-commissaris beslist over de vordering na voorgeleiding van de verdachte
(artikel 60, 63 Sv). Op grond van de Aanwijzing inverzekeringstelling van
het openbaar ministerie (Stcrt. 2004, 246) worden de voorgeleiding ter toetsing
van de rechtmatigheid van de inverzekeringstelling en de vordering bewaring
zoveel mogelijk gecombineerd. Na de periode van bewaring die veertien dagen
duurt, kan de voorlopige hechtenis worden voortgezet met de gevangenhouding
van de verdachte, die kan worden bevolen door de raadkamer van de rechtbank.
Sinds 2007 kan de rechtbank in één keer de volle termijn van
negentig dagen gevangenhouding toepassen (artikel 66, eerste lid, Sv).
 
 Indien de officier van justitie het verrichten van onderzoekshandelingen
door de rechter-commissaris nodig acht, zoals het verhoren van getuigen, vereist
de wet thans dat hij de opening van een gerechtelijk vooronderzoek vordert.
In het kader van een gerechtelijk vooronderzoek kan de rechter-commissaris
onder andere opdracht geven tot opneming van de verdachte ter klinische observatie
of tot het verrichten van (tegen)onderzoek door een deskundige.
 Sinds de inwerkingtreding van de Wet herziening gerechtelijk vooronderzoek
kunnen onderzoekshandelingen door de rechter-commissaris ook plaatsvinden
in de vorm van een mini-instructie (artikel 36a Sv). De mogelijkheid om een
mini-instructie te verzoeken staat open voor de verdediging, en kan, indien
de verdachte in voorlopige hechtenis is gesteld, ook ambtshalve worden toegepast
door de rechter-commissaris. De mini-instructie staat niet open voor de officier
van justitie, die ook indien hij de rechter-commissaris slechts een enkele
onderzoekshandeling wil laten verrichten, een gerechtelijk vooronderzoek moet
vorderen.
 
 In complexe onderzoeken naar ernstige strafbare feiten komt het regelmatig
voor dat de maximale termijn voor voorlopige hechtenis van de verdachte in
het vooronderzoek – 104 dagen – (artikel 66, derde lid, Sv) niet
volstaat om het onderzoek af te ronden. In deze zaken zal dan een dagvaarding
moeten worden uitgebracht. De zittingsrechter houdt vervolgens een zogenoemde «pro-formazitting»,
waarna de behandeling ter terechtzitting wordt geschorst en het onderzoek
doorgaat. De voorlopige hechtenis wordt verlengd met termijnen van maximaal
drie maanden (artikel 281, 282 Sv). Niet zelden stelt de rechtbank tijdens
de inhoudelijke behandeling van de zaak op het onderzoek ter terechtzitting
vast dat nog aanvullend onderzoek dient te worden verricht. Hoewel in een
aantal gevallen dit onderzoek zou kunnen geschieden door een lid van de rechtbank
de benodigde onderzoekshandeling te laten uitvoeren, volgt in het algemeen
toch terugwijzing naar de rechter-commissaris. Dit komt de voortgang van de
behandeling van de strafzaak niet ten goede.
 2.2. Knelpunten
 De rol van de rechter-commissaris zoals hierboven beschreven, komt nog
maar ten dele overeen met de oorspronkelijke, echter nog steeds aanwezige
opzet van het vooronderzoek in het Wetboek van Strafvordering. Daarin was
het optreden van de rechter-commissaris verbonden aan de instelling van een
gerechtelijk vooronderzoek, dat fungeerde als een vastomlijnd
kader en als een aparte onderzoeksfase in het vooronderzoek. De bevoegdheidsuitoefening
van de rechter-commissaris vindt inmiddels echter grotendeels plaats buiten
het gerechtelijk vooronderzoek. De rechter-commissaris is daardoor nog maar
incidenteel betrokken bij het onderzoek. Omdat verzoeken tot machtiging van
toepassing van opsporingsbevoegdheden en dwangmiddelen bovendien niet altijd
bij dezelfde rechter-commissaris terecht komen, kan een rechter-commissaris
moeilijk het overzicht op een zaak verkrijgen. Voor de rechter-commissaris
is het in de huidige situatie daarom vaak onduidelijk wat van hem wordt verwacht,
hetgeen ook naar voren kwam tijdens de gehouden expertmeeting.
 
 Het gegeven dat de rechter-commissaris niet langer automatisch bij het
onderzoek betrokken is, stelt ons tevens voor de vraag of nog voldoende is
voorzien in rechterlijke betrokkenheid bij het vooronderzoek. De zittingsrechter
kan het verloop van het onderzoek pas helemaal aan het einde, op het onderzoek
ter terechtzitting, toetsen. Betrokkenheid van de rechter-commissaris is daarom
zeker in complexe onderzoeken van groot belang voor het goede verloop van
het vooronderzoek. De rechter-commissaris kan aanvullend onderzoek verrichten
en zorgen dat de verdediging voldoende aan bod komt. Gebeurt dit niet, dan
ontstaat het gevaar dat het onderzoek eenzijdig verloopt en uiteindelijk op
het onderzoek ter terechtzitting onvolledig blijkt te zijn. Een versterking
van de positie van de rechter-commissaris is met andere woorden aangewezen
om het evenwicht in het vooronderzoek te waarborgen.
 
 Een vraagstuk van een andere orde betreft de overbelasting van het rechter-commissariaat.
Tijdens de expertmeeting kwam de zorg hieromtrent nadrukkelijk aan de orde.
Regelmatig is de werkdruk zo hoog, dat de rechter-commissaris alleen toekomt
aan taken die bezwaarlijk kunnen wachten, zoals voorgeleidingen. Het gevolg
is dat het verrichten van andere handelingen moet worden uitgesteld. De noodzaak
van een feitelijke versterking van het rechter-commissariaat werd dan ook
breed onderschreven. Tevens werd in dit verband gevraagd om initiatieven om
de werkdruk enigszins te verlichten. De aandacht ging daarbij vooral uit naar
het verminderen van het aantal terugwijzingen door de zittingsrechter, in
het bijzonder van het gerechtshof, voor het verrichten van eenvoudige onderzoekshandelingen
die de zittingsrechter vaak ook zelf met toepassing van de bij de Wet raadsheer-commissaris
(Stb. 2003, 143) ingevoerde mogelijkheden kan verrichten. De tijd die de rechter-commissaris
besteedt aan de uitvoering van rechtshulpverzoeken zou eveneens kunnen worden
verminderd, door een wijziging van de wettelijke regeling.
 3. Uitgangspunten bij de herpositionering van de
rechter-commissaris
 In de adviezen werd door het openbaar ministerie, de NVvR en de Raad voor
de rechtspraak verzocht om een integrale visie op de rol en de positie van
de rechter-commissaris in het vooronderzoek. In het hiernavolgende wordt deze
visie uiteengezet, en aangegeven hoe deze tot uitdrukking komt in de voorgestelde
nieuwe wettelijke regeling.
 
 Het wetsvoorstel beoogt de rol aan de rechter-commissaris in het vooronderzoek
te versterken. De bevoegdheidsuitoefening van de rechter-commissaris wordt
van een nieuwe grondslag voorzien, door het formuleren van de opdracht toezicht
uit te oefenen op de rechtmatige toepassing van opsporingsbevoegdheden en
dwangmiddelen, de voortgang, de evenwichtigheid en de volledigheid van het
onderzoek.
 Deze taakopdracht geldt als uitgangspunt voor de toedeling van wettelijke
bevoegdheden aan de rechter-commissaris. Zij sluit aan bij de gedachte dat de rechter-commissaris opereert als «rechter in het vooronderzoek».
De meerwaarde van de tussenkomst van de rechter-commissaris ligt in het rechterlijke
karakter van zijn optreden, dat hem in staat stelt toezicht uit te oefenen
en in voorkomende gevallen afwegingen te maken van de verschillende –
vaak tegengestelde – belangen van de procesdeelnemers.
 Een belangrijk verschil tussen de rechter-commissaris en de zittingsrechter,
is dat de rechter-commissaris zich in het kader van de voorgestelde toezichthoudende
rol richt op begeleiding en kwaliteitsbewaking van het lopende opsporingsonderzoek,
terwijl de zittingsrechter op basis van de inhoud van het inmiddels afgeronde
vooronderzoek in het eindonderzoek definitieve beslissingen neemt.
 
 De keuze voor de rechter-commissaris als «rechter in het vooronderzoek»
impliceert dat de rechter-commissaris geen rol vervult in de beslissing over
de opsporing en vervolging van de verdachte. Deze taken komen geheel en al
toe aan het openbaar ministerie. Dit komt in het wetsvoorstel mede tot uitdrukking
door het opheffen van het gerechtelijk vooronderzoek. Het opsporingsonderzoek
onder leiding van de officier van justitie wordt hierdoor het alomvattende
processuele kader voor het onderzoek naar strafbare feiten. De officier van
justitie draagt in het vervolg ook de verantwoordelijkheid voor het zaaksdossier.
Een en ander komt overeen met de aanbevelingen van de onderzoekers van het
onderzoeksproject Strafvordering 2001 (zie M. S. Groenhuijsen en G. Knigge,
Afronding en Verantwoording; eindrapport onderzoeksproject Strafvordering
2001, Kluwer, Deventer 2004, blz. 103).
 
 De volgende vraag is hoe de betrokkenheid van de rechter-commissaris bij
het onderzoek op grond van de nieuwe taakopdracht vorm kan krijgen. De aandacht
gaat hierbij vooral uit naar het onderzoek in complexe strafzaken naar zware
misdrijven, waar het belang van een evenwichtige bewijsverzameling zich het
meeste doet voelen (vgl. G. J. M. Corstens, het Nederlands strafprocesrecht,
Kluwer 2008, blz. 314). Ik heb de Erasmus Universiteit Rotterdam het
eerder aangehaalde onderzoek naar de praktijk van de inverzekeringstelling
en bewaring, mede laten verrichten met het oog op de vraag of het mogelijk
zou zijn de voorgeleiding van de verdachte als ijkpunt te nemen voor de beoordeling
van de vraag of extra betrokkenheid van de rechter-commissaris in een zaak
gewenst is. Zou de rechter-commissaris in een dergelijke voorziening deze
vraag bevestigend beantwoorden, dan zou hij bij het vervolg van het onderzoek
betrokken blijven. Aldus zou een kader ontstaan waarin hij alle onderdelen
van de taakopdracht zou kunnen uitoefenen.
 
 Een dergelijke voorziening blijkt echter moeilijk in te passen. De mate
van complexiteit van het onderzoek en de ernst van de feiten lopen bij de
voorgeleiding in de praktijk teveel uiteen, om als uitgangspunt te dienen
voor stelselmatige betrokkenheid van de rechter-commissaris bij het onderzoek.
Bovendien zou verwarring ontstaan tussen de taken van de officier van justitie
en de rechter-commissaris, en over de vraag wie de verantwoordelijkheid draagt
voor het opsporingsonderzoek. De figuur zou voorts onbedoeld de indruk kunnen
wekken dat herstel van de oude regeling van het gerechtelijk vooronderzoek
wordt nagestreefd.
 Naar andere mogelijkheden voor een formeel kader voor het optreden van
de rechter-commissaris heb ik wel gezocht, maar geen daarvan als geschikt
bevonden. Ook uit de consultatie zijn in dit opzicht geen bruikbare suggesties
naar voren gekomen.
 
 Om te bevorderen dat de officier van justitie in complexe strafrechtelijke
onderzoeken zoveel mogelijk de rechter-commissaris bij zijn onderzoek betrekt,
zal ik het College van procureurs-generaal vragen een aanwijzing op te stellen.
Daarin kan nader worden bepaald in welke gevallen het voor de
hand ligt dat de officier van justitie de rechter-commissaris bij het onderzoek
betrekt met een vordering tot het verrichten van onderzoekshandelingen. Te
denken valt bijvoorbeeld aan zaken waarin veel bijzondere opsporingsbevoegdheden
moeten worden toegepast, zaken waarin een team grootschalige opsporing (TGO)
in het leven is geroepen, of zaken die als «gevoelig» moeten worden
aangemerkt in het kader van de door het openbaar ministerie gehanteerde Handleiding
gevoelige zaken. Voorts blijft de mogelijkheid bestaan voor de rechter-commissaris
om wanneer de verdachte zich in voorlopige hechtenis bevindt, zo nodig ambtshalve
enkele onderzoekshandelingen te verrichten.
 
 De taakopdracht van de rechter-commissaris moet dus per onderdeel worden
bekeken en van voldoende bevoegdheden worden voorzien. Ik onderscheid daarbij
de hierna nader beschreven onderdelen van de taakuitoefening van de rechter-commissaris,
waarvan elk de mogelijkheid biedt tot versterking van de rechterlijke betrokkenheid
in concrete zaken. Het betreft in het bijzonder het toezicht op de rechtmatigheid,
de voortgang, de evenwichtigheid en volledigheid van het onderzoek.
 
 De taak van de rechter-commissaris om toe te zien op derechtmatigheid van inzet van bevoegdheden krijgt vorm door (voorafgaande)
toetsing van de toepassing van een bevoegdheid door de officier van justitie,
of het zelfstandig verrichten van de bevoegdheid door de rechter-commissaris.
Toetsing vindt onder andere plaats ten aanzien van de rechtmatigheid van de
inverzekeringstelling en het verstrekken van een machtiging tot toepassing
van bijzondere opsporingsbevoegdheden. Bij het zelfstandig verrichten valt
te denken aan de doorzoeking van een woning en de beslissing tot inbewaringstelling
van de verdachte tegen wie ernstige bezwaren bestaan. Een adequate toetsing
van de rechtmatigheid is cruciaal voor de legitimiteit van de toepassing van
dit soort bevoegdheden.
 
 De taak van toezicht op de voortgang van het
opsporingsonderzoek is algemeen van aard. Het is van belang dat de verdachte
niet onnodig lang in het ongewisse blijft over het voortzetten van het onderzoek
en van de vervolging tegen hem. Op verzoek van de verdachte of diens raadsman
kan de rechter-commissaris de voortgang van het onderzoek beoordelen. Daarbij
weegt hij de belangen van de opsporing en de verdediging. Zonodig kan hij
de officier van justitie opdracht geven tot spoedige afronding van het onderzoek.
 
 Het opsporingsonderzoek wordt logischerwijs bepaald door de activiteiten
van de politie en de officier van justitie. Dit neemt niet weg, dat de verdachte
ook een duidelijke positie toekomt. De rechter-commissaris kan daarom worden
ingezet om toe te zien op het evenwicht tussen
het onderzoeksbelang en belangen van de verdediging. Een voorbeeld is het
door de Wet deskundige in strafzaken ingevoerde artikel 150b, tweede lid,
Sv. Deze bepaling geeft de verdachte de mogelijkheid om de afwijzing van de
officier van justitie om een deskundige aan te stellen, voor te leggen aan
de rechter-commissaris. De rechter-commissaris zal hier een afweging maken
tussen het onderzoeksbelang en het belang van de verdachte om in het kader
van zijn verdediging onderzoek te kunnen laten verrichten door een door hem
voorgestelde deskundige. Eenzelfde afweging is op andere plaatsen in het vooronderzoek
aan de orde, bijvoorbeeld waar het gaat om de toepassing van bijzondere getuigenverhoren –
van anonieme of afgeschermde getuigen – waarbij de verdediging verminderde
mogelijkheden heeft om te participeren.
 
 De rechter-commissaris ziet ten slotte toe op de volledigheid van het onderzoek. Het belangrijkste onderdeel van de taakuitoefening
van de rechter-commissaris in dit verband is het verrichten van
onderzoekshandelingen. Het onderzoek van de rechter-commissaris is in alle
omstandigheden aanvullend van aard. De rechter-commissaris beschikt over een
aantal bevoegdheden, zoals het horen onder ede van getuigen, of het doen opnemen
van de verdachte voor psychiatrisch onderzoek, die het onderzoek kunnen completeren.
Tevens kan hij onderzoekshandelingen verrichten op verzoek van de verdachte,
of ambtshalve, indien hij daar met het oog op de volledigheid van het onderzoek
de noodzaak van ondervindt.
 
 Bij de voorbereiding van dit voorstel is aandacht besteed aan de vraag
op welke wijze het toezicht op de volledigheid nog verder vorm zou kunnen
krijgen, en of wellicht een nadere toetsing van de «zittingsrijpheid»
van het dossier te overwegen zou zijn. Dit zou zich echter moeilijk laten
verenigen met de verantwoordelijkheid van de officier van justitie die op
basis van het opsporingsonderzoek en zijn eigen oordeel over de volledigheid
daarvan, de beslissing over (verdere) vervolging neemt. Ook is de verhouding
met de taak van de zittingsrechter niet evident: het uiteindelijke oordeel
of zich voldoende elementen in het dossier bevinden voor een adequate beantwoording
van de vragen van de artikelen 348 en 350 Sv komt toe aan de zittingsrechter.
Bovendien is in de huidige opzet van het strafproces juist in zaken waarin
een toets van de zittingsrijpheid van het dossier zou kunnen plaatsvinden,
het vooronderzoek in tijd beperkt. Op de officier van justitie rust immers
de verplichting om binnen negentig dagen na aanvang van de gevangenhouding,
de verdachte te dagvaarden. Hiermee begint formeel het eindonderzoek. Het
ligt weinig voor de hand een toetsing van de volledigheid van het dossier
in het vooronderzoek in te voeren, op een moment dat het onderzoek nog niet
is afgerond. Om de genoemde redenen is afgezien van opneming van een aanvullende
regeling.
 
 De taakopdracht van de rechter-commissaris wordt in de nieuwe wettelijke
regeling uitgewerkt, door de verschillende onderdelen van de taakopdracht
te voorzien van afdoende bevoegdheden. Daarbij wordt in aanmerking genomen
welke bevoegdheden de rechter-commissaris nu reeds ten dienste staan, en waar
deze uitbreiding behoeven. Daarbij geldt wederom, dat rekening moet worden
gehouden met de voorstellen die nog in het kader van de herstructurering zullen
volgen, onder andere met betrekking tot de samenstelling en de inzage van
de processtukken, en de regeling van de opsporingsbevoegdheden en dwangmiddelen.
Deze bieden verdere ruimte voor accentuering van de taken van de rechter-commissaris
en aanvulling van zijn bevoegdheden, op basis van de in dit voorstel gekozen
uitgangspunten.
 
 Voor de relatie met de andere procesdeelnemers en in het bijzonder de
officier van justitie, is verder nog het volgende van belang. Uitgangspunt
is dat de rechter-commissaris in de toekomst een meer toezichthoudende rol
in het vooronderzoek zal gaan vervullen. Dat vereist meer afstand tot de tactisch-operationele
beslissingen in het opsporingsonderzoek. Het verklaart ook waarom de rechter-commissaris
in beginsel alleen op vordering van de officier van justitie of op verzoek
van de verdediging onderzoekshandelingen zal verrichten. Maar het is voor
een goede uitoefening van de toezichthoudende taak in bepaalde gevallen eveneens
nodig dat de rechter-commissaris over bevoegdheden beschikt waarvan hij op
eigen initiatief gebruik kan maken. Illustratief is in dit verband de bevoegdheid
voor de rechter-commissaris om op basis van het voorgestelde artikel 185 Sv
een regiebijeenkomst te organiseren. Een dergelijke bijeenkomst is bedoeld
voor nader overleg met de officier van justitie en de verdediging over de
stand van het onderzoek en de vraag welke onderzoekshandelingen nog nodig
zijn in het kader van de evenwichtigheid en de volledigheid van
het onderzoek. De rechter-commissaris kan verder alleen ambtshalve bevoegdheden
aanwenden in de gevallen waarin hij eerder bij het onderzoek betrokken is
(vgl. de voorgestelde artikelen 180, tweede lid, en 182, zesde lid, Sv). Ook
de uitoefening van deze bevoegdheden hangt samen met de toezichthoudende taak
van de rechter-commissaris: zij staat in de sleutel van het streven naar een
evenwichtig en volledig onderzoek dat zonder onnodige vertraging kan worden
afgerond.
 
 Hierna zal in paragraaf 4 worden in hoofdlijnen worden ingegaan op
de versterking van de bevoegdheden van de rechter-commissaris. In paragraaf 5
volgt een uitleg van het nieuwe kader voor het verrichten van onderzoekshandelingen
door de rechter-commissaris.
 4. De versterking van de taakuitoefening van de rechter-commissaris
 4.1 Het toezicht op de rechtmatigheid van de toepassing
van opsporingsbevoegdheden
 De rechter-commissaris die de toetsing van de toepassing van een opsporingsbevoegdheid
of dwangmiddel verzorgt, ondervindt niet zelden de nodige moeite om tijdig
voldoende informatie te verkrijgen. Zo zag het kabinet rechter-commissaris
van de Rechtbank Rotterdam zich eind 2007 genoodzaakt om van het openbaar
ministerie te eisen, dat stukken voor de voorgeleiding van verdachten in het
kader van de inbewaringstelling tenminste een half uur voor de desbetreffende
voorgeleiding beschikbaar zouden zijn, hetgeen in dit verband toch wel als
een absoluut minimum moet worden beschouwd. Het belang van een duidelijke
regeling op het punt van de informatieverstrekking kwam naar voren tijdens
de gehouden expertmeeting, en werd ook in de adviezen onderschreven.
 
 Het gewijzigde artikel 177a Sv geeft daarom de opdracht aan de officier
van justitie om de rechter-commissaris tijdig van alle relevante informatie
voor de bevoegdheidsuitoefening te voorzien. Ik beoog met de bepaling te bevorderen
dat de rechter-commissaris niet zelf het initiatief behoeft te nemen om de
(standaard)informatie die hij nodig heeft voor zijn bevoegdheidsuitoefening
te verkrijgen, en daar veel tijd aan kwijt raakt. Mocht de rechter-commissaris
vervolgens van mening zijn dat hij nog aanvullende informatie nodig heeft,
dan kan hij daar om verzoeken. Denkbaar is bijvoorbeeld dat de rechter-commissaris
bij de toetsing van de inzet van een bijzondere opsporingsbevoegdheid, een
overzicht van de overige in het onderzoek toegepaste bevoegdheden verlangt.
Ook daar biedt de bepaling ruimte voor.
 
 In verschillende adviezen werd op basis van het voornemen om de informatiepositie
van de rechter-commissaris te verbeteren, uitgegaan van de bedoeling van de
wetgever om de rechter-commissaris dichter op de opsporing te plaatsen. Dit
is niet het geval. Voor een goede taakuitoefening van de rechter-commissaris
is enig inzicht in hetgeen zich voordoet in het onderzoek echter onmisbaar.
Dat maakt ook een grondiger en coherenter beoordeling van de toewijsbaarheid
van gevorderde machtigingen mogelijk. Maar betrokkenheid van de rechter-commissaris
bij het verloop van het opsporingsonderzoek, anders dan in de vorm van toetsing
van opsporingsbevoegdheden en de uitoefening van andere hem opgedragen taken,
acht ik niet aangewezen. Dit komt niet goed overeen met het rechterlijke karakter
van zijn taakuitoefening. Wel draagt zijn grotere betrokkenheid bij aan de
kwaliteit van de opsporing in het voorbereidend onderzoek. 
 4.2 Het toezicht op de voortgang van het opsporingsonderzoek
 Op grond van artikel 180 Sv waakt de rechter-commissaris over de voortgang
van het opsporingsonderzoek. De bepaling is ingevoegd bij de wet van 10 november
2004 (Stb. 2004, 578). In het voorstel krijgt de bepaling een meer centrale
positie als gevolg van de opheffing van de kennisgeving inzake verdere vervolging,
en het daartegen gerichte bezwaarschrift.
 Ter verduidelijking van de werking en ter bevordering van de toepassing
is het artikel op enkele punten gewijzigd en aangevuld. De uitoefening van
bevoegdheid van de rechter-commissaris gaat uit van een stapsgewijze aanpak:
hij zal zich een indruk vormen van de zaak, en daarbij de zienswijze van de
verdachte en de officier van justitie betrekken. Indien hij dat nodig acht
kan hij vervolgens een termijn stellen waarbinnen het onderzoek dient te worden
afgerond. In het uiterste geval kan de rechter-commissaris het onderzoek doen
beëindigen. De NOvA, NVvR en het openbaar ministerie vroegen in hun adviezen
om verduidelijking van de gevolgen van deze beslissing. In een dergelijk geval
zal de officier van justitie een beslissing moeten nemen of hij de zaak vervolgt
of seponeert.
 
 Het voorstel bevat tevens de bevoegdheid voor de rechter-commissaris om
de zaak voor te leggen aan de rechtbank met het oog op toepassing van artikel
36 Sv, een verklaring dat de zaak is geëindigd. De rechtbank zal tot
een dergelijke beslissing komen, indien het gelet op de inactiviteit van de
kant van het openbaar ministerie en of de zeer lange duur van het onderzoek,
onredelijk is dat de vervolging nog doorgang vindt. Het indienen van een verzoek
tot beëindiging van de zaak is een belangrijk middel voor de verdediging
om een voor haar gunstige beslissing uit te lokken.
 4.3 Het toezicht op de evenwichtigheid en de volledigheid
van het onderzoek
 Bij de taak om toe te zien op de evenwichtigheid van het onderzoek, gaat
het met name om beslissingen in het vooronderzoek die een onpartijdige en
zorgvuldige belangenafweging vereisen, door een rechter. De tussenkomst van
de rechter-commissaris kan geschieden door een bepaalde bevoegdheid rechtstreeks
door de rechter-commissaris te laten uitoefenen, of door beroep mogelijk te
maken bij de rechter-commissaris in geval de officier van justitie een bepaald
verzoek van de verdediging afwijst. In het laatste geval treedt de rechter-commissaris
op als geschillenbeslechter. Nieuwe bevoegdheden krijgt de rechter-commissaris
in het kader van het wetsvoorstel tot regeling van de samenstelling en inzage
van processtukken, dat net als dit wetsvoorstel deel uitmaakt van de herstructurering
van het vooronderzoek.
 
 Het toezicht op de volledigheid van het onderzoek van de rechter-commissaris
krijgt vooral vorm door het verrichten van onderzoekshandelingen. Het is niet
alleen in het belang van de verdachte, maar ook in dat van de samenleving
dat onpartijdig en objectief onderzoek mogelijk is (vgl. G. J. M.
Corstens, het Nederlands strafprocesrecht, Kluwer, Deventer 2008, blz. 313).
Het gaat bij het verrichten van onderzoekshandelingen door de rechter-commissaris
om aanvullend onderzoek. De onderzoekshandelingen hebben een verificatoir
karakter. Ze bieden de mogelijkheid tot het controleren van eerdere aannames,
het completeren van het bewijsmateriaal en het uit de weg helpen van onduidelijkheden.
Het is daarmee een belangrijk instrument in het kader van de checks and balances
in het vooronderzoek.
 
 In de huidige opzet van het wetboek is het onderzoek dat de rechter-commissaris
verricht, verspreid over verschillende regelingen. Wordt onderzoek
gevorderd door de officier van justitie, dan krijgt dit gestalte in de vorm
van een gerechtelijk vooronderzoek. Indien de verdediging verzoekt om onderzoekshandelingen
van de rechter-commissaris, dan dient dit te geschieden via de weg van een
mini-instructie. Indien onderzoek van de rechter-commissaris gewenst is, maar
het gerechtelijk vooronderzoek al is gesloten, geldt nu nog een aparte regeling
(zie artikel 241 Sv).
 De wens die in dit verband in de praktijk leeft, is die van een eenduidige
voorziening op grond waarvan de rechter-commissaris op eenvoudige wijze onderzoekshandelingen
kan verrichten. De toegang tot die voorziening behoort niet afhankelijk te
zijn van formele vereisten, zoals bij de opening van een gerechtelijk vooronderzoek
het geval was, zonder dat dit vanuit andere opzichten noodzakelijk is. Het
doel is te bewerkstelligen dat de rechter-commissaris vaker bij het onderzoek
wordt betrokken. Want zoals de NOvA het treffend in zijn advies opmerkte,
heeft de verdachte er op het moment in een doorsnee zaak niets aan dat in
het gerechtelijk vooronderzoek allerhande fraaie verdedigingsrechten worden
toegekend, eenvoudigweg omdat in de doorsnee zaak geen gerechtelijk vooronderzoek
wordt ingesteld.
 5. Het verrichten van onderzoekshandelingen door
de rechter-commissaris
 5.1 Algemeen
 Het voorstel voorziet in een regeling voor het verrichten van onderzoekshandelingen
door de rechter-commissaris, op vordering van de officier van justitie, op
verzoek van de verdachte, of ambtshalve door de rechter-commissaris indien
de verdachte in voorlopige hechtenis verblijft. De nieuwe regeling is opgenomen
in de artikelen 181 tot en met 184 Sv.
 
 Er wordt gesproken van «onderzoekshandelingen» waarmee zowel
wordt benadrukt dat het onderzoek van de rechter-commissaris niet in alle
gevallen omvangrijk behoeft te zijn, als de suggestie wordt vermeden van een
eigen onderzoek door de rechter-commissaris parallel aan het opsporingsonderzoek
onder leiding van de officier van justitie. De NVvR en het openbaar ministerie
vroegen in hun adviezen aandacht voor het laatste. Indien het onderzoek van
de rechter-commissaris onbegrensd zou zijn, zou het gevaar ontstaan van verwarring
over de leiding van het onderzoek. Het zal echter duidelijk zijn, dat voor
een eigen onderzoeksrol van de rechter-commissaris op basis van de nieuwe
grondslag van zijn taakuitoefening geen plaats is. Ondanks een enkel pleidooi
voor een terugkeer naar de situatie waarin de rechter-commissaris meer zeggenschap
over de inhoud van het gerechtelijk vooronderzoek toekwam, bestaat er brede
overeenstemming dat een dergelijke terugkeer niet reëel is. Niemand verlangt
meer terug naar de spreekwoordelijke twee kapiteins op één schip.
 
 De regeling van onderzoek door de rechter-commissaris is op meerdere punten
ingekaderd: zo wordt telkens duidelijk bepaald onder welke omstandigheden
de rechter-commissaris onderzoekshandelingen kan verrichten, de feiten waarop
de onderzoekshandelingen betrekking hebben dienen altijd te worden aangeduid,
de onderzoekshandelingen zelf moeten worden aangegeven en de afronding van
de onderzoekshandelingen is van een duidelijke regeling voorzien. Tevens is
het advies van de Raad voor de rechtspraak opgevolgd om in de regeling nadruk
te leggen op de communicatie tussen de rechter-commissaris, de officier van
justitie en de verdachte, zowel voor als tijdens het verrichten van de onderzoekshandelingen.
Hiermee kan worden voorkomen dat de rechter-commissaris met zijn onderzoekshandelingen
het opsporingsonderzoek onbedoeld doorkruist. Bovendien ligt
het voor de hand in onderling overleg verschillende wensen tot aanvullend
onderzoek door de rechter-commissaris te bespreken, eventueel te combineren
of op elkaar aan te laten sluiten (zie in dit verband de voorgestelde artikelen
183, 184 en 185 Sv).
 5.2 De regeling inhoudelijk
 5.2.1 Het verrichten van onderzoekshandelingen op
vordering van de officier van justitie
 Artikel 181 Sv geeft de officier van justitie de bevoegdheid om te vorderen
dat de rechter-commissaris bepaalde onderzoekshandelingen verricht. Een dergelijke
vordering zal de officier van justitie doen, indien hij met het oog op het
completeren van het opsporingsonderzoek de uitoefening van bevoegdheden nodig
acht die zijn voorbehouden aan de rechter-commissaris. Het kan daarbij bijvoorbeeld
gaan om het horen van getuigen onder ede, of het geven van een bevel tot opname
van de verdachte ter klinische observatie. Ook kan hij de rechter-commissaris
bepaald onderzoek laten verrichten indien de verwachting bestaat dat de zittingsrechter
daaraan behoefte heeft. De vordering tot het verrichten van onderzoekshandelingen
door de rechter-commissaris zal de officier van justitie ook doen, indien
hij toepassing wenst van de bijzondere procedures tot verhoor van anonieme
of afgeschermde getuigen.
 
 De toegevoegde waarde van het verrichten van onderzoekshandelingen door
de rechter-commissaris is vooral aan de orde in complexe onderzoeken, al dan
niet naar zware strafbare feiten. In deze onderzoeken is het voor een adequate
voorbereiding van het onderzoek ter terechtzitting noodzakelijk dat het onderzoek
evenwichtig plaatsvindt, met voldoende ruimte voor onderzoek à charge
en à décharge. Het ligt dan ook voor de hand te bevorderen dat
in dit soort zaken de rechter-commissaris bij het onderzoek wordt betrokken.
Een andere reden voor de officier van justitie om de rechter-commissaris bij
het onderzoek te betrekken kan zijn dat in een bepaalde zaak de integriteit
van overheidsambtenaren – bijvoorbeeld opsporingsambtenaren –
in het geding is, waardoor het aangewezen is in verband met het voorkomen
van de schijn van vooringenomenheid, het aan de rechter-commissaris over te
laten om bepaalde onderzoekshandelingen te verrichten.
 
 Ik zal het College van procureurs-generaal verzoeken om op basis van deze
uitgangspunten een aanwijzing op te stellen, waarin uiteen gezet wordt in
welke gevallen en op grond van welke overwegingen de officier van justitie
een vordering tot het verrichten van onderzoekshandelingen door de rechter-commissaris
dient te richten. Het spreekt voor zich, dat de bevoegdheid van de officier
van justitie om, na afloop van het opsporingsonderzoek en van de in aanvulling
daarop door de rechter-commissaris verrichte onderzoekshandelingen, een vervolgingsbeslissing
te nemen, ongewijzigd blijft.
 5.2.2 Het verrichten van onderzoekshandelingen op
verzoek van de verdachte
 De verdachte kan op grond van artikel 182 Sv een verzoek richten aan de
rechter-commissaris tot het verrichten van onderzoekshandelingen. Het betreft
een aangepaste en uitgebreide versie van de in 2000 bij de Wet herziening
gerechtelijk vooronderzoek ingevoerde mini-instructie.
 
 Uit evaluatie-onderzoek is gebleken dat de mini-instructie weliswaar gebruikt
wordt, maar nog niet tot volle wasdom is gekomen (zie EUR, Evaluatie
Wet herziening GVO, ministerie van Justitie/WODC, Cahier 2004–11, Den
Haag 2004, blz. 45).
 Het is van belang dat de verdediging ter voorbereiding van het onderzoek
ter terechtzitting op elk moment in het vooronderzoek voldoende mogelijkheden
bezit om het onderzoek aan te vullen, of zonodig daadwerkelijk de richting
van het onderzoek bij te sturen. Het is niet wenselijk dat de verdediging
steeds tot het onderzoek ter terechtzitting zou moeten wachten om haar zienswijze
en wensen tot het verrichten van aanvullend onderzoek kenbaar te maken, ook
om redenen van een efficiënte behandeling van de zaak op het onderzoek
ter terechtzitting. Daartoe wordt de regeling van de mini-instructie uitgebreid
en van een nieuwe opzet voorzien. Het gaat om een flexibele voorziening die
de verdediging in staat stelt om de rechter-commissaris snel en adequaat bij
het onderzoek te betrekken.
 
 Het voorgestelde regeling is eenvoudiger van opzet dan de mini-instructie
die zij vervangt.
 De mini-instructie kende een betrekkelijk vaag criterium als eerste grond
voor indiening van een verzoek. De verdachte kon de rechter-commissaris om
het verrichten van onderzoekshandelingen vragen, wanneer jegens hem «door
of vanwege de Staat een handeling is verricht waaraan hij in redelijkheid
de verwachting kan ontlenen dat tegen hem terzake van een bepaald feit in
Nederland een vervolging zal worden ingesteld» (artikel 36a, eerste
lid, Sv). Voorgesteld wordt om in de plaats hiervan te bepalen dat de verdachte
zich tot de rechter-commissaris kan wenden, naar aanleiding van het feit dat
hij in een zaak als verdachte is verhoord. Dit geeft een voor iedereen duidelijk
aanknopingspunt (vgl. EUR, Evaluatie Wet herziening GVO, blz. 37). De
tweede grond voor instelling, het feit dat er een vervolging loopt tegen de
verdachte, behoeft geen verduidelijking.
 
 In beide gevallen bestond voor de rechter-commissaris vervolgens op grond
van artikel 36b Sv de verplichting om de verdachte te horen omtrent het verzoek.
In de praktijk werd van dit prealabele horen vaak afgezien. In de nieuwe regeling
hoort de rechter-commissaris de verdachte alleen wanneer hij dat nodig acht.
Zulks kan het geval zijn indien de inhoud van het verzoek niet aanstonds helder
is, of onduidelijkheid bestaat omtrent de doelstelling van het verzoek. De
rechter-commissaris wijst het verzoek af, indien de gevraagde onderzoekshandeling
niet kan bijdragen aan enige in de zaak te nemen beslissing.
 
 Artikel 183 Sv biedt de verdachte de mogelijkheid om aan te sluiten indien
de rechter-commissaris onderzoekshandelingen verricht op vordering van officier
van justitie, of wanneer hij heeft besloten om ambtshalve bepaalde onderzoekshandelingen
te verrichten.
 5.2.3 Het ambtshalve verrichten van onderzoekshandelingen
door de rechter-commissaris
 De rechter-commissaris behoudt in de voorgestelde regeling ook de mogelijkheid
zelf te besluiten om onderzoekshandelingen te verrichten in een opsporingsonderzoek,
waarin de verdachte in voorlopige hechtenis is genomen. Artikel 182, zesde
lid, Sv, biedt hiertoe de mogelijkheid. Enerzijds duidt de toepassing van
voorlopige hechtenis op zaken van enige ernst (voorlopige hechtenis is op
grond van artikel 67a, derde lid, Sv, alleen mogelijk indien de oplegging
van een onvoorwaardelijke gevangenisstraf wordt verwacht), anderzijds stuit
de rechter-commissaris bij de voorgeleiding van de verdachte voor de bewaring
mogelijk op een lacune in het onderzoek, die de noodzaak met zich brengt van
aanvullend onderzoek. Het kan bijvoorbeeld gaan om het opstellen van een persoonlijkheidsonderzoek
over de verdachte. 
 5.2.4 De introductie van een regiebijeenkomst
 Artikel 185 Sv geeft de rechter-commissaris de mogelijkheid om de officier
van justitie, de verdachte en diens raadsman bij zich te roepen om de stand
van zaken in het onderzoek te bespreken. Het gaat om een regiebijeenkomst,
waarin onder andere de resultaten van het door de rechter-commissaris verrichte
onderzoek kunnen worden doorgenomen. De regiebijeenkomst biedt voorts de mogelijkheid
om aanvullende wensen tot het verrichten van onderzoekshandelingen aan de
orde te stellen. De regiebijeenkomst kan tot slot ook worden gebruikt om samen
het verdere verloop van het onderzoek door te nemen, met name met het oog
op afstemming tussen de onderzoekshandelingen die de rechter-commissaris verricht
en het opsporingsonderzoek van de officier van justitie. Daarbij zal gelet
worden op het evenwicht en de volledigheid van het onderzoek; het laatste
met het oog op een optimale voorbereiding van het onderzoek ter terechtzitting.
Zowel de NOvA, het openbaar ministerie, de NVvR en de Raad voor de rechtspraak
gaven aan de introductie van de regiebijeenkomst toe te juichen.
 5.3 De beëindiging van de onderzoekshandelingen
 Er is voorzien in een eenvoudige sluitingsprocedure voor het onderzoek
door de rechter-commissaris (artikel 237 Sv). De rechter-commissaris doet
na afronding van de onderzoekshandelingen de daarop betrekking hebbende processtukken
aan de officier van justitie toekomen, om deze in het dossier te voegen. In
afschrift gaan de stukken tevens aan de verdachte. Mocht de rechter-commissaris
overleg met de officier van justitie en de verdachte nodig achten, dan kan
hij dit met toepassing van artikel 185 Sv bewerkstellingen.
 
 De officier van justitie moet een dagvaarding tegen de verdachte uitbrengen,
voordat de gevangenhouding van de verdachte een termijn van negentig dagen
overschrijdt. Hiermee komt het vooronderzoek ten einde. Wat gebeurt er indien
de rechter-commissaris op dat moment nog onderzoekshandelingen verricht? Er
is dan behoefte aan een «verkeersregel», zoals de NOvA het in
zijn advies uitdrukte. Deze regel houdt in dat de rechter-commissaris zijn
onderzoek beëindigt, tenzij dit op zeer korte termijn kan worden afgerond.
Bij de beëindiging kan de rechter-commissaris tevens de opdracht geven
aan de officier van justitie, om een proces-verbaal van zijn hand in het dossier
te doen opnemen, waarin wordt vermeld dat de rechter-commissaris zijn onderzoekshandelingen
nog niet heeft afgerond. De zittingsrechter heeft dan de mogelijkheid om via
toepassing van artikel 316 Sv de rechter-commissaris de onderzoekshandelingen
alsnog te laten voltooien.
 5.4 Opheffing kennisgeving verdere vervolging en
van het bezwaarschrift tegen verdere vervolging
 Met de opheffing van het gerechtelijk vooronderzoek, kan ook de daaraan
gekoppelde figuur van de kennisgeving van verdere vervolging komen te vervallen.
De sluiting van het gerechtelijk vooronderzoek markeerde het einde van een
onderzoeksfase. De sluiting had daarmee gevolgen voor de status van het vooronderzoek
en de vervolgingsbeslissing van de officier van justitie. Het lag dan ook
voor de hand om de sluiting van het gerechtelijk vooronderzoek te verbinden
aan een formele kennisgeving aan de verdachte, te betekenen binnen een bepaalde
termijn. De kennisgeving was ook verplicht in gevallen waarin geen gerechtelijk
vooronderzoek had plaatsgevonden, maar de verdachte wel enige tijd in voorlopige
hechtenis was genomen. De verdachte kon vervolgens een bezwaarschrift indienen
tegen de kennisgeving. Dat kan nu eveneens komen te vervallen. 
 
 In de nieuwe opzet heeft de verdachte de mogelijkheid om duidelijkheid
te verkrijgen omtrent de tegen hem lopende vervolging, door op voet van artikel
180 Sv de rechter-commissaris te verzoeken de voortgang van de zaak te bekijken.
Ook blijft de verdachte beschikken over een mogelijkheid om te voorkomen dat
hij moet verschijnen op het openbare onderzoek ter terechtzitting. Hij kan
daartoe een bezwaarschrift indienen tegen de dagvaarding (artikel 262 Sv).
Er is wel gesuggereerd om ook de laatstgenoemde bezwaarschriftprocedure te
laten vervallen (zie J. B. H. M. Simmelink, Rondom de vervolgingsbeslissing,
in: Groenhuijsen/Knigge (red.), Afronding en Verantwoording; eindrapport,
Kluwer, Deventer 2004, blz. 221–222). Ik acht dit echter ongewenst.
Het belang van het behoud van de procedure is ook aan de orde gekomen in de
Werkgroep hoger beroep en verzet, die de wetswijziging (Stb. 2006, 470) heeft
voorbereid. In zijn rapport wees de werkgroep erop dat dit rechtsmiddel met
regelmaat zijn waarde in de praktijk bewijst (zie Werkgroep hoger beroep en
verzet, Stroomlijnen in hoger beroep, 2003, blz. 82).
 5.5 De verhouding tot het onderzoek ter terechtzitting
 De versterking van de mogelijkheden van de rechter-commissaris om het
eindonderzoek voor te bereiden, is er mede op gericht het onderzoek ter terechtzitting
op efficiënte wijze te laten verlopen. Dit roept de vraag op, of de verhouding
tussen het vooronderzoek en onderzoek ter terechtzitting zou dienen te veranderen.
Dit wordt niet door mij beoogd.
 De zittingsrechter blijft over alle vrijheid beschikken om een oordeel
te vellen over de inhoud en de rechtmatigheid van hetgeen aan onderzoek is
verricht in het vooronderzoek. Dit geldt ook wat betreft de rechtmatigheid
van instelling van onderzoek door de rechter-commissaris (vgl. HR 15 mei
2007, NJ 2007, 301) en de machtiging tot inzet van opsporingsbevoegdheden
door de rechter-commissaris (HR 21 november 2006, NJ 2007, 233 m.nt.
Mevis). Bovendien is het mogelijk dat na afsluiting van het vooronderzoek
nog nieuwe elementen naar voren komen, die relevant zijn voor het onderzoek.
Is de rechtbank van mening dat aanvullend onderzoek nodig is, dan kan dit
altijd geschieden. Er wordt ook geen afbreuk gedaan aan het onmiddellijkheidsbeginsel.
 
 Aan te nemen valt wel dat de brede mogelijkheid voor de verdediging om
op ieder moment in het vooronderzoek de rechter-commissaris om onderzoekshandelingen
te vragen, de ontvankelijkheid van verzoeken om aanvullend onderzoek ter zitting
enige mate beperkt. Dit komt mij als wenselijk voor, temeer de indruk bestaat,
zoals de Raad voor de rechtspraak het in zijn notitie «In het belang
van goede strafrechtspraak» (zie blz. 15–16) aangaf, dat het aantal
terugwijzingen naar de rechter-commissaris is toegenomen. In de tweede aanleg
kan als alternatief voor terugwijzing inzet van de raadsheer-commissaris plaatsvinden
voor het verrichten van aanvullend feitelijk onderzoek. Een geleidelijke toename
daarvan het gebruik van de raadsheer-commissaris is reeds bij enkele gerechtshoven
zichtbaar en zou een reële vermindering van de belasting van het rechter-commissariaat
in eerste aanleg kunnen betekenen. Ik zal met de Raad voor de rechtspraak
in overleg treden over de mogelijkheden om de raadsheer-commissaris beter
te benutten en terugverwijzing naar de rechter-commissaris waar dit kan verder
te beperken.
 6. De regeling voor het verlenen van kleine rechtshulp
 Het Wetboek van Strafvordering bevat in de artikelen 552h e.v. Sv een
regeling voor internationale rechtshulp in strafzaken, ook wel aangeduid als «kleine
rechtshulp». De regeling bepaalt onder welke voorwaarden uitvoering
kan worden gegeven aan een buitenlands verzoek tot het verrichten van onderzoekshandelingen
en verwijst vervolgens voor wat betreft de uitvoering van de
betreffende onderzoekshandelingen veelal naar de reguliere regeling voor de
toepassing van opsporingsbevoegdheden in het Eerste Boek. Op deze hoofdregel
bestaat evenwel een aantal uitzonderingen. Zo bepaalt artikel 552n, eerste
lid, onderdeel d, Sv dat bij het verlenen van kleine rechtshulp in alle gevallen
inschakeling van de rechter-commissaris nodig is ter inbeslagneming van stukken.
Dit levert een behoorlijke werklast op voor de rechter-commissaris.
 
 In de regeling van de doorzoekingsbevoegdheden (artikelen 96 e.v. Sv),
is sinds inwerkingtreding van de Wet herziening gerechtelijk vooronderzoek
in 2000 de tussenkomst van de rechter-commissaris nog slechts vereist voor
zover het doorzoeking en inbeslagneming van stukken betreft in een woning
of in een kantoor van een geheimhouder. Het voorstel is om de rechtshulpregeling
hiermee in lijn te brengen. Bepaald wordt dat het verzoek tot inbeslagneming
in handen van de rechter-commissaris wordt gesteld, indien zijn bevoegdheidsuitoefening
op grond van de reguliere regeling is voorgeschreven. Daarnaast blijft het
mogelijk om ook in andere gevallen het rechtshulpverzoek in handen te stellen
van de rechter-commissaris, bijvoorbeeld indien de verzoekende staat heeft
gevraagd om uitvoering door een rechter. Het kan uit hoofde van het bewijsrecht
van de verzoekende staat nodig zijn dat bepaalde handelingen door een rechter
worden uitgevoerd.
 
 De nieuwe regeling vermindert de werklast van de rechter-commissaris.
Ook komt er een einde aan mogelijke verwarring omtrent de inhoud van de wettelijke
regeling. Een aantal auteurs en practici ging er met verwijzing naar de memorie
van toelichting bij de Wet bijzondere opsporingsbevoegdheden (Kamerstukken
II 1996/97, 25 403, nr. 3, blz. 92) van uit, dat de rechtshulpregeling
al wel gelijk zou zijn aan de reguliere regeling van doorzoeking en inbeslagneming
(E. van Sliedregt e.a., Handboek Internationaal strafrecht, Kluwer, Deventer
2008, blz. 276–277) (zie in dit verband ook Rechtbank Amsterdam 15 februari
2008, LJN BD2790).
 7. De herziening van het Wetboek van Strafvordering
en het project Sv 2001
 In de periode 1998–2003 is in opdracht van het Ministerie van Justitie
door onderzoekers van de Rijksuniversiteit Groningen en de Katholieke Universiteit
Brabant wetenschappelijk onderzoek verricht naar de hoofdlijnen van de regeling
van het strafproces, in het kader van het onderzoeksproject Strafvordering
2001 (zie de rapporten onder redactie van prof. mr. M. S. Groenhuijsen
en prof. mr. G. Knigge). In drie deelrapporten hebben zij verslag uitgebracht
van hun bevindingen met betrekking tot het onderzoek ter zitting, het vooronderzoek
in strafzaken, en de dwangmiddelen en rechtsmiddelen. Een vierde en laatste
deelrapport was gewijd aan de afronding en verantwoording van het project.
 
 Een van de onderwerpen die in het project Strafvordering 2001 zijn onderzocht,
is de rechterlijke bemoeienis met het vooronderzoek in strafzaken. In een
onderzoek opgenomen in het tweede deelrapport, inventariseren en heroverwegen
de onderzoekers de rol van de rechter-commissaris in het vooronderzoek in
strafzaken (zie A. E. Harteveld, E. F. Stamhuis, De rechterlijke
bemoeienis met het strafvorderlijk vooronderzoek, in: Groenhuijsen/Knigge
(red.), het Vooronderzoek in strafzaken, Gouda Quint, Deventer 2001).
 
 Op basis van een analyse van de huidige bevoegdheden van de rechter-commissaris
onderscheiden de onderzoekers twee rechterlijke functies in het vooronderzoek:
het machtigen van toepassing van ingrijpende dwangmiddelen – de zogenoemde «toetsingsfunctie» –
en het optreden ter voorbereiding van het onderzoek ter terechtzitting,
de zogenoemde«voorpostfunctie». De toetsingsfunctie behelst de
beoordeling door de rechter-commissaris of een dwangmiddel of opsporingsbevoegdheid
mag worden toegepast. Bij de voorpostfunctie moet worden gedacht aan«verrichtingen
die naar hun aard een vrij definitief karakter hebben en sommige beslissingen
omtrent de voorzetting van de zaak die dermate verstrekkend zijn, dat een
evenwichtige voorbereiding daarvan alleen verantwoord kan geschieden door
inschakeling van een rechter.» De rol van de rechter-commissaris dient
volgens de onderzoekers geheel in het teken te staan van deze twee functies.
Daarbij zijn zij van mening dat de rechter-commissaris in beginsel slechts
in actie zou moeten komen, indien de officier van justitie of de verdediging
een bepaalde beslissing of onderzoekshandelingen van hem verlangen.
 
 De onderzoekers hebben hun gedachten over de functies van de rechter-commissaris
niet uitgewerkt in voorstellen voor wijziging van regeling van het vooronderzoek.
Wel hebben zij randvoorwaarden geschetst voor de herpositionering van de rechter-commissaris.
De rechter-commissaris moet niet gezien worden als «onderzoeksrechter»
die verantwoordelijk is voor het «rond» krijgen van het onderzoek,
of voor de volledigheid dan wel zorgvuldigheid van het voorbereidend onderzoek.
In dit licht dient volgens de onderzoekers het gerechtelijk vooronderzoek
te worden afgeschaft. Van belang is ten slotte, dat de onderzoekers hebben
aangegeven dat binnen de geschetste randvoorwaarden, speelruimte bestaat voor
rechtspolitieke afwegingen (zie Groenhuijsen/Knigge (red.), Afronding en Verantwoording;
eindrapport, Kluwer, Deventer 2004, blz. 103).
 
 De hoofdlijnen die de onderzoekers hebben aangeven voor de herpositionering
van de rechter-commissaris hebben hun plaats gekregen in het voorstel. Als
uitgangspunt voor het wetsvoorstel heb ik het onderscheid van taken en bevoegdheden
gehanteerd, in plaats van het door de onderzoekers gehanteerde functie-begrip.
Dit sluit beter aan bij de vormgeving van de rol van rechter-commissaris in
wetsartikelen.
 
 Anders dan de onderzoekers ben ik van mening dat het toezicht op het rechtmatige
en evenwichtige verloop van het onderzoek, alsmede de volledigheid van de
bewijsverzameling gebaat is bij een actief optredende rechter-commissaris.
Daarbij moet worden opgemerkt, dat er tussen het onderzoek van het project
Strafvordering 2001 en het huidige voorstel enige tijd is verstreken, waarin
de noodzaak van een krachtiger optredende rechter-commissaris, gelet ook op
de teruglopende betrokkenheid van de rechter-commissaris bij het vooronderzoek,
zich inmiddels meer doet voelen. Dit betekent ook dat het van belang is dat
de rechter-commissaris in bepaalde – in de praktijk eerder uitzonderlijke –
gevallen over de mogelijkheid moet blijven beschikken om ambtshalve bevoegdheden
uit te oefenen ter uitvoering van zijn toezichthoudende taken.
 8. Financiële consequenties
 Het wetsvoorstel levert zowel een verlichting op als een verzwaring van
de taken van de rechter-commissaris. Met de afschaffing van het gerechtelijk
vooronderzoek verdwijnen hieraan verbonden verplichtingen, zoals het verhoor
van de verdachte aan het begin van het onderzoek en de sluitingsprocedure.
Het wetsvoorstel brengt verder met zich mee, dat het beheer van het dossier
overgaat naar de officier van justitie. Een taakverlichting levert ook de
wijziging van de inbeslagnemings- en doorzoekingsbevoegdheden bij het verlenen
van kleine rechtshulp op. Nu moet de rechter-commissaris immers vaak worden
ingeschakeld voor het toepassen van veel voorkomende bevoegdheden, die binnen
het bestek van een gewoon Nederlandse opsporingsonderzoek worden uitgeoefend
door de politie en de officier van justitie. In het voorstel
wordt de voor het verlenen van kleine rechtshulp geldende regeling in lijn
gebracht met de reguliere bepalingen in het wetboek. De mini-instructie wordt
vervangen door een nieuwe mogelijkheid tot het verrichten van onderzoekshandelingen
door de rechter-commissaris. Doelstelling van het wetsvoorstel is echter om
voor de verdediging en de officier van justitie aantrekkelijker te maken om
de rechter-commissaris bij het onderzoek te betrekken, zodat de verwachting
is dat het aantal zaken waarin de rechter-commissaris onderzoekshandelingen
verricht zal toenemen.
 
 Op dit moment kan met weinig zekerheid worden vastgesteld hoe de taakverlichtende
en taakverzwarende elementen uit het wetsvoorstel zich zullen uitmiddelen.
Wel staat vast dat de uitoefening van taakopdracht aan de rechter-commissaris
een bij die taakopdracht passende toerusting vergt en dat er goede redenen
zijn het rechter-commissariaat ook gegeven de huidige taakopdracht al feitelijk
te versterken. Een feitelijke versterking is ook een absolute voorwaarde om
uitvoering te geven aan het wetsvoorstel.
 
 De feitelijke versterking betreft als gezegd zowel de capaciteit als de
kwaliteit. Voor de uitbreiding van de capaciteit alsook voor het mogelijk
maken van de door de Rechtspraak noodzakelijk geachte verbetering van de kwaliteit
van het rechter-commissariaat, zijn bij de driejaarlijkse prijsonderhandelingen
met de Raad voor de rechtspraak voor de periode 2007–2010 in een oplopende
reeks structurele gelden beschikbaar gesteld.
De Raad voor de rechtspraak zal de komende jaren inzichtelijk maken op welke
wijze deze gelden zijn ingezet en hebben bijgedragen aan de kwaliteitsambities.
Daarin zal ook zijn betrokken of de gewijzigde taakopdracht na inwerkingtreding
van het wetsvoorstel de facto tot een verzwaring van de werklast leidt zoals
in het advies van de Raad voor de rechtspraak werd voorzien. Vooralsnog is uitgangspunt dat de kwalitatieve en kwantitatieve effecten
van het wetsvoorstel binnen de beschikbare kaders kunnen worden opgevangen.
 9. Artikelsgewijze toelichting
 ARTIKEL I
 Onderdeel A (artikel 12i)
 De mogelijkheid voor het gerechtshof om in het kader van een beklagprocedure
een bevel te geven tot vervolging of verdere vervolging, kan gepaard gaan
met de opdracht aan het openbaar ministerie om de rechter-commissaris in te
schakelen. Dit zal in het vervolg niet meer de vorm aannemen van een vordering
tot instelling van een gerechtelijk vooronderzoek, maar van een vordering
tot het verrichten van bepaalde onderzoekshandelingen. Daarmee blijft de mogelijkheid
bestaan om de rechter-commissaris bij het onderzoek te betrekken; ter controle
van eerdere onderzoeksresultaten, of ter waarborging van de onafhankelijkheid
en onpartijdigheid van het onderzoek indien de klacht bij het gerechtshof
zich bijvoorbeeld zou richten op het niet-vervolgen van opsporingsambtenaren
of andere gezagsdragers.
 Onderdelen B tot en met D (artikelen 30, 32 en 33)
 De bepalingen inzake de kennisneming van de processtukken worden in dit
wetsvoorstel aangepast aan de opheffing van het gerechtelijk vooronderzoek.
Daartoe beperkt het voorstel zich, omdat de regeling inzake inzage in de processtukken
en voeging van stukken in het procesdossier van een nieuwe opzet zal worden
voorzien door het wetsvoorstel inzake de samenstelling en inzage
van de processtukken, dat evenals het onderhavige voorstel deel uitmaakt van
het Algemeen kader herziening Wetboek van Strafvordering. In laatstgenoemd
voorstel zal de rechter-commissaris een rol krijgen, onder andere indien er
verschil van mening bestaat tussen de officier van justitie en de verdediging
over de inzage of over het voegen van stukken.
 Het openbaar ministerie vroeg in zijn advies om een regeling die het mogelijk
maakt om onder omstandigheden op grond van het onderzoeksbelang, bepaalde
stukken uit het dossier te kunnen laten. Een voorstel hiertoe zal worden uitgewerkt
in het wetsvoorstel inzake de samenstelling en inzage van de processtukken.
Ook hier ligt een rol van de rechter-commissaris voor de hand. Mijn streven
is erop gericht het wetsvoorstel inzake de samenstelling en inzage van de
processtukken nog voor het einde van het jaar ter consultatie voor te leggen
aan de adviesorganen.
 Onderdeel E (artikel 36)
 In artikel 36 Sv is geregeld dat de rechter-commissaris, in aanvulling
op zijn bevoegdheid uit hoofde van artikel 180 Sv, een zaak kan voordragen
aan de rechtbank met het oog op een verklaring dat de zaak geëindigd
is. Het gaat om (uitzonderlijke) gevallen waarin de rechter-commissaris van
opvatting is, dat er geen redelijke grond meer bestaat om de vervolging tegen
de verdachte door te zetten. Met het oog op het verstrekkende gevolg van een
beslissing tot beëindiging van de vervolging, is deze beslissing in artikel
36 Sv overgelaten aan de raadkamer van de rechtbank.
 Onderdeel F (artikelen 36a tot en met 36e, 56, vijfde
lid, 207, 208, 240, de zevende afdeling van titel III van het Tweede Boek,
de artikelen 244 tot en met 245a, 246, derde lid, 248 tot en met 254, 257,
en 509e)
 De figuur van de mini-instructie, geregeld in de artikelen 36a tot en
met 36e Sv, wordt vervangen. Ervoor in de plaats komt een breed toegankelijke
mogelijkheid voor het verrichten van onderzoekshandelingen door de rechter-commissaris
op grond van artikel 182 Sv. Ik verwijs naar paragraaf 5.2 van het algemene
deel van deze toelichting, en de artikelsgewijze toelichting bij onderdeel
X.
 Voorgesteld wordt ook de figuur van kennisgeving van verdere vervolging
te schrappen, zoals deze was vervat in de artikelen 243 e.v. Sv. De kennisgeving
van verdere vervolging was verbonden aan het gerechtelijk vooronderzoek, dat
als aparte fase in het onderzoek na sluiting een formeel standpunt van het
openbaar ministerie verlangde. Ook de bezwaarschriftprocedure gericht tegen
de kennisgeving van verdere vervolging (neergelegd in de artikelen 250–255
Sv) kan vervallen. De rechtsbeschermende functie wordt overgenomen door de
mogelijkheid van een bezwaarschrift tegen de dagvaarding – zie artikel
262 Sv. Ik verwijs verder naar paragraaf 5.4 van het algemene deel van
de toelichting.
 Onderdelen G tot en met K (artikelen 39, 44, 47, 50, 56
en 62a)
 Betreft wijzigingen in verband met de opheffing van het gerechtelijk vooronderzoek.
 Onderdeel L (artikel 68)
 Betreft een aanpassing als gevolg van het vervallen van de kennisgeving
verdere vervolging, en het bezwaarschrift daartegen. 
 Onderdelen M tot en met Q (artikelen 104, 105, 110, 114,
117a en 125o)
 Deze artikelen worden aangepast in verband met de opheffing van het gerechtelijk
vooronderzoek. Voorgesteld wordt om de inbeslagnemings- en doorzoekingsbevoegdheden
zoveel mogelijk ongewijzigd te laten. Dit betekent dat de rechter-commissaris
de bevoegdheden separaat kan uitoefenen op grond van een daartoe gerichte
vordering van de officier van justitie, alsmede ambtshalve in het geval hij
onderzoekshandelingen verricht uit hoofde van de artikelen 181 tot en met
183 Sv.
 Onderdelen R en S (artikelen 126b en 149)
 Betreft wijzigingen in verband met de opheffing van het gerechtelijk vooronderzoek.
 Onderdeel T (artikel 177a)
 Als gevolg van de opheffing van het gerechtelijk vooronderzoek kan artikel
177a Sv in de oude redactie vervallen. In de oude redactie voorzag de bepaling
in een opdracht voor de officier van justitie om de rechter-commissaris te
informeren over het opsporingsonderzoek, wanneer er tevens een gerechtelijk
vooronderzoek was ingesteld.
 In de plaats van deze bepaling wordt nu een algemene bepaling voorgesteld,
welke ziet op het waarborgen van een goede informatiepositie van de rechter-commissaris
ten behoeve van diens taakuitoefening in het vooronderzoek. In de bepaling
wordt de officier van justitie opgedragen om bij een vordering tot bevoegdheidsuitoefening
van de rechter-commissaris deze tijdig te voorzien van alle benodigde informatie
om zijn bevoegdheid uit te oefenen. Het kan hierbij bijvoorbeeld gaan om de
vordering tot het verlenen van een machtiging tot toepassing van bijzondere
opsporingsbevoegdheden, een machtiging tot het verrichten van een spoeddoorzoeking
in een woning (artikel 97, tweede lid, Sv), en de vordering bewaring (artikel
63 Sv).
 Het openbaar ministerie suggereerde in zijn advies de bepaling zodanig
vorm te geven, dat de rechter-commissaris eerst zelf aangeeft welke informatie
hij nodig acht. Dfficier van justitie zou immers niet altijd weten aan welke
informatie de rechter-commissaris precies behoefte heeft. De bepaling ziet
echter in eerste instantie op het tijdig verstrekken van de informatie die
standaard nodig is voor het nemen van de gevraagde beslissing. Voor zover
het gaat om informatie die buiten dit bestek valt, ligt verstrekking door
de officier van justitie na een daartoe strekkend verzoek van de rechter-commissaris
voor de hand.
 
 De NVvR vroeg aandacht voor de verhouding tussen de algemene regeling
in artikel 177a Sv en de bijzondere regels vervat in artikel 184 Sv. Artikel
184 Sv ziet op het geval waarin de rechter-commissaris onderzoekshandelingen
moet verrichten. Het is dan aangewezen dat hij over een afschrift van het
volledige dossier beschikt en voorts op de hoogte wordt gehouden met betrekking
tot de stand van zaken van het opsporingsonderzoek. De rechter-commissaris
heeft deze informatie mogelijk nodig om onderzoekshandelingen zoals een verhoor
of het opdragen van deskundigenonderzoek goed te kunnen verrichten. Er kan
tevens mee worden voorkomen dat de rechter-commissaris dubbel onderzoek verricht
of met zijn onderzoekshandelingen ongewild het opsporingsonderzoek doorkruist.
 
 Het inzicht dat de rechter-commissaris in een bepaalde strafzaak heeft
kan eveneens worden verbeterd door de bevoegdheidsuitoefening zoveel mogelijk
onder te brengen bij dezelfde rechter-commissaris. Nu komt het nog voor, dat
binnen een kabinet rechter-commissaris telkens een verschillende
rechter-commissaris de toetsing verricht met betrekking tot bevoegdheden die
worden gebruikt in één zelfde opsporingsonderzoek. Een organisatorische
aanpassing binnen de kabinetten rechter-commissaris kan hier winst opleveren.
 Onderdeel U (artikel 179)
 Betreft een wijziging in verband met de opheffing van het gerechtelijk
vooronderzoek.
 Onderdeel V (artikel 180)
 Voor een toelichting van deze bepaling wordt verwezen naar paragraaf 4
van het algemene deel van deze toelichting. Opgemerkt kan nog worden, dat
de bevoegdheid voor de rechter-commissaris om ambtshalve toezicht uit te oefenen
op de voortgang van het opsporingsonderzoek in de nieuwe redactie is beperkt
tot die gevallen waarin de rechter-commissaris reeds onderzoekshandelingen
verricht in het onderzoek. Terecht werd wel gewezen op het feit, dat de rechter-commissaris
deze bevoegdheid anders enigszins in het luchtledige zou uitoefenen, nu hij
bij de meeste opsporingsonderzoeken niet meer rechtstreeks is betrokken (zie
A. G. A. M. van de Ven, OM en RC: een revaluatie, Trema 2005,
blz. 381–383).
 Onderdeel X (artikelen 181 tot en met 184)
 (artikel 181)
 De nieuwe bepaling geeft de officier van justitie een eenvoudigere mogelijkheid
om de rechter-commissaris snel enkele onderzoekshandelingen te laten verrichten.
Aldus wordt tegemoet gekomen aan de wens om de mini-instructie ook voor de
officier van justitie open te stellen. Daarbij werd gewezen op de omslachtigheid
van de opening van een gerechtelijk vooronderzoek in deze gevallen (zie Erasmus
Universiteit Rotterdam, Evaluatie Wet herziening GVO, ministerie van Justitie/WODC,
Cahier 2004–11, Den Haag 2004, blz. 57). De vordering van de officier
van justitie behoeft niet meteen aan de verdachte te worden verstrekt. Niet
uit te sluiten is bijvoorbeeld dat het onderzoek een zaak betreft waarin de
verdachte nog niet bekend is. Ook kan het onderzoeksbelang zich tegen kennisgeving
verzetten. De verdachte wordt echter zo spoedig mogelijk geïnformeerd.
 
 In een eerdere versie van het wetsvoorstel was aansluiting gezocht bij
de in het Wetboek voorkomende term «enig onderzoek», maar dit
is gelet op de uitleg die de Hoge Raad heeft gegeven aan dezelfde term in
artikel 268 Sv, minder aangewezen (HR 11 januari 2000, NJ 2000, 196).
In die uitleg is elke bevoegdheidsuitoefening van de rechter-commissaris die
een element van onderzoek met zicht meebrengt, aan te merken als onderzoek –
het gaat dan bijvoorbeeld ook om toetsing van de rechtmatigheid van de inverzekeringstelling
op grond van artikel 59a Sv. Dit zou niet overeenkomen met de bedoelde inhoud
van de voorgestelde regeling.
 (artikel 182)
 De verdachte kan de rechter-commissaris verzoeken onderzoekshandelingen
in de zaak te verrichten. De regeling die artikel 182 Sv hiervoor geeft, is
afgeleid van de mini-instructie. In verhouding tot de mini-instructie is de
nieuwe regeling echter eenvoudiger van opzet. Op grond van artikel 36b Sv
bestond de verplichting om de verdachte te horen omtrent het verzoek. In de
praktijk werd van dit prealabele verhoor reeds vaak afgezien. In de nieuwe
regeling hoort de rechter-commissaris de verdachte indien hij dat nodig acht.
Zulks kan het geval zijn indien de inhoud van het verzoek niet aanstonds helder
is, of onduidelijkheid bestaat omtrent de doelstelling van het
verzoek. De rechter-commissaris wijst het verzoek af, indien de gevraagde
onderzoekshandeling niet kan bijdragen aan enige in de zaak te nemen beslissing.
 (artikel 182, zesde lid)
 Het gaat om een bevoegdheid van de rechter-commissaris die deze tot zijn
beschikking had in het kader van de mini-instructie (artikel 36e Sv) en vóór
de inwerkingtreding van de Wet herziening gerechtelijk vooronderzoek, ook
in het kader van de regeling van het gerechtelijk vooronderzoek. In de praktijk
wordt niet veel van deze bevoegdheid gebruik gemaakt. Toch is het van belang
dat de rechter-commissaris de beschikking heeft over deze bevoegdheid, zodat
hij indien hij tijdens zijn bevoegdheidsuitoefening – bijvoorbeeld tijdens
het verhoor van de verdachte in het kader van de voorgeleiding tot inbewaringstelling –
daartoe de noodzaak ervaart, aanvullende onderzoekshandelingen kan (laten)
verrichten.
 De rechter-commissaris kan op de voet van artikel 182, zesde lid, Sv,
onderzoekshandelingen verrichten zolang de verdachte zich in voorlopige hechtenis
bevindt, of wanneer de voorlopige hechtenis is geschorst. Met deze laatste
vaststelling wordt de onduidelijkheid die daaromtrent bestond bij de regeling
van de mini-instructie weggenomen (zie Erasmus Universiteit Rotterdam, Evaluatie
Wet herziening GVO, Ministerie van Justitie/WODC, Cahier 2004–11, Den
Haag 2004, blz. 56–57).
 (artikel 183)
 Deze bepaling voorziet in de mogelijkheid voor de verdachte om te participeren
in onderzoek dat de rechter-commissaris op vordering van de officier van justitie
of ambtshalve verricht. Het betreft een recht van de verdachte, dat hem voorheen
slechts toekwam in het kader van het gerechtelijk vooronderzoek (vgl. artikel
207 Sv). Hij kan daartoe de rechter-commissaris verzoeken bepaalde onderzoekshandelingen
aan zijn onderzoek toe te voegen. Anders dan bij het verzoek op grond van
artikel 182 Sv, staat voor de verdachte de mogelijkheid open een bezwaarschrift
in te dienen bij de rechtbank tegen een eventuele afwijzing van het verzoek
door de rechter-commissaris.
 (artikel 184)
 Het is van belang dat de rechter-commissaris die onderzoekshandelingen
verricht in een zaak, op elk moment kan beschikken over voldoende informatie.
In het kader van het gerechtelijk vooronderzoek kon de rechter-commissaris
beschikken over het procesdossier. In de nieuwe regeling ligt de verantwoordelijkheid
voor het procesdossier bij de officier van justitie. Om te voorkomen dat het
onderzoek van de rechter-commissaris inboet aan kwaliteit, dient deze te beschikken
over een afschrift van de processtukken.
 De NVvR adviseerde de mededeling door de rechter-commissaris met betrekking
tot de onderzoekshandelingen die hij zal verrichten in een bepaling op te
nemen. Dit teneinde de informatieverstrekking door de officier van justitie
aan de rechter-commissaris op gang te brengen. Aan het advies is in artikel
184, eerste lid, Sv gevolg gegeven.
 In artikel 184, tweede lid, is een voorziening opgenomen voor informatieverstrekking
door de rechter-commissaris aan de officier van justitie. Deze bepaling vervangt
artikel 183 Sv, dat een regeling bevatte voor het informeren van de officier
van justitie tijdens het gerechtelijk vooronderzoek. De voorgestelde bepaling
is uitgebreid en bevat tevens een regeling voor het verstrekken van inlichtingen
aan de verdachte.
 Onderdeel Z (artikel 185)
 Voor een nadere toelichting verwijs ik naar paragraaf 5.2.4 van het
algemene deel van deze toelichting. 
 Onderdeel AA (artikel 199)
 Deze bepaling stelt de rechter-commissaris in staat om vormverzuimen te
doen herstellen. De bepaling is aangepast aan de opheffing van het gerechtelijk
vooronderzoek. Over de praktische betekenis van artikel 199 Sv, zie J. L. M.
Boek in Melai-Groenhuijsen, het Wetboek van Strafvordering, losbladig, aant.
4 bij artikel 199.
 (artikel 200)
 Het verhoor van de verdachte maakte verplicht onderdeel uit van het gerechtelijk
vooronderzoek. Ook in het kader van het onderzoek dat de rechter-commissaris
in de nieuwe regeling verricht, zal het vaak van belang zijn de verdachte
te horen omtrent een bepaalde onderzoekshandeling of hem te verhoren inzake
de feiten. In het kader van het onderzoek door de rechter-commissaris op basis
van de artikelen 181 tot en met 183 Sv kan het echter ook gaan om onderzoekshandelingen
waarbij het horen van de verdachte geen nut heeft, bijvoorbeeld omdat de verdachte
reeds zelf uitgebreid gemotiveerd heeft aangegeven wat hij onderzocht zou
willen zien. Dientengevolge vormt het verhoor van de verdachte geen verplicht
onderdeel van het onderzoek. Bovendien is ruimschoots voorzien in de mogelijkheid
voor de rechter-commissaris om de verdachte te horen en voor de verdachte
om zelf onderzoekshandelingen te vragen.
 Onderdeel BB (artikel 222)
 Betreft een wijziging in verband met de opheffing van het gerechtelijk
vooronderzoek en herstel van een kennelijke misslag.
 Onderdelen CC tot en met EE (artikelen 223, 226g en 226j)
 Betreft wijzigingen in verband met de opheffing van het gerechtelijk vooronderzoek.
 Onderdeel GG (artikel 237)
 Het onderzoek dat de rechter-commissaris verricht in de zaak behoeft niet
te worden voorzien van een aparte sluitingsprocedure. Het kan immers bijvoorbeeld
ook gaan om het verrichten van een enkele onderzoekshandeling. De resultaten
van het onderzoek doet de rechter-commissaris ter opneming in het dossier
toekomen aan de officier van justitie en in afschrift tevens aan de verdachte.
Indien de rechter-commissaris daar behoefte aan heeft, kan hij op grond van
artikel 185 Sv besluiten de officier van justitie en de verdachte bij zich
te roepen om de resultaten van het verrichte onderzoek te bespreken.
 (artikel 238)
 Deze bepaling behelst een verplichting voor de officier van justitie om
de rechter-commissaris op de hoogte te stellen van zijn voornemen om een beslissing
over verdere vervolging in de zaak te nemen. De rechter-commissaris beëindigt
de onderzoekshandelingen. Op basis van de mededeling van de officier van justitie
kan eventueel eerst nog overleg plaatsvinden, om te bezien of de onderzoekshandelingen
die de rechter-commissaris verricht binnen korte termijn kunnen worden afgerond.
Verder verwijs ik naar paragraaf 5.3 van het algemene deel van deze toelichting.
 Onderdeel II (artikel 243)
 In artikel 243 Sv zijn de voorschriften met betrekking tot de kennisgeving
van niet-verdere vervolging geregeld. Deze werden, als gevolg van de samenhang
met het gerechtelijk vooronderzoek, voorheen bepaald in de artikelen
238 en 240 Sv. De inhoud van deze artikelen is nu verplaatst naar artikel
243 Sv.
 Onderdeel JJ (artikel 255)
 Artikel 255, derde lid, Sv, verbond het onderzoek naar strafbare feiten
op grond van nieuwe bezwaren aan de figuur van het gerechtelijk vooronderzoek.
Daarmee was de betrokkenheid van de rechter-commissaris verzekerd waar het
gaat om de beoordeling of er nieuwe bezwaren bestaan die het instellen van
nieuw onderzoek rechtvaardigen. Voorgesteld wordt om de tussenkomst van de
rechter-commissaris in het vervolg de vorm aan te laten nemen van een machtiging.
In het kader van het verlenen van de machtiging verifieert de rechter-commissaris
of er sprake is van nieuwe bezwaren als bedoeld in artikel 255, tweede lid,
Sv. Voor de officier van justitie staat tegen weigering door de rechter-commissaris
om een machtiging te verlenen beroep open bij de rechtbank op grond van artikel
446 Sv.
 
 Het openbaar ministerie vroeg in zijn advies aandacht voor de functie
die het openen van het gerechtelijk vooronderzoek vervulde in verband met
de stuiting van de verjaring. Met het vervallen van het gerechtelijk vooronderzoek
zou de vraag zich voordoen of er behoefte bestaat aan een nadere regeling.
 De stuiting van de verjaring wordt geregeld in artikel 72 Sr. Als uitgangspunt
geldt dat elke daad van vervolging de verjaring stuit. Met «vervolging»
wordt geduid op «het door het openbaar ministerie betrekken van een
rechter bij de zaak» (zie G. J. M. Corstens, het Nederlands
strafprocesrecht, Kluwer, Deventer 2008, blz. 117). Dit betekent dat ook een
vordering tot het verrichten van onderzoekshandelingen door de rechter-commissaris
op grond van artikel 181 Sv als een daad van vervolging zal zijn aan te merken
en de verjaring zal stuiten, evenals dat kan geschieden door het op andere
wijze betrekken van de rechter(-commissaris) bij de zaak.
 Onderdeel KK (artikel 258)
 Het gerechtelijk vooronderzoek was in de oorspronkelijke opzet een min
of meer aparte fase van het vooronderzoek. Het gerechtelijk vooronderzoek
was dan ook voorzien van een verplichte sluitingsprocedure met de nodige vormvoorschriften.
In artikel 258, tweede lid, Sv werd de verplichte sluitingsprocedure terzijde
geschoven door de dagvaarding van de verdachte. Deze bepaling kan nu komen
te vervallen, met verwijzing naar hetgeen bepaald is in artikel 238 Sv. Ik
verwijs naar het algemene deel van deze toelichting in paragraaf 5.3
en de artikelsgewijze toelichting bij onderdeel GG.
 Onderdelen LL en MM (artikelen 262 en 262a)
 Het betreft de aanpassing van de regeling van het bezwaarschrift tegen
de dagvaarding, als gevolg van het vervallen van het bezwaarschrift tegen
de kennisgeving verdere vervolging. De bezwaarschriftprocedure was inhoudelijk
geregeld bij de bepalingen inzake de kennisgeving van verdere vervolging;
artikel 262 Sv verwees daar slechts naar. Artikel 262 Sv bevat nu, voor zover
relevant, de regeling zoals die gegeven was in de artikelen 250 tot en met
255 en 257 Sv. Artikel 262a Sv regelt in dit verband de beroepsmogelijkheid
tegen de beslissing van de rechtbank.
 Onderdeel NN (artikel 295)
 Deze bepaling is aangepast aan de opheffing van het gerechtelijk vooronderzoek.
Ik hecht eraan de mogelijkheid voor de zittingsrechter te behouden,
om de rechter-commissaris bij het onderzoek naar mogelijke meineed te betrekken
en hem in dit verband onderzoekshandelingen te laten verrichten.
 Onderdeel OO (artikel 316)
 Het betreft een aanpassing in verband met de opheffing van het gerechtelijk
vooronderzoek.
 Onderdelen PP en QQ (artikelen 370 en 371)
 Betreft wijzigingen in verband met het opheffen van de kennisgeving verdere
vervolging en het daartegen gerichte bezwaarschrift.
 Onderdelen RR tot en met WW (artikelen 398, 411a, 420,
466, 509b, 526 en 542)
 Betreft wijzigingen in verband met de opheffing van het gerechtelijk vooronderzoek.
 Onderdeel XX (artikel 552n)
 In het eerste lid van artikel 552n Sv wordt in onderdeel d tot uitdrukking
gebracht, dat de rechter-commissaris niet meer in alle gevallen bij inbeslagneming
of doorzoeking in het kader van een verzoek om rechtshulp behoeft te worden
betrokken. In het vervolg is de vraag bepalend of bevoegdheidsuitoefening
nodig is, die op voet van de reguliere regeling met betrekking tot de inbeslagneming
van stukken (artikel 94 e.v. Sv) en doorzoeking (artikel 96 e.v. Sv) is voorbehouden
aan de rechter-commissaris.
 Wanneer de verzoekende staat heeft aangegeven belang te hechten aan de
uitvoering van de handeling door een rechter (vgl. artikel 4 van de EU Rechtshulpovereenkomst),
staat niets eraan in de weg dat de officier van justitie het verzoek toch
in handen stelt van de rechter-commissaris.
 Onderdeel YY (artikel 552o)
 Betreft een wijziging in verband met de opheffing van het gerechtelijk
vooronderzoek.
 Onderdeel ZZ (artikel 552p)
 De stukken die de rechter-commissaris of de officier van justitie ter
uitvoering van een rechtshulpverzoek in beslag hebben genomen, kunnen aan
de verzoekende staat worden overgedragen. Artikel 552p, tweede lid, Sv wordt
aangepast om te bewerkstelligen dat ook na wijziging van artikel 552n, eerste
lid, Sv te allen tijde het verlof van de rechtbank nodig is, om in beslag
genomen stukken aan de buitenlandse autoriteiten te kunnen overdragen. De
regeling komt overeen met het bepaalde in artikel 552oa, vierde lid, Sv.
 Onderdeel AAA (artikel 552t)
 Betreft een wijziging in verband met de opheffing van het gerechtelijk
vooronderzoek.
 Onderdeel BBB (artikel 591a)
 Betreft een wijziging in verband met de opheffing van het gerechtelijk
vooronderzoek. De mogelijkheid van schadevergoeding nadat een strafzaak
is geëindigd zonder strafoplegging, was deels gekoppeld aan het gerechtelijk
vooronderzoek, dat in het voor bepaling van de schadevergoeding in aanmerking
komende tijdvak geldt. Het lijkt redelijk om deze aan het instellen van vervolging
in een zaak te koppelen: het moment waarop een rechter is betrokken bij de
zaak (zie omtrent het begrip «vervolging» de toelichting bij onderdeel
JJ).
 ARTIKELEN II TOT EN MET X
 Het betreft redactionele aanpassingen als gevolg van de opheffing van
het gerechtelijk vooronderzoek.
 ARTIKELEN XI EN XII
 Betreft overgangsbepalingen in verband met de opheffing van het gerechtelijk
vooronderzoek. Het ligt voor de hand om in zaken waarin reeds een gerechtelijk
vooronderzoek is ingesteld, het gerechtelijk vooronderzoek te kunnen voltooien.
 
 De minister van Justitie,
 E. M. H. Hirsch Ballin 
 
 
 
 
 Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.
 
 
 De Rechtspraak wordt p x q gefinancierd: (p) = driejaarlijkse vastgestelde
prijzen, (q) = jaarlijkse ramingen van aantallen zaken. Het gaat om een substantieel
bedrag waarmee onder meer een uitbreiding van de 16 fte rechter-commissaris
kan worden gefinancierd waarom werd gevraagd in de notitie «In belang
van goede strafrechtspraak».
 
 
 In het advies van de Raad voor de rechtspraak werd de voorlopige schatting
gemaakt dat de werklast van het rechter-commissariaat vanwege het wetsvoorstel
met 20 procent zal toenemen. Die raming is echter deels achterhaald, omdat
zij was gebaseerd op een voorstel in de consultatieversie van het wetsvoorstel
die thans niet meer is opgenomen (punt 1). Bij de onder punten 2 en 3 genoemde
gronden , gaat het niet om een uitbreiding van bevoegdheden, maar om reeds
bestaande bevoegdheden die van een betere regeling worden voorzien. Punt 4
laat zich moeilijk inschatten, evenals punt 5. Of de onderscheiden rechters-commissarissen
ook daadwerkelijk gebruik zullen maken van de mogelijkheden tot versterking
van hun positie is in hoge mate afhankelijk van de taakopvatting van de individuele
rechter-commissaris. Het is niet aan de wetgever om de rechter-commissaris
in een keurslijf te dwingen. Door het beschikbaar stellen van gelden en een
betere toerusting heb ik reeds te kennen gegeven dat ik het van belang acht
dat ruimte ontstaat voor een algemenere zorg voor de kwaliteit van het vooronderzoek.