Arrest van het Hof (Vierde kamer) van 10 juli 2025.#Farmacija d.o.o. tegen Občina Benedikt.#Verzoek van Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil om een prejudiciële beslissing.#Prejudiciële verwijzing – Procedures voor het plaatsen van concessieovereenkomsten – Richtlijn 2014/23/EU – Artikel 4, lid 2 – Niet-economische diensten van algemeen belang – Artikel 19 – Sociale en andere specifieke diensten – Werkingssfeer van deze bepalingen – Exploitatie van een apotheek.#Zaak C-715/23.
Court of Justice — Uitspraak 
Datum: 2025-07-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: EU-recht


ARREST VAN HET HOF (Vierde kamer)
 10 juli 2025 (
 *1
 )
 „Prejudiciële verwijzing – Procedures voor het plaatsen van concessieovereenkomsten – Richtlijn 2014/23/EU – Artikel 4, lid 2 – Niet-economische diensten van algemeen belang – Artikel 19 – Sociale en andere specifieke diensten – Werkingssfeer van deze bepalingen – Exploitatie van een apotheek”
 In zaak C‑715/23,
 betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (nationale commissie van toezicht op procedures inzake het plaatsen van overheidsopdrachten, Slovenië) bij beslissing van 23 november 2023, ingekomen bij het Hof op dezelfde dag, in de procedure
 
 Farmacija, d.o.o.
 
 tegen
 
 Občina Benedikt,
 
 in tegenwoordigheid van:
 
 MN,
 
 wijst
 HET HOF (Vierde kamer),
 samengesteld als volgt: I. Jarukaitis, kamerpresident, N. Jääskinen (rapporteur), A. Arabadjiev, M. Condinanzi en R. Frendo, rechters,
 advocaat-generaal: R. Norkus,
 griffier: M. Longar, administrateur,
 gezien de stukken en na de terechtzitting op 12 december 2024,
 gelet op de opmerkingen van:
 
 
 
 
 
 –
 
 
 Farmacija d.o.o., vertegenwoordigd door K. Zdolšek, odvetnica,
 
 
 
 
 
 
 
 
 –
 
 
 de Sloveense regering, vertegenwoordigd door N. Pintar Gosenca en A. Vran als gemachtigden,
 
 
 
 
 
 
 
 
 –
 
 
 de Tsjechische regering, vertegenwoordigd door L. Halajová, M. Smolek en J. Vláčil als gemachtigden,
 
 
 
 
 
 
 
 
 –
 
 
 de Griekse regering, vertegenwoordigd door K. Georgiadis, V. Karra en S. Papaioannou als gemachtigden,
 
 
 
 
 
 
 
 
 –
 
 
 de Europese Commissie, vertegenwoordigd door A. Kraner, L. Malferrari en G. Wils als gemachtigden,
 
 
 
 gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 13 maart 2025,
 het navolgende
 
 Arrest
 
 
 
 
 
 
 1
 
 
 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 4, lid 2, en artikel 19 van richtlijn 2014/23/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2014 betreffende het plaatsen van concessieovereenkomsten (PB 2014, L 94, blz. 1).
 
 
 
 
 
 
 
 
 2
 
 
 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Farmacija, d.o.o., een vennootschap met beperkte aansprakelijkheid, en de Občina Benedikt (gemeente Benedikt, Slovenië) over de verlening door laatstgenoemde van een vergunning voor de exploitatie van een apotheekfiliaal op haar grondgebied zonder voorafgaande bekendmaking van een concessieaankondiging.
 
 
 
 
 Toepasselijke bepalingen
 
 
 
 Unierecht
 
 
 
 
 
 
 
 3
 
 
 De overwegingen 6 en 36 van richtlijn 2014/23 zijn als volgt verwoord:
 
 
 
 
 
 „(6)
 
 
 Er zij aan herinnerd dat de lidstaten de vrijheid hebben om, in overeenstemming met de beginselen uit het VWEU van gelijke behandeling, non-discriminatie, transparantie en het vrije verkeer van personen, te beslissen om het verrichten van diensten te organiseren als hetzij als diensten van algemeen economisch belang, hetzij als niet-economische diensten van algemeen belang, hetzij als een combinatie van beide. [...] Deze richtlijn heeft bovendien geen betrekking op de financiering van diensten van algemeen economisch belang of stelsels voor steun die door de lidstaten met name op sociaal gebied worden verleend in overeenstemming met de mededingingsregels van de Unie. Het is dienstig te verduidelijken dat niet-economische diensten van algemeen belang buiten het toepassingsgebied van deze richtlijn moeten blijven.
 
 
 
 [...]
 
 
 
 
 
 (36)
 
 
 Deze richtlijn dient niet van toepassing te zijn op bepaalde reddingsdiensten die door organisaties of verenigingen zonder winstoogmerk worden verricht, aangezien de bijzondere aard van dergelijke organisaties moeilijk te vrijwaren valt indien de aanbieders van deze diensten in overeenstemming met de procedures van deze richtlijn zouden moeten worden geselecteerd. [...] Er moet derhalve worden verduidelijkt dat onder CPV-code 85143000‑3 vallende diensten die uitsluitend bestaan in ambulancediensten voor gewoon ziekenvervoer, onder de speciale regeling voor sociale en andere specifieke diensten (‚verlicht regime’) moeten vallen. [...]”
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 4
 
 
 Artikel 1 („Onderwerp en toepassingsgebied”) van deze richtlijn bepaalt in de leden 1 en 4:
 „1.   Deze richtlijn stelt regels vast betreffende de procedures voor aanbesteding door aanbestedende diensten en aanbestedende instanties door middel van een concessie waarvan de geraamde waarde niet lager is dan de in artikel 8 genoemde drempel.
 [...]
 4.   Overeenkomsten, besluiten of andere rechtsinstrumenten waarbij de overdracht van bevoegdheden en verantwoordelijkheden voor het verrichten van taken van openbaar belang tussen aanbestedende diensten of aanbestedende instanties of groepen van aanbestedende diensten of aanbestedende instanties georganiseerd wordt en die niet voorzien in een vergoeding van contractuele prestaties, moeten worden beschouwd als een aangelegenheid van interne organisatie van de betrokken lidstaat en worden als zodanig door onderhavige richtlijn geheel onverlet gelaten.”
 
 
 
 
 
 
 
 
 5
 
 
 Artikel 4 („Vrijheid om diensten van algemeen economisch belang te definiëren”) van die richtlijn bepaalt:
 „1.   Deze richtlijn laat de vrijheid van de lidstaten onverlet om in overeenstemming met het Unierecht te bepalen wat zij onder diensten van algemeen economisch belang verstaan, hoe die diensten conform de regels inzake staatssteun moeten worden georganiseerd en gefinancierd, en aan welke specifieke verplichtingen die moeten voldoen. Deze richtlijn laat evenzeer de wijze waarop de lidstaten hun socialezekerheidsstelsels inrichten, onverlet.
 2.   Niet-economische diensten van algemeen belang vallen buiten de reikwijdte van deze richtlijn.”
 
 
 
 
 
 
 
 
 6
 
 
 Artikel 5, punt 1, van deze richtlijn luidt als volgt:
 „In deze richtlijn gelden de volgende definities:
 
 
 
 
 
 1.
 
 
 [...]
 
 
 
 
 
 b)
 
 
 een ‚concessie voor diensten’: een schriftelijke overeenkomst onder bezwarende titel waarbij één of meer aanbestedende diensten of aanbestedende instanties de verrichting van diensten met uitzondering van de uitvoering van werken als bedoeld onder a) laten uitvoeren door één of meer ondernemers, waarvoor de tegenprestatie bestaat hetzij uitsluitend in het recht de diensten die het voorwerp van het contract vormen, te exploiteren, hetzij in dit recht en een betaling.
 
 
 
 
 
 
 De gunning van een concessie voor werken of voor diensten houdt de overdracht aan de concessiehouder in van het operationeel risico dat inherent is aan de exploitatie van de werken of diensten en dat het vraagrisico of het aanbodrisico of beide omvat. De concessiehouder wordt geacht het operationeel risico op zich te nemen wanneer er onder normale exploitatieomstandigheden geen garantie bestaat dat de gedane investeringen of de kosten die gemaakt zijn bij het exploiteren van de werken of diensten die het voorwerp van de concessie vormen, kunnen worden terugverdiend. Het deel van het aan de concessiehouder overgedragen risico behelst een werkelijke blootstelling aan de grillen van de markt, hetgeen betekent dat elk potentieel door de concessiehouder te lijden verlies niet louter nominaal of te verwaarlozen is”.
 
 
 
 
 
 
 
 
 7
 
 
 Artikel 19 („Sociale diensten en andere specifieke diensten”) van richtlijn 2014/23 bepaalt:
 „Concessies voor sociale en andere specifieke diensten die voorkomen op de lijst van bijlage IV en binnen het toepassingsgebied van deze richtlijn vallen, zijn uitsluitend onderworpen aan de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 31, lid 3, en de artikelen 32, 46 en 47.”
 
 
 
 
 
 
 
 
 8
 
 
 Bijlage IV bij deze richtlijn, met het opschrift „Diensten in de zin van artikel 19”, vermeldt de gezondheidszorg en maatschappelijke en aanverwante dienstverlening. Deze categorie omvat de diensten met codes 85000000‑9 tot en met 85323000‑9 van de nomenclatuur „Common Procurement Vocabulary” (CPV), die is vastgesteld bij verordening (EG) nr. 2195/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 5 november 2002 betreffende de gemeenschappelijke woordenlijst overheidsopdrachten (CPV) (PB 2002, L 340, blz. 1), waartoe apotheekdiensten behoren, die onder code 85149000‑5 vallen.
 
 
 
 
 
 Sloveens recht
 
 
 
 ZNKP
 
 
 
 
 
 
 9
 
 
 Artikel 2 van de Zakon o nekaterih koncesijskih pogodbah (wet betreffende bepaalde concessieovereenkomsten) (Uradni list RS, nr. 9/2019), in de op het hoofdgeding toepasselijke versie (hierna: „ZNKP”), bepaalt in punt 18:
 „Onder ‚niet-economische diensten van algemeen belang’ wordt verstaan de niet-economische diensten die krachtens de wet worden verleend als diensten van algemeen belang die niet tegen een vergoeding op de markt worden aangeboden, en daarom aan specifieke openbaredienstverplichtingen zijn onderworpen.”
 
 
 
 
 
 
 
 
 10
 
 
 Artikel 9 van deze wet bepaalt:
 „Deze wet is van toepassing op concessieovereenkomsten waarvan de geraamde waarde exclusief belasting over de toegevoegde waarde [...] gelijk is aan of hoger is dan de in artikel 8, lid 1, van richtlijn [2014/23] genoemde waarde.”
 
 
 
 
 
 
 
 
 11
 
 
 Artikel 10 van deze wet luidt als volgt:
 „Concessies die onder deze wet alsmede onder bijzondere wetten vallen, zijn onderworpen aan deze wet en aan de bepalingen van de bijzondere wetten, voor zover die bepalingen niet in strijd zijn met deze wet.”
 
 
 
 
 
 
 
 
 12
 
 
 Artikel 11, lid 1, van die wet bepaalt:
 „Deze wet is niet van toepassing op:
 
 
 
 
 
 1.
 
 
 concessies voor niet-economische diensten van algemeen belang. [...]”
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 13
 
 
 Artikel 15 ZNKP bepaalt:
 „Op de in bijlage IV bij richtlijn [2014/23] vermelde concessies voor sociale en andere specifieke diensten zijn de bepalingen van deze wet van toepassing die betrekking hebben op de verplichting tot het verrichten van voorbereidende handelingen, de verplichting tot bekendmaking van de in de artikelen 35 en 40 van deze wet bedoelde aankondiging, en de rechtsbescherming in de procedures voor de selectie van de concessiehouder uit hoofde van deze wet.”
 
 
 
 
 Wet betreffende de gezondheidszorg
 
 
 
 
 
 
 14
 
 
 Artikel 2 van de Zakon o zdravstveni dejavnosti (wet betreffende de gezondheidszorg (Uradni list RS, nr. 9/92), in de op het hoofdgeding toepasselijke versie, bepaalt:
 „De gezondheidszorg wordt op primair, secundair en tertiair niveau uitgeoefend.
 De primaire gezondheidszorg bestaat uit eerstelijnsgezondheidszorg en farmaceutische dienstverlening.”
 
 
 
 
 
 
 
 
 15
 
 
 Artikel 3 van deze wet luidt als volgt:
 „Aanbieders van gezondheidszorg zijn binnenlandse en buitenlandse natuurlijke personen en rechtspersonen die van het ministerie van Volksgezondheid een vergunning hebben verkregen voor de uitoefening van een activiteit in de gezondheidszorg.
 De openbare gezondheidszorg omvat de gezondheidsdiensten waarvan de permanente en continue verlening in het algemeen belang wordt gegarandeerd door de staat en de lokale overheden en die, op basis van het solidariteitsbeginsel en overeenkomstig de regels inzake de gezondheidszorg en de ziektekostenverzekering worden gewaarborgd als rechten die voortvloeien uit de verplichte ziektekostenverzekering en geheel of gedeeltelijk worden gefinancierd met overheidsmiddelen, hoofdzakelijk uit het stelsel van de verplichte ziektekostenverzekering. De in de vorige zin bedoelde gezondheidsdiensten moeten, als niet-economische diensten van algemeen belang, worden verricht door aanbieders van gezondheidszorg zonder winstoogmerk, zodat het surplus van de inkomsten ten opzichte van de uitgaven voor de verlening en de ontwikkeling van de gezondheidszorg wordt aangewend.”
 
 
 
 
 
 
 
 
 16
 
 
 Artikel 20, eerste alinea, van deze luidt als volgt:
 „Farmaceutische dienstverlening wordt verricht overeenkomstig een bijzondere wet. De onderhavige wet is van toepassing op vraagstukken die niet in een bijzondere wet zijn geregeld.”
 
 
 
 
 Wet betreffende farmaceutische dienstverlening
 
 
 
 
 
 
 17
 
 
 Artikel 1 van de Zakon o lekarniški dejavnosti (wet inzake farmaceutische dienstverlening) (Uradni list RS, nr. 85/16), in de op het hoofdgeding toepasselijke versie, bepaalt:
 „Deze wet regelt het doel, de inhoud en de voorwaarden voor de verrichting van farmaceutische dienstverlening, de organisatie, de voorwaarden en de procedures voor de verlening en uitoefening van concessies, de beroepsbeoefenaren uit de farmaceutische sector en hun beroepsverenigingen, online farmaceutische dienstverlening en toezicht.”
 
 
 
 
 
 
 
 
 18
 
 
 Artikel 2, lid 1, van deze wet bepaalt:
 „Farmaceutische dienstverlening heeft tot doel een doeltreffende en kwalitatief hoogstaande voorziening van geneesmiddelen en andere producten ter ondersteuning van medische behandelingen en de bescherming van de gezondheid te waarborgen en patiënten en beroepsbeoefenaren in de gezondheidszorg te adviseren over het veilige, juiste en doeltreffende gebruik daarvan.”
 
 
 
 
 
 
 
 
 19
 
 
 Artikel 4, lid 1, punt 8, van die wet luidt als volgt:
 „[Onder] ‚farmaceutische dienstverlener’ [wordt verstaan]: een natuurlijke of rechtspersoon die houder is van een concessie voor de uitoefening van een farmaceutische activiteit overeenkomstig deze wet, een openbare apotheek, een ziekenhuis of andere dienstverleners overeenkomstig deze wet.”
 
 
 
 
 
 
 
 
 20
 
 
 Artikel 5 van die wet bepaalt:
 „1.   Farmaceutische dienstverlening is een openbare gezondheidsdienst die de permanente en continue levering van geneesmiddelen aan de bevolking en de beroepsbeoefenaren in de gezondheidszorg alsook de farmaceutische behandeling van patiënten waarborgt.
 2.   Farmaceutische dienstverlening wordt verricht op het primaire, secundaire en tertiaire niveau van de gezondheidszorg.
 3.   Het netwerk van apotheken in de zin van deze wet wordt op primair niveau gewaarborgd door de gemeente of door meerdere aangrenzende gemeenten gezamenlijk en op secundair en tertiair niveau door de staat.”
 
 
 
 
 
 
 
 
 21
 
 
 Artikel 10 van de wet betreffende farmaceutische dienstverlening, in de op het hoofdgeding toepasselijke versie, bepaalt in de leden 2 tot en met 4 en 7:
 „2.   Een apotheekfiliaal mag zijn activiteit slechts uitoefenen onder professioneel toezicht van de apotheek die het heeft opgezet. De bestuurder van de apotheek die het filiaal heeft opgezet, is verantwoordelijk voor de exploitatie ervan.
 3.   De vergunning voor de exploitatie van een apotheekfiliaal wordt afgegeven door de gemeente waarin dit filiaal wordt gevestigd, na voorafgaand advies van de [‚Lekarniška zbornica Slovenije’ (orde van apothekers, Slovenië)] en met toestemming van het ministerie.
 4.   De vergunning voor de exploitatie van een apotheekfiliaal kan ook worden afgegeven voor een beperkte periode of voor een bepaalde periode van het jaar (toeristisch seizoen).
 [...]
 7.   Een apotheekfiliaal begint zijn farmaceutische diensten pas te verlenen nadat daaraan overeenkomstig artikel 67, eerste alinea, van deze wet een vergunning is verleend.”
 
 
 
 
 
 
 
 
 22
 
 
 Artikel 15, lid 1, van deze wet bepaalt:
 „De verlening van farmaceutische diensten wordt gefinancierd uit overheidsmiddelen en particuliere middelen. De overheidsmiddelen bedoeld in de vorige zin bestaan met name uit:
 
 
 
 
 
 –
 
 
 betalingen voor farmaceutische diensten die worden verricht op basis van overeenkomsten die met de zorgverzekeraars zijn gesloten,
 
 
 
 
 
 
 
 
 –
 
 
 betalingen uit hoofde van begrotingskredieten,
 
 
 
 
 
 
 
 
 –
 
 
 eigen middelen.”
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 23
 
 
 Artikel 27, lid 1, van deze wet bepaalt:
 „Een primaire openbare farmaceutische organisatie wordt door een gemeente of door meerdere aangrenzende gemeenten gezamenlijk op haar of hun grondgebied opgezet, na advies van de bevoegde orde en met toestemming van het ministerie.”
 
 
 
 
 
 
 
 
 24
 
 
 Artikel 39 van die wet bepaalt in de leden 1 en 2:
 „1.   Voor de verrichting van primaire farmaceutische dienstverlening kan onder de in deze wet gestelde voorwaarden een concessie worden verleend aan een natuurlijke persoon die een apotheek exploiteert of aan een rechtspersoon waarin de exploitant van de apotheek, die tevens de bestuurder of het bestuursorgaan van deze rechtspersoon is, een deelneming van meer dan 50 % van het maatschappelijk kapitaal bezit (hierna: ‚concessiehouder’).
 2.   De concessiehouder organiseert de apotheken of apotheekfilialen als zijn eigen organisatorische eenheden voor de uitoefening van de farmaceutische activiteit in de gebieden waarvoor hij houder is van een concessie of vergunning voor de exploitatie van een apotheekfiliaal, overeenkomstig het netwerk van de apotheken op primair niveau, onder voorbehoud van voorafgaand advies van de bevoegde orde en met toestemming van het ministerie.”
 
 
 
 
 Hoofdgeding en prejudiciële vragen
 
 
 
 
 
 
 25
 
 
 Op 11 maart 2022 heeft de gemeente Benedikt, zonder voorafgaande bekendmaking van een concessieaankondiging, aan MN een vergunning voor onbepaalde tijd verleend om op haar grondgebied een apotheekfiliaal te exploiteren.
 
 
 
 
 
 
 
 
 26
 
 
 Farmacija heeft bij de gemeente Benedikt een verzoek tot herziening van deze vergunning ingediend. Zij was in essentie van mening dat deze gemeente in strijd met richtlijn 2014/23 een concessie voor farmaceutische dienstverlening had verleend zonder de daarvoor geldende procedure te volgen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 27
 
 
 De gemeente Benedikt heeft het verzoek tot herziening afgewezen zonder onderzoek ten gronde, aangezien zij van mening was dat Farmacija noch in het kader van de procedure voorafgaand aan de herziening noch in het kader van de herzieningsprocedure zelf over een recht van beroep beschikte. Deze gemeente meent dus dat de verlening van een vergunning voor de exploitatie van een apotheekfiliaal in wezen geen gunning van een concessieovereenkomst voor diensten is.
 
 
 
 
 
 
 
 
 28
 
 
 Farmacija heeft tegen dit besluit beroep ingesteld, dat deze gemeente heeft verwezen naar de Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (nationale commissie van toezicht op procedures inzake het plaatsen van overheidsopdrachten, Slovenië; hierna: „commissie voor aanbestedingsgeschillen”), de verwijzende rechter. Farmacija heeft voor deze commissie haar standpunt herhaald dat de gemeente Benedikt inbreuk had gemaakt op de ZNKP en richtlijn 2014/23 door een vergunning voor een dienstenconcessie te verlenen zonder de in die wet en in die richtlijn vastgestelde procedure te volgen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 29
 
 
 De verwijzende rechter is van oordeel dat de door de gemeente Benedikt verleende vergunning voor de exploitatie van een apotheekfiliaal overeenkomt met de gunning van een concessie voor de verrichting van farmaceutische dienstverlening. Deze rechter heeft er echter twijfels over of farmaceutische dienstverlening binnen de werkingssfeer van richtlijn 2014/23 valt. Meer in het bijzonder vraagt hij zich af of een dergelijke dienst moet worden beschouwd als een niet-economische dienst van algemeen belang of een dienst van algemeen economisch belang.
 
 
 
 
 
 
 
 
 30
 
 
 In dat verband merkt de verwijzende rechter enerzijds op dat de Sloveense wetgever heeft bepaald dat gezondheidszorg, waar farmaceutische dienstverlening deel van uitmaakt, een niet-economische dienst van algemeen belang is. Hij meent dat rekening moet worden gehouden met de essentiële rol die apotheken spelen in de volksgezondheid en met de financiering van apotheken, die hen in een bevoorrechte relatie met de staat plaatst en hen onderscheidt van andere ondernemers.
 
 
 
 
 
 
 
 
 31
 
 
 Anderzijds wijst die rechter erop dat het Hof in het arrest van 14 juli 2022, ASADE (C‑436/20, EU:C:2022:559), reeds heeft geoordeeld dat dienstverrichtingen tegen betaling economische activiteiten zijn. Hij merkt op dat apotheken, die dienstverrichters zijn, volgens de nationale regeling worden betaald met middelen van de verplichte ziektekostenverzekering maar ook met middelen van de gebruikers.
 
 
 
 
 
 
 
 
 32
 
 
 Daarnaast vraagt de verwijzende rechter zich af of diensten van apotheken zoals die welke in het bij hem aanhangige geding aan de orde zijn, voor zover zij niet als een niet-economische dienst van algemeen belang kunnen worden beschouwd omdat de aanbieders van die diensten daarvoor een vergoeding ontvangen en die diensten derhalve binnen de werkingssfeer van richtlijn 2014/23 vallen, onder het begrip „sociale diensten en andere specifieke diensten” in de zin van artikel 19 van deze richtlijn kunnen vallen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 33
 
 
 Daarop heeft de commissie voor aanbestedingsgeschillen de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
 
 
 
 
 
 „1)
 
 
 Kan farmaceutische dienstverlening, die hoofdzakelijk betrekking heeft op de levering aan gebruikers van geneesmiddelen voor menselijk gebruik die al dan niet op doktersrecept verkrijgbaar zijn, samen met het adviseren van gebruikers over het juiste en veilige gebruik van die geneesmiddelen, worden aangemerkt als een ‚niet-economische dienst van algemeen belang’ in de zin van artikel 4, lid 2, van richtlijn 2014/23?
 
 
 
 
 
 
 
 
 2)
 
 
 Valt farmaceutische dienstverlening, die hoofdzakelijk betrekking heeft op de levering aan gebruikers van geneesmiddelen voor menselijk gebruik die al dan niet op doktersrecept verkrijgbaar zijn, samen met het adviseren van gebruikers over het juiste en veilige gebruik van die geneesmiddelen, onder sociale en andere specifieke diensten in de zin van artikel 19 van richtlijn 2014/23?”
 
 
 
 
 
 
 
 Beantwoording van de prejudiciële vragen
 
 
 
 Ontvankelijkheid
 
 
 
 
 
 
 
 34
 
 
 De Sloveense regering is van mening dat het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing van de commissie voor aanbestedingsgeschillen niet‑ontvankelijk is omdat zij volgens de nationale bepalingen niet de autoriteit is die bevoegd is om kennis te nemen van het hoofdgeding, en zij bijgevolg geen „rechterlijke instantie” in de zin van artikel 267 VWEU is.
 
 
 
 
 
 
 
 
 35
 
 
 Wat dit betreft hangt de kwalificatie van het verwijzende orgaan als „rechterlijke instantie” volgens vaste rechtspraak af van een samenstel van factoren, waaronder de wettelijke grondslag van het orgaan, het permanente karakter, de verplichte rechtsmacht, het uitspraak doen na een procedure op tegenspraak, het toepassen van de rechtsregels en de onafhankelijkheid van het orgaan (arrest van 8 juni 2017, Medisanus, C‑296/15, EU:C:2017:431, punt 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
 
 
 
 
 
 
 
 
 36
 
 
 In het onderhavige geval moet eraan worden herinnerd dat het Hof in het arrest van 8 juni 2017, Medisanus (C‑296/15, EU:C:2017:431), reeds heeft vastgesteld dat de commissie voor aanbestedingsgeschillen voldeed aan de criteria om als „nationale rechterlijke instantie” in de zin van artikel 267 VWEU te kunnen worden beschouwd.
 
 
 
 
 
 
 
 
 37
 
 
 Het Hof heeft die vaststelling niet in twijfel getrokken in zijn arresten van 10 september 2020, Tax-Fin-Lex (C‑367/19, EU:C:2020:685), en 10 november 2022, SHARENGO (C‑486/21, EU:C:2022:868), waarin het heeft geantwoord op vragen die eveneens door de commissie voor aanbestedingsgeschillen waren gesteld.
 
 
 
 
 
 
 
 
 38
 
 
 De Sloveense regering betoogt echter dat de onderhavige zaak verschilt van de zaken waarin het Hof deze commissie als een rechterlijke instantie heeft aangemerkt, voor zover deze niet bevoegd is om kennis te nemen van het hoofdgeding en daarom geen „rechterlijke instantie” in de zin van artikel 267 VWEU is.
 
 
 
 
 
 
 
 
 39
 
 
 In dit verband volgt ten eerste uit vaste rechtspraak van het Hof dat het niet aan het Hof staat om vraagtekens te plaatsen bij de door de verwijzende rechter verrichte beoordeling van de ontvankelijkheid van het toetsingsverzoek in het hoofdgeding, welke beoordeling in het kader van de prejudiciële procedure binnen de bevoegdheid van de nationale rechter valt, noch om te toetsen of de verwijzingsbeslissing in overeenstemming is met de nationale regels betreffende de rechterlijke organisatie en de procesvoering. Het Hof dient zich te houden aan de door een rechterlijke instantie van een lidstaat gegeven verwijzingsbeslissing, zolang deze niet in het kader van de eventueel in het nationale recht bestaande rechtsmiddelen is ingetrokken [zie in die zin arresten van 16 juli 2020, Governo della Repubblica italiana (Status van de Italiaanse vrederechters), C‑658/18, EU:C:2020:572, punt 61, en 30 september 2020, OCMW van Luik, C‑233/19, EU:C:2020:757, punt 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
 
 
 
 
 
 
 
 
 40
 
 
 Ten tweede is het volgens vaste rechtspraak in het kader van de in artikel 267 VWEU geregelde samenwerking tussen het Hof en de nationale rechterlijke instanties uitsluitend een zaak van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid draagt voor de te geven rechterlijke beslissing om, rekening houdend met de bijzonderheden van het geval, zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis als de relevantie van de vragen die hij aan het Hof voorlegt, te beoordelen. Bijgevolg geldt voor vragen over het Unierecht een vermoeden van relevantie en wanneer de gestelde vragen betrekking hebben op de uitlegging van het Unierecht, is het Hof in beginsel verplicht daarop te antwoorden. Het Hof kan dus slechts weigeren op een door een nationale rechterlijke instantie gestelde prejudiciële vraag te antwoorden, wanneer de gevraagde uitlegging van een regel van Unierecht kennelijk geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is of wanneer het Hof niet beschikt over de feitelijke en juridische gegevens die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord te geven op de aan hem gestelde vragen (arrest van 25 februari 2025, Sąd Rejonowy w Białymstoku en Adoreikė, C‑146/23 en C‑374/23, EU:C:2025:109, punt 37 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
 
 
 
 
 
 
 
 
 41
 
 
 In het onderhavige geval zij opgemerkt dat het uitsluitend aan de verwijzende rechter staat om de grenzen van zijn eigen bevoegdheid vast te stellen. Voorts moet eveneens worden geconstateerd dat de vragen die deze rechter heeft gesteld verband houden met het voorwerp van het hoofdgeding, dat geen van deze vragen van hypothetische aard is en dat het Hof beschikt over de feitelijke en juridische gegevens die noodzakelijk zijn om een nuttig antwoord te geven op die vragen, in de zin van de hierboven aangehaalde rechtspraak.
 
 
 
 
 
 
 
 
 42
 
 
 Bijgevolg is het verzoek om een prejudiciële beslissing ontvankelijk.
 
 
 
 
 
 Eerste vraag
 
 
 
 
 
 
 
 43
 
 
 Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 4, lid 2, van richtlijn 2014/23 aldus moet worden uitgelegd dat de exploitatie van een apotheek, welke activiteit hoofdzakelijk bestaat in de levering, tegen vergoeding, van al dan niet receptplichtige geneesmiddelen voor menselijk gebruik en in het adviseren van gebruikers over het juiste en veilige gebruik van die geneesmiddelen, onder het in deze bepaling genoemde begrip „niet-economische diensten van algemeen belang” valt.
 
 
 
 
 
 
 
 
 44
 
 
 De beantwoording van deze vraag vereist een uitlegging van het begrip „niet-economische diensten van algemeen belang” in artikel 4, lid 2, van richtlijn 2014/23, dat deze diensten van de werkingssfeer van deze richtlijn uitsluit. Blijkens de bewoordingen van deze bepaling, gelezen in het licht van overweging 6 van die richtlijn, vallen „niet-economische diensten van algemeen belang” immers buiten de reikwijdte daarvan.
 
 
 
 
 
 
 
 
 45
 
 
 Dienaangaande moet ten eerste worden opgemerkt dat het begrip „niet-economische diensten van algemeen belang” niet wordt gedefinieerd in het VWEU noch in het afgeleide recht, waaronder richtlijn 2014/23.
 
 
 
 
 
 
 
 
 46
 
 
 Ten tweede dient te worden vastgesteld dat artikel 4, lid 2, van richtlijn 2014/23 ter bepaling van de betekenis en draagwijdte van het begrip „niet-economische diensten van algemeen belang” evenmin uitdrukkelijk naar het recht van de lidstaten verwijst.
 
 
 
 
 
 
 
 
 47
 
 
 Volgens vaste rechtspraak vereisen de eenvormige toepassing van het Unierecht en het gelijkheidsbeginsel dat de bewoordingen van een bepaling van Unierecht die voor de betekenis en de draagwijdte ervan niet uitdrukkelijk naar het recht van de lidstaten verwijst, normaliter in de gehele Europese Unie autonoom en uniform worden uitgelegd, waarbij rekening moet wordt gehouden met de context van de bepaling en het doel van de betrokken regeling (zie in die zin arresten van 18 januari 1984, Ekro, 327/82, EU:C:1984:11, punt 11, en 13 maart 2025, APS Beta Bulgaria en Agentsia za kontrol na prosrocheni zadalzhenia, C‑337/23, EU:C:2025:183, punt 49 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
 
 
 
 
 
 
 
 
 48
 
 
 De vraag of dienstenverrichtingen in het kader van de exploitatie van een apotheek niet-economische diensten van algemeen belang zijn, als bedoeld in de Uniewetgeving, betreft dus het Unierecht. De omstandigheid dat de nationale wetgever een dergelijke activiteit als een niet-economische dienst van algemeen belang aanmerkt, zoals de Sloveense regering stelt, kan dus niet beslissend zijn (zie in die zin arresten van 10 juli 2014, Impresa Pizzarotti, C‑213/13, EU:C:2014:2067, punt 40, en 14 juli 2022, ASADE, C‑436/20, EU:C:2022:559, punt 55 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
 
 
 
 
 
 
 
 
 49
 
 
 Zoals de advocaat-generaal in de punten 59, 61 en 62 van zijn conclusie heeft opgemerkt, kan de goede werking van de interne markt van de Unie, die onder meer het vrij verrichten van diensten en de vrijheid van vestiging omvat, zoals blijkt uit artikel 26, lid 2, VWEU, namelijk slechts worden verzekerd door een uniforme opvatting van het begrip „niet-economische diensten van algemeen belang”. Anders bestaat er een risico van een heterogene toepassing van de betrokken Unieregels, wat tot fragmentatie van de interne markt zou kunnen leiden. Aangezien de wijze waarop apotheken worden geëxploiteerd van lidstaat tot lidstaat aanzienlijk kan verschillen als gevolg van de specifieke kenmerken van de toepasselijke nationale regeling, kan de juridische kwalificatie van de aard ervan door de lidstaten dus niet beslissend zijn. De in overweging 6 en artikel 4, lid 1, van richtlijn 2014/23 genoemde en in artikel 2 van het aan het VWEU gehechte Protocol nr. 26 betreffende de diensten van algemeen belang (PB 2012, C 326, blz. 308) bevestigde bevoegdheid van de lidstaten om niet-economische diensten van algemeen belang te verrichten, te doen verrichten en te organiseren kan bijgevolg niet in de weg staan aan een autonome uitlegging van dat begrip.
 
 
 
 
 
 
 
 
 50
 
 
 Wat betreft de definitie van het begrip „niet-economische diensten van algemeen belang”, als bedoeld in artikel 4, lid 2, van richtlijn 2014/23, moet, in navolging van de advocaat-generaal in punt 53 van zijn conclusie, worden opgemerkt dat dit begrip uit twee cumulatieve elementen bestaat. Ten eerste moet een dergelijke dienst worden verricht voor doelen van algemeen belang en ten tweede moet deze niet-economisch van aard zijn. Om te bepalen of de diensten van apotheken binnen de werkingssfeer van deze bepaling vallen moet dan ook worden nagegaan of zij al dan niet economisch van aard zijn.
 
 
 
 
 
 
 
 
 51
 
 
 Aangezien het begrip „niet-economische diensten van algemeen belang” in richtlijn 2014/23 staat, moet het worden uitgelegd in het licht van de rechtspraak van het Hof, en meer in het bijzonder de rechtspraak betreffende de eerbiediging van de in het VWEU verankerde vrijheden alsmede van de daarvan afgeleide beginselen, zoals gelijke behandeling, het discriminatieverbod, wederzijdse erkenning, evenredigheid en transparantie, die krachtens deze richtlijn, waarvan de rechtsgrondslag artikel 53, lid 1, en de artikelen 62 en 114 VWEU omvat, moeten worden gewaarborgd.
 
 
 
 
 
 
 
 
 52
 
 
 Met name moet het begrip „diensten” in de zin van artikel 4, lid 2, van richtlijn 2014/23 worden uitgelegd tegen de achtergrond van de in artikel 56 VWEU verankerde vrijheid van dienstverrichting, waarvan de werkingssfeer beperkt is tot economische activiteiten (zie in die zin arrest van 14 juli 2022, ASADE, C‑436/20, EU:C:2022:559, punt 59). Bovendien bepaalt dit begrip de werkingssfeer van een van de door het VWEU gewaarborgde fundamentele vrijheden en mag het daarom mag niet restrictief worden uitgelegd (zie in die zin arrest van 11 april 2000, Deliège, C‑51/96 en C‑191/97, EU:C:2000:199, punt 52 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
 
 
 
 
 
 
 
 
 53
 
 
 Tevens blijkt uit de rechtspraak van het Hof dat een dienstverrichting die tegen vergoeding plaatsvindt een „economische activiteit” vormt, met dien verstande dat het wezenlijke kenmerk van de vergoeding hierin bestaat dat zij de economische tegenprestatie voor de betrokken dienst vormt, zonder dat zij evenwel door de ontvanger van die dienst zelf moet worden betaald (zie in die zin arresten van 1 februari 2017, Commissie/Hongarije, C‑392/15, EU:C:2017:73, punt 100, en 14 juli 2022, ASADE, C‑436/20, EU:C:2022:559, punt 60).
 
 
 
 
 
 
 
 
 54
 
 
 Deze redenering vindt steun in de tekst zelf van richtlijn 2014/23. Artikel 1 („Onderwerp en toepassingsgebied”) van deze richtlijn bepaalt namelijk in essentie dat overeenkomsten, besluiten of andere rechtsinstrumenten waarbij de overdracht van bevoegdheden en verantwoordelijkheden voor het verrichten van taken van openbaar belang van aanbestedende diensten of aanbestedende instanties aan marktdeelnemers wordt georganiseerd, slechts binnen de werkingssfeer van die richtlijn vallen indien zij voorzien in een vergoeding.
 
 
 
 
 
 
 
 
 55
 
 
 Specifiek in verband met de exploitatie van een apotheek heeft het Hof verduidelijkt dat dit een economische activiteit is die onder artikel 49 VWEU valt (arrest van 19 december 2019, Comune di Bernareggio, C‑465/18, EU:C:2019:1125, punt 27 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en dat een apotheker winst nastreeft, ook al moet hij bij de exploitatie van de apotheek zijn opleiding, zijn beroepservaring en de aansprakelijkheid die krachtens de wettelijke regels of de beroepsregels op hem rust indachtig zijn (zie in die zin arrest van 19 mei 2009, Apothekerkammer des Saarlandes e.a., C‑171/07 en C‑172/07, EU:C:2009:316, punt 37).
 
 
 
 
 
 
 
 
 56
 
 
 Aan die vaststelling wordt niet afgedaan door de argumenten van de Sloveense regering, volgens welke de winstgevende activiteit van een apotheek slechts accessoir is, deels met overheidsmiddelen wordt gefinancierd en integrerend deel uitmaakt van het gezondheidsstelsel dat gebaseerd is op het solidariteitsbeginsel. De enige factor die beslissend is voor de kwalificatie van de activiteit van een dergelijke apotheek als een dienst van economische aard, is namelijk of de dienstverrichtingen die met die activiteit samenhangen tegen vergoeding plaatsvinden.
 
 
 
 
 
 
 
 
 57
 
 
 Gelet op het feit dat, zoals uit het bovenstaande blijkt, door apotheken verstrekte diensten geen diensten van niet-economische aard zijn, hoeft bij de beoordeling of zij onder het begrip „niet-economische diensten van algemeen belang” in de zin van artikel 4, lid 2, van richtlijn 2014/23 vallen, niet te worden nagegaan of deze worden verricht voor doelen van algemeen belang.
 
 
 
 
 
 
 
 
 58
 
 
 Gelet op een en ander dient op de eerst vraag te worden geantwoord dat artikel 4, lid 2, van richtlijn 2014/23 aldus moet worden uitgelegd dat de exploitatie van een apotheek, welke activiteit hoofdzakelijk bestaat in de levering, tegen vergoeding, van al dan niet receptplichtige geneesmiddelen voor menselijk gebruik en in het adviseren van gebruikers over het juiste en veilige gebruik van die geneesmiddelen, niet onder het begrip „niet-economische diensten van algemeen belang” in de zin van deze bepaling valt.
 
 
 
 
 
 Tweede vraag
 
 
 
 
 
 
 
 59
 
 
 Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 19 van richtlijn 2014/23 aldus moet worden uitgelegd dat de exploitatie van een apotheek, welke activiteit hoofdzakelijk bestaat in de levering, tegen vergoeding, van al dan niet receptplichtige geneesmiddelen voor menselijk gebruik en in het adviseren van gebruikers over het juiste en veilige gebruik van die geneesmiddelen, onder het in dit artikel 19 genoemde begrip „sociale diensten en andere specifieke diensten” valt.
 
 
 
 
 
 
 
 
 60
 
 
 In dit verband dient te worden opgemerkt dat uit een tekstuele analyse van bijlage IV bij richtlijn 2014/23 blijkt dat onder de in deze bijlage genoemde categorie „Gezondheidszorg en maatschappelijke en aanverwante dienstverlening” de diensten met codes 85000000‑9 tot en met 85323000‑9 van de nomenclatuur Common Procurement Vocabulary (CPV) vermeld staan. Aangezien apotheekdiensten overeenkomen met CPV-code 85149000‑5, moeten deze diensten worden geacht deel uit te maken van de in artikel 19 van richtlijn 2014/23 bedoelde specifieke diensten.
 
 
 
 
 
 
 
 
 61
 
 
 Bovendien voorziet artikel 19 van richtlijn 2014/23 in een bijzondere regeling voor concessies voor „sociale en andere specifieke diensten”. Zoals in overweging 36 van deze richtlijn staat te lezen voorziet deze namelijk in een „verlicht regime” voor die diensten aangezien zij van integrale toepassing van die richtlijn zijn vrijgesteld.
 
 
 
 
 
 
 
 
 62
 
 
 Zo bepaalt artikel 19 van richtlijn 2014/23 dat concessies voor sociale en andere specifieke diensten die voorkomen op de lijst van bijlage IV uitsluitend zijn onderworpen aan de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 31, lid 3, en de artikelen 32, 46 en 47 van deze richtlijn. Meer bepaald zijn de aanbestedende diensten en aanbestedende instanties ten eerste enkel verplicht om de voorgenomen gunning bekend te maken door middel van een vooraankondiging, die overeenkomstig artikel 31, lid 3, van richtlijn 2014/23 de in bijlage VI bij deze richtlijn genoemde inlichtingen bevat. Ten tweede kunnen de aankondigingen van de gunning van concessies waarin artikel 32 van richtlijn 2014/23 voorziet per kwartaal worden gebundeld, en moeten deze de in bijlage VIII bij deze richtlijn bedoelde informatie bevatten.
 
 
 
 
 
 
 
 
 63
 
 
 In het onderhavige geval staat het aan de verwijzende rechter om in eerste instantie te bepalen of de vergunning voor de exploitatie van een apotheek zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde is, overeenkomt met een concessie in de zin van richtlijn 2014/23 en, zo ja, of die concessie onderworpen is aan de vereenvoudigde aanbestedingsregeling van artikel 19 van deze richtlijn (zie in die zin arrest van 1 augustus 2022, Roma Multiservizi en Rekeep, C‑332/20, EU:C:2022:610, punt 96).
 
 
 
 
 
 
 
 
 64
 
 
 Gelet op een en ander dient op de tweede vraag te worden geantwoord dat artikel 19 van richtlijn 2014/23 aldus moet worden uitgelegd dat de exploitatie van een apotheek, welke activiteit hoofdzakelijk bestaat in de levering, tegen vergoeding, van al dan niet receptplichtige geneesmiddelen voor menselijk gebruik en in het adviseren van gebruikers over het juiste en veilige gebruik van die geneesmiddelen, onder het in dit artikel 19 genoemde begrip „sociale diensten en andere specifieke diensten” valt.
 
 
 
 
 Kosten
 
 
 
 
 
 
 65
 
 
 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
 
 
 
 
 
 
 
  
 
 Het Hof (Vierde kamer) verklaart voor recht:
 
 
 
 
 
 
 
  
 
 
 
 
 
 
 
 1)
 
 
 
 
 Artikel 4, lid 2, van richtlijn 2014/23/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2014 betreffende het plaatsen van concessieovereenkomsten
 
 
 moet aldus worden uitgelegd dat
 
 
 de exploitatie van een apotheek, welke activiteit hoofdzakelijk bestaat in de levering, tegen vergoeding, van al dan niet receptplichtige geneesmiddelen voor menselijk gebruik en in het adviseren van gebruikers over het juiste en veilige gebruik van die geneesmiddelen, niet onder het begrip „niet-economische diensten van algemeen belang” in de zin van deze bepaling valt.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
  
 
 
 
 
 
 
 
 2)
 
 
 
 
 Artikel 19 van richtlijn 2014/23
 
 
 moet aldus worden uitgelegd dat
 
 
 de exploitatie van een apotheek, welke activiteit hoofdzakelijk bestaat in de levering, tegen vergoeding, van al dan niet receptplichtige geneesmiddelen voor menselijk gebruik en in het adviseren van gebruikers over het juiste en veilige gebruik van die geneesmiddelen, onder het in dit artikel 19 genoemde begrip „sociale diensten en andere specifieke diensten” valt.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
  
 
 
 ondertekeningen
 
 
 
 
 
 
 (
 *1
 )	Procestaal: Sloveens.