ECLI:NL:RVS:2026:1073, Raad van State, 25-02-2026, 202400559/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2026-02-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 december 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders van de voormalige gemeente De Marne een aanvraag van [partij] om wijziging van een omgevingsvergunning voor de bouw van een liftombouw op het perceel [locatie] in Zoutkamp afgewezen. [wederpartij] is eigenaar van het perceel [locatie] in Zoutkamp. Op 19 april 2013 is aan de vorige bewoner van het perceel een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een dakopbouw als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Naar aanleiding van een handhavingsprocedure heeft [wederpartij] op 25 september 2017 een aanvraag ingediend voor de wijziging van deze omgevingsvergunning, zodat de in afwijking van de omgevingsvergunning geplaatste liftombouw aan de dakopbouw zou kunnen worden gelegaliseerd. Het college heeft deze aanvraag op basis van een negatief advies van Libau (de welstandscommissie) afgewezen. Volgens de welstandscommissie is de liftombouw te groot en daarom in strijd met redelijke eisen van welstand.

202400559/1/R3.
    Datum uitspraak: 25 februari 2026
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Het Hogeland,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Nederland van 20 december 2023 in zaak nr. 23/848 in het geding tussen:
    [wederpartij]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Het Hogeland.
    Procesverloop
    Bij besluit van 19 december 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders van de voormalige gemeente De Marne een aanvraag van [partij] om wijziging van een omgevingsvergunning voor de bouw van een liftombouw op het perceel [locatie] in Zoutkamp afgewezen.
    Bij besluit van 13 januari 2023 heeft het college het door [partij] en [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 20 december 2023 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 13 januari 2023 vernietigd en het college opgedragen om met inachtneming van de uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 15 februari 2024 heeft het college een nieuw besluit op bezwaar genomen en de aanvraag opnieuw afgewezen.
    Tegen het besluit van 15 februari 2024 heeft [wederpartij] gronden ingediend.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    [wederpartij] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 8 december 2025, waar het college, vertegenwoordigd door C. Groenwolt en W.P.T. Wieringa, en [wederpartij], bijgestaan door mr. C.H.J. van der Maas, advocaat in Haren, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 25 september 2017. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [wederpartij] is eigenaar van het perceel [locatie] in Zoutkamp. Op 19 april 2013 is aan de vorige bewoner van het perceel een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een dakopbouw als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Naar aanleiding van een handhavingsprocedure heeft [wederpartij] op 25 september 2017 een aanvraag ingediend voor de wijziging van deze omgevingsvergunning, zodat de in afwijking van de omgevingsvergunning geplaatste liftombouw aan de dakopbouw zou kunnen worden gelegaliseerd. Het college heeft deze aanvraag op basis van een negatief advies van Libau (de welstandscommissie) afgewezen. Volgens de welstandscommissie is de liftombouw te groot en daarom in strijd met redelijke eisen van welstand.
    3.       De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Aangevallen uitspraak
    4.       De rechtbank heeft onder 6.2.5 geoordeeld dat het besluit op bezwaar van het college niet deugdelijk is gemotiveerd. Zij heeft hiertoe overwogen dat het college niet duidelijk heeft gemaakt of de op 13 april 2018 en 27 juli 2022 door [wederpartij] ingediende tekeningen (de nieuwe tekeningen) wijzigingen van de aanvraag van ondergeschikte aard inhouden. Het college heeft alleen gesteld dat de tekeningen vrijwel identiek zijn aan de eerdere tekeningen van 13 februari 2016, 12 juni 2017 en 25 september 2017 (de oude tekeningen) die door de welstandscommissie negatief zijn beoordeeld. De rechtbank heeft overwogen dat als het college meent dat er sprake is van een wijziging van de aanvraag van ondergeschikte aard, het college deze tekeningen aan de welstandscommissie had moeten voorleggen. Indien het college van mening was dat met de ingediende nieuwe tekeningen geen sprake is van een wijziging van ondergeschikte aard, dan had het college dat moeten motiveren. De rechtbank heeft het beroep van [wederpartij] gegrond verklaard en het bestreden besluit vernietigd.
    Het hoger beroep
    5.       Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat sprake is van een motiveringsgebrek. Het college voert aan dat het niet per definitie zo is dat tekeningen die een wijziging van ondergeschikte aard inhouden, moeten worden voorgelegd aan de welstandscommissie. De nieuwe tekeningen hadden niet voorgelegd hoeven te worden aan de welstandscommissie, omdat de nieuwe tekeningen vrijwel identiek zijn aan de oude tekeningen. Hierdoor was volgens het college op voorhand duidelijk dat de beletselen voor vergunningverlening niet zouden worden weggenomen. Deze motivering staat volgens het college ook in het besluit op bezwaar van 13 januari 2023. Ter onderbouwing hiervan haalt het college het nieuwe welstandsadvies voor het besluit op bezwaar van 15 februari 2024 aan. Hierin wordt bevestigd dat het oordeel van de welstandscommissie niet is gewijzigd door de nieuwe tekeningen.
    5.1.    De Afdeling stelt vast dat de aanvraag getoetst is aan de gebiedscriteria voor "gebied 2 - Oude structuren" van de gemeentelijke welstandsnota. Volgens deze gebiedscriteria moeten uit- of opbouwen ondergeschikt blijven aan de hoofdmassa en moet een forse kap het beeld domineren.
    In de adviezen van de welstandscommissie van 6 april 2016, 29 augustus 2017 en 23 november 2017 staat dat elke uitbreiding van de dakopbouw teveel is, omdat door de dakopbouw op zichzelf de limiet voor opbouwen al is bereikt. Door de liftombouw is er geen sprake meer van een ondergeschikte opbouw op het dak en domineert een forse kap het beeld niet meer. De aanpassingen die [wederpartij] in opvolgende versies in de oude tekeningen heeft voorgesteld om de liftombouw optisch te verkleinen, hebben geen verandering in de adviezen van de welstandscommissie gebracht.
    5.2.    Het college mag en moet zelfs in bepaalde gevallen de indiener van een aanvraag in de gelegenheid te stellen om zijn aanvraag te wijzigen. Het doel daarvan is dat geconstateerde beletselen voor het verlenen van de omgevingsvergunning worden weggenomen. Dat moet beperkt blijven tot wijzigingen van ondergeschikte aard, want daarvoor is volgens vaste rechtspraak van de Afdeling geen nieuwe aanvraag vereist. De vraag of een wijziging van ondergeschikte aard is, moet per concreet geval worden beantwoord. Als de wijziging van de oorspronkelijke aanvraag zo ingrijpend is dat redelijkerwijs niet meer van hetzelfde bouwplan kan worden gesproken, dan moet daarvoor een nieuwe aanvraag worden ingediend.
    5.3.    De Afdeling stelt vast dat het college bij het besluit op bezwaar de nieuwe tekeningen heeft betrokken. De Afdeling overweegt dat het meenemen van de nieuwe tekeningen bij het besluit op bezwaar impliceert dat het college de nieuwe tekeningen als een wijziging van de aanvraag van ondergeschikte aard heeft geïnterpreteerd. Als het college de nieuwe tekeningen niet op deze wijze zou hebben geïnterpreteerd, dan had het college [wederpartij] immers moeten verzoeken een nieuwe aanvraag in te dienen, wat niet is gebeurd. Omdat tussen partijen niet in geschil was dat de nieuwe tekeningen een ondergeschikte wijziging inhielden, was het naar het oordeel van de Afdeling dan ook niet nodig om dat in het besluit op bezwaar uitdrukkelijk te motiveren. Op dit punt volgt de Afdeling de rechtbank daarom niet.
    5.4.    Verder overweegt de Afdeling dat het college, gegeven de bezwaren van de welstandscommissie tegen de liftombouw, de nieuwe tekeningen niet heeft hoeven voorleggen aan de welstandscommissie. De eerder geconstateerde beletselen voor vergunningverlening zijn met de nieuwe tekeningen niet weggenomen. De negatieve welstandsadviezen waren namelijk gestoeld op de omvang van de liftombouw, terwijl de wijzigingen in de nieuwe tekeningen gaan over het uiterlijk van de liftombouw en het hekwerk. De omvang van de liftombouw is in de oude tekeningen en de nieuwe tekeningen hetzelfde. De Afdeling deelt dan ook niet het oordeel van de rechtbank dat, als het college meent dat er sprake is van een wijziging van de aanvraag van ondergeschikte aard, het college de nieuwe tekeningen had moeten voorleggen aan de welstandscommissie. Dat hangt van de situatie af. In dit geval was het niet nodig de welstandscommissie opnieuw om advies te vragen, omdat het vanwege de aard van de bezwaren van de welstandscommissie in de lijn der verwachting lag dat er weer een negatief advies zou volgen. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank naar het oordeel van de Afdeling ten onrechte geoordeeld dat het besluit op bezwaar van het college ondeugdelijk is gemotiveerd omdat niet nogmaals om advies is gevraagd aan de welstandscommissie.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie op het hoger beroep
    6.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd.
    Het besluit van 15 februari 2024
    7.       Bij besluit van 15 februari 2024 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op het door [wederpartij] gemaakte bezwaar. Nu dit besluit is genomen ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank, is door de vernietiging van die uitspraak de grondslag aan dat besluit komen te ontvallen, zodat het reeds daarom dient te worden vernietigd.
    Het beroep van [wederpartij] bij de rechtbank
    8.       De Afdeling ziet geen aanleiding om de zaak naar de rechtbank terug te verwijzen. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 13 januari 2023 beoordelen aan de hand van daartegen bij de rechtbank voorgedragen beroepsgronden. Aan de bespreking daarvan is de rechtbank, zoals is overwogen onder 8 van de uitspraak van de rechtbank, niet toegekomen.
    Strijd met redelijke eisen van welstand
    9.       [wederpartij] betoogt dat de liftombouw niet in strijd is met redelijke eisen van welstand. Het gaat om een ondergeschikte liftombouw die nauwelijks zichtbaar is vanaf de weg, slechts vanaf de zijkant en de tuin van de buren. De liftombouw heeft dan ook weinig invloed op het uiterlijk van de totale dakopbouw.
    9.1.    Hoewel het college niet aan een welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing bij het college zelf ligt, mag het op dat advies afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Awb voor de wettelijke adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs. Het overnemen van een welstandsadvies behoeft in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders als de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies van een andere deskundig te achten persoon of instantie heeft overgelegd of concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht.
    9.2.    Zoals onder 5.4 is overwogen zijn de negatieve welstandsadviezen gestoeld op de omvang van de liftombouw. Door de omvang van de liftombouw is er volgens de welstandscommissie geen sprake meer van een ondergeschikte opbouw op het dak en domineert een forse kap het beeld niet meer. Het college heeft zich onder verwijzing naar de welstandsadviezen op het standpunt mogen stellen dat de liftombouw in strijd is met redelijke eisen van welstand. In wat [wederpartij] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet op de welstandsadviezen heeft mogen baseren. [wederpartij] heeft ook geen eigen advies van een deskundige overgelegd.
    Het betoog slaagt niet.
    Geen belangenafweging
    10.     [wederpartij] betoogt dat er geen belangenafweging heeft plaatsgevonden, met onzorgvuldige besluitvorming als gevolg. Het college heeft volgens [wederpartij] geen belang bij het afwijzen van de vergunningaanvraag, maar mocht er wel sprake zijn van een belang van het college, dan had de belangenafweging in het voordeel van [wederpartij] moeten uitvallen. In dit kader wijst [wederpartij] er op dat het gebruik van de liftombouw niet tot een verdergaande schending van de privacy van de buren kan leiden, dan het gebruik van de vergunde dakopbouw al doet.
    10.1.  Artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo is het toetsingskader voor een aanvraag om een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘bouwen van een bouwwerk’ als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Toetsen aan artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo houdt in dat het college uitsluitend moet beoordelen of zich één van de in dat artikel opgenomen weigeringsgronden voordoet. Als dat niet het geval is, dan moet het de gevraagde vergunning verlenen. Als dat wel zo is, dan moet het de gevraagde vergunning weigeren. Het college heeft daarbij dus geen ruimte om een belangenafweging te maken.
    10.2.  De Afdeling overweegt dat er bij de toetsing van de aanvraag om een omgevingsvergunning van [wederpartij] geen ruimte was voor een belangenafweging. Hierdoor kan er dus ook geen sprake zijn van een onzorgvuldige besluitvorming als gevolg van een ontbrekende belangenafweging. In dit geval doet een weigeringsgrond als bedoeld in artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo zich voor, namelijk strijd met redelijke eisen van welstand, waardoor het college de omgevingsvergunning heeft moeten weigeren.
    Het betoog slaagt niet.
    Vooringenomenheid en détournement de pouvoir
    11.     [wederpartij] betoogt dat vooringenomenheid en détournement de pouvoir bij de besluitvorming door het college niet kunnen worden uitgesloten. Volgens [wederpartij] ligt hij niet goed bij sommige bestuurders en ambtenaren van de gemeente. Ook doet hij de suggestie dat er mogelijk sprake is van misbruik van bevoegdheid. De vergunningaanvraag is volgens [wederpartij] afgewezen om zo een besluit tot het opleggen van een last onder dwangsom overeind te kunnen houden.
    11.1.  De Afdeling stelt vast dat [wederpartij] zijn stellingen niet heeft onderbouwd of concreet gemaakt. De Afdeling ziet dan ook geen aanknopingspunten om te oordelen dat het besluit van 13 januari 2023 is genomen in strijd met het verbod van vooringenomenheid (artikel 2:4, eerste lid, van de Awb) of het verbod van détournement de pouvoir (artikel 3:3 van de Awb).
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie op het beroep
    12.     Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [wederpartij] alsnog ongegrond verklaren. Dit betekent dat het besluit op bezwaar van 13 januari 2023 herleeft en daardoor de weigering om een omgevingsvergunning te verlenen voor de liftombouw in stand blijft.
    13.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord­Nederland van 20 december 2023 in zaak nr. 23/848;
    III.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Het Hogeland van 15 februari 2024 met kenmerk Z.HHL.072925;
    IV.     verklaart het door [wederpartij] bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. N.H. van den Biggelaar, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.J.M.A. Wolvers-Poppelaars, griffier.
    w.g. Van den Biggelaar
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Wolvers-Poppelaars
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 25 februari 2026
    780-1176
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 2:4
    1.       Het bestuursorgaan vervult zijn taak zonder vooringenomenheid.
    […]
    Artikel 3:3
    Het bestuursorgaan gebruikt de bevoegdheid tot het nemen van een besluit niet voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend.
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.10
    1.       Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
    a.       de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 2 of 120 van de Woningwet;
    b.       de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij de bouwverordening of, zolang de bouwverordening daarmee nog niet in overeenstemming is gebracht, met de voorschriften die zijn gesteld bij een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 8, achtste lid, van de Woningwet dan wel bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 120 van die wet;
    c.       de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;
    d.       het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, met uitzondering van een tijdelijk bouwwerk dat geen seizoensgebonden bouwwerk is, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend;
    e.       de activiteit een wegtunnel als bedoeld in de Wet aanvullende regels veiligheid wegtunnels betreft en uit de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden blijkt dat niet wordt voldaan aan de in artikel 6, eerste lid, van die wet gestelde norm.
    […]