ECLI:NL:HR:2012:BW0219, Hoge Raad, 25-05-2012, 11/02990
Hoge Raad — Uitspraak 
Datum: 2012-05-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Onrechtmatige overheidsdaad. Aansprakelijkheid gemeente voor geven van onjuiste of onvolledige inlichtingen aan belanghebbende? Hoge Raad doet zelf de zaak af.

25 mei 2012
      Eerste Kamer
      11/02990
      RM/IF
    
    
    Hoge Raad der Nederlanden
    
    Arrest
    
    in de zaak van:
    
    
      DE GEMEENTE 'S-HERTOGENBOSCH,
      zetelende te 's-Hertogenbosch,
      EISERES tot cassatie,
      advocaat: mr. J.A.M.A. Sluysmans en mr. R.L. de Graaff,
    
    
    t e g e n
    
    
      [Verweerder], 
      wonende te [woonplaats],
      VERWEERDER in cassatie,
      advocaat: mr. R.F. Thunnissen.
    
    
    Partijen zullen hierna ook worden aangeduid als de gemeente en [verweerder].
    
    1. Het geding in feitelijke instanties
    
    
      Voor het verloop van het geding in feitelijke instanties verwijst de Hoge Raad naar de navolgende stukken: 
      a. de vonnissen in de zaak 183375 / HA ZA 08-2163 van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 28 januari 2009 en 12 augustus 2009;
      b. het arrest in de zaak HD 200.049.695 van het gerechtshof te 's-Hertogenbosch van 22 maart 2011. 
      Het arrest van het hof is aan dit arrest gehecht.
    
    
    2. Het geding in cassatie
    
    
      Tegen het arrest van het hof heeft de gemeente beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding en het herstelexploot zijn aan dit arrest gehecht en maken daarvan deel uit.
      [Verweerder] heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
      De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten.
      De conclusie van de Advocaat-Generaal J. Spier strekt tot vernietiging van het bestreden arrest, doch slechts voor zover het de dicta onder 1, 3 en 4, zomede de kostenveroordeling betreft en afwijzing van de in die dicta genoemde vorderingen.
    
    
    3. Beoordeling van het middel
    
    
      3.1 In cassatie kan, voor zover van belang, worden uitgegaan van het volgende.
      (i) [Verweerder] heeft sinds 1983 met zijn vader een slagerij geëxploiteerd te [plaats]. Na het overlijden van zijn vader is [verweerder] in 1992 eigenaar geworden van enkele onroerende zaken gelegen te [plaats] (hierna: het perceel), waaronder die waarin de slagerij wordt geëxploiteerd.
      (ii) In maart 1987 heeft [verweerder] een bouwaanvraag ingediend bij de toenmalige gemeente Rosmalen voor het bebouwen van het perceel. Deze aanvraag had betrekking op bebouwing van 1185 m². Deze bouwaanvraag is afgewezen wegens overschrijding van het in het geldende bestemmingsplan Molenhoek-Oost 4e herziening aangegeven bebouwingsvlak.
      (iii) In oktober 1994 heeft [verweerder] opnieuw een bouwvergunning aangevraagd, nu voor een uitbreiding van de bebouwing met 680 m² bedrijfsvloeroppervlakte voor detailhandel. Gedeputeerde Staten van Noord-Brabant (hierna: GS) hebben geweigerd een verklaring van geen bezwaar voor deze vergunning te verlenen omdat het vloeroppervlakte voor detailhandel, in strijd met het provinciale beleid, meer dan 250 m² bedroeg.
      (iv) [Verweerder] heeft in april 1996 andermaal een bouwvergunning aangevraagd, nu bij de gemeente 's-Hertogenbosch, waarin de gemeente Rosmalen inmiddels was opgegaan. In deze aanvraag is als bestemming na voltooiing opgegeven "Bestemd voor woningen, kleinschalige horeca, klein ambachtelijk werk, 250 m² BVO detailhandelsruimte" (BVO is bedrijfsvloeroppervlakte). Van de bedrijfsgrootte van 730 m² was, naast de 250 m² bestemd voor detailhandel, 250 m² bestemd voor horeca en 230 m² voor "consument verzorgende ambachtelijke bedrijfsactiviteiten". Deze vergunning is [verweerder] op 13 mei 1996 verleend als verzocht. De vergunde opstallen zijn hierna gebouwd en in 1997 opgeleverd.
      (v) Op 4 november 1996 heeft [verweerder] de gemeente verzocht om met toepassing van de zogenaamde toverformule de gehele bedrijfsvloeroppervlakte van het perceel te mogen gebruiken voor detailhandel. Bij besluit van 21 november 1996 heeft de gemeente dit verzoek afgewezen. Bij brief van 27 maart 1998 heeft [verweerder] genoemd verzoek herhaald. Bij besluit van 15 juni 1998 heeft de gemeente ook dit verzoek afgewezen.
      (vi) Op 18 mei 2000 heeft de raad van de gemeente het bestemmingsplan Molenhoek-Sparrenburg vastgesteld dat op of omstreeks 21 januari 2001 in werking is getreden. 
      Het perceel van [verweerder] valt in dat plan onder de "gemengde doeleinden" die onder andere zijn bestemd voor detailhandeldoeleinden. GS hebben bij besluit van 19 december 2000 - dat onder andere is medegedeeld aan [verweerder] als belanghebbende die bezwaar had gemaakt tegen het plan - goedkeuring onthouden aan de bepaling in het bestemmingsplan dat voor op de plankaart nader aangeduide locaties de maximale verkoopvloeroppervlakte van 250 m² niet mag worden overschreden, zulks in verband met - kort gezegd - een daaraan klevend formeel gebrek dat, zoals GS overwogen, door de gemeente op basis van art. 30 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) kon worden hersteld.
      (vii) De Gemeente heeft het bestemmingsplan niet overeenkomstig art. 30 WRO aangepast.
      (viii) Bij brief van 19 mei 2003 heeft mr. Schenke, de advocaat van [verweerder], aan B&W van de gemeente geschreven: 
      "Cliënt is al sinds medio jaren '80 in overleg met de gemeente over de bestemming en de ruimtelijke indeling van het perceel (...). [Verweerder] had daar, afgezien van de slagerij/slachterij, de beschikking over 928 m² bedrijfsoppervlak. De wens van cliënt om over te gaan op een modernere bedrijfsvoering ter plaatse, te weten detailhandel, heeft geleid tot herhaaldelijk overleg met de gemeente en diverse procedures. Daarbij is de gemeente meerdere malen aansprakelijk gesteld door cliënt, voor de eerste maal bij brief van 16 september 1987.
      In 1997 is de nieuwbouw van het pand (...) opgeleverd. De activiteiten die ter plaatse waren toegestaan, te weten horeca-activiteiten (catering), ambachtelijk consumentverzorgende activiteiten (slagerswerkzaamheden) en detailhandel (verkoop van vlees) konden door cliënt om medische redenen niet langer worden uitgeoefend. Cliënt heeft toen de mogelijkheden van opvolging onderzocht maar dit is niet succesvol gebleken. Als gevolg daarvan staat 500 m² bedrijfsoppervlakte reeds 6 jaar leeg en dit heeft, ook financieel gezien, voor [verweerder] zeer nadelige consequenties.
      Recentelijk heeft zich eindelijk een potentiële huurder gemeld (...). Inmiddels heeft er overleg plaats gevonden op 15 mei jl. tussen cliënt, ondergetekende en [betrokkene 1], werkzaam bij economic affairs van uw gemeente. Tijdens dit gesprek zijn onder andere de mogelijkheden besproken tot medewerking van de gemeente aan adequate invulling van de bedrijfsruimte van [verweerder].
      Namens cliënt verzoek ik uw College thans toestemming te verlenen primair voor ingebruikname van de bedrijfsruimte van cliënt voor het exploiteren van een fitnesscentrum als een tijdelijke oplossing en voor de lange termijn uw medewerking te verlenen aan het vinden van een structurele oplossing door het toestaan van gehele of gedeeltelijke invulling van vorenbedoelde 500 m² door detailhandel. Een en ander vooruitlopend op de herijking van het bestemmingsplan ter plaatse, 
      in het licht van de planologische uitbreidingsmogelijkheden van diverse betrokken ondernemers."
    
    
    
      (ix) Bij brief van 18 juni 2003 heeft het hoofd van de afdeling Bouwen van de Gemeente op deze brief geantwoord:
      "Het pand (...) heeft volgens het bestemmingsplan 'Molenhoek-Sparrenburg' de bestemming 'Gemengde doeleinden'.
      Het gebruik als fitnesscentrum past zonder meer binnen die bestemming. Voor een dergelijk gebruik is geen toestemming van de gemeente nodig.
      Het stedenbouwkundige beleid is en blijft erop gericht de bedrijfsvloeroppervlakte van detailhandelsvestigingen te beperken tot maximaal 250 m². Ik kan dus thans niet voldoen aan het verzoek van uw cliënt om voor de lange termijn medewerking te verlenen aan een structurele oplossing van het exploitatieprobleem door het toestaan van gehele of gedeeltelijke invulling van 500 m² bedrijfsoppervlak voor detailhandel."
    
    
    
      (x) [Verweerder] heeft vervolgens 490 m² van zijn opstallen verhuurd aan een exploitant die hierin een fitnesscentrum heeft gevestigd. Uiteindelijk heeft [verweerder] de ruimte tot 2013 verhuurd aan deze exploitant.
      (xi) [Verweerder] heeft de gemeente in januari 2006 verzocht om vergoeding van planschade als bedoeld in art. 49 WRO. Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (SAOZ) heeft B&W geadviseerd dit verzoek af te wijzen omdat het bestemmingsplan Molenhoek-Sparrenburg niet tot een nadeliger positie heeft geleid voor [verweerder], waaruit voor vergoeding vatbare schade in de vorm van waardevermindering is voortgevloeid. SAOZ heeft aan dit advies onder meer ten grondslag gelegd dat het gehele bouwvlak ter grootte van circa 900 m² volgens haar ingericht mag worden voor een detailhandelsvestiging. 
      De gemeente heeft het advies van de SAOZ gevolgd en het verzoek van [verweerder] daarom afgewezen. De door [verweerder] tegen dit besluit ingediende bezwaren zijn ongegrond verklaard.
      (xii) [Verweerder] heeft de gemeente aansprakelijk gesteld voor het verschil tussen de huurprijs die hij had kunnen ontvangen voor verhuur aan een detailhandelsbedrijf en de huur die hij feitelijk heeft ontvangen voor de verhuur aan een fitnesscentrum. Bij brief van 9 juli 2007 heeft zijn advocaat de gemeente onder meer geschreven:
      "Laatstbedoeld gegeven - de mogelijkheid tot feitelijke invulling van het door cliënt opgerichte pand (...) met detailhandelsvestigingen tot 900 m² bvo - is door uw gemeente medio 2003 ten onrechte beperkt tot 250 m² bvo. Omdat cliënt van deze laatste beperkte mogelijkheid is uitgegaan bij het aangaan van een huurcontract met een fitnessclub, afgaand op uw schrijven van 18 juni 2003, is aan hem door uw gemeente (...) schade toegebracht (...)".
    
    
    3.2 Voor zover in cassatie nog van belang, stelt [verweerder] in deze procedure diverse vorderingen in die zijn gebaseerd op het standpunt dat is vermeld in de hiervoor in 3.1 onder (xii) vermelde brief van zijn advocaat. De rechtbank heeft deze vorderingen afgewezen. Naar zij oordeelde, moet de hiervoor in 3.1 onder (ix) geciteerde brief van de gemeente van 18 juni 2003 die [verweerder] aan deze vorderingen ten grondslag legt, gelezen worden in samenhang met de brief van de advocaat van [verweerder] van 19 mei 2003 die hiervoor in 3.1 onder (viii) is geciteerd, waarop de brief van 18 juni 2003 het antwoord is. Volgens de rechtbank kan, mede tegen deze achtergrond, in de brief van 18 juni 2003 niet de mededeling worden gelezen dat het gebruik van bedrijfsvloeroppervlakte voor detailhandel boven 250 m² niet is toegestaan volgens het geldende bestemmingsplan.
    
    3.3 Het hof heeft bedoelde vorderingen van [verweerder] in hoger beroep alsnog toegewezen. Naar het oordeel van het hof, is de brief van de advocaat van [verweerder] van 19 mei 2003 niet anders te verstaan dan als een verzoek om duidelijkheid over de situatie van [verweerder], zowel voor de korte termijn als voor de langere termijn, waarbij ook gevraagd werd of de door [verweerder] gewenste verhuur voor detailhandel als tijdelijke oplossing mogelijk was. In dat licht kan, naar het oordeel van het hof, de mededeling van de gemeente in de brief van 18 juni 2003 dat het stedenbouwkundige beleid erop is en blijft gericht de bedrijfsvloeroppervlakte van detailhandelsvestigingen te beperken tot maximaal 250 m², en dat thans niet kan worden voldaan aan het verzoek om voor de lange termijn medewerking te verlenen aan een structurele oplossing door het toestaan van gehele invulling van 500 m² bedrijfsoppervlak voor detailhandel, in redelijkheid niet anders worden verstaan dan als een mededeling dat het door [verweerder] gewenste gebruik toen niet mogelijk was, omdat het gebruik voor detailhandel op dat moment gemaximeerd was tot 250 m² (rov. 4.7 en 4.8). Die mededeling was onjuist nu, door het uitblijven van de hiervoor in 3.1 onder (vi) en (vii) genoemde reparatie door de gemeente van het gebrek dat het in 2000 vastgestelde bestemmingsplan kende, ter plaatse geen maximum bedrijfvloeroppervlakte voor detailhandelsvestigingen gold, zoals ook door het SAOZ aan haar hiervoor in 3.1 onder (xi) genoemde advies ten grondslag is gelegd (rov. 4.11-4.13). Nu het ging om een concrete vraag van [verweerder] over een eenduidige situatie die de gemeente op grond van de bij haar aanwezige informatie kon beantwoorden, mocht van de gemeente worden verwacht dat zij erop had gewezen dat het op dat moment geldende bestemmingsplan niet in de weg stond aan het door [verweerder] gewenste gebruik en heeft zij onrechtmatig gehandeld door dat niet te doen, aldus het hof (rov. 4.14 en 4.15).
    
    3.4 Het middel keert zich met diverse klachten tegen de oordelen van het hof. De klachten bestrijden in de eerste plaats de uitleg die het hof heeft gegeven aan de hiervoor genoemde brieven van 19 mei en 18 juni 2003, en de maatstaven die het hof heeft aangelegd bij zijn oordelen.
    
    3.5.1 Het gaat in deze zaak om de vraag of een gemeente onjuiste of onvolledige inlichtingen heeft gegeven aan een belanghebbende, naar aanleiding van een door deze gedaan verzoek, over de mogelijkheden die haar regelgeving - in dit geval een bestemmingsplan - die belanghebbende biedt en of die gemeente om die reden onrechtmatig heeft gehandeld jegens de belanghebbende. Het antwoord op die vraag hangt af van de omstandigheden van het geval, waaronder in de eerste plaats de inhoud van het gedane verzoek en hetgeen de gemeente daaromtrent heeft moeten begrijpen, en de aard en inhoud van de door de gemeente in antwoord daarop gegeven inlichtingen en hetgeen de belanghebbende daaromtrent heeft moeten begrijpen. Eerst indien de belanghebbende in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs erop heeft mogen vertrouwen dat hem juiste en volledige inlichtingen met een bepaalde inhoud werden gegeven, kan plaats zijn voor het oordeel dat het verstrekken van die inlichtingen, indien deze onjuist of onvolledig zijn, onrechtmatig is jegens de belanghebbende en dat de gemeente deswege jegens de belanghebbende aansprakelijk is doordat deze door die onjuiste of onvolledige inlichtingen, kort gezegd, op het verkeerde been is gezet.
    
    
      3.5.2 In het licht van het in 3.5.1 overwogene en hetgeen ten processe is gebleken, geven de oordelen van het hof blijk van een onjuiste rechtsopvatting dan wel zijn deze onbegrijpelijk. Niet valt in te zien dat, zoals het oordeel van het hof inhoudt, de brief van de advocaat van [verweerder] van 19 mei 2003 moet worden verstaan als een verzoek om duidelijkheid over de situatie op dat moment wat betreft het gebruik van het perceel voor detailhandel, en dat de gemeente die brief dus - naar het hof kennelijk bedoelt - in deze zin had moeten begrijpen. De brief behelst immers onmiskenbaar enkel (a) een verzoek om toestemming voor ingebruikname als fitnesscentrum als een tijdelijke oplossing, en (b) de vraag, voor de lange termijn, om medewerking te verlenen aan het vinden van een structurele oplossing door het toestaan van meer uitgebreid gebruik van het perceel voor detailhandel "een en ander vooruitlopend op de herijking van het bestemmingsplan ter plaatse, in het licht van de planologische uitbreidingsmogelijkheden van diverse betrokken ondernemers". Die vragen zijn dus niet gericht op de mogelijkheid van meer uitgebreid gebruik van het perceel voor detailhandel als een tijdelijke oplossing onder het geldende bestemmingsplan.
      Evenmin valt (dan ook) in te zien dat, zoals het hof voorts oordeelt, het antwoord van de gemeente in de brief van 18 juni 2003 in redelijkheid niet anders kan worden verstaan dan als een mededeling dat het door [verweerder] gewenste meer ruime gebruik van het perceel voor detailhandel toen volgens het bestemmingsplan niet mogelijk was. De brief bevat immers onmiskenbaar - zie hiervoor in 3.1 onder (ix) - slechts een antwoord op de hiervoor onder (a) en (b) genoemde vragen. Op de onder het geldende bestemmingsplan bestaande mogelijkheden van gebruik voor detailhandel gaat deze brief niet in.
      In het licht van een en ander valt evenmin in te zien dat [verweerder], op de door het hof genoemde gronden, aan de brief van 18 juni 2003 het gerechtvaardigd vertrouwen heeft kunnen ontlenen dat het door hem gewenste ruimere gebruik van het perceel voor detailhandel toen volgens het bestemmingsplan niet mogelijk was. De hierop gerichte klachten van het middel zijn dus gegrond. De overige klachten behoeven geen behandeling.
    
    
    
      3.6 De Hoge Raad kan zelf de zaak afdoen. [Verweerder] heeft aan zijn thans nog aan de orde zijnde vorderingen uitsluitend ten grondslag gelegd dat hij door de gemeente in de brief van 18 juni 2003 onjuist is geïnformeerd over de mogelijkheden die het geldende bestemmingsplan hem bood voor gebruik van zijn perceel voor detailhandel. 
      In eerste aanleg heeft hij in dit verband nog mede een beroep gedaan op mondelinge mededelingen van de zijde van de gemeente, maar dit beroep heeft de rechtbank in rov. 4.7 van haar eindvonnis verworpen als onvoldoende gemotiveerd en tegen die verwerping is [verweerder] in hoger beroep niet opgekomen. 
      Gelet op het hiervoor in 3.5.2 overwogene, is geen andere conclusie mogelijk dan dat [verweerder] aan de brief van 18 juni 2003 niet het vertrouwen heeft kunnen ontlenen dat het door hem gewenste meer ruime gebruik van het perceel voor detailhandel onder het geldende bestemmingsplan niet mogelijk was. Weliswaar zou in de brief van de gemeente van 18 juni 2003 kunnen worden gelezen dat daarin ervan wordt uitgegaan - evenals overigens in de brief van de advocaat van [verweerder] van 19 mei 2003 - dat de beperking van maximaal 250 m² voor detailhandel nog altijd geldt, maar dat enkele feit is onvoldoende voor een ander oordeel, nu [verweerder], kort gezegd, niet heeft gevraagd naar (de gelding van) die beperking en het antwoord van de gemeente daarop dan ook geen betrekking had. In het midden kan blijven of [verweerder], die als gezegd werd bijgestaan door een advocaat, niet zelf onder ogen had moeten zien dat, gelet op het uitblijven van de hiervoor in 3.1 onder (vi) en (vii) genoemde reparatie van het bestemmingsplan, geen beperking meer gold voor het gebruik voor detailhandel.
      De vorderingen van [verweerder], die alle op diens hiervoor verworpen standpunt rusten, zijn derhalve ongegrond.
    
    
    4. Beslissing
    
    
      De Hoge Raad:
      vernietigt het arrest van het gerechtshof te 's-Hertogenbosch van 22 maart 2011;
      bekrachtigt het vonnis van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 12 augustus 2009;
      veroordeelt [verweerder] in de kosten van het hoger beroep en het beroep in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Gemeente begroot:
      - in hoger beroep op € 1.292,98;
      - in cassatie op € 885,26 aan verschotten en € 2.600,-- voor salaris.
    
    
    Dit arrest is gewezen door de vice-president J.B. Fleers als voorzitter en de raadsheren A.M.J. van Buchem-Spapens, C.A. Streefkerk, M.A. Loth en G. Snijders, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer J.C. van Oven op 25 mei 2012.