ECLI:NL:HR:1984:AC1393, Hoge Raad, 10-04-1984, 76104E
Hoge Raad — Uitspraak 
Datum: 1984-04-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Strafrecht

Samenvatting: Broodje medicijn. Bakkers weigeren gebruik van jodiumhoudend broodzout; de art. 7 lid 1 sub m en 8 sub e Broodbesluit vinden geen wettelijke grondslag in art. 16 lid 1 Warenwet.

Bij vervroeging 
  10 april 1984 
  Strafkamer 
  nr. 76.104 E IH
  
  
  
  
    
      Hoge Raad der Nederlanden
    
  
  
    
      Arrest
    
  
  
    op het beroep in cassatie tegen een arrest van het Gerechtshof te Arnhem, Economische Kamer, van 21 maart 1983 in de strafzaak tegen: 
    
      
        [verdachte]
      , geboren te [geboorteplaats] op [geboortedatum] 1947, wonende te [plaats].
    
    
  
  
    1. De bestreden uitspraak
  
  Het Hof heeft in hoger beroep - met vernietiging van een vonnis van de Economische Politierechter in de Arrondissementsrechtbank te Arnhem van 27 september 1982 - de verdachte ter zake van "overtreding van een voorschrift gesteld bij artikel 28 van de Warenwet" veroordeeld tot een geldboete van éénhonderd gulden, subsidiair twee dagen hechtenis.
  
  
  
    2. Het cassatiemiddel
  
  Het beroep is ingesteld door de verdachte. Namens deze heeft Mr. A.G.W. Leysen, advocaat te Nijmegen, de volgende middelen van cassatie voorgesteld:
  
    MIDDEL. I
    
    
      Schending van het recht en/of verzuim van vormen waarvan niet-naleving nietigheid medebrengt in het bijzonder de artikelen 358 en 359 Sv., alsmede artikel 1 van de Wet op de Geneesmiddelenvoorziening doordat het Hof met betrekking tot het door danwel namens requirant gevoerde verweer dat het verplicht gebruik van gejodeerd broodzout in bakkerijen in de vorm van een verbod tot het aanwezig hebben in bakkerijen van ander zout dan gejodeerd broodzout, vervat in artikel 7 lid 1 sub m juncto artikel. 8 sub e van het. Broodbesluit en artikel 16 van de Warenwet in strijd is met de wettelijke voorschriften van de Wet op de Geneesmiddelenvoorziening en aldus een inbreuk vormt op het gesloten systeem van het afleveren van geneesmiddelen door slechts diegenen, die bevoegd zijn tot de uitoefening van de artsenijkunst, dit verweer heeft verworpen op gronden welke deze verwerping niet kunnen dragen, althans heeft het Hof de overwegingen op grond waarvan men dit verweer heeft verworpen onvoldoende met redenen omkleed.
    
    
  
  
    TOELICHTING
    
    
      In de richtlijn van de Raad van de Europese Economische Gemeenschap d.d. 26 januari 1965 (65/65 EEG) betreffende de aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen inzake farmaceutische specialiteiten wordt geneesmiddel in artikel 1 lid 2 omschreven als:
      "Elke enkelvoudige of samengestelde substantie, aangediend als hebbende therapeutische of prophylactische eigenschappen met betrekking tot ziekten bij mens of dier."
      Onder invloed van deze E.E.G .- richtlijn is de aanduiding van geneesmiddel in artikel 1 eerste lid onder e van de Wet op de Geneesmiddelenvoorziening, gewijzigd in "substantie of samenstel van substanties". Daarmee is het enigszins formalistisch onderscheidingscriterium "zelfstandigheid" vervangen door het ruimere begrip "substantie".
      
    
    
      In voornoemde wet wordt thans onder geneesmiddel verstaan: 
      "substantie of samenstelling van substanties, welke is bestemd te worden gebruikt of op enigerlei wijze wordt aangeduid of aanbevolen als zijnde geschikt voor:
    
    
      1. het genezen, leningen of voorkomen van enige aandoening, ziekte, ziekteverschijnsel, pijn, verwonding of gebrek bij de mens;
      2. het herstellen, verbeteren of wijzigen van het functioneren van organen bij de mens;
      3. het stellen van een medische diagnose door toediening aan of aanwending bij de mens."
      
      
        Kaliumjodide moet in deze als geneesmiddel in de zin van bedoelde wet worden aangemerkt nu het uitsluitend wordt toegevoegd aan brood met als doel de bestrijding c.q. voorkoming van struma. Dit blijkt ook uit het advies dat de Gezondheidsraad in 1981 heeft uitgebracht aan de Minister en de Staatssecretaris van Volksgezondheid en Milieuhygiëne en met name uit de navolgende passages uit het advies.
      
      
      
        "De Commissie heeft zich tot taak gesteld de volgende vragen te beantwoorden:
      
      1. Is de strumaprophylaxe in het licht van de huidige voedingsgewoonten en bij het huidige niveau van het K.J .- gehalte in broodzout voldoende gewaarborgd?
      2. .....
      
      
        De Commissie heeft gemeend dat de beantwoording van deze vraagstelling gericht diende te zijn op algemene preventie, dat wil zeggen het zodanig instellen van de strumaprophylaxe dat deze voor de overgrote meerderheid van de bevolking voldoende gewaarborgd is.
        Ter verdere adstructie van zijn stelling dat kaliumjodide in deze als geneesmiddel dient te worden aangemerkt wenst requirant te verwijzen naar het Besluit UA-geneesmiddelen waarin kaliumjodide als geneesmiddel staat genoemd, terwijl kaliumjodide ook als zodanig is opgenomen in de diverse farmacopees.
      
      
      
        Nu blijkens de diverse adviesrapporten van de Gezondheidsraad betreffende de jodiumvoorziening de invoering van de "joderingsbepaling" in het Broodbesluit louter en alleen wordt gemotiveerd als strumaprophylaxe heeft het Hof ten onrechte de omschrijving van het begrip geneesmiddel in bedoelde wet niet van toepassing geacht. Immers kaliumjodide in broodzout is onmiskenbaar een toegevoegde substantie welke is bestemd te worden gebruikt voor het voorkomen van ziekten.
      
      
    
  
  
    MIDDEL II. 
    
    
      Verzuim van vormen waarvan de niet-naleving nietigheid met zich meebrengt en/of schending van het recht, in het bijzonder de artikelen 358 en 359 Sv. alsmede artikel 1 van de Wet op de Geneesmiddelenvoorziening doordat het Hof het begrip geneesmiddel in artikel 1 van de Wet op de Geneesmiddelenvoorziening, mede gelet op het doel en de strekking van die wet, in casu in redelijkheid niet van toepassing heeft geacht, welke overweging onjuist is danwel onvoldoende met redenen omkleed.
    
    
  
  
    TOELICHTING
    
    
      Naar de mening van requirant heeft het Hof volstrekt ten onrechte met een beroep op de redelijkheid alsmede met een beroep op doel en strekking van de Wet op de Geneesmiddelenvoorziening het begrip geneesmiddel te eng geïnterpreteerd, althans in casu niet van toepassing geacht, terwijl het Hof verder heeft nagelaten in voldoende mate te motiveren waarom in casu het begrip geneesmiddel niet van toepassing is. Immers:
    
    a. Doel en strekking van de Wet op de Geneesmiddelenvoorziening zijn het scheppen van waarborgen met betrekking tot het bereiden en het afleveren van geneesmiddelen.
    b. Verder heeft het Hof miskend dat het doel c.q. de bestemming een stof tot geneesmiddel maakt, welk doel c.q. bestemming in casu is het voorkomen van een specifieke ziekte.
    
    
      Nu de bewoordingen van artikel 1 van de Wet op de Geneesmiddelenvoorziening omtrent het begrip geneesmiddel volkomen duidelijk zijn mocht het Hof, zeker niet met een beroep op de "redelijkheid", het begrip niet van toepassing achten, terwijl ook doel en strekking van genoemde wet onvoldoende steun geeft aan de interpretatie van het Hof.
    
    
    
      Het Hof heeft op geen enkele wijze laten blijken door welke overwegingen men zich bij de interpretatie van het begrip geneesmiddel heeft laten leiden; hetgeen temeer klemt daar de "redelijke wetsinterpretatie van het Hof in strijd komt met de duidelijke bewoordingen van artikel 1 van de Wet op de Geneesmiddelenvoorziening.
    
    
  
  
    MIDDEL. III
    
    
      Verzuim: van vormen waarvan de niet-naleving nietigheid met zich meebrengt en/of schending van recht, in het bijzonder de artikelen 358 en 359 Sv. alsmede de artikelen 7 en 8 van het Broodbesluit en artikel 16 van de Warenwet doordat het Hof het verweer dat het voorschrift gegeven in artikel 7 lid 1 sub m van het Broodbesluit niet op een wettelijke basis berust heeft verworpen, althans ten onrechte artikel 16 van de Warenwet met een beroep op doel en strekking van die wet zo ruim heeft geïnterpreteerd, althans onvoldoende gemotiveerd op grond waarvan doel en strekking van de Warenwet tot een zo ruime interpretatie dienen te leiden.
    
    
  
  
    TOELICHTING
    
    
      Noch uit de Warenwet zelf noch uit de wetsgeschiedenis van deze raamwet is op te maken dat de formele wetgever de bedoeling zou hebben gehad om de bevoegdheid om kaliumjodide door middel van het broodzout aan de verbruikers te doen toekomen met het doel de strumaziekte te bestrijden - m.a.w. een buiten de eigenlijke broodproductie gelegen doel -te delegeren.
    
    
    
      In de eerste versie van de Warenwet in 1919 waren de artikelen 15 en/of 16 van de Warenwet niet eens opgenomen. Deze zijn daarin in tweede instantie opgenomen met de volgende motivering :
      "Vermenging of bereiding van levensmiddelen met schadelijke of waardeloze stoffen is hand over hand toegenomen. De oorzaken daarvan kunnen hier in het midden worden gelaten. Vaststaat het feit en het gevolg dat de volksgezondheid geschaad wordt zowel door rechtstreekse schade (vergiftiging, verspreiding van ziektekiemen) tengevolge van schadelijke bestanddelen als door een tekort aan voeding tengevolge van waardeloze bestanddelen".
    
    
    
      In de Memorie van Toelichting bij de wijziging van de Warenwet 1935 staat letterlijk:
      "Het is het doel van de Warenwet zowel het belang van de volkgezondheid als de eerlijkheid in de handel te bevorderen. Met name uit de memorie van antwoord in het kader van de Warenwet 1919 blijkt duidelijk dat ook versterking van de eerlijkheid in de handel werd beoogd .
      Het onderhavige voorstel, voor zover het eventueel wordt toegepast op noodzakelijke levensmiddelen als brood, melk enz. strekt ter bevordering van de belangen van de volksvoeding en/of volksgezondheid, langs de weg van bestrijding van oneerlijkheid in de handel."
    
    
    
      In de Memorie van Toelichting bij het wetsontwerp tot wijziging van de Warenwet (17495) wordt op pagina 28 opgemerkt:
      "In de in a en b gesplitste aanhef van dit artikel worden de twee onder deze doelstelling vallende "klassieke" oogmerken van de Warenwet tot uitdrukking gebracht het betreft:
    
    a. het weren van waren die, bezien uit het oogpunt van de gezondheid (of veiligheid), schadelijk kunnen zijn;
    b. het weren van waren die als "minderwaardig" zijn aan te merken in die zin dat zij op het stuk van voedings- of gebruikswaarde niet datgene bieden wat daarvan redelijkerwijs tenminste mag worden verlangd.
    Bij dit laatste gaat het om waren die kennelijk "beneden de maat" zijn."
    
    
      Het begrip "belang van de volksgezondheid" dient op grond van, de hierboven weergegeven wetsgeschiedenis derhalve in negatieve zin te- worden geïnterpreteerd middels de Warenwet beoogde c.q. beoogt de wetgever het weren van schadelijke infecten bij de gebruikers van "waren", hetgeen iets geheel anders is dan het voorkomen van een (volks)ziekte door middel van toevoeging van gejodeerd broodzout.
      Het voorkomen van struma is daarmede een geheel buiten de Warenwet c.q. het Broodbesluit gelegen doel.
    
    
    
      Gelijk Uw Raad in het arrest d.d. 22 juni 1973 (NJ 1973, no. 386) heeft overwogen is er in casu sprake van:
    
    a. een toevoeging van een substantie (kaliumjodide) die niet dient ter bereiding van brood doch uitsluitend als doel heeft het tegengaan van struma;
    b. een vorm van massamedicatie nu brood een van de eerste levensbehoeften van de mens is zodat de gebruikers daarvan gedwongen worden om deze stof tot zich te nemen ook indien zij; zoals requirant, daartegen overwegende bezwaren hebben.
    zodat toevoeging van kaliumjodide aan broodzout een maatregel van zo ingrijpende aard is dat, bij gebreke van een uitdrukkelijke wettelijke grondslag, niet kan worden aangenomen dat de besluitgever de vrijheid heeft een dergelijke maatregel - in casu artikel 7 lid 1 onder m van het Broodbesluit - te treffen, althans in stand te laten.
    
    
      Noch in de tekst van de wet noch in de wetsgeschiedenis is enige aanwijzing te vinden voor de stelling van het Hof dat artikel 16 van de Warenwet zo ruim moet worden geïnterpreteerd als het Hof in haar bestreden arrest heeft gedaan in tegendeel wettekst en wetsgeschiedenis bieden duidelijke aanknopingspunten voor de stelling van requirant dat "in het belang van de volksgezondheid" niet de bevoegdheid behelst om middels het Broodbesluit een vorm van massamedicatie toe te passen.
      Verdere steun voor de stelling dat artikel 7 lid 1 onder m van het Broodbesluit onvoldoende wettelijke grondslag heeft is te vinden in de Memorie van Toelichting bij het wetsontwerp tot wijziging van de Warenwet (17495), in welk Memorie op pagina 28 wordt opgemerkt: 
      "In de praktijk van de toepassing van de Warenwet op het terrein van de voedingsmiddelen zijn in de loop der jaren uitvoeringsregelingen tot stand gekomen, waarin, binnen de sfeer van de bewaking van de goede hoedanigheid van waren, mede voorzieningen zijn opgenomen, vallende buiten het kader van de in het eerste lid van het onderhavige artikel omschreven traditionele oogmerken van de Warenwet, te weten het weren van waren die "schadelijk" of "minderwaardig" zijn. De hierbedoelde voorzieningen, waartoe de wettekst stellig ruimte bood, beogen, het bevorderen van de aanwezigheid in een waar van zekere bestanddelen die, zonder bepalend te zijn voor de aard of de "deugdelijkheid" van die waar als zodanig, uit het oogpunt van gezondheid van zoveel belang zijn dat het, gelet op de betekenis van de betrokken waar in ons voedingspatroon, nuttig en wenselijk is bevonden te waarborgen dat ze verwerkt in deze waar de consument bereiken. Gedoeld wordt met name op enkele bestaande uitvoeringsbepalingen, onderscheidenlijk gericht op een verplichte "vitaminering" van margarine en op een verplichte "jodering" van (gezouten) brood. Het ligt in de rede de mogelijkheid van zodanige voorzieningen, waarvan de waarde voor de volksgezondheid niet mag worden onderschat, te handhaven. Bij de in dit wetsontwerp voor de Warenwet gekozen nieuwe opzet is een hiertoe uitdrukkelijk strekkende wetsbepaling vereist.
    
    
    
      Requirant is het niet eens met de stelling dat de huidige wettekst ruimte bood voor dergelijke voorzieningen; de regering, kan moeilijk zelf toegeven dat de huidige besluiten onvoldoende wettelijke grondslag hebben.
    
    
    
      Overigens zou een dergelijk ingrijpende maatregel als de jodering van broodzout juist een directe, formeel-wettelijke grondslag dienen te hebben (legaliteitsbeginsel), alleen al om een brede democratische besluitvorming te garanderen.
    
    
    
      MIDDEL III (de Hoge Raad leest: MIDDEL IV )
    
    
    
      Schending van het recht, in zonderheid van artikel 11 der Grondwet en/of artikel 8 van het Europees Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en/of van artikel. 348 Sv. en/of verzuim van vormen voor zover de niet-inachtneming daarvan uitdrukkelijk met nietigheid is bedreigd.
    
    
  
  
    TOELICHTING
    
    
      Requirant en vele anderen met hem hebben overwegende principiele bezwaren tegen het gebruik van gejodeerd broodzout omdat hij vanuit zijn visie op voeding, gezondheid en individuele verantwoordelijkheid. verplichte jodiumprophylaxe fundamenteel afwijst. Voedsel dient zoveel mogelijk in zijn oorspronkelijke, natuurlijke staat, gehouden en genuttigd te worden. Toevoeging van stoffen aan voedsel uit medische overwegingen dien geheel achterwege te worden gelaten.
      Requirants opvatting over verantwoordelijkheid voor de gezondheid is strikt individueel bepaald; aanvaard is immers dat iedere medische- (be)handeling de toestemming van betrokkene(n) behoeft. Slechts in uiterst dringende gevallen van massale extreme bedreigingen van de volksgezondheid is een spaarzaam overheidsingrijpen met dwingend karakter op zijn plaats.
    
    
    
      Artikel 11 van de Nieuwe Grondwet bepaalt dat een ieder, behoudens bij of krachtens de wet te stellen beperkingen, recht heeft op onaantastbaarheid van zijn lichaam.
    
    
    
      Beperkingen kunnen derhalve niet worden gesteld middels een of meerdere artikelen van het Broodbesluit, daar in casu sprake is van een maatregel van medische aard die dwingend wordt opgelegd aan hen die daartegen ernstige bezwaren hebben.
    
    
    
      Het Hof heeft verder ten onrechte het beroep van requirant op artikel 8 van het Verdrag van Rome tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden verworpen daar ook ingevolge artikel 8 van het Verdrag inmenging van het openbaar gezag in het recht op eerbiediging van het. privé-leven slechts is toegestaan voor zover dit bij de wet is voorzien.
    
    
    
      3. De conclusie van het Openbaar Ministerie 
    
    De Advocaat-Generaal Leijten heeft geconcludeerd tot vernietiging van het bestreden arrest en ontslag van alle rechtsvervolging van de verdachte ter zake van het bewezene.
    
    
      4. Bewezenverklaring
    
    
      4.1.
      Ten laste van de verdachte is bewezenverklaard:
      
        "dat hij op 13 maart 1981 te [plaats] , als hoofd of bestuurder van de in perceel [a-straat 1] aldaar gevestigde bakkerij, zijnde een inrichting waar voor de handel en menselijke consumptie bestemde waren, als bedoeld in artikel 1 van de Warenwet. (Stbld 1935 no. 793) , te weten brood, in voorraad waren, werden bereid en vervaardigd niet alle maatregelen heeft genomen, nodig om te verzekeren dat bij deze, door hem, verdachte, gedreven inrichting. werd nageleefd het voorschrift, krachtens de Warenwet (Stbld 1935 no. 793) gegeven in artikel 7 lid 1 sub m van het Broodbesluit (Warenwet), aangezien toen daar de bereiding van brood plaatsvond in een ruimte waarin ander keukenzout dan jodiumhoudend broodzout, waaronder, wordt verstaan keukenzout, dat een gelijkmatig verdeelde, door de Minister van Sociale Zaken en Volksgezondheid vastgestelde hoeveelheid kaliumjodide bevatte, aanwezig was".
      
      
    
    
      4.2.
      
        Deze bewezenverklaring steunt onder meer op de verklaring van de verdachte ter terechtzitting, voor zover inhoudende :
      
      
        "Ik ben eigenaar van de in het perceel " [a-straat 1] te [plaats] gevestigde bakkerij " [A] ". Het is een inrichting waar voor de handel en menselijke consumptie bestemd brood in voorraad was, werd bereid en vervaardigd. Ik heb op 13 maart 1981 aldaar als hoofd van deze bakkerij niet alle maatregelen genomen, nodig om te verzekeren dat bij deze door mij gedreven inrichting het voorschrift, krachtens de Warenwet ( Stbl. 1935, 793) gegeven in artikel. 7 lid 1 sub m van het Broodbesluit (Warenwet), werd nageleefd, aangezien toen daar de bereiding van brood plaats vond in een ruimte waarin ander keukenzout dan jodiumhoudend broodzout, waaronder wordt verstaan keukenzout, dat een gelijkmatig verdeelde, door de Minister van Sociale Zaken en Volksgezondheid vastgestelde hoeveelheid kaliumjodide bevatte, aanwezig was".
      
      
      
        
          5. Verwerping van gevoerd verweer
        
        5.I. Blijkens het proces-verbaal van de terechtzitting van het Hof van 7 maart 1983 is aldaar door en namens de verdachte, voor zover in cassatie van belang, het verweer gevoerd, dat het bewezene niet strafbaar is, aangezien de in de artikelen 7 en 8 1 van het Broodbesluit (Warenwet) vervatte bepalingen waarin het gebruik van jodiumhoudend broodzout wordt voorgeschreven geen wettelijke grondslag vinden. in de Warenwet, omdat noch uit de tekst noch uit de geschiedenis van die wet kan worden opgemaakt dat de wetgever de bevoegdheid zou hebben willen delegeren om door middel van broodzout kaliumjodide aan de verbruikers te doen toekomen en aldus een buiten de eigenlijke broodproductie gelegen doel te dienen, te weten voorkoming van struma.
      
      
    
    
      5.2.
      Hieromtrent is door het Hof overwogen en beslist:
      
        "dat het ( ... ) verweer niet opgaat, omdat noch de tekst van artikel 16 van de Warenwet noch ook de geschiedenis van de totstandkoming daarvan dwingt tot een zo enge interpretatie van doel en strekking van de Warenwet in het algemeen en van artikel 16 daarvan in het bijzonder als door de verdachte en de raadsman blijkens het voorgedragen verweer wordt voorgestaan".
      
      
      
        
          6. Beoordeling van het derde middel
        
      
    
    
      6.1.
      Dit middel stelt de beslissende vraag aan de orde, of de voorschriften welke zijn vervat in artikel 7, eerste lid aanhef en onder m, van het Broodbesluit (Warenwet), luidende:
      
        "Onverminderd het bepaalde in artikel 1 van "het Algemeen Besluit (Warenwet) mag de bereiding, verpakking of behandeling van brood en de als zodanig aangeduide waar slechts plaatsvinden in ruimten, welke voldoen aan de volgende eisen:
        ... .. 
      
      m. ander keukenzout dan jodiumhoudend broodzout; waaronder wordt verstaan keukenzout, dat een gelijkmatig verdeelde door onze Minister van Sociale Zaken en Volksgezondheid vast te stellen hoeveelheid kaliumjodide bevat, mag niet aanwezig zijn",
      
        en artikel 8, aanhef en onder e, van dat besluit, Iuidende:
      
      
        "Voor de bereiding van brood mag niet zijn of worden gebruik gemaakt :
        ....
      
      e. van ander keukenzout dan jodiumhoudend broodzout, als bedoeld in artikel 7, eerste lid, onder m,
      geacht kunnen worden een wettelijke grondslag te vinden in artikel 16, eerste lid, van de Warenwet (Stb. 1935, 793) , luidende: 
      
      
        "Bij algemene maatregel van bestuur kunnen in het belang van de volksgezondheid: 
      
      a. de zelfstandigheden, voorwerpen of gereedschappen worden aangewezen, waarvan bij de bereiding, vervaardiging, of samenstelling van bij de maatregel aangewezen waren niet of slechts met inachtneming van bij de maatregel te geven voorschriften gebruik mag worden gemaakt; 
      b. eisen worden gesteld, waaraan bij de bereiding, de verpakking, de bewaring, de behandeling of het vervoer van bij de maatregel aangewezen waren moet worden voldaan; 
      c. eisen worden gesteld, waaraan bij de maatregel aangewezen waren moeten voldoen".
      
        Voor de beantwoording van deze vraag is van belang hetgeen hierna zal worden overwogen.
      
      
    
    
      6.2.
      
        Evenbedoelde voorschriften zijn bij Koninklijk Besluit van, 17 april 1968 (Stb. 228) in het Broodbesluit opgenomen, omdat de Gezondheidsraad met het oog op de strumaprophylaxe had geadviseerd de jodering van het broodzout (Warenwet) voor het gehele land verplicht te stellen. De nota van toelichting op dat Koninklijk Besluit vermeldt daaromtrent: 
      
      
        "Op grond van artikel 8 bis van het Broodbesluit (Warenwet) is bij ministeriële beschikking van 26 oktober 1951 (Stort. 213) een groot aantal gemeenten aangewezen, waar alleen met gejodeerd zout bereid brood voorhanden mag zijn of vervoerd mag worden. Met het oog op de strumaprophylaxe heeft de Gezondheidsraad geadviseerd om de jodering van broodzout voor het gehele land verplicht te stellen, welk advies door de Voedingsraad wordt ondersteund. Ter vervanging van genoemd artikel 8 bis wordt daarom voorgesteld aan artikel 8 van het Broodbesluit (Warenwet) een nieuw punt e toe te voegen, op grond waarvan voor de bereiding van brood van geen ander keukenzout dan jodiumhoudend broodzout met een nader door ministeriële beschikking te bepalen gehalte aan kaliumjodide mag worden gebruik gemaakt, en aan artikel 7, eerste lid, van dat besluit een nieuw punt m, op grond waarvan in ruimten, waarin brood wordt bereid, verpakt of behandeld, ander keukenzout dan bedoeld jodiumhoudend broodzout niet aanwezig mag zijn".
      
      
    
    
      6.3.
      Bij besluit van 12 januari 1982 heeft de Staatssecretaris van Volksgezondheid en Milieuhygiëne bepaald:
      
        "De hoeveelheid kaliumjodide, bedoeld in artikel 7, eerste lid, onder m, van het Broodbesluit (Warenwet) moet liggen tussen 55 en 65 milligram per kg keukenzout".
      
      
        De nota van toelichting op dit besluit behelst het volgende:
      
      
        "De minimum- en maximumhoeveelheid aan broodzout toe te voegen jodide is laatstelijk vastgesteld bij Ministerieel besluit van 14 februari 1969 (Stort. 35). Sedertdien bedragen deze respectievelijk 41 en 51 mg. KJ per kg zout. In verband met het afnemend broodverbruik heeft de Gezondheidsraad in augustus 1981 ter voorkoming van struma geadviseerd deze dosering te verhogen. In het onderhavige besluit is de jodidedosering vastgesteld op minimaal 55 en maximaal 65 mg. KJ per kg zout".
      
      
      
        6.4.1.
        Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de wetsbepaling welke thans is vervat in artikel 16, eerste lid, van de Warenwet (Stb. 1935, 793) , heeft de wetgever beoogd daarmede een wettelijke grondslag te bieden voor bij algemene maatregel van bestuur te treffen voorzieningen ter voorkoming van de aanwezigheid in waren van (a) bestanddelen welke schadelijk zijn voor de volksgezondheid en (b) bestanddelen welke in dier voege minderwarig zijn te achten, dat daardoor wordt tekort gedaan aan de voedingswaarde van de betrokken waren. Een en ander blijkt onder meer uit de memorie van toelichting op het ontwerp van de oorspronkelijke Warenwet (Stb. 1919, 581), waarin onder meer wordt betoogd:
        
          "Vermenging of bereiding van levensmiddelen met schadelijke of waardelooze stoffen is hand over hand toegenomen. ( ... ) Vaststaat het feit en het gevolg, dat de volksgezondheid geschaad wordt, zowel door rechtstreeksche schade (vergiftiging, verspreiding van ziektekiemen) ten gevolge van schadelijke bestanddelen als door tekort aan voeding ten gevolge van waardelooze bestanddeelen. Daarbij komt nog het toenemend inzicht, dat de bereiding van levensmiddelen nu en dan geschiedt onder omstandigheden en op eene wijze, die niet toelaatbaar zijn tegenover matige eischen van reinheid en hygiëne",
        
        
          alsmede dat:
        
        
          "de volksgezondheid meer dan ooit algemeene bescherming zal behoeven tegen onmiddellijk gevaar voor schadelijke stoffen en tegen ondervoeding door waardelooze stoffen".
        
        
      
      
        6.4.2.
        De strekking van artikel 16, eerste lid, van de Warenwet (Stb. 1935, 793), beschouwd in het licht van de geschiedenis van zijn totstandkoming brengt mede, dat krachtens gemelde bepaling uitsluitend voorschriften kunnen worden gegeven, welke verband houden met de kwaliteit van de bij de desbetreffende algemene maatregel van bestuur aangewezen waren en met de eisen welke in het belang van de volksgezondheid aan die waren als zodanig zijn te stellen. 
      
      
        6.4.3.
        De aan 's Hofs onder 5.2 weergegeven overweging klaarblijkelijk ten grondslag liggende opvatting, volgens welke artikel 16, eerste lid, van de Warenwet (Stb. 1935, 793) tevens een wettelijke grondslag zou bieden voor voorzieningen welke, zonder in enig opzicht bepalend te zijn voor de aard van de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen waren, om andere - buiten de bereiding, vervaardiging, samenstelling, verpakking, bewaring, behandeling of het vervoer van die waren gelegen - redenen geacht worden in het belang van de volksgezondheid te zijn, strookt dan ook niet met de strekking van meergemelde wetsbepaling. 6.5.1. Beschouwing van hetgeen met betrekking tot de in artikel 7, eerste lid aanhef en onder m, en artikel 8, aanhef en onder e, van het Broodbesluit (Warenwet) vervatte voorschriften onder 6.2 en 6.3 is overwogen in het licht van hetgeen onder 6.4 is overwogen, leidt tot de slotsom, dat bedoelde voorschriften geen wettelijke grondslag vinden in artikel 16, eerste lid, van de Warenwet (Stb. 1935, 793) . 6. 5.2. Uit de omstandigheid dat de jodering van het broodzout blijkens het onder 6.2 en 6.3 overwogene  uitsluitend ter voorkoming van struma is voorgeschreven volgt immers, dat dit voorschrift geen verband houdt met aan de samenstelling, bereiding of verdere behandeling van het brood als zodanig te stellen eisen.
      
    
    
      6.6.
      Uit het vorenstaande volgt dat het middel doel treft.
      
      
        7. Slotsom
      
      Uit hetgeen hiervoren is overwogen vloeit voort, dat het bestreden arrest in voege als na te melden moet worden vernietigd, de middelen voor het overige geen bespreking behoeven, en de Hoge Raad de zaak zelf kan afdoen.
      
      
        8. Beslissing
      
      
        De Hoge Raad:
        Vernietigt het bestreden arrest, doch slechts voor wat betreft de beslissing omtrent de strafbaarheid van het bewezene, de daaraan gegeven kwalificatie, de strafbaarheid van de verdachte deswege, de strafoplegging en de vermelding der wettelijke voorschriften waarop de straf is gegrond; 
        Verklaart het. bewezene niet strafbaar; 
        Ontslaat de verdachte van alle rechtsvervolging; 
        Verwerpt het beroep voor het overige.
      
      
      
        Dit arrest is gewezen door de raadsheer Van der Ven als voorzitter en de raadsheren Bronkhorst, De Waard, Hermans en Haak, in bijzijn van de griffier Sillevis Smitt-Mülder, en bij vervroeging uitgesproken op 10 april 1984.