Arrest van het Gerecht (Zevende kamer - uitgebreid) van 11 juni 2025.#Koninkrijk Spanje tegen Europese Commissie.#Gemeenschappelijk visserijbeleid – Artikel 9 van verordening (EU) 2016/2336 – Uitvoeringsverordening (EU) 2022/1614 – Methoden en criteria voor de bepaling van gebieden waar kwetsbare mariene ecosystemen voorkomen of waarschijnlijk zullen voorkomen – Vaststelling van een lijst van gebieden waarvan bekend is of waarschijnlijk is dat er kwetsbare mariene ecosystemen voorkomen – Instelling van beschermingszones – Exceptie van onwettigheid – Evenredigheid.#Zaak T-681/22.
Court of Justice — Uitspraak 
Datum: 2025-06-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: EU-recht


ARREST VAN HET GERECHT (Zevende kamer – uitgebreid)
 11 juni 2025 (
 *1
 )
 „Gemeenschappelijk visserijbeleid – Artikel 9 van verordening (EU) 2016/2336 – Uitvoeringsverordening (EU) 2022/1614 – Methoden en criteria voor de bepaling van gebieden waar kwetsbare mariene ecosystemen voorkomen of waarschijnlijk zullen voorkomen – Vaststelling van een lijst van gebieden waarvan bekend is of waarschijnlijk is dat er kwetsbare mariene ecosystemen voorkomen – Instelling van beschermingszones – Exceptie van onwettigheid – Evenredigheid”
 In zaak T‑681/22,
 
 Koninkrijk Spanje, vertegenwoordigd door A. Gavela Llopis en M. J. Ruiz Sánchez als gemachtigden,
 verzoeker,
 tegen
 
 Europese Commissie, vertegenwoordigd door A. Dawes en I. Galindo Martín als gemachtigden,
 verweerster,
 ondersteund door
 
 Europees Parlement, vertegenwoordigd door I. Terwinghe, C. Ionescu Dima en C. Burgos als gemachtigden,
 en door
 
 Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door L. Hamtcheva, F. Naert en G. Rugge als gemachtigden,
 interveniënten,
 wijst
 HET GERECHT (Zevende kamer – uitgebreid),
 samengesteld als volgt: S. Papasavvas, president, K. Kowalik-Bańczyk, E. Buttigieg, I. Dimitrakopoulos (rapporteur) en B. Ricziová, rechters,
 griffier: P. Nuñez Ruiz, administrateur,
 gezien de stukken,
 na de terechtzitting op 4 juli 2024,
 het navolgende
 
 Arrest
 
 
 
 
 
 
 1
 
 
 Met zijn beroep krachtens artikel 263 VWEU vordert het Koninkrijk Spanje nietigverklaring van uitvoeringsverordening (EU) 2022/1614 van de Commissie van 15 september 2022 tot bepaling van de bestaande diepzeevisserijgebieden en tot vaststelling van een lijst van gebieden waar kwetsbare mariene ecosystemen voorkomen of waarschijnlijk zullen voorkomen (PB 2022, L 242, blz. 1; hierna: „bestreden uitvoeringsverordening”), wat betreft de vaststelling van die in artikel 2 van en bijlage II bij deze uitvoeringsverordening bedoelde lijst.
 
 
 
 
 Voorgeschiedenis van het geding
 
 
 
 
 
 
 2
 
 
 Verordening (EU) nr. 1380/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2013 inzake het gemeenschappelijk visserijbeleid, tot wijziging van verordeningen (EG) nr. 1954/2003 en (EG) nr. 1224/2009 van de Raad en tot intrekking van verordeningen (EG) nr. 2371/2002 en (EG) nr. 639/2004 van de Raad en besluit 2004/585/EG van de Raad (PB 2013, L 354, blz. 22) stelt met name de doelstellingen en beginselen van het gemeenschappelijk visserijbeleid (GVB) vast. Zij voorziet onder meer in de vaststelling van maatregelen voor de instandhouding en de duurzame exploitatie van de biologische rijkdommen van de zee.
 
 
 
 
 
 
 
 
 3
 
 
 Verordening (EU) 2016/2336 van het Europees Parlement en de Raad van 14 december 2016 tot vaststelling van bijzondere voorwaarden voor de visserij op diepzeebestanden in het noordoostelijke deel van de Atlantische Oceaan, tot vaststelling van bepalingen voor de visserij in de internationale wateren van het noordoostelijke deel van de Atlantische Oceaan en tot intrekking van verordening (EG) nr. 2347/2002 van de Raad (PB 2016, L 354, blz. 1, met rectificatie in PB 2023, L 39, blz. 63; hierna: „basisverordening”) heeft tot doel bij te dragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen van verordening nr. 1380/2013 met betrekking tot diepzeesoorten en ‑habitats, namelijk ervoor zorgen dat de visserijactiviteiten uit ecologisch oogpunt langdurig duurzaam zijn en worden beheerd op een manier die strookt met de doelstellingen voordelen te realiseren op economisch en sociaal gebied en op het gebied van werkgelegenheid alsmede bij te dragen tot de voedselzekerheid.
 
 
 
 
 
 
 
 
 4
 
 
 Artikel 7, lid 1, van de basisverordening bepaalt dat uiterlijk op 13 juli 2017 de lidstaten voor de vaartuigen waarvoor overeenkomstig artikel 3, lid 1, van verordening (EG) nr. 2347/2002 van de Raad van 16 december 2002 tot vaststelling van bijzondere voorwaarden voor de toegang tot diepzeebestanden en bij de visserij daarop in acht te nemen voorschriften (PB 2002, L 351, blz. 6) een diepzeevisdocument is toegekend en voor zover het betrekking heeft op visserijactiviteiten van vaartuigen die in elk kalenderjaar meer dan 10 ton vangen, de Europese Commissie in kennis stellen van de plaatsen waar deze vaartuigen tijdens de referentiejaren 2009‑2011 op diepzeesoorten hebben gevist; zij doen dat door middel van aangiften uit het satellietvolgsysteem (VMS) of, indien VMS-aangiften niet beschikbaar zijn, door middel van andere relevante en verifieerbare informatie.
 
 
 
 
 
 
 
 
 5
 
 
 Artikel 9, lid 6, van de basisverordening bepaalt dat de Commissie uitvoeringshandelingen vaststelt met het oog op het vastleggen van een lijst van gebieden waar kwetsbare mariene ecosystemen (hierna: „VME’s”) voorkomen of waarschijnlijk zullen voorkomen. Volgens artikel 9, lid 9, van die verordening is vissen met bodemvistuig verboden in alle overeenkomstig lid 6 op de lijst geplaatste gebieden.
 
 
 
 
 
 
 
 
 6
 
 
 In april 2017 heeft de Commissie een oproep tot het indienen van gegevens gedaan ingevolge artikel 7, lid 1, van de basisverordening. Naar aanleiding van die oproep hebben de lidstaten VMS-aangiften en andere relevante en verifieerbare gegevens ingediend over de plaatsen waar de betrokken vaartuigen tijdens de referentiejaren 2009‑2011 op diepzeesoorten hebben gevist.
 
 
 
 
 
 
 
 
 7
 
 
 In juli 2017 heeft de Commissie, op basis van de door de lidstaten ingediende gegevens, de Internationale Raad voor het onderzoek van de zee (ICES) verzocht een advies uit te brengen met het oog op de bepaling van de bestaande diepzeevisserijgebieden en de vaststelling van een lijst van gebieden waar VME’s voorkomen of waarschijnlijk zullen voorkomen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 8
 
 
 Op 5 januari 2021 heeft de ICES, na van de lidstaten aanvullende VME‑ en VMS-gegevens te hebben verkregen voor een periode tot en met 2018, en voor bepaalde gegevens zelfs tot en met 2020, een advies uitgebracht waarin de bestaande diepzeevisserijgebieden voor bodemvistuig op een diepte tussen 400 en 800 meter zijn bepaald en een lijst is opgenomen van de gebieden waar VME’s voorkomen of waarschijnlijk zullen voorkomen (hierna: „ICES-advies van 2021”).
 
 
 
 
 
 
 
 
 9
 
 
 Op 17 november 2021 heeft de Commissie de ICES verzocht een aanvullend advies uit te brengen met de coördinaten van de bestaande diepzeevisserijgebieden en de lijst van VME-gebieden in uitsluitend de Uniewateren van het noordoostelijke deel van de Atlantische Oceaan. Dit advies is op 7 februari 2022 uitgebracht.
 
 
 
 
 
 
 
 
 10
 
 
 Op 15 september 2022 heeft de Commissie op basis van deze informatie de bestreden uitvoeringsverordening vastgesteld, die met name is gebaseerd op artikel 9, lid 6, van de basisverordening.
 
 
 
 
 
 
 
 
 11
 
 
 Artikel 2, lid 1, van de bestreden uitvoeringsverordening luidt:
 „De lijst van gebieden waar VME’s voorkomen of waarschijnlijk zullen voorkomen, wordt vastgesteld overeenkomstig de coördinaten in bijlage II.”
 
 
 
 
 Conclusies van partijen
 
 
 
 
 
 
 12
 
 
 Het Koninkrijk Spanje verzoekt het Gerecht:
 
 
 
 
 
 –
 
 
 de bestreden uitvoeringsverordening nietig te verklaren wat betreft de bepaling van de in artikel 2 van en bijlage II bij die uitvoeringsverordening bedoelde lijst van gebieden waar VME’s voorkomen of waarschijnlijk zullen voorkomen;
 
 
 
 
 
 
 
 
 –
 
 
 subsidiair, artikel 9, leden 6 en 9, van de basisverordening ongeldig te verklaren overeenkomstig artikel 277 VWEU;
 
 
 
 
 
 
 
 
 –
 
 
 de Commissie te verwijzen in de kosten.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 13
 
 
 De Commissie verzoekt het Gerecht:
 
 
 
 
 
 –
 
 
 het beroep gedeeltelijk niet-ontvankelijk en hoe dan ook ongegrond te verklaren;
 
 
 
 
 
 
 
 
 –
 
 
 het Koninkrijk Spanje te verwijzen in de kosten.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 14
 
 
 De Raad van de Europese Unie verzoekt het Gerecht:
 
 
 
 
 
 –
 
 
 het tweede middel, betreffende de exceptie van onwettigheid van artikel 9, leden 6 en 9, van de basisverordening, af te wijzen;
 
 
 
 
 
 
 
 
 –
 
 
 het Koninkrijk Spanje te verwijzen in de kosten.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 15
 
 
 Het Europees Parlement verzoekt het Gerecht:
 
 
 
 
 
 –
 
 
 het tweede middel, betreffende de gestelde onwettigheid van artikel 9, leden 6 en 9, van de basisverordening, gedeeltelijk niet-ontvankelijk en hoe dan ook ongegrond te verklaren;
 
 
 
 
 
 
 
 
 –
 
 
 het Koninkrijk Spanje te verwijzen in de kosten.
 
 
 
 
 
 
 
 In rechte
 
 
 
 
 
 
 16
 
 
 Ter ondersteuning van zijn beroep voert het Koninkrijk Spanje twee middelen aan. Met het eerste middel voert het aan dat de bestreden uitvoeringsverordening in strijd is met de basisverordening en het evenredigheidsbeginsel, voor zover daarin de lijst is vastgesteld van gebieden waar VME’s voorkomen of waarschijnlijk zullen voorkomen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 17
 
 
 Met het tweede middel werpt het Koninkrijk Spanje subsidiair een exceptie van onwettigheid van artikel 9, leden 6 en 9, van de basisverordening op.
 
 
 
 
 
 Eerste middel: schending van de basisverordening en van het evenredigheidsbeginsel, voor zover in de bestreden uitvoeringsverordening de gebieden worden bepaald waar VME’s voorkomen of waarschijnlijk zullen voorkomen
 
 
 
 
 
 
 
 18
 
 
 Dit middel bestaat uit twee onderdelen waarmee wordt aangevoerd dat de Commissie de basisverordening en het evenredigheidsbeginsel heeft geschonden door ten eerste geen analyse uit te voeren van de gevolgen van passief vistuig in diepzeewater en ten tweede door de methode die zij aldus heeft gehanteerd.
 
 
 
 
 Eerste onderdeel: schending van de basisverordening en van het evenredigheidsbeginsel wegens het ontbreken van een analyse van de gevolgen van passief vistuig in diepzeewater
 
 
 
 
 
 
 19
 
 
 Het Koninkrijk Spanje stelt dat artikel 2, lid 1, van de bestreden uitvoeringsverordening in strijd is met de bepalingen van de basisverordening en met het evenredigheidsbeginsel, voor zover daarin een lijst is vastgesteld van gebieden waar VME’s voorkomen of waarschijnlijk zullen voorkomen, zonder daarbij te steunen op een analyse van de gevolgen van passief vistuig. In dat verband merkt het Koninkrijk Spanje op dat de doelstelling van de basisverordening en, met het oog daarop, van de lijst met die gebieden volgens artikel 1 ervan erin bestaat om „aanzienlijke” nadelige gevolgen voor VME’s in het kader van de diepzeevisserij te voorkomen en de instandhouding van diepzeevisbestanden op de lange termijn te garanderen. Een dergelijke benadering komt ook naar voren uit de verschillende internationale instrumenten waarnaar de basisverordening verwijst, zoals de resoluties 61/105 en 64/72 van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties of de internationale richtsnoeren voor het beheer van de diepzeevisserij op volle zee van de Voedsel‑ en Landbouworganisatie van de Verenigde Naties (FAO) van 29 augustus 2008 (hierna: „FAO-richtsnoeren uit 2008”). Het Koninkrijk Spanje voert aan dat de Commissie in die uitvoeringsverordening gebieden waar VME’s voorkomen of waarschijnlijk zullen voorkomen heeft bepaald op basis van het ICES-advies van 2021, waarin een gewogen methode uitgaand van de beoordeling van verschillende mogelijke benaderingen van het visserijbeheer is toegepast, maar dat een beoordeling van de gevolgen van een fundamenteel onderdeel van de visserijactiviteit, namelijk die met passief vistuig, ontbreekt. Die methode strookt niet met de basisverordening, noch met het evenredigheidsbeginsel, gelet op de pijlers van het GVB met betrekking tot de economische en sociale gevolgen en de gevolgen op het gebied van werkgelegenheid.
 
 
 
 
 
 
 
 
 20
 
 
 De Commissie, ondersteund door de Raad en het Parlement, betwist de stellingen van het Koninkrijk Spanje.
 
 
 
 
 
 
 
 
 21
 
 
 Wat de grief inzake schending van de basisverordening betreft, zij opgemerkt dat de aan de orde zijnde kwestie betrekking heeft op de uitlegging van artikel 9, lid 6, van die verordening, met name om na te gaan of het in het kader van de vaststelling door de Commissie van een verordening tot vaststelling van een lijst van gebieden waar VME’s voorkomen of waarschijnlijk zullen voorkomen noodzakelijk is om de aanzienlijke nadelige gevolgen van passief vistuig in elk van de in die lijst opgenomen gebieden te onderzoeken in het kader van een benadering van het visserijbeheer die de beoordeling omvat van de gevolgen van de maatregelen ter bescherming van VME’s voor de visserijactiviteiten en het economische en sociale leven.
 
 
 
 
 
 
 
 
 22
 
 
 Gelet op bovengenoemde stellingen van het Koninkrijk Spanje (zie punt 19 hierboven) dient artikel 9, lid 6, van de basisverordening te worden uitgelegd, teneinde de criteria vast te stellen voor het bepalen van de in bijlage II bij de bestreden uitvoeringsverordening opgenomen gebieden waar VME’s voorkomen of waarschijnlijk zullen voorkomen, en met name om uit te maken of die bepaling een beoordeling vereist van de nadelige gevolgen van het vissen met passief vistuig in de betrokken gebieden.
 
 
 
 
 
 
 
 
 23
 
 
 In de eerste plaats zij erop gewezen dat die bepaling moet worden uitgelegd in het licht van bepaalde definities die rechtstreeks komen uit artikel 4 van de basisverordening en dat dit artikel verwijst naar de definities in artikel 4 van verordening nr. 1380/2013 en in artikel 2 van verordening (EG) nr. 734/2008 van de Raad van 15 juli 2008 betreffende de bescherming van kwetsbare mariene ecosystemen in volle zee tegen de nadelige effecten van het gebruik van bodemvistuig (PB 2008, L 201, blz. 8).
 
 
 
 
 
 
 
 
 24
 
 
 Dienaangaande bepaalt artikel 4, lid 2, onder j), van de basisverordening dat onder „VME-indicatoren” wordt verstaan de indicatoren die zijn opgenomen in bijlage III. Artikel 4, lid 2, onder h), van die verordening bepaalt dat vangsten van indicatorsoorten voor VME’s, in hoeveelheden die boven de in bijlage IV bij die verordening vermelde drempels liggen, als „aantreffen” worden beschouwd. Meer in het bijzonder bevat de betrokken bijlage III om te beginnen een lijst van VME-habitattypes, met de taxa waarbij de kans het grootst is dat zij worden aangetroffen in die habitats die als VME-indicatoren worden beschouwd. Voorts wordt in bovengenoemde bijlage IV, onder a) en b), het aantreffen van een mogelijk VME ofwel gedefinieerd op basis van een trawl en ander vistuig dan beuglijnen (waarbij de aanwezigheid van meer dan 30 kg levend koraal of 400 kg levende sponzen van VME-indicatoren als relevant wordt beschouwd), ofwel op basis van een uitgezette beuglijn (waarbij de aanwezigheid van VME-indicatoren aan tien haken per segment van duizend haken of per beuglijnsectie van 1200 meter, al naargelang welke van de twee het kortst is, als relevant wordt beschouwd). Volgens die bepalingen bestaan de bewijzen of indicatoren voor de aanwezigheid van VME’s dus uit gegevens die verband houden met de aard en de hoeveelheid soorten die zowel door mobiel vistuig als door passief vistuig worden „aangetroffen”. Die gegevens zijn niet alleen relevant en van belang ingeval er toevallig een VME wordt aangetroffen overeenkomstig artikel 9, leden 2 en 3, van de basisverordening, maar ook, zoals hieronder zal worden geanalyseerd (zie de punten 36‑44 hieronder), om overeenkomstig artikel 9, leden 4 en 6, van die verordening de gebieden te bepalen waar VME’s voorkomen of waarschijnlijk zullen voorkomen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 25
 
 
 De begrippen „bodemvistuig” en „significante nadelige effecten” maken overeenkomstig artikel 2 van verordening nr. 734/2008, waarnaar artikel 4 van de basisverordening verwijst, integrerend deel uit van de definitie van VME’s.
 
 
 
 
 
 
 
 
 26
 
 
 Ten eerste is bodemvistuig volgens artikel 2, onder d), van verordening nr. 734/2008 „vistuig dat bij normale visserijactiviteiten gebruikt wordt en in contact komt met de zeebodem”, waarvan in dat artikel voorbeelden worden gegeven („zoals bodemtrawls, dreggen, geankerde kieuwnetten, grondbeugen, korven”). Hieruit volgt duidelijk dat „bodemvistuig” in de zin van bovengenoemde definitie passief bodemvistuig, met inbegrip van beuglijnen, omvat.
 
 
 
 
 
 
 
 
 27
 
 
 Ten tweede bepaalt artikel 2, onder b), van verordening nr. 734/2008 dat „significante nadelige effecten” die de integriteit van het ecosysteem bedreigen overeenkomstig de preciseringen in artikel 2, onder c), van die verordening, het gevolg zijn van het feit dat de zeebodem tijdens normale visserijactiviteiten fysiek in contact komt met bodemvistuig in het algemeen. In die context houdt de uitdrukking „tijdens normale visserijactiviteiten” verband met de uitdrukking „fysiek contact met bodemvistuig” in artikel 2, onder b), van die verordening en houdt zij geen beoordeling in van de visserijactiviteiten die worden verricht in de betrokken maritieme gebieden. Die uitlegging vindt steun in artikel 2, onder d), van die verordening, volgens hetwelk onder „bodemvistuig”„vistuig dat bij normale visserijactiviteiten gebruikt wordt en in contact komt met de zeebodem” wordt verstaan.
 
 
 
 
 
 
 
 
 28
 
 
 Ten derde omvat de definitie in artikel 2, onder b), van verordening nr. 734/2008 ook een niet-limitatieve opsomming van VME’s, waaronder „riffen, onderzeese bergen, warmwaterkraters, koudwaterkoralen en koudwatersponsriffen”. Zoals de Commissie voor het Gerecht onweersproken stelt, stemt deze opsomming overeen met de in bijlage III bij de basisverordening genoemde VME-habitattypes, die, zoals hierboven is aangegeven, worden gedefinieerd op basis van representatieve taxa, ongeacht het type vistuig dat daarop van invloed kan zijn. Derhalve vloeit de kwalificatie van de gebieden waar VME’s voorkomen of waarschijnlijk zullen voorkomen, voort uit de toepassing van objectieve criteria die verband houden met de bewezen of waarschijnlijke aanwezigheid van de beschermde soorten zoals opgesomd, waarbij deze worden beschermd tegen de gevaren die verbonden zijn aan de effecten van visserij met „bodemvistuig” in het algemeen. Het soort bodemvistuig, mobiel of passief, heeft immers geen invloed op de indicatoren van die gebieden of op de door de wetgever in bijlage III bij de basisverordening geïdentificeerde VME-habitattypes. Hieruit volgt dat de Commissie, zoals zij ter terechtzitting terecht heeft betoogd, geen beoordelingsbevoegdheid had met betrekking tot de vraag of de kwalificatie van de uitdrukkelijk in de opsomming van bovengenoemde definitie [artikel 2, onder b), van verordening nr. 734/2008] opgenomen en in bijlage III bij de basisverordening overgenomen mariene habitats als VME’s afhing van de gegevens over de soorten bodemvistuig die bij normale visserijactiviteiten in de betrokken gebieden werden gebruikt.
 
 
 
 
 
 
 
 
 29
 
 
 Ten vierde worden bovengenoemde „significante nadelige effecten” volgens artikel 2, onder c), van verordening nr. 734/2008 afzonderlijk, gecombineerd of cumulatief bezien. De nadelige effecten van passief bodemvistuig behoeven derhalve niet afzonderlijk te worden onderzocht omdat de significante nadelige effecten op gebieden met VME’s reeds waarneembaar of te voorzien zijn wanneer wordt uitgegaan van mobiel vistuig en dus hooguit worden versterkt mocht worden vastgesteld dat passief vistuig extra nadelige effecten met zich meebrengt. Zoals in punt 28 hierboven is aangegeven, leidt de bewezen of waarschijnlijke aanwezigheid van beschermde soorten tot de kwalificatie van de relevante gebieden als gebieden waar VME’s voorkomen of waarschijnlijk zullen voorkomen, zodat hun bescherming tegen „bodemvistuig” in het algemeen gewaarborgd is.
 
 
 
 
 
 
 
 
 30
 
 
 Hieruit moet de conclusie worden getrokken dat, anders dan het Koninkrijk Spanje stelt, een gebied volgens artikel 2 van verordening nr. 734/2008 kan worden aangemerkt als een gebied waar VME’s voorkomen of waarschijnlijk zullen voorkomen, op grond van de significante nadelige effecten die voortvloeien uit het loutere gebruik van mobiel bodemvistuig of het gebruik van bodemvistuig in het algemeen, zonder dat die kwalificatie wat passief bodemvistuig betreft in twijfel kan worden getrokken vanwege de (potentieel minder) nadelige gevolgen daarvan voor het betrokken ecosysteem.
 
 
 
 
 
 
 
 
 31
 
 
 In de tweede plaats moet, voor zover het Koninkrijk Spanje opmerkt dat artikel 9, lid 4, van de basisverordening voor de jaarlijkse beoordeling van de gebieden waar VME’s voorkomen of waarschijnlijk zullen voorkomen verwijst naar de FAO-richtsnoeren uit 2008, worden vastgesteld dat uit de punten 14, 15 en 42 van die richtsnoeren blijkt welke factoren als criteria moeten worden gebruikt voor de identificatie van de VME’s.
 
 
 
 
 
 
 
 
 32
 
 
 Volgens die punten zijn die factoren, die verband houden met de kenmerken van de ecosystemen zelf, meer bepaald de biologische en structurele aspecten ervan:
 
 
 
 
 
 –
 
 
 uniciteit en zeldzaamheid (i);
 
 
 
 
 
 
 
 
 –
 
 
 functioneel belang van de habitat (ii);
 
 
 
 
 
 
 
 
 –
 
 
 kwetsbaarheid (iii);
 
 
 
 
 
 
 
 
 –
 
 
 kenmerken van de biologische cyclus van de soorten die deze habitat vormen en die het herstel ervan bemoeilijken (iv);
 
 
 
 
 
 
 
 
 –
 
 
 structurele complexiteit (v).
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 33
 
 
 Hieruit volgt dat de kwalificatie van een marien ecosysteem als kwetsbaar niet vereist dat de nadelige effecten van passief bodemvistuig worden onderzocht. Het is juist dat de kwetsbaarheid van een ecosysteem overeenkomstig punt 15 van de FAO-richtsnoeren uit 2008 wordt beoordeeld in het licht van menselijke activiteiten en kan variëren naargelang het soort vistuig dat wordt gebruikt. Dit betekent evenwel niet dat om een ecosysteem als kwetsbaar te kunnen aanmerken de kwetsbaarheid ervan specifiek in het licht van elk gebruikte type vistuig moet worden beoordeeld, of dat deze beoordeling kan worden beperkt tot bepaalde soorten vistuig, met uitsluiting van andere, aangezien die kwalificatie is gebaseerd op de kenmerken van het ecosysteem zelf, die niet kunnen variëren naargelang het effect van elk soort vistuig dat wordt gebruikt.
 
 
 
 
 
 
 
 
 34
 
 
 Bovendien blijkt uit de punten 17, 18 en 47 van de FAO-richtsnoeren uit 2008 dat de beoordeling van de nadelige effecten van de in de betrokken gebieden beoefende of overwogen visserijactiviteiten volgt op de identificatie van de VME’s en deel uitmaakt van een later stadium van de procedure voor de bescherming ervan, die de vaststelling betreft van passende beheers‑ en instandhoudingsmaatregelen om significante nadelige effecten voor VME’s te voorkomen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 35
 
 
 Bijgevolg bevatten de FAO-richtsnoeren uit 2008 geen uitleggingsgegevens waarmee de stelling van het Koninkrijk Spanje inzake de noodzaak om de eventuele gevolgen van het soort visserij en het te gebruiken vistuig te beoordelen, kan worden onderbouwd.
 
 
 
 
 
 
 
 
 36
 
 
 In de derde plaats is een teleologische en systematische analyse van artikel 9, lid 6, van de basisverordening vereist.
 
 
 
 
 
 
 
 
 37
 
 
 Ten eerste moet worden opgemerkt dat de in artikel 9, lid 4, van de basisverordening bedoelde identificatie door de lidstaten van gebieden waar VME’s voorkomen of waarschijnlijk zullen voorkomen en waarmee de Commissie rekening houdt bij het vaststellen van de lijst van die gebieden, met name is gebaseerd op biogeografische gegevens alsmede op gegevens over aangetroffen VME’s, die afhangen van de grootte van de vangst van bepaalde soorten (zie de bepalingen van de bijlagen III en IV bij die verordening) tijdens de visserijactiviteiten. Het gaat dus om gegevens die veeleer betrekking hebben op de biologische en structurele kenmerken van de betrokken habitats dan op kenmerken of effecten van de verschillende soorten bodemvistuig die worden gebruikt.
 
 
 
 
 
 
 
 
 38
 
 
 Ten tweede moet worden geoordeeld dat, ofschoon in artikel 9, lid 6, van de basisverordening, voor zover het ziet op het vastleggen van een lijst van gebieden waar VME’s voorkomen of waarschijnlijk zullen voorkomen, een voorwaarde wordt ingesteld voor de instandhouding van VME’s, het daarbij toch om iets anders gaat dan het vaststellen van specifieke maatregelen voor de instandhouding en de duurzame exploitatie van de biologische rijkdommen van de zee.
 
 
 
 
 
 
 
 
 39
 
 
 Dienaangaande zij opgemerkt dat, zoals met name blijkt uit artikel 4, lid 1, punt 20, en artikel 7, leden 1 en 2, van verordening nr. 1380/2013, ten aanzien van het gebruikte soort vistuig of ook de gebruikskenmerken ervan „technische maatregelen” kunnen worden vastgesteld om de impact van visserijactiviteiten op componenten van het ecosysteem te reguleren. Een voorbeeld van een dergelijke maatregel, die onder „visserijbeheer” valt, is de maatregel van artikel 9, lid 9, van de basisverordening, volgens welke „[v]issen met bodemvistuig […] verboden [is] in alle overeenkomstig lid 6 op de lijst geplaatste gebieden”.
 
 
 
 
 
 
 
 
 40
 
 
 Ook de in artikel 9, lid 6, tweede volzin, van de basisverordening opgenomen mogelijkheid om een gebied van de VME-lijst te schrappen op basis van een effectbeoordeling en na de vaststelling van passende instandhoudings‑ en beheersmaatregelen om aanzienlijke nadelige gevolgen voor VME’s in dat gebied te voorkomen, veronderstelt juist dat dergelijke maatregelen zijn vastgesteld. Anders dan het Koninkrijk Spanje betoogt, kan uit die bepaling dus niet worden afgeleid dat een beheersaanpak die een evaluatie vereist van de gevolgen van de maatregelen ter bescherming van VME’s voor de visserijactiviteiten en het economische en sociale leven (zie punt 19 hierboven), moet worden toegepast voor de vaststelling van de lijst van gebieden waar VME’s voorkomen of waarschijnlijk zullen voorkomen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 41
 
 
 Ten derde zou een dergelijke aanpak, die in wezen door het Koninkrijk Spanje wordt bepleit, onverenigbaar zijn met het begrip „uitvoeringshandeling”, aangezien daardoor de essentiële onderdelen van de basisverordening met betrekking tot de bescherming van VME’s zouden worden gewijzigd of aangevuld (zie in die zin arrest van 28 februari 2023, Fenix International, C‑695/20, EU:C:2023:127, punten 44 en 48‑51) en de bevoegdheid van de Commissie krachtens artikel 9, lid 6, eerste volzin, van de basisverordening ruimschoots zou worden overschreden.
 
 
 
 
 
 
 
 
 42
 
 
 Aan die overweging kan niet worden afgedaan door artikel 9, lid 4, van de basisverordening, op grond waarvan de beoordeling van de gebieden waar VME’s voorkomen of waarschijnlijk zullen voorkomen, wordt verricht volgens de voorzorgsbenadering van het visserijbeheer als bedoeld in artikel 4, lid 1, punt 8, van verordening nr. 1380/2013, een benadering waarbij „het ontbreken van adequate wetenschappelijke informatie niet als reden mag worden aangevoerd om beheersmaatregelen voor de instandhouding van de doelsoorten, de geassocieerde of afhankelijke soorten en de niet-doelsoorten en hun omgeving, uit te stellen of achterwege te laten”. De toepassing van die benadering bij de vaststelling van de lijst van gebieden waar VME’s voorkomen of waarschijnlijk zullen voorkomen, wordt namelijk gerechtvaardigd door het feit dat de identificatie van die gebieden integrerend deel uitmaakt van de bescherming ervan en daarnaast door de waarschijnlijkheid dat er onvoldoende (of onvoldoende betrouwbare en geloofwaardige) wetenschappelijke gegevens met betrekking tot de kenmerken van de betrokken ecosystemen zijn die in aanmerking moeten worden genomen om de VME’s te identificeren. Die benadering impliceert dat het ontbreken van dergelijke gegevens er niet aan in de weg mag staan dat de Commissie bij de uitoefening van haar beoordelingsbevoegdheid ter zake (zie naar analogie arrest van 22 juni 2023, Arysta LifeScience Great Britain/Commissie, C‑259/22 P, niet gepubliceerd, EU:C:2023:513, punt 45) de betrokken gebieden kwalificeert als gebieden waar VME’s waarschijnlijk zullen voorkomen, en dat zij daarbij in voorkomend geval rekening houdt met elementen die verband houden met de verrichte visserijactiviteiten om te beoordelen of het voortbestaan van VME’s waarschijnlijk is.
 
 
 
 
 
 
 
 
 43
 
 
 Voorts beroept het Koninkrijk Spanje zich ook op artikel 9, lid 8, van de basisverordening, dat bepaalt dat „[e]r […] nieuwe effectbeoordelingen [moeten] worden verricht indien zich aanzienlijke veranderingen voordoen in de technieken voor het vissen met bodemvistuig, of indien uit nieuwe wetenschappelijke informatie blijkt dat er in een bepaald gebied VME’s aanwezig zijn”. Het stelt dat indien de verschillende voor het vissen met bodemvistuig gebruikte technieken een belangrijk element vormen voor de herziening van de lijst van gebieden waar VME’s voorkomen of waarschijnlijk zullen voorkomen, het dan noodzakelijkerwijs moet gaan om een belangrijk element voor de vaststelling van die lijst. Dit argument moet evenwel worden afgewezen. Artikel 9, lid 8, van de basisverordening vereist immers nieuwe „effectbeoordelingen”, terwijl dergelijke beoordelingen niet vereist zijn om die gebieden te bepalen overeenkomstig artikel 9, lid 6, eerste volzin, van die verordening, maar wel om een gebied van de lijst te schrappen overeenkomstig de tweede volzin van die bepaling, die procedurele en materiële voorwaarden bevat.
 
 
 
 
 
 
 
 
 44
 
 
 Uit al die overwegingen in de punten 19 tot en met 43 hierboven volgt dat, anders dan het Koninkrijk Spanje stelt, artikel 9, lid 6, eerste volzin, van de basisverordening geen beoordeling vereist van de significante nadelige effecten van passief vistuig in elk van de op de betrokken lijst opgenomen gebieden waar VME’s voorkomen of waarschijnlijk zullen voorkomen, noch een benadering van het visserijbeheer, zelfs geen waarbij de gevolgen worden beoordeeld van de maatregelen ter bescherming van de betrokken VME’s voor de visserijactiviteiten en het economische en sociale leven.
 
 
 
 
 
 
 
 
 45
 
 
 Wat de grief betreft die is ontleend aan schending van het evenredigheidsbeginsel, waarnaar wordt verwezen in verordening nr. 1380/2013 (zie punt 42 hierboven), die zelf wordt genoemd in de basisverordening, zij eraan herinnerd dat het evenredigheidsbeginsel volgens vaste rechtspraak deel uitmaakt van de algemene beginselen van het Unierecht en vereist dat de middelen waarmee een bepaling van Unierecht de legitiem door de betrokken regelgeving nagestreefde doelstellingen beoogt te bereiken, passend zijn en niet verder gaan dan daarvoor noodzakelijk is (zie in die zin arrest van 8 juni 2010, Vodafone e.a., C‑58/08, EU:C:2010:321, punt 51 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
 
 
 
 
 
 
 
 
 46
 
 
 Dienaangaande zij er ook aan herinnerd dat de handelingen van de instellingen van de Unie volgens het evenredigheidsbeginsel niet buiten de grenzen mogen treden van wat geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de rechtmatige doelstellingen die met de betrokken regeling worden nagestreefd (zie arrest van 11 januari 2017, Spanje/Raad, C‑128/15, EU:C:2017:3, punt 71 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Volgens vaste rechtspraak slaagt een maatregel voor de evenredigheidstoets indien hij kan bijdragen aan de verwezenlijking van de nagestreefde doelstelling en moet hij niet noodzakelijkerwijs zelfstandig deze doelstelling kunnen verwezenlijken (arrest van 13 juni 2018, Deutscher Naturschutzring, C‑683/16, EU:C:2018:433, punt 49 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
 
 
 
 
 
 
 
 
 47
 
 
 Voor zover in casu het Koninkrijk Spanje zijn argumenten toespitst op de kwestie of de „nadelige effecten” op het mariene milieu van de verschillende soorten vistuig, in het bijzonder van passief vistuig, „significant” of „aanzienlijk” zijn waardoor de integriteit van het ecosysteem in gevaar wordt gebracht (zie ook punt 19 hierboven), hetgeen de inaanmerkingneming van laatstgenoemd vistuig zou uitsluiten, en wat zijn in repliek geformuleerde stelling betreft dat er niet redelijkerwijs van kan worden uitgegaan dat de kwetsbaarheid van de ecosystemen inherent is aan die ecosystemen en objectief alleen afhangt van het ecosysteem en de kenmerken ervan, is er in punt 33 hierboven reeds opgemerkt dat bij de vaststelling van een lijst van gebieden waar VME’s voorkomen of waarschijnlijk zullen voorkomen moet worden uitgegaan van de kenmerken van de ecosystemen zelf, met inbegrip van de kwetsbaarheid ervan, rekening houdend met het risico van schade als gevolg van significante nadelige effecten die in het algemeen voortvloeien uit het gebruik van „bodemvistuig”. Het feit dat de ICES en de Commissie geen analyse hebben gemaakt van de schadelijke gevolgen van passief vistuig voor de in de lijst van bijlage II bij de bestreden uitvoeringsverordening opgenomen gebieden, levert dus evenmin een schending van het evenredigheidsbeginsel op.
 
 
 
 
 
 
 
 
 48
 
 
 Om de in de punten 21 tot en met 47 hierboven uiteengezette redenen kan het Koninkrijk Spanje niet op goede gronden stellen dat er in het licht van het GVB en het evenredigheidsbeginsel geen reden was om één enkele pijler, die betreffende het milieu, te ontwikkelen zonder rekening te houden met de andere twee pijlers, te weten de economische en de sociale pijler. In het bijzonder moet nog worden benadrukt dat de Commissie bij het vastleggen van de lijst van gebieden waar VME’s voorkomen of waarschijnlijk zullen voorkomen overeenkomstig artikel 9, lid 6, van de basisverordening, in het kader van de haar toegekende bevoegdheden om een uitvoeringsverordening vast te stellen, de bescherming van VME’s niet kon afwegen tegen andere doelstellingen van het GVB (zie punt 41 hierboven). Derhalve kan niet worden ingestemd met de stelling van het Koninkrijk Spanje dat „het in de [bestreden] uitvoeringsverordening neergelegde verbod op het vissen met passief vistuig […] niet [wordt] gerechtvaardigd door de doelstelling van bescherming van VME’s, aangezien de significante nadelige effecten niet zijn aangetoond”, en dat dit verbod „onevenredig [is] aan die doelstelling en aan de andere doelstellingen van het GVB omdat aldus een aanzienlijk deel van de visserijvloot […] wordt belet bij te dragen tot de economische rijkdom en de voedselzekerheid”.
 
 
 
 
 
 
 
 
 49
 
 
 Hieraan moet worden toegevoegd dat, anders dan het Koninkrijk Spanje stelt, optie 1 van scenario 2, die is opgenomen in het ICES-advies van 2021 en vervolgens door de Commissie is overgenomen in de bestreden uitvoeringsverordening, niet berust op een dergelijke afweging tussen de bescherming van VME’s en andere doelstellingen van het GVB noch op een benadering van het visserijbeheer.
 
 
 
 
 
 
 
 
 50
 
 
 Uit dat advies van de ICES blijkt namelijk dat zijn databank twee soorten gegevens bevat, namelijk gegevens die het bestaan staven van VME’s, die als VME-habitats zijn geregistreerd, en daarnaast gegevens die niet dezelfde zekerheid met betrekking tot de aanwezigheid van VME’s bieden omdat deze niet rechtstreeks op de zeebodem zijn waargenomen, maar doorgaans op afstand zijn bemonsterd. Voor die registraties heeft de ICES een methode ontwikkeld om individuele registraties binnen een specifiek zeegebied (een „C‑square”) te combineren op basis van de FAO-criteria en alle beschikbare gegevens over de abondantie in een „VME-index” met een hoge, gemiddelde en lage waarschijnlijkheid dat een „C‑square” daadwerkelijk een VME-habitat bevat.
 
 
 
 
 
 
 
 
 51
 
 
 Op basis hiervan worden in het ICES-advies van 2021 verschillende „beheersaanpakken” genoemd die zijn gericht op de vaststelling van de lijst van gebieden waar VME’s voorkomen of waarschijnlijk zullen voorkomen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 52
 
 
 Overeenkomstig de resoluties van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties en de FAO-richtsnoeren uit 2008 heeft de ICES twee scenario’s uitgewerkt, die elk twee opties omvatten. Zoals blijkt uit tabel 1 van zijn advies van 2021, heeft de ICES in de eerste kolom van de tabel vier verschillende manieren genoemd om gebieden met VME’s af te bakenen (afhankelijk van het relevante scenario en de relevante optie) en, in de tweede kolom van de tabel, de gevolgen voor het beheer ervan.
 
 
 
 
 
 
 
 
 53
 
 
 Uit die elementen van het ICES-advies van 2021 en de bijbehorende toelichting blijkt dat de omvang van de visserijactiviteit niet in aanmerking is genomen als onderdeel van een benadering van het visserijbeheer of de afweging van concurrerende belangen, maar wel om de waarschijnlijkheid te beoordelen van het bestaan, in gebieden met een „lage” aanwezigheidsindex, van een VME die reeds onomkeerbaar kon zijn beschadigd waardoor de voortzetting van de visserijactiviteiten geen verdere significante nadelige effecten kon teweegbrengen. Uit het ICES-advies van 2021 blijkt met name dat in scenario 2 rekening is gehouden met de „swept-area ratio”-drempels (swept-area ratio of ratio van het beviste oppervlak; hierna: „SAR”) die waren vastgesteld op basis van empirische gegevens voor de omvang van de visserijactiviteit en die in verband werden gebracht met de significante nadelige effecten, en aan de hand waarvan derhalve de gevolgen van de visserij voor de aan‑ of afwezigheid van VME’s konden worden beoordeeld. Zoals in punt 44 hierboven is uiteengezet, strookt een dergelijke benadering met artikel 9, lid 6, van de basisverordening.
 
 
 
 
 
 
 
 
 54
 
 
 Zelfs wanneer rekening wordt gehouden met de tweede kolom van tabel 1 van het ICES-advies van 2021, betreffende optie 1 van scenario 2 en de „[g]evolgen voor het beheer”, blijkt daar geen andere logica uit. In die kolom wordt er namelijk op gewezen dat die optie „voorrang geeft aan de bescherming van VME’s wanneer de aanwezigheid ervan ‚bewezen’ of ‚waarschijnlijk’ is” en mede ziet op „C‑squares met een lage VME-index, waar ook de visserijactiviteit laag is en significante nadelige effecten (SAI) als gevolg van vroegere visserijactiviteiten minder waarschijnlijk zijn”. Die elementen wijzen in het algemeen op een benadering die gericht is op de kenmerken van de betrokken gebieden. Hoe dan ook houdt het laatste deel van die beschrijving van de gevolgen voor het beheer, waarin staat dat op die manier „VME’s [worden] beschermd zonder hoge kosten voor de visser en […] een maximale bescherming van VME’s [wordt] geboden tegen de voetafdruk van de visserij”, louter een beoordeling in van de gevolgen van dat scenario met betrekking tot de bescherming van VME’s en de implicaties ervan voor de visserij, die evenwel niet – naast de elementen op bladzijde 5 van het ICES-advies van 2021, die samenvallen met de andere factoren die zijn vermeld in punt 32 hierboven en in de eerste kolom van tabel 1 op bladzijde 6 van dat advies – in aanmerking is genomen als aanvullende factor om de gebieden te bepalen waar VME’s voorkomen of waarschijnlijk zullen voorkomen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 55
 
 
 Bovendien moet daar met betrekking tot de door de ICES gehanteerde methode aan worden toegevoegd dat hij blijkens zijn advies van 2021 uitdrukkelijk aangeeft alleen rekening te hebben kunnen houden met de intensiteit van de visserijactiviteiten met mobiel vistuig, het enige vistuig waarover hij over relevante informatie (dat wil zeggen gegevens over de intensiteit van de visserijactiviteiten) beschikte, terwijl uitdrukkelijk is vastgesteld dat dergelijke informatie ontbrak met betrekking tot passief vistuig. Het Koninkrijk Spanje voert geen duidelijke en precieze elementen aan om het ontbreken van voldoende nauwkeurige informatie over de intensiteit van visserijactiviteiten met passief vistuig in het betrokken mariene milieu ter discussie te stellen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 56
 
 
 Wat het argument van het Koninkrijk Spanje betreft dat de ICES in wezen heeft besloten om bepaalde gebieden rond de Azoren (Portugal) niet op te nemen in zijn advies van 2021 betreffende de vaststelling van de lijst van gebieden waar VME’s voorkomen of waarschijnlijk zullen voorkomen, terwijl het juist ging om gebieden waar hoofdzakelijk met passief vistuig werd gevist, hoeft slechts te worden opgemerkt dat het ontbreken van voldoende informatie om het bestaan of waarschijnlijke bestaan van die gebieden te kunnen voorspellen, relevant was en, daarnaast, zoals de Commissie voor het Gerecht onweersproken heeft verklaard, dat aan de ICES is gevraagd om een aanvullende analyse in dat geografische gebied uit te voeren, zodat in de toekomst een lijst zou kunnen worden opgesteld van gebieden waar VME’s voorkomen of waarschijnlijk zullen voorkomen in het genoemde gebied. Uit de niet-opneming van dit gebied in de lijst van de betrokken gebieden in bijlage II bij de bestreden uitvoeringsverordening kan derhalve geen schending van het evenredigheidsbeginsel worden afgeleid.
 
 
 
 
 
 
 
 
 57
 
 
 Wat ten slotte het argument van het Koninkrijk Spanje betreft dat de Commissie in wezen andere opties tot haar beschikking had dan degene waarvoor zij uiteindelijk heeft gekozen, en wel op basis van het ICES-advies van 2021 zelf, dat uitdrukkelijk voorzag in „de mogelijkheid om verschillende scenario’s in verschillende gebieden te combineren naargelang van hun verschillende kenmerken, in het bijzonder gegevens over de visserijactiviteiten”, en het voorstel van het Koninkrijk Spanje om in overeenstemming met de doelstellingen van het GVB en het evenredigheidsbeginsel te kiezen voor „een scenario en een optie waarbij gebieden met geringe indicatoren voor de aanwezigheid van VME’s en voor visserijactiviteiten met passief vistuig niet hoeven te worden gesloten”, zij opgemerkt dat de aldus door het Koninkrijk Spanje bepleite optie uitgaat van een benadering van het visserijbeheer en niet van een benadering die gericht is op de aanwijzing van gebieden waar gelet op de inherente kenmerken ervan VME’s voorkomen of waarschijnlijk zullen voorkomen. Bovendien toont het Koninkrijk Spanje niet aan dat de gevolgde methode niet geschikt was, niet kon bijdragen aan de verwezenlijking van de nagestreefde doelstelling (in de zin van de in punt 46 hierboven aangehaalde rechtspraak) of dat een andere methode doeltreffender zou zijn geweest voor de afbakening van die gebieden.
 
 
 
 
 
 
 
 
 58
 
 
 Gelet op het voorgaande moet het eerste onderdeel van het eerste middel, waarmee wordt aangevoerd dat de basisverordening en het evenredigheidsbeginsel zijn geschonden doordat de gevolgen van passief vistuig in diepzeewateren niet zijn onderzocht, ongegrond worden verklaard.
 
 
 
 
 Tweede onderdeel van het eerste middel: de methode voor de bepaling van gebieden waar VME’s voorkomen of waarschijnlijk zullen voorkomen strookt niet met de basisverordening en het evenredigheidsbeginsel
 
 
 
 
 
 
 59
 
 
 De stellingen van het Koninkrijk Spanje in het kader van het onderhavige onderdeel van het eerste middel kunnen in vier grieven worden onderverdeeld. In de eerste plaats is het Koninkrijk Spanje van mening dat sommige van de door de Commissie in de bestreden uitvoeringsverordening aangewezen gebieden waar VME’s voorkomen of waarschijnlijk zullen voorkomen, zich op een diepte van minder dan 400 meter bevinden, hetgeen in strijd is met de basisverordening. In de tweede plaats bekritiseert het Koninkrijk Spanje de in het ICES-advies van 2021 gehanteerde methode die is gebaseerd op de eenheid „C‑square”. In de derde plaats komt het Koninkrijk Spanje op tegen de instelling van de „bufferzones” (beschermingszones), waarbij in wezen een „halve C‑square” wordt toegevoegd aan de „C‑squares” waarvan is vastgesteld dat zij VME’s bevatten. In de vierde plaats bekritiseert het Koninkrijk Spanje de sluiting voor de visserij van gebieden waar geen VME’s aanwezig zouden zijn maar die ingesloten liggen tussen „C‑squares” waarvoor is vastgesteld dat zij VME’s bevatten.
 
 
 
 – Eerste grief, betreffende gebieden waar op minder dan 400 meter diepte VME’s voorkomen of waarschijnlijk zullen voorkomen
 
 
 
 
 
 
 60
 
 
 Het Koninkrijk Spanje merkt op dat in artikel 2 van de bestreden uitvoeringsverordening onder verwijzing naar bijlage II erbij en overeenkomstig artikel 9 van de basisverordening een lijst is vastgesteld van gebieden waar VME’s voorkomen of waarschijnlijk zullen voorkomen. Artikel 9, lid 1, van de basisverordening is van toepassing op visserijactiviteiten met bodemvistuig beneden een diepte van 400 meter. Voorts bepaalt artikel 9, lid 9, van die verordening dat vissen met bodemvistuig is verboden in alle overeenkomstig lid 6 van dat artikel op de lijst geplaatste gebieden. Volgens het Koninkrijk Spanje lijkt de bestreden uitvoeringsverordening evenwel te voorzien in een algemeen verbod op visserij met bodemvistuig in de in de lijst opgenomen gebieden, ongeacht of de diepte meer dan 400 meter bedraagt. Een aantal in bijlage II bij die uitvoeringsverordening opgenomen gebieden, waaronder de gebieden 4, 6, 17, 23, 31, 35, 39, 40, 48 en 78, bevinden zich de facto op een diepte van minder dan 400 meter. Artikel 9 van de basisverordening, en meer in het bijzonder het in lid 9 ervan vastgestelde verbod op het vissen met bodemvistuig, kan derhalve niet gelden voor die gebieden. De plaatsing van die gebieden op de lijst gaat verder dan wat is toegestaan volgens de basisverordening, die vereist dat artikel 9 in zijn geheel uitsluitend wordt toegepast ten aanzien van gebieden op een diepte van meer dan 400 meter.
 
 
 
 
 
 
 
 
 61
 
 
 De Commissie betwist dit betoog.
 
 
 
 
 
 
 
 
 62
 
 
 Dienaangaande zij eraan herinnerd dat de bewoordingen van artikel 9, lid 6, van de basisverordening weliswaar geen limitatieve verwijzing bevatten naar de diepte van de gebieden die zijn opgenomen in de lijst van gebieden waar VME’s voorkomen of waarschijnlijk zullen voorkomen, maar dat artikel 9, lid 1, van de basisverordening bepaalt dat dit artikel van toepassing is op visserijactiviteiten met bodemvistuig beneden een diepte van 400 meter. Artikel 9, lid 2, van die verordening heeft betrekking op dezelfde categorie visserijactiviteiten en bepaalt met welke gegevens rekening moet worden gehouden bij de beoordeling en identificatie van VME’s. Hieruit kan worden afgeleid dat de in artikel 9, lid 6, van die verordening bedoelde gebieden zich minstens gedeeltelijk op een diepte van meer dan 400 meter moeten bevinden, zoals de Commissie overigens erkent.
 
 
 
 
 
 
 
 
 63
 
 
 In antwoord op de door het Gerecht in het kader van de maatregelen tot organisatie van de procesgang gestelde vragen heeft de Commissie namelijk verklaard dat alle in bijlage II bij de bestreden uitvoeringsverordening afgebakende gebieden waar VME’s voorkomen of waarschijnlijk zullen voorkomen, met inbegrip van de gebieden waarop het Koninkrijk Spanje de aandacht heeft gevestigd, zich minstens gedeeltelijk op een diepte van meer dan 400 meter bevinden. Geen van die gebieden bevindt zich in zijn geheel op een diepte van 400 meter of minder. De Commissie heeft bij haar antwoord een tabel gevoegd waarin de minimum‑ en maximumdiepte van elk van de in bijlage II bij de bestreden uitvoeringsverordening genoemde gebieden wordt aangegeven overeenkomstig de gegevens van het Europees netwerk voor observatie van maritieme gegevens (hierna: „EMODnet”), die eveneens ter beschikking stonden van de lidstaten.
 
 
 
 
 
 
 
 
 64
 
 
 Bovendien was het ICES-advies van 2021, zoals met name blijkt uit overweging 6 van de bestreden uitvoeringsverordening, erop gericht VME’s aan te wijzen „met een hoge, gemiddelde en lage aanwezigheidsindex in ‚C‑squares’ op een diepte tussen 400 en 800 meter”. In het ICES-advies van 2021 wordt uiteengezet waarom bepaalde delen van de „C‑squares” zich in sommige gevallen op een andere diepte dan een diepte van 400 tot 800 meter kunnen bevinden.
 
 
 
 
 
 
 
 
 65
 
 
 Voorts heeft de Commissie aangevoerd dat, ofschoon de in bijlage II bij de bestreden uitvoeringsverordening genoemde gebieden waar VME’s voorkomen of waarschijnlijk zullen voorkomen alle gebieden omvatten waarvan bekend is of waarschijnlijk is dat er VME’s voorkomen, het visserijverbod overeenkomstig artikel 9, leden 1 en 9, van de basisverordening slechts van toepassing is op een diepte van meer dan 400 meter. Ter terechtzitting heeft de Commissie overigens bevestigd dat die logica zowel voor de „C‑squares” als voor de bufferzones gold.
 
 
 
 
 
 
 
 
 66
 
 
 Uit de door de Commissie verstrekte gegevens en informatie blijkt dat de diepte van de gebieden die zijn aangewezen als gebieden waar VME’s voorkomen of waarschijnlijk zullen voorkomen weliswaar kon variëren, zodat een gedeelte van die gebieden zich zelfs buiten de grens van 400 tot 800 meter kon bevinden, maar dat geen enkel van de betrokken gebieden in zijn geheel op een diepte tussen 0 en 400 meter was gelegen. Het Koninkrijk Spanje heeft geen concrete en nauwkeurige elementen aangevoerd om bovengenoemde door de Commissie verstrekte gegevens ter discussie te stellen. Bijgevolg is niet aangetoond dat het dieptecriterium van artikel 9, lid 1, van de basisverordening (zie punt 62 hierboven) in casu niet is geëerbiedigd.
 
 
 
 
 
 
 
 
 67
 
 
 Derhalve moet de eerste grief van het Koninkrijk Spanje worden afgewezen voor zover daarmee wordt gesteld dat de Commissie in de betrokken lijst (overeenkomstig de coördinaten in bijlage II bij de bestreden uitvoeringsverordening) gebieden heeft opgenomen die in hun geheel zijn gelegen op een andere diepte dan tussen 400 en 800 meter.
 
 
 
 – Tweede grief, betreffende de in het ICES-advies van 2021 gehanteerde methode die is gebaseerd op de eenheid „C‑square”
 
 
 
 
 
 
 68
 
 
 Het Koninkrijk Spanje bekritiseert het ICES-advies van 2021, voor zover daarin een methode wordt gehanteerd die in wezen in de bestreden uitvoeringsverordening wordt bekrachtigd en is gebaseerd op de eenheid „C‑square” van 0,05 graden, waardoor zijns inziens naargelang de breedtegraad cellen van 15 tot 25 vierkante kilometer worden gecreëerd. Zoals de ICES erkent, impliceert dit systeem in wezen dat de cellen volgens de breedtegraad verschillen. Bovendien worden er volgens die methode buitensporig grote gebieden gesloten rond gebieden waar VME’s zijn aangetroffen, in het bijzonder gebieden op een smal continentaal plat, zoals in Noord-Spanje, anders dan zeer grote gebieden, zoals het continentaal plat van de Noordzee. Bij die methode worden de met video of fotografie (in het geval van habitats) of de met andere technieken zoals trawls (in het geval van fysieke VME-indicatoren) geïdentificeerde punten waar VME’s voorkomen gecombineerd met het celraster van „C‑squares” om de gesloten gebieden te bepalen. Een en ander impliceert dat voor een „C‑square” uiteenlopende VME-indicatoren, visserijgebieden en bathymetrieën in aanmerking kunnen worden genomen. Door dit gebrek aan een definitie wordt elke vorm van analyse verarmd. In het ICES-advies van 2021 zelf wordt erkend dat er aan die methode aanzienlijke beperkingen zijn verbonden wanneer het gaat om de mogelijke gevolgen van een dunnere scheidingslijn tussen het bestaan van VME’s en de overlapping met de visserijactiviteit.
 
 
 
 
 
 
 
 
 69
 
 
 Het Koninkrijk Spanje betoogt dat de basisverordening vereist dat de door de Commissie voor de toepassing van artikel 9 opgestelde lijst wordt beperkt tot gebieden waar VME’s voorkomen of waarschijnlijk zullen voorkomen, terwijl buiten dergelijke gebieden mag worden gevist mits daarvoor een machtiging wordt afgegeven. Er is geen enkele reden voor een willekeurige sluiting van aangrenzende gebieden waar dergelijke ecosystemen niet zijn geïdentificeerd, op grond van een onnauwkeurige methode die geen rekening houdt met de beste beschikbare wetenschappelijke en technische informatie. Volgens het Koninkrijk Spanje bestond er nauwkeuriger informatie die ter beschikking was gesteld van de ICES voor het opstellen van zijn advies.
 
 
 
 
 
 
 
 
 70
 
 
 De Commissie betwist de stellingen van het Koninkrijk Spanje.
 
 
 
 
 
 
 
 
 71
 
 
 Om te beginnen moet worden opgemerkt dat de bestreden uitvoeringsverordening is gebaseerd op het ICES-advies van 2021, waaruit het volgende blijkt:
 „Het systeem van C‑squares is een systeem van rasterlijnen. De ICES hanteert een „C‑square”-resolutie van 0,05° lengtegraad [bij] 0,05° breedtegraad [ongeveer 15 km2 (3 km × 5 km) op 60° noorderbreedte]. Die resolutie biedt een praktische schaal voor het verzamelen, onderzoeken en beoordelen van gegevens over visserijactiviteiten in het mariene milieu.”
 
 
 
 
 
 
 
 
 72
 
 
 Voorts moet worden opgemerkt dat artikel 9 van de basisverordening (alsmede de FAO-richtsnoeren van 2008 waarnaar het verwijst) geen specifieke regels bevat met betrekking tot de concrete methode die moet worden gehanteerd bij het opstellen van de lijst van gebieden waar VME’s voorkomen of waarschijnlijk zullen voorkomen, met name wat betreft het technische raster of het coördinatenstelsel dat als cartografisch referentiekader moet worden gebruikt. Die aangelegenheden moeten dus worden geacht te vallen binnen de beoordelingsbevoegdheid van de Commissie met betrekking tot de toepassing van de criteria voor het opstellen van de lijst van die gebieden (zie punt 42 hierboven). In dit kader moet de Commissie een ruime beoordelingsbevoegdheid worden toegekend opdat zij de haar opgedragen doelstelling efficiënt kan nastreven, alsmede vanwege de ingewikkelde technische evaluaties die zij moet maken (zie naar analogie arrest van 19 januari 2012, Xeda International en Pace International/Commissie, T‑71/10, niet gepubliceerd, EU:T:2012:18, punt 69 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Gelet op deze elementen kan, in het kader van de toetsing door het Gerecht van de eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel, aan de wettigheid van een op dit gebied genomen maatregel slechts afbreuk worden gedaan indien deze kennelijk ongeschikt is ter bereiking van het door de Commissie nagestreefde doel (zie naar analogie arrest van 9 september 2020, Slovenië/Commissie, T‑626/17, EU:T:2020:402, punt 173).
 
 
 
 
 
 
 
 
 73
 
 
 De argumenten van het Koninkrijk Spanje moeten worden onderzocht in het licht van deze overwegingen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 74
 
 
 Ten eerste heeft de ICES in zijn advies van 2021 uiteengezet dat de betrokken benadering, namelijk het gebruik van het systeem van „C‑squares” met een resolutie van 0,05° lengtegraad bij 0,05° breedtegraad [ongeveer 15 km2 (3 km × 5 km) op 60° noorderbreedte] in wezen een praktische schaal bood voor het verzamelen, onderzoeken en beoordelen van gegevens over visserijactiviteiten in het mariene milieu (zie punt 71 hierboven). In dat verband heeft hij verwezen naar de gemodelleerde bathymetrische gegevens van EMODnet en naar de werkzaamheden van de Visserijorganisatie voor het noordwestelijk deel van de Atlantische Oceaan (NAFO), waarbij inderdaad een aantal onnauwkeurigheden of tekortkomingen worden genoemd die voortvloeien uit het gebruik van de methode van de „C‑squares”. De ICES is ter zake evenwel tot de slotsom gekomen dat bepaalde voor kritiek vatbare variaties die voortvloeien uit het gebruik van de betrokken methode, „niet [konden] worden verholpen met de beschikbare gegevens en […] fundamentele wijzigingen [vergden] op het punt van het beroep op VMS-gegevens van de ICES [of] van de fijnschalige analyse door de verschillende lidstaten van de Unie”.
 
 
 
 
 
 
 
 
 75
 
 
 Ten tweede stelt het Koninkrijk Spanje inderdaad te beschikken over nauwkeuriger informatie, voornamelijk afkomstig uit de projecten Indemares en Intemares, uit kennis van het mariene milieu voor het beheer van de door de Unie medegefinancierde gebieden van het Natura 2000-netwerk en uit onderzoekscampagnes die zijn opgezet om te beantwoorden aan mariene strategieën. Volgens het Koninkrijk Spanje is die gegeorefereerde en nauwkeurige informatie meegedeeld aan EMODnet, dat toegang bood tot de in zeven disciplines (bathymetrie, biologie, chemie, geologie, menselijke activiteiten, fysica en habitats van de zeebodem) ingedeelde Europese mariene gegevens en tot de OSPAR-databank, een samenwerkingsmechanisme van vijftien regeringen en de Unie om het mariene milieu in het noordoostelijke deel van de Atlantische Oceaan te beschermen. Volgens het Koninkrijk Spanje wordt door de Commissie ook erkend dat de op „C‑squares” gebaseerde methode niet de meest nauwkeurige is en geen oplossing biedt voor het uit de breedtegraad voortvloeiende verschil in celgrootte, dat nadelig uitvalt voor het Koninkrijk Spanje. Ten slotte waren volgens het Koninkrijk Spanje de beweringen van de Commissie als zouden de lidstaten de gegevens te laat aan de ICES hebben meegedeeld, niet relevant. Het eenzijdige besluit van de ICES om zijn adviezen uitsluitend te baseren op zijn eigen VME-databank en geen rekening te houden met gegevens die de lidstaten hebben overgelegd via verschillende netwerken en infrastructuren voor informatie-uitwisseling van de Unie, houdt volgens het Koninkrijk Spanje een verdere beperking in van het gebruik van de beste beschikbare wetenschappelijke en technische informatie.
 
 
 
 
 
 
 
 
 76
 
 
 Die elementen volstaan evenwel niet om te oordelen dat de Commissie, door de methode van de „C‑squares” te hanteren – dat wil zeggen de methode die de ICES in zijn advies van 2021 in aanmerking heeft genomen –, haar beoordelingsmarge kennelijk heeft overschreden of dat zij geen gebruik heeft gemaakt van de beste beschikbare wetenschappelijke en technische informatie (zie de punten 69 en 75, in fine, hierboven). In haar betoog baseert de Commissie zich namelijk niet alleen op het feit dat zij gedwongen was gebruik te maken van de beschikbare gegevens die aan de hand van die methode waren verzameld, maar stelt zij ook dat bij haar benadering rekening is gehouden met de kenmerken van de bodemvisserij en met de noodzaak om een uniforme toepassing van de basisverordening te verzekeren. In dat verband heeft zij verwezen naar de op de „C‑squares” gebaseerde methode, die wordt gehanteerd door zowel de lidstaten, met het oog op het in kaart brengen van visserijactiviteiten, als organisaties, zoals de Visserijcommissie voor het noordoostelijke deel van de Atlantische Oceaan (NEAFC), waarvan de Unie lid is, met het oog op de afbakening van visserijverboden met betrekking tot de VME’s die vergelijkbaar zijn met het verbod van de basisverordening. Bovendien geeft het Koninkrijk Spanje geen alternatief aan dat, gelet op de noodzaak om de benaderingen van de lidstaten te harmoniseren en artikel 9, lid 6, van die verordening op uniforme wijze toe te passen, doeltreffend en haalbaar is.
 
 
 
 
 
 
 
 
 77
 
 
 Evenmin blijkt uit de door het Koninkrijk Spanje voorgestelde methoden (zie punt 75 hierboven) dat deze voor alle relevante maritieme gebieden die door de ICES in zijn advies van 2021 en door de Commissie in de bestreden uitvoeringsverordening in aanmerking zijn genomen, nauwkeuriger zijn, met name op de datum van vaststelling van die uitvoeringsverordening, noch dat een of meerdere van de door de ICES en de Commissie gebruikte concrete gegevens kunnen worden geacht hun methode kennelijk ongeschikt te maken in het licht van de door het Koninkrijk Spanje verstrekte informatie of vanwege de mogelijkheid om andere methoden te hanteren, zoals de „Kernel”-methode, die ter terechtzitting is aangeduid als een methode voor dichtheidsschatting, een beweerdelijk door de NAFO toegepaste kwantitatieve methode aan de hand waarvan de verspreiding en de omvang van gebieden met VME’s kunnen worden bepaald. Voorts moet erop worden gewezen dat, anders dan het Koninkrijk Spanje stelt (zie punt 75 hierboven), de ICES zich in zijn advies van 2021 met name heeft gebaseerd op bathymetrische gegevens die specifiek komen uit de door het Koninkrijk Spanje aangevoerde databank van EMODnet. Bovendien zij opgemerkt, zoals de Commissie er ter terechtzitting op heeft gewezen zonder door het Koninkrijk Spanje te zijn weersproken, dat het Koninkrijk Spanje, ondanks dat artikel 9, lid 6, van de basisverordening bepaalt dat de lidstaten een lijst kunnen opstellen van gebieden waar VME’s voorkomen of waarschijnlijk zullen voorkomen waarop de Commissie zich kan baseren (bovenop het ICES-advies), de Commissie geen dergelijke lijst in overweging heeft gegeven.
 
 
 
 
 
 
 
 
 78
 
 
 Derhalve moet de tweede grief van het Koninkrijk Spanje, waarmee wordt opgekomen tegen de in het ICES-advies van 2021 gehanteerde methode op basis van de eenheid „C‑square”, ongegrond worden verklaard.
 
 
 
 – Derde grief, betreffende de instelling van beschermingszones door toevoeging van een „halve C‑square” aan de „C‑squares”
 
 
 
 
 
 
 79
 
 
 Volgens het Koninkrijk Spanje worden de „C‑squares”, die de aanwezigheid van VME’s aangeven, aangevuld met aangrenzende veiligheidszones van een „halve C‑square”, teneinde de bescherming van de habitats aan de rand van die „C‑square” te waarborgen. Het gaat om een veiligheidsafstand die volgens het Koninkrijk Spanje groter is dan de in andere adviezen van eerdere datum aanbevolen afstand van twee à drie keer de diepte van het betrokken gebied. Volgens het Koninkrijk Spanje zijn de sluitingen van die zones gebaseerd op overwegingen die duidelijk verband houden met mobiel vistuig. Het resultaat is een lijst van gebieden die in de praktijk leidt tot veel ruimere sluitingen dan de basisverordening vereist, hetgeen in strijd is met de bepalingen ervan en met het evenredigheidsbeginsel. De basisverordening staat immers alleen de sluiting toe van gebieden waar VME’s voorkomen of waarschijnlijk zullen voorkomen, rekening houdend met de aanzienlijke nadelige gevolgen die de visserijactiviteiten voor die ecosystemen kunnen hebben. Bovendien gaat de sluiting van bufferzones van een „halve C‑square” rond elke „C‑square” in tegen de doelstelling om een duurzame visserijactiviteit in stand te houden en voordelen te realiseren op economisch en sociaal gebied, alsook tegen de doelstelling om bij te dragen tot voedselzekerheid tegen redelijke prijzen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 80
 
 
 De Commissie betwist de stellingen van het Koninkrijk Spanje.
 
 
 
 
 
 
 
 
 81
 
 
 Bij wijze van inleiding zij opgemerkt dat in het ICES-advies van 2021 het volgende wordt verklaard met betrekking tot de bufferzones rond de gesloten „C‑squares”:
 „Moderne navigatiesystemen zorgen voor een zeer nauwkeurige locatie van vissersvaartuigen op zee. Wanneer echter wordt gevist op een diepte tussen 400 en 800 meter, kan de locatie van het vistuig aanzienlijk verschillen van die van het vaartuig. De ICES acht een buffer van een halve C‑square rond elke C‑square voldoende om de bescherming van de VME-habitats aan de rand van de C‑square te waarborgen. De keuze voor een buffer van een halve C‑square veeleer dan voor een andere afstand heeft voornamelijk te maken met het gemak van toepassing ervan (ICES, 2020b). Voorheen had de ICES aanbevolen (ICES, 2013) om voor de op de al dan niet vlakke zeebodem aanwezige VME’s een bufferzone in te stellen van ongeveer twee (minder dan 500 m diepte) of drie keer (meer dan 500 m diepte) de plaatselijke diepte […]. Gelet op de complexiteit om de in het huidige advies opgenomen aanbeveling toe te passen, heeft de ICES gekozen voor een buffer van een halve C‑square rond elke C‑square.”
 
 
 
 
 
 
 
 
 82
 
 
 In casu moet worden vastgesteld dat de instelling van beschermingszones noodzakelijk was ter waarborging van de nuttige werking van artikel 9, leden 6 en 9, van de basisverordening en van de door de gecombineerde toepassing van die bepalingen nagestreefde doeltreffende bescherming van VME’s. Gelet op de relevante toelichtingen in het ICES-advies van 2021 is het instellen van die bufferzones immers bedoeld om overeenkomstig het voorzorgsbeginsel de bescherming te waarborgen van VME-habitats die kunnen grenzen aan de „C‑squares” en dus door de visserijactiviteiten van vaartuigen in de nabijheid van die „C‑squares” in gevaar kunnen worden gebracht wegens het waarschijnlijke verschil in locatie van het vaartuig en dat van het vistuig, dat gelet op de relevante diepten (tussen 400 en 800 meter) potentieel aanzienlijk is.
 
 
 
 
 
 
 
 
 83
 
 
 Ofschoon die bufferzones geen VME-indicatoren bevatten en er volgens de voor de ICES en de Commissie toegankelijke gegevens bijgevolg geen VME’s kunnen voorkomen, is het instellen van die zones als essentieel onderdeel van de gebieden waar VME’s voorkomen of waarschijnlijk zullen voorkomen, dus in overeenstemming met de door artikel 9 van de basisverordening nagestreefde doelstellingen om die VME’s te beschermen en noodzakelijk voor een doeltreffende en uniforme uitvoering van die verordening. De grief van het Koninkrijk Spanje dat de toevoeging van bufferzones aan de gebieden waar VME’s voorkomen of waarschijnlijk zullen voorkomen, zoals vastgesteld in de bestreden uitvoeringsverordening, in strijd is met artikel 9, lid 6, van de basisverordening, kan dus niet slagen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 84
 
 
 Bovendien is de in artikel 9 van de basisverordening bedoelde bescherming van VME’s gericht tegen het risico verbonden aan visserij met bodemvistuig in het algemeen, zodat het feit dat dit risico zich eerder voordoet bij mobiel vistuig dan bij passief vistuig, de mogelijkheid voor de Commissie om dergelijke zones in te stellen, niet kan uitsluiten of beperken. Hoe dan ook kan niet worden uitgesloten, zoals blijkt uit de punten 135 en 138 hieronder, dat passief vistuig als gevolg van waterstromen of zijwaartse bewegingen tijdens het ophalen ervan onbedoeld verschuift (of zelfs verloren gaat) en daardoor schade wordt toegebracht aan VME’s.
 
 
 
 
 
 
 
 
 85
 
 
 Wat de in punt 79 hierboven in herinnering gebrachte grief van het Koninkrijk Spanje betreft inzake schending van het evenredigheidsbeginsel (zie ook punten 45 en 46 hierboven) wegens de omvang van de bufferzones, zij in de eerste plaats opgemerkt dat die zones geschikt zijn ter verwezenlijking van het door de betrokken regelgeving nagestreefde legitieme doel, dat verband houdt met het voorkomen van het in punt 82 hierboven in herinnering gebrachte risico verbonden aan het vissen met bodemvistuig.
 
 
 
 
 
 
 
 
 86
 
 
 Wat in de tweede plaats de onevenredigheid van die zones ten aanzien van bovengenoemd doel betreft, is de toetsing door het Gerecht, gelet op het in essentie technische karakter van dat aspect van de door de Commissie gevolgde methode, overeenkomstig de in punt 72 hierboven in herinnering gebrachte rechtspraak beperkt tot de vraag of de omvang van die zones kennelijk onevenredig is ten aanzien van het doel van de instelling ervan, dat verband houdt met het voorkomen van het waarschijnlijke risico verbonden aan het vissen met bodemvistuig in het algemeen. Het Koninkrijk Spanje heeft evenwel niet aangetoond dat de omvang van de betrokken zones kennelijk onevenredig is. Wat dat laatste betreft, is het enige concrete argument dat het Koninkrijk Spanje aanvoert gebaseerd op de verschillen in de opeenvolgende ICES-adviezen met betrekking tot de omvang van de bufferzones. Dat argument moet ongegrond worden verklaard. Die verschillen lijken namelijk verband te houden met een alternatieve berekeningsmethode die is gebruikt als basis voor de afbakening van de bufferzones. Zoals met name ook blijkt uit het ICES-advies van 2021 (zie punt 81 hierboven), werd de kwestie voorheen bekeken op basis van de diepte van de gebieden waar VME’s voorkomen of waarschijnlijk zullen voorkomen (ICES-advies van 2013), terwijl de veiligheidszone nadien is afgebakend onder verwijzing naar een extra „halve C‑square”, voornamelijk om die maatregel gemakkelijker en dus doeltreffender te kunnen uitvoeren. Hoe dan ook kan de wijziging van een onderdeel van de in de ICES-adviezen voorgestelde methode als zodanig geen bewijs vormen voor het feit dat de betrokken maatregel kennelijk verder gaat dan noodzakelijk is voor het bereiken van dat doel.
 
 
 
 
 
 
 
 
 87
 
 
 Het Koninkrijk Spanje heeft dus onvoldoende concreet en omstandig bewijsmateriaal aangedragen waaruit blijkt dat de benadering waarbij een bufferzone van een „halve C‑square” rond elke „C‑square” wordt toegevoegd gelet op het potentieel aanzienlijke verschil in locatie van het vaartuig en het vistuig bij het vissen op een diepte tussen 400 en 800 meter, in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.
 
 
 
 
 
 
 
 
 88
 
 
 Derhalve moet de derde grief van het Koninkrijk Spanje, betreffende de instelling van beschermingszones door toevoeging van een „halve C‑square” aan de „C‑squares”, ongegrond worden verklaard.
 
 
 
 – Vierde grief, betreffende de sluiting van gebieden die vrij zouden zijn van VME’s en zich bevinden tussen „C‑squares” waarvoor is vastgesteld dat er VME’s voorkomen of waarschijnlijk zullen voorkomen
 
 
 
 
 
 
 89
 
 
 Volgens het Koninkrijk Spanje komt bovenop de met zijn eerste drie grieven bekritiseerde punten het feit dat gebieden „van minder dan drie C‑squares” die vrij zijn van VME’s en ingesloten liggen tussen gesloten gebieden, gesloten zijn op grond dat open gebieden „van minder dan drie C‑squares ‚niet praktisch zijn’”. Het Koninkrijk Spanje beroept zich niet alleen naar analogie op de in punt 79 genoemde argumenten, maar voert met name aan dat die sluitingen zijn gebaseerd op overwegingen die duidelijk verband hielden met mobiel vistuig.
 
 
 
 
 
 
 
 
 90
 
 
 De Commissie betwist de stellingen van het Koninkrijk Spanje.
 
 
 
 
 
 
 
 
 91
 
 
 Er zij opgemerkt dat met de door de ICES in zijn advies van 2021 gegeven uitleg wordt aangegeven dat vissersvaartuigen in zeer kleine gebieden wellicht niet doeltreffend kunnen vissen zonder gevolgen te riskeren voor aangrenzende gesloten gebieden en dat, in gebieden waar VME’s voorkomen of waarschijnlijk zullen voorkomen, het risico op schade als gevolg van visserijactiviteiten in aangrenzende gebieden moest worden vermeden (zie het ICES-advies van 2021, blz. 16). Deze overwegingen zijn dus vergelijkbaar met de reeds in de context van de bufferzones van een „halve C‑square” onderzochte overwegingen en vallen binnen de doelstelling om de nuttige werking van de bescherming van die gebieden te waarborgen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 92
 
 
 Voorts heeft de ICES er in zijn advies van 2021 ook op gewezen dat de ingesloten gebieden in kwestie „een grotere kans maakten om VME’s te bevatten dan andere gebieden waarover er geen gegevens waren, aangezien zij omringd waren door gebieden (C‑squares) met VME’s”. Hieruit is afgeleid dat er mogelijk louter te weinig gegevens over de aanwezige VME’s in die gebieden waren. Een dergelijke uiteenzetting van de redenen voor de sluiting van die gebieden volstaat in het licht van het voorzorgsbeginsel en gelet op de beoordelingsmarge van de Commissie ter zake (zie punt 42 hierboven).
 
 
 
 
 
 
 
 
 93
 
 
 Gelet op het voorgaande is niet aangetoond dat de Commissie artikel 9, lid 6, van de basisverordening of het evenredigheidsbeginsel heeft geschonden door bovengenoemde gebieden op te nemen in bijlage II bij de bestreden uitvoeringsverordening. Derhalve moet de vierde grief van het Koninkrijk Spanje worden afgewezen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 94
 
 
 Uit het voorgaande volgt dat ook het tweede onderdeel van het eerste middel, en bijgevolg het eerste middel in zijn geheel, moet worden afgewezen.
 
 
 
 
 
 Tweede middel: exceptie van onwettigheid van artikel 9, leden 6 en 9, van de basisverordening
 
 
 
 Inleidende overwegingen over de exceptie van onwettigheid
 
 
 
 
 
 
 95
 
 
 In het kader van het tweede middel werpt het Koninkrijk Spanje een exceptie van onwettigheid van de basisverordening op voor het geval dat het eerste middel wordt afgewezen. Dit middel valt uiteen in twee onderdelen. Met het eerste onderdeel wordt aangevoerd dat de verwijzing in artikel 9, lid 6, van de basisverordening naar een uitvoeringshandeling ter aanvulling van de daarin bepaalde essentiële onderdelen in strijd is met artikel 291 VWEU. Met het tweede onderdeel wordt aangevoerd dat het ongedifferentieerde verbod van het vissen met bodemvistuig in de in artikel 9, lid 9, van die verordening vastgestelde gebieden in strijd is met de GVB-voorschriften en het evenredigheidsbeginsel.
 
 
 
 
 
 
 
 
 96
 
 
 Er bestaat een verband tussen de bestreden uitvoeringsverordening en de regels waarvan de onwettigheid wordt opgeworpen. Ten eerste is die uitvoeringsverordening door de Commissie vastgesteld ter uitvoering van artikel 9 van de basisverordening, meer bepaald lid 6 ervan, op grond waarvan zij een lijst dient op te stellen van gebieden waar VME’s voorkomen of waarschijnlijk zullen voorkomen. Ten tweede houdt de opneming van een gebied in die lijst overeenkomstig artikel 9, lid 9, van die verordening een verbod in om het betrokken gebied te bevissen met bodemvistuig.
 
 
 
 
 
 
 
 
 97
 
 
 De Commissie, ondersteund door de Raad en het Parlement, is van mening dat het tweede middel niet-ontvankelijk is voor zover daarbij krachtens artikel 277 VWEU een exceptie van onwettigheid van artikel 9, lid 9, van de basisverordening wordt opgeworpen. Artikel 2 van de bestreden uitvoeringsverordening is in wezen uitsluitend gebaseerd op artikel 9, lid 6, van de basisverordening.
 
 
 
 
 
 
 
 
 98
 
 
 Uit de rechtspraak volgt dat artikel 277 VWEU niet tot doel heeft een partij in staat te stellen om bij de behandeling van ieder door haar ingesteld beroep de toepasselijkheid van welke handeling van algemene strekking dan ook te betwisten, zodat de handeling waarvan de onwettigheid wordt aangevoerd, al dan niet rechtstreeks van toepassing moet zijn op de door het beroep aan de orde gestelde casuspositie (zie in die zin arrest van 13 juli 1966, Italië/Raad en Commissie, 32/65, EU:C:1966:42, blz. 611; zie ook arrest van 16 maart 2023, Commissie/Calhau Correia de Paiva, C‑511/21 P, EU:C:2023:208, punt 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
 
 
 
 
 
 
 
 
 99
 
 
 Bovendien bestaat er met name een rechtstreeks juridisch verband tussen de bestreden handeling en de betrokken algemene handeling waarvan de onwettigheid wordt aangevoerd, wanneer de algemene handeling de rechtsgrondslag vormt van de rechtstreeks bestreden individuele of regelgevende maatregel (zie arrest van 17 december 2020, BP/FRA, C‑601/19 P, niet gepubliceerd, EU:C:2020:1048, punt 29, betreffende individuele maatregelen).
 
 
 
 
 
 
 
 
 100
 
 
 In casu zij opgemerkt dat niet wordt betwist dat artikel 9, lid 6, van de basisverordening de rechtsgrondslag vormt van artikel 2 van de bestreden uitvoeringsverordening, die in de aanhef ervan naar de basisverordening verwijst, zodat de exceptie van onwettigheid van die bepaling ontvankelijk is overeenkomstig de in de punten 98 en 99 hierboven aangehaalde rechtspraak.
 
 
 
 
 
 
 
 
 101
 
 
 Wat daarentegen het door de Commissie, de Raad en het Parlement aangevoerde middel van niet-ontvankelijkheid van de exceptie van onwettigheid van artikel 9, lid 9, van de basisverordening betreft, acht het Gerecht het aangewezen om de gegrondheid van die exceptie te beoordelen zonder de ontvankelijkheid ervan te onderzoeken.
 
 
 
 
 Eerste onderdeel van het tweede middel: de verwijzing in artikel 9, lid 6, van de basisverordening naar een uitvoeringshandeling ter aanvulling van de essentiële onderdelen ervan is in strijd met artikel 291 VWEU
 
 
 
 
 
 
 102
 
 
 Ten eerste moet volgens het Koninkrijk Spanje worden gewezen op het gebrek aan interne samenhang van de basisverordening. Artikel 17, leden 2, 3 en 6, van die verordening verwijst immers herhaaldelijk naar de in artikel 9, lid 6, van die verordening bedoelde „gedelegeerde handelingen”. Uit de inhoud van de overwegingen 13 en 14 ervan blijkt evenwel dat de basisverordening er overeenkomstig artikel 290 VWEU op is gericht bevoegdheden aan de Commissie te delegeren met het oog op de wijziging van de lijst van VME-indicatoren in bijlage III, waarnaar wordt verwezen in artikel 9, lid 7, van de basisverordening. Artikel 17 van die verordening heeft betrekking op artikel 9, lid 7, en niet op artikel 9, lid 6 van die verordening. Bij gebreke van wijziging of rectificatie had de Commissie met het oog op de vaststelling van een van de in artikel 9, lid 6, van de basisverordening bedoelde handelingen de bezwaarprocedure van het Parlement en de Raad ten aanzien van die handeling moeten toepassen, hetgeen zij heeft nagelaten.
 
 
 
 
 
 
 
 
 103
 
 
 Ten tweede meent het Koninkrijk Spanje dat zelfs indien wordt aangenomen dat de basisverordening naar een uitvoeringshandeling verwijst, die toekenning van bevoegdheden in strijd is met artikel 291, lid 2, VWEU, dat uitvoeringshandelingen beperkt tot de gevallen waarin het nodig is dat juridisch bindende handelingen van de Unie volgens eenvormige voorwaarden worden uitgevoerd. Het besluit om VME’s tegen de verschillende visserijactiviteiten te beschermen met inachtneming van de gewenste mate van instandhouding en overeenkomstig een belangenafweging die de primaire doelstelling van het GVB weergeeft, te weten duurzame visserijactiviteiten waarborgen binnen de Unie, vormt met name op het gebied van het GVB een fundamenteel politiek besluit. Volgens het Koninkrijk Spanje heeft de Commissie in casu voor het bepalen van de gebieden waar VME’s voorkomen of waarschijnlijk zullen voorkomen, gekozen voor een van de verschillende in het ICES-advies van 2021 voorgestelde scenario’s door met name een afweging te maken tussen verschillende beschermingsniveaus van de ecosystemen en de daarmee gepaard gaande gevolgen voor de visserijactiviteiten, zonder evenwel rekening te houden met de verschillende bestaande vistuigen. Bovendien heeft de Commissie met betrekking tot de vaststelling van de lijst van die gebieden bepaalde besluiten aangenomen waaruit blijkt dat zij discretionaire beoordelingsbevoegdheden heeft uitgeoefend, hetgeen verder gaat dan voorgeschreven in artikel 9, lid 6, van de basisverordening, door met name de omliggende gebieden van de Azoren en bepaalde andere gebieden waar VME’s kunnen voorkomen, uit te sluiten. Derhalve worden er aan de Commissie krachtens artikel 9, lid 6, van de basisverordening op onrechtmatige wijze bevoegdheden toegekend voor de vaststelling van een essentieel onderdeel van de regelingen ter bescherming van VME’s.
 
 
 
 
 
 
 
 
 104
 
 
 De Commissie, ondersteund door de Raad en het Parlement, betwist de stellingen van het Koninkrijk Spanje.
 
 
 
 
 
 
 
 
 105
 
 
 Dienaangaande moet in de eerste plaats worden opgemerkt dat – gelet op de duidelijke bewoordingen van artikel 9, lid 6, van de basisverordening, waarin wordt verwezen naar een uitvoeringshandeling, en de overwegingen 13 en 14 van die verordening – de verwijzing door het Koninkrijk Spanje naar artikel 17 van die verordening, betreffende de vaststelling van gedelegeerde handelingen door de Commissie, en naar de bewoordingen ervan (zie punt 102 hierboven) niet kan leiden tot de vaststelling van een gebrek aan interne samenhang van de basisverordening en dus evenmin tot de vaststelling van de gegrondheid van de exceptie van onwettigheid. Laatstgenoemd artikel is inmiddels trouwens gerectificeerd met het oog op de vervanging van de aanvankelijk onjuiste verwijzing naar artikel 9, lid 6, van de basisverordening door de verwijzing naar artikel 9, lid 7, van die verordening [rectificatie van verordening 2016/2336 (PB 2023, L 39, blz. 63)].
 
 
 
 
 
 
 
 
 106
 
 
 Wat in de tweede plaats de grenzen van de uitvoeringsbevoegdheden als bedoeld in artikel 291, lid 2, VWEU betreft, zij eraan herinnerd dat alleen de Uniewetgever bevoegd is tot vaststelling van de essentiële voorschriften betreffende een onderwerp. Hieruit volgt dat de bepalingen waarin de wezenlijke bestanddelen van een basisregeling zijn neergelegd en waarvan de vaststelling noopt tot het maken van politieke keuzen die tot de eigen verantwoordelijkheden van die wetgever behoren, niet kunnen worden vastgesteld in uitvoeringshandelingen en evenmin overigens in gedelegeerde handelingen als bedoeld in artikel 290 VWEU (arrest van 28 februari 2023, Fenix International, C‑695/20, EU:C:2023:127, punt 41).
 
 
 
 
 
 
 
 
 107
 
 
 Bovendien moet de vaststelling van de als wezenlijk aan te merken bestanddelen van een onderwerp berusten op objectieve gegevens die voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn, en moet rekening worden gehouden met de kenmerken en bijzonderheden van het betreffende onderwerp (arrest van 28 februari 2023, Fenix International, C‑695/20, EU:C:2023:127, punt 42).
 
 
 
 
 
 
 
 
 108
 
 
 De krachtens artikel 291, lid 2, VWEU aan de Commissie en de Raad verleende uitvoeringsbevoegdheden omvatten in essentie de bevoegdheid om maatregelen vast te stellen die noodzakelijk of nuttig zijn voor de uniforme uitvoering van de bepalingen van de wetgevingshandeling op grond waarvan zij worden vastgesteld en die, met inachtneming van de door deze handeling nagestreefde algemene hoofddoelen, enkel de inhoud ervan nader bepalen, zonder deze handeling – al dan niet in essentiële onderdelen ervan – te wijzigen of aan te vullen (arrest van 28 februari 2023, Fenix International, C‑695/20, EU:C:2023:127, punt 49).
 
 
 
 
 
 
 
 
 109
 
 
 In het bijzonder dient te worden geoordeeld dat een uitvoeringsmaatregel zich beperkt tot de precisering van de bepalingen van de betrokken wetgevingshandeling wanneer daarmee louter wordt beoogd, in het algemeen of in bepaalde specifieke gevallen de draagwijdte van die bepalingen te verduidelijken of de toepassingsmodaliteiten ervan vast te stellen, op voorwaarde evenwel dat die maatregel daardoor elke tegenstrijdigheid met de doelstellingen van die bepalingen vermijdt en op geen enkele wijze de normatieve inhoud of de werkingssfeer van die handeling wijzigt (arrest van 28 februari 2023, Fenix International, C‑695/20, EU:C:2023:127, punt 50).
 
 
 
 
 
 
 
 
 110
 
 
 In het kader van het onderzoek van de exceptie van onwettigheid van artikel 9, lid 6, van de basisverordening moet worden onderzocht of met die bepaling wordt beoogd onderdelen vast te stellen die verder gaan dan hetgeen in bovengenoemde rechtspraak is bepaald.
 
 
 
 
 
 
 
 
 111
 
 
 In casu moet dus worden onderzocht of de verwijzing in artikel 9 van de basisverordening naar een uitvoeringshandeling uitsluitend is bedoeld om de bepalingen ervan te preciseren, dan wel, zoals het Koninkrijk Spanje betoogt, om essentiële of zelfs niet-essentiële onderdelen van dat artikel zodanig te wijzigen dat inbreuk wordt gemaakt op artikel 291 VWEU.
 
 
 
 
 
 
 
 
 112
 
 
 In navolging van hetgeen de Commissie, ondersteund door de Raad en het Parlement, stelt, zij erop gewezen dat met de in artikel 9, lid 6, eerste volzin, van de basisverordening bedoelde uitvoeringshandelingen betreffende de opstelling van een lijst van gebieden waar VME’s voorkomen of waarschijnlijk zullen voorkomen, die gebieden slechts nader worden bepaald en daarmee dus ratione loci concreet gestalte wordt gegeven aan de bij dat artikel ingestelde beschermingsregeling voor VME’s, rekening houdend met de uit de beschikbare gegevens blijkende concrete omstandigheden van de zeebodem en het mariene milieu, en zulks op basis van de in dat artikel vastgestelde procedure en materiële criteria. Dienaangaande zij erop gewezen dat de essentiële onderdelen van de definitie en de criteria voor identificatie van een VME (verordening nr. 734/2008, de FAO-richtsnoeren uit 2008 en het voorzorgsbeginsel), de VME-indicatoren (bijlagen III en IV bij de basisverordening) en de procedure voor vaststelling van de lijst met die ecosystemen (rekening houdend met de beste beschikbare wetenschappelijke en technische informatie en de beoordelingen en vaststellingen van de lidstaten en het wetenschappelijk adviesorgaan van de Commissie) reeds naar voren komen uit artikel 9 van de basisverordening. Zoals de Raad terecht betoogt, moesten de bij dat artikel ingestelde beschermingsmaatregelen op Unieniveau worden vastgesteld om te kunnen voldoen aan de noodzaak om eenvormige voorwaarden vast te stellen voor de uitvoering ervan.
 
 
 
 
 
 
 
 
 113
 
 
 De in artikel 9, lid 6, van de basisverordening bedoelde lijst van gebieden waar VME’s voorkomen of waarschijnlijk zullen voorkomen, is door de Commissie opgesteld op grond van voldoende duidelijke en nauwkeurige materiële VME-criteria en volgens een eveneens in de basisverordening vastgestelde procedure. Het is juist dat die bepaling haar een zekere beoordelingsmarge laat met betrekking tot de toepassing van die criteria. Overeenkomstig de rechtspraak volgens welke de Commissie in het kader van de uitvoering van de basisverordening over enige beoordelingsbevoegdheid beschikt, met name bij de vaststelling van de precieze methode voor de toepassing van de door de wetgever in die verordening vastgestelde criteria, is dat evenwel verenigbaar met haar uitvoeringsbevoegdheid (zie in die zin arrest van 23 september 2015, Nederland/Commissie, T‑261/13 en T‑86/14, EU:T:2015:671, punt 44).
 
 
 
 
 
 
 
 
 114
 
 
 Anders dan de stelling van het Koninkrijk Spanje dat de Commissie in casu in wezen politieke en economische keuzen heeft gemaakt vanwege de toekenning van bevoegdheden die in strijd zijn met artikel 291 VWEU (zie de in punt 103 hierboven in herinnering gebrachte argumenten), en zoals reeds is opgemerkt in het kader van het eerste middel, heeft de Commissie niet de bevoegdheid gekregen om met betrekking tot de instandhouding van mariene ecosystemen en rijkdommen dergelijke keuzen te maken (zie de punten 37‑44 hierboven). Bovendien zijn bovengenoemde stellingen van het Koninkrijk Spanje, voor zover zij zien op de door de Commissie bij de vaststelling van de bestreden uitvoeringsverordening daadwerkelijk ondernomen actie, niet ter zake dienend in het kader van de exceptie van onwettigheid van de basisverordening.
 
 
 
 
 
 
 
 
 115
 
 
 Wat meer in het algemeen de door het Koninkrijk Spanje aangevoerde argumenten betreft met betrekking tot de beweerdelijk aan de Commissie verleende bevoegdheden inzake het beheer van het visserijbeleid (zie punt 103 hierboven), is er in het kader van het eerste middel reeds op gewezen dat de Commissie wel degelijk binnen het kader van haar uitvoeringsbevoegdheden is gebleven en niet heeft gehandeld in het kader van het beheer van het visserijbeleid (zie met name de punten 42 en 44 hierboven). In dat verband is ook opgemerkt dat zij voor de beoordeling van de waarschijnlijkheid van het (voort)bestaan van VME’s waarvan de integriteit zou kunnen worden bedreigd door bodemvistuig met significante nadelige effecten, elementen in aanmerking kon nemen die verband houden met de verrichte visserijactiviteiten. Die aanpak was bedoeld om rekening te houden met de uit de beschikbare gegevens blijkende concrete omstandigheden van de zeebodem en het mariene milieu (zie punt 112 hierboven).
 
 
 
 
 
 
 
 
 116
 
 
 Derhalve moet het eerste onderdeel van het tweede middel, waarmee wordt aangevoerd dat de verwijzing in artikel 9, lid 6, van de basisverordening naar een uitvoeringshandeling ter aanvulling van de essentiële onderdelen ervan in strijd is met artikel 291 VWEU, ongegrond worden verklaard.
 
 
 
 
 Tweede onderdeel van het tweede middel: het ongedifferentieerde verbod om te vissen met bodemvistuig in alle gebieden waar VME’s voorkomen of waarschijnlijk zullen voorkomen, is in strijd met het evenredigheidsbeginsel en de GVB-voorschriften, en is ontoereikend gemotiveerd
 
 
 
 
 
 
 117
 
 
 In het kader van het tweede onderdeel van het tweede middel betoogt het Koninkrijk Spanje in wezen dat het bij artikel 9, lid 9, van de basisverordening ingestelde ongedifferentieerde verbod onverenigbaar is met de GVB-voorschriften en het evenredigheidsbeginsel, aangezien de wetgever bij de afweging van de verschillende in artikel 2 van verordening nr. 1380/2013 neergelegde doelstellingen van het GVB dit verbod heeft ingesteld zonder een onderscheid te maken tussen vistuig naargelang de gevolgen ervan. Dat betoog kan ook worden uitgelegd als kritiek dat de wetgever niet heeft voldaan aan zijn verplichting om de keuze van de betrokken maatregel te motiveren. Volgens het Koninkrijk Spanje voorziet bovengenoemde bepaling van de basisverordening in een verbod zonder zelfs van tevoren te weten hoe dit in het mariene milieu concreet zal uitpakken op economisch en sociaal gebied.
 
 
 
 
 
 
 
 
 118
 
 
 In dat verband voert het Koninkrijk Spanje aan dat de sluiting van gebieden waar van oudsher met passief vistuig wordt gevist, aanzienlijke sociale en economische gevolgen heeft voor de kustbevolking van die gebieden, die hun ontwikkeling baseren op een ambachtelijke en duurzame visserij. De sector heeft evenwel niet de gelegenheid gehad om zijn effectbeoordeling en -gegevens, waaronder een verplaatsing van de vloot naar andere gebieden met een reeds bestaande visserijactiviteit, over te leggen, aangezien in dat kader geen enkele raadpleging heeft plaatsgevonden. Wat de schatting van de Commissie betreft dat de bestreden uitvoeringsverordening slechts gevolgen heeft voor 17 % van de wateren waar zij van toepassing is, zou volgens het Koninkrijk Spanje het reële effect van een dergelijke sluiting van visserijgebieden aanzienlijk kunnen zijn indien de vangsten in de gesloten gebieden in kwestie een hoge economische waarde vertegenwoordigen, hetgeen door de Commissie niet werkelijk is beoordeeld.
 
 
 
 
 
 
 
 
 119
 
 
 Het Koninkrijk Spanje stelt derhalve dat artikel 9, lid 9, van de basisverordening, waaraan uitvoering is gegeven door de bestreden uitvoeringsverordening, in strijd moet worden verklaard met de GVB-voorschriften en het evenredigheidsbeginsel.
 
 
 
 
 
 
 
 
 120
 
 
 De Commissie, ondersteund door de Raad en het Parlement, betwist de stellingen van het Koninkrijk Spanje.
 
 
 
 
 
 
 
 
 121
 
 
 In dat verband zij bij wijze van inleiding opgemerkt dat met name uit artikel 2, leden 1 tot en met 3, en lid 5, onder a), f), i) en j), en uit artikel 4, lid 1, punten 8 en 9, van verordening nr. 1380/2013 in wezen volgt dat de ecologische duurzaamheid van visserijactiviteiten op de lange termijn inhoudt dat de gevolgen van die activiteiten voor het mariene ecosysteem tot een minimum worden beperkt door de voorzorgsbenadering van het visserijbeheer en de ecosysteemgerichte benadering toe te passen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 122
 
 
 Wat met name de duurzaamheid, de voorzorgsbenadering en de ecosysteemgerichte benadering betreft, luidt artikel 2 („Doelstellingen”) van verordening nr. 1380/2013 als volgt:
 „1.   Het [GVB] staat er borg voor dat de activiteiten in het kader van de visserij en de aquacultuur uit ecologisch oogpunt langdurig duurzaam zijn en worden beheerd op een manier die strookt met de doelstellingen voordelen te realiseren op economisch en sociaal gebied en op het gebied van werkgelegenheid alsmede bij te dragen tot de beschikbaarheid van voedselvoorraden.
 2.   In het kader van het [GVB] wordt de voorzorgsbenadering toegepast op het visserijbeheer en wordt ernaar gestreefd dat de levende biologische rijkdommen van de zee zo worden geëxploiteerd dat de populaties van de gevangen soorten boven een niveau worden gebracht en behouden dat de maximale duurzame opbrengst kan opleveren.
 […]
 3.   In het kader van het [GVB] wordt op het visserijbeheer de ecosysteemgerichte benadering toegepast, om ervoor te zorgen dat de negatieve gevolgen van visserijactiviteiten voor het mariene ecosysteem tot een minimum worden beperkt en wordt ernaar gestreefd aantasting van het mariene milieu door aquacultuur‑ en visserijactiviteiten te voorkomen.
 […]”
 
 
 
 
 
 
 
 
 123
 
 
 Artikel 4 („Definities”) van verordening nr. 1380/2013 bepaalt in lid 1, punten 9 en 20, het volgende
 „1.   In deze verordening wordt verstaan onder:
 […]
 
 
 
 
 
 9)
 
 
 ‚ecosysteemgerichte benadering van het visserijbeheer’: geïntegreerde aanpak van het visserijbeheer binnen ecologisch betekenisvolle grenzen waarbij, rekening houdend met visserij‑ en andere activiteiten van de mens, wordt beoogd het gebruik van natuurlijke rijkdommen te beheren met behoud van zowel de biologische rijkdom als de biologische processen die nodig zijn voor de bescherming van de samenstelling, structuur en werking van de habitats van het betrokken ecosysteem, met inachtneming van de kennis en de onzekerheden met betrekking tot biotische, abiotische en menselijke componenten van ecosystemen;
 
 
 
 […]
 
 
 
 
 
 20)
 
 
 ‚technische maatregel’: maatregel om de samenstelling van de vangsten per soort en grootte, alsmede de impact van visserijactiviteiten op componenten van het ecosysteem te reguleren door voorwaarden vast te stellen voor het gebruik en de structuur van het vistuig en door de toegang tot visserijgebieden te beperken;
 
 
 
 […]”
 
 
 
 
 
 
 
 
 124
 
 
 Artikel 6 („Algemene bepalingen”) van verordening nr. 1380/2013, dat onder de titel „Instandhoudingsmaatregelen” valt, bepaalt in lid 1 ervan:
 „Ter verwezenlijking van de in artikel 2 bedoelde doelstellingen van het [GVB] met betrekking tot de instandhouding en duurzame exploitatie van biologische rijkdommen van de zee, stelt de Unie instandhoudingsmaatregelen vast als bedoeld in artikel 7.”
 
 
 
 
 
 
 
 
 125
 
 
 Artikel 7 („Soorten instandhoudingsmaatregelen”) van verordening nr. 1380/2013 luidt:
 „1.   Maatregelen voor de instandhouding en de duurzame exploitatie van de biologische rijkdommen van de zee kunnen onder meer bestaan in:
 […]
 
 
 
 
 
 b)
 
 
 streefdoelen voor de instandhouding en de duurzame exploitatie van bestanden en aanverwante maatregelen om de impact van de visserij op het mariene milieu tot een minimum te beperken;
 
 
 
 […]
 
 
 
 
 
 j)
 
 
 in lid 2 bedoelde technische maatregelen.
 
 
 
 […]
 2.   Technische maatregelen kunnen onder meer bestaan in:
 
 
 
 
 
 a)
 
 
 kenmerken van vistuig en voorschriften betreffende het gebruik ervan;
 
 
 
 […]
 
 
 
 
 
 c)
 
 
 beperkingen of verboden op het gebruik van bepaald vistuig en op visserijactiviteiten in bepaalde gebieden of perioden;
 
 
 
 […]”
 
 
 
 
 
 
 
 
 126
 
 
 De wetgever beschikt in het kader van de afweging van de betrokken belangen, die inherent is aan de vaststelling van maatregelen voor de instandhouding van de biologische rijkdommen van de zee (zie in die zin arrest van 15 april 2021, Nederland/Raad en Parlement, C‑733/19, niet gepubliceerd, EU:C:2021:272, punt 52), over een ruime beoordelingsmarge, in overeenstemming met de hem bij de artikelen 40 tot en met 43 VWEU toegekende politieke verantwoordelijkheid. Zijn keuze om dergelijke maatregelen vast te stellen teneinde de gevolgen van de visserijactiviteiten voor het mariene ecosysteem tot een minimum te beperken door toepassing van de voorzorgsbenadering van het visserijbeheer en de ecosysteemgerichte benadering, valt onder het toezicht van de Unierechter, die evenwel enkel mag onderzoeken of bij de vaststelling van de betrokken maatregel geen kennelijke fout is begaan of geen misbruik van bevoegdheid is gemaakt en of de wetgever niet kennelijk de grenzen van zijn beoordelingsbevoegdheid heeft overschreden [zie in die zin arrest van 11 januari 2024, Friends of the Irish Environment (Vangstmogelijkheden boven nul), C‑330/22, EU:C:2024:19, punt 80].
 
 
 
 
 
 
 
 
 127
 
 
 Meer in het bijzonder is de wetgever in dat kader niet verplicht om een specifieke en gemotiveerde afweging te maken tussen het belang van de bescherming van het mariene milieu, dat verband houdt met de duurzame exploitatie van de biologische rijkdommen van de zee, en de belangen van de personen die visserijactiviteiten verrichten en de sociaaleconomische aspecten van die activiteiten. In de context van de technische maatregelen wordt van de auteur van de handeling immers geen specifieke motivering voor zijn keuze verlangd indien de essentie van het door hem nagestreefde doel uit de bestreden handeling blijkt [arrest van 16 november 2023, Spanje/Raad (Aanvullende instandhoudingsmaatregelen in de westelijke Middellandse Zee), C‑224/22, niet gepubliceerd, EU:C:2023:891, punten 36 en 44]. Voor zover het Koninkrijk Spanje, door erop te wijzen dat de wetgever geen onderscheid heeft gemaakt tussen vistuig naargelang de gevolgen ervan (zie punt 117 hierboven), lijkt te stellen dat de wetgever niet heeft voldaan aan zijn verplichting om de keuze van de betrokken maatregel te motiveren en daarbij specifiek de gevolgen van passief bodemvistuig voor VME’s te beoordelen, zodat het belang van de bescherming van het mariene milieu ten aanzien van die gevolgen kon worden afgewogen tegen de sociaaleconomische aspecten van de visserijactiviteiten met dat vistuig en de sociaaleconomische gevolgen van het betrokken verbod, moet die grief worden afgewezen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 128
 
 
 Ten eerste moet namelijk worden vastgesteld dat overweging 1 van de basisverordening verwijst naar de voorzorgsbenadering en de ecosysteemgerichte benadering.
 
 
 
 
 
 
 
 
 129
 
 
 Ten tweede heeft de maatregel van artikel 9, lid 9, van de basisverordening blijkens overweging 9 ervan juist tot doel de mogelijke effecten van visserijactiviteiten in diepzeewateren op VME’s zo veel mogelijk te beperken. Het gaat dus wel degelijk om een maatregel die valt binnen het kader van de toepassing van de in artikel 2, leden 2 en 3, van verordening nr. 1380/2013 genoemde fundamentele benaderingen, waarop de overwegingen in de punten 126 en 127 hierboven van toepassing zijn.
 
 
 
 
 
 
 
 
 130
 
 
 Het Koninkrijk Spanje heeft evenwel niet kunnen aantonen dat de wetgever met de vaststelling van het verbod van artikel 9, lid 9, van de basisverordening de grenzen van zijn beoordelingsbevoegdheid kennelijk heeft overschreden.
 
 
 
 
 
 
 
 
 131
 
 
 Ten eerste is de basisverordening, zoals blijkt uit artikel 9, lid 1, ervan, slechts van toepassing op visserijactiviteiten met bodemvistuig beneden een diepte van 400 meter. Het verbod van artikel 9, lid 9, van die verordening is dus niet van toepassing op het vissen met dergelijk vistuig op een diepte van 400 meter of minder.
 
 
 
 
 
 
 
 
 132
 
 
 Ten tweede zijn de overwegingen van de wetgever, volgens welke passief vistuig nadelige effecten kan hebben op VME’s, eigen aan de definitie in artikel 2 van verordening nr. 734/2008, waarnaar artikel 4 van de basisverordening verwijst (zie de punten 25‑29 hierboven). De wettigheid van deze bepalingen, die overigens aansluiten bij de benadering van de NEAFC in haar aanbeveling 19:2014 van 23 juni 2014 [Recommendation on area management measures for the protection of vulnerable marine ecosystems in the NEAFC Regulatory Area (aanbeveling inzake gebiedsbeheersmaatregelen ter bescherming van VME’s in het door de NEAFC gereglementeerde gebied)] wordt door het Koninkrijk Spanje niet ter discussie gesteld.
 
 
 
 
 
 
 
 
 133
 
 
 Ten derde moet worden opgemerkt dat het Koninkrijk Spanje geen enkel element aanvoert dat afbreuk kan doen aan de mogelijkheid dat ook passief vistuig het risico van nadelige effecten op VME’s kan meebrengen, met name bij het herhaaldelijk uitzetten en ophalen ervan. Dat een dergelijk risico zich kan voordoen, wordt bovendien ook vermeld in het door de beleidsondersteunende afdeling Structuur‑ en Cohesiebeleid van het Parlement opgestelde document „Workshop on deep sea stocks management” (workshop over het beheer van diepzeebestanden) van 7 december 2007, waarnaar het Parlement in zijn schriftelijke stukken verwijst en waarin staat dat „[g]esleept vistuig, maar ook staande netten en beuglijnen […], inderdaad schadelijk [kunnen] zijn voor koudwaterkoralen” en dat „[i]n op de zeebodem verloren gegane netten […] met name nog steeds vissen verstrikt [raken], een gevolg dat bekend staat als ‚spookvisserij’”. Van die mogelijkheid wordt overigens ook gewag gemaakt in een eerste ICES-advies van 28 juni 2018 [Advice on locations and likely locations of (vulnerable marine ecosystems) in EU waters of the NE Atlantic, and the fishing footprint of 2009‑2011 (raadgevingen inzake locaties en mogelijke locaties van VME’s in de Uniewateren van het noordoostelijke deel van de Atlantische Oceaan, en inzake de voetafdruk van de visserij in de periode 2009‑2011)]. In feite is de stelling van het Koninkrijk Spanje veeleer dat die effecten veel minder groot zijn dan die van mobiel vistuig, ofschoon uit geen van zijn aan het Gerecht overgelegde bewijselementen blijkt dat passief vistuig helemaal geen nadelige effecten heeft (zie punt 138 hieronder).
 
 
 
 
 
 
 
 
 134
 
 
 Zo wordt met name in het artikel van Pham, Ch. K., Diogo, H., Menezes, G., Porteiro, F., Braga-Henriques, A., Vandeperre, F., en Morato, T., „Deep-water longline fishing has reduced impact on Vulnerable Marine Ecosystems” (beugvisserij in diepe wateren heeft minder gevolgen voor VME’s), Scientific reports, nr. 4/4837, april 2014, dat bijlage 5 bij het verzoekschrift vormt, erkend dat passief vistuig (longlines, beuglijnen) een bepaald nadelig effect heeft, maar tegelijk benadrukt dat dit risico veel geringer is dan bij mobiel vistuig en dat daarnaast de bestaande gegevens over beuglijnen beperkt zijn. Bovendien wordt vastgesteld dat beuglijnen met name een effect kunnen hebben op organismen met een complexe morfologie, waardoor er destabiliserende gevolgen zijn voor het betrokken ecosysteem.
 
 
 
 
 
 
 
 
 135
 
 
 Soortgelijke aanwijzingen over de mogelijke nadelige effecten van passief vistuig zijn te vinden in ander bewijsmateriaal, zoals het artikel van Parker, S. J., „Identifying taxonomic groups vulnerable to bottom longline fishing gear in the Ross Sea region” (identificatie van taxonomische groepen die kwetsbaar zijn voor grondbeugvistuig in het Rosszeegebied), CCAMLR Science, deel 17, 2010, blz. 105 tot en met 127, of het artikel van Clark, M. R., Althaus, F., Schlacher, T. A., Williams, A., Bowden, D. A., en Rowden, A. A., „The impacts of deep-sea fisheries on benthic communities: a review” (de gevolgen van de visserij op volle zee voor de bentische gemeenschappen: een overzicht), ICES Journal of Marine Science, deel 73, 2016, blz. i51‑i69, volgens hetwelk „recente studies over beuglijnen aantonen dat de impact ervan geringer is dan die van mobiel vistuig, [maar] niettemin nog steeds significant kan zijn”. Volgens dat artikel kan „[passief] vistuig […] zich in bepaalde omstandigheden, bijvoorbeeld bij het ophalen ervan, zijdelings over de zeebodem bewegen, hetgeen een impact heeft op de habitat en de biota” en „is vastgesteld dat beuglijnen gevolgen hebben voor koralen en sponzen, bijvoorbeeld doordat ze worden verbrijzeld door de ballasten of worden afgesneden door de vislijnen bij zijwaartse bewegingen tijdens het vissen of het ophalen”.
 
 
 
 
 
 
 
 
 136
 
 
 Tot slot komen soortgelijke elementen naar voren uit de uiteenzettingen tijdens een hoorzitting voor het Parlement over diepzeevisserij die op 17 juni 2013 is gehouden en waarnaar die instelling verwijst in zijn schriftelijke stukken. Zoals is aangegeven, heeft L. D. van Fisheries Ecosystems Advisory Services (Marine Institute) (consultancydienst voor mariene ecosystemen, zeevaartinstelling) tot slot van haar uiteenzetting verklaard dat ook grondbeugen gevolgen kunnen hebben voor VME’s. Dezelfde slotsom komt naar voren uit de door het Parlement overgelegde uiteenzetting van Morato, T., en Pham, Ch. K., met als titel „The impact of deep-water longline on epibenthic invertebrates” (de gevolgen van diepzeebeuglijnen voor epibentische ongewervelden).
 
 
 
 
 
 
 
 
 137
 
 
 Bovendien worden de nadelige effecten van bodemvistuig, zoals blijkt uit de definitie in artikel 2 van verordening nr. 734/2008, afzonderlijk, gecombineerd of cumulatief beoordeeld. Bijgevolg kunnen de effecten van passief vistuig de effecten van mobiel vistuig, waarvan de omvang door het Koninkrijk Spanje overigens niet wordt betwist, verergeren. Die benadering maakt het mogelijk om VME’s te beschermen op een wijze die verenigbaar is met de voorzorgsbenadering en de ecosysteemgerichte benadering van het visserijbeheer, die krachtens artikel 2 van verordening nr. 1380/2013 integrerend deel uitmaken van het GVB.
 
 
 
 
 
 
 
 
 138
 
 
 Het Koninkrijk Spanje heeft dus geen voldoende nauwkeurig en overtuigend bewijsmateriaal aangedragen waaruit blijkt dat passief vistuig geen nadelige effecten heeft, zodat het in het kader van een ecosysteemgerichte en voorzorgsbenadering mogelijk is om het risico dat dit vistuig voor VME’s oplevert en dat rechtens genoegzaam is aangetoond op basis van de in de punten 134 tot en met 137 hierboven aangegeven elementen, uit te sluiten. Ook de verwijzingen ter terechtzitting naar het feit dat passief vistuig, en meer in het bijzonder beuglijnen, vastzitten en zijn uitgerust met geolokalisatieapparatuur, kunnen ter zake niet als afdoend worden beschouwd. Zoals in de punten 135 en 136 hierboven is vastgesteld, kan immers niet worden uitgesloten dat dit vistuig als gevolg van waterstromen of zijwaartse bewegingen bij het ophalen ervan onbedoeld kan verschuiven (of zelfs verloren kan gaan), waardoor schade wordt toegebracht aan VME’s als gevolg van het beroeren van de zeebodem of van riffen die bijzonder kwetsbaar kunnen zijn (zie de punten 133 en 134 hierboven).
 
 
 
 
 
 
 
 
 139
 
 
 Gelet op het voorgaande kon de Uniewetgever in de uitoefening van zijn ruime beoordelingsbevoegdheid ter zake (zie naar analogie arrest van 23 maart 2006, Unitymark en North Sea Fishermen’s Organisation, C‑535/03, EU:C:2006:193, punt 57) het algemene verbod op vissen met bodemvistuig in gebieden waar VME’s voorkomen of waarschijnlijk zullen voorkomen, ondanks de voor de hand liggende nadelige sociaaleconomische gevolgen ervan, noodzakelijk achten om het risico van schadelijke effecten van passief vistuig te voorkomen. Zoals in punt 127 hierboven is vastgesteld, was de wetgever in dat kader niet verplicht om een specifieke en gemotiveerde afweging te maken tussen enerzijds het belang van de bescherming van het mariene milieu en anderzijds de belangen van de personen die visserijactiviteiten verrichten en de sociaaleconomische aspecten van die activiteiten. In dat verband zij eraan herinnerd dat de ecologische duurzaamheid van de visserijactiviteiten op lange termijn een fundamentele doelstelling van het GVB is (artikel 2, lid 1, van verordening nr. 1380/2013), waarvan de verwezenlijking niet alleen bijdraagt tot de bescherming van het mariene ecosysteem, maar ook tot de economische en sociale levensvatbaarheid van de visserijactiviteiten op lange termijn.
 
 
 
 
 
 
 
 
 140
 
 
 Hieraan moet worden toegevoegd dat, zoals de Commissie ter terechtzitting heeft betoogd en zoals ook blijkt uit de stellingen van de Raad en het Parlement, de wetgever heeft gehandeld met inachtneming van de door de Commissie opgestelde effectbeoordeling van verschillende opties uit haar oorspronkelijke voorstel, waarvan er uiteindelijk één door de wetgever is gekozen. Al die factoren zijn door de wetgever in de uitoefening van zijn beoordelingsbevoegdheid in aanmerking genomen bij de vaststelling van de instandhoudingsmaatregelen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 141
 
 
 Ten vierde was de keuze van de wetgever, zoals het Parlement aanvoert, vergelijkbaar met die welke is gemaakt in het kader van de NEAFC-regelgeving. De benadering van de wetgever sloot in wezen ook aan bij de doelstelling van punt 83, onder c), van resolutie 61/105 van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties.
 
 
 
 
 
 
 
 
 142
 
 
 De slotsom is dat het Koninkrijk Spanje geen bewijsmateriaal heeft aangedragen op grond waarvan kan worden aangetoond dat de wetgever het evenredigheidsbeginsel of de GVB-voorschriften heeft geschonden, dan wel een gestelde verplichting om gemaakte keuzen specifiek te motiveren niet is nagekomen door in het kader van de toepassing van de voorzorgsbenadering en de ecosysteemgerichte benadering van het visserijbeheer het vissen met passief bodemvistuig op een diepte van meer dan 400 meter te verbieden in de op de lijst geplaatste gebieden waar VME’s voorkomen of waarschijnlijk zullen voorkomen, teneinde de effecten van visserijactiviteiten in diepzeewateren op VME’s zo veel mogelijk te beperken.
 
 
 
 
 
 
 
 
 143
 
 
 Derhalve moet het tweede onderdeel van het tweede middel, zonder dat de ontvankelijkheid ervan hoeft te worden onderzocht, worden afgewezen, en dus ook het tweede middel. Het beroep moet bijgevolg in zijn geheel worden verworpen.
 
 
 
 
 Kosten
 
 
 
 
 
 
 144
 
 
 Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd. Aangezien het Koninkrijk Spanje in het ongelijk is gesteld, wordt het overeenkomstig de vordering van de Commissie in zijn eigen kosten en in die van de Commissie verwezen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 145
 
 
 Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering dragen de instellingen die in het geding hebben geïntervenieerd, hun eigen kosten. Het Parlement en de Raad dragen bijgevolg hun eigen kosten.
 
 
 
 
 
 
 
  
 
 HET GERECHT (Zevende kamer – uitgebreid),
 rechtdoende, verklaart:
 
 
 
 
 
 
 
  
 
 
 
 
 
 
 
 1)
 
 
 
 
 Het beroep wordt verworpen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
  
 
 
 
 
 
 
 
 2)
 
 
 
 
 Het Koninkrijk Spanje draagt zijn eigen kosten en de kosten van de Europese Commissie.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
  
 
 
 
 
 
 
 
 3)
 
 
 
 
 Het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie dragen hun eigen kosten.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
  
 
 
 
 
 Papasavvas
 
 
 Kowalik-Bańczyk
 
 
 Buttigieg
 
 
 
 
 Dimitrakopoulos
 
 
 Ricziová
 
 
 Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 11 juni 2025.
 ondertekeningen
 
 
 
 
 
 
 (
 *1
 )	Procestaal: Spaans.