ECLI:NL:RVS:2025:6434, Raad van State, 31-12-2025, 202402155/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-12-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 maart 2023 heeft de minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs het Overzicht financiële beschikkingen over kalenderjaar 2023 aan Esprit toegezonden waarmee de bedragen van de bekostiging per school en per onderwerp zijn bekendgemaakt. Esprit is het bevoegd gezag van vijftien Esprit Scholen. Eén van deze scholen is Spring High. Deze school is van start gegaan op 1 augustus 2020. Op grond van artikel 2 van de Regeling leerplusarrangement vo kon de minister aan het bevoegd gezag van een school aanvullende bekostiging voor het Leerplusarrangement vo verstrekken ten behoeve van de vermindering van voortijdig schoolverlaten, het leveren van meer maatwerk aan leerlingen en het maximaliseren van de schoolprestaties. Op grond van artikel 3, derde lid, van de Regeling kwam het bevoegd gezag hiervoor in aanmerking als zowel op de teldatum 1 oktober 2019 als op de teldatum 1 oktober 2020 de drempel voor het aantal leerlingen, zoals bedoeld in artikel 4, eerste lid, van de Regeling, was gehaald. In geschil is of de minister aan Esprit op grond van de Regeling aanvullende bekostiging voor Spring High had moeten toekennen. Het geschil gaat over een bekostiging ter hoogte van € 180.000,00.

202402155/1/A2.
    Datum uitspraak: 31 december 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    het bestuur van de Onderwijsstichting Esprit (hierna: Esprit), gevestigd in Amsterdam,
    appellante,
    en
    de minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs (nu: de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap),
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 21 maart 2023 heeft de minister het Overzicht financiële beschikkingen over kalenderjaar 2023 aan Esprit toegezonden waarmee de bedragen van de bekostiging per school en per onderwerp zijn bekendgemaakt. De minister heeft geen aanvullende bekostiging voor het Leerplusarrangement vo verstrekt voor de school Spring High.
    Bij besluit van 9 augustus 2023 heeft de minister het door Esprit daartegen ingestelde bezwaar ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit heeft Esprit beroep ingesteld.
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 19 juni 2025, waar Esprit, vertegenwoordigd door mr. A.A. Veraart en drs. M.S. Chatbi, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. M.A. Kalpoe, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Esprit is het bevoegd gezag van vijftien Esprit Scholen. Eén van deze scholen is Spring High. Deze school is van start gegaan op 1 augustus 2020.
    2.       Op grond van artikel 2 van de Regeling leerplusarrangement vo (hierna: de Regeling), zoals dat gold van 1 januari 2023 tot en met 31 december 2023, kon de minister aan het bevoegd gezag van een school aanvullende bekostiging voor het Leerplusarrangement vo verstrekken ten behoeve van de vermindering van voortijdig schoolverlaten, het leveren van meer maatwerk aan leerlingen en het maximaliseren van de schoolprestaties. Op grond van artikel 3, derde lid, van de Regeling kwam het bevoegd gezag hiervoor in aanmerking als zowel op de teldatum 1 oktober 2019 als op de teldatum 1 oktober 2020 de drempel voor het aantal leerlingen, zoals bedoeld in artikel 4, eerste lid, van de Regeling, was gehaald.
    3.       In geschil is of de minister aan Esprit op grond van de Regeling aanvullende bekostiging voor Spring High had moeten toekennen. Het geschil gaat over een bekostiging ter hoogte van € 180.000,00.
    4.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
    Besluitvorming
    5.       In het besluit op bezwaar van 9 augustus 2023 heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat Spring High niet in aanmerking komt voor aanvullende bekostiging voor het Leerplusarrangement vo over kalenderjaar 2023. Op grond van artikel 3, derde lid, van de Regeling moet zowel op 1 oktober 2019 als op 1 oktober 2020 de drempel worden gehaald om leerplusgelden toe te kennen. Spring High heeft niet aan deze drempel voldaan, omdat de school op teldatum 1 oktober 2019 nog niet bestond en dus niet kon voldoen aan de eis om de drempel te behalen op deze teldatum. De minister heeft zich verder op het standpunt gesteld dat hij dit besluit heeft mogen nemen. De Regeling is met de wijzigingsregeling van 11 november 2022 met ingang van 1 januari 2023 aangepast voor het kalenderjaar 2023 (Stcrt. 2022, 31507). In de toelichting bij die wijzigingsregeling is vermeld dat de teldata voor het jaar 2023 ongewijzigd blijven. Volgens de minister had Esprit daarmee in november 2022 kunnen weten dat Spring High voor het kalenderjaar 2023 niet in aanmerking zou komen voor aanvullende bekostiging. Daarbij komt dat de VO-raad op 24 november 2022 op haar website een nieuwsbericht heeft gedeeld waarin staat dat de teldata voor kalenderjaar 2023 in de Regeling ongewijzigd blijven. Hoewel de publicatie na het afronden van de begroting van Spring High heeft plaatsgevonden, heeft Esprit voldoende gelegenheid gehad om de begroting en formatie voor het nieuwe schooljaar aan te passen.
    Beroep en de beoordeling daarvan
    6.       Esprit betoogt dat de minister zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat Spring High niet in aanmerking komt voor aanvullende bekostiging voor het leerplusarrangement vo. Anders dan in voorgaande jaren, heeft de minister de teldata voor het jaar 2023 niet gewijzigd. Omdat de wijzigingsregeling pas op 24 november 2022 is gepubliceerd, wist Esprit bij het vaststellen van de formatie voor het schooljaar 2022-2023 niet dat Spring High niet in aanmerking zou komen voor de Regeling en voor 2023 geen aanspraak kon maken op aanvullende bekostiging voor een bedrag van ongeveer € 180.000,00. De toepassing van de teldata in de Regeling is daarom in haar geval in strijd met het evenredigheidsbeginsel.
    6.1.    Sinds de invoering van de Regeling in 2009 heeft de staatssecretaris de teldata iedere twee jaar aangepast. Hij heeft dat ritme in 2023 doorbroken door de teldata voor dat jaar niet dienovereenkomstig aan te passen naar 1 oktober 2021 en 1 oktober 2022, maar de geldende teldata 1 oktober 2019 en 1 oktober 2020 te handhaven. De staatssecretaris heeft uiteengezet en op de zitting nader toegelicht, dat de reden daarvoor is dat vanaf 1 januari 2024 een nieuwe bekostigingssystematiek zou worden ingevoerd. De teldata onder de oude bekostigingssystematiek zouden dan slechts voor één jaar in de geautomatiseerde systemen moeten worden gewijzigd. De staatssecretaris heeft zich op het standpunt gesteld dat een dergelijke systeemwijziging voor een dergelijke korte periode, in combinatie met de invoering van een nieuwe bekostigingssystematiek, tot een dusdanig grote uitvoeringslast zou leiden, dat de keuze is gemaakt om de teldata voor 2023 niet te wijzigen. Daarbij heeft de staatssecretaris meegewogen dat een heel kleine doelgroep van nieuwe scholen daar nadeel van ondervindt.
    6.2.    Het besluit van 9 augustus 2023 ziet op een gebonden bevoegdheid van de minister die haar grondslag vindt in de Regeling. Dat is een algemeen verbindend voorschrift. De belangenafweging van het besluit dat op grond van die bepaling is genomen heeft in algemene zin plaatsgevonden op het niveau van het algemeen verbindende voorschrift. De uitkomst daarvan is neergelegd in de voorwaarden voor de uitoefening van die bevoegdheid. Daarmee is in beginsel ook de evenredigheid van het besluit gegeven. Toch kunnen er bijzondere omstandigheden zijn die maken dat in een voorliggend geval toepassing van het algemeen verbindende voorschrift voor een of meer belanghebbenden zozeer in strijd komt met het evenredigheidsbeginsel dat deze toepassing achterwege moet blijven. Dit betekent dat het bestuursorgaan nog wel moet beoordelen of er bijzondere omstandigheden zijn die maken dat toepassing van het algemeen verbindende voorschrift in het voorliggende geval tot een onevenredige uitkomst zou leiden. Daarbij gaat het dan alleen nog om de evenwichtigheid.  In dat kader moet beoordeeld worden of er bijzondere omstandigheden zijn die maken dat de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van uitoefening van de gebonden bevoegdheid zozeer onevenwichtig zijn, dat toepassing van het algemeen verbindende voorschrift waarop die bevoegdheid berust in het voorliggende geval achterwege moet blijven (zie de uitspraak van de Afdeling van 24 december 2025, ECLI:NL:RVS:2025:6300).
    6.3.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft het toepassen van de teldata 1 oktober 2019 en 1 oktober 2020, genoemd in artikel 3, derde lid, van de Regeling, in het geval van Esprit voor haar onevenredige gevolgen. De staatssecretaris heeft de Regeling pas in november 2022 - dus kort voor de inwerkingtreding ervan en in de loop van het schooljaar - bekendgemaakt, terwijl hij de teldata in de Regeling vanaf de introductie in 2009 iedere twee jaar heeft aangepast. Esprit mocht er dan ook op vertrouwen dat de teldata ook in de Regeling voor 2023 zouden worden aangepast. Verder acht de Afdeling van belang dat Esprit een nieuwe school is, die in een sociaaleconomisch kwetsbare wijk is gevestigd en waar relatief veel leerlingen wonen voor wie de aanvullende bekostiging juist is bedoeld. Op de zitting is bovendien duidelijk geworden dat Esprit in aanmerking zou zijn gekomen voor de aanvullende bekostiging in het geval de teldata wél waren aangepast. Deze omstandigheden in samenhang bezien, maakt onverkorte toepassing van de teldata uit de Regeling voor Esprit zozeer onevenwichtig dat artikel 3, derde lid, van de Regeling, voor zover daarin de teldata 1 oktober 2019 en 1 oktober 2020 zijn vermeld, in haar geval buiten toepassing moet worden gelaten.
    6.4.    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    7.       Het beroep is gegrond. De Afdeling vernietigt het besluit van 9 augustus 2023. De staatssecretaris moet een nieuw besluit nemen op het bezwaar van Esprit en daarbij op basis van de Regeling alsnog het leerplusarrangement toekennen. De staatsecretaris moet daarbij uitgaan van de teldata 1 oktober 2021 en 1 oktober 2022, als ware de teldata in de Regeling voor het jaar 2023 wel aangepast. De Afdeling zal de staatssecretaris een termijn stellen voor het nemen van een nieuw besluit.
    Proceskosten
    8.       De minister moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van 9 augustus 2023 van de minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs, kenmerk BC2300204/1;
    III.      draagt de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap op om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van wat daarin is overwogen een nieuw besluit op bezwaar te nemen en dit besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    IV.     veroordeelt de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap tot vergoeding van bij het bestuur van de Onderwijsstichting Esprit in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 70,42;
    V.      gelast dat de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap aan het bestuur van de Onderwijsstichting Esprit het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 371,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. G.O. van Veldhuizen, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Rijsdijk, griffier.
    w.g. Daalder
    voorzitter
    w.g. Rijsdijk
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 31 december 2025
    705-1067
     
    BIJLAGE
     
    WETTELIJK KADER
    Wet voortgezet onderwijs 2020
    Artikel 5.9
    1. Indien bijzondere ontwikkelingen in het voortgezet onderwijs daartoe aanleiding geven, kunnen bij ministeriële regeling regels worden gesteld over het verstrekken van aanvullende bekostiging.
    2. Onze Minister kan in verband met de in het eerste lid bedoelde bekostiging een bekostigingsplafond vaststellen. In dat geval worden bij ministeriële regeling regels gesteld over de verdeling.
    3. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld over het verstrekken van aanvullende bekostiging voor een scholengemeenschap met een hoofd- of nevenvestiging waaraan elk van de schoolsoorten, genoemd in artikel 2.1, eerste lid, onderdelen a tot en met d, wordt verzorgd.
    Regeling leerplusarrangement vo
    (versie geldend van 1 januari 2023 tot en met 31 december 2023)
    Artikel 2
    1. De minister kan aanvullende bekostiging voor het Leerplusarrangement VO verstrekken aan het bevoegd gezag van een school ten behoeve van de vermindering van voortijdig schoolverlaten, het leveren van meer maatwerk aan leerlingen, en het maximaliseren van de schoolprestaties.
    […]
    Artikel 3
    1. De verstrekking van aanvullende bekostiging, bedoeld in artikel 2, eerste lid, vindt plaats voor één kalenderjaar.
    2. De aanvullende bekostiging wordt bepaald op grond van het aantal L+A-leerlingen dat op de teldatum van enig kalenderjaar bij de school als werkelijk schoolgaand staat ingeschreven.
    3. Verstrekking van de aanvullende bekostiging vindt uiterlijk plaats in de maand mei 2023. Voorwaarde voor deze verstrekking is dat op zowel de teldatum 1 oktober 2019 als op de teldatum 1 oktober 2020 de drempel, bedoeld in artikel 4, eerste lid, is gehaald.
    […]
    Artikel 4
    1. Bij de bepaling of het bevoegd gezag van een school in aanmerking komt voor de aanvullende bekostiging, bedoeld in artikel 2, eerste lid, wordt getoetst aan de volgende drempels per vestiging per onderwijssoort in een cyclus van teldata van steeds twee achtereenvolgende jaren:
    a. minimaal 30% apc-leerlingen in het praktijkonderwijs
    b. minimaal 30% apc-leerlingen in het vmbo
    c. minimaal 50% apc-leerlingen in het havo
    d. minimaal 65% apc-leerlingen in het vwo
    e. minimaal 30% apc-leerlingen in gedeelde onderbouw met vmbo
    f. minimaal 50% apc-leerlingen in gedeelde onderbouw zonder vmbo.