ECLI:NL:RVS:2025:4308, Raad van State, 10-09-2025, 202402263/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-09-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 april 2022 (met kenmerk: 072100340/04) heeft de minister aan [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd van € 4.500,00. [appellante] heeft bij asbestsaneringswerkzaamheden gebruik gemaakt van een mobiele torenkraan met werkplatform. Uit een door de Inspectie SZW opgesteld boeterapport van 10 februari 2021 volgt dat de twee werknemers op het werkplatform waren aangelijnd aan een valstopapparaat met een te lange vallijn. Eén van de werknemers is van het werkplatform afgestapt op een niet draagkrachtig, asbesthoudend dak. De inspecteur heeft verder vastgesteld dat niet is gebleken dat andere meer geëigende arbeidsmiddelen of werkmethoden beschikbaar waren om het dak te bereiken, zoals een verreiker. Daardoor was de torenkraan uitsluitend geschikt voor het vervoer van goederen en niet voor personen. De rechtbank heeft geoordeeld dat de boete terecht is opgelegd en [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat er andere meer geëigende arbeidsmiddelen dan de torenkraan beschikbaar waren.

202402263/1/A3.
    Datum uitspraak: 10 september 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante] (hierna: [appellante]), gevestigd in [plaats],
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 7 maart 2024 in zaken nrs. 22/4698 en 22/4703 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    Procesverloop
    Bij besluit van 5 april 2022 (met kenmerk: 072100340/04) heeft de minister aan [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd van € 4.500,00.
    Bij besluit van 29 augustus 2022 (met kenmerk: 3.2022.0377.001) heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 5 april 2022 (met kenmerk: 072200194/03) heeft de minister aan [appellante] een waarschuwing preventieve stillegging van werk opgelegd.
    Bij besluit van 29 augustus 2022 (met kenmerk: 3.2022.0378.001) heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 7 maart 2024 heeft de rechtbank het beroep van [appellante] tegen het besluit van 29 augustus 2022 (met kenmerk: 3.2022.0377.001) gegrond verklaard, dat besluit vernietigd voor wat betreft de hoogte van de boete, de hoogte van de boete vastgesteld op € 4.275,00 en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. De rechtbank heeft verder het beroep van [appellante] tegen het besluit van 29 augustus 2022 (met kenmerk: 3.2022.0378.001) ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 14 juli 2025, waar  [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B] en bijgestaan door mr. H.A. Pasveer, advocaat in Enschede, en de minister, vertegenwoordigd door mr. B.M. van der Kuil en V.P.J. Kin, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellante] heeft bij asbestsaneringswerkzaamheden gebruik gemaakt van een mobiele torenkraan met werkplatform. Uit een door de Inspectie SZW opgesteld boeterapport van 10 februari 2021 volgt dat de twee werknemers op het werkplatform waren aangelijnd aan een valstopapparaat met een te lange vallijn. Eén van de werknemers is van het werkplatform afgestapt op een niet draagkrachtig, asbesthoudend dak. De inspecteur heeft verder vastgesteld dat niet is gebleken dat andere meer geëigende arbeidsmiddelen of werkmethoden beschikbaar waren om het dak te bereiken, zoals een verreiker. Daardoor was de torenkraan uitsluitend geschikt voor het vervoer van goederen en niet voor personen.
    1.1.    De minister heeft bij het besluit van 5 april 2022 aan [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd van in totaal € 4.500,00 wegens overtreding van artikel 7.3, tweede lid en artikel 7.18, vierde lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: Arbobesluit). De torenkraan is niet gebruikt voor het doel, op de wijze en op de plaats waarvoor zij was ingericht en bestemd en ook zijn met de torenkraan personen vervoerd terwijl die uitsluitend is bestemd en is ingericht voor het vervoer van goederen. Naast de boete is bij het besluit van 5 april 2022 een waarschuwing preventieve stillegging van werk opgelegd. De minister heeft de boete en de waarschuwing bij de besluiten van 29 augustus 2022 gehandhaafd.
    2.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de boete terecht is opgelegd en [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat er andere meer geëigende arbeidsmiddelen dan de torenkraan beschikbaar waren. Ook heeft de rechtbank geoordeeld dat de minister de boete terecht niet heeft gematigd, omdat geen veilige werkwijze is ontwikkeld ter voorkoming van een overtreding. Verder is volgens de rechtbank terecht een waarschuwing preventieve stillegging van werk opgelegd. De rechtbank heeft de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn met 5% wel gematigd tot een bedrag van € 4.275,00.
    Wettelijk kader
    3.       Artikel 7.3, tweede lid, van het Arbobesluit luidt: "Om te voorkomen dat het gebruik van arbeidsmiddelen gevaren voor de veiligheid en gezondheid van de werknemers oplevert, worden de arbeidsmiddelen die op de arbeidsplaats ter beschikking van de werknemers worden gesteld, uitsluitend gebruikt voor het doel, op de wijze en op de plaats waarvoor zij zijn ingericht en bestemd."
    3.1.    Artikel 7.18, vierde lid, van het Arbobesluit luidt: "Met een hijs- of hefwerktuig dat uitsluitend is bestemd en ingericht voor het vervoer van goederen, worden in de plaats van of tezamen met goederen geen personen vervoerd."
    3.2.    Artikel 7.23d, tweede lid, van het Arbobesluit luidt: "Artikel 7.18, vierde lid, is niet van toepassing op arbeid verricht door personen vanuit een werkbak die of een werkplatform dat is gekoppeld aan een hijswerktuig, indien vanuit de werkbak of het werkplatform werkzaamheden worden verricht op plaatsen die moeilijk bereikbaar zijn en waarbij geen andere meer geëigende arbeidsmiddelen of werkmethoden beschikbaar zijn om die plaatsen veilig te bereiken."
    Hoger beroep
    4.       [appellante] betoogt in hoger beroep dat de boete voor het onjuist aangelijnd zijn van twee medewerkers en het door een medewerker uitstappen van het werkplatform moet worden gematigd op grond van artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving. Volgens [appellante] zijn de risico’s geïnventariseerd en is een veilige werkwijze ontwikkeld. Door te oordelen dat uit het werkplan niet blijkt wanneer vallijnen moeten worden gebruikt en welke lengte de vallijnen moeten hebben en dat het werkplatform niet mag worden verlaten, stelt de rechtbank volgens [appellante] onredelijke eisen. [appellante] voert aan dat de instructies aan werknemers en toezichthouders duidelijk zijn geïnventariseerd. In een later werkplan is aan de instructies toegevoegd dat de werkbak niet mag worden verlaten, ook al maakt het correct aangelijnd zijn het onmogelijk om de werkbak te verlaten. Volgens [appellante] heeft zij wel de noodzakelijke randvoorwaarden gecreëerd voor het toepassen van een veilige werkwijze en gaat de verwijzing van de rechtbank naar de uitspraak van de Afdeling van 6 september 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3379, niet op. Verder zijn er volgens [appellante] adequate instructies gegeven.
    4.1.    [appellante] betoogt dat wat betreft de overtreding van artikel 7.18, vierde lid, van het Arbobesluit de afwijkingsgrond van artikel 7.23d, tweede lid, van het Arbobesluit van toepassing is. Volgens [appellante] was het noodzakelijk een torenkraan in te zetten om de werkzaamheden veilig uit te voeren. In het werkplan, dat is getoetst en goed bevonden door een Hogere Veiligheidskundige, is opgenomen dat de grond onverhard was en onvoldoende stevigheid bood om veilig met een verreiker te werken. De rechtbank heeft dit niet onderkend. [appellante] stelt verder dat de boete is opgelegd omdat volgens de minister overal bij het dak een verreiker kon worden ingezet, terwijl de minister op de zitting bij de rechtbank heeft gezegd dat ook een deel van het dak niet met een verreiker kon worden bereikt. Nu het boetebesluit uitgaat van het gehele dak, kan het boetebesluit geen standhouden, aldus [appellante].
    4.2.    [appellante] betoogt ten slotte dat de waarschuwing preventieve stillegging van werk niet in stand kan blijven. Volgens [appellante] is geen sprake van een overtreding op de in het besluit genoemde datum. Voor het bestaan van een overtreding moet het volledige dak met een verreiker kunnen worden bereikt, maar op de zitting bij de rechtbank is door de minister erkend dat een deel van het dak niet met een verreiker kon worden bereikt. Daarnaast is de waarschuwing in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel, aldus [appellante]. Een inspectie vindt pas plaats na de beoordeling van [appellante] en de toetsing door een Hogere Veiligheidskundige. Als een overtreding zoals hier het geval niet eenduidig is vast te stellen, dan moet volgens [appellante] worden afgezien van het geven van een waarschuwing preventieve stillegging van het werk.
    Beoordeling
    5.       De Afdeling volgt het oordeel van de rechtbank dat de minister geen aanleiding heeft hoeven zien om de boete te matigen. De verwijzing van de rechtbank naar de uitspraak van de Afdeling van 6 september 2023, ECLI:NL:RVS:2023:379, gaat, anders dan [appellante] stelt, wel op. Dat aan medewerkers bekend is dat zij de werkbak niet mogen verlaten en de juiste vallijn moeten gebruiken, laat onverlet dat dit moet worden vastgelegd in het werkplan. In het onderhavige geval was niet gespecificeerd hoe de valbeveiliging eruit moet zien, welke lijnen er moesten worden gebruikt en hoelang deze lijnen moeten zijn. Door het ontbreken hiervan, zijn niet de noodzakelijke randvoorwaarden gecreëerd en geen adequate instructies gegeven, waardoor niet is voldaan aan één van de matigingsgronden zoals genoemd in artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel.
    6.       De Afdeling volgt verder het oordeel van de rechtbank over de overtreding van artikel 7.18, vierde lid, van het Arbobesluit. Voor toepassing van de uitzonderingsgrond van artikel 7.23d, tweede lid, van het Arbobesluit, is vereist dat voor de werkzaamheden geen ander meer geëigend arbeidsmiddel beschikbaar is om de plaats van de werkzaamheden te bereiken. Zoals ook door de rechtbank overwogen kon in ieder geval een groot deel van het dak bereikt worden met een verreiker en was die verreiker in dit geval een meer geëigend arbeidsmiddel. Anders dan [appellante] op de zitting bij de Afdeling heeft gesteld, blijkt uit het werkplan niet dat een ander meer geëigend arbeidsmiddel, zoals een torenkraan, noodzakelijk zou zijn om de werkzaamheden te verrichten. [appellante] heeft dit niet goed gedocumenteerd in het werkplan en de rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat minister het gebruik van de torenkraan terecht als overtreding heeft aangemerkt.
    7.       Wat betreft de waarschuwing preventieve stillegging van het werk volgt de Afdeling het oordeel van de rechtbank en de overwegingen waarop dat oordeel is gebaseerd. Ingevolge artikel 9.10a, eerste lid, van het Arbobesluit wordt bij een herhaling van een overtreding een waarschuwing gegeven. Nu van een dergelijke herhaling sprake was, was de minister bevoegd om de waarschuwing te geven. Daarvoor is, zoals de rechtbank ook terecht heeft overwogen, niet vereist dat de boete voor de voorgaande overtreding onherroepelijk is geworden. Het beroep van [appellante] op het rechtszekerheidsbeginsel slaagt niet, omdat de inschatting van de risico’s van de werkzaamheden aan [appellante] zelf is. Achteraf kan blijken dat die inschatting onjuist is geweest, maar dat maakt niet dat met het geven van een waarschuwing het rechtszekerheidsbeginsel is geschonden.
    Conclusie
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank zal, voor zover aangevallen, worden bevestigd.
    9.       De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. C.H. Bangma, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, griffier.
    w.g. Sevenster
    voorzitter
    w.g. Neuwahl
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 10 september 2025
    280-1104