ECLI:NL:RVS:2026:1364, Raad van State, 11-03-2026, 202407586/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2026-03-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 mei 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam aan [appellant sub 2] een vergunning verleend voor kamerbewoning voor maximaal zeven personen op het adres [locatie] (de woning). [appellant sub 2] is sinds 2015 eigenaar van de woning en heeft op 16 mei 2020 een vergunning aangevraagd voor kamerbewoning voor maximaal zeven personen. Het ging hierbij om legalisatie van een bestaande situatie. Het college heeft deze vergunning verleend. [partij A] en anderen wonen in de directe omgeving van de woning en hebben in bezwaar aangevoerd dat zij en andere buren veel overlast hebben van de studentenwoning. Het college heeft bij besluit van 16 februari 2021 de vergunningverlening gehandhaafd. De rechtbank heeft geoordeeld dat onvoldoende vast staat dat de kamerbewoning een positieve invloed heeft op het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt als bedoeld in artikel 3.2.5, aanhef en onder b, van de verordening. De enkele verwijzing van het college naar de in de huurovereenkomst opgenomen verplichting om vrijwilligerswerk te verrichten is onvoldoende om een positieve invloed op het woonmilieu en de leefbaarheid aan te nemen.

202407586/1/A2.
    Datum uitspraak: 11 maart 2026
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam
    2.       [appellant sub 2], wonend in Capelle aan den IJssel, en anderen,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 25 november 2024 in zaak nr. 21/1513 in het geding tussen:
    [partij A], [partij B] en [partij C] (tezamen aangeduid als: [partij A] en anderen), allen wonend in Rotterdam,
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 26 mei 2020 heeft het college aan [appellant sub 2] een vergunning verleend voor kamerbewoning voor maximaal zeven personen op het adres [locatie] (de woning).
    Bij besluit van 16 februari 2021 heeft het college het door [partij A] en anderen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 25 november 2024 heeft de rechtbank het door [partij A] en anderen daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 16 februari 2021 vernietigd, het besluit van 26 mei 2020 herroepen en de vergunningaanvraag afgewezen.
    Tegen deze uitspraak hebben het college en [appellant sub 2] en anderen ieder afzonderlijk hoger beroep ingesteld.
    [partij A] en [partij B] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [partij A] en [partij B], [appellant sub 2] en anderen en het college hebben ieder een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 3 februari 2026, waar [appellant sub 2] en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. A.M.M. Ferwerda, advocaat in Rotterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.C. Avedissian en mr. F.C.M. Feber van den Berg, zijn verschenen. Verder is op de zitting [partij A] gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant sub 2] is sinds 2015 eigenaar van de woning en heeft op 16 mei 2020 een vergunning aangevraagd voor kamerbewoning voor maximaal zeven personen. Het ging hierbij om legalisatie van een bestaande situatie. Het college heeft deze vergunning verleend. [partij A] en anderen wonen in de directe omgeving van de woning en hebben in bezwaar aangevoerd dat zij en andere buren veel overlast hebben van de studentenwoning. Het college heeft bij besluit van 16 februari 2021 de vergunningverlening gehandhaafd.
    Wettelijk kader
    2.       Artikel 3.2.5 van de Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad 2019 luidt:
    "Het college verleent een vergunning voor kamerbewoning, indien wordt voldaan aan de volgende criteria:
    a. het betreft kamerbewoning door studenten zoals gedefinieerd in artikel 1.1 onder t,
    b. de kamerbewoning zal naar het oordeel van het college een positieve invloed op het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt hebben, en
    c. in de woonruimte is ten minste 18 m2 gebruiksoppervlak gemiddeld per persoon aanwezig."
    Besluitvorming
    3.       Het college heeft aan het besluit van 16 februari 2021 ten grondslag gelegd dat wordt voldaan aan de vereisten voor vergunningverlening als neergelegd in artikel 3.2.5 van de Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad. Het betreft namelijk kamerbewoning door studenten, de kamerbewoning heeft naar het oordeel van het college een positieve invloed op het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt en in de woonruimte is ten minste 18 m2 gebruiksoppervlak gemiddeld per persoon aanwezig. Het college heeft wat betreft het positieve invloed criterium in aanmerking genomen dat sprake is van de legalisering van een bestaande situatie, dat er geen overlast is geconstateerd, dat de studenten vrijwilligerswerk in de buurt doen en dat er drie onderwijsinstellingen in de buurt van de woning zijn.
    Uitspraak van de rechtbank
    4.       De rechtbank heeft geoordeeld dat onvoldoende vast staat dat de kamerbewoning een positieve invloed heeft op het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt als bedoeld in artikel 3.2.5, aanhef en onder b, van de verordening. De enkele verwijzing van het college naar de in de huurovereenkomst opgenomen verplichting om vrijwilligerswerk te verrichten is onvoldoende om een positieve invloed op het woonmilieu en de leefbaarheid aan te nemen. Hierin betrekt de rechtbank het gegeven dat het college niet controleert of het vrijwilligerswerk daadwerkelijk wordt verricht. Daarnaast heeft het college onvoldoende onderzoek gedaan of er overlastmeldingen zijn gedaan bij de politie. Dat er meldingen zijn gedaan heeft het college niet betwist. Omdat volgens de rechtbank niet is voldaan aan het criterium in artikel 3.2.5, aanhef en onder b, van de Verordening heeft de rechtbank het besluit van 16 februari 2021 vernietigd, het besluit van 26 mei 2020 herroepen en zelf in de zaak voorzien door te bepalen dat de aanvraag van [appellant sub 2] alsnog wordt afgewezen.
    Beoordeling van de hoger beroepen
    Incidenteel hoger beroep
    5.       Voordat de Afdeling toekomt aan een beoordeling van de hoger beroepen van het college en [appellant sub 2] en anderen, ziet zij zich voor de vraag gesteld of [partij A] en [partij B] incidenteel hoger beroep hebben ingesteld. Zij beantwoordt deze vraag ontkennend en zal dit hierna toelichten.
    6.       Bij brief van 16 juni 2025 heeft de Afdeling [partij A] in de gelegenheid gesteld een schriftelijke uiteenzetting te geven naar aanleiding van het hogerberoepschrift van [appellant sub 2] en anderen. In deze brief is [partij A] ook gewezen op de mogelijkheid om binnen zes weken (voorwaardelijk) incidenteel hoger beroep in te stellen. Hierbij is aan haar verzocht om dit te doen in een aparte brief en daarin uitdrukkelijk te vermelden dat zij daarmee incidenteel hoger beroep instelt.
    7.       Bij brief van 9 juli 2025 hebben [partij A] en [partij B] een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Naast een reactie op de hogerberoepsgronden van [appellant sub 2] en anderen, benoemen [partij A] en [partij B] hierin ook dat artikel 3.2.5, aanhef en onder a, van de Verordening wel direct in het belang is van de omwonenden. Hoewel hieruit kan worden afgeleid dat zij het niet eens zijn met de overweging van de rechtbank dat deze rechtsregel niet strekt tot bescherming van hun belang als omwonenden, bevat de brief verder geen aanknopingspunten dat dit moet worden aangemerkt als een incidenteel hogerberoepschrift. Aan het eind van de brief verzoeken [partij A] en [partij B] de uitspraak van de rechtbank in stand te laten. Voor zover [partij A] en [partij B] met deze brief hadden beoogd om incidenteel hoger beroep in te stellen, had het op hun weg gelegen om dit expliciet kenbaar te maken en aan te geven welke gevolgen dit zou moeten hebben voor de uitspraak van de rechtbank.
    8.       Omdat [partij A] en [partij B] geen incidenteel hoger beroep hebben ingesteld, komt de Afdeling niet toe aan een bespreking van de vraag of de vergunning is verleend in strijd met artikel 3.2.5, aanhef en onder a, van de verordening.
    Beoordeling van de hoger beroepen van [appellant sub 2] en anderen en het college
    9.       De Afdeling stelt voorop dat zij in deze procedure alleen een oordeel kan geven over de vraag of de rechtbank het beroep van [partij A] en anderen terecht gegrond heeft verklaard en of de voor kamerbewoning verleende vergunning gelet daarop niet in stand kon blijven. Op de zitting is gebleken dat het geschil tussen partijen op meer ziet dan waarover de Afdeling in deze zaak een uitspraak kan doen. Specifiek wijst de Afdeling erop dat deze procedure los moet worden gezien van de vraag of het college op dit moment toereikend handhavend optreedt tegen overlast die omwonenden mogelijk ervaren van studentenwoningen.
    10.     De hoger beroepen van het college en [appellant sub 2] en anderen komen er in de kern op neer dat de rechtbank een onjuiste uitleg heeft gegeven van het criterium ‘positieve invloed’ uit 3.2.5, aanhef en onder b, van de verordening.
    11.     Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het college toereikend heeft gemotiveerd dat de kamerbewoning een positieve invloed heeft op het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt van de woning. Zij zal dit oordeel hierna toelichten.
    11.1.  Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen komt aan het college beoordelingsruimte toe wat betreft de vraag of de kamerbewoning een positieve invloed heeft op het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 14 mei 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2178, rechtsoverweging 4.3.
    11.2.  In de toelichting op de Huisvestingsverordening 2019 staat over het criterium onder b: "Huisvesting van studenten (…) kan in bepaalde omstandigheden een impuls geven aan de leefbaarheid in een gebied. Het is aan het college van burgemeester en wethouders om te beoordelen of dit in het specifieke geval van toepassing is. Hier is bijvoorbeeld sprake van in het geval dat de in de woning te huisvesten studenten minimaal één dagdeel per maand vrijwilligerswerk uitvoeren waar de leefbaarheid in de buurt baat bij heeft."
    11.3.  De Afdeling merkt hierbij op dat zij ten aanzien van het vrijwilligerswerk uitsluitend beoordeelt of ten tijde van de vergunningverlening voldoende was gewaarborgd dat het vrijwilligerswerk zou worden uitgevoerd. In het kader van de vergunningverlening is het niet aan het college om te onderzoeken in hoeverre het vrijwilligerswerk daadwerkelijk wordt verricht. Hiervan is voorafgaand aan de vergunningverlening immers nog geen sprake. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 14 mei 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2177, rechtsoverweging 4.5.
    11.4.  Met het college en [appellant sub 2] en anderen is de Afdeling van oordeel dat met het bepaalde in de huurovereenkomst voldoende is geborgd dat de huurders vrijwilligerswerk moeten uitvoeren waar de leefbaarheid in de buurt baat bij heeft. Op basis van de huurovereenkomst zijn de bewoners verplicht om ten minste 4 uur vrijwilligerswerk per maand te verrichten. Ook is in de huurovereenkomst een bepaling opgenomen over eventuele maatregelen als een bewoner zich niet aan deze verplichting houdt, waaronder een boete of in het uiterste geval zelfs beëindiging van de huurovereenkomst. Gelet op wat de Afdeling hiervoor heeft overwogen, komt zij daarom niet toe aan een bespreking van het betoog van [partij A] en [partij B] dat in de praktijk het uitgevoerde vrijwilligerswerk niet ten goede komt aan de directe leefomgeving van de woning. Dit betoog hebben [appellant sub 2] en anderen op de zitting daarnaast uitdrukkelijk betwist.
    11.5.  Het college heeft in het besluit van 16 februari 2021 niet alleen meegewogen dat uit de huurovereenkomst volgt dat voorwaarden worden gesteld aan een goede huurder en dat de huurders verplicht zijn vrijwilligerswerk te verrichten, maar ook dat een bestaande situatie wordt gelegaliseerd en dat geen (recente) overlastmeldingen op het adres bekend zijn. Anders dan het college op de zitting heeft aangevoerd zijn dit geen zelfstandige criteria op grond waarvan het college kan overgaan tot vergunningverlening. Artikel 3.2.5 van de verordening is immers dwingend geformuleerd en biedt het college geen beleidsruimte om aanvullende omstandigheden mee te wegen. Echter, zoals de Afdeling in overweging 4.4 van de hiervoor genoemde uitspraak van 14 mei 2025 heeft geoordeeld, kan het college deze aspecten wel betrekken in zijn afweging of van de kamerbewoning een positieve invloed uitgaat als bedoeld in artikel 3.2.5, aanhef en onder b, van de Verordening. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college al met al voldoende toereikend gemotiveerd dat dit het geval is.
    11.6.  Het betoog slaagt.
    12.     Gelet op bovenstaande behoeven de overige aangevoerde gronden geen bespreking meer.
    Conclusie
    13.     De hoger beroepen zijn gegrond. De uitspraak van de rechtbank zal worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 16 februari 2021 ongegrond verklaren. Dit betekent dat het besluit op bezwaar van 16 februari 2021 en het besluit van 26 mei 2020 waarin de vergunning is verleend, alsnog in stand blijven.
    14.     Het college moet de proceskosten van [appellant sub 2] en anderen vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart de hoger beroepen van het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam en van [appellant sub 2] en anderen gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 25 november 2024 in zaak nr. 21/1513;
    III.      verklaart het door [partij A] en anderen bij de rechtbank Rotterdam ingestelde beroep ongegrond;
    IV.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam tot vergoeding van bij [appellant sub 2] en anderen in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.868,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    V.       gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam aan [appellant sub 2] en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 279,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. G.T.J.M. Jurgens, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.S. Rietveld, griffier.
    w.g. Jurgens
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Rietveld
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 11 maart 2026
    1064