Arrest van het Hof (Vierde kamer) van 17 november 2022.#TOYA sp. z o.o. en Polska Izba Informatyki i Telekomunikacji tegen Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej.#Verzoek van de Sąd Okręgowy w Warszawie om een prejudiciële beslissing.#Prejudiciële verwijzing – Telecommunicatie – Richtlijn 2002/19/EG (toegangsrichtlijn) – Artikel 8, lid 3 – Richtlijn 2014/61/EU – Artikel 1, leden 3 en 4, en artikel 3, lid 5 – Bevoegdheid van de nationale regelgevende instantie om ex ante regelgevingsvoorwaarden op te leggen betreffende toegang tot fysieke infrastructuur van een netwerkexploitant die geen aanmerkelijke marktmacht heeft – Ontbreken van een geschil over toegang.#Zaak C-243/21.
Court of Justice — Uitspraak 
Datum: 2022-11-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: EU-recht


ARREST VAN HET HOF (Vierde kamer)
 17 november 2022 (
 *1
 )
 „Prejudiciële verwijzing – Telecommunicatie – Richtlijn 2002/19/EG (toegangsrichtlijn) – Artikel 8, lid 3 – Richtlijn 2014/61/EU – Artikel 1, leden 3 en 4, en artikel 3, lid 5 – Bevoegdheid van de nationale regelgevende instantie om ex ante regelgevingsvoorwaarden op te leggen betreffende toegang tot fysieke infrastructuur van een netwerkexploitant die geen aanmerkelijke marktmacht heeft – Ontbreken van een geschil over toegang”
 In zaak C‑243/21,
 betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Sąd Okręgowy w Warszawie (rechter in eerste aanleg Warschau, Polen) bij beslissing van 6 april 2021, ingekomen bij het Hof op 14 april 2021, in de procedure
 
 TOYA sp. z o.o.,
 
 
 Polska Izba Informatyki i Telekomunikacji
 
 tegen
 
 Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej,
 
 in tegenwoordigheid van:
 
 Polska Izba Komunikacji Elektronicznej,
 
 wijst
 HET HOF (Vierde kamer),
 samengesteld als volgt: C. Lycourgos, kamerpresident, L. S. Rossi, J.‑C. Bonichot, S. Rodin, O. Spineanu-Matei (rapporteur), rechters,
 advocaat-generaal: A. M. Collins,
 griffier: A. Calot Escobar,
 gezien de stukken,
 gelet op de opmerkingen van:
 
 
 
 
 
 –
 
 
 TOYA sp. z o.o., vertegenwoordigd door M. Jankowski, adwokat,
 
 
 
 
 
 
 
 
 –
 
 
 de Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, vertegenwoordigd door M. Kołtoński, radca prawny,
 
 
 
 
 
 
 
 
 –
 
 
 de Poolse regering, vertegenwoordigd door B. Majczyna als gemachtigde,
 
 
 
 
 
 
 
 
 –
 
 
 de Griekse regering, vertegenwoordigd door Z. Chatzipavlou, M. Tassopoulou en D. Tsagkaraki als gemachtigden,
 
 
 
 
 
 
 
 
 –
 
 
 de Europese Commissie, vertegenwoordigd door S. L. Kalėda en L. Malferrari als gemachtigden,
 
 
 
 gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 9 juni 2022,
 het navolgende
 
 Arrest
 
 
 
 
 
 
 1
 
 
 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 8, lid 3, van richtlijn 2002/19/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake de toegang tot en interconnectie van elektronischecommunicatienetwerken en bijbehorende faciliteiten (toegangsrichtlijn) (PB 2002, L 108, blz. 7), zoals gewijzigd bij richtlijn 2009/140/EG van het Europees Parlement en de Raad van 25 november 2009 (PB 2009, L 337, blz. 37) (hierna doorgaans: „toegangsrichtlijn”), gelezen in samenhang met artikel 1, leden 3 en 4, en artikel 3, lid 5, van richtlijn 2014/61/EU van het Europees Parlement en de Raad van 15 mei 2014 inzake maatregelen ter verlaging van de kosten van de aanleg van elektronischecommunicatienetwerken met hoge snelheid (PB 2014, L 155, blz. 1).
 
 
 
 
 
 
 
 
 2
 
 
 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen TOYA sp. z o.o. en de Polska Izba Informatyki i Telekomunikacji (Poolse kamer voor informatietechnologie en telecommunicatie, Polen) enerzijds en de Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (directeur van het bureau voor elektronische communicatie, Polen; hierna: „directeur van de UKE”) anderzijds over het besluit van de directeur van de UKE van 11 september 2018 waarbij aan TOYA ex ante regelgevingsvoorwaarden zijn opgelegd voor toegang tot haar fysieke infrastructuur (hierna: „bestreden besluit”).
 
 
 
 
 Toepasselijke bepalingen
 
 
 
 Unierecht
 
 
 
 Toegangsrichtlijn
 
 
 
 
 
 
 3
 
 
 Artikel 1 („Toepassingsgebied en doelstelling”) van de toegangsrichtlijn bepaalde in lid 1:
 „Binnen het bij richtlijn 2002/21/EG [van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake een gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronischecommunicatienetwerken en -diensten (kaderrichtlijn) (PB 2002, L 108, blz. 33)] vastgestelde kader harmoniseert deze richtlijn de wijze waarop de lidstaten de toegang tot en de interconnectie van elektronischecommunicatienetwerken en bijbehorende faciliteiten reguleren. Doelstelling is, met inachtneming van de beginselen van de interne markt een regelgevingskader voor de betrekkingen tussen aanbieders van netwerken en diensten tot stand te brengen, dat leidt tot duurzame concurrentie, interoperabiliteit van elektronischecommunicatiediensten en voordelen voor de consument.”
 
 
 
 
 
 
 
 
 4
 
 
 Artikel 5 („Bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de nationale regelgevende instanties met betrekking tot toegang en interconnectie”) van de toegangsrichtlijn luidde in de leden 1 en 3 als volgt:
 „1.   Met het oog op de doelstellingen van artikel 8 van [richtlijn 2002/21], bevorderen, en waar nodig waarborgen de nationale regelgevende instanties overeenkomstig de bepalingen van deze richtlijn passende toegang en interconnectie, alsook interoperabiliteit van diensten, en oefenen zij daarbij hun bevoegdheid uit op een wijze die bevorderlijk is voor efficiëntie en duurzame concurrentie, efficiënte investeringen en innovatie, en die de eindgebruikers het grootste voordeel biedt.
 De nationale regelgevende instanties moeten in het bijzonder, onverminderd maatregelen overeenkomstig artikel 8 ten aanzien van ondernemingen met een aanmerkelijke marktmacht:
 
 
 
 
 
 a)
 
 
 verplichtingen kunnen opleggen, voor zover noodzakelijk om eind-tot-eindverbindingen te waarborgen, aan ondernemingen die de toegang tot de eindgebruikers controleren; hetgeen in gevallen waarin zulks gerechtvaardigd is ook de verplichting inhoudt om te zorgen voor interconnectie van hun netwerken waar dat niet reeds gebeurd is;
 
 
 
 
 
 
 
 
 a ter)
 
 
 in gevallen waarin zulks gerechtvaardigd is en voor zover noodzakelijk, verplichtingen kunnen opleggen aan ondernemingen die de toegang tot de eindgebruikers controleren om hun diensten interoperabel te maken;
 
 
 
 
 
 
 
 
 b)
 
 
 exploitanten kunnen verplichten, voor zover noodzakelijk om de toegang van eindgebruikers tot door de lidstaat gespecificeerde digitale radio- en televisieomroepdiensten te waarborgen, toegang tot de andere in bijlage I, deel II, bedoelde faciliteiten aan te bieden op billijke, redelijke en niet-discriminerende voorwaarden.
 
 
 
 […]
 3.   Wat de in lid 1 genoemde toegang en interconnectie betreft, zorgen de lidstaten ervoor dat de nationale regelgevende instantie de bevoegdheid heeft indien gerechtvaardigd, op eigen initiatief in te grijpen ter waarborging van de beleidsdoelstellingen van artikel 8 van [richtlijn 2002/21], zulks overeenkomstig het bepaalde in deze richtlijn en volgens de procedures van de artikelen 6 en 7, alsmede 20 en 21, van [richtlijn 2002/21].”
 
 
 
 
 
 
 
 
 5
 
 
 Artikel 8 („Oplegging, wijziging of opheffing van verplichtingen”) van de toegangsrichtlijn bepaalde in de leden 1 tot en met 3:
 „1.   De lidstaten zien erop toe dat de nationale regelgevende instanties de nodige bevoegdheden krijgen om de in de artikelen 9 tot en met 13 bis van deze richtlijn vermelde verplichtingen op te leggen.
 2.   Wanneer een overeenkomstig artikel 16 van [richtlijn 2002/21] verrichte marktanalyse uitwijst dat een exploitant een aanmerkelijke macht op een specifieke markt bezit, leggen de nationale regelgevende instanties hem, waar passend, de in de artikelen 9, 10, 11, 12 en 13 van deze richtlijn genoemde verplichtingen op.
 3.   Onverminderd
 
 
 
 
 
 –
 
 
 artikel 5, lid 1, en artikel 6;
 
 
 
 
 
 
 
 
 –
 
 
 de artikelen 12 en 13 van [richtlijn 2002/21], Voorwaarde 7 in Sectie B van de bijlage bij richtlijn 2002/20/EG [van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 betreffende de machtiging voor elektronischecommunicatienetwerken en -diensten (machtigingsrichtlijn) (PB 2002, L 108, blz. 21)] toegepast krachtens artikel 6, lid 1, van die richtlijn, en artikelen 27, 28 en 30 van richtlijn 2002/22/EG [van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake de universele dienst en gebruikersrechten met betrekking tot elektronischecommunicatienetwerken en -diensten (universeledienstrichtlijn) (PB 2002, L 108, blz. 51)], en de relevante bepalingen van richtlijn 2002/58/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 juli 2002 betreffende de verwerking van persoonsgegevens en de bescherming van de persoonlijke levenssfeer in de sector elektronische communicatie (richtlijn betreffende privacy en elektronische communicatie) [PB 2002, L 201, blz. 37], die verplichtingen opleggen aan die ondernemingen die niet zijn aangemerkt als ondernemingen met een aanmerkelijke marktmacht; of
 
 
 
 
 
 
 
 
 –
 
 
 de noodzaak aan internationale verbintenissen te voldoen,
 
 
 
 leggen de nationale regelgevende instanties de in de artikelen 9 tot en met 13 vermelde verplichtingen niet op aan exploitanten die niet overeenkomstig lid 2 zijn aangewezen.
 […]”
 
 
 
 
 Kaderrichtlijn
 
 
 
 
 
 
 6
 
 
 Artikel 8 („Beleidsdoelstellingen en regelgevingsbeginselen”) van richtlijn 2002/21, zoals gewijzigd bij richtlijn 2009/140 (hierna doorgaans: „kaderrichtlijn”), bepaalde:
 „1.   De lidstaten zorgen ervoor dat de nationale regelgevende instanties bij de uitvoering van de in deze richtlijn en de bijzondere richtlijnen omschreven regelgevende taken alle redelijke maatregelen treffen die gericht zijn op de verwezenlijking van de in de leden 2, 3 en 4 genoemde doelstellingen. Die maatregelen dienen in evenredigheid te zijn met die doelstellingen.
 […]
 2.   De nationale regelgevende instanties bevorderen de concurrentie bij de levering van elektronischecommunicatienetwerken en -diensten en de bijbehorende faciliteiten en diensten, […]
 […]
 3.   De nationale regelgevende instanties dragen bij aan de ontwikkeling van de interne markt, […]
 […]
 4.   De nationale regelgevende instanties bevorderen de belangen van de burgers van de Europese Unie, […]
 […]
 5.   Bij het nastreven van de in de leden 2, 3 en 4 bedoelde beleidsdoelstellingen passen de nationale regelgevende instanties objectieve, doorzichtige, niet-discriminerende en proportionele regelgevingsbeginselen toe, […]
 […]”
 
 
 
 
 
 
 
 
 7
 
 
 Artikel 12 van de kaderrichtlijn („Collocatie en gedeeld gebruik van netwerkelementen en bijbehorende faciliteiten voor aanbieders van elektronischecommunicatienetwerken”) bepaalde:
 „1.   Wanneer een onderneming die elektronischecommunicatienetwerken aanbiedt, krachtens de nationale wetgeving het recht heeft om faciliteiten te installeren op, over of onder openbaar of particulier eigendom, dan wel een procedure kan volgen voor de onteigening of het gebruik van eigendom, moeten de nationale regelgevingsinstanties met volledige inachtneming van het evenredigheidsbeginsel het gedeeld gebruik van faciliteiten of eigendom, met inbegrip van gebouwen, toegangen tot gebouwen, bekabeling van gebouwen, masten, antennes, torens en andere ondersteuningsgebouwen, kabelgoten, leidingen, mangaten, straatkasten, verplicht kunnen stellen.
 2.   De lidstaten kunnen houders van de in lid 1 bedoelde rechten het gedeeld gebruik van faciliteiten of eigendom (met inbegrip van fysieke collocatie) voorschrijven of maatregelen treffen om de coördinatie van publieke werken te vergemakkelijken teneinde het milieu, de volksgezondheid en de openbare veiligheid te beschermen of om stedenbouwkundige of planologische redenen, doch zulks pas na een passende periode van openbare raadpleging waarin alle belanghebbende partijen in staat zijn gesteld hun standpunt naar voren te brengen. Dergelijke regelingen inzake gedeeld gebruik of coördinatie kunnen een omslagregeling bevatten voor de kosten van het gedeeld gebruik van faciliteiten of eigendom.
 3.   De lidstaten zorgen ervoor dat de nationale autoriteiten ook de bevoegdheid hebben om na een passende periode van openbare raadpleging waarin alle belanghebbende partijen in staat zijn gesteld hun standpunt naar voren te brengen, verplichtingen op te leggen voor het gedeeld gebruik van bekabeling in gebouwen of tot aan het eerste punt van samenkomst of distributie indien dit zich buiten het gebouw bevindt, aan de houders van de in lid 1 bedoelde rechten en/of aan de eigenaar van de bekabeling, indien dit wordt gerechtvaardigd omwille van het feit dat duplicatie van dergelijke infrastructuur economisch inefficiënt of fysiek onuitvoerbaar zou zijn. Dergelijke regelingen inzake gedeeld gebruik of coördinatie kunnen een omslagregeling voor de kosten van het gedeeld gebruik van faciliteiten of eigendom bevatten, waar nodig aangepast aan de risico’s.
 4.   De lidstaten zorgen ervoor dat de bevoegde nationale autoriteiten van ondernemingen, indien daartoe verzocht door de bevoegde autoriteiten, kunnen verlangen de nodige informatie [te] verstrekken, zodat deze autoriteiten, samen met de nationale regelgevende instanties, een gedetailleerd overzicht kunnen opstellen van de aard, de beschikbaarheid en de geografische locatie van de in lid 1 bedoelde faciliteiten en dit aan de belanghebbende partijen ter beschikking kunnen stellen.
 5.   Maatregelen die door een nationale regelgevende instantie zijn genomen in overeenstemming met dit artikel moeten objectief, transparant, niet-discriminerend en evenredig zijn. In voorkomend geval worden deze maatregelen in overleg met plaatselijke instanties uitgevoerd.”
 
 
 
 
 Richtlijn 2014/61
 
 
 
 
 
 
 8
 
 
 De overwegingen 9, 11 en 12 van richtlijn 2014/61 zijn als volgt verwoord:
 
 
 
 
 
 „(9)
 
 
 Maatregelen met het oog op een efficiënter gebruik van bestaande infrastructuur die beogen de kosten omlaag te brengen en obstakels bij de uitvoering van nieuwe civieltechnische werken uit de weg te ruimen, kunnen een belangrijke bijdrage leveren tot een snelle en uitgebreide aanleg van elektronischecommunicatienetwerken met hoge snelheid, zonder dat dit ten koste gaat van doelmatige concurrentie, en zonder het nadelig beïnvloeden van de veiligheid, de beveiliging en het soepel functioneren van de bestaande publieke infrastructuren.
 
 
 
 […]
 
 
 
 
 
 (11)
 
 
 Deze richtlijn wil bepaalde minimumrechten en -verplichtingen vaststellen die in de hele Unie gelden om de uitrol van elektronischecommunicatienetwerken met hoge snelheid en sectoroverschrijdende coördinatie te vergemakkelijken. Hoewel moet worden gezorgd voor een minimum aan gelijke voorwaarden, mag dit overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel niet ten koste gaan van bestaande, op nationaal en plaatselijk niveau toegepaste beste praktijken en maatregelen die nadere bepalingen en voorwaarden behelzen, noch van maatregelen die een aanvulling vormen op deze rechten en verplichtingen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 (12)
 
 
 Wanneer in overeenstemming met het Unierecht specifiekere regelgevende maatregelen gelden, prevaleren die in het licht van het lex specialis-beginsel over de in deze richtlijn vastgestelde minimumrechten en -verplichtingen. Deze richtlijn geldt derhalve onverminderd het regelgevingskader van de Unie voor elektronische communicatie als bepaald in [richtlijn 2002/21] en ook [richtlijn 2002/19], [richtlijn 2002/20], [richtlijn 2002/22] en richtlijn 2002/77/EG van de Commissie [van 16 september 2002 betreffende de mededinging op de markten voor elektronischecommunicatienetwerken en -diensten (PB 2002, L 249, blz. 21)], met inbegrip van nationale maatregelen die krachtens dat regelgevingskader zijn aangenomen, zoals specifieke symmetrische of asymmetrische regelgevingsmaatregelen.”
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 9
 
 
 Artikel 1 („Onderwerp en toepassingsgebied”) van richtlijn 2014/61 luidt als volgt:
 „1.   Deze richtlijn beoogt de uitrol van elektronischecommunicatienetwerken met hoge snelheid te vergemakkelijken en te stimuleren door het gezamenlijk gebruik van bestaande fysieke infrastructuur te bevorderen en de efficiëntere aanleg van nieuwe fysieke infrastructuur mogelijk te maken, zodat deze netwerken tegen lagere kosten kunnen worden uitgerold.
 2.   Bij deze richtlijn worden minimumvoorschriften in verband met civiele werken en fysieke infrastructuur vastgesteld, teneinde bepaalde aspecten van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten op die gebieden nader tot elkaar te brengen.
 3.   De lidstaten kunnen met het Unierecht overeenstemmende maatregelen handhaven of invoeren die verder gaan dan de bij deze richtlijn vastgestelde minimumvoorschriften met het oog op een betere verwezenlijking van de in lid 1 bepaalde doelstelling.
 4.   Indien een bepaling van deze richtlijn strijdig is met een bepaling van [richtlijn 2002/21], [richtlijn 2002/19], [richtlijn 2002/20], [richtlijn 2002/22], of [richtlijn 2002/77], heeft de desbetreffende bepaling van de genoemde richtlijnen voorrang.”
 
 
 
 
 
 
 
 
 10
 
 
 Artikel 2 („Definities”) van richtlijn 2014/61 bepaalt in punt 1:
 „Voor de toepassing van deze richtlijn gelden de definities van [richtlijn 2002/21].
 Daarnaast gelden de volgende definities:
 l.   ‚netwerkexploitant’: een onderneming die openbare communicatienetwerken aanbiedt of waaraan vergunning is verleend om openbare communicatienetwerken aan te bieden, alsmede een onderneming die fysieke infrastructuur aanbiedt die tot doel heeft een dienst te leveren:
 
 
 
 
 
 a)
 
 
 zoals de productie, het transport of de distributie van:
 
 
 
 
 
 i)
 
 
 gas,
 
 
 
 
 
 
 
 
 ii)
 
 
 elektriciteit, met inbegrip van straatverlichting,
 
 
 
 
 
 
 
 
 iii)
 
 
 verwarming,
 
 
 
 
 
 
 
 
 iv)
 
 
 water, met inbegrip van de verwijdering of verwerking van afval- en rioolwater, en drainagesystemen;
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 b)
 
 
 vervoersdiensten, met inbegrip van spoorwegen, wegen, havens en luchthavens”.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 11
 
 
 Artikel 3 („Toegang tot bestaande fysieke infrastructuur”) van richtlijn 2014/61 bepaalt:
 „1.   De lidstaten dragen er zorg voor dat elke netwerkexploitant het recht heeft ondernemingen die elektronischecommunicatienetwerken aanbieden of waaraan een vergunning voor het aanbieden ervan is verleend, toegang te geven tot zijn fysieke infrastructuur met het oog op de aanleg van elementen van elektronischecommunicatienetwerken met hoge snelheid. De lidstaten kunnen tevens op wederkerige wijze erin voorzien dat exploitanten van openbare communicatienetwerken het recht hebben om toegang te geven tot hun fysieke infrastructuur met het oog op de aanleg van andere dan elektronischecommunicatienetwerken.
 2.   De lidstaten dragen er zorg voor dat de netwerkexploitanten, op schriftelijk verzoek van ondernemingen die openbare communicatienetwerken aanbieden of waaraan een vergunning voor het aanbieden ervan is verleend, moeten voldoen aan redelijke verzoeken om toegang tot hun fysieke infrastructuur onder billijke en redelijke eisen en voorwaarden met inbegrip van de prijs, met het oog op de aanleg van elektronischecommunicatienetwerken met hoge snelheid. Dat schriftelijke verzoek bevat een nadere omschrijving van de elementen van het project waarvoor om toegang wordt verzocht, met inbegrip van een tijdschema.
 […]
 4.   Indien uiterlijk twee maanden vanaf de datum van ontvangst van het verzoek, toegang wordt geweigerd of geen overeenstemming wordt bereikt over specifieke eisen en voorwaarden, met inbegrip van de prijs, dragen de lidstaten er zorg voor dat elke partij het recht heeft deze kwestie door te verwijzen naar de bevoegde nationale instantie voor geschillenbeslechting.
 5.   De lidstaten zorgen ervoor dat de in lid 4 bedoelde nationale instantie voor geschillenbeslechting met volledige inachtneming van het evenredigheidsbeginsel een bindend besluit neemt om het overeenkomstig lid 4 voorgelegde geschil te beslechten, met inbegrip van het vaststellen van billijke en [redelijke] eisen en voorwaarden, waaronder, in voorkomend geval, de prijs.
 De nationale instantie voor geschillenbeslechting beslecht het geschil zo spoedig mogelijk en in ieder geval binnen [vier] maanden vanaf de datum van ontvangst van het volledige verzoek, behoudens buitengewone omstandigheden, waarbij elke partij de mogelijkheid behoudt om de zaak aanhangig te maken bij een gerechtelijke instantie.
 Indien het geschil betrekking heeft op de toegang tot de infrastructuur van een aanbieder van een elektronischecommunicatienetwerk en de nationale instantie voor geschillenbeslechting is de nationale regelgevende autoriteit, houdt deze, in voorkomend geval, rekening met de in artikel 8 van [richtlijn 2002/21] genoemde doelstellingen. Bij elke prijs die de instantie voor geschillenbeslechting vaststelt, wordt ervoor gezorgd dat de toegangsaanbieder een eerlijke kans heeft om zijn kosten terug te verdienen en wordt rekening gehouden met de gevolgen van de toegang voor het bedrijfsplan van de toegangsaanbieder, met inbegrip van de investeringen door de netwerkexploitant die om toegang wordt verzocht, met name in de fysieke infrastructuur die gebruikt wordt om elektronischecommunicatiediensten met hoge snelheid te verstrekken.
 […]”
 
 
 
 
 Richtlijn 2018/1972
 
 
 
 
 
 
 12
 
 
 Overeenkomstig de artikelen 124 en 125 van richtlijn (EU) 2018/1972 van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2018 tot vaststelling van het Europees wetboek voor elektronische communicatie (PB 2018, L 321, blz. 36) zijn de toegangsrichtlijn en de kaderrichtlijn ingetrokken met ingang van 21 december 2020, de datum waarop de termijn voor omzetting van richtlijn 2018/1972 in nationaal recht is verstreken.
 
 
 
 
 
 Pools recht
 
 
 
 
 
 
 
 13
 
 
 Artikel 17, leden 1 en 2, van de ustawa o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (wet inzake ondersteuning van de ontwikkeling van telecommunicatiediensten en -netwerken) van 7 mei 2010 (hierna: „wet wruist”), luidt:
 „1.   De netwerkexploitant verleent telecommunicatieondernemingen toegang tot de fysieke infrastructuur, met inbegrip van het gedeeld gebruik ervan, teneinde een telecommunicatienetwerk met hoge snelheid te ontwikkelen.
 2.   Voor de toegang tot de fysieke infrastructuur moet worden betaald, tenzij de contractpartijen anders overeenkomen.”
 
 
 
 
 
 
 
 
 14
 
 
 Artikel 18, leden 1 tot en met 3 en lid 6, van de wet wruist bepaalt:
 „1.   De voorwaarden voor toegang tot de fysieke infrastructuur, met inbegrip van de technische, operationele en financiële voorwaarden voor samenwerking, worden door de partijen vastgelegd in een overeenkomst voor toegang tot de fysieke infrastructuur, die op straffe van nietigheid schriftelijk moet worden gesloten.
 2.   De directeur van de UKE kan de netwerkexploitant verzoeken informatie te verstrekken over de voorwaarden voor toegang tot de fysieke infrastructuur.
 3.   Nadat de netwerkexploitant informatie heeft verstrekt over de voorwaarden voor toegang tot de fysieke infrastructuur, kan de directeur van de UKE ingevolge de criteria van artikel 22, leden 1 tot en met 3, bij besluit de voorwaarden voor het verlenen van toegang tot de fysieke infrastructuur vaststellen. […]
 […]
 6.   Een netwerkexploitant ten aanzien van wie een besluit houdende vaststelling van de voorwaarden voor toegang tot de fysieke infrastructuur is vastgesteld, dient de in lid 1 bedoelde overeenkomsten te sluiten op voorwaarden die niet ongunstiger zijn dan de in dat besluit vastgestelde voorwaarden.”
 
 
 
 
 
 
 
 
 15
 
 
 Artikel 22, leden 1 en 2, van de wet wruist bepaalt:
 „1.   De directeur van de UKE stelt binnen een termijn van 60 dagen na de indiening van het verzoek om toegang een besluit vast over de toegang tot de fysieke infrastructuur, waarbij hij in het bijzonder in aanmerking neemt dat de voorwaarden voor toegang niet-discriminerend en evenredig moeten zijn.
 2.   De directeur van de UKE zorgt er bij de vaststelling van een besluit over de toegang tot de fysieke infrastructuur van een telecommunicatieonderneming voor dat de door die onderneming gemaakte kosten met de vergoeding voor die toegang kunnen worden terugbetaald, in het bijzonder gelet op de doelstellingen van artikel 8 van [richtlijn 2002/21] en de invloed die de toegang tot de fysieke infrastructuur heeft op de bedrijfsplannen van die telecommunicatieonderneming, met name op de door haar gedane investeringen in telecommunicatienetwerken met hoge snelheid.”
 
 
 
 
 Hoofdgeding en prejudiciële vragen
 
 
 
 
 
 
 16
 
 
 TOYA is een Poolse telecommunicatieonderneming en een netwerkexploitant.
 
 
 
 
 
 
 
 
 17
 
 
 Na afloop van een administratieve procedure in het kader waarvan TOYA is verzocht informatie te verstrekken over de voorwaarden voor toegang tot haar fysieke infrastructuur die bestaat uit kabelgoten en telecommunicatiegoten in gebouwen, heeft de directeur van de UKE op 11 september 2018 het bestreden besluit vastgesteld.
 
 
 
 
 
 
 
 
 18
 
 
 Dit besluit is met name gebaseerd op artikel 18, lid 3, van de wet wruist, gelezen in samenhang met artikel 17 van die wet. In het besluit zijn de voorwaarden voor toegang tot de fysieke infrastructuur van TOYA met betrekking tot kabelgoten en telecommunicatiegoten in gebouwen opgenomen. In het besluit wordt TOYA eveneens gevraagd alles in gereedheid te brengen om kaderovereenkomsten en specifieke overeenkomsten te sluiten en conform de genoemde toegangsvoorwaarden in te stemmen met verzoeken om toegang tot de fysieke infrastructuur.
 
 
 
 
 
 
 
 
 19
 
 
 In het bestreden besluit verduidelijkt de directeur van de UKE dat de artikelen 18 en 22 van de wet wruist hem in staat stellen om te verzekeren dat telecommunicatieondernemingen toegang hebben tot fysieke infrastructuur, wat mede het gedeeld gebruik van die infrastructuur omvat, teneinde een telecommunicatienetwerk met hoge snelheid te verwezenlijken.
 
 
 
 
 
 
 
 
 20
 
 
 Hij wijst erop dat het bestreden besluit in overeenstemming is met de doelstellingen van richtlijn 2014/61, die betrekking hebben op de voordelen van het gedeeld gebruik van infrastructuur en op de noodzaak om de belemmeringen op te heffen die leiden tot een inefficiënt gebruik van bestaande faciliteiten.
 
 
 
 
 
 
 
 
 21
 
 
 Hij merkt op dat het bestreden besluit bijdraagt aan de harmonisatie van de termijnen, procedures en markttarieven die aan het beschikbaar stellen van de kabelgoten en de telecommunicatiegoten in gebouwen verbonden zijn. Dientengevolge leidt het bestreden besluit er zijns inziens toe dat alle exploitanten gelijk worden behandeld, draagt het ertoe bij dat de kosten voor het verwerven van infrastructuur door telecommunicatieondernemingen worden beperkt doordat gebruik wordt gemaakt van de toegang tot de fysieke infrastructuur, en maakt het bestreden besluit een ruimere toegang tot de goten mogelijk.
 
 
 
 
 
 
 
 
 22
 
 
 De directeur van de UKE verklaart tevens dat de goedgekeurde toegangsvoorwaarden een universeel karakter hebben doordat zij door telecommunicatieondernemingen met verschillende bedrijfsprofielen en een verschillende omvang van activiteiten kunnen worden uitgevoerd voor samenwerking inzake interconnectie. Voorts wordt TOYA niet de mogelijkheid ontnomen om de inhoud van haar kaderovereenkomsten zodanig vast te stellen dat deze worden aangepast aan de binnen haar onderneming vastgestelde regels inzake de werkwijze.
 
 
 
 
 
 
 
 
 23
 
 
 In het bestreden besluit wordt, wat de evenredigheid ervan betreft, vermeld dat er geen andere mogelijkheid bestond om de voorwaarden voor toegang tot de fysieke infrastructuur van TOYA vast te stellen dan bij administratief besluit. In dit besluit wordt ook verduidelijkt dat, volgens de directeur van de UKE, de bij het besluit vastgestelde toegangsregels weliswaar het eigendomsrecht van TOYA aantasten, maar geen buitensporige belasting voor haar vormen en naar behoren rekening houden met haar rechten en belangen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 24
 
 
 In het bestreden besluit wordt er eveneens op gewezen dat de bepalingen van de wet wruist betreffende de voorwaarden op grond waarvan de directeur van de UKE besluiten kan nemen waarbij voorwaarden voor de toegang tot de fysieke infrastructuur worden vastgesteld, geen betrekking hebben op de omvang van de infrastructuur die in eigendom is, noch op het aantal geschillen dat voortvloeit uit de kwestie van de toegang tot die infrastructuur.
 
 
 
 
 
 
 
 
 25
 
 
 In dit besluit merkt de directeur van de UKE in dit verband op dat hij rekening heeft gehouden met het feit dat TOYA verplicht is de ondernemingen die overeenkomstig artikel 17 van de wet wruist om toegang verzoeken, gelijk te behandelen, en dat hij, gelet op de noodzaak om evenredige toegangsvoorwaarden te waarborgen, ervoor heeft gekozen om toegangsvoorwaarden vast te stellen door maatregelen te treffen die voldoende en tegelijkertijd minimaal zijn om het met die toegang nagestreefde doel te waarborgen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 26
 
 
 Uit het verzoek om een prejudiciële beslissing blijkt dat de directeur van de UKE naast het bestreden besluit grotendeels vergelijkbare besluiten heeft genomen ten aanzien van zes andere telecommunicatie-exploitanten.
 
 
 
 
 
 
 
 
 27
 
 
 TOYA is tegen het bestreden besluit opgekomen bij de verwijzende rechter, de Sąd Okręgowy w Warszawie (rechter in eerste aanleg Warschau, Polen). TOYA stelt dat een nationale regelgevende instantie op grond van artikel 3, leden 2 en 5, en artikel 1, lid 4, van richtlijn 2014/61, alsmede overweging 12 daarvan, gelezen in samenhang met artikel 8, leden 2 en 3, van de toegangsrichtlijn en artikel 8, lid 5, onder f), van de kaderrichtlijn, alleen van exploitanten met aanmerkelijke marktmacht kan verlangen dat zij ex ante een referentieofferte gebruiken. Het bestreden besluit is volgens haar strijdig met het Unierecht omdat er geen marktanalyse is uitgevoerd om vast te stellen of TOYA aanmerkelijke marktmacht heeft en er evenmin sprake is van een geschil over de toegang tot de fysieke infrastructuur in de zin van artikel 3, lid 5, van richtlijn 2014/61.
 
 
 
 
 
 
 
 
 28
 
 
 De verwijzende rechter betwijfelt of het bestreden besluit en de uitlegging van artikel 18, lid 3, van de wet wruist, waarop het besluit is gebaseerd, verenigbaar zijn met de relevante Unierechtelijke bepalingen, met name artikel 1, leden 3 en 4, en artikel 3, lid 5, van richtlijn 2014/61, alsmede artikel 8, lid 3, van de toegangsrichtlijn, aangezien de directeur van de UKE met dat besluit TOYA ex ante wettelijke verplichtingen inzake de toegang tot haar fysieke infrastructuur heeft opgelegd, terwijl er met betrekking tot deze toegang geen geschillen waren en hij niet heeft aangetoond dat TOYA aanmerkelijke marktmacht had.
 
 
 
 
 
 
 
 
 29
 
 
 Aangezien de toegangsrichtlijn en de kaderrichtlijn zijn ingetrokken en vervangen bij richtlijn 2018/1972, vraagt de verwijzende rechter zich bovendien af welke Unierichtlijnen in casu van toepassing zijn.
 
 
 
 
 
 
 
 
 30
 
 
 In deze omstandigheden heeft de Sąd Okręgowy w Warszawie de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
 
 
 
 
 
 „1)
 
 
 Moet artikel 8, lid 3, van [de toegangsrichtlijn], gelezen in samenhang met artikel 3, lid 5, en artikel 1, leden 3 en 4, van [richtlijn 2014/61], aldus worden uitgelegd dat het zich ertegen verzet dat een nationale regelgevende instantie een exploitant die eigenaar van fysieke infrastructuur en tegelijkertijd aanbieder van publiek toegankelijke elektronischecommunicatiediensten en/of -netwerken is, maar niet is aangemerkt als een exploitant met een aanmerkelijke marktmacht, kan verplichten de door die instantie ex ante opgelegde voorwaarden inzake toegang tot de fysieke infrastructuur van die exploitant na te leven, met inbegrip van de regels en procedures voor het sluiten van overeenkomsten en de voor toegang toegepaste tarieven, ongeacht of er een geschil bestaat over de toegang tot de fysieke infrastructuur van deze exploitant en ongeacht of er sprake is van daadwerkelijke mededinging op de markt?
 Subsidiair (versie 2):
 
 
 
 
 
 
 
 
 2)
 
 
 Moet het bepaalde in artikel 67, leden 1 en 3, juncto artikel 68, leden 2 en 3, van [richtlijn 2018/1972], gelezen in samenhang met artikel 3, lid 5, en artikel 1, leden 3 en 4, van [richtlijn 2014/61], aldus worden uitgelegd dat het zich ertegen verzet dat een nationale regelgevende instantie een exploitant die eigenaar van fysieke infrastructuur en tegelijkertijd aanbieder van publiek toegankelijke elektronischecommunicatiediensten en/of ‑netwerken is, maar niet is aangemerkt als een exploitant met een aanmerkelijke marktmacht, kan verplichten de door die instantie ex ante opgelegde voorwaarden inzake toegang tot de fysieke infrastructuur van die exploitant na te leven, met inbegrip van de regels en procedures voor het sluiten van overeenkomsten en de voor toegang toegepaste tarieven, ongeacht of er een geschil bestaat over de toegang tot de fysieke infrastructuur van deze exploitant en ongeacht of er sprake is van daadwerkelijke mededinging op de markt?”
 
 
 
 
 
 
 
 Beantwoording van de prejudiciële vragen
 
 
 
 Opmerkingen vooraf
 
 
 
 
 
 
 
 31
 
 
 Om te beginnen zij opgemerkt dat de twee prejudiciële vragen van de verwijzende rechter inhoudelijk identiek zijn en slechts verschillen wat betreft de toepasselijke bepalingen in het licht waarvan het Hof wordt verzocht ze te beantwoorden. Terwijl de verwijzende rechter met zijn eerste vraag van het Hof wenst te vernemen hoe artikel 1, leden 3 en 4, alsmede artikel 3, lid 5, van richtlijn 2014/61 en artikel 8, lid 3, van de toegangsrichtlijn moeten worden uitgelegd, verwijst de tweede vraag immers naar dezelfde bepalingen van richtlijn 2014/61 en, subsidiair, naar artikel 67, leden 1 en 3, alsmede naar artikel 68, leden 2 en 3, van richtlijn 2018/1972.
 
 
 
 
 
 
 
 
 32
 
 
 Dienaangaande moet worden vastgesteld dat het bestreden besluit is vastgesteld op 11 september 2018. Zoals in punt 12 van het onderhavige arrest is opgemerkt, waren de toegangsrichtlijn en de kaderrichtlijn op die datum volledig van kracht en was richtlijn 2018/1972 nog niet vastgesteld.
 
 
 
 
 
 
 
 
 33
 
 
 Bijgevolg is alleen de uitlegging van de relevante bepalingen van de toegangsrichtlijn en de kaderrichtlijn – met uitsluiting van de bepalingen van richtlijn 2018/1972, die ratione temporis niet van toepassing is – relevant om te bepalen of deze bepalingen zich verzetten tegen de praktijk van een nationale regelgevende instantie zoals die van de directeur van de UKE in het hoofdgeding.
 
 
 
 
 
 
 
 
 34
 
 
 Derhalve hoeft de tweede prejudiciële vraag niet te worden beantwoord.
 
 
 
 
 
 Eerste vraag
 
 
 
 
 
 
 
 35
 
 
 Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 1, leden 3 en 4, alsmede artikel 3, lid 5, van richtlijn 2014/61, gelezen in samenhang met artikel 8, lid 3, van de toegangsrichtlijn, aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich ertegen verzetten dat een op het gebied van elektronische communicatie bevoegde nationale regelgevende instantie een netwerkexploitant die niet is aangemerkt als een exploitant met aanmerkelijke marktmacht, verplicht de door die instantie ex ante opgelegde voorwaarden inzake toegang tot de fysieke infrastructuur van die exploitant door andere ondernemingen die actief zijn op dat gebied, na te leven, met inbegrip van de regels en procedures voor het sluiten van overeenkomsten en de voor de toegang toegepaste tarieven, ongeacht of er een geschil bestaat over die toegang en ongeacht of er sprake is van daadwerkelijke mededinging.
 
 
 
 
 
 
 
 
 36
 
 
 Volgens vaste rechtspraak van het Hof dient bij de uitlegging van een bepaling van Unierecht niet alleen rekening te worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context ervan en met de doelstellingen van de regeling waarvan deze bepaling deel uitmaakt (arrest van 26 februari 2019, Rimšēvičs en ECB/Letland, C‑202/18 en C‑238/18, EU:C:2019:139, punt 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
 
 
 
 
 
 
 
 
 37
 
 
 Wat in de eerste plaats de bewoordingen en de context van de genoemde bepalingen betreft, zij eerst opgemerkt dat, zoals de advocaat-generaal in punt 37 van zijn conclusie benadrukt, uit de bepalingen van richtlijn 2014/61 volgt dat deze richtlijn een ruime werkingssfeer heeft waarbinnen alle netwerkexploitanten vallen, ongeacht of zij al dan niet zijn aangemerkt als een exploitant met aanmerkelijke marktmacht.
 
 
 
 
 
 
 
 
 38
 
 
 Artikel 2, punt 1, van deze richtlijn definieert een „netwerkexploitant” als een onderneming die openbare communicatienetwerken aanbiedt of waaraan vergunning is verleend om openbare communicatienetwerken aan te bieden, alsmede een onderneming die fysieke infrastructuur aanbiedt die tot doel heeft een dienst te leveren, zoals de productie, het transport of de distributie van gas, elektriciteit, verwarming en water, alsmede vervoersdiensten. Vastgesteld moet worden dat deze definitie geen enkele verwijzing bevat naar de marktmacht van de onderneming, naar de omvang van haar marktaandeel en evenmin naar de mededinging op de markt waarop zij actief is.
 
 
 
 
 
 
 
 
 39
 
 
 Artikel 3 van richtlijn 2014/61, dat betrekking heeft op toegang tot bestaande fysieke infrastructuur, bepaalt in lid 1 dat elke netwerkexploitant het recht heeft om ondernemingen die elektronischecommunicatienetwerken aanbieden of waaraan een vergunning voor het aanbieden ervan is verleend, toegang te geven tot zijn fysieke infrastructuur. Deze bepaling voorziet in lid 2 tevens in een verplichting voor elke netwerkexploitant, ongeacht of hij al dan niet is aangemerkt als een exploitant met aanmerkelijke marktmacht, om te voldoen aan redelijke verzoeken van een dergelijke onderneming om toegang tot zijn fysieke infrastructuur onder billijke en redelijke eisen en voorwaarden met inbegrip van de prijs, met het oog op de aanleg van elektronischecommunicatienetwerken met hoge snelheid.
 
 
 
 
 
 
 
 
 40
 
 
 Indien de toegang wordt geweigerd of er tussen de netwerkexploitant die eigenaar is van de fysieke infrastructuur en de onderneming die verzoekt om toegang tot deze infrastructuur, geen overeenstemming wordt bereikt over die specifieke eisen en voorwaarden, verplicht artikel 3, lid 4, van richtlijn 2014/61 de lidstaten ervoor zorg te dragen dat elke partij het recht heeft deze kwestie door te verwijzen naar de bevoegde nationale instantie voor geschillenbeslechting. Die instantie moet dan overeenkomstig artikel 3, lid 5, van die richtlijn een bindend besluit nemen om het geschil te beslechten, waarbij – in geval van verlening van toegang – billijke en redelijke voorwaarden worden vastgesteld waaronder, in voorkomend geval, de prijs.
 
 
 
 
 
 
 
 
 41
 
 
 Wat het optreden van nationale instanties betreft met betrekking tot de toegang tot bestaande fysieke netwerkinfrastructuur in de Unie voor ondernemingen die elektronischecommunicatienetwerken aanbieden of waaraan een vergunning voor het aanbieden ervan is verleend, is artikel 3 van richtlijn 2014/61 dientengevolge gewijd aan geschillenbeslechting ex post. Deze bepaling voorziet niet uitdrukkelijk in de mogelijkheid om, zonder dat er sprake is van enig specifiek geschil, preventief ex ante wettelijke verplichtingen in het leven te roepen met betrekking tot de toegang tot de fysieke infrastructuur van een netwerkexploitant, zoals de verplichtingen die in het hoofdgeding door de directeur van de UKE aan TOYA zijn opgelegd.
 
 
 
 
 
 
 
 
 42
 
 
 Artikel 3 noch enige andere bepaling van richtlijn 2014/61 verbiedt evenwel uitdrukkelijk de vaststelling van dergelijke ex ante wettelijke verplichtingen met betrekking tot de toegang tot de fysieke infrastructuur van een netwerkexploitant.
 
 
 
 
 
 
 
 
 43
 
 
 In dit verband volgt uit artikel 1, leden 2 en 3, van richtlijn 2014/61, gelezen in het licht van overweging 11 van deze richtlijn, dat deze richtlijn slechts minimumvoorschriften vaststelt en dat de lidstaten met het Unierecht overeenstemmende maatregelen kunnen handhaven of invoeren die verder gaan dan die voorschriften teneinde de in lid 1 van dat artikel 1 neergelegde hoofddoelstelling van de richtlijn te bereiken.
 
 
 
 
 
 
 
 
 44
 
 
 Uit artikel 1, lid 4, van richtlijn 2014/61, gelezen in het licht van overweging 12 ervan, blijkt echter dat indien een bepaling van deze richtlijn strijdig is met een bepaling van de andere in dat artikel 1, lid 4, genoemde richtlijnen – waaronder de kaderrichtlijn en de toegangsrichtlijn – de desbetreffende bepaling van deze andere richtlijnen voorrang heeft.
 
 
 
 
 
 
 
 
 45
 
 
 Uit deze conflictregel volgt dat voor de beantwoording van de eerste vraag eveneens moet worden onderzocht of die richtlijnen, en meer in het bijzonder de kaderrichtlijn en de toegangsrichtlijn, zich verzetten tegen maatregelen die zijn getroffen door een nationale regelgevende instantie inzake toegang tot de fysieke infrastructuur van een netwerkexploitant, zoals de maatregelen die zijn vastgesteld door de directeur van de UKE in de zaak in het hoofdgeding.
 
 
 
 
 
 
 
 
 46
 
 
 In dit verband moet worden opgemerkt dat artikel 8, lid 3, van de toegangsrichtlijn bepaalt dat de nationale regelgevende instanties de in de artikelen 9 tot en met 13 van deze richtlijn vermelde verplichtingen inzake transparantie, non-discriminatie, het voeren van gescheiden boekhoudingen, toegang tot en gebruik van specifieke netwerkfaciliteiten, en prijscontrole en kostentoerekening in beginsel niet opleggen aan netwerkexploitanten die in een marktanalyse niet zijn aangemerkt als exploitanten met aanmerkelijke marktmacht.
 
 
 
 
 
 
 
 
 47
 
 
 Vastgesteld moet echter worden dat, zoals de advocaat-generaal in punt 33 van zijn conclusie heeft opgemerkt, op dit uit artikel 8, lid 3, van de toegangsrichtlijn voortvloeiende principiële verbod verschillende uitzonderingen bestaan. Op grond van sommige daarvan kunnen de nationale regelgevende instanties met name ex ante wettelijke verplichtingen inzake toegang tot fysieke infrastructuur opleggen aan netwerkexploitanten die niet noodzakelijkerwijs aanmerkelijke macht hebben op de relevante markt.
 
 
 
 
 
 
 
 
 48
 
 
 Artikel 5, lid 1, van de toegangsrichtlijn bepaalt dat de nationale regelgevende instanties met het oog op de doelstellingen van artikel 8 van de kaderrichtlijn passende toegang en interconnectie, alsook interoperabiliteit van diensten bevorderen en waar nodig waarborgen, en daarbij hun bevoegdheid uitoefenen op een wijze die bevorderlijk is voor efficiëntie en duurzame concurrentie, en die de eindgebruikers het grootste voordeel biedt. Daartoe stelt deze bepaling de nationale regelgevende instanties met name in staat verplichtingen op te leggen – voor zover noodzakelijk om eind-tot-eindverbindingen te waarborgen of om de diensten interoperabel te maken – aan ondernemingen die de toegang tot de eindgebruikers controleren, ongeacht de vraag of deze ondernemingen aanmerkelijke marktmacht hebben (zie in die zin arrest van 17 september 2015, KPN, C‑85/14, EU:C:2015:610, punt 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
 
 
 
 
 
 
 
 
 49
 
 
 In dit verband heeft het Hof de gelegenheid gehad te verduidelijken dat de nationale regelgevende instanties, ter verwezenlijking van de in artikel 8 van de kaderrichtlijn genoemde doelstellingen en voor zover het specifiek gaat om het verlenen van toegang en interconnectie, bevoegd zijn zelfstandig in te grijpen en beschikken over maatregelen die niet limitatief zijn opgesomd (zie in die zin arresten van 13 november 2008, Commissie/Polen, C‑227/07, EU:C:2008:620, punt 65; 12 november 2009, TeliaSonera Finland, C‑192/08, EU:C:2009:696, punten 58‑60, en 17 september 2015, KPN, C‑85/14, EU:C:2015:610, punt 36).
 
 
 
 
 
 
 
 
 50
 
 
 Op grond van artikel 12 van de kaderrichtlijn zijn de nationale regelgevende instanties eveneens bevoegd om verplichtingen op te leggen inzake collocatie en gedeeld gebruik van netwerkelementen en bijbehorende faciliteiten, zonder dat zij vooraf hebben vastgesteld dat de betrokken exploitant aanmerkelijke marktmacht heeft.
 
 
 
 
 
 
 
 
 51
 
 
 Ten slotte zij nog opgemerkt dat in geen enkele bepaling van de toegangsrichtlijn en de kaderrichtlijn is vastgelegd dat er sprake moet zijn van specifieke geschillen tussen een netwerkexploitant en de ondernemingen die verzoeken om toegang tot de infrastructuur, wil een nationale regelgevende instantie ex ante wettelijke verplichtingen inzake toegang tot de fysieke infrastructuur kunnen opleggen aan die exploitant.
 
 
 
 
 
 
 
 
 52
 
 
 In het licht van het voorgaande volgt uit de bewoordingen en de context van artikel 1, leden 3 en 4, en artikel 3, lid 5, van richtlijn 2014/61, gelezen in samenhang met artikel 1, lid 1, artikel 5, lid 1, en artikel 8, lid 3, van de toegangsrichtlijn en de artikelen 8 en 12 van de kaderrichtlijn, dat het ontbreken van specifieke geschillen tussen een netwerkexploitant die eigenaar is van fysieke infrastructuur en een onderneming die verzoekt om toegang tot die infrastructuur, alsmede het feit dat niet vooraf is vastgesteld dat deze exploitant aanmerkelijke macht heeft op de relevante markt of dat er geen daadwerkelijke mededinging is op die markt, niet eraan in de weg kunnen staan dat de bevoegde nationale regelgevende instantie ex ante wettelijke verplichtingen oplegt inzake toegang tot de fysieke infrastructuur van die exploitant.
 
 
 
 
 
 
 
 
 53
 
 
 In de tweede plaats wordt een dergelijke letterlijke en contextuele uitlegging volledig bevestigd door de teleologische uitlegging van de relevante bepalingen van richtlijn 2014/61, de toegangsrichtlijn en de kaderrichtlijn.
 
 
 
 
 
 
 
 
 54
 
 
 In dit verband moet, ten eerste, worden opgemerkt dat richtlijn 2014/61 overeenkomstig artikel 1, lid 1, ervan beoogt de uitrol van elektronischecommunicatienetwerken met hoge snelheid te vergemakkelijken en te stimuleren door het gezamenlijk gebruik van bestaande fysieke infrastructuur te bevorderen en de efficiëntere aanleg van nieuwe fysieke infrastructuur mogelijk te maken, zodat deze netwerken tegen lagere kosten kunnen worden uitgerold.
 
 
 
 
 
 
 
 
 55
 
 
 Vastgesteld moet worden dat een praktijk zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde is, die erin bestaat om ex ante minimumvoorwaarden voor toegang tot de fysieke infrastructuur van een netwerkexploitant vast te stellen, zonder dat er sprake is van enig specifiek geschil en zonder dat vooraf is vastgesteld dat deze exploitant aanmerkelijke marktmacht heeft, kan bijdragen aan de algemene doelstelling van richtlijn 2014/61, aangezien zij het gezamenlijk gebruik van bestaande fysieke infrastructuur bevordert en vergemakkelijkt. Meer in het bijzonder draagt deze praktijk, zoals de Poolse regering en de Europese Commissie in hun schriftelijke opmerkingen vermelden en zoals de advocaat-generaal in punt 43 van zijn conclusie opmerkt, eveneens bij tot het voorkomen van geschillen over de toegang tot de fysieke infrastructuur van de netwerkexploitant, en draagt zij aldus bij aan de aan artikel 3 van die richtlijn ten grondslag liggende doelstelling van geschillenbeslechting, zoals in punt 41 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht.
 
 
 
 
 
 
 
 
 56
 
 
 Ten tweede moet worden opgemerkt dat een dergelijke praktijk ook bijdraagt aan de verwezenlijking van de voornaamste doelstellingen van de toegangsrichtlijn en de kaderrichtlijn. Aangezien deze praktijk het gezamenlijk gebruik van bestaande fysieke infrastructuur bevordert en vergemakkelijkt, draagt zij namelijk bij tot duurzame concurrentie, versterking van de interoperabiliteit van elektronischecommunicatiediensten en de ontwikkeling van de interne markt in deze sector en helpt zij de belangen van burgers en gebruikers in de Unie te ondersteunen, doelstellingen die met name zijn neergelegd in artikel 8, leden 2 tot en met 4, van de kaderrichtlijn en in artikel 1, lid 1, van de toegangsrichtlijn.
 
 
 
 
 
 
 
 
 57
 
 
 Gelet op een en ander dient op de eerste vraag te worden geantwoord dat artikel 1, leden 3 en 4, alsmede artikel 3, lid 5, van richtlijn 2014/61, gelezen in samenhang met artikel 1, lid 1, artikel 5, lid 1, en artikel 8, lid 3, van de toegangsrichtlijn en de artikelen 8 en 12 van de kaderrichtlijn, aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich er niet tegen verzetten dat een op het gebied van elektronische communicatie bevoegde nationale regelgevende instantie een netwerkexploitant die niet is aangemerkt als een exploitant met aanmerkelijke marktmacht, verplicht de door die instantie ex ante opgelegde voorwaarden inzake toegang tot de fysieke infrastructuur van die exploitant door ondernemingen die actief zijn op dat gebied, na te leven, met inbegrip van de regels en procedures voor het sluiten van overeenkomsten en de voor de toegang toegepaste tarieven, ongeacht of er een geschil bestaat over die toegang en ongeacht of er sprake is van daadwerkelijke mededinging.
 
 
 
 
 Kosten
 
 
 
 
 
 
 58
 
 
 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
 
 
 
 
 
 
 
  
 
 Het Hof (Vierde kamer) verklaart voor recht:
 
 
 
 
 
 
 
 
  
 
 
 Artikel 1, leden 3 en 4, en artikel 3, lid 5, van richtlijn 2014/61/EU van het Europees Parlement en de Raad van 15 mei 2014 inzake maatregelen ter verlaging van de kosten van de aanleg van elektronischecommunicatienetwerken met hoge snelheid, gelezen in samenhang met artikel 1, lid 1, artikel 5, lid 1, en artikel 8, lid 3, van richtlijn 2002/19/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake de toegang tot en interconnectie van elektronischecommunicatienetwerken en bijbehorende faciliteiten (toegangsrichtlijn), zoals gewijzigd bij richtlijn 2009/140/EG van het Europees Parlement en de Raad van 25 november 2009, en de artikelen 8 en 12 van richtlijn 2002/21/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake een gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronischecommunicatienetwerken en -diensten (kaderrichtlijn), zoals gewijzigd bij richtlijn 2009/140,
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
  
 
 
 moeten aldus worden uitgelegd dat:
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
  
 
 
 zij zich er niet tegen verzetten dat een op het gebied van elektronische communicatie bevoegde nationale regelgevende instantie een netwerkexploitant die niet is aangemerkt als een exploitant met aanmerkelijke marktmacht, verplicht de door die instantie ex ante opgelegde voorwaarden inzake toegang tot de fysieke infrastructuur van die exploitant door ondernemingen die actief zijn op dat gebied, na te leven, met inbegrip van de regels en procedures voor het sluiten van overeenkomsten en de voor de toegang toegepaste tarieven, ongeacht of er een geschil bestaat over die toegang en ongeacht of er sprake is van daadwerkelijke mededinging.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
  
 
 
 ondertekeningen
 
 
 
 
 
 
 (
 *1
 )	Procestaal: Pools.