ECLI:NL:RVS:2025:6177, Raad van State, 17-12-2025, 202303593/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-12-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 december 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Loon op Zand besloten over te gaan tot invordering van de door [appellant] verbeurde dwangsommen van € 150.000,00. Bij besluit van 28 september 2017 heeft het college [appellant] onder oplegging van dwangsommen gelast om binnen 12 weken na verzending van het besluit op het perceel aan de [locatie] in Loon op Zand, voor zover nog van belang, bouwwerken 1, 3 tot en met 11, 13 tot en met 15, 18, 20 en 22 te verwijderen en verwijderd te houden, bouwwerken 12 en 16 in overeenstemming met de verleende vergunning te brengen en te houden en het meerdere te verwijderen en verwijderd te houden en de hoogte van bouwwerk 24 naar 2 m terug te brengen en te houden, op straffe van verbeurte van een dwangsom van € 2.500,00 per week per bouwwerk, met een maximum van € 25.000,00 per bouwwerk. Tijdens de controles op 9, 16, 23 en 30 juni en 15, 22 en 29 juli 2021 is geconstateerd dat bouwwerk 14 nog aanwezig is.

202303593/1/R2.
    Datum uitspraak: 17 december 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellante B], wonend te [woonplaats] (België) respectievelijk gevestigd te Loon op Zand (hierna samen en in enkelvoud: [appellant])
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-­West-­Brabant van 26 april 2023 in zaak nr. 23/428 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Loon op Zand.
    Procesverloop
    Bij besluit van 22 december 2021 heeft het college besloten over te gaan tot invordering van de door [appellant] verbeurde dwangsommen van € 150.000,00.
    Bij besluit van 30 november 2022 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 26 april 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 29 juli 2025, waar [appellant], vergezeld door [persoon] en bijgestaan door mr. D.A.C. Janssen, advocaat in Tilburg, en het college, vertegenwoordigd door mr. E. Noordhoek, advocaat in Breda, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het op deze zaak betrekking hebbend wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
    2.       Bij besluit van 28 september 2017 heeft het college [appellant] onder oplegging van dwangsommen gelast om binnen 12 weken na verzending van het besluit op het perceel aan de [locatie] in Loon op Zand (hierna: het perceel), voor zover nog van belang, bouwwerken 1, 3 tot en met 11, 13 tot en met 15, 18, 20 en 22 te verwijderen en verwijderd te houden, bouwwerken 12 en 16 in overeenstemming met de verleende vergunning te brengen en te houden en het meerdere te verwijderen en verwijderd te houden en de hoogte van bouwwerk 24 naar 2 m terug te brengen en te houden, op straffe van verbeurte van een dwangsom van € 2.500,00 per week per bouwwerk, met een maximum van € 25.000,00 per bouwwerk.
    3.       Tijdens de controles op 9, 16, 23 en 30 juni en 15, 22 en 29 juli 2021 is geconstateerd dat bouwwerk 14 nog aanwezig is. Volgens het college is daarmee de maximale dwangsom van € 25.000,00 voor dit bouwwerk volgelopen. Tijdens de controles op 8, 15, 22 en 29 juli en 5, 12, 19 en 26 augustus en 2 en 9 september 2021 is geconstateerd dat voor wat betreft bouwwerken 1, 16, 18, 20 en 24 niet of niet geheel aan de last is voldaan. Volgens het college is daarmee de maximale dwangsom van € 25.000,00 voor deze bouwwerken volgelopen. [appellant] heeft daarom van rechtswege in totaal € 150.000,00 aan dwangsommen verbeurd.
    De aangevallen uitspraak
    4.       De rechtbank heeft het beroep van [appellant] ongegrond verklaard.
    De rechtbank heeft [appellant] niet gevolgd in zijn betoog dat de bevoegdheid tot invordering van de dwangsommen is verjaard.
    De rechtbank heeft hierover overwogen dat de begunstigingstermijn is verlengd tot zes weken na verzending van de uitspraak van de rechtbank van 8 april 2019 in de zaak van [appellant] tegen het besluit op bezwaar met betrekking tot de last, te weten op 9 april 2019, zodat de termijn is doorgelopen tot en met 21 mei 2019. Nu de gemachtigde van [appellant] het college op 21 mei 2019 heeft verzocht de begunstigingstermijn te verlengen en het college dit verzoek met betrekking tot de bouwwerken waarvoor sloopwerkzaamheden nodig waren bij besluit van 13 juni 2019 heeft ingewilligd, is de begunstigingstermijn voor die bouwwerken verlengd tot zes weken na de uitspraak van de Afdeling op het hoger beroep. Voor bouwwerk 14, een container die zonder sloop verwijderd kon worden, is bij uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling van 4 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2253, de last geschorst tot uitspraak is gedaan op het hoger beroep.
    De rechtbank is gelet hierop tot de conclusie gekomen dat de begunstigingstermijn voor bouwwerk 14 eindigde op de datum van de uitspraak van de Afdeling op het hoger beroep, te weten op 19 mei 2021, en voor de bouwwerken 1, 16, 18, 20 en 24 zes weken na die uitspraak, te weten op 30 juni 2021. Omdat het college op 18 mei 2022, dus binnen een jaar na de uitspraak van de Afdeling een aanmaning als bedoeld in artikel 4:107 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) heeft verstuurd, is de invordering niet verjaard. De rechtbank heeft mede steun gevonden voor haar oordeel in het gegeven dat de Afdeling in haar uitspraak van 19 mei 2021 geen gewag heeft gemaakt van verjaring, terwijl zij ambtshalve diende na te gaan of [appellant] nog procesbelang had. Volgens de rechtbank had de Afdeling kennelijk dus geen twijfel over de vraag of de bevoegdheid tot invordering van de dwangsommen was verjaard.
    Is de bevoegdheid tot invordering verjaard?
    Het betoog
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de bevoegdheid tot invordering wel degelijk verjaard is. Hierover voert hij aan dat de begunstigingstermijn is verstreken na de uitspraak van de rechtbank van 8 april 2019. Volgens [appellant] heeft het college de begunstigingstermijn destijds namelijk verlengd tot zes weken na de uitspraak van de rechtbank. Nu de rechtbank op 8 april 2019 uitspraak heeft gedaan, eindigde de begunstigingstermijn op 20 mei 2019. Dat de uitspraak op 9 april 2019 verzonden is, maakt dat volgens hem niet anders. Aangezien de begunstigingstermijn op 20 mei 2019 is verstreken en zijn toenmalige gemachtigde pas op 21 mei 2019 heeft verzocht om verlenging van de begunstigingstermijn, is het verzoek te laat ingediend. Met de brief van 13 juni 2019 is de begunstigingstermijn daarom niet verlengd. [appellant] stelt dat dit betekent dat de dwangsommen op 21 mei 2019 van rechtswege zijn gaan verbeuren en dat de maximum dwangsommen van € 150.000,00 tien weken later volledig was verbeurd. Vervolgens is de bevoegdheid tot invordering een jaar later, in 2020, verjaard, aangezien het college heeft nagelaten om de verjaring te stuiten. Het college was ten tijde van het besluit van 22 december 2021 daarom niet bevoegd om over te gaan tot invordering van de verbeurde dwangsommen, aldus [appellant].
    Het standpunt van het college
    5.1.    Het college stelt zich op het standpunt dat de bevoegdheid tot invordering niet is verjaard. Het college stelt dat de begunstigingstermijn was verlengd tot en met 21 mei 2019, aangezien het niet meer dan logisch is om deze termijn gelijk te laten aflopen met de bezwaar-of beroepstermijn, zodat een overtreder de volledige bezwaar- of beroepstermijn tot zijn beschikking heeft een rechtsmiddel aan te wenden zonder een dwangsom te verbeuren. Als in algemene bewoordingen wordt besloten dat de begunstigingstermijn wordt verlengd tot zes weken na de uitspraak van de rechtbank, dan moet dat volgens het college zo worden opgevat dat die termijn eindigt op dezelfde datum als dat de hoger beroepstermijn eindigt.
    Het college stelt voorts dat [appellant] vóór het verstrijken van de begunstigingstermijn met het verzoek om een voorlopige voorziening van 20 mei 2019 heeft beoogd om de opgelegde last met betrekking tot alle bouwwerken op te schorten, wat op hetzelfde neerkomt als een verzoek om de begunstigingstermijn te verlengen. Het college heeft hangende dit verzoek  bij besluit van 13 juni 2019 de termijn met betrekking tot de bouwwerken waarvoor sloopwerkzaamheden nodig waren beoogd te verlengen. Omdat [appellant] hiertegen geen rechtsmiddel heeft aangewend, staat de geldigheid van dit besluit tussen het college en [appellant] in rechte vast en is daarmee dan ook de begunstigingstermijn, met uitzondering van bouwwerk 14, verlengd. De begunstigingstermijn voor bouwwerk 14 is volgens het college hoe dan ook niet op 20 mei 2019, maar pas na de uitspraak van de Afdeling op het hoger beroep verstreken. Het college wijst erop dat het verzoek om een voorlopige voorziening op 20 mei 2019 is ingediend, de last met betrekking tot bouwwerk 14 bij uitspraak van de voorzieningenrechter van 4 juli 2019 is geschorst, en de uitspraak van een voorzieningenrechter met terugwerkende kracht geldt.
    Voor zover de begunstigingstermijn wel zou zijn geëindigd op 20 mei 2019, heeft het college op de zitting nog gesteld dat met het besluit van 13 juni 2019 een nieuwe begunstigingstermijn is gesteld. Het college wijst erop dat op die datum de maximale dwangsommen nog niet waren volgelopen.
    Het college wijst er tot slot nog op dat alle partijen en de Afdeling er kennelijk vanuit zijn gegaan dat, met uitzondering van bouwwerk 14, de begunstigingstermijn reeds was verlengd. Indien vanaf 20 mei 2019 immers dwangsommen verbeurd zouden zijn, was de bevoegdheid tot invordering in 2020 al verjaard en zou een procesbelang bij het hoger beroep over de last hebben ontbroken.
    Het oordeel van de Afdeling
    5.2.    De Afdeling stelt vast dat uit overweging 11.3 van de uitspraak van de rechtbank van 8 april 2019, ECLI:NL:RBZWB:2019:6302, kan worden afgeleid dat het college de last heeft opgeschort tot zes weken nadat op het beroep van [appellant] is beslist. Dit is ook door het college bevestigd in het besluit op bezwaar van 30 november 2022, waarin staat dat het college de toenmalige gemachtigde van [appellant] telefonisch op de hoogte heeft gesteld dat de begunstigingstermijn conform het toen geldende beleid is opgeschort tot zes weken na de uitspraak van de rechtbank en dat er bij e-mail van 9 april 2018 ook schriftelijk aan deze gemachtigde is medegedeeld dat het college bereid is om de begunstigingstermijn op te schorten. Gelet hierop eindigde de begunstigingstermijn naar het oordeel van de Afdeling zes weken na de uitspraak van de rechtbank van 8 april 2019, te weten op 20 mei 2019. Anders dan het college, leidt de Afdeling uit de tekst van de uitspraak van de rechtbank van 8 april 2019 en het besluit van 30 november 2022 niet af dat de begunstigingstermijn zou zijn opgeschort tot zes weken na verzending van de uitspraak van de rechtbank, op de laatste dag van de hoger beroepstermijn. De Afdeling volgt de rechtbank dus niet in haar oordeel dat de begunstigingstermijn zou zijn opgeschort tot zes weken na verzending van de uitspraak van de rechtbank.
    5.3.    Aangezien de begunstigingstermijn ten tijde van het verzoek van 21 mei 2019 al was verstreken, kon deze niet meer worden verlengd. De Afdeling wijst in dit verband op haar uitspraak van 16 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1340, onder 13.1.
    De Afdeling volgt het college dan ook niet in zijn standpunt dat de begunstigingstermijn met betrekking tot de bouwwerken waarvoor sloopwerkzaamheden nodig waren met de brief van 13 juni 2019 verlengd is. Hoewel [appellant] vóór het verstrijken van de begunstigingstermijn een verzoek om een voorlopige voorziening had ingediend, was dit verzoek niet gedaan om de begunstigingstermijn te verlengen, maar om de opgelegde last onder dwangsom met betrekking tot bouwwerk 14 te schorsen. Vóór afloop van de begunstigingstermijn lag er dus geen tijdig verzoek om verlenging en kon de begunstigingstermijn niet achteraf met de brief van 13 juni 2019 nog worden verlengd. Dat de geldigheid van deze brief tussen [appellant] en het college in rechte zou vaststaan, doet daar niet aan af.
    De Afdeling volgt het college ook niet in zijn standpunt dat met de brief van 13 juni 2019 een nieuwe begunstigingstermijn is gesteld. Het college wijst er terecht op dat in beginsel een nieuwe begunstigingstermijn aan de last kan worden verbonden indien nog niet alle dwangsommen zijn verbeurd, hetgeen op 13 juni 2019 ook het geval was, maar met de brief is geen nieuwe begunstigingstermijn aan de last verbonden. Uit de brief volgt alleen dat het college de oorspronkelijke begunstigingstermijn heeft beoogd te verlengen, wat gelet op het verstrijken van de begunstigingstermijn niet meer mogelijk was.
    Voor zover het college heeft gesteld dat de uitspraak van de voorzieningenrechter van 4 juli 2019 inhoudt dat de begunstigingstermijn met betrekking tot bouwwerk 14 pas na de uitspraak op het hoger beroep is geëindigd, volgt dit evenwel niet uit die uitspraak. De voorzieningenrechter heeft in die uitspraak alleen beslist om de opgelegde last onder dwangsom met betrekking tot bouwwerk 14 te schorsen tot een uitspraak is gedaan in de bodemprocedure. Die beslissing is niet van invloed geweest op de afloop van de begunstigingstermijn.
    5.4.    Het voorgaande betekent dat de dwangsommen van rechtswege vanaf 21 mei 2019 zijn gaan verbeuren en tien weken later, op 30 juli 2019, waren volgelopen. Op grond van artikel 5:35 van de Awb, zoals dat destijds luidde, verjaart de bevoegdheid tot invordering van een verbeurde dwangsom door verloop van een jaar na de dag waarop zij is verbeurd. Omdat de verjaring niet is gestuit als bedoeld in artikelen 4:105 en 4:106 van de Awb of is verlengd als bedoeld in artikel 4:111 van de Awb, was, anders dan waar partijen en de Afdeling eerder kennelijk vanuit zijn gegaan, de bevoegdheid om in te vorderen naar het oordeel van de Afdeling ten tijde van het besluit van 22 december 2021 al verjaard, zodat het college niet bevoegd was om dat besluit te nemen. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is alleen al hierom gegrond. Wat [appellant] verder in hoger beroep heeft aangevoerd, behoeft daarom geen bespreking meer. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd.
    7.       De Afdeling zal doen wat de rechtbank had moeten doen en het beroep tegen het besluit van 30 november 2022 gegrond verklaren, dit besluit vernietigen, het tegen het besluit van 22 december 2021 gemaakte bezwaar gegrond verklaren, dit besluit herroepen en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 30 november 2022.
    8.       Het college moet de proceskosten van [appellant] in beroep en hoger beroep vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland­-West­-Brabant van 26 april 2023 in zaak nr. 23/428;
    III.      verklaart het beroep gegrond;
    IV.     vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Loon op Zand van 30 november 2022, kenmerk 2022.30607;
    V.      herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Loon op Zand van 22 december 2021, kenmerk 2021.33006;
    VI.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 30 november 2022;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Loon op Zand tot vergoeding van bij [appellanten] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 4.502,40, waarvan € 3.628,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Loon op Zand aan [appellanten] het door hen voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht tot een bedrag van € 916,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. J.J.W.P. van Gastel, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. T.T. Schipper, griffier.
    w.g. Van Gastel
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Schipper
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 17 december 2025
    1075
     
    BIJLAGE
     
    ALGEMENE WET BESTUURSRECHT
    Hoofdstuk 4 Bijzondere bepalingen over besluiten
    Titel 4.4 Bestuursrechtelijke geldschulden
    Afdeling 4.4.3. Verjaring
    Artikel 4:104
    1. De rechtsvordering tot betaling van een geldsom verjaart vijf jaren nadat de voorgeschreven betalingstermijn is verstreken.
    2. Na voltooiing van de verjaring kan het bestuursorgaan zijn bevoegdheden tot aanmaning en verrekening en tot uitvaardiging en tenuitvoerlegging van een dwangbevel niet meer uitoefenen.
    Artikel 4:105
    1. De verjaring wordt gestuit door een daad van rechtsvervolging overeenkomstig artikel 316, eerste lid, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek. Artikel 316, tweede lid, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek is van overeenkomstige toepassing.
    2. Erkenning van het recht op betaling stuit de verjaring van de rechtsvordering tegen hem die het recht erkent.
    Artikel 4:106
    Het bestuursorgaan kan de verjaring ook stuiten door een aanmaning als bedoeld in artikel 4:112, een beschikking tot verrekening of een dwangbevel dan wel door een daad van tenuitvoerlegging van een dwangbevel.
    Artikel 4:111
    1. De verjaringstermijn van de rechtsvordering tot betaling aan een bestuursorgaan wordt verlengd met de tijd gedurende welke de schuldenaar na de aanvang van die termijn uitstel van betaling heeft.
    2. Het eerste lid is van overeenkomstige toepassing indien:
    a. de schuldenaar in surseance van betaling verkeert;
    b. de schuldenaar in staat van faillissement verkeert;
    c. ten aanzien van de schuldenaar de schuldsaneringsregeling natuurlijke personen van toepassing is;
    d. de tenuitvoerlegging van een dwangbevel is geschorst ingevolge een lopend rechtsgeding, met dien verstande dat de termijn waarmee de verjaringstermijn wordt verlengd een aanvang neemt op de dag waarop het rechtsgeding door het instellen van een vordering bij de burgerlijke rechter aanhangig wordt gemaakt.
    Hoofdstuk 5 Handhaving
    Titel 5.3 Herstelsancties
    Afdeling 5.3.2 Last onder dwangsom
    Artikel 5:35 oud
    In afwijking van artikel 4:104 verjaart de bevoegdheid tot invordering van een verbeurde dwangsom door verloop van een jaar na de dag waarop zij is verbeurd.