Arrest van het Hof (Achtste kamer) van 13 november 2025.#Europese Commissie tegen Republiek Bulgarije.#Niet-nakoming – Staatssteun – Steun die onrechtmatig en met de interne markt onverenigbaar is verklaard – Artikel 108, lid 2, tweede alinea, VWEU – Ruiltransacties van bosgronden – Verplichting tot terugvordering – Informatieplicht – Niet-uitvoering.#Zaak C-632/23.
Court of Justice — Uitspraak 
Datum: 2025-11-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: EU-recht


Voorlopige editie
ARREST VAN HET HOF (Achtste kamer)
13 november 2025 (*)
„ Niet-nakoming – Staatssteun – Steun die onrechtmatig en met de interne markt onverenigbaar is verklaard – Artikel 108, lid 2, tweede alinea, VWEU – Ruiltransacties van bosgronden – Verplichting tot terugvordering – Informatieplicht – Niet-uitvoering ”
In zaak C‑632/23,
betreffende een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 108, lid 2, tweede alinea, VWEU, ingesteld op 19 oktober 2023,

Europese Commissie, vertegenwoordigd door C. Georgieva, A. Steiblytė en B. Stromsky als gemachtigden,
verzoekster,
tegen

Republiek Bulgarije, vertegenwoordigd door T. Mitova en R. Stoyanov als gemachtigden,
verweerster,
wijst
HET HOF (Achtste kamer),
samengesteld als volgt: O. Spineanu-Matei (rapporteur), kamerpresident, S. Rodin en N. Femger, rechters,
advocaat-generaal: A. Rantos,
griffier: R. Stefanova-Kamisheva, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 8 januari 2025,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 27 maart 2025,
het navolgende

Arrest

1        Met haar beroep verzoekt de Europese Commissie het Hof vast te stellen dat de Republiek Bulgarije, door niet binnen de gestelde termijn alle maatregelen te hebben genomen die nodig zijn voor de uitvoering van besluit (EU) 2015/456 van de Commissie van 5 september 2014 betreffende de door de Republiek Bulgarije ten uitvoer gelegde steunregeling SA.26212 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/A/08) en SA.26217 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/B/08) in het kader van de ruil van bosgronden, de verplichtingen die op haar rusten krachtens de artikelen 4 en 6 van dit besluit alsmede het VWEU, niet is nagekomen.
 Toepasselijke bepalingen

 Unierecht

 Verordening nr. 1407/2013

2        Verordening (EU) nr. 1407/2013 van de Commissie van 18 december 2013 betreffende de toepassing van de artikelen 107 en 108 [VWEU] op de-minimissteun (PB 2013, L 352, blz. 1), bepaalt in artikel 7, lid 3:
„Alle tussen 1 januari 2007 en 30 juni 2014 verleende individuele de-minimissteun die aan de voorwaarden van verordening (EG) nr. 1998/2006 [van de Commissie van 15 december 2006 betreffende de toepassing van de artikelen [107 en 108 VWEU] op de-minimissteun (PB 2006, L 379, blz. 5)] voldoet, wordt geacht niet aan alle criteria van artikel 107, lid 1, [VWEU] te voldoen en is bijgevolg van de aanmeldingsverplichting van artikel 108, lid 3, [VWEU] vrijgesteld.”
 Verordening 2015/1589

3        Bij verordening (EU) 2015/1589 van de Raad van 13 juli 2015 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 [VWEU] (PB 2015, L 248, blz. 9) is verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel [108 VWEU] (PB 1999, L 83, blz. 1) gecodificeerd en ingetrokken.

4        In overweging 25 van verordening 2015/1589 staat te lezen:
„In gevallen van niet met de interne markt verenigbare onrechtmatige steun, dient de daadwerkelijke mededinging te worden hersteld. Het is hiertoe noodzakelijk dat de steun, met inbegrip van de rente, onverwijld wordt teruggevorderd. Het is passend de terugvordering overeenkomstig de procedures van nationaal recht te doen geschieden. De toepassing van die procedures mag, door verhindering van de onverwijlde en daadwerkelijke uitvoering van het besluit van de Commissie, het herstel van daadwerkelijke mededinging niet beletten. De lidstaten moeten daartoe dan ook alle nodige maatregelen treffen om de effectiviteit van dat besluit te verzekeren.”

5        Artikel 16, lid 3, van verordening 2015/1589 bepaalt:
„Onverminderd een beschikking van het Hof [...] overeenkomstig artikel 278 VWEU, dient terugvordering onverwijld en in overeenstemming met de nationaalrechtelijke procedures van de betrokken lidstaat te geschieden, voor zover die procedures een onverwijlde en daadwerkelijke tenuitvoerlegging van het besluit van de Commissie toelaten. Daartoe nemen de betrokken lidstaten in geval van een procedure voor een nationale rechterlijke instantie alle nodige maatregelen, met inbegrip van voorlopige maatregelen, waarover zij binnen hun nationale rechtsstelsel beschikken om dit doel te bereiken, onverminderd het Unierecht.”

6        In artikel 35 van verordening 2015/1589 is bepaald:
„[Verordening nr. 659/1999] wordt ingetrokken.
Verwijzingen naar de ingetrokken verordening gelden als verwijzingen naar de onderhavige verordening en worden gelezen volgens de concordantietabel in bijlage II.”
 Bulgaars recht

 Wet staatseigendom

7        Artikel 32, lid 2, van de Zakon za darzhavnata sobstvenost (wet staatseigendom, DV nr. 44 van 21 mei 1996), in de op het hoofdgeding toepasselijke versie (hierna: „wet staatseigendom”), luidt als volgt:
„De in lid 1 bedoelde gelijkwaardige compensatie in geld wordt bepaald op basis van de bestemming van de gronden vóór de inwerkingtreding van het gedetailleerde ruimtelijke-ordeningsplan of vóór de goedkeuring van een gedetailleerd ruimtelijke-ordeningsplan dat voorziet in de aanleg van een nationaal bouwwerk en waarvoor een beschikking bestaat die de voorlopige uitvoering mogelijk maakt, op basis van de marktprijzen van gronden met soortgelijke kenmerken in de nabijheid van de onteigende gronden.”

8        § 1a van de dopalnitelni razporedbi na Zakon za darzhavnata sobstvenost (aanvullende bepalingen bij de wet staatseigendom) bepaalt:
„Voor de toepassing van deze wet wordt verstaan onder:
[...]
2.      ,marktprijs’: het gemiddelde van de prijzen van alle vastgoedtransacties betreffende de koop/verkoop, de ruil, de vestiging van zakelijke rechten of de eigendomsoverdracht tegen een bouwverplichting, de vestiging van een hypotheek (tot zekerheid voor de koop/verkoop van een onroerend goed), de openbare verkopen door deurwaarders in overheidsdienst of particuliere deurwaarders, overheden of gemeenten, alsmede van andere transacties onder bezwarende titel, met uitzondering van die welke betrekking hebben op theoretische aandelen in een onroerend goed, waarbij ten minste één van de partijen een handelaar is, die binnen de twaalf maanden voorafgaand aan het taxatieverzoek zijn verricht en die op het registratiekantoor van de plaats van ligging van het onroerende goed zijn ingeschreven. Indien in de twaalf maanden voorafgaand aan de datum van het taxatieverzoek meer dan twintig transacties zijn ingeschreven op het registratiekantoor van de plaats waar het onroerend goed is gelegen, wordt de marktprijs bepaald aan de hand van de laatste twintig geregistreerde transacties. De gemiddelde waarde wordt bepaald op basis van ten minste twee relevante transacties.
[...]
4.      ,onroerende goederen die zijn gelegen in de nabijheid van onteigende onroerende goederen’ zijn in de volgende gebieden gelegen:
a)      in geval van grote steden die in districten zijn verdeeld: in hetzelfde district;
b)      in geval van andere steden, woonplaatsen of gemeenten: in dezelfde wijk;
c)      in geval van landbouw‑ en bosbouwgebieden: in hetzelfde gebied.”
 Boswet

9        § 3 van de overgangs‑ en slotbepalingen van de Zakon za gorite (boswet, DV nr. 19 van 8 maart 2011), die sinds 2011 van kracht is, bepaalt:
„(1)      Er mogen geen bestemmingswijzigingen in de zin van deze wet worden doorgevoerd en er mag niet worden gebouwd op gronden die gelegen zijn in bosgebieden die natuurlijke personen, rechtspersonen of gemeenten van de staat hebben verworven na een ruil die heeft plaatsgevonden voor de datum van de bekendmaking van de wet in de Darzhaven vestnik [(staatsblad)].
(2)      Het verbod van lid 1 is ook van toepassing bij wijziging van de eigenaar van het onroerend goed, behalve in gevallen waarin het betrokken bosgebied door de staat wordt verworven.”
 Voorgeschiedenis van het geding en precontentieuze procedure

 Besluit 2015/456

10      In 1947 zijn de bosgronden van de Republiek Bulgarije genationaliseerd. Na 2000 is de Republiek Bulgarije gestart met de teruggave ervan aan de voormalige particuliere eigenaren. Een wijziging van de boswet, die op 22 februari 2002 in werking is getreden, heeft het mogelijk gemaakt geprivatiseerde bosgrond te ruilen tegen bosgrond van die lidstaat. De prijzen van de geruilde grond werden bepaald aan de hand van criteria die in de Bulgaarse regeling waren vastgesteld.

11      Naar aanleiding van een in 2008 ontvangen klacht over onrechtmatige staatssteun in verband met ruil van bosgronden, heeft de Commissie de Republiek Bulgarije bij brief van 29 juni 2011 in kennis gesteld van haar besluit om de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU in te leiden.

12      De in aanmerking genomen periode van de betwiste ruiltransacties loopt van 1 januari 2007 tot en met 27 januari 2009, aangezien op 27 januari 2009 een verbod op de ruil van bosgronden in werking is getreden.

13      In besluit 2015/456 heeft de Commissie vastgesteld dat de Republiek Bulgarije in de periode van 1 januari 2007 tot en met 27 januari 2009 in het kader van de ruil van staatsbosgrond tegen particuliere bosgrond onrechtmatige en met de interne markt onverenigbare staatssteun had verleend aan ondernemingen. Het ging hierbij om 132 ruiltransacties. In dat verband was de Commissie van mening dat de door de Republiek Bulgarije tijdens die periode uitgevoerde ruiltransacties staatssteun vormden in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, in het geval de tegenpartij bij de ruiltransactie een onderneming was in de zin van die bepaling, de voor deze transactie gehanteerde administratieve prijzen de marktprijzen niet weerspiegelden en niet aan de voorwaarden voor de-minimissteun zoals bepaald in verordening nr. 1407/2013 was voldaan. De Commissie was echter van mening dat het besluit van een overheidsinstantie om na een ruiltransactie de bestemming van een specifiek perceel te wijzigen zodat de betrokken grond dan bouwgrond kon worden, geen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vormde.

14      De artikelen 1 en 4 tot en met 6 van besluit 2015/456 luiden als volgt:
„Artikel 1

„De in strijd met artikel 108, lid 3, [VWEU] op onrechtmatige wijze door de Republiek Bulgarije aan ondernemingen verleende staatssteun in het kader van ruiltransacties van staatsbosgrond tegen particuliere bosgrond in de periode tussen 1 januari 2007 en 27 januari 2009 is onverenigbaar met de interne markt.
[...]

Artikel 4

1.      De Republiek Bulgarije vordert de onverenigbare steun die is verleend in het kader van de in artikel 1 bedoelde ruiltransacties, van de begunstigden terug.
2.      In afwijking van lid 1 kan de onverenigbare steun van de begunstigden worden teruggevorderd door de ruiltransacties ongedaan te maken, in gevallen waarin sinds de transactie geen materiële aanpassingen hebben plaatsgevonden aan de geruilde staatsbosgrond en particuliere bosgrond.
3.      De terug te vorderen bedragen omvatten rente vanaf de datum waarop zij ter beschikking van de begunstigden zijn gesteld tot de datum van de daadwerkelijke terugbetaling ervan.
4.      De rente wordt op samengestelde grondslag berekend overeenkomstig hoofdstuk V van verordening (EG) nr. 794/2004 [van de Commissie van 21 april 2004 tot uitvoering van verordening nr. 659/1999 van de Raad tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel [108 VWEU] (PB 2004, L 140, blz. 1)] en verordening (EG) nr. 271/2008 [van de Commissie van 30 januari 2008 tot wijziging van verordening nr. 794/2004 tot uitvoering van verordening nr. 659/1999 van de Raad tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel [108 VWEU] (PB 2008, L 82, blz. 1)].
5.      De Republiek Bulgarije schorst alle uitstaande betalingen voor steun die is verleend in het kader van de in artikel 1 bedoelde ruiltransacties vanaf de datum waarop dit besluit is vastgesteld.

Artikel 5

1.      De terugvordering van de steun die is verleend krachtens de in artikel 1 bedoelde regeling, geschiedt onverwijld en daadwerkelijk.
2.      De Republiek Bulgarije zorgt ervoor dat het onderhavige besluit binnen twaalf maanden vanaf de datum van kennisgeving ervan volledig ten uitvoer wordt gelegd.

Artikel 6

1.      Binnen vier maanden vanaf de kennisgeving van dit besluit verstrekt de Republiek Bulgarije de Commissie de volgende informatie:
a)      een lijst van alle ruiltransacties, die de volgende informatie moet bevatten:
–        de administratieve prijzen en marktprijzen van de geruilde particuliere en staatsbosgrond, informatie over de aanvullende bedragen die werden betaald bij elke transactie en het daaruit resulterende bedrag aan staatssteun,
–        de naam van de particuliere partij (d.w.z. de begunstigde van de ruiltransactie) die bij de respectieve transacties betrokken was, en de redenen waarom deze begunstigde al dan niet als onderneming wordt beschouwd;
b)      een aanduiding van de gevallen waarin de terugvordering zal geschieden op basis van de marktprijzen die golden op het moment van de ruiltransacties, zoals aangegeven in stellingname 2014/032997 van de Republiek Bulgarije;
c)      een aanduiding van de gevallen waarin de terugvordering zal geschieden door de ruiltransactie ongedaan te maken;
d)      een aanduiding van de gevallen waarin de terugvordering zal geschieden op basis van de door een onafhankelijke deskundige taxateur vastgestelde bedragen en documenten waaruit blijkt dat deze onafhankelijke deskundige is aangewezen via een openbare aanbesteding en met instemming van de Commissie.
2.      Binnen acht maanden vanaf de kennisgeving van dit besluit verstrekt de Republiek Bulgarije de Commissie de volgende informatie:
a)      de lijst van begunstigden die steun hebben ontvangen in het kader van de in artikel 1 bedoelde ruiltransacties en het totale steunbedrag dat elk van hen in het kader van die transacties heeft ontvangen;
b)      het totale van elke begunstigde terug te vorderen bedrag (hoofdsom en terugvorderingsrente);
c)      een nadere beschrijving van de reeds genomen en de voorgenomen maatregelen om aan dit besluit te voldoen;
d)      documenten waaruit blijkt dat de begunstigden werd gelast de steun terug te betalen.
3.      Binnen twaalf maanden vanaf de kennisgeving van dit besluit legt de Republiek Bulgarije documenten over aan de Commissie waaruit blijkt dat de steun volledig is teruggevorderd van de betrokken begunstigden.
4.      De Republiek Bulgarije houdt de Commissie via tweemaandelijkse verslagen op de hoogte van de stand van uitvoering van de nationale maatregelen die zij heeft genomen om dit besluit ten uitvoer te leggen, en dit tot de steun in het kader van de in artikel 1 bedoelde ruiltransacties volledig is terugbetaald. Zij verstrekt, op eenvoudig verzoek van de Commissie, onverwijld alle inlichtingen over de reeds genomen en de voorgenomen maatregelen om aan dit besluit te voldoen. Zij verstrekt tevens nadere inlichtingen over de reeds door de begunstigden terugbetaalde steunbedragen en rente.”

15      In besluit 2015/456 heeft de Commissie allereerst in de overwegingen 173 en 174 uiteengezet welke methode de Bulgaarse autoriteiten in aanmerking moeten nemen voor de berekening van het bedrag van de terug te vorderen steunbedragen. Zij heeft in overweging 175 van dit besluit opgemerkt dat de Bulgaarse autoriteiten op het moment van de ruil reeds beschikten over informatie betreffende de administratieve prijzen die werden gehanteerd bij de ruiltransacties en de marktprijzen van alle bij die transacties betrokken percelen, en dat die autoriteiten bijgevolg geen buitensporige moeilijkheden zouden mogen ondervinden bij het bepalen van de terug te vorderen bedragen volgens de in die overweging 173 beschreven methodologie.

16      In overweging 176 van besluit 2015/456 heeft de Commissie aangegeven dat de Bulgaarse autoriteiten, in de gevallen waarin zij zich terecht zorgen maakten dat die methode niet kon worden toegepast of zou leiden tot een bedrag dat duidelijk niet overeenkwam met de door de begunstigde ontvangen staatssteun, konden beslissen om de marktprijzen van de geruilde percelen op het moment van de transactie te laten taxeren door een onafhankelijke deskundige, die gekwalificeerd moest zijn om dergelijke taxaties uit te voeren, en moest worden gekozen via een openbare aanbestedingsprocedure.

17      Vervolgens heeft de Commissie hieraan in overweging 177 van besluit 2015/456 toegevoegd dat, aangezien de terugvordering tot doel heeft de vroegere toestand van vóór de datum van de ruiltransactie te herstellen, de Republiek Bulgarije in het licht van de uitzonderlijke aard van de ruilovereenkomsten voor bosgrond die niet commercieel was geëxploiteerd, haar verplichting om de onrechtmatige steun terug te vorderen zou nakomen door de betwiste ruiltransacties ongedaan te maken als er sinds de datum van de ruiltransactie geen materiële aanpassingen zouden hebben plaatsgevonden aan zowel de particuliere als de staatsbosgrond. 

18      Ten slotte heeft de Commissie in overweging 180 van dat besluit opgemerkt dat de termijn voor de terugvordering van de staatssteun van individuele begunstigden zoveel mogelijk dient aan te sluiten op de termijnen die zijn vermeld in de bekendmaking [van de Commissie getiteld „Naar een doelmatige tenuitvoerlegging van beschikkingen van de Commissie waarbij lidstaten wordt gelast onrechtmatige en onverenigbare steun terug te vorderen” (PB 2007, C 272, blz. 4)]. De termijnen mogen in geen geval de in tabel 5 van besluit 2015/456 vastgestelde termijnen overschrijden.
 Precontentieuze procedure

19      Tijdens hun eerste bijeenkomst met de Commissie op 7 oktober 2014 hebben de Bulgaarse autoriteiten meegedeeld dat zij hebben besloten geen gebruik te maken van de mogelijkheid om de betwiste ruiltransacties voor bosgrond ongedaan te maken.

20      Nadat de Bulgaarse autoriteiten hadden aangegeven dat zij, met behulp van een onafhankelijke deskundige, een beoordeling zouden maken van de marktprijs van de geruilde percelen bosgrond op het moment dat de ruiltransactie werd gesloten, werden van 2014 tot 2017 verschillende aanbestedingsprocedures georganiseerd om deze deskundige te selecteren. Op 16 oktober 2017 werd Agrolesproekt EOOD door de Bulgaarse autoriteiten voorgedragen voor goedkeuring door de Commissie. Deze heeft op 26 oktober 2017 de selectie van Agrolesproekt goedgekeurd. Op 7 november 2017 hebben de Bulgaarse autoriteiten en Agrolesproekt een dienstverleningsovereenkomst ondertekend voor de berekening van de marktprijs van de geruilde percelen bosgrond.

21      Op 4 september 2018 hebben de Bulgaarse autoriteiten hun verslagen van de taxatie van de marktprijzen van de geruilde percelen bosgrond meegedeeld aan de Commissie.

22      In 2020 heeft de Commissie vastgesteld dat Agrolesproekt een overheidsonderneming was en dat de managementtaken werden uitgeoefend door de autoriteit die de betrokken staatssteun had verleend, te weten de minister van Landbouw, Voedselvoorziening en Bosbouw. Agrolesproekt voldeed volgens haar dus niet aan de vereiste voorwaarde van onafhankelijkheid.

23      Bij brief van 22 september 2020 heeft de Commissie de Bulgaarse autoriteiten verzocht alle door Agrolesproekt opgestelde individuele taxatieverslagen opnieuw te beoordelen teneinde de marktprijzen voor de geruilde percelen bosgrond vast te stellen volgens in besluit 2015/456 beschreven methode en onverwijld de juiste bedragen van de terug te vorderen staatssteun te berekenen.

24      Bij brief van 2 november 2020 hebben de Bulgaarse autoriteiten de Commissie meegedeeld dat bij de nationale rechterlijke instanties talrijke beroepen waren ingesteld tegen de uitgevaardigde terugvorderingsbevelen en dat er geen procedureel of wetgevend mechanisme bestond op basis waarvan een lopende gerechtelijke procedure kon worden heropend of afgesloten.

25      Bij brief van 11 mei 2021 hebben de Bulgaarse autoriteiten de keuze van Agrolesproekt als deskundige verdedigd.

26      Bij brief van 12 juli 2022 hebben de Bulgaarse autoriteiten aangegeven dat van de in totaal 102 zaken waarin was vastgesteld dat staatssteun was verleend, er tot dusver 66 gerechtelijke procedures waren ingeleid met betrekking tot de terugvordering van die steun, en dat de Varhoven administrativen sad (hoogste bestuursrechter, Bulgarije) in 10 zaken de betwiste terugvorderingsbevelen nietig had verklaard. Zij hebben verklaard dat zij 21 terugvorderingsbevelen hebben verzonden, waarvan er 10 waren betaald en 5 ertoe hebben geleid dat de ruiltransactie ongedaan is gemaakt.

27      In het kader van een van de in punt 24 van het onderhavige arrest genoemde beroepen is het Hof door de Administrativen sad – Varna (bestuursrechter in eerste aanleg Varna, Bulgarije), verzocht om een prejudiciële beslissing over de uitlegging van besluit 2015/456, van artikel 107, lid 1, VWEU wat betreft het begrip „onderneming”, en van artikel 16, lid 3, van verordening 2015/1589, wat betreft de criteria voor de vaststelling van het bedrag aan staatssteun dat is ontvangen bij de verwerving van grond in het kader van een ruil, rekening houdend met de berekeningswijze van de marktprijs van percelen bosgrond. Het Hof heeft zich in het arrest van 19 oktober 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793), over deze vragen uitgesproken.

28      Dit zijn de omstandigheden waarin de Commissie het onderhavige beroep heeft ingesteld.
 Beroep

29      Tot staving van het beroep voert de Commissie drie grieven aan. Met haar eerste grief betoogt de Commissie dat besluit 2015/456 niet binnen de gestelde termijn is uitgevoerd. Met haar tweede grief stelt de Commissie dat de terugvordering van de betrokken staatssteun een zeer beperkt resultaat heeft opgeleverd. Met haar derde grief is de Commissie van mening dat er geen omstandigheden zijn waaruit blijkt dat het volstrekt onmogelijk is om besluit 2015/456 uit te voeren.

30      De Republiek Bulgarije heeft verzocht het beroep ongegrond te verklaren.
 Opmerkingen vooraf

31      In herinnering moet worden gebracht dat uit de rechtspraak van het Hof volgt dat de lidstaat die adressaat is van een besluit waarbij hij wordt gelast onrechtmatige, met de interne markt onverenigbare steun terug te vorderen, op grond van artikel 288, vierde alinea, VWEU verplicht is om alle maatregelen te nemen die nodig zijn om dat besluit uit te voeren. Hij dient de verschuldigde bedragen daadwerkelijk terug te vorderen om de verstoring van de mededinging op te heffen die voortkomt uit het concurrentievoordeel dat door die steun wordt verschaft [arresten van 12 mei 2021, Commissie/Griekenland (Steun aan landbouwproducenten), C‑11/20, EU:C:2021:380, punt 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 20 januari 2022, Commissie/Griekenland (Terugvordering van staatssteun – Ferronickel), C‑51/20, EU:C:2022:36, punt 55 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

32      Krachtens artikel 16, lid 3, van verordening 2015/1589 dient de terugvordering van steun die bij een besluit van de Commissie onrechtmatig en met de interne markt onverenigbaar is verklaard, zoals ook uit overweging 25 van die verordening blijkt, onverwijld en overeenkomstig de nationaalrechtelijke procedures van de betrokken lidstaat te geschieden, voor zover deze procedures de onverwijlde en daadwerkelijke uitvoering van dat besluit mogelijk maken, welke voorwaarde een weerspiegeling vormt van de eisen van het in de rechtspraak van het Hof verankerde doeltreffendheidsbeginsel [arrest van 15 september 2022, Fossil (Gibraltar), C‑705/20, EU:C:2022:680, punt 40]. Daartoe nemen de betrokken lidstaten alle nodige maatregelen, met inbegrip van voorlopige maatregelen, waarover zij binnen hun nationale rechtsstelsel beschikken om dit doel te bereiken, onverminderd het Unierecht [arrest van 12 mei 2021, Commissie/Griekenland (Steun aan landbouwproducenten), C‑11/20, EU:C:2021:380, punt 34].

33      Een te late terugvordering, na de gestelde termijnen, voldoet dus niet aan de vereisten van het VWEU. In dat verband volgt uit vaste rechtspraak dat de referentiedatum voor de toepassing van artikel 108, lid 2, tweede alinea, VWEU de datum is die is bepaald in het besluit waarvan de niet-uitvoering wordt betwist, of in voorkomend geval die welke de Commissie naderhand heeft gesteld [arresten van 12 februari 2015, Commissie/Frankrijk, C‑37/14, EU:C:2015:90, punten 55 en 56 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 29 april 2021, Commissie/Spanje (TNT en Castilië-La Mancha), C‑704/19, EU:C:2021:342, punt 50].

34      Ten slotte is, volgens vaste rechtspraak, de volstrekte onmogelijkheid om aan het tot hem gerichte besluit nauwkeurig uitvoering te geven het enige verweer dat een lidstaat tegen een door de Commissie krachtens artikel 108, lid 2, VWEU ingesteld beroep wegens niet-nakoming kan aanvoeren, behoudens het geval waarin een terugvorderingsbesluit krachtens artikel 263 VWEU nietig is verklaard [arresten van 11 september 2014, Commissie/Duitsland, C‑527/12, EU:C:2014:2193, punt 48 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en, in die zin, 12 mei 2021, Commissie/Griekenland (Steun aan landbouwproducenten), C‑11/20, EU:C:2021:380, punt 40 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

35      Volgens de rechtspraak is niet aan de voorwaarde van een volstrekte onmogelijkheid voldaan wanneer de verwerende lidstaat zich er enkel toe beperkt juridische, politieke of praktische moeilijkheden aan te voeren waarmee hij bij de uitvoering van het betrokken besluit is geconfronteerd, zonder daadwerkelijk stappen te ondernemen jegens de betrokken ondernemingen om de betreffende staatssteun terug te vorderen en zonder de Commissie alternatieven voor de uitvoering van dit besluit voor te stellen waardoor de moeilijkheden hadden kunnen worden overwonnen [arresten van 14 december 2006, Commissie/Spanje, C‑485/03–C‑490/03, EU:C:2006:777, punt 74 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 12 mei 2021, Commissie/Griekenland (Steun aan landbouwproducenten), C‑11/20, EU:C:2021:380, punt 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

36      In casu moet wat betreft de referentiedatum waarop de in punt 33 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte rechtspraak betrekking heeft, allereerst worden opgemerkt dat vaststaat dat 5 september 2015 de datum voor de uitvoering van besluit 2015/456 was en dat de Republiek Bulgarije de Commissie niet heeft verzocht om een aanvullende termijn voor die uitvoering vast te stellen. Bovendien heeft, zoals in punt 1 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, de Commissie zelf in haar conclusies het beroep afgebakend tot niet-nakoming door de Republiek Bulgarije van de krachtens de artikelen 4 tot en met 6 van besluit 2015/456 op haar rustende verplichtingen binnen de voorgeschreven termijnen. De referentiedatum voor de toepassing van artikel 108, lid 2, tweede alinea, VWEU is in casu dus 5 september 2015.

37      Bijgevolg is het betoog dat is uiteengezet in het kader van de tweede grief, waarmee de Commissie in essentie kritiek uit op, ten eerste, de onafhankelijkheid van Agrolesproekt, die op 7 november 2017 als onafhankelijke deskundige is geselecteerd, en, ten tweede, de toepassing van beoordelingsmethoden die volgens deze instelling de werkelijke marktprijs niet weergaven, niet relevant voor het onderzoek van het onderhavige beroep.

38      Onder deze omstandigheden dienen alleen de eerste en de derde grief te worden onderzocht in het licht van de in de punten 31 tot en met 35 van het onderhavige arrest vermelde rechtspraak.
 Eerste grief

 Argumenten van partijen

39      De Commissie wijst erop dat de Republiek Bulgarije op 26 november 2014 een lijst heeft opgesteld van transacties die voldoen aan de voorwaarden van verordening nr. 1998/2006. Zij voegt daaraan toe dat die lidstaat van 2014 tot en met 2017 vijf procedures heeft georganiseerd voor de selectie van een deskundige die de marktprijs van de geruilde percelen bosgrond moest bepalen, en dat bij het verstrijken van de in besluit 2015/456 gestelde termijn voor de uitvoering ervan, te weten 5 september 2015, de opstelling van de technische specificaties voor een derde aanbestedingsprocedure voor de selectie van een deskundige nog steeds gaande was.

40      De Commissie betoogt dat de Republiek Bulgarije op 5 september 2015 besluit 2015/456 niet had uitgevoerd, aangezien de betrokken staatssteun niet van de begunstigden ervan was teruggevorderd en de in artikel 6 van dat besluit neergelegde verplichtingen inzake informatieverstrekking niet waren nagekomen.

41      De Republiek Bulgarije betwist de gegrondheid van de eerste grief.

42      In de eerste plaats voert de Republiek Bulgarije aan dat het grote aantal begunstigden van de betrokken staatssteun een relevante juridische en feitelijke complexiteit vormt die in aanmerking moet worden genomen bij de vaststelling van een passende en redelijke termijn voor de uitvoering van besluit 2015/456. De terugvordering betreft staatssteun die is toegekend in het kader van 132 ruiltransacties voor bosgrond, wat overeenkomt met een totaal van 2 500 stukken grond, en waarvan de berekening afhangt van tal van individuele factoren. Bovendien omvat de termijn van 12 maanden voor de uitvoering van besluit 2015/456 de periode waarin de begunstigden hun recht van beroep tegen de terugvorderingsbevelen waarbij een publiekrechtelijke vordering is vastgesteld, kunnen uitoefenen. De Republiek Bulgarije benadrukt dat er tegen dergelijke bevelen 68 gerechtelijke procedures zijn ingesteld bij de nationale rechterlijke instanties. De uitoefening van het recht op effectieve rechterlijke bescherming door deze begunstigden is niet afhankelijk van de wil van de Bulgaarse regering. Bijgevolg is de in besluit 2015/456 vastgestelde termijn van 12 maanden voor de uitvoering ervan niet redelijk.

43      In de tweede plaats betoogt de Republiek Bulgarije dat zij binnen de gestelde termijn talrijke maatregelen heeft genomen door het bestek voor de aanbesteding vast te stellen voor de benoeming van de deskundige die de marktprijs van de geruilde percelen bosgrond moest beoordelen. De Bulgaarse regering heeft geen controle over het feit dat er geen inschrijving in het kader van de eerste georganiseerde aanbesteding heeft plaatsgevonden. De volgende aanbestedingsprocedure, die in 2015 is uitgeschreven, is op verzoek van de Commissie naar aanleiding van een bij haar ingediende klacht geannuleerd, zonder dat deze instelling rekening heeft gehouden met het feit dat er in deze klacht louter taxaties werden genoemd, en geen daadwerkelijke transactieprijzen.

44      Voorts wijst de Republiek Bulgarije erop dat zij binnen de in overweging 180 van besluit 2015/456 gestelde termijnen een lijst heeft opgesteld van 132 ruiltransacties van bosgronden die in de periode van 1 januari 2007 tot en met 27 januari 2009 hebben plaatsgevonden, de begunstigden heeft geïdentificeerd van wie de staatssteun moest worden teruggevorderd, en een lijst heeft opgesteld van de begunstigden die de-minimissteun hadden ontvangen. Zij stelt dat zij zich heeft ingespannen om een volledige en doeltreffende uitvoering van besluit 2015/456 te verzekeren, door voor de aanbestedingsprocedures die in 2016 en 2017 met het oog op de selectie van een deskundige zijn georganiseerd, te eisen dat al deze 132 transacties zouden worden onderzocht en dat de marktwaarde van de geruilde percelen bosgrond zou worden bepaald. De Bulgaarse regering heeft een onafhankelijke deskundige geselecteerd, heeft die transacties onderzocht – waarvan 103 in aanmerking komen voor terugvordering – en heeft het precieze bedrag van de verschuldigde steun berekend. In 2019 en 2020 heeft de Bulgaarse regering 98 terugvorderingsbevelen uitgevaardigd om deze steun terug te vorderen.

45      In haar memorie van repliek voert de Commissie in de eerste plaats aan dat, aangezien er geen beroep tot nietigverklaring van besluit 2015/456 krachtens artikel 263, vierde alinea, VWEU is ingesteld, de Republiek Bulgarije dit besluit binnen de daarin gestelde termijn moest uitvoeren. Deze lidstaat heeft deze termijn overigens voor het eerst betwist in zijn verweerschrift.

46      In de tweede plaats is de uitvoering van besluit 2015/456, te weten de terugvordering van de staatssteun, een resultaats‑ en geen inspanningsverplichting. Het loutere feit dat aanbestedingsprocedures voor de selectie van een deskundige zijn georganiseerd, volstaat niet om aan te nemen dat dit besluit ten uitvoer is gelegd. De Commissie is bovendien van mening dat zij niet aansprakelijk kan worden gesteld voor onregelmatigheden in verband met de organisatie van een aanbestedingsprocedure en de selectie van de deskundige.

47      In de derde plaats betekent het feit dat er 98 terugvorderingsbevelen zijn uitgevaardigd niet dat de staatssteun is ingevorderd. In geval van een procedure bij de nationale rechterlijke instanties moeten de Bulgaarse autoriteiten, met inbegrip van deze rechterlijke instanties, alle nodige maatregelen nemen waarin hun rechtsstelsel voorziet, waaronder voorlopige maatregelen, om de onmiddellijke en daadwerkelijke uitvoering van besluit 2015/456 te waarborgen. De verplichting om de volle werking van dit besluit te waarborgen en tot een oplossing te komen die in overeenstemming is met het doel ervan, veronderstelt dat wordt gewaarborgd dat de begunstigden van deze steun er niet over beschikken, zelfs niet tijdelijk. Het feit dat de nationale gerechtelijke procedure automatisch de werking van het bestreden terugvorderingsbevel opschort en de daadwerkelijke invordering van die steun verhindert, vormt op zichzelf een schending van het Unierecht, en in het bijzonder van het doeltreffendheidsbeginsel bij de uitvoering van besluit 2015/456.

48      In haar memorie van dupliek betoogt de Republiek Bulgarije in de eerste plaats dat zij niet heeft kunnen beoordelen of de in besluit 2015/456 gestelde termijn voor de uitvoering redelijk was voordat zij werd geconfronteerd met de door dit besluit veroorzaakte moeilijkheden. Bovendien hebben de Bulgaarse autoriteiten de Commissie reeds in de inleidende onderzoeksfase overeenkomstig het beginsel van loyale samenwerking meegedeeld dat het onmogelijk was om tot een objectieve vergelijking te komen wegens de prijsniveaus van de transacties op de vastgoedmarkt.

49      In de tweede plaats heeft de Commissie in besluit 2015/456 geen rekening gehouden met de door de Bulgaarse autoriteiten verstrekte informatie over de waarde van de onroerende goederen volgens de desbetreffende notariële akten, teneinde een middel ter bepaling van de werkelijke marktprijs te ontwikkelen en aan deze autoriteiten voor te stellen, zoals door deze instelling in dat besluit is vermeld.

50      In de derde plaats heeft de Republiek Bulgarije concrete maatregelen genomen om ervoor te zorgen dat de begunstigden van de staatssteun niet over deze steun beschikken, zelfs niet tijdelijk. Overeenkomstig een in 2009 vastgesteld moratorium bezitten die begunstigden slechts de blote eigendom van de bosgronden die zij van de staat hebben ontvangen, zonder daarop bouwwerkzaamheden te mogen uitvoeren, wat de waarde van deze gronden vermindert. Deze begunstigden lijden zelf verlies en er is dus geen sprake van een daadwerkelijke verstoring van de mededinging. De Commissie heeft dus op geen enkele manier aangetoond dat dit moratorium geen doeltreffende maatregel was om besluit 2015/456 uit te voeren.
 Beoordeling door het Hof

51      Allereerst zij eraan herinnerd dat in casu 5 september 2015 de referentiedatum voor de toepassing van artikel 108, lid 2, tweede alinea, VWEU is.

52      Opgemerkt zij dat vaststaat dat de Bulgaarse autoriteiten op 17 oktober 2014 een lijst hebben overgelegd van de ruiltransacties van bosgronden die voldeden aan de voorwaarden om als „de-minimissteun” te worden beschouwd. De Republiek Bulgarije stelt dat de Commissie de Bulgaarse autoriteiten op 22 oktober 2014 heeft meegedeeld dat deze lijst correct was opgesteld, hetgeen deze instelling ter terechtzitting heeft bevestigd.

53      Bijgevolg moet worden vastgesteld dat de Commissie van mening was dat de ruiltransacties van bosgronden op die lijst als „de-minimissteun” moesten worden beschouwd, die door de Bulgaarse autoriteiten niet hoefde te worden teruggevorderd in het kader van de uitvoering van besluit 2015/456.

54      Wat in de eerste plaats de in de artikelen 4 en 5 van besluit 2015/456 neergelegde verplichting tot terugvordering van de staatssteun betreft, moet worden vastgesteld dat de Republiek Bulgarije haar verplichting om die steun terug te vorderen nooit heeft betwist en dat zij voor die terugvordering concrete stappen heeft ondernomen.

55      Evenwel blijkt ten eerste uit de stukken van de Republiek Bulgarije dat zes ruiltransacties van bosgrond op zijn vroegst in 2020 ongedaan zijn gemaakt.

56      Ten tweede moet worden gepreciseerd dat het Hof de Bulgaarse autoriteiten met een schriftelijk te beantwoorden vraag heeft verzocht te verduidelijken welke ruiltransacties van bosgronden aanleiding zijn geweest voor een daadwerkelijke terugvordering van de verleende staatssteun, anders dan die welke ongedaan zijn gemaakt, en voor een bedrag waarmee de Commissie heeft ingestemd. In antwoord op deze vraag heeft de Republiek Bulgarije een lijst van die transacties verstrekt waaruit blijkt dat die terugvorderingen alle na 5 september 2015 hebben plaatsgevonden.

57      In dit verband stelt de Republiek Bulgarije niet dat zij vóór 5 september 2015 daadwerkelijk bedragen heeft teruggevorderd die overeenkomen met de in besluit 2015/456 vastgestelde staatssteun.

58      Hieruit volgt dat met betrekking tot de andere ruiltransacties dan die op de in punt 53 van het onderhavige arrest genoemde lijst, moet worden vastgesteld dat de Republiek Bulgarije op 5 september 2015, zoals de Commissie stelt, de staatssteun niet, zelfs niet gedeeltelijk, daadwerkelijk had teruggevorderd overeenkomstig de artikelen 4 en 5 van besluit 2015/456.

59      Aan die vaststelling kan niet worden afgedaan door de argumenten die de Republiek Bulgarije aanvoert.

60      In de eerste plaats moet het betoog van de Republiek Bulgarije dat de in besluit 2015/456 vastgestelde termijn voor de uitvoering ervan onredelijk was worden afgewezen, voor zover dit betoog er impliciet op neerkomt dat dit besluit in het kader van het onderhavige beroep onwettig is.

61      Een lidstaat kan zich volgens vaste rechtspraak immers niet op de onwettigheid van een besluit beroepen als verweermiddel tegen een beroep wegens niet-nakoming dat is gebaseerd op de niet-uitvoering van dit besluit, behalve wanneer dit besluit als non-existent moet worden beschouwd. De wettigheid van een dergelijke Unierechtelijke handeling kan uitsluitend aan de orde worden gesteld in het kader van een afzonderlijke procedure, te weten een beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 263 VWEU [zie met name arrest van 12 februari 2015, Commissie/Frankrijk, C‑37/14, EU:C:2015:90, punt 77 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en, in die zin, arrest van 29 april 2021, Commissie/Spanje (TNT en Castilië-La Mancha), C‑704/19, EU:C:2021:342, punt 69 en aldaar aangehaalde rechtspraak]. De Republiek Bulgarije heeft echter geen beroep tot nietigverklaring van besluit 2015/456 ingesteld en haar betoog bevat geen enkel element dat het bestaan zelf van dat besluit in twijfel kan trekken.

62      Zoals in punt 36 van het onderhavige arrest is opgemerkt, staat bovendien vast dat de Republiek Bulgarije niet om verlenging van de in besluit 2015/456 vastgestelde uitvoeringstermijn heeft verzocht.

63      Het in punt 60 van het onderhavige arrest uiteengezette betoog van de Republiek Bulgarije, voor zover dit aldus moet worden opgevat dat daarmee wordt aangevoerd dat het onmogelijk is om besluit 2015/456 binnen de gestelde termijn uit te voeren, wordt onderzocht in het kader van de derde grief.

64      In de tweede plaats, voor zover de Republiek Bulgarije betoogt dat zij binnen de gestelde termijn talrijke maatregelen heeft genomen, te weten, kort gezegd, het opmaken van een bestek voor de aanbesteding voor de selectie van een deskundige die de marktprijs van de geruilde percelen bosgrond moest beoordelen en het lanceren van aanbestedingsprocedures, het feit dat zij voor de in 2016 en 2017 georganiseerde aanbestedingsprocedures had geëist dat 132 ruiltransacties werden onderzocht en de marktwaarde van de geruilde percelen bosgrond werd bepaald, het feit dat zij het exacte bedrag van de ontvangen steun heeft berekend en de terugvordering van deze steun heeft gelast, moet worden opgemerkt dat, ongeacht de daadwerkelijke datum waarop deze maatregelen zijn genomen, geen daarvan een daadwerkelijke terugvordering van de steunbedragen in de zin van de artikelen 4 en 5 van besluit 2015/456 vormt, aangezien dit besluit een resultaatsverplichting inhoudt (zie in die zin arrest van 14 april 2011, Commissie/Polen, C‑331/09, EU:C:2011:250, punten 56 en 57 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

65      In de derde plaats moet het betoog van de Republiek Bulgarije dat concrete maatregelen zijn genomen om ervoor te zorgen dat de begunstigden van de staatssteun, zelfs niet tijdelijk, niet over die steun beschikken, worden afgewezen, aangezien deze maatregelen niet kunnen worden beschouwd als uitvoeringsmaatregelen van besluit 2015/456.

66      De Republiek Bulgarije voert namelijk aan dat deze begunstigden na de vaststelling van die maatregelen enkel nog beschikten over de „blote eigendom” van de van de staat ontvangen bosgrond, zonder dat zij op die grond enige bouwwerkzaamheden van welke aard ook konden uitvoeren, hetgeen leidt tot waardevermindering van die grond.

67      Zoals ten eerste blijkt uit de stukken van de Republiek Bulgarije en de uitwisseling ter terechtzitting, dateren deze maatregelen echter van vóór de vaststelling van besluit 2015/456, aangezien deze autoriteiten, nadat zij in 2009 een moratorium op de wijziging van het gebruik van de geruilde gronden hadden ingevoerd, bij een in 2011 vastgestelde wet bouwwerkzaamheden op die grond hebben verboden.

68      Ten tweede is in besluit 2015/456 vastgesteld dat het goedkeuringsbesluit van de overheidsinstanties betreffende de wijziging van de bestemming van de van de staat verkregen gronden geen staatssteun vormt in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, zodat in dat verband geen steun hoeft te worden teruggevorderd. Daarenboven kan op basis van het feit dat het na een ruil van bosgrond niet mogelijk is om op de van de staat ontvangen grond bouwwerkzaamheden uit te voeren, niet worden geconcludeerd dat het economische voordeel dat volgens besluit 2015/456 uit een dergelijke ruil voortvloeit, niet langer bestaat.

69      Wat in de tweede plaats de verplichting van artikel 6 van besluit 2015/456 betreft, op grond waarvan de Republiek Bulgarije verplicht was om binnen vier, acht en twaalf maanden na de kennisgeving van dat besluit bepaalde informatie mee te delen, stelt deze lidstaat dat zij binnen de in overweging 180 van besluit 2015/456 gestelde termijnen een lijst heeft opgesteld van 132 ruiltransacties van bosgrond die in de periode van 2007 tot en met 2009 hebben plaatsgevonden, de begunstigden heeft geïdentificeerd van wie de staatssteun moest worden teruggevorderd en een lijst heeft opgesteld van de begunstigden die de-minimissteun hadden ontvangen.

70      Ongeacht de data waarop deze maatregelen zouden zijn genomen, moet worden geconstateerd dat uit de vaststelling ervan niet kan worden afgeleid dat de Republiek Bulgarije de informatie die zij overeenkomstig artikel 6 van besluit 2015/456 aan de Commissie moest verstrekken, heeft meegedeeld.

71      Die maatregelen stemmen namelijk niet overeen met de in artikel 6, leden 1 tot en met 3, van besluit 2015/456 beschreven informatie. Zoals bovendien blijkt uit de punten 54 tot en met 68 van het onderhavige arrest, heeft de Republiek Bulgarije de staatssteun niet daadwerkelijk, zelfs niet gedeeltelijk, binnen de in besluit 2015/456 gestelde termijn teruggevorderd, zodat deze lidstaat niet kan worden geacht de Commissie vóór 5 september 2015 in kennis te hebben gesteld van alle in artikel 6, lid 4, van dat besluit genoemde maatregelen en informatie.

72      Gelet op al het voorgaande moet de eerste grief worden aanvaard.
 Derde grief

 Argumenten van partijen

73      De Commissie herinnert eraan dat de lidstaten moeten aantonen dat zij te goeder trouw hebben getracht de staatssteun terug te vorderen en overeenkomstig artikel 4, lid 3, VEU met haar samen te werken om de eventueel ondervonden moeilijkheden te overwinnen. Dit is in de onderhavige zaak niet het geval. De Commissie stelt dat volgens de informatie waarover zij beschikt, besluit 2015/456 op de dag van indiening van haar verzoekschrift nog niet volledig was uitgevoerd.

74      In de eerste plaats voert de Commissie aan dat 66 van de 102 begunstigden van de staatssteun bij de nationale rechterlijke instanties tegen de terugvorderingsbevelen zijn opgekomen, hetgeen tot extra vertraging bij de uitvoering van besluit 2015/456 heeft geleid en, in voorkomend geval, tot nieuwe administratieve en gerechtelijke procedures.

75      Ten eerste dienen de bevoegde nationale autoriteiten en de nationale rechterlijke instanties de volle werking van besluit 2015/456 te verzekeren en tot een oplossing te komen die in overeenstemming is met de doelstelling van dit besluit, namelijk het waarborgen dat de begunstigden van de staatssteun niet, zelfs niet voorlopig, over de met de staatssteun overeenkomende middelen beschikken. De nationale rechterlijke instanties kunnen dus geen methode voor de berekening van het bedrag van die steun toepassen die tot gevolg heeft dat het in dat besluit vastgestelde economische voordeel wordt geneutraliseerd. Verder stelt de Republiek Bulgarije niet dat de uitvoering van het terugvorderingsbevel van de staatssteun is opgeschort wegens twijfels over de geldigheid van besluit 2015/456, of die twijfels nu van deze lidstaat komen in het kader van een krachtens artikel 263 VWEU ingesteld beroep tot nietigverklaring dan wel van nationale rechterlijke instanties.

76      Ten tweede betoogt de Commissie, voor zover de Republiek Bulgarije van mening is dat lopende gerechtelijke procedures of beslissingen met gezag van gewijsde krachtens het Bulgaarse recht niet mogen worden aangetast, een nationale rechter verplicht is de volle werking van de bepalingen van het Unierecht te verzekeren door zo nodig, op eigen gezag, elke strijdige bepaling van de nationale wetgeving buiten toepassing te laten. Het gezag van gewijsde van de beslissingen van de nationale rechterlijke instanties, die de facto de terugvordering van de steun neutraliseren, wijst dus niet op een volstrekte onmogelijkheid om een besluit van de Commissie uit te voeren.

77      In de tweede plaats benadrukt de Commissie dat de lidstaat, om te voldoen aan de verplichting om de betrokken staatssteun terug te vorderen, nieuwe rechtshandelingen moet vaststellen of bepalingen van nationaal recht buiten toepassing moet laten die hem beletten het besluit waarbij de terugvordering van onrechtmatige en met de interne markt onverenigbare steun wordt gelast, uit te voeren en de ondervonden moeilijkheden snel te overwinnen. De aanvullende bepalingen bij de wet staatseigendom, die door gerechtelijk deskundigen worden toegepast, moeten dus worden gewijzigd of buiten toepassing worden gelaten om aan besluit 2015/456 volle werking te geven, hetgeen volledig onder de bevoegdheid van de Republiek Bulgarije valt.

78      De Republiek Bulgarije stelt dat de derde grief ongegrond is.

79      In de eerste plaats stelt de Republiek Bulgarije dat Agrolesproekt, vanwege een klein aantal transacties dat tussen particulieren heeft plaatsgevonden, objectief gezien niet in staat was om vergelijkbare transacties op de markt te vinden om een beoordeling te maken van de marktprijzen van de geruilde bosgrond die konden voldoen aan de, niet door de Commissie onderbouwde, eisen inzake een „werkelijke marktprijs”.

80      In de tweede plaats voert de Republiek Bulgarije aan dat de nationale rechterlijke instanties terugvorderingsbevelen nietig hebben verklaard op basis van rapporten die door gerechtelijk deskundigen zijn opgesteld overeenkomstig de nationale beoordelingscriteria van § 1a, punten 2 en 4, van de aanvullende bepalingen bij de wet staatseigendom. In dit verband blijkt uit het arrest van 19 oktober 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793, punt 60), dat § 1a, punten 2 en 4, in overeenstemming is met artikel 107, lid 1, VWEU en met artikel 16, lid 3, van verordening 2015/1589. Bijgevolg zijn de beslissingen van de Bulgaarse rechterlijke instanties in overeenstemming met het Unierecht.

81      Bovendien heeft de Varhoven administrativen sad in zijn arresten die zijn gewezen op de datum van indiening van de memorie van antwoord van de Republiek Bulgarije, de mogelijkheid om grond met een andere bestemming te gebruiken, ten stelligste afgewezen. Volgens vaste rechtspraak kan de volstrekte onmogelijkheid van tenuitvoerlegging juridisch van aard zijn wanneer zij voortvloeit uit beslissingen van nationale rechterlijke instanties, mits deze beslissingen in overeenstemming zijn met het Unierecht. Hieruit volgt dat de Republiek Bulgarije in casu met een dergelijke onmogelijkheid werd geconfronteerd.

82      In de derde plaats stelt de Republiek Bulgarije dat zij de Commissie binnen de gestelde termijn de problemen in verband met de terugvordering van de staatssteun ter beoordeling heeft voorgelegd, en om instructies heeft verzocht teneinde de nationale rechterlijke instanties te verplichten zich hieraan te houden. Omdat de Commissie haar deze instructies niet had gegeven en daarmee haar verplichting tot loyale samenwerking niet is nagekomen, hebben de vertegenwoordigers van de minister van Landbouw, Voedselvoorziening en Bosbouw, in het kader van de beroepsprocedures tegen de terugvorderingsbevelen gevraagd om het Hof te verzoeken om een prejudiciële beslissing. Dit heeft geleid tot het arrest van 19 oktober 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793), dat de Bulgaarse autoriteiten nieuwe mogelijkheden heeft geboden om vervolgmaatregelen te nemen om de moeilijkheden bij de uitvoering van besluit 2015/456 te overwinnen.

83      In de vierde plaats herinnert de Republiek Bulgarije eraan dat de Commissie noch in besluit 2015/456 noch in een later stadium een specifieke methode voor de taxatie van de marktprijzen van de geruilde bosgrond heeft aangegeven. Voorts geeft de Commissie wat betreft haar beweringen over de onbetrouwbaarheid van de opgestelde taxaties, noch in haar verzoekschrift noch in de bijlagen erbij een precieze of ruw geschatte waarde van de „werkelijke marktprijs” aan.

84      In haar memorie van repliek benadrukt de Commissie in de eerste plaats dat uit het arrest van 19 oktober 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793), niet blijkt dat de nationale rechterlijke instanties het bedrag van de staatssteun berekenen op een wijze die leidt tot de uitvoering van besluit 2015/456, noch dat de uit de wet staatseigendom voortvloeiende methode leidt tot een juiste berekening van de werkelijke marktprijs. Zij merkt op dat het Hof heeft vastgesteld dat de nationale rechterlijke instantie rekening moet houden met, ten eerste de onderwaardering van de in de notariële akten vermelde prijzen en, ten tweede het ontoereikende aantal verkopen dat naar analogie in aanmerking kan worden genomen om een betrouwbare vergelijking mogelijk te maken. Uit een arrest van de Varhoven administrativen sad van 20 april 2021 blijkt echter dat deze twee factoren niet in aanmerking zijn genomen bij de toepassing van de methode die voortvloeit uit de wet staatseigendom.

85      Daarenboven is het duidelijk dat de beslissingen van de nationale rechterlijke instanties niet in overeenstemming zijn met het Unierecht, aangezien de gerechtelijke deskundigen bij de berekening van de marktprijzen van de geruilde bosgrond, met name op basis van de gegevens in de notariële akten, de terugvordering van de staatssteun in 58 gevallen ongedaan hebben gemaakt.

86      In de tweede plaats betwist de Commissie dat zij een oplossing moet vinden voor de vermeende juridische onmogelijkheid in de interne rechtsorde om onrechtmatige staatssteun terug te vorderen. Zij benadrukt dat het begrip „volstrekte juridische onmogelijkheid” strikt is bedoeld, teneinde geen afbreuk te doen aan de voorrang en de doeltreffendheid van het Unierecht, en niet kan voortvloeien uit het bestaan van een nationaal rechtskader dat een daadwerkelijke terugvordering belemmert. Zij is voorts van mening dat de overwegingen 172 tot en met 179 van besluit 2015/456 de Republiek Bulgarije verschillende mogelijkheden bieden om de complexiteit van de terugvordering van de staatssteun het hoofd te bieden.

87      In de derde plaats preciseert de Commissie dat de Republiek Bulgarije, op de dag van indiening van de memorie van repliek, slechts gegevens heeft verstrekt over de bedragen van de staatssteun die waren berekend in het kader van de lopende nationale gerechtelijke procedures. Zij is echter niet op de hoogte van de definitieve gegevens betreffende de berekening van de terug te vorderen bedragen.

88      In haar memorie van dupliek betoogt de Republiek Bulgarije dat zij de bepalingen van artikel 6 van de Naredba za otsenka na pozemleni imoti v gorski teritorii (besluit betreffende de taxatie van gronden in bosgebieden, DV nr. 63 van 16 augustus 2011), zoals gewijzigd en aangevuld (DV nr. 34 van 3 mei 2016), heeft gewijzigd om besluit 2015/456 uit te voeren. De marktprijzen voor de geruilde bosgrond die in de taxatierapporten van Agrolesproekt waren vastgesteld, zijn dankzij deze wijziging en ondanks het ontoereikende aantal soortgelijke transacties op de markt verkregen.

89      Ook bestaat er een objectieve juridische onmogelijkheid die voortvloeit uit de toepassing door de nationale rechterlijke instanties van § 1a, punten 2 en 4, van de aanvullende bepalingen bij de wet staatseigendom, hetgeen in overeenstemming is met het arrest van 19 oktober 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793). De in deze bepalingen genoemde criteria vereisen dat de deskundigen soortgelijke transacties op de markt onderzoeken op basis van notariële akten betreffende deze transacties, die worden beschouwd als daadwerkelijke verkopen van goederen met soortgelijke kenmerken.
 Beoordeling door het Hof

90      In de eerste plaats zij eraan herinnerd dat, voor zover de Republiek Bulgarije aanvoert dat de Commissie in besluit 2015/456 of in een later stadium noch een specifieke methode voor de beoordeling van de marktprijzen van de geruilde bosgrond, noch een precieze of ruw geschatte waarde van de „werkelijke marktprijs” heeft aangegeven, de Commissie in werkelijkheid drie methoden heeft aangegeven waaruit de Republiek Bulgarije kon kiezen om besluit 2015/456 uit te voeren, en die zijn uiteengezet in de overwegingen 173 tot en met 177 van dat besluit.

91      Een in overweging 177 van besluit 2015/456 bedoelde methode voorziet in de mogelijkheid om de ruiltransactie voor bosgrond ongedaan te maken. De twee andere methoden, die zijn uiteengezet in de overwegingen 173 tot en met 176 van dat besluit, hebben betrekking op de vaststelling van het bedrag van de staatssteun dat moet worden teruggevorderd op basis van hetzij de marktprijzen die golden op het tijdstip van de ruiltransacties, zoals vermeld in het door de Republiek Bulgarije overgelegde advies 2014/032997, hetzij de vaststelling van dit bedrag door een onafhankelijke deskundige na de taxatie van de marktprijs van die percelen.

92      In die omstandigheden was – anders dan de Republiek Bulgarije stelt – de Commissie, die niet verplicht was om de terug te vorderen steun te kwantificeren, niet verplicht om in besluit 2015/456 of in een later stadium specifiekere regels vast te stellen om de marktprijzen van de geruilde bosgrond te beoordelen, noch om een precieze of ruw geschatte waarde van de „werkelijke marktprijs” vast te stellen.

93      In de tweede plaats moet, daar waar de Republiek Bulgarije zich beroept op de objectieve onmogelijkheid voor Agrolesproekt om soortgelijke transacties op de markt te vinden om de marktprijzen van de geruilde grond te bepalen, ten eerste worden benadrukt dat, zoals in punt 91 van het onderhavige arrest is vermeld, de in overweging 176 van besluit 2015/456 bedoelde mogelijkheid om deze prijzen met behulp van een deskundige te laten taxeren niet de enige methode was om het bedrag van de terug te vorderen staatssteun te beoordelen, en ten tweede worden benadrukt dat, voor zover de door deze deskundige verrichte taxatie in overeenstemming was met dit besluit, deze taxatie niet op de andere in dat punt genoemde methode mocht worden gebaseerd. Hoewel de Commissie de selectie van Agrolesproekt heeft goedgekeurd, is de keuze om gebruik te maken van een taxatie met behulp van een deskundige dus niet opgelegd bij besluit 2015/456, maar het gevolg van een besluit van de Bulgaarse autoriteiten.

94      In dit verband moet worden opgemerkt dat, zoals de advocaat-generaal in de punten 64, 89 en 90 van zijn conclusie heeft gedaan, de deskundige een overheidsonderneming kon zijn en, bij de huidige stand van het Unierecht en de beslissingspraktijk van de Commissie, de Republiek Bulgarije geen reden had om haar de informatie mee te delen dat Agrolesproekt een overheidsonderneming was die met name door het ministerie van Landbouw, Voedselvoorziening en Bosbouw werd gecontroleerd.

95      Bovendien zijn de door de Republiek Bulgarije aldus aangevoerde moeilijkheden om soortgelijke transacties op de markt te vinden om de marktprijzen van de geruilde grond te bepalen van praktische aard en was deze lidstaat hiervan op de hoogte, aangezien die lidstaat dit tijdens de administratieve procedure aan de Commissie had meegedeeld, zoals in besluit 2015/456 is vermeld. Overeenkomstig de in punt 35 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte rechtspraak kan op grond van dergelijke moeilijkheden niet worden geoordeeld dat in casu is voldaan aan de voorwaarde inzake het bestaan van een volstrekte onmogelijkheid om besluit 2015/456 uit te voeren.

96      In de derde plaats moet, voor zover de Republiek Bulgarije aanvoert dat bij de nationale rechterlijke instanties beroepen zijn ingesteld tegen de uitgevaardigde terugvorderingsbevelen, worden opgemerkt dat deze lidstaat niet aanvoert dat in het kader van die procedures maatregelen zijn genomen om ervoor te zorgen dat de begunstigden de betrokken steun niet genoten, zelfs niet voorlopig. Voorts voert de Republiek Bulgarije niet aan dat de geldigheid van besluit 2015/256 in het kader van dergelijke beroepen is aangevochten.

97      Bijgevolg kan, overeenkomstig de in punt 35 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte rechtspraak, op grond van dergelijke moeilijkheden niet worden geoordeeld dat in casu is voldaan aan de voorwaarde inzake het bestaan van een volstrekte onmogelijkheid om besluit 2015/456 uit te voeren.

98      In de vierde plaats faalt het argument waarmee de Republiek Bulgarije zich beroept op de volstrekte juridische onmogelijkheid om besluit 2015/456 uit te voeren die voortvloeit uit beslissingen van nationale rechters die gelet op de bewoordingen van het arrest van 19 oktober 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793), in overeenstemming zijn met het Unierecht.

99      In dit verband heeft het Hof geoordeeld dat artikel 107, lid 1, VWEU en artikel 16, lid 3, van verordening 2015/1589 zich a priori niet verzetten tegen criteria als die van § 1a, punten 2 en 4, van de aanvullende bepalingen bij de wet staatseigendom, aan de hand waarvan het bedrag aan staatssteun kan worden vastgesteld dat in het kader van een ruil van bosgrond is ontvangen bij de verwerving van grond, die zijn gebaseerd op de gemiddelde prijzen van geregistreerde vastgoedtransacties die terreinen betreffen met soortgelijke kenmerken als die waarop de taxatie betrekking heeft en die in de nabijheid daarvan zijn gelegen, waarbij ten minste één van de partijen een handelaar is en die zijn verricht binnen de periode van twaalf maanden voorafgaand aan de taxatie (zie in die zin arrest van 19 oktober 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite, C‑325/22, EU:C:2023:793, punten 56 en 60).

100    Het Hof heeft daar echter aan toegevoegd dat de toepassing van dergelijke criteria verenigbaar moet zijn met het besluit van de Commissie tot terugvordering van de staatssteun en dat aan de hand daarvan de marktwaarde van die gronden op het tijdstip van de ruiltransactie moet worden bepaald. In dit verband heeft het Hof, zoals de Republiek Bulgarije overigens opmerkt, gepreciseerd dat het met name de taak was van de nationale rechter, die om de prejudiciële beslissing had verzocht, om na te gaan of de omstandigheid dat de prijzen van de vastgoedtransacties in de praktijk worden ondergewaardeerd om het bedrag van de belastingen en de notariskosten te verlagen, en de door de Bulgaarse regering in haar schriftelijke opmerkingen vermelde omstandigheid dat de verkopen die naar analogie in aanmerking kunnen worden genomen ontoereikend zijn om een betrouwbare vergelijking mogelijk te maken, reëel zijn (zie in die zin arrest van 19 oktober 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite, C‑325/22, EU:C:2023:793, punten 56, 58 en 60).

101    De door de Republiek Bulgarije aangevoerde moeilijkheden die in essentie voortvloeien uit de noodzaak om § 1a, punten 2 en 4, van de aanvullende bepalingen bij de wet staatseigendom toe te passen, terwijl het moeilijk zou zijn om soortgelijke transacties op de markt te vinden om de taxatie van de marktprijzen van de geruilde grond vast te stellen, zijn juridische en praktische moeilijkheden. Zoals ten eerste reeds is opgemerkt in punt 93 van het onderhavige arrest, vloeien deze moeilijkheden voort uit de keuze van de Bulgaarse autoriteiten om gebruik te maken van een methode voor de berekening van het terug te vorderen steunbedrag op basis van de bepaling van de marktprijs van de betrokken grond met behulp van een deskundige. Ten tweede, voor zover de toepassing van § 1a, punten 2 en 4, van de aanvullende bepalingen bij de wet staatseigendom de uitvoering van besluit 2015/456 zou hebben belemmerd, stond het aan de Bulgaarse autoriteiten om alle maatregelen te nemen die nodig waren om niet te worden geconfronteerd met dergelijke moeilijkheden bij de uitvoering en aldus de volle werking van dat besluit te verzekeren.

102    Zoals het Hof in herinnering heeft gebracht in het arrest van 19 oktober 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793, punt 55 en aldaar aangehaalde rechtspraak), is de nationale rechter, indien een waarderingsmethode leidt tot een resultaat dat afwijkt van de marktwaarde, gehouden die methode buiten toepassing te laten krachtens de op alle overheidsorganen, met inbegrip van de nationale rechterlijke instanties, rustende verplichting om een regel van nationaal recht die in strijd is met het Unierecht naast zich neer te leggen.

103    In dit verband moet worden benadrukt dat het aan de Commissie staat om aan de hand van concrete en nauwkeurige bewijzen aan te tonen dat de door de Bulgaarse autoriteiten vastgestelde marktprijs niet kan waarborgen dat de staatssteun in het kader van de uitvoering van besluit 2015/456 wordt teruggevorderd.

104    In de vijfde plaats faalt het argument waarmee de Republiek Bulgarije aanvoert dat de in besluit 2015/456 gestelde termijn voor de uitvoering ervan niet redelijk was en voor zover dit argument aldus moet worden opgevat dat daarmee wordt aangevoerd dat het onmogelijk is om besluit 2015/456 binnen de gestelde termijn uit te voeren, zoals in punt 63 van het onderhavige arrest is vermeld. Zoals in punt 36 van het onderhavige arrest is opgemerkt, heeft de Republiek Bulgarije de Commissie immers niet verzocht om een aanvullende termijn voor die uitvoering vast te stellen.

105    Derhalve moet worden vastgesteld dat de vertraging bij de uitvoering van besluit 2015/456 niet gerechtvaardigd is en dat de derde grief moet worden aanvaard.

106    Uit het voorgaande volgt dat, aangezien de eerste en de derde grief moeten worden aanvaard, moet worden vastgesteld dat de Republiek Bulgarije, door niet binnen de gestelde termijnen alle maatregelen te hebben genomen die nodig zijn voor de uitvoering van besluit 2015/456, de verplichtingen die op haar rusten krachtens de artikelen 4 tot en met 6 van dat besluit, alsmede het VWEU, niet is nagekomen.
 Kosten

107    Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dat is gevorderd. Aangezien de Republiek Bulgarije in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten worden verwezen.
Het Hof (Achtste kamer) verklaart:
1)      De Republiek Bulgarije is, door niet binnen de gestelde termijnen alle maatregelen te hebben genomen die nodig zijn voor de uitvoering van besluit (EU) 2015/456 van de Commissie van 5 september 2014 betreffende de door de Republiek Bulgarije ten uitvoer gelegde steunregeling SA.26212 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/A/08) en SA.26217 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/B/08) in het kader van de ruil van bosgronden, de verplichtingen die op haar rusten krachtens de artikelen 4 tot en met 6 van dat besluit alsmede het VWEU, niet nagekomen.

2)      De Republiek Bulgarije wordt verwezen in de kosten.

ondertekeningen

*      Procestaal: Bulgaars.