ECLI:NL:RVS:2025:6137, Raad van State, 17-12-2025, 202400228/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-12-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 december 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Baarn het verzoek van Fietsvrienden Pijnenburg om handhavend op te treden tegen de fysieke afsluiting van twee fietspaden op het Landgoed Pijnenburg in Baarn, afgewezen. [appellant sub 2] is eigenaar van Landgoed Pijnenburg, waarop zich een aantal paden bevindt. In 2019 heeft [appellant sub 2] twee paden afgesloten door middel van hekwerken. Het gaat om de Emilialaan/Buurtlaan en de Stulpselaan/Puinweg. Bij brief van 2 november 2020 heeft Fietsvrienden Pijnenburg het college verzocht om handhavend op te treden tegen de afsluiting van die paden. Het college heeft dat verzoek afgewezen omdat de paden geen openbare wegen zijn in de zin van de Wegenwet. Het hoger beroep van Fietsvrienden Pijnenburg richt zich op het oordeel van de rechtbank dat het pad Emilialaan geen openbare weg is in de zin van de Wegenwet. De rechtbank heeft overwogen dat het pad slechts openbaar kan zijn als het gedurende dertig jaar voor een ieder toegankelijk is geweest.

202400228/1/A3.
    Datum uitspraak: 17 december 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       Burgercomité Fietsvrienden Pijnenburg, gevestigd in Soest, en de vereniging Fietsersbond, gevestigd in Utrecht (hierna tezamen en in enkelvoud: Fietsvrienden Pijnenburg),
    2.       [appellante sub 2A] en [appellante sub 2B], wonend in Baarn, (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 2])
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 5 december 2023 in zaak nr. 21/5584 in het geding tussen:
    Fietsvrienden Pijnenburg
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Baarn.
    Procesverloop
    Bij besluit van 18 december 2020 heeft het college het verzoek van Fietsvrienden Pijnenburg om handhavend op te treden tegen de fysieke afsluiting van twee fietspaden op het Landgoed Pijnenburg in Baarn, afgewezen.
    Bij besluit van 10 juni 2021 heeft het college het door Fietsvrienden Pijnenburg daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 5 december 2023, ECLI:NL:RBGEL:2023:6588, heeft de rechtbank het door Fietsvrienden Pijnenburg daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 10 juni 2021 vernietigd voor zover dat betrekking heeft op de afsluiting van het fietspad Stulpselaan/Puinlaan (hierna: Stulpselaan) en het college opgedragen om binnen zes weken daarover een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
    Tegen deze uitspraak hebben Fietsvrienden Pijnenburg en [appellant sub 2] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Fietsvrienden Pijnenburg heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant sub 2] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 23 januari 2024 heeft het college opnieuw beslist op het bezwaar tegen het besluit van 18 december 2020, dat bezwaar gegrond verklaard en besloten alsnog handhavend op te treden tegen de afsluiting van de Stulpselaan.
    Tegen dat besluit hebben Fietsvrienden Pijnenburg en [appellant sub 2] gronden ingebracht.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 17 september 2025, waar zijn verschenen:
    - Fietsvrienden Pijnenburg, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], [gemachtigde B], [gemachtigde C] en [gemchtigde D,
    - [appellante sub 2A], bijgestaan door mr. D. Korsse, advocaat in Almelo, en [appellante sub 2B], vertegenwoordigd door mr. Korsse en
    - het college, vertegenwoordigd door mr. J. van Dodewaard, vergezeld door A.S.A. Millerson LLM.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant sub 2] is eigenaar van Landgoed Pijnenburg, waarop zich een aantal paden bevindt. In 2019 heeft [appellant sub 2] twee paden afgesloten door middel van hekwerken. Het gaat om de Emilialaan/Buurtlaan (hierna: Emilialaan) en de Stulpselaan/Puinweg (hierna: Stulpselaan). Bij brief van 2 november 2020 heeft Fietsvrienden Pijnenburg het college verzocht om handhavend op te treden tegen de afsluiting van die paden. Het college heeft dat verzoek afgewezen omdat de paden geen openbare wegen zijn in de zin van de Wegenwet.
    2.       Het college is alleen bevoegd om handhavend op te treden tegen de afsluiting van de paden als deze openbare wegen zijn in de zin van de Wegenwet. De hoger beroepen richten zich op de vraag of de paden openbare wegen zijn.
    3.       In de Wegenwet is geregeld wanneer een weg een openbare weg is. De wet is ook van toepassing op voetpaden en fietspaden. Dat is onder meer in de volgende gevallen:
    - wanneer een weg gedurende dertig achtereenvolgende jaren voor een ieder toegankelijk is geweest (artikel 4, eerste lid onder I),
    - wanneer een weg gedurende tien achtereenvolgende jaren voor een ieder toegankelijk is geweest én gedurende die periode is onderhouden door het Rijk, een provincie, een gemeente of een waterschap (artikel 4, eerste lid, onder II),
    - wanneer de rechthebbende aan een weg de bestemming van openbare weg heeft gegeven (artikel 4, eerste lid, onder III).
    Wanneer in de hierboven bedoelde perioden van dertig of tien jaar gedurende ten minste één jaar ter plaatse kenbaar is gemaakt dat de weg slechts ter bede voor een ieder toegankelijk is geweest, is de weg niet openbaar geworden (artikel 4, tweede lid).
    Dit kenbaar maken kan geschieden door het stellen van opschriften, zoals "eigen weg" of "private weg" (artikel 4, derde lid).
    4.       Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 19 januari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:129, onder 4.1) dient degene die zich op de openbaarheid van een weg beroept, die openbaarheid aannemelijk te maken.
    Het hoger beroep van Fietsvrienden Pijnenburg
    5.       Het hoger beroep van Fietsvrienden Pijnenburg richt zich op het oordeel van de rechtbank dat het pad Emilialaan geen openbare weg is in de zin van de Wegenwet.
    6.       De rechtbank heeft overwogen dat het pad slechts openbaar kan zijn als het gedurende dertig jaar voor een ieder toegankelijk is geweest. De termijn van tien jaar geldt volgens de rechtbank niet, omdat niet is gebleken dat het pad van overheidswege is onderhouden. Over de termijn van dertig jaar heeft de rechtbank overwogen dat een deel van het pad in 2006 is omgelegd, waardoor dat deel in ieder geval nog niet openbaar is geworden. Het overige gedeelte van het pad is niet eerder dan in 1987 in gebruik genomen. Fietsvrienden Pijnenburg heeft niet aannemelijk gemaakt dat het pad al vóór 1987 in gebruik was. Verder is niet in geschil dat op het pad uiterlijk in 2004 borden met het opschrift "eigen weg" zijn geplaatst. De periode tussen de aanleg van het pad en het plaatsen van de borden is minder dan dertig jaar, zodat het pad geen openbare weg is, aldus de rechtbank.
    openbaar ingevolge artikel 4, eerste lid, aanhef en onder III?
    7.       Fietsvrienden Pijnenburg betoogt dat de erven [appellant sub 2], de voormalige eigenaren van het landgoed, het pad zelf hebben bestemd als openbare weg door het sluiten van een overeenkomst in 1986 met de Rijwielpadenvereniging Gooi- en Eemland. Die overeenkomst houdt in dat voor een periode van twintig jaar vergunning wordt verleend voor het aanleggen, beheer en onderhoud van een fietspad. Daaruit blijkt volgens Fietsvrienden Pijnenburg de intentie van de toenmalige eigenaar het pad tot openbaar fietspad te bestemmen. Verder hebben de Rijksoverheid (het toenmalige ministerie van Landbouw en Visserij) en de provinciale overheid (de provincie Utrecht) aan de bestemming openbare weg meegewerkt door gedeeltelijke financiering van de aanleg en onderhoud van het fietspad en de aansluiting op het fietspad Wieksloterweg. Het pad is dan ook op grond van artikel 4, eerste lid, aanhef en onder III, in samenhang met artikel 5, eerste en tweede lid, van de Wegenwet, openbaar geworden, aldus Fietsvrienden Pijnenburg.
    7.1.    Uit artikel 4, eerste lid, aanhef en onder III van de Wegenwet volgt dat een weg openbaar is wanneer de rechthebbende daaraan de bestemming openbare weg heeft gegeven. Artikel 5, eerste lid, bepaalt dat de bestemming slechts wordt gegeven met medewerking van de gemeenteraad. Op grond van artikel 5, tweede lid, is die medewerking niet vereist wanneer de bestemming wordt gegeven door het Rijk, een provincie of een waterschap.
    7.2.    Op 31 mei 1986 hebben de erven [appellant sub 2] en de Rijwielpadenvereniging Gooi en Eemland een overeenkomst gesloten die strekt tot het verlenen van een vergunning aan de Rijwielpadenvereniging voor de aanleg, het beheer en het onderhoud van het pad als fietspad, dan wel een deel daarvan. De vergunning gold van 1 oktober 1986 tot 30 september 2006. In voorwaarde 3 van de vergunning is bepaald dat het fietspad toegankelijk wordt gesteld onder de bij de vereniging algemeen geldende toegangsbepalingen, zoals vermeld op de openstellingsbordjes. Mede gelet hierop kan die overeenkomst of vergunning niet worden gelijkgesteld met het geven van de bestemming openbare weg, als bedoeld in artikel 4, onder III, van de Wegenwet. Overigens blijkt uit de vergunning en de vergunningvoorwaarden evenmin dat de erven [appellant sub 2] de intentie hebben gehad om het fietspad als openbare weg te bestemmen. Verder kan uit een gedeeltelijke financiering door het Rijk of de provincie van de aanleg van het fietspad niet worden afgeleid dat het Rijk of de provincie aan het pad de bestemming openbare weg hebben gegeven, omdat op grond van artikel 4, eerste lid, aanhef en onder III van de Wegenwet die bestemming wordt gegeven door de rechthebbende, wat het Rijk en de provincie ten aanzien van het pad niet zijn.
    Het pad is dus niet op grond van de artikel 4, eerste lid, aanhef onder III en 5, eerste en tweede lid, van de Wegenwet openbaar geworden. Het betoog faalt.
    artikel 4, eerste lid, aanhef en onder II
    8.       Fietsvrienden Pijnenburg betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het pad van overheidswege is onderhouden en daarom een termijn van tien jaar geldt, als bedoeld in artikel 4, eerste lid, onder II, van de Wegenwet. Hij wijst erop dat het fietspad, of een deel daarvan, in ieder geval sinds 1986 is onderhouden door de Rijwielpadenvereniging Gooi en Eemland en Goois natuurreservaat met subsidie van de gemeente Baarn op basis van een verplichting tot onderhoud.
    8.1.    Dit betoog faalt. Het verlenen van subsidie voor onderhoud van het pad, ook als de subsidie wordt verleend onder bepaalde door de gemeente gestelde voorwaarden, maakt niet dat sprake is van onderhoud door de overheid, als bedoeld in artikel 4, onder II, van de Wegenwet. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de termijn van tien jaar niet geldt en het pad slechts openbaar kan zijn als het gedurende dertig jaar voor een ieder toegankelijk is geweest.
    openbaar ingevolge artikel 4, eerste lid, onder I?
    9.       Fietsvrienden Pijnenburg betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het pad pas in 1986/1987 is ontstaan. De rechtbank stelt ten onrechte dat onvoldoende aannemelijk is gemaakt dat het pad al voor 1987 in gebruik was. Fietsvrienden Pijnenburg wijst daarbij op eerder in de procedure ingebrachte verklaringen van fietsers, twee brieven van het college van burgemeester en wethouders van Soest uit 2005 en een topografische kaart uit 1952, waaruit blijkt dat het pad toen al half verhard was. In 1986/87 is een oversteek van de provinciale weg aangelegd en het eerste deel van het pad als schelpenpad ingericht. Verder heeft de rechtbank ten onrechte betekenis toegekend aan het omleggen van een deel van het fietspad in 2006. Dat deel kan niet als nieuw fietspad worden aangemerkt, waarvoor de termijn van dertig jaar opnieuw zou ingaan, aldus Fietsvrienden Pijnenburg.
    9.1.    De Afdeling is van oordeel dat Fietsvrienden Pijnenburg niet aannemelijk heeft gemaakt dat het pad gedurende dertig achtereenvolgende jaren voor een ieder - en niet slechts ter bede - toegankelijk was. In 1987 is een deel van het pad als fietspad aangelegd en is een aansluiting met de provinciale weg gerealiseerd, waardoor een fietsverbinding is ontstaan. Er zijn onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat het pad vóór die tijd voor een ieder toegankelijk was. Weliswaar zijn er enkele verklaringen dat fietsers toentertijd gebruik maakten van het pad, maar daartegenover staan de verklaringen van de Buitengewoon Opsporingsambtenaar die werkzaam was op het landgoed en de rentmeester van het landgoed dat bij de ingangen van het landgoed borden "eigen weg" stonden. De brieven van het college van burgemeester en wethouders van Soest uit 2005, waarnaar Fietsvrienden Pijnenburg verwijst, bevatten het standpunt van dat college dat het fietspad openbaar is. Dat standpunt wordt in die brieven echter niet deugdelijk gemotiveerd. Aan die brieven kan daarom geen doorslaggevende betekenis worden toegekend. Hetzelfde geldt voor de topografische kaart uit 1925. Het feit dat een gedeelte van het pad volgens die kaart half verhard is, maakt niet dat het voor ieder toegankelijk is.
    Aangezien het pad, gelet op het voorgaande, nimmer openbaar is geworden, is de omlegging van een deel daarvan in 2006 niet relevant.
    Het betoog faalt.
    10.     Het hoger beroep is ongegrond.
    Het hoger beroep van [appellant sub 2]
    11.     Het hoger beroep van [appellant sub 2] richt zich tegen het oordeel van de rechtbank dat het pad Stulpselaan een openbare weg is in de zin van de Wegenwet.
    12.     De rechtbank heeft overwogen dat niet is gebleken dat het pad van overheidswege is onderhouden, zodat het pad slechts openbaar kan zijn als het gedurende dertig jaar voor een ieder toegankelijk is geweest. De rechtbank is van oordeel dat Fietsvrienden Pijnenburg aannemelijk heeft gemaakt dat het fietspad in ieder geval sinds 1939 voor een ieder toegankelijk is geweest. De uitgave van de Kampioen van 23 december 1939, waarin het pad is genoemd als onderdeel van een fietsroute, maakt dit voldoende aannemelijk. Verder is het aannemelijk dat de borden "eigen weg" eerder dan in 2004, maar niet eerder dan in de jaren ’70 bij het fietspad zijn geplaatst, zodat die plaatsing niet meer kon voorkomen dat het pad door het verstrijken van de dertigjaartermijn openbaar is geworden, aldus de rechtbank.
    13.     [appellant sub 2] betoogt dat niet aannemelijk is gemaakt dat het pad gedurende een periode van dertig jaar toegankelijk is geweest voor fietsverkeer. Volgens [appellant sub 2] blijkt uit de uitgave van de Kampioen van 23 december 1939 niet dat de daarin weergegeven fietsroute over de Stulpselaan loopt. [appellant sub 2] wijst bovendien op de uitgaven van de Kampioen van 6 maart 1937 en 20 augustus 1938, waarin staat dat de Stulpselaan niet toegankelijk is voor houders van het ANWB-Wandelbewijs. Het Landgoed Pijnenburg is altijd slechts ter bede toegankelijk geweest. De toegang tot het landgoed was beperkt tot recreanten, en het pad was nooit bestemd voor doorgaand verkeer, aldus [appellant sub 2].
    13.1.  Fietsvrienden Pijnenburg handhaaft de bij de rechtbank aangevoerde argumenten. Hij stelt dat de rechtbank op een aantal argumenten of bewijsmiddelen niet is ingegaan. Hij wijst op een fietskaart uit 1992 waarop de Stulpselaan is aangegeven als onderdeel van een fietsroute. Verder wijst hij op een artikel uit het Algemeen Handelsblad van 26 juli 1927 en het jaarverslag van 1927 van de Rijwielpadenvereniging Gooi en Eemland. Uit die stukken blijkt volgens Fietsvrienden Pijnenburg dat het deel van de Stulpselaan dat over landgoed Pijnenburg loopt, in 1927 is verbeterd en verhard, zodat het begaanbaar zou worden voor fietsers. Ook heeft Fietsvrienden Pijnenburg verklaringen van fietsers overgelegd (hierna: de enquête), waaruit blijkt dat fietsers al jaren gebruik hebben gemaakt van het pad.
    13.2.  Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat Fietsvrienden Pijnenburg niet aannemelijk heeft gemaakt dat het pad vóór 2004 gedurende dertig achtereenvolgende jaren voor een ieder toegankelijk is geweest in de zin van de Wegenwet. Het enkele feit dat in de uitgave van de Kampioen van 23 december 1939 het fietspad wordt vermeld als onderdeel van een fietsroute, rechtvaardigt niet de conclusie dat het fietspad voor een ieder toegankelijk was en niet slechts ter bede. Ook het feit dat in 1927 een deel van het pad is verhard, maakt dit niet aannemelijk. Daarbij komt dat in de uitgaven van de Kampioen van 6 maart 1937 en 20 augustus 1938 staat dat de Stulpselaan slechts met toestemming voor het publiek toegankelijk is. Gelet op wat partijen naar voren hebben gebracht is niet met zekerheid te achterhalen wanneer de borden "eigen weg", of borden met een soortgelijke aanduiding, zijn geplaatst, maar de door [appellant sub 2] overgelegde verklaringen wijzen erop dat dit voor de jaren ’70 van de vorige eeuw is gebeurd. Dat dit niet met zekerheid is komen vast te staan, is niet voldoende om te oordelen dat het pad openbaar is geworden, omdat het aan Fietsvrienden Pijnenburg is om aannemelijk te maken dat het pad dertig achtereenvolgende jaren voor een ieder, en niet slechts ter bede, toegankelijk zou zijn geweest.
    13.3.  De conclusie is dat het pad geen openbare weg is geworden als bedoeld in artikel 4, eerste lid, aanhef en onder I, van de Wegenwet. Het college was daarom niet bevoegd tot handhaving en heeft het verzoek daartoe terecht afgewezen.
    Het betoog slaagt.
    14.     Het hoger beroep is gegrond.
    Conclusie hoger beroepen
    15.     Het hoger beroep van Fietsvrienden Pijnenburg is ongegrond. Het hoger beroep van [appellant sub 2] is gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen zal de Afdeling het beroep van Fietsvrienden Pijnenburg tegen het besluit van 10 juni 2021 ongegrond verklaren.
    16.     Het college moet de proceskosten van [appellant sub 2] vergoeden.
    Het besluit van 23 januari 2024
    17.     Bij besluit van 23 januari 2024 heeft het college, gevolg gevend aan de uitspraak van de rechtbank, opnieuw beslist op het door Fietsvrienden Pijnenburg gemaakte bezwaar. Nu dit besluit is genomen ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank, is door de vernietiging van die uitspraak de grondslag aan dat besluit komen te ontvallen. Het besluit moet alleen al daarom worden vernietigd.
    18.     Het voorgaande betekent dat de afwijzing van het verzoek om handhavend op te treden tegen de afsluiting van de twee paden onherroepelijk is. Het college hoeft geen nieuw besluit te nemen.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van Burgercomité Fietsvrienden Pijnenburg en de vereniging Fietsersbond ongegrond;
    II.       verklaart het hoger beroep van [appellante sub 2A] en [appellante sub 2B] gegrond;
    III.      vernietigt de aangevallen uitspraak;
    IV.     verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van Burgercomité Fietsvrienden Pijnenburg en de vereniging Fietsersbond tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Baarn van 10 juni 2021 ongegrond;
    V.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Baarn van 23 januari 2024;
    VI.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Baarn tot vergoeding van bij [appellante sub 2A] en [appellante sub 2B] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten van totaal € 1.814,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Baarn aan [appellante sub 2A] en [appellante sub 2B] het door hen voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 279,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. P.H.A. Knol, voorzitter, en mr. M. den Heyer en mr. V.V. Essenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.B. van der Maesen de Sombreff, griffier.
    w.g. Knol
    voorzitter
    w.g. Van der Maesen de Sombreff
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 17 december 2025
    190-1114