ECLI:NL:RVS:2026:1560, Raad van State, 18-03-2026, 202403681/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2026-03-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 22 mei 2023 en 23 mei 2023 heeft het college van burgemeester en wethouders van Zundert [appellant A] en [appellant B] allebei afzonderlijk gelast om de overkappingen aan de chalets en aan het tuinhuisje aan de [locatie 1] en [locatie 2] in Wernhout, aangebouwd zonder omgevingsvergunning en in strijd met het bestemmingsplan, te verwijderen en verwijderd te houden. [appellant A] en [appellant B] wonen beiden sinds 2017 in een chalet aan de Kleine Heistraat in Wernhout. [appellant A] woont op nummer [locatie 1] en [appellant B] woont op nummer [locatie 2]. De percelen zijn gelegen in het (voormalige) Parc Patersven dat ook wel wordt aangeduid met de wijk Wernhoutsburg. De percelen zijn niet van elkaar gescheiden door een schutting, maar worden gezamenlijk omringd door een schutting. [persoon] woont aan de [locatie 3] en heeft op 24 januari 2023 verzocht om handhaving vanwege het belemmerde uitzicht door de bouwwerken en schuttingen op de percelen. Het college heeft daarop [appellant A] en [appellant B] een last onder dwangsom opgelegd wegens het handelen in strijd met het bestemmingsplan door het aanwezig hebben van overkappingen aan de chalets en aan het tuinhuis.

202403681/1/R2.
    Datum uitspraak: 18 maart 2026
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B], beiden wonend in Wernhout, gemeente Zundert,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-­West-­Brabant van 2 mei 2024 in zaken nrs. 24/2435, 24/2437, 24/2594 en 24/2595 in het geding tussen:
    [appellant A] en [appellant B]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Zundert.
    Procesverloop
    Bij besluiten van 22 mei 2023 en 23 mei 2023 heeft het college [appellant A] en [appellant B] allebei afzonderlijk gelast om de overkappingen aan de chalets en aan het tuinhuisje aan de [locatie 1] en [locatie 2] in Wernhout, aangebouwd zonder omgevingsvergunning en in strijd met het bestemmingsplan, te verwijderen en verwijderd te houden.
    Bij besluiten van 13 februari 2024 heeft het college de door [appellant A] en [appellant B] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 2 mei 2024 heeft de rechtbank de door [appellant A] en [appellant B] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant A] en [appellant B] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 17 februari 2026, waar [appellant A] en [appellant B], vertegenwoordigd door mr. drs. J.K. van Polanen, rechtsbijstandsverlener in ‘s-Hertogenbosch, en het college, vertegenwoordigd door M.M.A.J. Braspenning-Hereijgers, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluiten van 22 mei 2023 en 23 mei 2023 heeft het college aan [appellant A] en [appellant B] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Wettelijk kader
    2.       De relevante wettelijke bepalingen en planregels zijn opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    3.       [appellant A] en [appellant B] wonen beiden sinds 2017 in een chalet aan de Kleine Heistraat in Wernhout. [appellant A] woont op nummer [locatie 1] en [appellant B] woont op nummer [locatie 2]. De percelen zijn gelegen in het (voormalige) Parc Patersven dat ook wel wordt aangeduid met de wijk Wernhoutsburg. De percelen zijn niet van elkaar gescheiden door een schutting, maar worden gezamenlijk omringd door een schutting. De chalets hebben ieder een aangebouwde overkapping van ongeveer 16 m². Op de percelen geldt het bestemmingsplan "Parc Patersven" met de enkelbestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie" en de functieaanduidingen "specifieke vorm van wonen - bewoning" en "specifieke bouwaanduiding - bouwperceel".
    [persoon] woont aan de [locatie 3] en heeft op 24 januari 2023 verzocht om handhaving vanwege het belemmerde uitzicht door de bouwwerken en schuttingen op de percelen. Het college heeft daarop [appellant A] en [appellant B] een last onder dwangsom opgelegd wegens het handelen in strijd met het bestemmingsplan door het aanwezig hebben van overkappingen aan de chalets en aan het tuinhuis. [appellant A] en [appellant B] kunnen zich niet vinden in de opgelegde last. Volgens hen zijn de overkappingen vergunningvrije bouwwerken en daardoor legaal geplaatst.
    Een deel van de aan [appellant B] opgelegde last is ingetrokken in de beslissing op bezwaar, omdat een omgevingsvergunning is aangevraagd voor de overkapping aan het tuinhuis. Het resterende geschil ziet op de overkappingen aan de chalets op de percelen.
    De uitspraak van de rechtbank
    4.       De rechtbank heeft allereerst geoordeeld dat het college [persoon] op goede gronden als belanghebbende heeft aangemerkt. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat [persoon] eigenaar is van het perceel naast het perceel van [appellant A]. Daarbij hebben de percelen van [appellant A] en [appellant B] volgens de rechtbank één planologische uitstraling en heeft [persoon] vanaf zijn perceel een beperkter uitzicht doordat de overkapping boven de schutting uitkomt, waardoor [persoon] gevolgen van enige betekenis ondervindt.
    Vervolgens heeft de rechtbank geoordeeld dat het college handhavend mocht optreden. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat de geldende bestemming op de percelen permanente bewoning als gebruik op de recreatiebestemming toestaat, maar dat deze bestemming niet gelijk is aan een woonbestemming. Verder heeft de rechtbank overwogen dat het recreatiepark niet als openbaar toegankelijk gebied gekwalificeerd kan worden en dat daarom niet voldaan kan worden aan de definitie "achtererfgebied" uit Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor). Vergunningvrije bouwwerken zijn daarom niet toegestaan volgens de rechtbank.
    De rechtbank heeft verder overwogen dat het college in redelijkheid gebruik heeft gemaakt van de bevoegdheid tot handhavend optreden. Volgens de rechtbank kan het college gevolgd worden in het standpunt dat er geen bijzondere omstandigheden zijn die nopen tot het afzien van handhavend optreden. Daarbij heeft de rechtbank overwogen dat er geen concreet zicht op legalisering van de overkappingen bestaat. Daarnaast is het de rechtbank niet gebleken van andere omstandigheden die handhavend optreden onevenredig maakt in dit geval. Het beroep van [appellant A] en [appellant B] op het gelijkheidsbeginsel heeft de rechtbank afgewezen, omdat geen sprake is van een gelijk geval dat ongelijk wordt beoordeeld zonder objectieve rechtvaardigingsgrond. Volgens de rechtbank is het beleid van het college, dat verleende omgevingsvergunningen worden gecontroleerd en dat wordt gereageerd op handhavingsverzoeken, toegestaan.
    Hoger beroep
    Belanghebbendheid verzoeker
    5.       [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college [persoon] als belanghebbende heeft aangemerkt. Daartoe voeren [appellant A] en [appellant B] aan dat [persoon] geen gevolgen van enige betekenis ondervindt van de overkappingen op de percelen. De overkappingen zijn volgens [appellant A] en [appellant B] namelijk niet zichtbaar vanaf het perceel van [persoon], waardoor [persoon] geen enkel persoonlijk en betrokken belang heeft.
    5.1.    Wat [appellant A] en [appellant B] in hoger beroep hebben aangevoerd is inhoudelijk vergelijkbaar met wat zij in beroep en bezwaar hierover hebben aangevoerd. De rechtbank is onder overweging 2. gemotiveerd op de grond van [appellant A] en [appellant B] ingegaan. De Afdeling is het eens met dit oordeel en ziet geen aanleiding voor een ander oordeel. Net als de rechtbank benadrukt de Afdeling dat de vraag of een verzoeker om handhavend optreden belanghebbende is, los staat van de bevoegdheid van het college om handhavend op te treden. Dit betekent dat ook als sprake zou zijn van een niet-ontvankelijk handhavingsverzoek dit niet leidt tot het oordeel dat het college niet handhavend mocht optreden met de besluiten van 22 mei 2023 en 23 mei 2023.
    Het betoog slaagt niet.
    Is er een overtreding?
    6.       [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college handhavend mocht optreden. Daartoe voeren zij aan dat de overkappingen aan de chalets onder de regeling van vergunningvrij bouwen vallen, zoals opgenomen in artikel 2, aanhef en derde lid, van Bijlage II van het Bor, zodat geen sprake is van overtreding van het bestemmingsplan en de overkappingen legaal aanwezig zijn. Volgens [appellant A] en [appellant B] zijn de overkappingen namelijk bijbehorende bouwwerken bij de chalets, die gerealiseerd zijn in het achtererfgebied en die aan de voorwaarden voldoen. De overkappingen bevinden zich in het achtererfgebied, omdat de voorgevels van de chalets de korte gevels zijn die grenzen aan de openbare weg, aldus [appellant A] en [appellant B]. Verder grenzen de gronden van [appellant A] en [appellant B] aan gronden die ook zijn gelegen binnen het voormalig Parc Patersven en die openbaar toegankelijk gebied zijn, omdat de gronden en wegen binnen het park niet voor publieke toegang zijn afgesloten. De wegen voldoen hiermee aan de regels uit de Wegenverkeerswet 1994.
    6.1.    De Afdeling stelt allereerst vast dat de overkappingen aan de chalets op de percelen in strijd zijn met artikel 7.2.2, aanhef en onder c, van de bestemmingsplanregels en dat er daarom sprake is van een overtreding in de zin van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, tenzij de overkappingen vergunningvrij konden worden gerealiseerd op grond van artikel 2.3, tweede lid, van het Bor in samenhang gelezen met artikel 2, aanhef en derde lid, van Bijlage II van het Bor.
    6.2.    Het door [appellant A] en [appellant B] aangevoerde betoog dat de overkappingen onder de regeling van vergunningvrij bouwen vallen, zoals bedoeld in artikel 2, aanhef en derde lid, van Bijlage II van het Bor, kan de Afdeling niet volgen. Op grond van het laatstgenoemde artikel is een van de voorwaarden dat de overkappingen zich in het achtererfgebied bevinden. Volgens de definitiebepaling van het achtererfgebied in artikel 1, eerste lid, van Bijlage II van het Bor gaat het dan om het erf achter de lijn die het hoofdgebouw doorkruist op 1 m achter de voorkant en van daaruit evenwijdig loopt met het aangrenzend openbaar toegankelijk gebied. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling is de feitelijke situatie doorslaggevend voor de vraag welke kant van het hoofdgebouw de voorkant is. Pas als discussie ontstaat over deze vraag wordt toegekomen aan wat het bestemmingsplan bepaalt over de voorgevel van het hoofdgebouw.
    6.3.    Ter zitting hebben [appellant A] en [appellant B] toegelicht dat de chalets gespiegeld zijn geplaatst op het perceel, waardoor de lange zijdes van de chalets aan elkaar grenzen en de hoofdingangen zich tegenover elkaar bevinden. De korte zijdes van de chalets grenzen aan de weg. Aan de lange zijdes waar de hoofdingangen zich bevinden zijn ook de overkappingen geplaatst.
    6.4.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 10 september 2026 (ECLI:NL:RVS:2025:4341), onder 7.3. en 7.4., en zoals blijkt uit de nota van toelichting bij het besluit tot wijziging van het Bor per 1 november 2014 (Stb. 2014, 33, p. 29), wordt de voorkant van het hoofdgebouw gevormd door de gevel die bepalend is voor de hoofdmassa van het hoofdgebouw. In de regel geldt als voorgevel het geveldeel aan de voorkant met de grootste oppervlakte. De Afdeling overweegt dat de lange zijdes met de hoofdingangen aangemerkt moeten worden als voorkant van het hoofdgebouw. Deze lange zijdes met hoofdingang zijn namelijk bepalend voor de hoofdmassa van de chalets. Dit betekent dat de gevels die naar de weg zijn gekeerd, de zijgevels zijn. Het bovenstaande betekent dat de overkappingen zich niet in het achtererfgebied bevinden, omdat de overkappingen aan de voorgevel van de chalets zijn gerealiseerd. De regeling van vergunningvrij bouwen, zoals bedoeld in artikel 2, aanhef en derde lid, van Bijlage II van het Bor, is daarom niet van toepassing. De andere hoger beroepsgronden die uitgaan van de veronderstelling dat artikel 2, aanhef en derde lid, van Bijlage II van het Bor van toepassing is, behoeven dan ook geen bespreking meer.
    Gelet hierop komt de Afdeling tot het oordeel dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld, zij het op andere gronden, dat sprake is van een overtreding waartegen het college bevoegd is handhavend op te treden.
    Het betoog slaagt niet.
    Zijn er redenen om van handhaving af te zien?
    7.       [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college in redelijkheid gebruik heeft gemaakt van de bevoegdheid tot handhavend optreden. Daartoe voeren [appellant A] en [appellant B] aan dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het handhavend heeft opgetreden op basis van een enkel handhavingsverzoek, terwijl uit het handhavingsbeleid van het college volgt dat bij eenvoudige kleine verbouwingen en bouwwerken de handhavingsprioriteit laag ligt. Ook voeren [appellant A] en [appellant B] aan dat de handhavingsbesluiten onevenredig zijn, omdat het recreatiepark is verworden tot reguliere woonwijk.
    Daarnaast betogen [appellant A] en [appellant B] dat het college in de loop der jaren bouwadviezen heeft verstrekt aan de bewoners van Parc Patersven, waarin het college vergunningvrije bouwwerken bij de chalets toestaat. Volgens [appellant A] en [appellant B] mochten zij op deze bouwadviezen vertrouwen.
    Als laatste voeren [appellant A] en [appellant B] aan dat het college, als een vergunning voor bijgebouwen wel nodig is, in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld door niet handhavend op te treden tegen alle bijgebouwen in het Parc Patersven, die zonder omgevingsvergunning zijn gebouwd. [appellant A] en [appellant B] hebben foto’s overlegd van verschillende aan- en bijgebouwen bij chalets op het park.
    7.1.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678, geldt bij handhavingsbesluiten bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.
    Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is.
    7.2.    Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
    7.3.    De Afdeling overweegt dat de rechtbank terecht tot het oordeel is gekomen dat het college voldoende heeft gemotiveerd waarom zij in dit geval handhavend optreden niet onevenredig vindt. In het handhavingsbeleid van de gemeente heeft het college aan toezicht en handhavend optreden verschillende prioriteringen aangebracht. Het enkele feit dat voor bepaalde taken een lage prioritering is aangebracht, maakt niet dat handhavend optreden tegen dergelijke overtredingen onevenredig is. Daarbij heeft het college op de zitting toegelicht dat in dit geval de lage prioriteit niet opgaat, omdat een recreatiepark meer risico’s op het gebied van brandveiligheid met zich brengt vanwege de smalle wegen en de dicht op elkaar staande chalets en dat juist daarom tegen dit soort overtredingen op recreatieparken eerder handhavend wordt opgetreden.
    7.4.    Verder overweegt de Afdeling dat aan bewoners van het park weliswaar een folder is verstrekt over de mogelijkheden van vergunningvrij bouwen, maar dat daarin eveneens is aangegeven dat moet zijn voldaan aan de voorwaarden van vergunningvrij bouwen. Van een toezegging van het college dat bijgebouwen op het park altijd vergunningvrij gebouwd kunnen worden, is dan ook geen sprake.
    7.5.    Over het betoog van [appellant A] en [appellant B] dat het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld, overweegt de Afdeling dat niet is gebleken van gelijke gevallen die ongelijk zijn behandeld. Zoals het college heeft gesteld, zijn er in het verleden vrijstellingen en persoonsgebonden omgevingsvergunningen verleend voor bijgebouwen op het recreatiepark, waardoor deze bijgebouwen legaal aanwezig zijn op het park. Deze gevallen zijn niet vergelijkbaar met onderhavig geval, aangezien [appellant A] en [appellant B] geen vergunning of vrijstelling hebben voor de overkappingen. Verder heeft het college op de zitting nader toegelicht dat er geen gevallen zijn waarin na constatering van een illegaal bijgebouw bij een van de chalets op het park niet handhavend is opgetreden door het college zonder dat daar een objectieve rechtvaardiging voor was.
    7.6.    Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, komt de Afdeling tot het oordeel dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college in redelijkheid gebruik heeft gemaakt van de bevoegdheid tot handhavend optreden. Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd.
    9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. M.M. Kaajan, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.J. Pistoor, griffier.
    w.g. Kaajan
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Pistoor
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 18 maart 2026
    932-1186
     
    BIJLAGE
     
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
    Artikel 2.1
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    (…)
    c. het gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan
    (…)
    Besluit omgevingsrecht (Bor)
    Artikel 2.3
    (…)
    2. In afwijking van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a of c, van de wet is geen omgevingsvergunning vereist voor de categorieën gevallen in artikel 2 in samenhang met artikel 5 en artikel 8 van bijlage II.
     
    Bijlage II. Behorende bij de artikelen 2.3, 2.5a en 2.7
     
    Artikel 1
    1. In deze bijlage wordt verstaan onder:
    - achtererfgebied: erf achter de lijn die het hoofdgebouw doorkruist op 1 m achter de voorkant en van daaruit evenwijdig loopt met het aangrenzend openbaar toegankelijk gebied, zonder het hoofdgebouw opnieuw te doorkruisen of in het erf achter het hoofdgebouw te komen;
    (…)
    - openbaar toegankelijk gebied: weg als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder b, van de Wegenverkeerswet 1994, alsmede pleinen, parken, plantsoenen, openbaar vaarwater en ander openbaar gebied dat voor publiek algemeen toegankelijk is, met uitzondering van wegen uitsluitend bedoeld voor de ontsluiting van percelen door langzaam verkeer;
    (…)
    Artikel 2
    Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op:
    (…)
    3. een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    (…)
    g. niet aan of bij:
    (…)
    3°. een bouwwerk ten behoeve van recreatief nachtverblijf door één huishouden;
    (…)
    Planregels "Parc Patersven"
    Artikel 7.2.2 Bouwwerken, geen gebouwen zijnde
    Voor het bouwen van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, niet zijnde overkappingen, geldt dat de bouwhoogte maximaal 5 meter mag bedragen, met uitzondering van:
    a.       erf- en terreinafscheidingen, waarbij de bouwhoogte maximaal 2 meter mag bedragen;
    b.       vlaggenmasten, waarbij de bouwhoogte maximaal 6 meter mag bedragen;
    c.       overkappingen zijn niet toegestaan.