Wijziging van de Wet rechtspositie ministers en staatssecretarissen, de Wet schadeloosstelling, uitkering en pensioen leden Europees Parlement, de Provinciewet, de Gemeentewet, de Waterschapswet en de Algemene pensioenwet politieke ambtsdragers in verband met de rechtstreekse betaling van vergoedingen aan politieke ambtsdragers; Memorie van toelichting
Staten-Generaal — Kamerstuk Memorie van toelichting
Datum: 2014-07-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Vergaderjaar 2009-2010
 
 
 
 KST137706
 2009-2010
 
 32 221
 Wijziging van de Wet rechtspositie ministers en staatssecretarissen,
de Wet schadeloosstelling, uitkering en pensioen leden Europees Parlement,
de Provinciewet, de Gemeentewet, de Waterschapswet en de Algemene pensioenwet
politieke ambtsdragers in verband met de rechtstreekse betaling van vergoedingen
aan politieke ambtsdragers
 
 
 
 
 Nr. 
 3
 MEMORIE VAN TOELICHTING
 ALGEMEEN
 Met het onderhavige voorstel van wet wordt bewerkstelligd dat de schadeloosstellingen,
vergoedingen en wachtgelden voor politieke ambtsdragers niet overdraagbaar
zijn en uitsluitend in persoon worden uitbetaald. Geregeld wordt dat de financiële
aanspraken niet op grond van cessie aan derden worden betaald. Voorkomen dient
te worden dat de overheid een positie krijgt in de relatie tussen politieke
ambtsdrager en politieke partij. Dit om de onafhankelijkheid van politieke
ambtsdragers te waarborgen.
 
 De doelstelling van het beleid met betrekking tot de rechtspositie van
politieke ambtsdragers is het scheppen van randvoorwaarden om de uitoefening
van functies in het openbaar bestuur en als volksvertegenwoordiging te waarborgen.
In dat kader ontvangen politieke ambtsdragers een beloning voor hun werkzaamheden.
De beloning van de respectievelijke politieke ambtsdragers wordt in de regelgeving
aangeduid met verschillende termen, zoals bezoldiging, schadeloosstelling
en vergoeding voor de werkzaamheden. Daarnaast maken zij aanspraak op onder
meer vergoeding van hun beroepskosten. Na afloop van de ambtsperiode bestaat
er – afhankelijk van het vervulde ambt – aanspraak op wachtgeld.
 Onafhankelijkheid van ambtsdragers
 Het is van groot belang dat de ambtsdragers hun functie in onafhankelijkheid
kunnen vervullen. Dit wordt ook onderstreept door de zogenoemde zuiveringseed.
Alvorens zij hun functie uitoefenen, leggen zij een eed of belofte af die
inhoudt dat zij om benoemd te worden rechtstreeks noch middellijk enige gift
of gunst hebben gegeven of beloofd. In het verlengde daarvan is Grondwettelijk
bepaald dat volksvertegenwoordigers stemmen zonder last.
 
 Voor alle politieke ambtsdragers geldt dat de onafhankelijkheid gewaarborgd
dient te zijn. Het vereiste van onafhankelijkheid is het meest evident bij
gekozen volksvertegenwoordigers.
 Politieke partijen bepalen welke personen voor verkiezingen op de kandidatenlijst
van de partij worden geplaatst en in welke volgorde. De kiezers bepalen
echter welke kandidaten worden gekozen. Het Nederlandse kiesstelsel is gebaseerd
op een personenstelsel. Indien een kandidaat bij de verkiezingen een zetel
krijgt toegewezen, beschikt hij over een eigen mandaat en een eigen verantwoordelijkheid.
Ook voor benoemde politieke ambtsdragers geldt echter dat de onafhankelijkheid
gewaarborgd dient te zijn. Het geheel van de voorstellen ziet dan ook op volksvertegenwoordigers
en benoemde politieke ambtsdragers.
 Artikel 63 Grondwet
 Dit wetsvoorstel ziet op de regelingen voor ministers en staatssecretarissen,
leden van het Europees Parlement, commissarissen van de Koningin, gedeputeerden
en statenleden, burgemeesters, wethouders en raadsleden alsmede op leden van
het bestuur van waterschappen. Eenzelfde regeling voor leden van de Tweede
en de Eerste Kamer der Staten-Generaal wordt gelijktijdig in een afzonderlijk
voorstel van wet aangeboden. Dat houdt verband met artikel 63 van de Grondwet.
 Dat artikel bepaalt dat geldelijke voorzieningen ten behoeve van leden
en gewezen leden van de Staten-Generaal bij wet worden geregeld en dat deze
wet een tweederde meerderheid vereist. De regering was in eerste instantie
van opvatting dat artikel 63 van de Grondwet niet van toepassing is op het
wetsvoorstel, omdat het tegengaan van de overdracht van de vergoedingen niet
de geldelijke voorzieningen als zodanig raakt. De Raad van State is in het
advies uitvoerig ingegaan op de betekenis van artikel 63 van de Grondwet.
De Raad stelt dat het verdedigbaar is dat het daarbij niet alleen gaat om
de hoogte van het bedrag, maar dat ook de wijze van uitbetaling onder de reikwijdte
van artikel 63 van de Grondwet valt. Daarnaast wijst de Raad op de wenselijkheid
van een breed draagvlak voor het voorgestelde cessieverbod, vanwege de beoogde
doelstelling, namelijk het waarborgen van de zelfstandigheid en onafhankelijkheid
van Kamerleden, en de daarmee samenhangende verhouding tussen regering en
parlement. Hij adviseert om die redenen de gekwalificeerde meerderheidseis
van artikel 63 van de Grondwet te hanteren. De regering wil zich bij deze
benadering aansluiten en komt na heroverweging tot het oordeel dat voor het
wetsvoorstel ten aanzien van de kamerleden de gekwalificeerde meerderheidseis
van artikel 63 van de Grondwet dient te worden gehanteerd.
 Reikwijdte van de wet
 Dit wetsvoorstel beoogt niet partijafdrachten als zodanig tegen te gaan.
Diverse politieke partijen kennen regelingen op grond waarvan politieke ambtsdragers
een bijdrage leveren aan de partij of aan de bestuurdersvereniging van de
partij. Dat is op zich een aangelegenheid tussen de partij en de individuele
ambtsdrager.
 De Raad van State wijst er in het advies op dat het waarborgen van de
onafhankelijkheid een grond kan zijn om door middel van een cessieverbod de
rechtstreekse betaling van vergoedingen aan politieke ambtsdragers te verzekeren.
Dit vergt volgens de Raad evenwel een overtuigende motivering waarom de onafhankelijkheid
deze inbreuk op de vrijheid van cessie rechtvaardigt. Naar het oordeel van
de regering behoeven bijdragen van ambtsdragers aan de politieke partij als
zodanig geen belemmering te vormen voor de uitoefening van de functie. Bij
de constructie met cessieovereenkomsten doet zich echter de situatie voor
dat de ambtsdrager zijn bezoldiging niet meer van de overheid ontvangt, maar
de facto van de partij. De politieke ambtsdrager wordt daarmee voor zijn inkomen
afhankelijk van de politieke partij. Er ontstaat voor de ambtsdrager als het
ware een arbeidsrelatie met de politieke partij. Het wetsvoorstel voorkomt
dat er directe betalingsrelaties tussen de overheid en de partij ontstaan
en dat de overheid deelgenoot wordt in de verhouding tussen ambtsdrager
en partij. De overheid dient geen positie te hebben in de relatie tussen politieke
ambtsdrager en politieke partij. De overheid moet niet gehouden zijn de bezoldiging
direct te betalen aan een derde, zoals een politieke partij. Voor subsidiëring
van politieke partijen is er de Wet subsidiering politieke partijen. De subsidiëring
van politieke partijen enerzijds en het vergoedingenstelsel van politieke
ambtsdragers anderzijds zijn twee wettelijke regimes die doelbewust onafhankelijk
naast elkaar bestaan.
 
 Verder is voor de reikwijdte van belang dat de voorgestelde regeling zich
niet beperkt tot de vergoedingen, maar zich ook uitstrekt over het uitbetalen
van wachtgelden. Pensioenen zijn niet bij de regeling betrokken. Pensioenaanspraken
dienen naar hun aard overdraagbaar te zijn, bijvoorbeeld ingeval van echtscheiding,
en het is wenselijk dat deze mogelijkheid blijft.
 Cessie
 Het uitgangspunt dat volksvertegenwoordigers en ambtsdragers volledig
onafhankelijk moeten kunnen functioneren en niet afhankelijk moeten zijn van
een politieke partij voor hun inkomen geldt met name voor de situatie dat
de partijafdracht wordt vormgegeven door middel van een cessieovereenkomst.
Bij deze constructie wordt met een akte van cessie overeengekomen dat de aan
het ambt verbonden bezoldigingen en vergoedingen worden overgedragen aan de
partij. De betaling geschiedt vervolgens aan de partij en de politieke ambtsdrager
ontvangt van de partij een (lager) inkomen. Daarmee wordt de ambtsdrager financieel
afhankelijk van zijn politieke partij.
 
 Cessieovereenkomsten vinden hun basis in artikel 83 van boek 3 van het
Burgerlijk Wetboek. In dit artikel is bepaald dat vorderingen overdraagbaar
zijn, tenzij de wet of de aard van het recht zich tegen de overdracht verzet.
De Raad van State stelde de vraag of beëindiging van de cessie een wettelijke
voorziening vereist. Omdat de overdracht van vorderingen in het Burgerlijk
Wetboek is geregeld, dient wettelijk geregeld te worden dat overheden de cessies
niet naleven. Ook hecht de regering er sterk aan dat er in deze sprake is
van uniformiteit. Het principe dat overheden de bezoldigingen in persoon uitbetalen
en niet aan derden, dient eenduidig geregeld te zijn. De betalingswijze van
bezoldigingen en vergoedingen aan politieke ambtsdragers moet voor alle overheden
en alle politieke ambtsdragers op dezelfde voet geregeld zijn.
 Het wettelijk beëindigen van de cessies betekent overigens niet dat
bijvoorbeeld geen loonbeslag kan worden gelegd of bij het overlijden van de
politieke ambtsdrager geen uitkering aan de erven kan worden gedaan. Het wetsvoorstel
voorkomt uitsluitend dat de vergoedingen en aanspraken door de politieke ambtsdragers
aan een derde kunnen worden overgedragen.
 ARTIKELSGEWIJS
 ARTIKELEN I TOT EN MET VI
 De voorgestelde wijzigingen omvatten steeds twee elementen:
 1. de bezoldigingen, vergoedingen, wachtgelden en andere financiële
voorzieningen worden in persoon uitbetaald;
 2. ze zijn niet overdraagbaar.
 
 Bestaande cessieovereenkomsten worden hierdoor nietig, als gevolg van
artikel 40 van boek 3 van het Burgerlijk Wetboek. Daarin staat onder meer dat strijd met een dwingende wetsbepaling leidt tot nietigheid van
de rechtshandeling, behalve als die wetsbepaling uitsluitend strekt ter bescherming
van één der partijen bij een meerzijdige rechtshandeling. Dan
leidt zodanige strijd slechts tot vernietigbaarheid, een en ander voor zover
niet uit de strekking van de bepaling anders voortvloeit. Die uitzondering
is hier echter niet aan de orde.
 
 In de wetten die worden gewijzigd komen verschillende termen voor die
allemaal betrekking hebben op een bepaald soort vergoeding. In de wijzigingsvoorstellen
wordt zoveel mogelijk aangesloten bij de terminologie die in de betreffende
wetten wordt gebruikt, maar niet altijd worden alle soorten vergoedingen limitatief
met de eigen naam aangeduid. Daarom is steeds ook een overkoepelend begrip
toegevoegd: «andere financiële voorzieningen».
 Met het wetsvoorstel wordt ook in de Wet schadeloosstelling, uitkering
en pensioen leden Europees Parlement geregeld dat schadeloosstellingen, vergoedingen
en wachtgelden niet overdraagbaar zijn en in persoon moeten worden uitbetaald.
Op 14 juli 2009 treedt echter het Statuut voor de leden van het Europees
Parlement in werking (het Statuut). De rechtspositie van de leden van het
Europees parlement wordt dan op Europees niveau uniform geregeld. In het Statuut
is in artikel 9, derde lid, bepaald dat overeenkomsten over de besteding van
de bezoldiging, de overbruggingstoelage en het pensioen voor andere dan particuliere
doeleinden nietig zijn.
 De Raad van State stelde de vraag in hoeverre deze bepaling in het Statuut
overeenkomt met de in dit wetsvoorstel opgenomen cessieverbod. Terecht constateerde
de Raad dat met de inwerkingtreding van het Statuut, de Wet schadeloosstelling,
uitkering en pensioen leden Europees Parlement zijn werking niet (geheel)
zal verliezen. De wet blijft van toepassing op leden van het Europees Parlement
die vóór 14 juli 2009 aftreden. Ook kunnen leden die voor
de inwerkingtreding van het Statuut zitting hadden in het Europees Parlement
en worden herkozen voor de gehele duur van hun mandaat kiezen voor de nationale
regelgeving. De bepaling in het Statuut voorkomt dat leden van het Europees
Parlement genoodzaakt worden om een deel van hun bezoldiging aan partijdoeleinden
te besteden. Het onderhavige wetsvoorstel regelt dat overheden niet gehouden
zijn cessieovereenkomsten na te leven en dat uitsluitend in persoon wordt
uitbetaald. Overigens kan ook in de Nederlandse context worden aangenomen
dat afspraken over het doen van partijafdrachten niet juridisch afdwingbaar
zijn. Maar de Raad stelt terecht vast dat er voor de Nederlandse Europarlementariërs
verschillen regimes (kunnen) zullen gaan gelden. Dat is echter inherent aan
de systematiek van het invoeringsrecht van het Statuut.
 ARTIKEL V
 De verwijzing in het nieuwe artikel 44a naar artikel 44 blijft beperkt
tot het eerste lid van dat artikel. Het tweede lid van artikel 44 verklaart
de Algemene pensioenwet politieke ambtsdragers (Wet APPA) van overeenkomstige
toepassing op de leden van de dagelijkse besturen van waterschappen die geen
overheidswerknemer zijn in de zin van de Wet privatisering ABP. De betreffende
artikelen in de Wet APPA worden al gewijzigd op grond van artikel VI van dit
voorstel.
 ARTIKEL VII
 De uitvoerende instanties zal enige tijd gegund moeten worden om hun administraties
aan te passen. De betalingsopdrachten moeten immers worden gewijzigd. Daarom
is bepaald dat de wet in werking treedt met ingang van de eerste
dag van de zesde kalendermaand na de datum van uitgifte van het Staatsblad
waarin zij wordt geplaatst.
 
 De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
 G. ter Horst