Wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 en enkele andere wetten in verband met de versterking van de positie van de referent in het reguliere vreemdelingenrecht en versnelling van de vreemdelingenrechtelijke procedure (Wet modern migratiebeleid); Memorie van toelichting
Staten-Generaal — Kamerstuk Memorie van toelichting
Datum: 2014-07-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Vergaderjaar 2008-2009
 
 
 
 KST134507
 2008-2009
 
 32 052
 Wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 en enkele andere wetten in verband
met de versterking van de positie van de referent in het reguliere vreemdelingenrecht
en versnelling van de vreemdelingenrechtelijke procedure (Wet modern migratiebeleid)
 
 
 
 
 Nr. 
 3
 MEMORIE VAN TOELICHTING
 
 
 
 
 
 
 
 Algemeen
 2
 
 
 
 
 
 
 
 1
 Inleiding 
 2 
 
 
 
 
 
 
 
 2
 De positie van de referent
 3 
 
 
 2.1
 Algemeen 
 3 
 
 
 2.2
 Referenten
 6
 
 
 2.2.1
 Natuurlijke personen 
 6 
 
 
 2.2.2
 Rechtspersonen en ondernemingen 
 7 
 
 
 2.2.3
 Onderwijsinstellingen 
 7
 
 
 2.2.4
 Kerkgenootschappen 
 7 
 
 
 2.2.5
 Nadere uitwerking
 8 
 
 
 2.3
 Aanvang referentschap 
 8 
 
 
 2.3.1
 Verklaring
 9 
 
 
 2.3.2
 Aanwijzing 
 10 
 
 
 2.4
 Verplichtingen van de referent 
 10 
 
 
 2.4.1
 Informatieplichten 
 10
 
 
 2.4.2
 Administratieplichten 
 11 
 
 
 2.4.3
 Zorgplichten
 12 
 
 
 2.4.3.1
 Referenten van uitwisselingsjongeren 
 14
 
 
 2.4.3.2
 Referenten van geestelijke
bedienaren 
 15
 
 
 2.4.3.3
 Referenten van studenten en
kennismigranten 
 15
 
 
 2.4.4
 Naleving van de zorgplichten 
 16
 
 
 2.5
 Bestuurlijke boete 
 17 
 
 
 2.6
 Verhaal van de kosten van uitzetting 
 19 
 
 
 2.7
 De erkende referent 
 21
 
 
 2.7.1
 De versnelde procedure 
 21 
 
 
 2.7.2
 Voorwaarden voor erkenning als
referent 
 23 
 
 
 2.7.2.1
 Uitwisseling 
 26
 
 
 2.7.2.2
 Onderwijs 
 26 
 
 
 2.7.2.3
 Onderzoek 
 26
 
 
 2.7.2.4
 Geen erkenning 
 27 
 
 
 2.7.3
 Voorafgaande controle
 27 
 
 
 2.7.4
 Schorsing en intrekking van de
erkenning 
 28
 
 
 2.7.5
 Overgangsrecht convenanten 
 29 
 
 
 2.8
 Registratie
 29 
 
 
 2.9
 Beëindiging van het referentschap
 30
 
 
 2.10
 De positie van de vreemdeling
 31
 
 
 
 
 
 
 
 3
 Gegevensuitwisseling
 33 
 
 
 3.1
 Gebruik van bestaande registraties 
 33 
 
 
 3.2
 Uitvraagbevoegdheid IND 
 34
 
 
 3.3
 Informatieplicht vreemdeling en
referent 
 34
 
 
 3.4
 Gevolgen voor burger 
 34 
 
 
 3.5
 Gevolgen voor de uitvoeringspraktijk 
 35 
 
 
 3.6
 Vreemdelingenadministratie 
 36
 
 
 3.7
 Aanpassing andere wetgeving 
 36 
 
 
 
 
 
 
 
 4
 Afstemming van toelatingsprocedures
 37 
 
 
 
 
 
 
 
 5
 Toezicht en handhaving
 40 
 
 
 
 
 
 
 
 6
 Uitwerking in lagere regelgeving 
 44
 
 
 
 
 
 
 
 7
 Relatie met andere wetsvoorstellen 
 45
 
 
 
 
 
 
 
 8
 Verhouding tot internationaalrecht
 47
 
 
 8.1
 Europese richtlijnen
 47 
 
 
 8.1.1
 Richtlijn gezinshereniging
 49 
 
 
 8.1.2
 Richtlijn langdurig ingezetenen
 50 
 
 
 8.1.3
 Richtlijn studie
 50
 
 
 8.1.4
 Richtlijn wetenschappelijk onderzoekers
 52
 
 
 8.1.5
 Richtlijn mensenhandel 
 53 
 
 
 8.1.6
 Richtlijn kennismigranten
 53 
 
 
 8.2
 Associatieovereenkomsten
 53
 
 
 8.2.1
 Associatieovereenkomst EEG-Turkije
 54
 
 
 8.2.1.1
 Turkse werknemers
 54 
 
 
 8.2.1.2
 Gezinsleden van Turkse werknemers
 56 
 
 
 8.2.1.3
 Turkse zelfstandigen
 56
 
 
 8.2.3
 Overige samenwerkingsovereenkomsten
 57 
 
 
 8.3
 Het EVRM
 57 
 
 
 8.3.1
 Artikel 6 EVRM
 57 
 
 
 8.3.2
 Artikel 8 EVRM
 58 
 
 
 
 
 
 
 
 9
 Administratieve lasten 
 59
 
 
 
 
 
 
 
 10
 Financiële gevolgen
 60
 
 
 
 
 
 
 
 11
 Totstandkoming
 61 
 
 
 
 
 
 
 
 Artikelen
 62
 
 
 
 
 ALGEMEEN
 1. Inleiding
 In het coalitieakkoord is opgenomen dat de herijking van het reguliere
vreemdelingenbeleid conform de nota «Naar een modern migratiebeleid»
van 22 mei 2006 (Kamerstukken II 2005/06, 30 573, nr. 1) wordt uitgewerkt
in een meerjarenprogramma voor de immigratie ten behoeve van de arbeidsmarkt
en door continuering en verdere verbetering van het beleid ten aanzien van
kennismigranten (Kamerstukken II 2006/07, 30 891, nr. 4). In de Blauwdruk
Modern Migratiebeleid, die op 27 juni 2008 aan de Tweede Kamer is aangeboden,
is de toelatingssystematiek uitgewerkt die in de beleidsnotitie van mei 2006
op hoofdlijnen is geschetst (Kamerstukken II 2007/08, 30 573, nr. 10).
De Tweede Kamer heeft na schriftelijke voorbereiding tijdens het algemeen
overleg op 29 oktober en 11 november 2008 hiermee ingestemd. Het
onderhavige wetsvoorstel bevat de uitwerking van de Blauwdruk Modern Migratiebeleid
In het wetsvoorstel zijn uiteraard nadere juridische keuzes gemaakt, maar
daarbij is (tenzij dit expliciet in deze memorie van toelichting staat aangegeven)
niet van de Blauwdruk Modern Migratiebeleid afgeweken. De regering verwacht
daarom een voortvarende behandeling van het wetsvoorstel.
 
 Het onderhavige wetsvoorstel betreft uitsluitend de herziening van het
reguliere vreemdelingenbeleid ten aanzien van onderdanen van derde landen.
Het ziet derhalve niet op het asielbeleid en de asielprocedure. Deze worden
overeenkomstig de brief van de Staatssecretaris en Minister van Justitie van
24 juni 2008 (Kamerstukken II 2007/08, 29 344, nr. 67) separaat
aangepast Het heeft evenmin betrekking op het vrij verkeer van burgers van
de Unie binnen de EU, dat wordt beheerst door richtlijn 2004/38/EG van het
Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004, PbEU L 158 van 30 april
2004 (correctie in PbEU L 229 van 29 juni 2004), betreffende het recht
van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers
van de Unie en hun familieleden. Ook visa kort verblijf vallen buiten het
bestek van het wetsvoorstel.
 
 Het internationaalrechtelijke kader is bepalend voor het Nederlandse migratiebeleid.
Sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam op 1 mei 1999
is een groot aantal richtlijnen en andere instrumenten aangenomen die voor
het nationale beleid van groot belang zijn. Ook andere internationale verdragen,
zoals het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de
fundamentele vrijheden (EVRM), zijn voor het Nederlandse migratiebeleid kaderstellend.
In paragraaf 8 van deze toelichting wordt nader ingegaan op de verhouding
van dit wetsvoorstel tot het internationale recht.
 
 In de Blauwdruk Modern Migratiebeleid zijn de doelstellingen uiteengezet
die het kabinet wil verwezenlijken en is de voorgestelde herijking van het
reguliere vreemdelingenrecht op hoofdlijnen geschetst. De regering staat een
selectief migratiebeleid voor, waarmee de migranten die Nederland nodig heeft,
snel en eenvoudig kunnen worden toegelaten. Dit betekent dat de toelatingsprocedures
voor alle migranten snel, doeltreffend en beheersbaar moeten zijn. Daarbij
worden de administratieve lasten voor burgers en bedrijven zo beperkt mogelijk
gehouden. Effectief toezicht en zichtbare handhaving zijn daarbij onontbeerlijk.
Het kabinet wil deze doelen onder meer bereiken met een betere aansluiting
van de procedure tot afgifte van de machtiging tot voorlopig verblijf op die
van de verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd, door versterking de
rol van de referent in het reguliere vreemdelingenrecht, en door vereenvoudiging
van het stelsel van beperkingen waaronder de verblijfsvergunning regulier
voor bepaalde tijd kan worden verleend. Die vereenvoudiging wordt beoogd
door bestaande beperkingen waar mogelijk te clusteren. Zo zal bijvoorbeeld
de verblijfsvergunning die voorheen werd verleend onder een beperking verband
houdend met wedertoelating of voortgezet verblijf, voortaan worden verleend
onder dezelfde beperking verband houdend met niet-tijdelijke humanitaire gronden.
Als voorheen blijft het mogelijk deze vergunning in bijzondere individuele
gevallen op grond van niet-tijdelijke humanitaire omstandigheden te verlenen.
Het gaat hierbij om reeds bestaande discretionaire bevoegdheid en niet om
nieuw beleid. Voorts wordt een stelsel van erkende referenten voorgesteld,
waarmee toegang kan worden verkregen tot een versnelde toelatingsprocedure,
en wordt het toezicht op de referent geregeld. Het onderhavige wetsvoorstel
brengt geen veranderingen aan in de inburgeringsvoorwaarde op grond van de
Wet inburgering in het buitenland of de inburgeringsplicht op grond van de
Wet inburgering.
 2. De positie van de referent
 2.1. Algemeen
 Het onderhavige wetsvoorstel strekt, als gezegd, mede tot versterking
van de positie van de referent in het reguliere vreemdelingenbeleid. Dit wordt
bereikt door uitbreiding en wettelijke verankering van diens verantwoordelijkheden
en verplichtingen.
 
 De figuur van de referent als belanghebbende bij het (voorgenomen) verblijf
van een vreemdeling in Nederland is niet nieuw. Sinds jaar en dag vervult
de referent – bijvoorbeeld het in Nederland gevestigde gezinslid van
een gezinsmigrant of de werkgever van een arbeidsmigrant – een belangrijke
rol in vreemdelingenrechtelijke toelatingsprocedures. Zo verschaft de referent
onder meer informatie, die van belang is voor de vraag of aan de vreemdeling
verblijf in Nederland kan worden toegestaan en staat de referent er in bepaalde
gevallen door middel van een garantstelling voor in dat de vreemdeling niet
ten laste van de algemene middelen komt. Ook worden al langere tijd eisen
aan bepaalde referenten gesteld. Zo moet de hoofdpersoon bij wie een vreemdeling
als gezinslid in Nederland wil verblijven, sedert jaar en dag duurzaam en
zelfstandig beschikken over voldoende middelen van bestaan. Aangezien de term «referent»,
in tegenstelling tot bijvoorbeeld «sponsor» of «borg»,
in het vreemdelingenrecht is ingeburgerd, is er voor gekozen deze aanduiding
te handhaven.
 
 In de uitvoeringspraktijk zijn in de afgelopen jaren convenanten tussen
de Immigratie- en Naturalisatiedienst (verder: IND) en bepaalde referenten
afgesloten. Het gaat hierbij met name om referenten van arbeidsmigranten,
buitenlandse studenten en wetenschappelijk onderzoekers. Deze convenanten
bevatten werkafspraken en wederzijdse rechten en verplichtingen, die er toe
leiden, dat de door de referent beoogde overkomst van de migrant versneld
kan worden gerealiseerd. Daarnaast kunnen werkgevers van kennismigranten sinds
de invoering van de kennismigrantenregeling in 2004 verklaringen afleggen,
die eenzelfde werking hebben. Deze convenanten en verklaringen regelen de
rechten en verplichtingen van de referent niet in het algemeen, doch slechts
voor die referent die een dergelijk convenant heeft gesloten of een dergelijke
verklaring heeft afgelegd. De Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (ACVZ)
is in hoofdstuk 4 van haar advies «Immigratie op maat; advies over een
nieuwe opzet voor het reguliere migratiebeleid» van oktober 2007 op
de beleidsnotitie «Naar een modern migratiebeleid» uitgebreid
ingegaan op het convenant als beleidsinstrument. De ACVZ heeft hierbij, naast
kritische kanttekeningen bij de term «convenant», gewezen op tal
van problemen. Zo heeft het convenant geen wettelijke grondslag, terwijl er onduidelijkheid bestaat rond het rechtskarakter van het convenant,
het rechtsregiem dat de convenantrelatie beheerst, het rechtsgevolg van het
intrekken of beëindigen door de overheid van het convenant en –
ook in de rechtspraktijk – over de daartegen door de gewezen convenanthouder
aan te wenden rechtsmiddelen. Voorts ontbreekt een wettelijke grondslag voor
op te leggen boetes bij niet-naleving van de in het convenant gemaakte afspraken,
een precieze aanduiding van de gevallen waarin een boete kan worden opgelegd
en een regeling wat een convenant precies moet inhouden. De ACVZ concludeerde
dat het bestaande convenant een diffuus en verwarrend beleidsinstrument is,
terwijl de onduidelijkheden het ontwikkelen van een handhavingsysteem niet
goed mogelijk maken. Naar de mening van het kabinet bestaat reeds hiermee
voldoende aanleiding om de bestaande situatie te herzien. Zoals in de Blauwdruk
Modern Migratiebeleid is aangegeven, wordt daarom voorgesteld deze convenanten
te vervangen door een algemeen geldend wettelijk stelsel van rechten en plichten
van de referent. Met het onderhavige wetsvoorstel wordt aan deze bezwaren
tegemoet gekomen, terwijl tegelijkertijd de positie van alle referenten –
dus niet alleen die van de voormalige convenanthouder – wordt versterkt.
De verplichtingen van de referent worden voor alle referenten geregeld in
wettelijke voorschriften op grond van de Vreemdelingenwet 2000. De toegang
tot de versnelde procedure is afhankelijk van de erkenning als referent. De
gronden voor weigering, schorsing en intrekking van de erkenning worden geregeld
in wettelijke voorschriften en de weigering, schorsing en intrekking van de
erkenning zijn besluiten waartegen bezwaar en beroep open staat. Erkenning
als referent en daarmee toegang tot de versnelde procedure staat open voor
vrijwel alle soorten referenten, hetgeen een aanzienlijke uitbreiding met
zich meebrengt van het aantal referenten dat toegang heeft tot de verkorte
procedure. Dit vergt een sluitend handhavingsysteem, waarin het onderhavige
wetsvoorstel voorziet. Voorgesteld wordt onder meer een wettelijke regeling
van de bestuurlijke boete. Ten slotte komt het onderhavige wetsvoorstel ook
tegemoet aan de door de referenten van kennismigranten gewenste zelfstandiger
positie in de vreemdelingenrechtelijke procedure. Zoals hieronder in paragraaf 2.4.3
nader wordt toegelicht, is waar mogelijk ruimte gelaten voor zorgplichten
en zelfregulering.
 
 Het bij koninklijke boodschap van 5 augustus 2008 ingediende voorstel
tot wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 in verband met nationale visa en
enkele andere onderwerpen (Kamerstukken II 2007/08, 31 549, nrs. 1–3,
verder: het wetsvoorstel nationale visa) bevat een eerste wettelijke regeling
van de referent in de procedure tot verlening van een machtiging tot voorlopig
verblijf (mvv). Het onderhavige wetsvoorstel strekt er onder meer toe de positie
van de referent in het gehele reguliere vreemdelingenrecht, dus niet alleen
voor wat betreft de voorgenomen migratie op grond
van een machtiging tot voorlopig verblijf, maar ook voor wat betreft de gerealiseerde migratie op grond van een verblijfsvergunning
regulier voor bepaalde tijd, steviger te verankeren. Alle referenten, ongeacht
of zij als zodanig zijn erkend en daarmee toegang hebben gekregen tot de zogeheten
versnelde procedure, hebben bepaalde verplichtingen. Naast specifieke zorgplichten
jegens de vreemdeling (het voorgestelde artikel 2a, tweede lid, onderdeel
b), gaat het hierbij om informatie- en administratieplichten (het voorgestelde
tweede lid van artikel 54). Bij niet-naleving van deze verplichtingen kan
een bestuurlijke boete worden opgelegd (het voorgestelde artikel 55a) of strafvervolging
worden ingesteld (artikel 108). Indien de vreemdeling na beëindiging
van diens rechtmatige verblijf Nederland niet verlaat, kan de referent ook
worden aangesproken voor een deel van de kosten van de uitzetting van die
vreemdeling (artikel 66). Zoals aangegeven in de Blauwdruk Modern Migratiebeleid,
komt de garantstelling daarbij te vervallen, omdat zij in de uitvoeringspraktijk
niet of nauwelijks functioneerde als instrument voor financiële zekerheid.
In paragraaf 7 en de toelichting op artikel VIII wordt nader
ingegaan op de afstemming tussen het wetsvoorstel nationale visa en het onderhavige
wetsvoorstel.
 
 In het onderhavige wetsvoorstel wordt voorgesteld de referent niet slechts
als gemachtigde van de vreemdeling op te laten treden, maar hem een zelfstandige
positie toe te kennen. Hiermee wordt de positie van de referent ten opzichte
van die in het wetsvoorstel nationale visa verder versterkt. Dit betekent,
dat de referent ook zonder machtiging van de vreemdeling aanvragen kan indienen
om de overkomst en het (voortgezette) verblijf van de vreemdeling. De referent
kan zich daarbij laten vertegenwoordigen door een gemachtigde, bijvoorbeeld
een brancheorganisatie of een gespecialiseerd advocatenkantoor, dat terzake
deskundigheid heeft opgebouwd. Deze vertegenwoordiging betekent uiteraard
niet dat die brancheorganisatie of dat advocatenkantoor de plaats inneemt
van de referent of zelf optreedt als referent. De verplichtingen blijven in
een dergelijk geval rusten op de referent, die bij niet-naleving daarop wordt
aangesproken. Uiteraard kan de referent de brancheorganisatie of het advocatenkantoor
wel als gemachtigde inschakelen bij het voldoen aan bijvoorbeeld de informatieplicht.
 
 De versterking van de positie van de referent dient een tweeledig doel.
Ten eerste moet zij de referent bewust maken van zijn verantwoordelijkheden
in het proces van reguliere migratie. Migratie van vreemdelingen naar Nederland
heeft niet alleen gevolgen voor de referent en diens (particuliere of bedrijfs)huishouding,
maar ook voor de gehele Nederlandse samenleving. In dit verband wordt onder
meer gewezen op belangen als die van de sociale zekerheid. Voorkomen moet
worden dat migratie leidt tot een belasting van het stelsel. Gewezen wordt
voorts op de inburgering van nieuwe migranten. De beschikbare capaciteit om
nieuwe migranten op termijn gelijkwaardig en volwaardig in de samenleving
op te nemen, is niet onbeperkt en onderstreept het belang van selectiviteit
bij de toelating. Die capaciteit komt op verschillende manieren tot uiting,
zoals in economische deelname, sociale absorptie en culturele adaptatie. De
regering vindt het van groot belang, dat migranten die langdurig in Nederland
willen verblijven, dusdanig worden toegerust, dat zij succesvol kunnen integreren.
Om die reden vereist de Wet inburgering in het buitenland, dat bepaalde categorieën
migranten voor de komst naar Nederland de Nederlandse taal op basisniveau
beheersen en over enige kennis beschikken van de Nederlandse samenleving,
en verplicht de Wet inburgering bepaalde categorieën migranten het inburgeringsexamen
te halen, waarmee de noodzakelijke kennis van de Nederlandse taal en de Nederlandse
samenleving zal zijn verworven. Het onderhavige wetsvoorstel brengt geen veranderingen
aan in de inburgeringsvoorwaarde op grond van de Wet inburgering in het buitenland
of de inburgeringsplicht op grond van de Wet inburgering. Wel kunnen op grond
van het onderhavige wetsvoorstel zorgplichten van de referent jegens de vreemdeling,
onder meer wat betreft diens inburgering, worden gevestigd (het voorgestelde
artikel 2a, tweede lid, onderdeel b).
 
 Ten tweede dient de versterking van de positie van de referent de versnelling
van de toelatingsprocedures. In het belang van de Nederlandse economie en
kennismaatschappij in het algemeen, en de bedrijfseconomische positie van
de referent in het bijzonder, moeten vreemdelingen, die daaraan een bijdrage
kunnen en willen leveren en die daartoe door de referent zijn geselecteerd,
snel tot Nederland kunnen worden toegelaten. Daartoe wordt een versnelde procedure
voorgesteld voor erkende referenten (zie paragraaf 2.7.1). 
 
 Dit alles brengt een herverdeling met zich mee van de verantwoordelijkheden
tussen overheid, vreemdeling en referent bij de toelating en het verblijf
van vreemdelingen in Nederland. Daarbij krijgt de referent meer verantwoordelijkheden.
Om te waarborgen dat deze ook daadwerkelijk worden genomen, wordt op de naleving
door de referent van diens verplichtingen toegezien (paragraaf 5) en
kan bij geconstateerde overtreding een bestuurlijke boete worden opgelegd
(paragraaf 2.5). Meer dan voorheen zal de relatie tussen referent en
overheid worden gekenmerkt door een duurzame vertrouwensrelatie, die uiteraard
niets afdoet aan het zakelijke karakter van die relatie, noch aan het feit
dat ook op de erkende referent en de vreemdeling wiens referent hij is, toezicht
zal worden uitgeoefend. De voorgestelde positie van de referent is immers,
als gezegd, geen vrijblijvende.
 2.2. Referenten
 Niet iedere persoon of organisatie met enig belang bij het verblijf van
een vreemdeling in Nederland kan als referent optreden. Als regel moet de
referent voldoende belang hebben bij de overkomst en het verblijf van die
vreemdeling om zich duurzaam te committeren aan zijn verplichtingen. Dat vergt
tevens een bestendige band tussen de vreemdeling en diens referent. Zo zal
bij gezinsmigratie slechts als referent kunnen optreden de natuurlijke persoon
bij wie de vreemdeling als gezinslid in Nederland wil verblijven, en zal bij
arbeidsmigratie de werkgever als referent optreden. Als referent voor het
(voorgenomen) verblijf van een vreemdeling kunnen, kort gezegd, natuurlijke
personen, rechtspersonen, ondernemingen, vestigingen, kerkgenootschappen en
onderwijsinstellingen optreden. In de lagere regelgeving wordt dit nader uitgewerkt
naar gelang het doel, waarvoor de vreemdeling in Nederland wil verblijven.
Dat verblijfsdoel komt tot uitdrukking in de beperking, waaronder de machtiging
tot voorlopig verblijf en de verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd
worden aangevraagd en verleend.
 2.2.1. Natuurlijke personen
 Als referent in reguliere vreemdelingenrechtelijke procedures kan optreden
een Nederlander, een gemeenschapsonderdaan of een onderdaan van een derde
land, die in het bezit is van een verblijfsvergunning. Natuurlijke personen
treden bij met name gezinsmigratie als referent op. Rechtspersonen en ondernemingen
treden op als referent bij de meer zakelijke vormen van migratie, zoals arbeidsmigratie.
 
 Referenten hebben verplichtingen jegens de Nederlandse overheid en jegens
de vreemdeling die zij in Nederland willen laten verblijven. Dit veronderstelt
dat de natuurlijke persoon die als referent wil optreden, in Nederland woont
en een ander dan louter voorlopig verblijfsrecht in Nederland heeft. Om die
reden kan, bijvoorbeeld, een vreemdeling, die slechts in Nederland mag verblijven
in afwachting van een beslissing over zijn eigen verblijfsrecht, niet als
referent optreden ten behoeve van de toegang en het verblijf van een andere
vreemdeling. Vreemdelingen die illegaal in Nederland verblijven, kunnen uiteraard
niet als referent optreden.
 
 Het vereiste dat een referent in Nederland moet wonen, kan er in een voorkomend
geval echter aan in de weg staan, dat een aanvraag snel en efficiënt
kan worden behandeld. De Nederlandse expat, die met zijn gezinsleden met de
nationaliteit van een derde land naar Nederland wil terugkeren om hier een
functie te bekleden, zou zich eerst in Nederland moeten vestigen, alvorens
zijn gezin te kunnen laten overkomen. Ook het vereiste dat een onderdaan van
een derde land in het bezit moet zijn van een verblijfsvergunning
om als referent op te kunnen treden, kan dergelijke ongewenste gevolgen hebben.
Een vreemdeling, die bijvoorbeeld een machtiging tot voorlopig verblijf heeft
aangevraagd om in Nederland als kennismigrant te werken, zou zonder nadere
voorziening pas als referent voor zijn gezinsleden kunnen optreden vanaf het
moment, waarop hij zelf na inreis in Nederland in het bezit is gesteld van
een verblijfsvergunning. Dat staat de gezamenlijke en voortvarende beoordeling
van de aanvragen van dergelijke vreemdeling en hun gezinsleden in de weg.
Om die reden wordt voorgesteld, dat ook als referent kunnen optreden een Nederlander,
die zich met zijn gezin in Nederland gaat vestigen en een vreemdeling, aan
wie het is toegestaan voor een periode langer dan drie maanden in Nederland
te verblijven.
 2.2.2. Rechtspersonen en ondernemingen
 Voorts kan als referent optreden een onderneming of rechtspersoon als
bedoeld in de artikelen 5 en 6 van de Handelsregisterwet 2007. Rechtspersonen
en ondernemingen – waaronder rederijen, maatschappen, doelvermogens
en vennootschappen zonder rechtspersoonlijkheid – treden met name bij
economische en kennismigratie als referent op. Het handelsregister van ondernemingen
en rechtspersonen heeft onder meer tot doel het registreren van alle ondernemingen
en rechtspersonen als onderdeel van de gegevenshuishouding, die bijdraagt
aan het efficiënt functioneren van de overheid. Een ander doel is de
verstrekking van gegevens van algemene, feitelijke aard omtrent de samenstelling
van ondernemingen en rechtspersonen ter bevordering van de economische belangen
van handel, industrie, ambacht en dienstverlening. De in het handelsregister
opgenomen informatie over de (organisatie van de) referent is voor de IND
van belang zowel voor de efficiënte toelating van vreemdelingen als voor
de effectieve uitvoering van het toezicht op referenten. Om die reden zal
een onderneming of rechtspersoon, die niet in het handelsregister is ingeschreven,
als regel niet als referent kunnen optreden en derhalve evenmin als referent
kunnen worden erkend. Daarbij komt dat aan de continuïteit en betrouwbaarheid
van een onderneming of rechtspersoon kan worden getwijfeld, indien deze in
strijd met de wettelijke verplichting niet in het handelsregister is ingeschreven.
 
 Een in het handelsregister ingeschreven onderneming kan toebehoren aan
een buitenlandse rechtspersoon, maar zal in dat geval een hoofd- of nevenvestiging
in Nederland moeten hebben of in Nederland worden vertegenwoordigd door een
gevolmachtigde handelsagent. Deze kunnen als referent optreden.
 2.2.3. Onderwijsinstellingen
 Onderwijsinstellingen kunnen in beginsel alleen buitenlandse studenten
aantrekken, indien zij als referent zijn erkend. Onderwijsinstellingen zullen
veelal hetzij als onderneming, hetzij als vestiging van de rechtspersoon,
die die instelling in stand houdt, op grond van de Handelsregisterwet 2007
in het handelsregister moeten worden ingeschreven. Omdat niet kan worden uitgesloten
dat met name de volledig bekostigde onderwijsinstellingen niet als onderneming
inschrijvingsplichtig zijn op grond van de Handelsregisterwet 2007, worden
deze in het Vreemdelingenbesluit 2000 apart benoemd.
 2.2.4. Kerkgenootschappen
 Als referent kan voorts optreden een kerkgenootschap, een zelfstandig
onderdeel daarvan of een organisatie waarvan een of meer kerkgenootschappen
deel uitmaken. Kerkgenootschappen en de lichamen waarin zij zijn
verenigd, vormen een zeer heterogene groep. In het Handelsregisterbesluit
2008 is geregeld op welke wijze de organisatie waarvan een of meer kerkgenootschappen
deel uitmaken, wordt ingeschreven in het handelsregister. Alleen het hoogste
aggregatieniveau met rechtspersoonlijkheid is hiertoe verplicht. Het kerkgenootschap
bepaalt zelf welk niveau dat betreft. Zo is de Rooms-Katholieke kerkprovincie
volgens de gangbare uitleg een kerkgenootschap met zelfstandige onderdelen
als bisdommen, parochies en kloosters, waaraan door het kerkgenootschap rechtspersoonlijkheid
is toegekend. Verplicht tot inschrijving is de kerkprovincie (niet de bisdommen,
parochies, en kloosters). Inschrijvingsplichtig is de Protestantse Kerk in
Nederland en niet de ertoe behorende plaatselijke gemeenten en diaconieën.
De inschrijvingsplicht betreft dus in alle gevallen het hoogste rechtspersoonlijkheid
bezittende aggregatieniveau zoals bepaald door het kerkgenootschap in kwestie.
Zelfstandige onderdelen van een kerkgenootschap of kerkgenootschappen die
onderdeel uitmaken van een «lichaam» (een koepelorganisatie van
een of meer kerkgenootschappen welke rechtspersoonlijkheid bezit) hoeven niet
te worden geregistreerd. Wel is het wenselijk dat deze als referent kunnen
optreden.
 
 Om die reden is inschrijving in het handelsregister voor kerkgenootschappen
of zelfstandige onderdelen daarvan geen vereiste om als referent op te kunnen
treden, voor zover een dergelijke inschrijving niet op grond van de Handelsregisterwet
2007 is vereist. Overigens worden van een kerkgenootschap in het handelsregister
slechts weinig gegevens geregistreerd, die voor de toelating van vreemdelingen
en het toezicht op referenten van essentieel belang zijn. Het gaat hierbij
om, kort gezegd, het post- en bezoekadres, het telefoonnummer, het faxnummer,
het e-mailadres en het internetadres. In het handelsregister worden in dit
verband geen persoonsgegevens geregistreerd.
 2.2.5 Nadere uitwerking
 Het voorgestelde artikel 2a van dit wetsvoorstel bevat geen limitatieve
opsomming van de organisaties en personen, die als referent kunnen optreden.
Niet uitgesloten is dat er in de praktijk behoefte blijkt te bestaan om, al
dan niet uit oogmerk van het economisch welzijn van Nederland, ook anderen
als referent te kunnen laten optreden. In dat geval kunnen in de lagere regelgeving
nadere regels worden gesteld op grond waarvan andere (rechts)personen en organisaties
als referent van een vreemdeling kunnen optreden. Daarbij wordt aangesloten
bij het doel, waarvoor de vreemdeling in Nederland wil verblijven.
 2.3. Aanvang referentschap
 Omdat de referent in het voorgestelde stelsel de nodige verplichtingen
heeft, zowel jegens de overheid als jegens de vreemdeling, moet vooraf duidelijk
zijn wie de referent is van een vreemdeling die zich in Nederland wil vestigen
of heeft gevestigd, en vanaf welk moment hij referent is. Omdat dat in de
meeste gevallen wel duidelijk zal zijn, aangezien de referent geen nieuwe
figuur in het vreemdelingenrecht is, is overwogen om (rechts)personen en ondernemingen
van rechtswege te duiden als referent. Hiervan is echter uit overwegingen
van rechtszekerheid afgezien. Hoewel het in ver weg de meeste gevallen duidelijk
zal zijn, welke (rechts)persoon of onderneming referent van een bepaalde vreemdeling
is – deze verzoekt immers mede uit eigen belang om de overkomst of het
verblijf van de betrokken migrant en verstrekt daartoe ook de nodige informatie –
kan op voorhand niet worden uitgesloten dat een regeling, waarbij die belanghebbende
van rechtswege als referent wordt geduid, in voorkomende gevallen leidt tot
geschillen achteraf over de vraag of degene die wordt geconfronteerd
met een bestuurlijke boete of wordt aangesproken voor een deel van de uitzettingskosten,
ook daadwerkelijk de referent van de betrokken vreemdeling was. Om dergelijke
onzekerheden en geschillen op voorhand te voorkomen, is niet gekozen voor
een regeling waarbij de referent van rechtswege wordt geduid. Voorgesteld
wordt een stelsel, waarbij de referent in de regel zelf verklaart als zodanig
op te treden en bij wijze van uitzondering als zodanig kan worden aangewezen.
 2.3.1. Verklaring
 De belanghebbende, die de overkomst of het verblijf van een vreemdeling
in Nederland wenst, zal dat als regel uitdrukkelijk verklaren. Met die verklaring
worden op voorhand mogelijke onduidelijkheden voorkomen over de vraag wie
de referent van een bepaalde migrant is. Zij strekt er slechts toe eventuele
onduidelijkheden over de verantwoordelijkheden van de referent voor de betreffende
vreemdeling op voorhand weg te nemen en staat dan ook los van de informatie,
die de referent in voorkomende gevallen zal moeten verstrekken voor de inhoudelijke
besluitvorming door de IND over de daadwerkelijke toelating van de vreemdeling.
De referent moet bij de indiening van de aanvraag de nodige gegevens en bescheiden
overleggen waarover hij redelijkerwijs kan beschikken (artikel 4:2 Awb), waarop
het principe van de eenmalige gegevensuitvraag (artikel 24a, eerste lid, onderdeel
a, van het onderhavige wetsvoorstel) en het stelsel van de erkende referenten
(onderdeel b) de nodige uitzonderingen maken.
 
 De verklaring kan op eenvoudige wijze en zonder extra administratieve
lasten worden gerealiseerd, bijvoorbeeld door de integratie van die verklaring
op het (al dan niet elektronische) aanvraagformulier, waarmee om toelating
van de vreemdeling wordt verzocht. Ook indien de vreemdeling de aanvraag zelf
indient, zal deze verklaring moeten worden overgelegd. De vreemdeling en diens
potentiële referent onderhouden voorafgaand aan de voorgenomen migratie
naar Nederland de nodige contacten. De referent is immers degene die belang
heeft bij het verblijf van de door hem geselecteerde vreemdeling in Nederland
en die de overheid van de nodige informatie moet voorzien. De referent zal
voortaan ook degene zijn die in veel gevallen de toelatingsaanvraag zal indienen
en die zal moeten onderbouwen met de nodige gegevens en bescheiden, die voor
de beslissing daarop nodig zijn, of met naar waarheid opgemaakte eigen verklaringen.
In de praktijk zal de referent dus veelal zelf op het aanvraagformulier kunnen
aangeven, dat hij de referent is van de betreffende vreemdeling. In die schriftelijke
verklaring wordt aangegeven voor welke vreemdeling de betreffende organisatie
of persoon zich referent stelt. Uiteraard kan die verklaring zo mogelijk ook
elektronisch worden afgelegd. Wie binnen een bepaalde onderneming of rechtspersoon
bevoegd is tot het ondertekenen van de verklaring, is afhankelijk van de interne
(vertegenwoordigings)structuur van die organisatie. Dat zal als regel kunnen
blijken uit de gegevens uit het handelsregister. Voor die verklaring zal een
standaardmodel worden ontwikkeld.
 
 Om te voorkomen dat de potentiële referent, die zijn verantwoordelijkheden
niet wil nemen en niet als referent wil optreden, toch het gewenste verblijf in Nederland van de betrokken
vreemdeling kan bewerkstelligen, wordt een koppeling voorgesteld tussen het
referentschap en het verblijfsrecht van de vreemdeling. In die gevallen waarin,
gelet op het verblijfsdoel van de vreemdeling, een referent kan worden vereist,
wordt voorgesteld om het mogelijk te maken, dat de aanvraag tot het verlenen
van een verblijfsvergunning regulier wordt afgewezen, indien er ten behoeve
van het verblijf van de vreemdeling niet een dergelijke verklaring van een referent is overgelegd. Hiermee wordt voorkomen dat de versterking
van de positie van de referent in het reguliere vreemdelingenrecht een vrijblijvende
aangelegenheid wordt. Dit betekent uiteraard niet dat hiermee wordt voorbijgegaan
aan de internationaalrechtelijke verplichtingen waaraan Nederland is gehouden.
Die verzetten zich in bepaalde gevallen tegen verblijfsweigering op de enkele
grond dat de (potentiële) referent geen verklaring heeft afgelegd. In
deze gevallen kan de referent echter ook worden aangewezen.
 2.3.2. Aanwijzing
 Een aanvraag om toelating en verblijf in het kader van gezinshereniging
kan niet worden afgewezen op de enkele grond dat de potentiële referent
van een gezinsmigrant niet wenst te verklaren, dat hij de referent van de
betrokken gezinsmigrant is. De verklaring van de referent is immers niet als
een van de voorwaarden voor gezinshereniging opgenomen in richtlijn 2003/86/EG
inzake het recht op gezinshereniging. Met het oog op deze en andere gevallen,
waarin het verblijf van de vreemdeling op grond van bepalingen van het internationale
recht niet kan worden geweigerd op de enkele grond dat degene die diens overkomst
naar en verblijf in Nederland wenst, niet eigener beweging wenst te verklaren
als referent van die vreemdeling op te willen treden, wordt daarom voorgesteld
dat de belanghebbende ook als referent kan worden aangewezen. Hiermee kan
worden voorkomen dat een dergelijke belanghebbende met een beroep op bijvoorbeeld
de richtlijn gezinshereniging het verblijf van een vreemdeling in Nederland
kan bewerkstelligen zonder daarbij zijn verantwoordelijkheden als referent
te nemen.
 2.4. Verplichtingen van de referent
 In het onderhavige wetsvoorstel worden verschillende verplichtingen voor
de referent gevestigd. Het gaat hierbij om verplichtingen tot het verstrekken
van gegevens, het voeren van een administratie en zorgplichten jegens de vreemdeling.
De referent moet aan de IND onder meer relevante wijzigingen doorgeven, die
van belang kunnen zijn voor de verblijfsrechtelijke positie van de vreemdeling,
wiens referent hij is. Verder zal de referent een administratie moeten bijhouden
van gegevens en bescheiden die van belang zijn voor de toelating en het verblijf
van de vreemdeling in Nederland en voor zijn eigen positie als referent. Deze
administratie moet vijf jaar worden bewaard. In de lagere regelgeving wordt
nader uitgewerkt, welke gegevens en bescheiden de referent in welke gevallen
moet verstrekken en welke gegevens hij moet administreren. Hiermee wordt beoogd
te bewerkstelligen, dat de IND voortdurend beschikt over actuele informatie,
die van belang is voor de beoordeling van de verblijfsrechtelijke positie
van de vreemdeling. Ook heeft de referent bepaalde verplichtingen jegens de
vreemdeling.
 
 Overtreding van deze verplichtingen kan leiden tot verscherpt toezicht
op de betreffende referent, het opleggen van bestuurlijke boetes (paragraaf 2.5)
en in ernstige gevallen tot strafrechtelijke vervolging en schorsing of intrekking
van de erkenning als referent (paragraaf 2.7.4).
 2.4.1. Informatieplichten
 Het modern migratiebeleid brengt een uitbreiding mee van de informatieverplichtingen
van de referent. Ten aanzien van referenten wordt voorzien in verplichtingen
tot het al dan niet in persoon verstrekken van gegevens en bescheiden, die
van belang kunnen zijn voor de toepassing van de Vreemdelingenwet 2000 en
de daarop gebaseerde regels (artikel 54, tweede lid, onderdeel
a). De informatie moet volledig en binnen de gestelde termijn aan de minister
(IND) worden verstrekt.
 
 De aard en omvang van de concrete informatieverplichtingen voor de referent
is afhankelijk van de concrete informatiebehoefte van de IND en de verdere
ontwikkeling van (basis)registers, waaruit de nodige gegevens kunnen worden
verkregen.
 
 Bij arbeidsmigratie wordt hierbij met name gedacht aan een arbeidsmigrant
die voor een andere werkgever (referent) gaat werken. De oorspronkelijke werkgever
zal in dat geval moeten doorgeven dat de arbeidsmigrant niet langer voor hem
werkt. Bij gezinsmigratie wordt gedacht aan de verbreking van de samenwoning
met de hoofdpersoon bij wie de vreemdeling als gezinslid is toegelaten. Die
hoofdpersoon is als referent gehouden hiervan melding te maken. Bij studiemigratie
wordt gedacht aan de melding dat de buitenlandse student onvoldoende studievoortgang
boekt of aan een andere universiteit of hogeschool is gaan studeren.
 
 Ook kan het voorkomen dat de vreemdeling naar het land van herkomst is
teruggekeerd of dat de referent geen zicht meer heeft op de vreemdeling wiens
referent hij is. In dergelijke gevallen is de referent gehouden hiervan binnen
vier weken mededeling te doen. Met deze mededeling geeft de referent tevens
aan, dat zijn belang bij het verblijf van de vreemdeling is geëindigd,
waarmee zijn zorg- en informatieplichten eindigen. Wel zal de gewezen referent
zijn administratie met betrekking tot de vreemdeling vijf jaar moeten bewaren
en desgevraagd gegevens daaruit moeten verstrekken.
 
 De referent moet de minister (IND) verder gegevens verstrekken over de
nakoming van zijn verplichtingen als referent. Hierbij wordt gedacht aan de
wijze, waarop hij invulling heeft gegeven aan zijn (zorg)plichten, maar ook
zal hij moeten kunnen aantonen, dat hij zich aan zijn informatieverplichtingen
heeft gehouden en gegevens moeten verstrekken over zijn positie als referent.
Verder kan de erkende referent worden verzocht om bijvoorbeeld een verklaring
omtrent het gedrag over te leggen.
 
 In lagere regelgeving wordt uitgewerkt welke gegevens voor de overheid
noodzakelijk zijn. Die uitwerking zal geschieden is nauw overleg met de betrokken
bedrijven en instellingen om de administratieve lasten zo laag mogelijk te
houden. Waar mogelijk en verantwoord, zullen reeds aan andere overheidsinstellingen
aangeleverde gegevens worden hergebruikt om dubbele gegevensuitvraag te voorkomen.
De referent moet relevante wijzigingen aan de IND doorgeven. Daarnaast kan
worden voorzien in een verplichting voor de referent om jaarlijks de bij de
IND bekende gegevens te verifiëren en zo nodig te corrigeren.
 2.4.2. Administratieplichten
 Op de referent wordt de verplichting gevestigd om bepaalde gegevens te
bewaren en te administreren, onder meer met betrekking tot de vreemdeling
wiens referent hij is en met betrekking tot de nakoming van zijn verplichtingen
als referent. In de lagere regelgeving wordt uitgewerkt welke gegevens moeten
worden geadministreerd en aan welke minimumeisen de administratie moet voldoen.
Die zal in ieder geval zo moeten worden ingericht dat die gegevens door de
toezichthoudende ambtenaar binnen een redelijke termijn kunnen worden gecontroleerd.
Bij de uitwerking daarvan zal in samenwerking met de betreffende partijen
nauw worden aangesloten bij reeds bestaande administratieverplichtingen om
zo de administratieve lasten zo laag mogelijk te houden. De gegevensdragers
moeten vijf jaar worden bewaard om controle op de naleving van de verplichtingen
als referent, ook na de beëindiging van het referentschap, mogelijk te
maken. De administratieplichtige moet de benodigde medewerking – en
inzicht in de opzet en de werking van de administratie – verlenen om
controle mogelijk te maken.
 2.4.3. Zorgplichten
 In het migratieproces heeft de referent niet alleen verantwoordelijkheden
jegens de overheid. De referent heeft ook verantwoordelijkheden jegens de
vreemdeling wiens verblijf in Nederland wordt gewenst en die vanouds een zekere
afhankelijkheid van de referent heeft. De referent die mede uit eigen belang
de overkomst en het verblijf van een vreemdeling in Nederland wenst, moet
zich ook bewust zijn van zijn verantwoordelijkheid jegens de vreemdeling,
die hij in de Nederlandse samenleving introduceert. Die verantwoordelijkheden
zijn uiteraard afhankelijk van het doel waarvoor de vreemdeling naar Nederland
komt. In het nieuwe reguliere migratiebeleid wordt ook dit sterker dan voorheen
benadrukt.
 
 In het voorgestelde bestuursrechtelijk ingebedde stelsel van de verplichtingen
van de referent in het reguliere vreemdelingenrecht wordt de referent, in
lijn met de nota «Vertrouwen in wetgeving, een programma voor een integraal
wetgevingsbeleid» (Kamerstukken II 2008/09, 31 731, nr. 1), bij
de toelating en het verblijf van de vreemdeling in Nederland verantwoordelijk
gesteld voor het bereiken van bepaalde maatschappelijk gewenste doelen. In
dit verband worden zorgplichten voorgesteld van de referent jegens de vreemdeling,
wiens referent hij is. Naar de mening van de regering is er in de verhouding
tussen de referent en de vreemdeling ruimte voor zorgplichtbepalingen en een
zekere zelfregulering. De wijze waarop de referent aan zijn in algemeen verbindende
voorschriften opgenomen zorgplichten jegens de vreemdeling voldoet, zal daarom
niet van overheidswege worden voorgeschreven. Dit brengt het vertrouwen in
de betrokken referenten tot uitdrukking, aangezien de keuze tussen gedragsalternatieven
aan hen wordt overlaten.
 
 Met de zorgplichtbepalingen (het voorgestelde artikel 2a, tweede lid,
onderdeel b) wordt de verantwoordelijkheid van de referent voor bepaalde belangen
van de vreemdeling expliciet vastgelegd. Deze worden in het Vreemdelingenbesluit
2000 en het Voorschrift Vreemdelingen 2000 nader uitgewerkt. Daarmee wordt
beoogd een flexibel instrument in het leven te roepen, waarmee snel kan worden
ingespeeld op (deels nog onvoorziene) ongewenste of onzorgvuldige gedragingen
van bepaalde soorten referenten jegens de vreemdelingen. De zorgplichten moeten
de referenten zich er van bewust maken dat zij verantwoordelijkheden hebben
jegens de vreemdelingen die zij in Nederland (willen) laten verblijven. Van
de mogelijkheid dat ongewenste of onzorgvuldige gedragingen kunnen leiden
tot nader te vestigen zorgplichten, kan ook een preventieve werking uitgaan.
 
 Doordat vertrouwen wordt gegeven aan instellingen en bedrijven, die door
minder gedetailleerde regels zelf het nodige maatwerk kunnen leveren, is de
referent vrij in de keuze van de middelen. Branches in het onderwijs of bedrijfsleven
kunnen in dit verband gedragscodes opstellen, waarbij institutionele referenten
zich kunnen aansluiten. Een voorbeeld hiervan uit de migratiepraktijk is de
Gedragscode internationale student in het Nederlands hoger onderwijs.
 
 Naleving van de zorgplichten is niet vrijblijvend. Op de naleving van
die plichten wordt toegezien door de IND-ambtenaren belast met het toezicht
op referenten. Toezicht zal plaatsvinden aan de hand van de zogeheten behandelprofielen en concrete signalen van bijvoorbeeld de vreemdeling
zelf, inspectiediensten zoals de Arbeidsinspectie, of diensten die belast
zijn met de uitvoering van andere regelgeving zoals de Wet inburgering. In
dit verband kan het Meldpunt Misbruik Au Pair worden vermeld, dat naar aanleiding
van de evaluatie van de au-pairregeling (zie Kamerstukken II 2003/04, 28 442,
nr. 9) is ingesteld en momenteel ter voorbereiding van de implementatie van
het moderne migratiebeleid is ondergebracht bij de zogeheten proeftuin Au
Pair. Indien moet worden vastgesteld dat het met de zorgplicht gewenste doel
niet is bereikt, omdat de referent, bijvoorbeeld uit gemak of kostenoverwegingen,
heeft gekozen voor middelen die ongeschikt zijn om het doel te bereiken, kan
hem daarvan een verwijt worden gemaakt en kan een bestuurlijke boete worden
opgelegd. Het voorgestelde artikel 55a regelt in dit verband de maximumhoogte
van de boete, terwijl de IND op grond van artikel 5:46, tweede lid, van de
Algemene wet bestuursrecht de hoogte van de in het concrete geval op te leggen
boete moet afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze
aan de overtreder kan worden verweten en daarbij zonodig rekening moet houden
met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. In ernstige gevallen
kan de erkenning van de referent worden geschorst of ingetrokken.
 
 De referenten – buiten het domein van gezinsmigratie veelal professionele
organisaties – beschikken als regel over een zeker kennisniveau en worden
in staat geacht voldoende kennis te vergaren om hun gedrag af te kunnen stemmen
op hetgeen wordt verlangd. Zij beschikken over de nodige kennis en ervaring
om invulling te geven aan de zorgplichten en de juiste middelen te kiezen
om de gewenste doelstellingen te bereiken. Voorwaarde is uiteraard dat de
zorgplichten in de lagere regelgeving voldoende helder zijn geformuleerd,
zodat de referenten hun gedrag jegens vreemdeling daarop kunnen afstemmen
en de juiste middelen kunnen kiezen om aan de zorgplichten te voldoen.
 
 Bij de concrete invulling van de wijze waarop referenten aan hun zorgplichten
voldoen, kunnen zij, als gezegd, onder meer kiezen voor aansluiting bij een
gedragscode, uiteraard voor zover daarin een adequate invulling is opgenomen.
Het overheidstoezicht op de naleving van de zorgplichten door de referent
kan worden afgestemd op de naleving van een dergelijke code en de mate, waarin
de aangesloten organisaties zelf hebben voorzien in adequaat toezicht op de
naleving van die code. Van belang is in dit verband dat de betreffende gedragscode
ook daadwerkelijk adequaat invulling geeft aan de zorgverplichtingen van de
referent. Van belang is voorts in hoeverre een dergelijke code ook regels
bevat over de daadwerkelijke naleving van die regels en het toezicht daarop
door een onafhankelijke en terzake kundige instantie. Dit toezicht op de naleving
van de door hen vanuit hun expertise ontwikkelde gedragsregels zal het toezicht
op naleving van de zorgplichten door de ambtenaren belast met het toezicht
op referenten niet geheel en al vervangen, maar kan wel bijdragen tot een
efficiëntere inrichting van het overheidstoezicht, waarmee de toezichtslasten
tot een minimum kunnen worden beperkt.
 
 Een dergelijke gedragscode zal ook voor referenten, die zich daarbij niet
hebben aangesloten, in zekere zin normstellend werken. Wat naar de mening
van de professionals in een bepaalde branche een adequate invulling van de
zorgverplichtingen is, zal dat immers ook zijn voor de niet-aangesloten referenten
in diezelfde branche.
 
 De concrete zorgplichten van de referent jegens de vreemdeling zullen
in de lagere regelgeving nader worden uitgewerkt. De regering voorziet op
dit moment reeds de volgende zorgplichten voor de referent van buitenlandse uitwisselingsjongeren, geestelijke bedienaren, studenten en
kennismigranten.
 2.4.3.1. Referenten van uitwisselingsjongeren
 De referent van uitwisselingsjongeren, waaronder au pairs, zal verantwoordelijk
zijn voor zorgvuldige werving en selectie van de uitwisselingsjongeren en
voor de juiste uitvoering van het door de Minister van Justitie (IND) na overleg
met de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid goedgekeurde uitwisselingsprogramma,
waarin in ieder geval moet worden geregeld welke (vrijwilligers- respectievelijk
huishoudelijke) werkzaamheden de uitwisselingsjongere en au pair mogen verrichten.
Deze zorgplichten strekken tot bescherming van au pairs en andere uitwisselingsjongeren
tegen onder meer oneigenlijk gebruik van culturele uitwisseling als verkapte
arbeidsmigratie.
 
 Uitwisselingsjongeren en au pairs worden door de uitwisselingsorganisatie
veelal geplaatst in gastgezinnen, waarmee deze een al dan niet contractuele
relatie heeft. Met die plaatsing is de verantwoordelijkheid van de uitwisselingsreferent
jegens de uitwisselingsjongere niet ten einde. Deze referent zal er op grond
van zijn zorgplicht jegens de vreemdeling gedurende het verblijf van die vreemdeling
in Nederland op moeten blijven toezien, dat ook het gastgezin zich houdt aan
de kaders die het uit te voeren uitwisselingsprogramma stelt. Dit betekent
dat de referent er op zal moeten blijven toezien, dat het verblijf in Nederland
van de door hem geselecteerde en geworven au pair ook daadwerkelijk in het
teken staat van culturele uitwisseling en niet, bijvoorbeeld, in het teken
van verkapte loondienstarbeid, waarbij de au pair in wezen fungeert als goedkope
arbeidskracht in het huishouden van het gastgezin en waarmee de verplichting
van de werkgever om te beschikken over een tewerkstellingsvergunning op grond
van de Wet arbeid vreemdelingen wordt omzeild. Voor zulke arbeid is prioriteitgenietend
aanbod op de Nederlandse arbeidsmarkt aanwezig.
 
 Van overheidswege wordt niet voorgeschreven hoe de uitwisselingsorganisaties
invulling moeten geven aan hun zorgplichten. De uitwisselingsorganisatie is
een als referent erkende onderneming of rechtspersoon met de nodige deskundigheid
om daar zelf invulling aan te geven. Deze referent heeft veelal een contractuele
relatie met het gastgezin waarin de uitwisselingsjongere wordt geplaatst en
waarmee de nodige afspraken kunnen worden gemaakt. Daarbij zal de uitwisselingsreferent
naast de eigen belangen ook zijn maatschappelijke verantwoordelijkheden jegens
de uitwisselingsjongere kunnen laten gelden. Uiteraard is het enkel bedingen
van bepaalde voorwaarden niet voldoende. De uitwisselingsreferent zal ook
moeten toezien dat het gastgezin voldoet aan hetgeen is overeengekomen en
het gastgezin bij niet-naleving daarvan – zo nodig in rechte –
moeten aanspreken. De referent zal in zijn administratie moeten registreren
op welke wijze hij invulling heeft gegeven aan zijn zorgplichten jegens de
vreemdeling.
 
 Het toezicht op naleving van de zorgplichten van de uitwisselingsreferent
door de IND zal met name plaatsvinden door bevraging van de betreffende referent
over de wijze waarop hij aan deze zorgplichten invulling heeft gegeven, aan
de hand van op deze specifieke groep referenten toegespitste behandelprofielen
en naar aanleiding van concrete signalen, zoals klachten van de au pair bij
de IND of signalen van de Arbeidsinspectie.
 
 In de uitwisselingsbranche is nog geen breed onderschreven gedragscode
met een onafhankelijke instantie voor het toezicht op naleving van de daarin opgenomen gedragsregels tot stand gekomen. Indien een dergelijke
code tot stand komt, kan het overheidstoezicht op de naleving van de wettelijke
zorgplichten daarop worden afgestemd.
 2.4.3.2. Referenten van geestelijke bedienaren
 De referenten van geestelijke bedienaren zijn verantwoordelijk voor het
faciliteren van de daadwerkelijke deelname door de geestelijke bedienaren
aan de speciaal voor hen ontwikkelde inburgeringsvoorzieningen op grond van
artikel 19, eerste lid, onder b, van de Wet inburgering. Deze worden tegen
een geringe eigen bijdrage (artikel 23 van de Wet inburgering) door de gemeente
aan alle geestelijke bedienaren aangeboden. De Wet inburgering verplicht de
geestelijke bedienaren niet tot aanvaarding van dat aanbod. Wel zal op grond
van de Vreemdelingenwet 2000 worden voorzien in een verplichting voor de referent
van die geestelijke bedienaar om te bevorderen dat dit aanbod wordt aanvaard
en dat de geestelijke bedienaar ook feitelijk in de gelegenheid wordt gesteld
deel te nemen aan die inburgeringsvoorziening. Aan de hand van signalen van
de gemeente dat de geestelijke bedienaar het aanbod niet heeft aanvaard of
van de betreffende cursusinstelling dat de geestelijke bedienaar niet daadwerkelijk
deelneemt aan die voorziening, kan gericht toezicht worden uitgeoefend. Uiteraard
zullen de referenten ook in deze gevallen op verzoek van de Minister van Justitie
(IND) moeten aangeven hoe zij de geestelijke bedienaar hebben gefaciliteerd.
 2.4.3.3. Referenten van studenten en kennismigranten
 De referenten van buitenlandse studenten en kennismigranten hebben een
grote vrijheid in de werving en selectie van de vreemdelingen die zij naar
Nederland willen laten overkomen. Zij kunnen immers als beste beoordelen welke
werknemers en studenten een positieve bijdrage kunnen leveren aan de Nederlandse
(kennis)economie.
 
 Gelet op de mogelijk negatieve impact van onzorgvuldige werving en selectie
op zowel de vreemdeling zelf als op de Nederlandse samenleving als geheel,
past bij de werving en selectie de nodige zorgvuldigheid. Onzorgvuldigheid
kan er toe leiden, dat de buitenlandse student of werknemer geen aansluiting
vindt op de studie of werkzaamheden, waarvoor deze naar Nederland is gekomen,
uitvalt en vervolgens in de illegaliteit verdwijnt. Indien werving en selectie
plaatsvindt door tussenkomst van agenten in het buitenland, ontslaat dit de
referent uiteraard niet van zijn zorgvuldigheidsverplichtingen, aangezien
de handelingen van de betreffende agent aan de referent kunnen worden toegerekend.
 
 Onderwijsinstellingen werven en selecteren «hun» buitenlandse
studenten. Een studiemigrant komt naar Nederland om te studeren en zijn verworven
kennis daarna waar dan ook ter wereld in de praktijk aan te wenden. Daarbij
hoort een verantwoordelijkheid van de onderwijsinstelling om slechts die buitenlandse
studenten te werven die ook daadwerkelijk bereid en in staat zijn om het in
Nederland verzorgde onderwijs te volgen en die kennis daadwerkelijk te verwerven.
Daarmee kan de onderwijsinstelling voorkomen dat vreemdelingen als student
naar Nederland komen en hier te lande bijvoorbeeld als «afvaller»
in de illegaliteit terecht komen. Dit vergt een zorgvuldig wervings- en selectiebeleid
dat als zorgplicht zal worden voorgeschreven. De noodzakelijke expertise om
daaraan invulling te geven berust bij de onderwijsinstellingen en de koepels.
Deze hebben reeds in 2006 een gedragscode – de Gedragscode internationale
student in het Nederlands hoger onderwijs – ontwikkeld, waarin onder
meer de werving en selectie, maar ook andere onderwerpen als de informatievoorziening
aan de buitenlandse student worden geregeld. Het toezicht op
naleving van de gedragscode is belegd bij een landelijke commissie. Deze gedragscode
is onlangs geëvalueerd. Aansluiting bij de (al dan niet naar aanleiding
van de evaluatie aangepaste) gedragcode is voorzien als voorwaarde voor de
erkenning van een hoger onderwijsinstelling als referent.
 
 De zorgplicht van de onderwijsinstellingen jegens de vreemdeling op grond
van het voorgestelde artikel 2a, tweede lid, onderdeel b, moet worden onderscheiden
van de informatieplichten van de onderwijsinstelling jegens de overheid op
grond van het voorgestelde tweede lid van artikel 54, en met name van de verplichting
van de onderwijsinstelling om de Minister van Justitie (IND) tijdig te informeren,
indien de buitenlandse student onvoldoende studievoortgang behaalt. In dat
geval kan diens verblijf in Nederland als student worden beëindigd. De
concrete normering van deze studievoortgang is aan de Minister van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschap als verantwoordelijke voor het onderwijs in Nederland.
Bij de totstandkoming van deze normering zullen de onderwijsinstellingen nauw
worden betrokken. De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap kan er
voor kiezen deze normering in een algemeen verbindend voorschrift op te nemen
of deze door het onderwijsveld in de Gedragscode internationale student in
het Nederlands hoger onderwijs te laten opnemen. In dat laatste geval zal
bij de uitwerking van de informatieverplichtingen worden verwezen naar die
gedragscode.
 2.4.4. Naleving van de zorgplichten
 In het algemeen zullen de referenten de met de zorgplichtbepalingen te
beschermen belangen van de vreemdeling onderkennen. De zorgplichten sluiten
aan bij de reguliere activiteiten van de referent. De mogelijkheid om te differentiëren
naar het verblijfsdoel waarvoor de vreemdeling in Nederland wil verblijven,
maakt het gebruik van specifieke zorgplichtbepalingen voor min of meer homogene
groepen professionele referenten – onder meer van buitenlandse studenten,
au pairs en geestelijke bedienaren – eenvoudiger.
 
 Naleving van de zorgplichten is als regel ook in het belang van de referent.
Zo is een onderwijsinstelling gebaat bij studenten met voldoende vooropleiding
en talenkennis om het aangeboden onderwijs te kunnen volgen en het niveau
van het onderwijs op peil te houden en te verbeteren. Religieuze organisaties
zijn gebaat bij een goed inzicht van de geestelijke bedienaar in de in Nederland
vigerende opvattingen, waarmee deze bij zijn werkzaamheden zal worden geconfronteerd.
De verwachting is dan ook dat er sprake zal zijn van een hoge mate van normconform
gedrag. Daarop wordt uiteraard wel toegezien.
 
 Ongeacht de vraag of een bepaalde referent is aangesloten bij een in zijn
branche of vakgebied tot stand gekomen gedragscode die voorziet in een regeling
voor het toezicht op naleving daarvan, kan de Minister van Justitie (IND)
de referent te allen tijde verzoeken gegevens te verstrekken over de wijze
waarop deze aan de zorgplichten heeft voldaan. De referent moet die gegevens
in zijn administratie bijhouden. Gewezen wordt op het voorgestelde tweede
lid van artikel 54. Een dergelijke gegevensuitvraag zal in ieder geval plaatsvinden
bij signalen – hetzij van de vreemdeling zelf, hetzij van een derde
of een toezichthouder zoals de Arbeidsinspectie – dat de zorgplichten
mogelijk niet of onvolledig worden nageleefd en aan de hand van de zogeheten
behandelprofielen in het kader van de risicogestuurde handhaving. Ook zal
een dergelijke gegevensuitvraag steekproefsgewijs kunnen plaatsvinden. Hiermee
ondervinden referenten die zich aan de regels houden, in tegenstelling tot
referenten die dat niet doen, minder toezichtslasten, terwijl
tegelijkertijd geen enkele referent de zekerheid heeft dat hij buiten zicht
van het toezicht blijft.
 
 In die gevallen waarin zelfregulering in een bepaalde branche een adequate
gedragscode tot stand heeft gebracht, zal het overheidstoezicht worden afgestemd
op het toezicht dat op naleving van die code wordt uitgeoefend door de in
die code ingestelde onafhankelijke toezichtsinstantie. De wijze waarop die
afstemming plaatsvindt, is uiteraard afhankelijk van de aard van het toezicht
door die onafhankelijke instantie. Indien dat toezicht louter reactief is,
zal het overheidstoezicht op naleving van de zorgplichten een grotere rol
spelen dan bij proactief toezicht door die onafhankelijke toezichtsinstantie
zelf. De afstemming zal in ieder geval de uitwisseling van signalen behelzen
die van belang zijn in het kader van het risicogestuurde overheidstoezicht.
Indien de Minister van Justitie (IND) beschikt over aanwijzingen dat de gedragscode
door een bepaalde referent mogelijk niet wordt nageleefd, kan bijvoorbeeld
een klacht worden ingediend bij de onafhankelijke instantie. Dit doet niets
af aan de mogelijkheid van het gebruik van het beschikbare handhavingsinstrumentarium
op grond van de vreemdelingenwetgeving. Voor de afstemming is ook van belang
dat de onafhankelijke instantie de IND informeert over eventuele klachten.
 
 Indien de onafhankelijke instantie na onderzoek tot de conclusie komt,
dat de gedragscode al dan niet is nageleefd, kan de minister (IND) zich aan
dat oordeel conformeren. Bij geconstateerde niet-naleving kan een bestuurlijke
boete worden opgelegd of – bij ernstiger schendingen – strafvervolging
worden ingesteld. Ook kan de erkenning als referent worden ingetrokken. Dit
betekent niet, dat het overheidstoezicht moet wachten op de uitkomsten van
het onderzoek door de onafhankelijke instantie van de branche. Afhankelijk
van de aard en ernst van de vermoede schending, kan de minister (IND) vooruitlopend
op de uitkomsten van dat onderzoek bijvoorbeeld overgaan tot integrale toetsing
van alle door de betreffende referent ingediende aanvragen, tot verscherping
van het overheidstoezicht op de referent of schorsing van de erkenning als
referent.
 2.5. Bestuurlijke boete
 Met het oog op de besloten context is in lijn met de kabinetsnota over
de uitgangspunten bij de keuze van een sanctiestelsel (Kamerstukken II 2008/09,
31 700 VI, D) gekozen voor de bestuurlijke boete als sanctie op overtredingen
door de referent. Als gespecialiseerde dienst die met de uitvoering van de
Vreemdelingenwet 2000 is belast, heeft de IND te maken met een afgebakende
groep referenten en houdt binnen deze «besloten context» gericht
toezicht op de naleving van de wettelijke voorschriften door deze referenten.
Uit hoofde van het referentschap en de daaruit voortvloeiende rechten en verplichtingen
kennen de referenten de IND en onderhouden zij contacten met (de accountmanagers
van) die dienst. De bestuurlijke boete is hier functioneel en kan met de andere
beschikbare instrumenten, zoals het uitoefenen van verscherpt toezicht op
de referent en de schorsing of intrekking van diens erkenning door de IND,
kracht bijzetten aan de naleving van de wettelijke voorschriften met betrekking
tot referenten. Ook de vreemdeling heeft concrete informatieverplichtingen
jegens de Minister van Justitie (IND). Zo zal deze het de IND bijvoorbeeld
moeten melden, indien hij niet langer voldoet aan de beperking waaronder hem
een verblijfsvergunning is verleend. In die besloten context past evenzeer
een bestuurlijke boete bij overtreding. In geval van ernstige overtredingen
of stelselmatige recidive is strafrechtelijke sanctionering wenselijk. Met
het toezicht op de naleving van de wettelijke voorschriften met betrekking
tot vreemdelingen zijn onder meer belast de politie en de Koninklijke marechaussee,
waarmee vreemdelingen geen bijzondere banden onderhouden, die
vergelijkbaar zijn met die tussen de referent en de IND. Om die reden wordt
de bestaande strafrechtelijke sanctionering van overtredingen van wettelijke
voorschriften met betrekking tot vreemdelingen niet gewijzigd.
 
 Overtreding door de referent van diens zorg-, inlichtingen- en administratieplichten
kan er toe leiden dat een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De wet schrijft
niet exact voor hoe hoog de bestuurlijke boete in een concreet geval moet
zijn, maar geeft slechts een maximum van € 2000 (het voorgestelde
artikel 55a). Gekozen is voor het voeren van een boetebeleid en niet voor
een stelsel waarin de hoogte van de boeten in een wettelijk voorschrift is
vastgelegd. Op dit moment kan niet volledig worden overzien welke situaties
zich in de praktijk na invoering van de Wet modern migratiebeleid zullen voordoen.
Anders dan in de Blauwdruk Modern Migratiebeleid is aangegeven, zal rekening
moeten worden gehouden met verschillen in de ernst van de overtreding, de
mate van verwijtbaarheid en de omstandigheden waaronder de overtreding is
gepleegd. Een vast boetebedrag van (bijvoorbeeld) € 2000 zou in
de praktijk tot onrechtvaardigheden kunnen leiden.
 
 De Minister van Justitie (IND) zal bij een concrete overtreding moeten
beoordelen, welk boetebedrag in dat geval passend is. Het tweede lid van artikel
5.4.1.7 van de Algemene wet bestuursrecht bevat de belangrijkste maatstaf
die daarbij moet worden aangelegd: de hoogte van de boete moet worden afgestemd
op de ernst van de overtreding en de mate waarin zij aan de overtreder kan
worden verweten, waarbij zo nodig rekening moet worden gehouden met de omstandigheden
waaronder de overtreding is gepleegd. Dit zogenaamde evenredigheidsbeginsel
vloeit voort uit artikel 6 EVRM, maar ook volgens de jurisprudentie van het
Hof van Justitie van de Europese Gemeenschap moet de toepassing van sancties
in het kader van de uitvoering van het gemeenschapsrecht in overeenstemming
zijn met het evenredigheidsbeginsel, dat ook deel uitmaakt van ons nationale
bestuursrecht. Indien te snel, te hoog of te achteloos wordt beboet, zal aantasting
van het draagvlak voor het nieuwe migratiebeleid en met name voor de versterkte
rol van de referent het gevolg zijn, terwijl te weinig of te lage beboeting
de bereidheid tot naleving door de referent van diens verplichtingen zal verminderen.
Dit neemt niet weg dat het in de toekomst wenselijk kan zijn dat een evenwichtig
boetebeleid, dat zich in de praktijk heeft bewezen, tot algemeen verbindend
voorschrift wordt verheven. Om die reden wordt een facultatief geredigeerde
delegatiebepaling in artikel 55a voorgesteld.
 
 Bij de keuze voor een maximum boete van € 2000 is de ernst van
een overtreding van de administratie- en inlichtingenplicht meegewogen. De
hoogte is vergelijkbaar met de boetes die op grond van de Wet arbeid vreemdelingen
worden opgelegd wegens overtreding door de werkgever van diens verplichting
om een afschrift van het identiteitsbewijs van de vreemdeling in de administratie
op te nemen en te bewaren. Daarnaast is bij die keuze betrokken het feit dat
het nieuwe stelsel meer handhavingsinstrumenten bevat dan alleen de bestuurlijke
boete. Wanneer, bijvoorbeeld, sprake is van calculerend misbruik door een
erkende referent, kan diens erkenning worden geschorst of ingetrokken, waardoor
verder misbruik van de versnelde procedure niet mogelijk is. Referenten worden
geregistreerd en de IND kan hun gedragingen controleren. Erkende referenten
worden op hun betrouwbaarheid beoordeeld. Dit maakt de pakkans en de mogelijkheid
om preventieve maatregelen te nemen groter dan bij doelgroepen die geen vaste
relatie hebben met de toezichthoudende overheidsinstantie. Een maximum boete
van € 2000 per overtreding, bij recidive te verhogen met 50%,
is naar de mening van de regering voldoende afschrikwekkend. 
 
 Het boetebeleid dat het kabinet voor ogen heeft en dat in de Vreemdelingencirculaire
2000 nader zal worden uitgewerkt, gaat in beginsel uit van een waarschuwing
bij de eerste overtreding, een boete bij een tweede overtreding, een verhoogde
boete bij de derde overtreding en de mogelijkheid van strafrechtelijke vervolging
bij verdere overtredingen. In de Vreemdelingencirculaire 2000 zullen voor
de verschillende te onderscheiden overtredingen bedragen worden opgenomen.
Op termijn kan het boetebeleid, nadat het is bestendigd en geëvalueerd,
in het Voorschrift Vreemdelingen 2000 worden opgenomen.
 
 Het kabinet acht de mogelijkheid van strafrechtelijke sanctionering (artikel
108) nodig om het ontmoedigende effect te behouden in die gevallen waarin
beboeten niet het verlangde gedrag bewerkstelligt, of waarin de geconstateerde
overtredingen zo ernstig zijn dat strafrechtelijke sanctionering al direct
in de rede ligt. Op grond van het una via beginsel
wordt daarbij vermeden dat een referent zowel bestuursrechtelijk als strafrechtelijk
voor dezelfde gedraging wordt bestraft. Een referent zal voor een en dezelfde
gedraging niet op basis van meerdere wetten worden bestraft. Daar waar mogelijk
samenloop zou kunnen ontstaan, zullen de betrokken uitvoeringsinstanties –
bijvoorbeeld de IND, de Arbeidsinspectie en het UWV/Werkbedrijf – samenwerkingsafspraken
maken.
 
 Volledigheidshalve wordt in dit verband nog opgemerkt dat de rechtsbescherming
in het kader van de bestuurlijke boete wordt beheerst door het vreemdelingenprocesrecht.
Uit artikel 69 van de Vreemdelingenwet 2000 volgt dat de termijn voor het
indienen van een bezwaar- of beroepschrift vier weken bedraagt. De referent
is in deze gevallen belanghebbende in de zin van artikel 2:1 van de Algemene
wet bestuursrecht; artikel 70 van de Vreemdelingenwet 2000 behoeft geen aanpassing,
aangezien uit jurisprudentie volgt dat deze bepaling niet strekt tot beperking
van de kring van personen die bezwaar kunnen maken en beroep kunnen instellen.
De bevoegdheid van de rechtbank te ’s-Gravenhage voor beroepen tegen
besluiten op grond van de Vreemdelingenwet 2000 – en daarmee tegen besluiten
strekkende tot het opleggen van een bestuurlijke boete is gegeven in artikel
71.
 2.6. Verhaal van bepaalde kosten van uitzetting
 Op grond van artikel 66 en de nadere uitwerking daarvan in het Vreemdelingenbesluit
2000 kunnen de kosten van uitzetting van een vreemdeling thans worden verhaald
op die vreemdeling of – zo die minderjarig is – op degene die
het wettig gezag over die vreemdeling uitoefent. Met de voorgestelde wijziging
van artikel 66 wordt de mogelijkheid van verhaal door de overheid van de kosten
van uitzetting van de vreemdeling verruimd naar diens (gewezen) referent.
 
 Zoals in de Blauwdruk Modern Migratiebeleid is aangegeven, wordt de aansprakelijkheid
van de (gewezen) referent voor de kosten van uitzetting van de vreemdeling
beperkt tot een deel van de daadwerkelijk door de overheid gemaakte terugkeerkosten.
In de Blauwdruk Modern Migratiebeleid heeft de regering er voor gekozen alleen
die kosten op de (gewezen) referent te verhalen, die ook de vreemdeling zelf
zou hebben gemaakt indien deze Nederland eigener beweging zou hebben verlaten.
Dit stelt de referent van te voren in staat een redelijke inschatting van
die kosten te maken. Bovendien zijn de kosten daardoor individueel ook goed
toerekenbaar. Concreet betekent dit, dat de directe kosten van de terugreis,
transport en identiteitsbewijzen worden verhaald, maar dat de kosten van eventuele
vreemdelingenbewaring en escortering bij dreigend verzet niet onder de aansprakelijkheid
van de referent vallen. De te verhalen kosten worden in het Voorschrift Vreemdelingen
2000 uitgewerkt. 
 
 De wettelijke verhaalsmogelijkheid wordt in verband met de rechtszekerheid
in tijd beperkt. Anders dan in de Blauwdruk Modern Migratiebeleid is aangegeven,
wordt die mogelijkheid beperkt tot die kosten, die zijn gemaakt in de periode
van een jaar nadat het referentschap is geëindigd. In de Blauwdruk Modern
Migratiebeleid was een periode van zes maanden voorzien. De termijn van een
jaar geeft de overheid meer gelegenheid om illegaal verblijf van een vreemdeling
vast te stellen, diens identiteit vast te stellen, een reisdocument te verkrijgen
en de vreemdeling uit te zetten. De effectiviteit van het instrument van kostenverhaal
wordt daarmee vergroot. Een jaar is daarnaast een redelijke termijn waarvoor
de referent aansprakelijk gesteld kan worden. Bij een langere termijn wordt
de kans groter dat een illegaal verblijvende vreemdeling tussentijds terug
is geweest in het land van herkomst en opnieuw (illegaal) is ingereisd, en
daarmee de kans dat de gewezen referent aansprakelijk wordt gesteld voor het
opnieuw (illegaal) inreizen van de vreemdeling. Gekozen is daarom voor een
beperkte termijn van een jaar, in combinatie met een beperking van de kosten
die verhaald kunnen worden. Voor de (voormalige) referenten van wetenschappelijk
onderzoekers in de zin van de Richtlijn 2005/71/EG wordt echter overeenkomstig
artikel 5, derde lid, van die richtlijn een termijn van zes maanden aangehouden.
Na het verstrijken van deze termijn kan een onderzoeksinstelling niet langer
aansprakelijk worden gehouden voor uit overheidsmiddelen opgebrachte kosten
van verblijf en terugreis van een illegaal verblijvende onderzoeker.
 
 Bepalend is dat de kosten van uitzetting binnen deze termijn van een jaar,
onderscheidenlijk zes maanden, moeten zijn gemaakt. De termijn vangt aan op
de dag, nadat het referentschap is geëindigd. Zodra de identiteit van
de aangetroffen en uit te zetten vreemdeling is vastgesteld, kan de IND de
koppeling met de referent tot stand brengen. Omdat de IND de relatie met de
referent onderhoudt, stelt de IND in samenwerking met de Dienst Terugkeer &
Vertrek (DT&V) de bestuursrechtelijke geldschuld vast, die vervolgens
door het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB) wordt geïnd. Met de
regeling van de bestuursrechtelijke geldschuld van titel 4.4 van de vierde
tranche Awb wordt een laagdrempelige bestuursrechtelijke rechtsbescherming
voor de (gewezen) referent opengesteld, waarmee de hogere civielrechtelijke
kosten van rechtsbescherming voor de (gewezen) referent worden vermeden en
ook de bestuurslasten voor de IND worden beperkt.
 
 Aangezien de bevoegdheid tot uitvaardiging van een dwangbevel slechts
bestaat indien zij bij de wet is toegekend (artikel 4.4.4.2.2 Awb), wordt
tevens voorzien in de bevoegdheid tot invordering bij dwangbevel, waarmee
zonder tussenkomst van de burgerlijke rechter een executoriale titel kan worden
verkregen. Volledigheidshalve wordt in dit kader opgemerkt dat de bevoegdheid
tot invordering bij dwangbevel van de geldsom die als gevolg van een opgelegde
bestuurlijke boete moet worden voldaan, is geregeld in de Algemene wet bestuursrecht
(artikel 5.0.10, tweede lid, Awb).
 
 Naar aanleiding van de consultaties heeft de regering het bij nader inzien
redelijk geacht in enkele gevallen geen kosten op de voormalige referent te
verhalen. De aansprakelijkheid van deze gewezen referent voor bepaalde kosten
van uitzetting eindigt, indien de referent de IND in kennis heeft gesteld
van de beëindiging van diens relatie met de vreemdeling en een andere
natuurlijke persoon, rechtspersoon of onderneming zich als referent van die
vreemdeling heeft aangemeld. Deze nieuwe referent is vervolgens aansprakelijk
voor de kosten van eventuele uitzetting van de vreemdeling. De aansprakelijkheid
van de gewezen referent eindigt ook indien de vreemdeling in het bezit is
gesteld van een andere verblijfsvergunning of indien de vreemdeling
Nederland aantoonbaar eigener beweging heeft verlaten.
 
 Verder zullen, zoals aangegeven in de Blauwdruk Modern Migratiebeleid,
geen kosten op de (voormalige) referent worden verhaald, indien een vervoerder
aansprakelijk is.
 
 De regering heeft er niet voor gekozen bij het verhaal van de kosten van
terugkeer ook de mate van verwijtbaarheid een rol te laten spelen. Ook met
het kostenverhaal wordt beoogd de referent meer bewust te maken van zijn positie
in het gehele migratieproces. Dat omvat ook de eventuele terugkeer na de verbreking
van de relatie of het huwelijk. Het is redelijk om ook dan van de (gezins)referent
te verwachten dat deze ook (een deel van) de kosten van terugkeer op zich
neemt en deze niet (geheel) op de samenleving afwentelt. Ook de huidige garantverklaring
wordt overigens ondertekend zonder het voorbehoud van verwijtbaarheid. Verwijtbaarheid
in het kader van het kostenverhaal zou in de praktijk leiden tot gerechtelijke
procedures tegen de overheid, waarbij de inzet is de mate waarin de gewezen
referent een verwijt kan worden gemaakt van, bijvoorbeeld, de verbreking van
het huwelijk of de relatie. Dit is uiteraard niet wenselijk.
 2.7. De erkende referent
 Het onderhavige wetsvoorstel bevat op hoofdlijnen een stelsel voor de
erkenning van referenten (artikelen 2c tot en met 2h). Erkenning als referent
brengt met zich mee toegang tot een versnelde procedure, waarin aanvragen
tot verlening, verlenging en wijziging van machtigingen tot voorlopig verblijf
en verblijfsvergunningen in de regel binnen een streeftermijn van twee weken
worden behandeld. De erkenning als referent is een generieke erkenning. Ook
nadat die is verleend, blijft het nog steeds noodzakelijk dat de betrokken
erkende referent bij iedere individuele aanvraag aangeeft, dat hij voor de
betreffende vreemdeling als referent optreedt. Met het oog op de uitvoering
en het toezicht op zowel vreemdelingen als referenten is het immers noodzakelijk
dat bekend is welke referent bij welke vreemdeling hoort.
 
 Referenten kunnen zich op aanvraag laten erkennen als referent om zo toegang
te krijgen tot de versnelde toelatingsprocedure. Verwacht wordt dat de voordelen
van een snelle en eenvoudige toelatingsprocedure op basis van het –
vooraf door de overheid in de erkenningsprocedure vastgestelde – vertrouwen
dat in het bedrijfsleven wordt gesteld, er toe zullen leiden dat veel rechtspersonen
en ondernemingen, die met enige regelmaat arbeidsmigranten naar Nederland
willen laten overkomen, zich zullen laten erkennen als referent, waarmee de
voor de Nederlandse economie noodzakelijke arbeidsmigratie snel en gecontroleerd
tot stand kan komen.
 
 Voor referenten van vreemdelingen die in Nederland arbeid als kennismigrant
of als wetenschappelijk onderzoeker willen verrichten, die in Nederland willen
verblijven in het kader van uitwisseling of die in Nederland willen studeren,
staat als regel alleen de versnelde procedure open. Dit betekent dat de vreemdeling
slechts toelating tot Nederland kan verkrijgen, indien de betreffende werkgever,
uitwisselingsorganisatie, onderzoeksinstelling of onderwijsinstelling als
referent is erkend en dus ook toegang heeft tot de versnelde procedure.
 2.7.1. De versnelde procedure
 In de versnelde procedure beoordeelt de erkende referent voorafgaand aan
de indiening van de aanvraag zelf of alle benodigde gegevens en bescheiden
aanwezig zijn en of aan de hand daarvan kan worden vastgesteld, dat aan bepaalde
toelatingsvoorwaarden wordt voldaan. Het vaststellen van de identiteit van
de vreemdeling en de beoordeling van de vraag of deze vreemdeling een gevaar
vormt voor de openbare orde of nationale veiligheid, kunnen niet aan de erkende
referent worden overgelaten en blijven onder alle omstandigheden een taak
van de IND. In die gevallen, waarin de referent vaststelt dat aan de overige
toelatingsvoorwaarden wordt voldaan, kan deze de aanvraag zo mogelijk elektronisch
bij de IND indienen, waarbij in plaats van de onderliggende gegevens en bescheiden
een eigen verklaring wordt afgelegd, die er kort gezegd toe strekt dat de
vereiste gegevens en bescheiden aanwezig zijn en dat aan de betreffende voorwaarden
voor verlening van de gevraagde machtiging tot voorlopig verblijf of verblijfsvergunning
wordt voldaan. Aangezien de IND de betrouwbaarheid van de erkende referent
vooraf heeft beoordeeld en de erkende referent weet dat de eigen verklaringen
vooraf en achteraf (kunnen) worden gecontroleerd, kan de IND als regel uitgaan
van de juistheid van die eigen verklaring. Dit maakt het mogelijk dat de beschikking
op een door de erkende referent ingediende mvv- of vvr-aanvraag aanzienlijk
sneller tegemoet kan worden gezien dan in de situatie, waarin de aanvraag
en de daarbij behorende gegevens en bescheiden door de IND volledig en integraal
vooraf worden beoordeeld. Voor de behandeling van door erkende referenten
ingediende aanvragen wordt een streeftermijn van twee weken gehanteerd. De
IND zal de doorlooptijden nauwgezet monitoren en daarover rapporteren.
 
 Op behandeling van door erkende referenten ingediende aanvragen binnen
een streeftermijn van twee weken worden enige uitzonderingen voorzien.
 
 De eerste betreft aanvragen om arbeidsmigratie, waarvoor een tewerkstellingsvergunning
is vereist. Arbeidsmigratie wordt slechts toegestaan, indien daarmee een wezenlijk
Nederlands belang is gediend. Dit wordt in de regel door het UWV/Werkbedrijf
in het kader van de afgifte van een tewerkstellingsvergunning beoordeeld aan
de hand van een toetsing aan de aanwezigheid van prioriteitgenietend aanbod
van arbeidskrachten op de Nederlandse arbeidsmarkt. Op een aanvraag tot verlening
van een tewerkstellingvergunning wordt binnen vijf weken na ontvangst beslist
(artikel 2, tweede lid, van de Wet arbeid vreemdelingen). Een beslissing op
de mvv- of vvr-aanvraag is in deze gevallen niet binnen twee weken mogelijk.
Het gaat hierbij niet om door erkende referenten ingediende aanvragen ten
behoeve van kennismigranten, wetenschappelijk onderzoekers in de zin van richtlijn
2005/71/EG, studenten en uitwisselingsjongeren, voor wier arbeid immers geen
tewerkstellingsvergunning is vereist.
 
 Voorts moet het, zoals hierna in paragraaf 2.7.3 wordt toegelicht,
de IND te allen tijde mogelijk zijn om aanvragen voorafgaande aan de vergunningverlening
integraal te kunnen beoordelen, indien zulks op basis van het betreffende
behandelprofiel geïndiceerd is, indien er concrete aanwijzingen zijn
die aanleiding vormen om aan de juistheid van de eigen verklaringen van de
erkende referent te twijfelen of op basis van steekproeven. In deze gevallen
worden de aan de eigenverklaringen van de erkende referent ten grondslag liggende
gegevens en bescheiden opgevraagd en beoordeeld. Ook hiermee gaat langere
tijd gepaard dan twee weken.
 
 Het vertrouwen in de erkende referent en diens eigen verklaringen moet
uiteraard wel verantwoord zijn. De Minister van Justitie (IND) blijft verantwoordelijk
voor de toelating, het verblijf en de uitzetting van vreemdelingen. Bij het
vertrouwen dat de regering in de erkende referent stelt, passen
dan ook de nodige waarborgen. Overheidsinterventie is bij migratie noodzakelijk,
maar de daarmee gepaard gaande lasten kunnen wel worden beperkt. Daarom worden
voorwaarden gesteld aan de erkenning als referent en daarmee aan de toegang
tot de versnelde procedure, en sluit erkenning ook niet uit dat er voorafgaand
aan de inwilliging van de toelatingsaanvraag ten behoeve van een vreemdeling
toch controles plaatsvinden.
 
 Ook is voorzien in een stelsel van informatie- en administratieplichten
van de referent en in toezicht op de naleving daarvan, waarbij het uitgangspunt
is, dat de referent die de regels naleeft, zo min mogelijk toezichtlast ondervindt,
maar ook dat geen enkele referent gevrijwaard is van toezichtsuitoefening.
Het wettelijk kader voorziet naar de mening van het kabinet in een evenwicht
tussen het vertrouwen dat in de erkende referent wordt gesteld en toezicht
op naleving van diens plichten. Om te voorkomen, dat er een zekere spanning
ontstaat tussen het vertrouwen dat in de erkende referent wordt gesteld en
de administratieve lasten die het naleven van diens verplichtingen meebrengt,
zal bij de nadere uitwerking rekening worden gehouden met zowel de randvoorwaarden
voor een effectief overheidstoezicht als ook de administratieve lasten, die
tot een minimum beperkt moeten blijven.
 2.7.2. Voorwaarden voor erkenning als referent
 Als gezegd, is inschrijving in het handelsregister van belang voor de
efficiënte inrichting van de werkprocessen van de overheid, ook bij de
toelating van vreemdelingen en het toezicht op referenten (paragraaf 2.2.2).
Daarbij komt dat aan de betrouwbaarheid en continuïteit van een rechtspersoon
of onderneming, die in strijd met de inschrijvingsplicht niet in het handelsregister
is ingeschreven, kan worden getwijfeld. Daarom zal voor de erkenning als referent
als voorwaarde worden gesteld, dat de betreffende instantie, voor zover dat
op grond van de Handelsregisterwet 2007 is vereist, ook daadwerkelijk is ingeschreven.
 
 Betrouwbaarheid van de potentiële referent is essentieel voor de
erkenning. De minister (IND) moet immers kunnen vertrouwen op de juistheid
en volledigheid van de eigen verklaring, die de erkende referent in het kader
van de versnelde procedure overlegt en waarop beslissingen over de toelating
en het verblijf van vreemdelingen in Nederland worden gebaseerd. Daarom wordt
de potentiële referent voorafgaand aan de erkenning op zijn betrouwbaarheid
beoordeeld. In het algemeen zal de betrouwbaarheid van een referent worden
beoordeeld aan de hand van onder meer de historie van belasting- en premieafdrachten,
de mate waarin vreemdelingenrechtelijke verplichtingen zijn nageleefd en eventuele
strafrechtelijke antecedenten van de bestuurders en andere bij de organisatie
betrokken personen. Bij dit onderzoek zal, waar mogelijk en verantwoord, gebruik
worden gemaakt van reeds bij andere overheidsdiensten bekende gegevens om
de administratieve lasten van de aanvrager zo veel mogelijk te beperken. Dit
onderzoek zal nader worden uitgewerkt in de lagere regelgeving.
 
 Indien dit onderzoek daartoe aanleiding geeft, zal bij de aanvraag tot
erkenning als referent een verklaring omtrent het gedrag van de aanvrager
verlangd kunnen worden. Dit betekent dat de referent die erkend wil worden,
bij het Centraal Orgaan Verklaring Omtrent het Gedrag (COVOG) een verklaring
moet aanvragen en deze aan de IND moet overleggen. Met het oog op de bestuurslasten
van de IND is er niet voor gekozen de IND het door COVOG te beoordelen risico
zelf te laten vaststellen. Dit betekent in voorkomende gevallen, dat de referent
deze verklaring zelf dient aan te vragen bij genoemd Justitie-onderdeel. Tegen
de afwijzing kan de referent bezwaar en beroep instellen. Om
de administratieve lasten voor de referent zo veel mogelijk te beperken, zal
de IND niet aan alle referenten, die erkenning wensen, om een verklaring omtrent
het gedrag vragen, maar alleen aan referenten ten aanzien van wie aanleiding
bestaat om te twijfelen aan de betrouwbaarheid. In de risicoprofielen die
het COVOG zal hanteren, worden gedragingen opgenomen die relevant zijn voor
de betrouwbaarheid als referent. Deze profielen zijn nog in ontwikkeling.
In het kader van het toezicht op referenten kan ook na de erkenning als referent
om een dergelijke verklaring omtrent het gedrag worden gevraagd, indien gegevens
uit andere registraties daartoe aanleiding geven. De betrouwbaarheid van de
erkende referent moet continu worden beoordeeld.
 
 De criteria, op grond waarvan de IND een verklaring omtrent het gedrag
verlangt, worden zoveel mogelijk in beleidsregels bekend gemaakt, zodat voor
de betrokken organisaties referenten transparant is wat zij kunnen verwachten.
Dit neemt niet weg dat de IND daarnaast ook in andere gevallen een verklaring
omtrent het gedrag kan verlangen, indien zij dat noodzakelijk acht voor de
beoordeling van de betrouwbaarheid. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn op
grond van inlichtingen van een handhavingsorganisatie of van informatie die
de daartoe geautoriseerde ambtenaren van de IND hebben verkregen door inzage
in systemen van andere overheidsorganisaties.
 
 Het gaat bij de betrouwbaarheidbeoordeling uiteraard niet louter om strafrechtelijke
antecedenten. Ook indien voor de minister (IND) op grond van andere feiten
onvoldoende vaststaat dat de potentiële referent zich na de erkenning
als referent ook daadwerkelijk zal houden aan de verplichtingen als erkende
referent, moet erkenning en daarmee de toegang tot de versnelde procedure
kunnen worden onthouden. Daarbij zal de minister (IND) onder meer rekening
houden met strafrechtelijke feiten, die ten aanzien van de onderneming of
de daarbij betrokken personen bekend zijn, en met bestuurlijke boetes die
zijn opgelegd terzake van bijvoorbeeld de Wet arbeid vreemdelingen, de Wet
op het minimumloon en de minimumvakantietoeslag of de fiscale wetgeving. Schending
van andere informatie- of administratieplichten dan op grond van de Vreemdelingenwet
2000 kan immers ook leiden tot het oordeel dat er goede redenen aanwezig zijn
om aan te nemen dat de referent ook zijn verplichtingen op grond van de Vreemdelingenwet
2000 niet zal nakomen. Daarnaast kan bij de beoordeling van de betrouwbaarheid
van de referent onder meer worden betrokken of de betreffende onderneming
of rechtspersoon door de belastinginspecteur op grond van artikel 28 van de
Wet op de loonbelasting 1964 een verplichting tot het doen van een eerstedagsmelding
is opgelegd, hetgeen in het algemeen de betrouwbaarheid niet ten goede komt.
Dit betekent dat een positieve verklaring omtrent het gedrag nog niet noodzakelijkerwijs
een positieve beoordeling van de betrouwbaarheid betekent.
 
 Het moet in dit verband gaan om zodanige feiten, dat de minister (IND)
er niet zonder meer van uit kan gaan dat de eigen verklaringen van de referent
juist, volledig en tijdig zijn. Een enkele forse snelheidsovertreding door
een leidinggevende van een onderneming is daarvoor bijvoorbeeld niet voldoende,
aangezien die niet relevant is voor de betrouwbaarheid van die onderneming
als referent. Uiteraard moet de weigering van de erkenning als referent naar
behoren worden gemotiveerd.
 
 Voorts is een duurzame vertrouwensrelatie met een onderneming, rechtspersoon
of kerkgenootschap niet goed denkbaar, indien de continuïteit en solvabiliteit
van die instantie onvoldoende vast staat. In dit verband wordt gedacht aan
gevallen, waarin een onderneming in surseance verkeert, en aan
nieuwe ondernemingen waarvan de eigenaren, financiers of leidinggevenden een
reeks aan faillissementen hebben achtergelaten. Bij de aanvraag om erkenning
zal derhalve ook worden beoordeeld of het opbouwen en onderhouden van een
langdurige vertrouwensband tot de mogelijkheden behoort.
 
 In de lagere regelgeving zal de invulling van de begrippen continuïteit
en solvabiliteit nader worden uitgewerkt. In ieder geval zal, zo de referent
op grond van de Handelsregisterwet 2007 inschrijvingsplichtig is, bij de Kamer
van Koophandel diens bedrijfsprofiel – een uittreksel uit het handelsregister,
jaarrekeningen, concernrelaties, deponeringen en bedrijfshistorie –
worden opgevraagd en worden gecontroleerd of de referent failliet is of in
surseance van betaling verkeert. Ook zullen bij de rijksbelastingdienst gegevens
worden gevraagd over de belasting- en premieafdracht door de te erkennen referent.
Om het ook voor startende ondernemingen mogelijk te maken als referent te
worden erkend, zal van hen – in plaats van een verklaring van betalingsgedrag
van de belastingdienst – onder meer worden gevraagd een ondernemingsplan
over te leggen.
 
 Indien de erkenning als referent eerder is ingetrokken wegens feiten waardoor
niet langer vertrouwen kon worden gesteld in die referent, zal dit een reden
kunnen zijn om erkenning gedurende enige tijd te weigeren. Intrekking zou
immers zinloos zijn, indien de betreffende rechtspersoon of onderneming aanstonds
weer op verzoek als referent zou moeten worden erkend. Om die reden wordt
voorgesteld dat erkenning kan worden onthouden gedurende een termijn van maximaal
vijf jaar nadat de erkenning als referent van de aanvrager is ingetrokken.
Met het oog op onder meer de opeenvolging en het naast elkaar bestaan van
verschillende rechtspersonen, die bijvoorbeeld toebehoren aan dezelfde (rechts)persoon
of die bijvoorbeeld dezelfde leidinggevende(n) hebben, wordt hierbij ook bezien
of eerder de erkenning van dergelijke bij de onderneming of rechtspersoon
betrokken rechtspersonen is ingetrokken.
 
 De erkenning als referent houdt verband met het verblijfsdoel waarvoor
de vreemdeling in Nederland wil verblijven. Op de referent van een buitenlandse
student rusten andere (informatie)verplichtingen dan op bijvoorbeeld een arbeidsreferent.
Ook kunnen de voorwaarden voor de erkenning van de referent verschillen, naar
gelang het verblijfsdoel van de vreemdeling. Deze zullen in de lagere regelgeving
nader worden uitgewerkt. Naast de arbeidsreferent voor buitenlandse werknemers
(waaronder kennismigranten) en de studiereferent (voor buitenlandse studenten),
zal in ieder geval een afzonderlijke erkenning nodig zijn als uitwisselingsreferent
voor de toelating en het verblijf van buitenlandse au pairs en andere uitwisselingsjongeren.
Erkenning als arbeidsreferent brengt mee dat de referent toegang krijgt tot
de versnelde procedure voor de toelating en het verblijf van alleen arbeidsmigranten
(en hun gezinsleden), maar niet voor de toelating van vreemdelingen die voor
een ander doel in Nederland willen verblijven. De arbeidsreferent kan bijvoorbeeld
niet via de versnelde procedure de overkomst van een au pair of van zijn echtgenote
bewerkstelligen.
 
 Op grond van het voorgestelde artikel 2e, eerste lid, onderdeel e, kan
van bepaalde referenten als voorwaarde voor de erkenning worden vereist dat
zij zich aansluiten bij een gedragscode. Niet-naleving van die gedragscode
vormt geen beboetbaar of bestrafbaar feit – het voorgestelde artikel
55a, noch de voorgestelde wijziging van artikel 108, verwijst naar het voorgestelde
artikel 2e. Niet-naleving van bepalingen in een dergelijke gedragscode, waarvan
naleving als voorwaarde voor de erkenning als referent is gesteld, kan leiden
tot schorsing of intrekking van de erkenning als referent. Wel
kan het voorkomen dat de erkende referent tevens een (beboetbare) overtreding
van een wettelijke zorgplicht als bedoeld in het voorgestelde artikel 2, tweede
lid, onderdeel b, heeft gepleegd. Indien aansluiting bij en naleving van een
bepaalde gedragscode als voorwaarde voor de erkenning als referent wordt gesteld,
zal de tekst van de desbetreffende gedragscode bekend worden gemaakt als bijlage
bij de regeling waarin aansluiting bij en naleving van een gedragscode als
voorwaarde voor de erkenning als referent wordt gesteld. De kenbaarheid van
de desbetreffende gedragscode is daarmee voor de erkende referent nog beter
gewaarborgd dan thans het geval is door publicatie op internet. Ook eventuele
wijzigingen zullen op deze wijze worden bekendgemaakt. Overigens toont de
praktijk van bijvoorbeeld de in de memorie van toelichting genoemde Gedragscode
internationale student in het Nederlands hoger onderwijs geen frequente wijzigingen.
Zij is op 1 mei 2006 in werking getreden en tot op heden niet gewijzigd.
 2.7.2.1. Uitwisseling
 Als uitwisselingsreferent kan slechts worden erkend een onderneming of
rechtspersoon, die een culturele doelstelling nastreeft, en een uitwisselingsprogramma
uitvoert. Het gaat hierbij onder meer om au-pairbureaus. De culturele doelstelling
zal voor de IND voldoende kenbaar zijn uit de inschrijving in het handelsregister.
Voorts moet de referent een uitwisselingsprogramma uitvoeren, dat door de
Minister van Justitie (IND) is goedgekeurd. Uit dit programma moet onder meer
genoegzaam blijken dat de vreemdeling inderdaad in Nederland zal verblijven
om in korte tijd als uitwisselingsjongere of au pair kennis te maken met de
Nederlandse taal en cultuur. Ook moet uit dat programma duidelijk blijken
of de vreemdeling arbeid zal verrichten, en zo dat het geval is, van welke
aard en omvang de betreffende werkzaamheden zullen zijn. Indien die werkzaamheden
niet verenigbaar zijn met het verblijf als uitwisselingsjongere of au pair,
wordt het programma niet goedgekeurd. Voor de beoordeling van de arbeidsmarkttechnische
aspecten van het uitwisselingsprogramma zal de Minister van Justitie (IND)
advies inwinnen bij de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, tot
wiens verantwoordelijkheden het arbeidsmarktbeleid behoort.
 2.7.2.2. Onderwijs
 Vreemdelingen worden niet toegelaten voor alle vormen van onderwijs. Toelating
kan onder bepaalde voorwaarden worden toegestaan voor hoger en wetenschappelijk
onderwijs, en in bijzondere gevallen voor voortgezet of beroepsonderwijs voor
zover Nederland daarvoor het meest aangewezen land is en de vreemdeling daarmee
een positieve bijdrage kan leveren aan de ontwikkeling van het land van herkomst.
Toelating kan eveneens worden toegestaan voor opleidingen in het kader van
het ontwikkelingssamenwerkingsbeleid – hetgeen overwegend om hoger en
wetenschappelijk onderwijs gaat – of voor opleidingen in het kader van
de Wet op het specifiek cultuurbeleid. Als referent
van een vreemdeling die in Nederland verblijft of wil verblijven voor het
volgen van studie, kan slechts worden erkend een onderneming of rechtspersoon,
die een of meer van deze soorten onderwijs aanbiedt waarvoor vreemdelingen
tot Nederland kunnen worden toegelaten. Aanbieders van andersoortig onderwijs
kunnen geen buitenlandse studenten met de nationaliteit van een derde land
aantrekken en komen derhalve ook niet in aanmerking voor erkenning als referent.
 2.7.2.3. Onderzoek
 Als referent van een vreemdeling met de nationaliteit van een derde land die in Nederland verblijft of wil verblijven voor het verrichten van
wetenschappelijk onderzoek in de zin van richtlijn 2005/71/EG betreffende
een specifieke procedure voor de toelating van onderdanen van derde landen
met het oog op wetenschappelijk onderzoek, kan slechts worden erkend een onderneming
of rechtspersoon, die als onderzoeksinstelling is erkend. Als voorheen wordt
hierbij aangesloten bij het Besluit uitvoering wet arbeid vreemdelingen, de
bijlage bij de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek en
de S&O-verklaring als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel q, van
de Wet vermindering afdracht loonbelasting en premie voor de volksverzekeringen
(zie Stb. 2007, 366, en Stcrt. 2008, 39). Richtlijn 2005/71/EG voorziet in
een versnelde toelatingsprocedure en een versterkte positie van de onderzoeksreferent,
die overeenkomt met de uitgangspunten van het moderne migratiebeleid.
 2.7.2.4. Geen erkenning
 De in Nederland gevestigde hoofdpersoon, bij wie een onderdaan van een
derde land als familie- of gezinslid wil verblijven, kan niet als referent
worden erkend. Bij gezinsmigratie verzoeken referenten in het algemeen slechts
eenmalig, dan wel met grote tussenpozen, om de overkomst van een echtgenoot,
partner of kind. Hierdoor is het niet mogelijk dat de overheid (IND) met de
hoofdpersoon een band opbouwt, die vergelijkbaar is met de band met bijvoorbeeld
ondernemingen, hogescholen en universiteiten, die meerdere vreemdelingen per
jaar laten overkomen. In voorkomende gevallen waarin meermalen wordt verzocht
om toelating en verblijf van gezinsleden, zal het tijdsverloop tussen de aanvragen
in het algemeen dermate lang zijn, dat integrale beoordeling van de aanvraag
noodzakelijk is, terwijl meerdere aanvragen in een kort tijdsbestek op zich
een indicatie vormen, die integrale beoordeling van de aanvraag om gezinsmigratie
rechtvaardigt. Met het oog hierop is het noch voor de referent, noch voor
de overheid lonend een afzonderlijke erkenningsprocedure te volgen. De voordelen
voor de referent bij erkenning en daarmee bij toegang tot de versnelde procedure
wegen niet op tegen de daarmee gepaard gaande lasten. Wel zal ook de gezinsreferent
worden opgenomen in het referentenregister van de IND.
 2.7.3. Mogelijkheid van voorafgaande controle
 Het gebruik door de erkende referent van eigen verklaringen bij toelatingsaanvragen
drukt de bestuurslasten en daarmee de doorlooptijden. Zowel de erkende referent
als de vreemdeling zijn gebaat bij een snelle beoordeling van aanvragen om
toelating en verblijf. Het uitgangspunt van de versnelde procedure is dat,
indien uit de eigen verklaring van de erkende referent blijkt dat aan de voorwaarden
wordt voldaan, aanvragen omtrent een machtiging tot voorlopig verblijf of
een verblijfsvergunning regulier worden ingewilligd, nadat de IND de openbare
orde- en nationale veiligheidsaspecten heeft beoordeeld en nadat de identiteit
van de vreemdeling door de overheid is vastgesteld. Als uitgangspunt zullen
de eigen verklaringen achteraf in plaats van vooraf op hun juistheid worden
beoordeeld. Dit maakt het mogelijk dat de inwilligende beschikking op de aanvraag
als regel binnen een streeftermijn van twee weken tegemoet kan worden gezien.
 
 Niet in alle gevallen zal deze termijn kunnen worden gerealiseerd. Als
gezegd (paragraaf 2.7.1) blijft het voor de IND mogelijk om in individuele
gevallen aanvragen vooraf integraal te beoordelen, dus voordat de gevraagde
machtiging tot voorlopig verblijf of verblijfsvergunning wordt verleend. Dit
zal met name gebeuren op basis van behandelprofielen, indien er concrete aanwijzingen
zijn die er op duiden, dat de erkende referent zich niet aan zijn verplichtingen
houdt of op basis van steekproeven. Hiermee kan de erkende referent
rekening houden bij de inrichting van zijn administratie en bij zijn planningen.
Ook zal de termijn tussen de indiening van de aanvraag en de daadwerkelijke
afgifte van de machtiging tot voorlopig verblijf of verblijfsvergunning afhankelijk
zijn van de medewerking van de betrokken vreemdeling aan de vaststelling van
diens identiteit door de overheid.
 2.7.4. Schorsing en intrekking van de erkenning
 De Minister van Justitie (IND) kan referenten erkennen en die erkenning
schorsen en intrekken. Erkenning geeft toegang tot de versnelde procedure,
waarin op basis van de eigen verklaringen versneld toelating en verblijf van
een vreemdeling kan worden verkregen. De minister blijft daarvoor verantwoordelijk
en moet die verantwoordelijkheid ook kunnen waarmaken. Om die reden wordt
voorzien in een voorafgaande beoordeling van onder meer de betrouwbaarheid
van de referent, die voor erkenning in aanmerking wil komen. Die beoordeling
en daarmee ook de erkenning als referent wordt daarom niet aan de betreffende
branche overgelaten. Het is dus niet zo dat werkgevers, onderwijsinstellingen
en uitwisselingsorganisaties zelf beoordelen of de Minister van Justitie (IND)
bij beslissingen over de toelating en het verblijf van vreemdelingen in Nederland
op de juistheid van de eigen verklaringen kan afgaan. Het is uiteraard wel
aan het veld zelf om te bepalen, welke organisaties aangesloten worden en
blijven bij bijvoorbeeld een gedragscode. In die gevallen waarin aansluiting
bij een gedragscode wordt vereist als voorwaarde voor de erkenning als referent,
heeft de branche wel een zekere invloed op de erkenning als referent. Dit
is het geval bij het hoger onderwijs. Aansluiting bij de Gedragscode internationale
student in het Nederlands hoger onderwijs zal een van de voorwaarden zijn
voor de erkenning van hogeronderwijsinstellingen als referent. Een hogeronderwijsinstelling
die niet in het door de IB-Groep bijgehouden register van de aangesloten onderwijsinstellingen
is opgenomen of daaruit op last van de Landelijke Commissie Gedragscode internationale
student in het Nederlands hoger onderwijs is geschrapt, komt niet (langer)
in aanmerking voor erkenning. Anderzijds is het enkele feit dat een hogeronderwijsinstelling
in dat register is ingeschreven, nog niet voldoende voor erkenning als referent.
Daarvoor moet ook aan alle overige voorwaarden zijn voldaan. De criteria voor
de erkenning als referent en voor de schorsing en intrekking van die erkenning,
vallen niet volledig samen met de criteria voor opname in of schrapping uit
het register, dat de IB-Groep in het kader van de gedragscode bijhoudt.
 
 Schorsing van de erkenning als referent in afwachting van onderzoek naar
de mogelijkheden om de erkenning in te trekken – bijvoorbeeld door de
Landelijke Commissie Gedragscode internationale student in het Nederlands
hoger onderwijs – kan bij aanwijzingen, die duiden op ernstige overtredingen
noodzakelijk zijn. Dat de betreffende onderwijsinstelling in zo’n geval
tijdelijk geen buitenlandse studenten meer kan intrekken, acht de regering
in ernstige gevallen gerechtvaardigd.
 
 De schorsing of intrekking van de erkenning als referent kan ook gevolgen
hebben voor de verblijfsrechtelijke positie van een reeds toegelaten vreemdeling.
In die gevallen waarin erkenning van de referent een van de voorwaarden voor
de toelating van de vreemdeling is – het gaat hierbij om studenten,
kennismigranten, wetenschappelijk onderzoekers en uitwisselingsjongeren –
voldoet de vreemdeling na schorsing of intrekking van de erkenning van zijn
referent immers niet meer aan de beperking, waaronder de verblijfsvergunning
is verleend, zodat deze kan worden ingetrokken. De regering voorziet een regeling,
die er toe strekt dat de betreffende vreemdeling, voor zover deze te goeder
trouw is, gedurende drie maanden in de gelegenheid wordt gesteld een andere
(erkende) referent te vinden. Een dergelijke regeling bestaat
al voor wetenschappelijk onderzoekers en zal dus worden uitgebreid.
 2.7.5. Overgangsrecht convenanten
 Op dit moment heeft de IND met een groot aantal bedrijven, onderwijs-
en onderzoeksinstellingen en uitwisselingsorganisaties convenanten afgesloten,
op grond waarvan de betrokken instanties zijn toegelaten tot de zogeheten
verkorte mvv-procedure. De betreffende convenanten bevatten echter geen zorg-
en informatieplichten van de convenanthouder, die vergelijkbaar zijn met die
van de erkende referenten, bieden nauwelijks waarborgen voor de daadwerkelijke
naleving van de gemaakte afspraken en ook bevatten zij geen praktische en
eenduidige regeling voor beëindiging van deze convenanten in het geval
de convenanthouder zijn afspraken niet nakomt. Ook is, zoals de ACVZ in haar
advies «Immigratie op maat» heeft aangegeven, adequate rechtsbescherming
van de convenanthouder een probleem.
 
 Het gedurende langere tijd naast elkaar bestaan van deze huidige convenantenpraktijk
en het voorgestelde stelsel van erkende referenten, die na een voorafgaande
beoordeling toegang krijgen tot de versnelde procedure, is uit praktisch oogpunt
onwenselijk. Om die reden wordt voorgesteld deze convenanten van rechtswege
te beëindigen en de convenanthouders onder omstandigheden van rechtswege
te erkennen als referent. Hiermee worden de administratieve lasten voor het
bedrijfsleven en de bestuurslasten voor de IND tot een minimum beperkt, aangezien
de indiening van een aanvraag om erkenning als referent en de beoordeling
daarvan in veel gevallen achterwege kan blijven.
 
 Voorwaarde voor de van rechtswege erkenning als referent zal zijn dat
in het jaar voorafgaande aan de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel met
gebruikmaking van het convenant een machtiging tot voorlopig verblijf of een
verblijfsvergunning is verleend. Hiermee worden de niet-actieve convenanthouders,
die lange tijd geen of helemaal nooit gebruik hebben gemaakt van de verkorte
mvv-procedure en waarmee de IND geen recente praktijkervaringen heeft, niet
van rechtswege als referent erkend. Hen staat het uiteraard wel vrij alsnog
om erkenning als referent en daarmee om toegang tot de versnelde procedure
te verzoeken.
 
 Vanaf de erkenning van rechtswege van de voormalig convenanthouder is
deze gehouden aan zijn verplichtingen als (erkend) referent. De instanties
die van rechtswege als referent worden erkend, zullen ook onverkort aan de
voorwaarden voor erkenning moeten voldoen. De IND kan uiteraard te allen tijde,
bijvoorbeeld bij de eerste aanvraag van deze referent om de toelating van
een vreemdeling of in het kader van het toezicht op referenten, controleren
of de van rechtswege erkende referent voldoet aan die voorwaarden. Op grond
van behandelprofielen en concrete indicaties om aan de betrouwbaarheid van
de betreffende referent te twijfelen, kunnen aanvragen van de betreffende
referent integraal worden beoordeeld. In een voorkomend geval kan de van rechtswege
toegekende status als referent worden geschorst of ingetrokken. De IND zal
de huidige convenanthouders hierover vroegtijdig informeren.
 2.8. Registratie
 In de vreemdelingenadministratie (artikel 107) zal worden bijgehouden
welke natuurlijke personen, rechtspersonen en ondernemingen referent zijn
of zijn geweest van een vreemdeling. Dit is onder meer noodzakelijk voor het
toezicht op de naleving van de wettelijke voorschriften met betrekking tot
referenten en voor het verhaal van de kosten van uitzetting. Thans
is het technisch nog niet mogelijk om van een bepaalde natuurlijke of rechtspersoon
te onderzoeken of deze al eerder ten behoeve van een vreemdeling als referent
is opgetreden. Omdat dat met het oog op het toezicht op referenten wel noodzakelijk
is, wordt een referentenregister ingesteld.
 
 Daarnaast zal de IND een openbaar register van alle erkende referenten
bijhouden (artikel 2c, zesde lid). Dit vloeit gedeeltelijk voort uit internationaalrechtelijke
verplichtingen. De richtlijn wetenschappelijk onderzoekers schrijft voor dat
de lidstaten openbare lijsten met erkende onderzoeksinstellingen bijhouden.
Het openbare register van de erkende referenten zal echter alle erkende referenten –
derhalve ook instellingen die erkend zijn als referent van buitenlandse studenten,
kennismigranten, arbeidsmigranten en uitwisselingsjongeren – bevatten.
Hiermee kan bijvoorbeeld de kennismigrant op snelle en eenvoudige wijze achterhalen
bij welke in Nederland gevestigde bedrijven hij snel – via de versnelde
toelatingsprocedure – als kennismigrant aan de slag kan, en kunnen studiemigranten
eenvoudig en snel achterhalen aan welke Nederlandse onderwijsinstellingen
zij binnen zeer korte tijd kunnen gaan studeren. Op dit moment is er al een
openbaar register met de namen van de bedrijven die gebruik kunnen maken van
de kennismigrantenregeling (http://www.ind.nl/nl/inbedrijf/wonenenwerken).
Ook zijn er openbare registers met de namen en adresgegevens van onderwijsinstellingen
die de Gedragscode internationale student in het Nederlands hoger onderwijs
hebben ondertekend of op een door het Ministerie van Buitenlandse Zaken dan
wel het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap opgestelde lijst staan
(zie www.internationalstudy.nl). Aangezien de erkenning is bedoeld voor bedrijven
en organisaties, die met enige regelmaat behoefte hebben aan de overkomst
van vreemdelingen naar Nederland, worden geen natuurlijke personen in dit
openbare register opgenomen.
 2.9. Beëindiging van het referentschap
 In het nieuwe reguliere vreemdelingenbeleid wordt een belanghebbende referent
door de ondertekening van een daartoe strekkende verklaring of – in
uitzonderingsgevallen – door aanwijzing als referent. Vanaf dat moment
ontstaan bepaalde verplichtingen, waarvan niet-naleving kan leiden tot het
opleggen van bestuurlijke boetes en een aansprakelijkheid voor bepaalde kosten
van de eventuele uitzetting van de vreemdeling. Dit maakt het noodzakelijk
dat er heldere regels worden gesteld over het moment, waarop de verschillende
verplichtingen als referent eindigen. Het onderhavige wetsvoorstel regelt
op hoofdlijnen, wanneer het referentschap en de daaraan verbonden verplichtingen
eindigen.
 
 De informatie- en zorgplichten van de referent eindigen, indien de referent
de IND heeft bericht over de beëindiging van zijn betrekkingen met de
vreemdeling, op grond waarvan de betrokken persoon of instantie eerder als
referent van die vreemdeling was opgetreden of aangewezen. Hierbij wordt gedacht
aan de arbeidsreferent, die kennis geeft van de beëindiging van de arbeidsrelatie
met de buitenlandse werknemer, de studiereferent die meldt dat de buitenlandse
student niet meer aan zijn onderwijsinstelling studeert, en de gezinsreferent
die aangeeft dat de samenwoning met de vreemdeling is verbroken. Indien de
referent aangeeft, dat die relatie is verbroken, zonder dat zich een andere
referent ten behoeve van de betreffende vreemdeling heeft aangemeld, wordt
door de IND bezien of het verblijf van die vreemdeling moet worden beëindigd,
aangezien de vreemdeling in dat geval niet langer voldoet aan de voorwaarden
voor verblijf in Nederland. De zorg- en informatieplichten eindigen eveneens,
zodra ten behoeve van het verblijf van de vreemdeling in Nederland een andere
referent is opgetreden. In dat geval worden deze verplichtingen door
die andere referent overgenomen. Deze verplichtingen eindigen voorts, indien
de vreemdeling Nederlander wordt of in het bezit wordt gesteld van een andere
verblijfsvergunning.
 
 Het einde van het referentschap betekent overigens niet het einde van
alle verplichtingen. De verplichting van de (gewezen) referent om de geadministreerde
gegevens te bewaren en daaruit desgevraagd gegevens te verstrekken, eindigt
vijf jaar nadat het referentschap is geëindigd. De reden hiervoor is,
dat het ook na beëindiging van het referentschap mogelijk moet zijn te
controleren of de gewezen referent zich eerder aan zijn (inmiddels beëindigde)
verplichtingen heeft gehouden. Indien naderhand wordt vastgesteld dat dat
niet het geval is geweest, kan de gewezen referent alsnog een bestuurlijke
boete worden opgelegd. In dat geval zal uiteraard ook worden bezien of er
ten behoeve van de vreemdeling onjuiste gegevens zijn verstrekt die gevolgen
moeten hebben voor diens verblijfsrechtelijke positie.
 
 Volledigheidshalve wordt opgemerkt, dat de referent zich niet eenzijdig
zal kunnen onttrekken aan de verantwoordelijkheden die hij met de overkomst
van de vreemdeling is aangegaan door bijvoorbeeld het referentschap «op
te zeggen». De referent moet zich vooraf bewust zijn van zijn rol en
verantwoordelijkheden in het migratieproces.
 2.10. De positie van de vreemdeling
 Niet in alle gevallen is voor het (voorgenomen) verblijf van een vreemdeling
een referent vereist. Dit is afhankelijk voor het doel, waarvoor de vreemdeling
in Nederland wil verblijven. Bij arbeidsmigratie en gezinsmigratie kan verlangd
worden, dat de werkgever, respectievelijk de persoon, bij wie de vreemdeling
als gezinslid in Nederland wil verblijven, zich referent stelt, maar een vreemdeling,
die naar Nederland wil komen voor bijvoorbeeld het verrichten van arbeid als
zelfstandige of het ondergaan van medische behandeling, zal niet beschikken
over een referent. Voorts noopt internationaal recht tot uitzonderingen. Zo
kan van gemeenschapsonderdanen niet verlangd worden dat zij beschikken over
een referent. Uit het arrest van het Hof van Justitie van 19 juni 2008
in zaak C-319/06 (de Commissie van de Europese Gemeenschappen tegen het Groothertogdom
Luxemburg) kan voorts worden afgeleid dat richtlijn 96/71/EG van het Europees
Parlement en de Raad van 16 december 1996 betreffende de terbeschikkingstelling
van werknemers met het oog op het verrichten van diensten zich verzet tegen
het vereiste van een in Nederland gevestigde referent. Op grond van artikel
16, tweede lid, zal in de lagere regelgeving per verblijfsdoel worden geregeld
of de verblijfsvergunning al dan niet kan worden geweigerd wegens het ontbreken
van de referent. In de lagere regelgeving zal eveneens worden geregeld in
welke gevallen een referent op grond van internationale verplichtingen niet
kan worden vereist.
 
 Een vreemdeling die als gezinslid, student, werknemer, seizoenarbeider
of kennismigrant, als wetenschappelijk onderzoeker of als stagiair of practicant
in aanmerking wil komen voor een machtiging tot voorlopig verblijf of een
verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd, zal als regel een referent
moeten hebben. Om te voorkomen dat personen en organisaties hun verantwoordelijkheden
als referent niet willen nemen, wordt de toegang
en het verblijf van de vreemdeling afhankelijk gesteld van de referent, die
ook mede verantwoordelijkheid draagt voor het verblijf van die vreemdeling.
Aangezien de referent belang heeft bij het verblijf van de vreemdeling en
de (administratieve) lasten van het referentschap bij de nadere uitwerking
daarvan in de lagere regelgeving zo beperkt mogelijk zullen worden gehouden,
wordt aangenomen dat de referent zijn verantwoordelijkheden ook
zal willen nemen. De nadere uitwerking van de op de referent rustende verplichtingen
zal in nauw overleg met de betrokken partijen plaatsvinden.
 
 Het staat de vreemdeling die bijvoorbeeld als arbeidsmigrant, student
of uitwisselingsjongere in Nederland verblijft, uiteraard vrij te allen tijde
een andere referent – werkgever, onderwijsinstelling, uitwisselingsorganisatie –
te zoeken. De vreemdeling kan ook te allen tijde zelf aanvragen indienen en
contact opnemen met de IND.
 
 Een zekere afhankelijkheidsrelatie tussen bepaalde vreemdelingen en hun
referent in de eerste jaren van het verblijf in Nederland is overigens niet
nieuw. Een vreemdeling wordt ook thans niet toegelaten, voordat vast staat
dat deze, bijvoorbeeld, inderdaad komt studeren aan een Nederlandse universiteit
of hogeschool, als werknemer daadwerkelijk aan de slag gaat bij een in Nederland
gevestigde onderneming of als gezinslid wil verblijven bij een in Nederland
wonende hoofdpersoon met wie een familie- of gezinsrelatie bestaat. Het verblijfsrecht
van een buitenlandse werknemer is ook thans afhankelijk van diens arbeidsrelatie
met de werkgever. Beëindiging van de arbeidsovereenkomst brengt ook nu
met zich mee dat de vreemdeling niet langer voldoet aan de beperking waaronder
de verblijfsvergunning is verleend, zodat die vergunning kan worden ingetrokken.
Een student die zijn studie aan een universiteit of hogeschool staakt, verliest
zijn verblijfsrecht. Het verblijfsrecht van een gezinsmigrant is de eerste
drie jaar afhankelijk van diens relatie met de hoofdpersoon bij wie hij als
familie- of gezinslid in Nederland verblijft. Het moderne migratiebeleid maakt
dit niet wezenlijk anders. Het referentschap als voorwaarde voor verblijf
in Nederland (het voorgestelde onderdeel i van artikel 16) is in zekere zin
dan ook een formalisering van de bestaande praktijk.
 
 Voor die gevallen waarin dat, gelet op internationale verplichtingen waaraan
Nederland is gehouden, niet mogelijk is, wordt voorzien in de mogelijkheid
om de referent bij beschikking aan te wijzen, zonder dat het verblijf van
de betreffende vreemdeling wordt geweigerd of beëindigd.
 
 In bepaalde gevallen zal de vreemdeling in beginsel slechts worden toegelaten,
indien de referent als zodanig is erkend. Het gaat hierbij om uitwisselingsjongeren,
studenten, kennismigranten en wetenschappelijk onderzoekers in de zin van
richtlijn 2005/71/EG. In die gevallen kan de schorsing of intrekking van de
erkenning als referent ook verblijfsrechtelijke gevolgen voor de vreemdeling
hebben, aangezien die in dat geval niet langer voldoet aan de beperking waaronder
de verblijfsvergunning is verleend. Het verblijf van de vreemdeling die te
goeder trouw is, zal in ieder geval niet worden beëindigd gedurende een
periode van drie maanden. In deze periode kan de vreemdeling een andere referent
zoeken. De wet noch de daarop gebaseerde algemeen verbindende voorschriften
dwingen tot verblijfsbeëindiging na deze drie maanden, zodat in de praktijk
rekening kan worden gehouden met de individuele omstandigheden van de betrokken
vreemdeling.
 
 De bestaande, op de vreemdeling rustende informatieverplichtingen blijven
in stand. Zo blijven de verplichtingen tot kennisgeving van verandering van
woon- of verblijfplaats en van vertrek naar het buitenland op de vreemdeling
rusten. Niet alleen rusten deze verplichtingen op een aanzienlijk grotere
groep vreemdelingen dan alleen de houder van de verblijfsvergunning regulier
voor bepaalde tijd die een referent (kunnen) hebben, maar ook kan de referent
niet in alle gevallen redelijkerwijs beschikken over de relevante gegevens.
Zo kan van hem niet worden gevergd dat hij altijd zicht heeft op de daadwerkelijke
verblijfplaats van de vreemdeling of diens vertrek naar het buitenland.
Ook de verplichtingen tot bijvoorbeeld al dan niet periodieke aanmelding bij
de korpschef of de IND, en tot het verlenen van medewerking aan het vastleggen
van gegevens met het oog op identificatie en aan medisch onderzoek naar tuberculose,
blijven op de vreemdeling rusten. Verder blijft ook op de vreemdeling de verplichting
rusten om de overheid te informeren, indien hij niet langer voldoet aan de
beperking waaronder de verblijfsvergunning is verleend.
 
 Daarnaast wordt van de referent verwacht dat deze de minister (IND) voorziet
van relevante gegevens met betrekking tot de vreemdeling wiens referent hij
is. Zo moet de referent de IND informeren, indien de vreemdeling niet langer
voldoet aan de beperking waaronder de verblijfsvergunning is verleend, voor
zover de referent daarvan kennis heeft of zulks redelijkerwijs kan vermoeden.
Daarnaast wordt de referent verplicht andere relevante gegevens te verstrekken
met betrekking tot de vreemdeling wiens referent hij is. Bij de nadere uitwerking
hiervan in de lagere regelgeving in overleg met de betrokken maatschappelijke
partijen zullen zowel de persoonlijke levenssfeer van de vreemdeling als de
administratieve lasten van de referent in acht worden genomen. Op grond van
artikel 35 van de Wet bescherming persoonsgegevens kan de vreemdeling de gegevens
inzien, die de referent met betrekking tot zijn persoon administreert.
 3. Gegevensuitwisseling en eenmalige gegevensuitvraag
 3.1. Gebruik van bestaande registraties
 De dienstverlening aan burgers en bedrijven kan door toepassing van ICT
worden verbeterd. Goed gebruik van nieuwe technologieën biedt daarvoor
kansen. Een van de doelstellingen van het onderhavige wetsvoorstel is dan
ook dat gegevens die al bij een andere overheidsdienst bekend zijn, niet opnieuw
door de vreemdeling of de referent hoeven te worden verstrekt. Om gegevens
te verkrijgen wordt waar mogelijk aansluiting gezocht bij het stelsel van
bestaande en toekomstige basisadministraties. Authentieke gegevens uit die
basisregistraties moeten door de IND bij de uitvoering van de Vreemdelingenwet
2000 worden gebruikt. De IND blijft in ieder geval gebruik maken van de Basisregistratie
personen (waarvan de Registratie niet-ingezetenen deel zal gaan uitmaken),
maar zal ook gebruik gaan maken van onder meer het nieuwe handelsregister
en de polisadministratie. Het onderhavige wetsvoorstel voorziet daarnaast
in de mogelijkheid om andere registraties en gegevens daaruit aan te wijzen
waarvoor het verplichte gebruik eveneens geldt (het voorgestelde artikel 24a,
eerste lid, aanhef en onder a). De gegevensuitwisseling zal in de meeste gevallen
geautomatiseerd geschieden.
 
 De geautomatiseerde gegevensuitwisseling wordt gefaseerd ingevoerd. Naar
verwachting wordt vanaf het tweede kwartaal van 2009 een nieuw informatiesysteem
door de IND (INDIGO) ingevoerd, dat niet alleen de benodigde functionaliteiten
heeft voor de digitale indiening van aanvragen en gedeeltelijk geautomatiseerde
ondersteuning van de beoordeling daarvan, maar ook voor geautomatiseerde gegevensuitwisseling
met andere overheidsinstanties. De betreffende administraties moeten daarvoor
elektronisch te raadplegen zijn via INDIGO. Hierbij zijn ook de technische
mogelijkheden van belang. Daarnaast moeten de actualiteit en volledigheid
van de gegevens een verantwoorde basis vormen voor de daarop te baseren activiteiten
en besluiten van de IND, en moeten de gegevens uiteraard nodig zijn voor de
uitvoering van de Vreemdelingenwet 2000. Het vaststellen van gegevens die
voor eenmalige uitvraag in aanmerking komen, vergt goede afstemming met de
organisaties waar de gegevens berusten en met de betrokken burgers
en bedrijven. Zo zullen de voor de uitvoering van de Vreemdelingenwet 2000
relevante gegevens die onderwijsinstellingen reeds moeten aanleveren aan het
Basisregister onderwijs, zo mogelijk uit dat register en niet van de betrokken
onderwijsinstellingen worden betrokken. Het gaat hierbij om gegevens en registraties
waarvoor de raadpleging door de IND op grond van een wettelijk voorschift
is geregeld. Aanwijzing zal bij algemeen verbindend voorschrift plaatsvinden
(het voorgestelde artikel 24a, vierde lid).
 
 De IND is doende een knooppunt voor informatievoorziening (IVK) in te
richten, waarbij de betrokken instanties zoveel mogelijk participeren. Daarbij
wordt de informatiebehoefte op detailniveau in kaart gebracht en worden de
organisatorische, technische en juridische aspecten van de informatievoorziening
nader uitgewerkt.
 3.2. Uitvraagbevoegdheid IND
 In aansluiting hierop wordt het de IND toegestaan alsnog de gegevens bij
de vreemdeling of referent op te vragen (het voorgestelde artikel 24a, derde
lid). Dit kan bijvoorbeeld aan de orde zijn indien bij de uitvoering blijkt,
dat de kwaliteit (actualiteit, volledigheid) van de uit de administraties
verkregen gegevens betreffende de vreemdeling of referent tekort schiet of
wanneer daarover gerede twijfel bestaat. Dit is vergelijkbaar met de regels
zoals die voor gebruik van (authentieke) gegevens uit basisregistraties worden
gesteld. Dit kan eveneens aan de orde zijn, indien de aanvraag door een erkende
referent is ingediend en met eigen verklaringen is onderbouwd, en de IND steekproefsgewijs,
dan wel op basis van een risicoanalyse of concrete aanwijzingen, besluit de
aanvraag voorafgaand aan de vergunningverlening integraal te toetsen. Ook
wordt het de IND toegestaan gegevens op te vragen die van belang zijn voor
de latere beoordeling van de vraag of de vreemdeling of al dan niet erkende
referent nog steeds aan de voorwaarden voldoet (de voorgestelde wijzigingen
van artikel 54).
 3.3. Informatieplicht vreemdeling en referent
 Daarnaast wordt op de vreemdeling en de referent de verplichting gelegd
om, niet alleen wanneer de IND daar om vraagt, maar ook uit eigen beweging
relevante feiten en omstandigheden aan de IND te melden. Deze inlichtingenplicht
legt bij hen een eigen verantwoordelijkheid neer om die informatie die van
belang is voor uitvoering van de Vreemdelingenwet 2000 zelf te melden. Het
spreekt voor zich dat een systeem voor meervoudig gebruik van gegevens via
basis- en andere registraties ook gevolgen heeft voor deze inlichtingenplicht
van de vreemdeling en referent. Bedoeling is immers dat zij wijzigingen van
bepaalde feiten of omstandigheden niet bij diverse overheidsinstanties hoeven
te melden. Melding bij het orgaan dat aangewezen is voor beheer van het betreffende
gegeven (bijvoorbeeld de gemeente voor persoonsgegevens in de GBA) moet volstaan,
waarna de overheid zelf ervoor zorg draagt dat de wijziging daar waar nodig
bekend wordt. De concrete invulling van deze mogelijkheid kan plaatsvinden
wanneer de doorlevering van relevante wijzigingen in gegevens uit de betreffende
(basis)registers aan de IND met voldoende snelheid en actualiteit kan worden
vormgegeven.
 3.4. Gevolgen voor burger
 Het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer is in artikel
10 van de Grondwet en in artikel 8 van het EVRM verankerd. Onder voorwaarden
zijn er beperkingen toegestaan. Zo dient de maatregel – waaronder het
verstrekken van gegevens – voor een legitiem doel in eendemocratische
samenleving noodzakelijk te zijn en dient de maatregel bij of krachtens de
wet te zijn voorzien. Er moet worden voldaan aan de eisen van proportionaliteit
en subsidiariteit. Dit betekent dat de maatregel in verhouding moet staan
met het beoogde doel, waarbij het minst ingrijpende middel dient te worden
aangewend en de maatregel omgeven moet zijn met de nodige waarborgen. De Wet
bescherming persoonsgegevens (Wbp) omvat gedragsregels voor de verwerking
van persoonsgegevens door overheidsinstellingen. Deze wet gaat uit van de
eigen verantwoordelijkheid van organisaties voor een goede privacybescherming
en geeft in een stelsel van rechten en verplichtingen maatstaven aan. Indien
de gegevens niet (indirect) zijn te herleiden tot individuele personen is
geen sprake van persoonsgegevens zoals bedoeld in de Wbp. Doorgaans zal de
Wbp zich dan ook niet verzetten tegen het verstrekken van algemene trends
en analyses.
 
 Bij de verdere uitwerking van de geautomatiseerde gegevensuitwisseling
zal het belang dat is gediend met het recht op eerbiediging van de persoonlijke
levenssfeer van burgers in het oog worden gehouden. Met de beleidsvoornemens
wordt tegemoet gekomen aan de wens om te komen tot een effectievere en efficiëntere
uitvoering van het reguliere vreemdelingenbeleid. Met de doelstelling dat
gegevens die beschikbaar zijn binnen de overheid zoveel mogelijk slechts eenmaal
verstrekt worden, is het belang van burgers en bedrijven gediend. Daarnaast
is effectief toezicht op naleving van de Vreemdelingenwet 2000 noodzakelijk.
Daarvoor zijn van belang zowel de (geautomatiseerde) uitwisseling van relevante
gegevens, als ook passende technische en organisatorische maatregelen tegen
verlies of onrechtmatige verwerking van gegevens. Het kabinet denkt daarbij
aan de beveiliging die in de systemen wordt ingebouwd om de bescherming van
persoonsgegevens te waarborgen en maatregelen ter voorkoming van misbruik
van gegevens.
 
 Al dan niet erkende referenten, met inbegrip van gezinsreferenten, kunnen
de juistheid van de bij de IND bekende gegevens raadplegen en zelf zo nodig
actualiseren. Aan de vreemdelingen zullen de bij de IND bekende gegevens worden
getoond, waarop deze de mogelijkheid heeft de juistheid en volledigheid te
verifiëren. Waar nodig kunnen zij hun recht jegens de IND tot correctie
van het betreffende gegeven uitoefenen.
 3.5. Gevolgen voor de uitvoeringspraktijk
 Met het gebruik van de reeds elektronisch bij de overheid beschikbare
informatie en het gebruik van de eigen verklaringen van de erkende referenten,
wordt het mogelijk om een deel van de aanvraagprocedures in de praktijk geheel
geautomatiseerd uit te voeren. De beoordeling van aanvragen zal niet of slechts
gedeeltelijk geautomatiseerd plaatsvinden, indien niet onverkort aan alle
toelatingsvoorwaarden wordt voldaan, indien er redenen zijn voor nader onderzoek
(bijvoorbeeld in geval de geautomatiseerd verkregen gegevens niet overeenkomen
met de gegevens die de vreemdeling of referent zelf heeft verstrekt, of bij
aanwijzingen die duiden op misbruik) of indien de zaak binnen de selectie
van een steekproef valt.
 
 Voor authentieke gegevens geldt dat de wet waarin een gegeven als authentiek
wordt aangemerkt ook voorziet in een rechtsgrond om bedoelde gegevens te corrigeren.
Als een afnemer gerede twijfel heeft over de juistheid van een authentiek
gegeven dan moet hiervan een mededeling (of een terugmelding) worden gedaan.
Na onderzoek kan het gegeven eventueel gewijzigd worden. Daarbij geldt dat,
ook als het gaat om niet-authentieke gegevens, de IND is gebonden aan artikel
4:7 Awb. Voordat de IND een aanvraag geheel of gedeeltelijk afwijst op basis
vangegevens die afwijken van gegevens die de aanvrager ter zake
zelf heeft verstrekt, stelt zij de aanvrager in de gelegenheid zijn zienswijze
naar voren te brengen. Indien daaruit blijkt dat bepaalde gegevens onjuist
of onvolledig zijn, kan de IND nader onderzoek instellen.
 
 Bij de voorbereiding van niet-inwilligende beschikkingen zal altijd een
niet-geautomatiseerde beoordeling plaatsvinden, aangezien beoordeling van
de conformiteit van de beschikking met bijvoorbeeld internationaal recht zich
doorgaans niet leent voor volledig geautomatiseerde afdoening.
 3.6. Vreemdelingenadministratie
 In het onderhavige wetsvoorstel is voorzien in een wettelijke basis voor
de vreemdelingenadministratie (artikel 107). Deze administratie bevat een
verzameling gegevens met betrekking tot onder meer vreemdelingen en hun al
dan niet gewezen referenten, voor zover die gegevens noodzakelijk zijn voor
onder meer een goede uitvoering van de Vreemdelingenwet 2000 en de Rijkswet
op het Nederlanderschap. Met het oog op gegevensuitwisseling in het belang
van de uitvoering van de Vreemdelingenwet 2000 voorziet de wet reeds in een
toereikende wettelijke basis, die uiteraard gehandhaafd blijft.
 3.7. Aanpassing andere wetgeving
 Om efficiënte en eenmalige gegevensuitvraag mogelijk te maken, is
eveneens voorzien in de daarvoor noodzakelijke wijziging van andere wetgeving.
 
 Zo mogen bijvoorbeeld het bevoegde gezag van onderwijsinstellingen, de
Onderwijsinspectie en de Informatie Beheer Groep op grond van de huidige onderwijswetgeving
geen gegevens verstrekken ter uitvoering van artikel 107 van de Vreemdelingenwet
2000. In het voorgestelde stelsel zullen als referent erkende onderwijsinstellingen
moeten kunnen voldoen aan hun informatieverplichtingen. Zo zal de onderwijsinstelling
de IND moeten informeren over bijvoorbeeld de in- of uitschrijving van de
buitenlandse student en diens studievoortgang. Om die reden wordt voorgesteld
de beletselen, die daaraan nu nog in de weg staan, in de Wet op het hoger
onderwijs en wetenschappelijk onderzoek, de Wet op het voortgezet onderwijs,
de Wet op de expertisecentra, de Wet educatie en beroepsonderwijs en de Wet
verzelfstandiging informatiseringsbank, weg te nemen. De voorgestelde wijzigingen
gaan niet verder dan noodzakelijk is voor de voorgestelde referentensystematiek;
geen gegevens zullen worden uitgevraagd over bijvoorbeeld vreemdelingen, van
wie de onderwijsinstelling niet als referent optreedt.
 
 Ook kunnen op grond van de Handelsregisterwet 2007 geen naar persoon gerangschikte
gegevens worden verkregen die in de voorgestelde referentensystematiek wel
noodzakelijk zijn om de betrouwbaarheid van een referent te kunnen beoordelen
en toezicht te kunnen houden op de naleving van diens verplichtingen. Ook
dat beletsel zal met de voorgestelde wijziging van artikel 28, derde lid,
van die wet worden weggenomen.
 
 Naarmate de ontwikkeling van andere registraties en de gedetailleerde
uitwerking van de daadwerkelijke informatiebehoefte van de IND voor de uitvoering
van de Vreemdelingenwet 2000 vordert, kunnen andere wijzigingen noodzakelijk
blijken. 
 4. Afstemming van toelatingsprocedures
 De machtiging tot voorlopig verblijf blijft bestaan als nationaal visum,
dat op aanvraag van de vreemdeling of referent wordt afgegeven op een tijdstip
waarop de vreemdeling nog in het buitenland verblijft. De procedure tot verlening
van de machtiging tot voorlopig verblijf is geregeld in het voorstel tot aanpassing
van de Vreemdelingenwet 2000 in verband met nationale visa en enkele andere
onderwerpen (Kamerstukken 31 549). In het onderhavige wetsvoorstel worden
de procedures tot verlening van de machtiging tot voorlopig verblijf en tot
verlening van verblijfsvergunning regulier op eenvoudige wijze op elkaar afgestemd.
 
 Op grond van het voorgestelde tweede lid van artikel 14 van de wet verleent
de Minister van Justitie (IND) de houder van een geldige machtiging tot voorlopig
verblijf binnen twee weken (tien werkdagen) nadat deze zich overeenkomstig
artikel 54, eerste lid, onder e, van de wet bij de IND heeft aangemeld, ambtshalve
een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd onder dezelfde beperking als die
waaronder de machtiging tot voorlopig verblijf is verleend. Hiermee wordt
verdere versnelling van de toelatingsprocedure bewerkstelligd door de introductie
van één aanvraagprocedure voor toegang en verblijf. Met de aanvraag
tot het verlenen van een afgifte van een machtiging tot voorlopig verblijf
(mvv) wordt verzocht om toegang en toelating tot Nederland. Ook met de aanvraag
tot het verlenen van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd,
die doorgaans kort na de beslissing op de mvv-aanvraag wordt ingediend en
beoordeeld, wordt verzocht om toelating tot Nederland. Met de afstemming van
beide procedures is voortaan slechts een enkele aanvraag en slechts een enkele
beoordeling nodig om de mvv-plichtige vreemdeling in het bezit te stellen
van zowel een machtiging tot voorlopig verblijf als een verblijfsvergunning.
Voor de verlening van de verblijfsvergunning hoeft de vreemdeling of de referent
geen nieuwe aanvraag in te dienen en hoeven ook niet opnieuw de relevante
gegevens en bescheiden te worden aangeleverd. Voor de verlening van die verblijfsvergunning
zijn ook geen leges verschuldigd en de IND hoeft niet opnieuw standaard te
beoordelen of (nog steeds) aan de voorwaarden wordt voldaan. Kort voor de
inreis heeft een toetsing in het kader van de mvv-procedure immers al uitgewezen
dat aan alle voorwaarden voor verlening van een verblijfsvergunning wordt
voldaan. De ambtshalve vergunningverlening in Nederland betekent dus niet
dat er geen enkele beoordeling heeft plaatsgevonden.
 
 De machtiging tot voorlopig verblijf wordt aan de vreemdeling in persoon
afgegeven. Bij die gelegenheid kunnen de biometrische kenmerken worden afgenomen
die op grond van Verordening (EG) Nr. 1030/2002 betreffende de invoering van
een uniform model voor verblijfstitels voor onderdanen van derde landen, zoals
gewijzigd bij Verordening (EG) Nr. 380/2008 van 18 april 2008, in het
verblijfsdocument moeten worden verwerkt. Het gebruik van biometrische kenmerken
in de vreemdelingenketen wordt separaat geregeld in een tweetal wetsvoorstellen,
die thans in voorbereiding zijn. Bij de afgifte van de machtiging tot voorlopig
verblijf aan de vreemdeling, kan deze tevens aangeven wanneer hij Nederland
denkt te zullen inreizen. Indien die datum bekend is, geldt zij als ingangsdatum
van de (na inreis in Nederland ambtshalve te verlenen) verblijfsvergunning,
mits deze valt binnen de geldigheidsduur van de afgegeven machtiging. Indien
de verwachte inreisdatum nog niet bekend is, wordt als ingangsdatum aangehouden
de dag na afgifte van de machtiging tot voorlopig verblijf. De biometrische
kenmerken van de vreemdeling en, voor zover bekend, de verwachte inreisdatum
worden doorgegeven aan de IND, die aan de hand daarvan het verblijfsdocument
kan aanmaken en dat document na inreis van de vreemdeling kan uitreiken. 
 
 Na positieve beoordeling van de mvv-aanvraag wordt door de Minister van
Justitie (IND) aan de betrokkenen kennis gegeven van het feit dat de machtiging
kan worden verleend, nadat op de Nederlandse vertegenwoordiging de identiteit
van de vreemdeling is vastgesteld en biometrische kenmerken zijn afgenomen.
Dat geschiedt voor de daadwerkelijke afgifte van de machtiging. De kennisgeving
behelst niet de formele bekendmaking van de beschikking op de mvv-aanvraag.
Die beschikking wordt bekend gemaakt door de afgifte van de machtiging. Dit
wordt geregeld op grond van artikel 2u, eerste lid, van het wetsvoorstel nationale
visa. Hierbij wordt aangesloten bij de bestaande regeling van bekendmaking
van inwilligende beschikkingen tot verlening van een verblijfsvergunning regulier,
die bekend worden gemaakt door uitreiking van het verblijfsdocument (artikel
3 104 Vb 2000). Indien de vreemdeling op de Nederlandse vertegenwoordiging
zijn identiteit niet aantoont of geen medewerking verleent aan de afname van
biometrische gegevens, wordt de gevraagde machtiging niet afgegeven en wordt
(alsnog) een afwijzende beschikking op de aanvraag gegeven. Dit laatste is
uiteraard ook mogelijk indien er na de kennisgeving, maar nog voor de afgifte
van de machtiging feiten of omstandigheden aan het licht komen, die er op
duiden dat de aanvraag niet ingewilligd kan worden. In dat geval wordt uiteraard
geen inwilligende beschikking door afgifte van de gevraagde machtiging bekend
gemaakt, maar zal alsnog een afwijzende beschikking worden gegeven. Indien
eerst na afgifte van de machtiging blijkt van dergelijke feiten of omstandigheden,
kan de machtiging worden ingetrokken of geannuleerd.
 
 De vreemdeling en de referent zijn gehouden melding te maken van relevante
wijzigingen die aanleiding kunnen vormen om de machtiging tot voorlopig verblijf
in te trekken of te annuleren. In geval van intrekking of annulering is de
vreemdeling geen houder (meer) van een geldige machtiging tot voorlopig verblijf
en noopt het voorgestelde nieuwe tweede lid van artikel 14 ook niet tot vergunningverlening.
 
 Aangezien met het aanmaken van het verblijfsdocument twee weken kunnen
zijn gemoeid, kan het verblijfsdocument in een voorkomend geval ook iets later,
maar uiterlijk twee weken na de aanmelding worden uitgereikt. Hierbij kan
worden gedacht aan de situatie waarin de vreemdeling direct na de afgifte
van de machtiging tot voorlopig verblijf Nederland is ingereisd en zich bij
de IND heeft aangemeld. In dat geval zal het verblijfsdocument nog niet klaar
liggen. Het is echter de bedoeling dat het verblijfsdocument in de meeste
gevallen wordt aangemaakt op een tijdstip waarop de vreemdeling nog in het
buitenland verblijft en dat deze het document direct bij aanmelding bij het
dichtstbijzijnde IND-loket in Nederland kan ophalen, waarmee de verblijfsvergunning
ambtshalve is verleend.
 
 De mvv-aanvraag, die bij inwilliging tevens leidt tot ambtshalve vergunningverlening,
kan zowel door de vreemdeling in het buitenland, als door de referent in Nederland
worden ingediend. In dat laatste geval zal de vreemdeling zich nog wel in
persoon bij de diplomatieke of consulaire post in het buitenland moeten melden
in verband met de vaststelling van zijn identiteit en de daadwerkelijke afgifte
van de machtiging tot voorlopig verblijf.
 
 Ook voor niet-mvv-plichtige vreemdelingen is het mogelijk dat de toelatingsaanvraag
al wordt ingediend en beoordeeld op een moment waarop zij zich nog in het
buitenland bevinden. De referent kan de aanvraag in Nederland indienen of
de vreemdeling kan een aanvraag vanuit het buitenland indienen. Indien de
aanvraag wordt ingewilligd, kan ook de niet-mvv-plichtige vreemdeling
bij diens aanmelding na inreis in Nederland in het bezit worden gesteld van
een verblijfsvergunning.
 
 Uiteraard kost ook het aanmaken van het verblijfsdocument van niet-mvv-plichtigen
aan wie verblijf wordt toegestaan twee weken. Deze twee weken hebben uitsluitend
betrekking op de aanmaak van het verblijfsdocument van de vreemdeling ten
aanzien van wie tot toelating is besloten. Deze twee weken zijn niet de wettelijke
beslistermijn, waarbinnen de beschikking op de aanvraag tot het verlenen van
een machtiging tot voorlopig verblijf of een verblijfsvergunning regulier
voor bepaalde tijd moet worden gegeven. Deze beslistermijn zal drie maanden
bedragen. Verwezen wordt in dit verband naar het wetsvoorstel nationale visa,
waarin een wettelijke beslistermijn van drie maanden voor de machtiging tot
voorlopig verblijf en verkorting van de huidige beslistermijn van zes maanden
tot drie maanden voor de verblijfsvergunning regulier is voorgesteld. Indien
de aanvraag is ingediend door een erkende referent, kan de beslissing als
regel binnen een streeftermijn van twee weken worden gegeven.
 
 De verblijfsvergunning kan uitsluitend in Nederland worden afgegeven.
De gewenste effecten – kortere wachttijden voor de vreemdeling, reductie
van de administratieve lasten voor de burgers en het bedrijfsleven, en beperking
van de benodigde overheidscapaciteit – worden in het onderhavige wetsvoorstel
gerealiseerd op een efficiëntere wijze dan door de afgifte van verblijfsvergunningen
op de posten in het buitenland. De kern is een effectiever gebruik van de
bestaande instrumenten (de machtiging tot voorlopig verblijf en de verblijfsvergunning
regulier). Een vreemdeling heeft vóór zijn komst naar Nederland
geen baat bij een verblijfsdocument als blijk dat een verblijfsvergunning
is verleend. Dat verblijfsdocument is immers slechts van belang om de verblijfsrechtelijke
positie aan te kunnen tonen na inreis in Nederland,
terwijl de vreemdeling in de korte periode tussen zijn inreis en aanmelding
(afgifte verblijfsdocument) zijn rechtmatig verblijf aan de hand van zijn
machtiging tot voorlopig verblijf kan aantonen. Hierin is dus geen redelijk
belang gelegen om al voor de inreis verblijfsdocumenten uit te reiken. Dat
zou bovendien aanzienlijke financiële en capacitaire gevolgen voor de
overheid meebrengen, die (geheel of gedeeltelijk) door legesheffing op de
burger en het bedrijfsleven zouden worden afgewenteld.
 
 De regering meent dat het achterwege laten van een tweede toetsing kort
nadat een eerdere toetsing van dezelfde gegevens heeft plaatsgevonden, geen
negatief effect heeft op de fraudebestendigheid. Indien alsnog mocht blijken
van feiten of omstandigheden die zich in een concrete zaak tegen verblijfsaanvaarding
verzetten, kan de reeds verleende machtiging worden ingetrokken of geannuleerd,
waarna uiteraard geen ambtshalve vergunningverlening zal plaatsvinden. De
identiteit van de vreemdeling wordt reeds voor de afgifte van de machtiging
tot voorlopig verblijf op de Nederlandse vertegenwoordiging in het buitenland
vastgesteld. Daarbij worden tevens biometrische kenmerken afgenomen, die in
het in Nederland uit te reiken verblijfsdocument worden verwerkt en aan de
hand waarvan voor de afgifte van dat document de identiteit van de betrokken
vreemdeling wordt geverifieerd. Daarmee is een gedegen identiteitsvaststelling
voldoende gewaarborgd. Dit is niet anders ten aanzien van niet-mvv-plichtige
vreemdelingen. In alle gevallen wordt beoordeeld of aan de voorwaarden voor
verlening van een verblijfsvergunning wordt voldaan – zij het niet noodzakelijkerwijs
in het kader van een mvv-procedure maar mogelijk in het kader van een vvr-procedure –,
wordt de identiteit van de vreemdeling aan de hand van diens paspoort vastgesteld
en worden biometrische kenmerken afgenomen voor verwerking in het verblijfsdocument
en ter latere verificatie van de identiteit. 
 
 De regering heeft er dan ook niet voor gekozen om ook visumvrije, maar
mvv-plichtige vreemdelingen, die na deze kennisgeving Nederland inreizen zonder
de daadwerkelijke afgifte van de machtiging tot voorlopig verblijf af te wachten,
in het bezit te willen stellen van een verblijfsvergunning. Dit zou afbreuk
doen aan het uitgangspunt dat mvv-plichtige vreemdelingen zowel de beslissing
op de aanvraag om een machtiging tot voorlopig verblijf als ook de bekendmaking
van die beslissing door middel van afgifte van de machtiging, in het buitenland
moeten afwachten. Bij de afgifte van die machtiging wordt de identiteit van
die mvv-plichtige vreemdeling vastgesteld en kunnen feiten of omstandigheden
aan het licht komen die zich alsnog verzetten tegen de afgifte van de machtiging,
waarop de gevraagde machtiging alsnog kan worden geweigerd. Het moderne migratiebeleid
noopt niet tot deze of andere versoepelingen van het mvv-vereiste.
 
 Om die reden is evenmin gekozen voor een regeling waarin de machtiging
tot voorlopig verblijf ook kan worden afgegeven in een land waar de vreemdeling
slechts kortstondig verblijft, aangezien dit onder meer zou meebrengen dat
een illegaal hier te lande verblijvende vreemdeling de machtiging in bijvoorbeeld
Antwerpen zou kunnen ophalen, waarmee de ratio van het mvv-vereiste zou worden
ondergraven. Het blijft uiteraard wel mogelijk dat de machtiging, indien in
het land van herkomst of bestendig verblijf van de vreemdeling geen Nederlandse
vertegenwoordiging is, wordt afgegeven in het dichtstbijgelegen land waar
wel een Nederlandse vertegenwoordiging is.
 
 Ook mvv-plichtige gezinsleden van niet mvv-plichtige vreemdelingen worden
niet vrijgesteld van het mvv-vereiste. Dit zou onder meer meebrengen dat ook
gezinsleden van Nederlanders zouden moeten worden ontheven van het mvv-vereiste
en daarmee tevens van het vereiste dat voor de komst naar Nederland het basisexamen
inburgering moet zijn behaald. Voor zover de mvv-vrije vreemdeling een kennismigrant
is, kan diens erkende referent zowel diens overkomst als die van de gezinsleden
in de versnelde procedure bewerkstelligen.
 5. Toezicht en handhaving
 Een faciliterende toelatingsprocedure en een grotere verantwoordelijkheid
voor betrouwbare referenten kunnen alleen ingevoerd worden als deze samengaan
met een effectieve, verantwoorde en zichtbare handhaving. Daarom worden nieuwe
handhavingsinstrumenten voorgesteld, waarmee, mede in het belang van het maatschappelijk
draagvlak voor een selectief toelatingsbeleid, de naleving door referenten
van hun verplichtingen wordt gewaarborgd. De voorgestelde handhavingsinstrumenten
geven invulling aan het streven naar een maximale effectiviteit van toezicht
en een minimale toezichtlast voor wie zich aan de regels houdt. Door een evenwichtig
pakket van voordelen voor wie zich goed gedraagt en sancties voor wie zich
slecht gedraagt, streeft de regering een zo hoog mogelijke effectiviteit na.
Daar waar het nodig is moet krachtig opgetreden kunnen worden.
 
 In het onderhavige wetsvoorstel is, als gezegd, een inlichtingenplicht
voor referenten opgenomen. Aan referenten die deze inlichtingenplicht niet
naleven, kan een bestuurlijke boete worden opgelegd. Daarnaast kunnen de eventuele
kosten van uitzetting van de vreemdeling op de referent worden verhaald. De
kern van de inlichtingenplicht is dat de referent die gegevens, die voor het
verblijf van de vreemdeling relevant zijn, juist, tijdig en volledig aan de
Minister van Justitie (IND) doorgeeft. Dit geldt onder meer voor relevante
wijzigingen in de situatie van de vreemdeling. Daarnaast is de referent verplicht
een administratie te voeren en deze administratie gedurende vijf
jaar te bewaren. Deze verplichtingen gelden eveneens voor bepaalde houders
van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd, die geen referent
(nodig) hebben. De administratie die de referent moet bijhouden en tot vijf
jaar na het einde van zijn referentschap moet bewaren (het voorgestelde tweede
lid van artikel 54) moet uiteraard worden onderscheiden van de vreemdelingenadministratie
die de overheid gedurende langere tijd bijhoudt (de voorgestelde wijziging
van artikel 107) en waarin bijvoorbeeld gegevens over de ongewenstverklaring
van vreemdelingen zijn opgenomen.
 
 Voorgesteld wordt een praktische verdeling van het nalevingstoezicht tussen
de IND en de politie, waarbij het toezicht op de naleving van de wettelijke
voorschriften met betrekking tot de (al dan niet erkende) referenten is belegd
bij ambtenaren van de IND, en de ambtenaren van politie belast blijven met
het toezicht op de naleving van de wettelijke voorschriften met betrekking
tot vreemdelingen. Hiermee wordt zoveel mogelijk aangesloten bij de huidige
taken van de IND en de politie.
 
 De bevoegdheden van de IND bij de toelating van vreemdelingen en de erkenning
van referenten dragen bij aan het toezicht op referenten. De IND kan te allen
tijde gegevens en bescheiden opvragen die voor de beoordeling van de aanvraag
van belang zijn (het voorgestelde artikel 24a, derde lid), ook indien de referent
krachtens het voorgestelde artikel 2c is erkend en in het kader van de versnelde
procedure werkt met eigen verklaringen. De IND kan in dergelijke gevallen
toelatingsaanvragen integraal toetsen. Daarbij kunnen gegevens worden verkregen
die van belang zijn voor de handhavings- en behandelprofielen, die een integraal
onderdeel vormen van het dagelijkse behandelproces van de IND.
 
 Het bestuurlijke toezicht op de referent door de IND wordt zoveel mogelijk «vanachter
het bureau» uitgeoefend, waarbij de nadruk ligt op samenwerking en gegevensuitwisseling
met andere overheidsdiensten en de door de referent verstrekte gegevens worden
vergeleken met gegevens uit andere bronnen.
 
 Bij het bestuurlijke toezicht op de referent door de IND wordt onderscheid
gemaakt tussen referenten van gezinsmigranten (particuliere referenten) en
de overige referenten van onder meer seizoenarbeiders, arbeidsmigranten, kennismigranten,
uitwisselingsjongeren, wetenschappelijk onderzoekers, studenten, stagiaires
en practicanten (zakelijke referenten).
 
 De IND zal, waar nodig, controlebezoeken afleggen bij de bedrijven en
instellingen van de zakelijke referenten. Dergelijke bezoeken kunnen uiteraard
gecombineerd worden met bezoeken van andere toezichthouders. Daarbij wordt
de toezichtlast voor referenten door bezoeken van ambtenaren zoveel mogelijk
beperkt.
 
 De IND zal geen huisbezoeken afleggen bij particuliere referenten. Gelet
op de gezinsband tussen de gezinsmigrant en diens referent, kan worden volstaan
met de bestaande regeling van het toezicht op vreemdelingen door de politie.
Toezicht op deze vreemdelingen verschaft immers veelal ook de benodigde informatie
over de referent. De politie is en blijft belast met het (operationele) toezicht
op vreemdelingen en kan waar nodig dergelijke huisbezoeken afleggen. Gezinsreferenten
worden niet krachtens artikel 2c erkend en verkrijgen daardoor geen toegang
tot de versnelde procedure waarin toelating kan worden verkregen op basis
van eigen verklaringen van de referent. Aanvragen om gezinshereniging en -vorming
zullen derhalve altijd integraal worden beoordeeld aan de hand van de reeds
bij de overheid bekende gegevens en de door de aanvrager te verstrekken gegevens
en bescheiden. De particuliere referenten zullen, evenals de
zakelijke referenten, in de vreemdelingenadministratie (het voorgestelde artikel
107) worden geregistreerd. Ook zij hebben met bestuurlijke boeten af te dwingen
informatieverplichtingen, waarop wordt toegezien door middel van vergelijking
met gegevens die uit andere bron zijn verkregen. Particuliere referenten kan
worden verzocht de nodige gegevens, al dan niet in persoon op een IND-kantoor,
aan de IND te verstrekken (het voorgestelde tweede lid van artikel 54). Dit,
in combinatie met de bevoegdheden van de in het kader van het toezicht op
vreemdelingen en de huidige samenwerkingsafspraken tussen de IND en de politie,
biedt de IND voldoende mogelijkheden om toezicht op particuliere referenten
uit te oefenen.
 
 De IND zal de nodige informatie ontvangen onder meer uit al dan niet geautomatiseerde
overheidssystemen en van andere al dan niet toezichthoudende overheidsinstanties,
zoals de vreemdelingenpolitie, de Arbeidsinspectie, de SIOD en de FIOD. Het
gaat hierbij om informatie die relevant is voor het toezicht op de naleving
van de wettelijke voorschriften met betrekking tot referenten. Hierbij ligt
de nadruk als gezegd op samenwerking en gegevensuitwisseling met andere overheidsdiensten.
De IND is momenteel bezig de informatiebehoefte en de daarvoor benodigde informatiebronnen
in kaart te brengen en te operationaliseren, waarbij zij zoveel mogelijk andere
betrokken instanties betrekt. Ook zal de IND in het nieuwe informatiesysteem
INDIGO handhavings- en behandelprofielen opnemen, waardoor handhaving een
integraal onderdeel van het dagelijkse behandelproces zal vormen. Daarnaast
kan de IND individuele referenten gericht vragen om schriftelijke informatie
aan te leveren die nodig is voor het toezicht en deze desnoods in persoon
ten kantore van de IND te laten verstrekken. Dit kan bijvoorbeeld steekproefsgewijs,
op basis van behandelprofielen of naar aanleiding van concrete aanwijzingen
plaatsvinden. Van concrete aanwijzingen kan bijvoorbeeld sprake zijn, indien
uit (basis)administraties van andere overheidsorganen blijkt dat de inhoud
van de eigen verklaringen van de erkende referent niet overeenkomt met andere
bij de overheid bekende gegevens. Concrete aanwijzingen kunnen ook afkomstig
zijn van andere overheidsorganen als politie, Arbeidsinspectie of SIOD, die
bij de uitoefening van hun (toezichts)taken bepaalde feiten hebben geconstateerd.
Voorts kunnen concrete aanwijzingen naar voren komen uit de klantcontacten
van de IND met de referent en de vreemdeling. De IND kan daarbij, als gezegd,
controlebezoeken afleggen bij de bedrijven en instellingen van de erkende
referenten. Waar daartoe aanleiding bestaat, zal de IND al dan niet vanachter
het bureau nader onderzoek verrichten. In voorkomende gevallen zal nader onderzoek
door andere overheidsorganen geïndiceerd zijn, bijvoorbeeld bij twijfel
aan de juistheid van de gegevens in een (basis)administratie die tot verificatie
door de beheerder van die administratie nopen. Ook kan nader onderzoek worden
verricht door andere overheidsorganen die de daarvoor vereiste specifieke
kennis en expertise bezitten, waarna de IND het onderzoeksresultaat vervolgens
beoordeelt op eventuele gevolgen voor het verblijfsrecht van de vreemdeling
en het toezicht op de referent. Deze mogelijkheden van het verkrijgen van
toezichtsinformatie en nader onderzoek zal de IND in staat stellen steeds
voldoende zicht te hebben op wat er zich in de werkelijkheid afspeelt.
 
 Het toezicht op referenten wordt voornamelijk, maar niet uitsluitend, «vanachter
het bureau» uitgeoefend. Daar waar het administratieve toezicht «vanachter
het bureau» of bezoeken aan de bedrijven en instellingen van de erkende
daartoe aanleiding geven, kunnen de als toezichthouder aangewezen IND-ambtenaren
gebruik maken van hun overige bevoegdheden die hen bij de Algemene wet bestuursrecht
als toezichthouder zijn toegekend. 
 
 Zowel voor de (digitale) uitwisseling van gegevens als voor fysieke controles
is intensieve samenwerking met de ketenpartners nodig. Hiervoor zal de IND
afspraken maken met andere instanties als de vreemdelingenpolitie en de Arbeidsinspectie.
De politie blijft een belangrijke samenwerkingspartner van de IND. Door de
politie geconstateerde feiten ten aanzien van vreemdelingen kunnen worden
gecombineerd met door de IND ingewonnen gegevens over vreemdelingen en referenten.
Ook zal de politie bijstand verlenen aan de IND-ambtenaren die met het toezicht
op referenten zijn belast, wanneer de veiligheid van deze ambtenaren bij controlebezoeken
aan de zakelijke referenten in het geding is. Uiteraard heeft de politie ook
verantwoordelijkheden en bevoegdheden waar het gaat om de opsporing van strafbare
feiten.
 
 Indien zich onverhoopt onvoorziene omstandigheden voordoen die het noodzakelijk
maken ook de politie te belasten met het toezicht op referenten, kan dat op
grond van het voorgestelde artikel 47a, tweede lid, op voordracht van de Minister
van Binnenlandse Zaken en de Minister van Justitie in het Vreemdelingenbesluit
2000 worden gerealiseerd.
 
 Overtreding van de inlichtingen- en administratieplichten vormt de grondslag
om een bestuurlijke boete op te leggen. De bestuurlijke boete is een belangrijk
instrument om de referent die zijn verantwoordelijkheden niet neemt, te treffen.
Het boetebeleid dat de regering voor ogen heeft en dat in de Vreemdelingencirculaire
2000 nader zal worden uitgewerkt, is nader toegelicht in paragraaf 2.5.
De door de overheid gemaakte kosten van uitzetting kunnen deels worden verhaald
op de referent. Deze aansprakelijkheid strekt zich uit tot de kosten die de
vreemdeling zou hebben gemaakt als deze Nederland eigener beweging zou hebben
verlaten, zoals nader is toegelicht in paragraaf 2.6.
 
 De regering acht de mogelijkheid van strafrechtelijke sanctionering (op
grond van artikel 108) in ernstiger gevallen nodig om het ontmoedigende effect
te behouden in die gevallen waarin beboeten niet het verlangde gedrag bewerkstelligt.
Het una via beginsel staat er daarbij aan in de weg dat een referent zowel
bestuursrechtelijk als strafrechtelijk voor dezelfde gedraging wordt bestraft.
 
 Verder kan niet-naleving door de erkende referent van diens verplichtingen
leiden tot intrekking van de erkenning. Om disproportionele beslissingen te
voorkomen, zal de erkenning in het algemeen niet direct na een eerste overtreding
worden ingetrokken. Met het oog op gevallen waarin sprake is van een zodanig
ernstige eerste overtreding dat de betrouwbaarheid van de referent ernstig
in twijfel moet worden getrokken, voorziet het onderhavige wetsvoorstel wel
in de mogelijkheid dat de erkenning al na de eerste overtreding wordt ingetrokken.
Intrekking van de erkenning kan verblijfsrechtelijke gevolgen hebben voor
de vreemdeling en diens afhankelijke gezinsleden. Het terzake te voeren beleid
zal in de lagere regelgeving nader worden uitgewerkt.
 
 Beslissingen tot het opleggen van een bestuurlijke boete aan de referent,
tot verhaal van een deel van de kosten van de uitzetting op de referent en
tot het schorsen of intrekken van de erkenning als referent zijn appellabele
besluiten, waartegen de referent bezwaar kan maken en zonodig (hoger) beroep
kan instellen.
 
 De mogelijkheid van strafvervolging van illegale migranten bij het niet
naleven van hun verplichtingen, onder meer tot aanmelding bij de korpschef,
blijft bestaan. De bestuurlijke boete past minder goed bij migranten die illegaal
door de politie worden aangetroffen en Nederland moeten verlaten. Dergelijke
vreemdelingen onderhouden geen duurzame relatie met de overheid
zoals erkende referenten dat doen en onttrekken zich veelal aan contact met
de overheid. Het opleggen en innen van boetes kan het vertrek van illegaal
verblijvende vreemdelingen in de weg staan. Bovendien kan aan de effectiviteit
van de bestuurlijke boete worden getwijfeld, wanneer bijvoorbeeld de verblijfplaats
van de betrokken vreemdeling onbekend is of deze geen inkomsten heeft.
 6. Uitwerking in lagere regelgeving
 In het onderhavige wetsvoorstel is het nieuwe reguliere vreemdelingenbeleid
op hoofdlijnen op formeel-wettelijk niveau opgenomen. Het gaat hierbij om
onder meer de definitie van referent, de regeling van de natuurlijke personen,
rechtspersonen en ondernemingen die als referent kunnen optreden, het einde
van het referentschap, hun procedurele positie in de toelating en het verblijf
van vreemdelingen in Nederland, de zorgplichten van de referent, de informatie-
en administratieverplichtingen van de referent, de (voorwaarden voor) erkenning
van de referent en de schorsing en intrekking van die erkenning, de versnelde
procedure waartoe de erkende referent toegang heeft, het toezicht op naleving
van de wettelijke voorschriften met betrekking tot referenten, de bestuurlijke
boete op de niet-naleving door de referent van diens verplichtingen, en de
mogelijkheid tot het verhalen van de kosten van uitzetting van de vreemdeling
op diens referent. In het onderhavige wetsvoorstel is voorts geregeld de eenmalige
gegevensuitvraag, zowel in de procedure tot verlening van een verblijfsvergunning
als in de procedure tot erkenning als referent, en de onderlinge afstemming
van procedures tot verlening van de machtiging tot voorlopig verblijf en de
verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd en de informatievoorziening.
 
 In overeenstemming met de bestaande systematiek van de vreemdelingenwetgeving
wordt een deel van het moderne migratiebeleid nader uitgewerkt in de lagere
regelgeving. Het gaat hierbij deels om uitwerking van de in het onderhavige
wetsvoorstel voorgestelde wijzigingen, onder meer om nadere regels over de
natuurlijke personen, rechtspersonen en ondernemingen die als referent kunnen
optreden (op grond van het voorgestelde artikel 2a, tweede lid, onder a),
de zorgplichten van de referent (op grond van het voorgestelde artikel 2a,
tweede lid, onder b), de informatie- en administratieplichten (op grond van
het voorgestelde tweede lid van artikel 54), het verhaal van kosten van uitzetting
(op grond van de voorgestelde wijziging van artikel 66) en de informatievoorziening
(op grond van artikel 107). Het gaat ook om wijzigingen die thans op het niveau
van het Vreemdelingenbesluit 2000 zijn geregeld. Dit betreft onder meer het
vervallen van de garantverklaring en de introductie van de bankgarantie als
instrument van financiële zekerheid, de wijziging van het stelsel van
de beperkingen waaronder de verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd
kan worden verleend en de voorschriften die daaraan kunnen worden verbonden,
de zogeheten vrije termijn voor houders van een geldige machtiging tot voorlopig
verblijf, de ambtshalve verlening van de verblijfsvergunning regulier voor
bepaalde tijd en de geldigheidsduur van die vergunningen. Het onderhavige
wetsvoorstel is voorzien van de daartoe benodigde delegatiebepalingen.
 
 Rekening moet worden gehouden met de constant voortschrijdende ontwikkelingen
onder meer op het gebied van geautomatiseerde gegevensuitwisseling tussen
overheidsinstanties als de IND, waarmee de administratieve lasten van burgers
en bedrijven kunnen worden verlaagd en de zorgvuldigheid van de door de IND
gegeven beschikkingen kan worden verhoogd. Rekening moet worden gehouden met
de voortschrijdende jurisprudentie door de internationale hoven in Luxemburg
en Straatsburg. Ook moet rekening worden gehouden met frequente bijstellingen van de meer gedetailleerde uitwerking van het nieuwe stelsel
aan de ervaringen die daarmee in de praktijk worden opgedaan en om maatschappelijk
wenselijke resultaten snel en efficiënt te kunnen invoeren.
 
 In het wettelijke stelsel wordt ten slotte ook een zekere ruimte gelaten
voor alternatieven voor (lagere) wetgeving in de vorm van zorgplichtbepalingen.
 7. Relatie met andere wetsvoorstellen
 Het bij koninklijke boodschap van 5 augustus 2008 ingediende voorstel
tot wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 in verband met nationale visa en
enkele andere onderwerpen (Kamerstukken II 2007/08, 31 549, nrs. 1–3,
verder: het wetsvoorstel nationale visa) bevat verschillende raakvlakken met
het moderne migratiebeleid. In dit verband kunnen met name worden genoemd
de wettelijke regeling van de mvv-procedure, de wettelijke verankering van
de positie van de referent, de versnelling van de besluitvorming in reguliere
toelatingsprocedures en de maatregelen tegen oneigenlijk gebruik. In het onderhavige
wetsvoorstel worden deze aspecten verder ontwikkeld en ingepast in de systematiek
van het moderne migratiebeleid. Zo wordt onder meer de in het wetsvoorstel
nationale visa geregelde procedure tot verlening van de machtiging tot voorlopig
verblijf beter afgestemd op de procedure tot verlening van een verblijfsvergunning
regulier (de voorgestelde wijziging van artikel 14), wordt de positie van
de referent in het reguliere vreemdelingenrecht verder versterkt met een stelsel
van informatieverplichtingen (het voorgestelde artikel 54, tweede lid) die
desnoods met bestuurlijke boetes kunnen worden afgedwongen (het voorgestelde
artikel 55a) en met de mogelijkheid om de kosten van eventuele uitzetting
(deels) op de referent te verhalen (de voorgestelde wijziging van artikel
66). Zoals in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel nationale visa
(Kamerstukken II 2007/08, 31 549, nr. 3, p. 5) is aangegeven, is met
dat wetsvoorstel niet beoogd vooruit te lopen op de uitkomsten van de parlementaire
behandeling van de Blauwdruk Modern Migratiebeleid. De onderlinge verhouding
tussen beide wetsvoorstellen is geregeld in artikel VIII van het onderhavige
wetsvoorstel. Daarbij is de verwachting dat het wetsvoorstel nationale visa
eerder in werking zal treden dan het onderhavige wetsvoorstel ter uitvoering
van het moderne migratiebeleid.
 
 In september 2009 zal een beleidsnotitie Herziening Wet arbeid vreemdelingen
aan de Tweede Kamer worden aangeboden. De daarin opgenomen voorstellen tot
wijziging van de Wet arbeid vreemdelingen worden separaat ingediend. Het kabinet
streeft ernaar de voorstellen in die notitie gelijktijdig met het onderhavige
wetsvoorstel in werking te laten treden.
 
 Het nieuwe reguliere migratiebeleid stelt vertrouwen in burgers en bedrijven.
Dit is slechts mogelijk, indien tevens de nodige maatregelen worden getroffen
om de mogelijkheden van misbruik van dat vertrouwen door de vreemdeling of
de referent te bestrijden. Het onderhavige wetsvoorstel bevat daartoe al de
nodige maatregelen. Daarnaast zijn momenteel twee wetsvoorstellen in voorbereiding,
waarin een regeling wordt voorgesteld voor het gebruik van biometrische kenmerken
in de vreemdelingenketen.
 
 Het gaat hierbij om een voorstel tot wijziging van de Vreemdelingenwet
2000 in verband met de uitvoering van Verordening (EG) Nr. 380/2008 van 18 april
2008 tot wijziging van Verordening (EG) Nr. 1030/2002 betreffende de invoering
van een uniform model voor verblijfstitels voor onderdanen van derde landen.
In deze verordening is geregeld dat de verblijfstitel voor onderdanen van
derde landen een opslagmedium moet bevatten met een gezichtsopname
en twee vingerafdrukken van de houder. In het wetsvoorstel wordt de bevoegdheid
geregeld om deze gegevens af te nemen en te verwerken.
 
 Verder gaat het hierbij om een voorstel tot wijziging van de Vreemdelingenwet
2000 in verband met de uitbreiding van het gebruik van biometrische kenmerken
in de vreemdelingenketen, waarbij een wettelijke regeling wordt voorgesteld
voor de afname van biometrische kenmerken bij het eerste contact van de vreemdeling
met de vreemdelingenketen – onder meer bij de verlening van machtigingen
tot voorlopig verblijf, grensbewaking, aanvragen tot verlening van een verblijfsvergunning
regulier of asiel en het toezicht op vreemdelingen – en voor het gebruik
daarvan ter verificatie van diens identiteit. De voorbereidingen van beide
wetsvoorstellen zijn in een vergevorderd stadium.
 
 Voor personen die voor langere tijd niet in Nederland wonen en personen
die kortstondig in Nederland verblijven wordt een registratie opgezet, waardoor
alle overheidsorganen gebruik kunnen maken van de algemene gegevens over de
niet-ingezetene die centraal worden ontsloten. Om de administratieve lasten
te verminderen wordt voor deze registratie geput uit bestaande registraties
zoals die bij enige grote uitvoeringsorganisaties beschikbaar zijn. Deze nieuwe
registratie (RNI) gaat samen met de GBA de basisregistratie personen vormen
waarvan alle geautoriseerde bestuursorganen gebruikt kunnen maken als zij
genoemde algemene gegevens nodig hebben bij de uitvoering van hun taak. De
komende maanden wordt het wetsvoorstel afgerond zodat dit eind 2009 kan worden
ingediend. Het streven is de RNI in 2011 te realiseren. Verwezen wordt naar
de brief van de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
van 27 januari 2009 (Kamerstukken II 2008/09, 29 362, nr. 149, p.
2).
 
 Verder worden separaat aanpassingen van de wetgeving inzake de burgerlijke
stand voorbereid, die er toe strekken dat de verplichting voor de aanstaande
echtgenoten tot het overleggen van stukken waar mogelijk wordt geschrapt en
wordt vervangen door het afleggen van verklaringen, waarvan de inhoud vervolgens
door de ambtenaar van de burgerlijke stand wordt gecontroleerd aan de hand
van de GBA en zonodig door navraag bij overheidsinstanties zoals de IND. Dit
geldt onder meer voor de toetsing of een voorgenomen huwelijk het karakter
draagt van een schijnhuwelijk. Het zal niet langer nodig zijn om een verklaring
over te leggen van de korpschef, maar de aanstaande echtgenoten zullen in
plaats daarvan zelf een verklaring afleggen inzake hun verblijfsrechtelijke
positie, die de ambtenaar van de burgerlijke stand controleert. Hiermee wordt
tegemoetgekomen aan de behoefte die in de praktijk wordt gevoeld om de bestaande
procedure ten aanzien van de voorkoming van schijnhuwelijken te vereenvoudigen
en te versnellen. Tevens wordt geregeld dat bij het verstrijken van een termijn
van zes maanden sedert de melding van het voorgenomen huwelijk, zonder dat
de huwelijksvoltrekking vervolgens heeft plaatsgevonden, de ambtenaar wederom
nagaat wat de verblijfsrechtelijke positie van de aanstaande echtgenoten is.
 
 Met het onderhavige wetsvoorstel wordt beoogd de noodzakelijke kaders
te scheppen om de werking van de vreemdelingenketen snel aan deze voortgaande
ontwikkelingen aan te kunnen passen. De modernisering van de overheid is niet
voltooid. Voortschrijdende inzichten in de wijze waarop administratieve lasten
voor burgers en bedrijven kunnen worden verminderd, de noodzakelijke dienstverlening
aan hen kan worden verhoogd, en de bestuurslasten kunnen worden verlaagd,
vergen flexibele wettelijke kaders. In het onderhavige wetsvoorstel wordt
het karakter van kaderwetgeving van de formele vreemdelingwetgeving, die het
vanouds al heeft om zo snel te kunnen reageren op nieuwe ontwikkelingen die
geen wijziging van formele wetgeving dulden, gehandhaafd. Daarmee
kan beleidsmatig efficiënt worden ingespeeld op gewenste en ongewenste
vormen van economische migratie en wordt de uitvoering voldoende ruimte gelaten
om de dienstverlening te verhogen en misbruik tegen te gaan.
 8. Verhouding tot bestaande en komende internationale
en EU-regelingen
 De regering hecht er aan dat de uitwerking van het moderne migratiebeleid
past binnen de internationaalrechtelijke kaders, die met name worden gevormd
door de maatregelen die zijn en zullen worden genomen op basis van het EG-Verdrag,
het EVRM en enkele bilaterale verdragen. Hoewel over het maatschappelijke
nut van het moderne migratiebeleid brede overeenstemming bestaat, is het wegens
het ontbreken van een adequaat referentiekader ten aanzien van enkele categorieën
personen moeilijk te positioneren in het internationale recht.
 
 Tijdens de consultaties over de Blauwdruk Modern Migratiebeleid is advies
gevraagd aan de Europese Commissie. De Europese Commissie heeft aangegeven
verheugd te zijn met de constructieve wijze waarop de dialoog met de Commissie
is gezocht. Hierbij is wel aangetekend dat het niet aan de Commissie is om
een eindoordeel te geven op de nieuwe beleidsplannen, immers de eindbeoordeling
van de nationale regelgeving in relatie tot de bepalingen van het Europese
recht ligt – vanzelfsprekend – bij het Hof van Justitie van de
Europese Gemeenschappen. Door de Commissie zijn vervolgens enige kanttekeningen
geplaatst bij bepaalde onderdelen van de Blauwdruk Modern Migratiebeleid,
waarmee in het wetsvoorstel rekening is gehouden.
 
 Het voorgestelde stelsel, met de nieuwe referentensystematiek en de mogelijkheid
om een referent aan te wijzen zonder daaraan verblijfsrechtelijke gevolgen
voor de vreemdeling te verbinden, is naar de mening van de regering in het
algemeen in overeenstemming met de internationale verplichtingen van Nederland.
Wel zal moeten worden voorzien in een aantal uitzonderingen. Dit is overigens
niet nieuw. Niet voor niets kunnen op grond van het huidige artikel 112 bij
of krachtens algemene maatregel van bestuur ter uitvoering van een verdrag
of een voor Nederland verbindend besluit van een volkenrechtelijke organisatie
regels worden gesteld in verband met het rechtmatig verblijf van vreemdelingen.
Op grond van het onderhavige wetsvoorstel zal in aansluiting op het bestaande
stelsel in de lagere regelgeving worden geregeld, onder welke omstandigheden
ter uitvoering van verdragen en besluiten van volkenrechtelijke organisaties
wordt afgezien van het vereiste dat een vreemdeling een referent moet hebben
om in aanmerking te kunnen komen voor een verblijfsvergunning. Opname van
specifieke categorieën die uitgezonderd zijn van de verplichting om te
beschikken over een referent in lagere regelgeving maakt dat zonodig snel
ingespeeld kan worden op nieuwe ontwikkelingen in de internationale jurisprudentie.
 8.1 Europese richtlijnen
 Op 1 mei 1999 is het Verdrag van Amsterdam in werking getreden, waarin
is bepaald dat met het oog op de geleidelijke totstandbrenging van een ruimte
van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid maatregelen worden genomen op
het gebied van asiel en migratie. Deze in het EG-Verdrag voorgeschreven maatregelen
hebben voor (reguliere) immigratie betrekking op voorwaarden voor toegang
en verblijf, onder andere met het oog op gezinshereniging (artikel 61 in samenhang
met artikel 63, derde lid, EG-Verdrag). Sinds 2003 is een aantal richtlijnen
aangenomen die zorgen voor een minimum niveau van harmonisatie
van regels voor toelating en verblijf van genoemde derdelanders. Deze richtlijnen
kunnen rechtstreeks verblijfsvoorwaarden scheppen voor derdelanders. Het gaat
hierbij om:
 • richtlijn 2003/86/EG inzake het recht op gezinshereniging van 22 september
2003, PbEU 2003, L 251 (richtlijn gezinshereniging);
 • richtlijn 2003/109/EG betreffende de status van langdurig ingezeten
onderdanen van derde landen van 25 november 2003, Pb EU 2004, L16 met
rectificatie in PbEU 2006, L169 (richtlijn langdurig ingezetenen);
 • richtlijn 2004/81/EG betreffende de verblijfstitel die in ruil
voor samenwerking met de bevoegde autoriteiten wordt afgegeven aan onderdanen
van derde landen die het slachtoffer zijn van mensenhandel of hulp hebben
gekregen bij illegale immigratie van 29 april 2004, Pb EU 2004, L 261
(richtlijn mensenhandel);
 • richtlijn 2004/114/EG betreffende de voorwaarden voor toelating
van onderdanen van derde landen met het oog op studie, scholierenuitwisseling,
onbezoldigde opleiding of vrijwilligerswerk van 13 december 2004, PbEU
2004, L 375 (richtlijn studie);
 • richtlijn 2005/71/EG betreffende een specifieke procedure voor
de toelating van onderdanen van derde landen met het oog op wetenschappelijk
onderzoek van 12 oktober 2005, PbEU 2005, L 289 (richtlijn wetenschappelijk
onderzoekers);
 • richtlijn 2009/50/EG betreffende de voorwaarden voor toegang en
verblijf van onderdanen van derde landen met het oog op een hooggekwalificeerde
baan van 25 mei 2009, PbEU 2009 L 155 (richtlijn kennismigranten).
 
 De aanwijzing als referent is geen aanvullende eis voor de toegang en
het verblijf van de betrokken vreemdeling. Zoals uiteengezet in paragraaf 2.3.2
is deze figuur juist bedoeld om het referentschap geen voorwaarde te laten
zijn voor het verblijfsrecht van die vreemdelingen, die aanspraken op toelating
en verblijf kunnen ontlenen aan de richtlijnen. In de hier bedoelde gevallen,
waarin de belanghebbende in Nederland zijn verantwoordelijkheden niet eigener
beweging wil nemen door zich reeds bij de toelatingsaanvraag als referent
van de betrokken vreemdeling te stellen, wordt de verblijfsvergunning niet
om die reden geweigerd. Wel komen op de belanghebbende door de ambtshalve
aanwijzing alsnog de (met name informatie-) verplichtingen van de referent
te rusten. Niet-naleving van die verplichtingen heeft voor de betrokken vreemdeling
geen verblijfsrechtelijke gevolgen die onverenigbaar zijn met de richtlijnen.
Wel kan de referent in dat geval een boete worden opgelegd. Dit is noodzakelijk
om de naleving door de referent te waarborgen van diens (informatie)plichten,
die onder meer van belang zijn voor de juiste en efficiënte uitvoering
van de door de richtlijnen toegekende rechten. Artikel 5:46 van de Algemene
wet bestuursrecht waarborgt daarbij dat die boete proportioneel is. De richtlijnen
bevatten toelatingsvoorwaarden die aan de vreemdeling en aan de referent kunnen
worden gesteld voor de toelating en het verblijf van de vreemdeling. Zij regelen
niet de verplichtingen, zoals die door de ambtshalve aanwijzing als referent
worden gevestigd in het belang van het toezicht op vreemdelingen. Zij regelen
niet de verplichtingen, zoals die door de ambtshalve aanwijzing als referent
worden gevestigd in het belang van het toezicht. De regeling daarvan is grotendeels
aan de lidstaten. In dit verband acht het kabinet het van belang dat de aanwijzing
als referent de uitoefening van de in de betrokken richtlijnen toegekende
rechten niet onmogelijk of buitengewoon moeilijk maken en dat zij het nuttig
effect van de richtlijnen niet aantasten. Bij de nadere uitwerking van die
plichten zal in het oog worden gehouden dat de verplichtingen van de referent
niet verder gaan dan noodzakelijk is voor efficiënt en effectief toezicht
op naleving en dat de administratieve lasten daarbij tot een minimum beperkt
blijven. Het kabinet acht het ook van belang dat de Europese Commissie, die
in het kader van de Blauwdruk Modern Migratiebeleid en de voorbereiding
van het onderhavige wetsvoorstel is geconsulteerd, in dit verband geen bezwaren
heeft geuit.
 
 Met de (informatie- en administratie)verplichtingen van de al dan niet
ambtshalve aangewezen referent wordt beoogd te waarborgen dat die vreemdelingen,
die aan de in de richtlijn opgenomen voorwaarden voldoen, tot Nederland kunnen
worden toegelaten en zo lang zij aan die voorwaarden blijven voldoen, hier
kunnen verblijven, terwijl derdelanders die niet aan die voorwaarden voldoen,
niet ten onrechte beroep op de richtlijn kunnen doen. De verplichtingen van
de referent maken, als gezegd, de uitoefening van de door de richtlijnen toegekende
rechten niet onmogelijk of bijzonder moeilijk. In de hier bedoelde gevallen
leidt de weigering van de belanghebbende om zich als referent te stellen,
immers niet tot de weigering van de toelating en het verblijf van de vreemdeling.
Verder zijn uit de uitgebreide consultaties in het kader van de voorbereiding
van zowel de Blauwdruk Modern Migratiebeleid als het onderhavige wetsvoorstel,
noch uit de ervaringen die tot dusverre met de zogeheten kennismigrantenregeling
en de verkorte mvv-procedure zijn opgedaan, aanwijzingen naar voren gekomen
die er op duiden dat de verplichtingen voor de betrokken belanghebbenden reden
vormen om af te zien van een professionele relatie met de derdelander. Hierbij
is van belang dat de verplichtingen van de referent, mede met het oog op de
administratieve lasten die zij kunnen meebrengen, bij de nadere uitwerking
daarvan in overleg met de betrokken (koepel)organisaties, zo beperkt mogelijk
zullen worden gehouden en niet verder zullen gaan dan noodzakelijk. Naar de
mening van de regering bestaat er dan ook geen aanleiding om te veronderstellen
dat de in de Blauwdruk Modern Migratiebeleid en het wetsvoorstel opgenomen
keuzen voor een effectieve en efficiënte procedure voor de toelating
van derdelanders en het toezicht op naleving van de wettelijke voorschriften
de richtlijnen van hun inhoud beroven of deze hun nuttige werking ontnemen.
 8.1.1. Richtlijn gezinshereniging
 Voor het stelsel van verblijfsvergunningen zijn in de eerste plaats de
Europeesrechtelijke bepalingen inzake gezinshereniging van belang, zoals neergelegd
in met name de richtlijn gezinshereniging, maar ook andere richtlijnen.
 
 In het moderne migratiebeleid is als voorwaarde voor de toegang en het
verblijf als gezinslid opgenomen, dat de hoofdpersoon, bij wie de vreemdeling
als gezinslid in Nederland wil verblijven, middels een daartoe strekkende
verklaring als referent voor de vreemdeling optreedt. Als uitgangspunt wordt,
indien een dergelijke verklaring ontbreekt waar zij wel is vereist, geen verblijfsvergunning
verleend. Onderkend is dat het in de richtlijn gezinshereniging, onder de
in die richtlijn vastgestelde voorwaarden, toegekende recht op gezinshereniging
niet door de lidstaten kan worden aangetast door het stellen van aanvullende
toelatingsvereisten. Dit betekent dat aan een vreemdeling verblijf in Nederland
moet worden toegestaan, indien wordt voldaan aan de in de richtlijn opgenomen
voorwaarden. Een schriftelijke referentstelling als bedoeld in het voorgestelde
artikel 16, eerste lid, onderdeel i, is niet als zo’n voorwaarde in
de richtlijn opgenomen. Om die reden is in het wetsvoorstel de bevoegdheid
opgenomen om de hoofdpersoon die een dergelijke verklaring ten behoeve van
het verblijf van zijn gezinslid in Nederland niet wil afleggen, als referent
aan te wijzen. Hierop is in paragraaf 2.2.2 van deze toelichting reeds
ingegaan.
 
 De aanwijzing als referent brengt voor de hoofdpersoon, evenals voor andere
referenten, bepaalde, met bestuurlijke boetes afdwingbare informatie-
en administratieverplichtingen mee. Ook kunnen bepaalde kosten van de eventuele
uitzetting van de vreemdeling op de referent worden verhaald.
 
 Op grond van de richtlijn kunnen de voor de beoordeling van de aanvraag
noodzakelijke gegevens worden verstrekt door de vreemdeling of door de hoofdpersoon,
bij wie deze als gezinslid wil verblijven. De lidstaten kunnen de verblijfsvergunning
intrekken, indien – kort gezegd – niet (meer) wordt voldaan aan
de in de richtlijn gestelde voorwaarden voor verblijfsaanvaarding, geen werkelijk
huwelijks- of gezinsleven meer wordt onderhouden (artikel 16, eerste lid),
fraude is gepleegd of sprake is van een schijnrelatie (artikel 16, tweede
lid). De lidstaten kunnen op grond van artikel 16, vierde lid, van de richtlijn
specifieke controles verrichten, wanneer er gegronde vermoedens bestaan dat
er sprake is van fraude of van een schijnrelatie. Ook kunnen gerichte controles
worden uitgevoerd bij de verlenging van de verblijfstitels van gezinsleden.
De lidstaten moeten uiteraard kunnen beschikken over de relevante gegevens,
die noodzakelijk zijn om te kunnen beoordelen of de vreemdeling nog steeds
voldoet aan de voorwaarden voor verblijf. De gegevens worden thans veelal
betrokken van de vreemdeling ter gelegenheid van diens aanvraag tot het verlengen
van de verblijfsvergunning, waarbij deze ook gegevens met betrekking tot diens
referent verstrekt. De informatie- en administratieplichten in het moderne
migratiebeleid gaan niet verder dan noodzakelijk is voor de beoordeling van
verblijfsrecht van de vreemdeling en het toezicht op de referent. Deze zijn
naar de mening van de regering dan ook in overeenstemming met hetgeen op grond
van de richtlijn van hem gevraagd mag worden.
 
 De richtlijn bevat geen bepalingen over het sanctioneren van overtredingen
van deze verplichtingen. Sanctionering is toegestaan, mits de sancties proportioneel
zijn en het recht op gezinsleven en bescherming van de persoonlijke levenssfeer
niet ondermijnen. De bestuurlijke boete, die bij overtreding van de informatieplicht
kan worden opgelegd, bedraagt ten hoogste € 2000. De daadwerkelijke
hoogte wordt afgestemd op de ernst van de overtreding en de mate van verwijtbaarheid.
Overtreding door de referent van zijn informatie- en administratieplichten
heeft geen gevolgen voor het verblijfsrecht van de vreemdeling, die als gezinslid
bij hem in Nederland verblijft. De mogelijkheid om de referent bij overtreding
van diens verplichtingen te beboeten, is naar de mening van de regering dan
ook in overeenstemming met de richtlijn gezinshereniging.
 
 Bij gezinshereniging met een alleenstaande minderjarige vluchteling wordt
van die minderjarige niet verlangd dat deze als referent optreedt van zijn
bloedverwant, voogd of gezinslid, aan wie op grond van artikel 10, derde lid,
van de richtlijn verblijf in Nederland wordt toegestaan.
 
 In het moderne migratiebeleid is gezinshereniging in het algemeen niet
mogelijk, indien de hoofdpersoon bij wie de vreemdeling als gezinslid in Nederland
wil verblijven, houder is van een verblijfsvergunning onder een beperking,
verband houdend met seizoenarbeid of uitwisseling. De verblijfsvergunning
onder de beperking, verband houdend met seizoenarbeid, wordt voor korter dan één
jaar verleend en verschaft de houder een tijdelijk verblijfsrecht, dat geen
uitzicht geeft op een permanent verblijfsrecht in Nederland. Ook de verblijfsvergunning
in het kader van uitwisseling verschaft geen uitzicht op een permanent verblijfsrecht.
Zij vallen dan ook buiten het toepassingsbereik van de richtlijn gezinshereniging
(artikel 3, eerste lid, van de richtlijn). Door de Commissie is in dit verband
aangegeven dat uit de richtlijn zelf volgt, dat gezinshereniging voor de categorieën seizoensarbeid en uitwisseling buiten de werkingssfeer
van de richtlijn valt.
 
 Het vorenstaande lijdt uitzondering. Op grond van de richtlijn langdurig
ingezetenen is gezinshereniging mogelijk, indien de langdurig ingezetene,
die die status in een andere lidstaat heeft verworven en zich op de voet van
hoofdstuk III van die richtlijn naar Nederland wil begeven, zijn gezinsleden
wil meenemen. Op grond van artikel 16, eerste lid, van de richtlijn langdurig
ingezetenen, hebben gezinsleden die al in de eerste lidstaat een gezin vormden
met de langdurig ingezetene, recht op gezinshereniging. Hierbij is niet bepaald
dat bepaalde vormen van arbeid als seizoenarbeid hiervan uitgesloten zijn,
zoals dit wel het geval is voor bijvoorbeeld grensoverschrijdende dienstverlening
(artikel 14, vijfde lid, onder a en b, van de richtlijn langdurig ingezetenen).
Dit betekent dat het algemene uitgangspunt om geen gezinsmigratie toe te staan
met een houder van een verblijfsvergunning voor seizoenarbeid, uitzondering
lijdt wanneer het gaat om een langdurig ingezetene die gebruik maakt van zijn
mobiliteitsrecht en daarbij zijn gezinsleden, waarmee hij in het land van
eerste land al een gezin vormde, wil meenemen. De verblijfsduur op grond van
dit verblijf kan daarentegen wel beperkt worden tot de nu gestelde termijn
van maximaal 24 weken.
 8.1.2. Richtlijn langdurig ingezetenen
 In richtlijn 2003/109/EG (de richtlijn langdurig ingezetenen) zijn de
voorwaarden opgenomen op grond waarvan derdelanders in aanmerking kunnen komen
voor de status van langdurig ingezeten derdelander (in het Nederlandse stelsel:
een verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd met aantekening voor
de langdurig ingezetenen) en de voorwaarden waaronder mobiliteitsrechten binnen
de EU kunnen worden uitgeoefend. Het onderhavige wetsvoorstel heeft, als gezegd,
geen betrekking op deze verblijfsvergunning en brengt hierin ook geen wijziging
aan.
 
 Langdurig ingezetenen, die vanuit een andere lidstaat voor arbeid of studie
naar Nederland komen, genieten op deze gebieden dezelfde behandeling als Nederlanders
(artikelen 21 en 11 van de richtlijn). De referentensystematiek brengt geen
wijziging met zich mee voor hun toegang tot de arbeidsmarkt en het onderwijs.
Indien de werkgever of onderwijsinstelling geen verklaring als bedoeld in
artikel 2a, eerste lid, heeft afgelegd die er toe strekt dat deze als referent
optreedt, is dit geen reden om het verblijf van de langdurig ingezetene te
weigeren of te beëindigen. Wel kan de werkgever of onderwijsinstelling
in zo’n geval als referent worden aangewezen. De informatie- en administratieverplichtingen
en de bestuurlijke boete, die bij overtreding daarvan kan worden opgelegd,
zijn naar de mening van de regering in overeenstemming met de richtlijn langdurig
ingezetenen, zoals deze ook in overeenstemming zijn met de richtlijn gezinshereniging.
Kortheidshalve wordt verwezen naar paragraaf 8.1.1.
 
 Economisch niet-actieve langdurig ingezetenen, die die status in één
van de andere lidstaten hebben verkregen en op de voet van hoofdstuk III van
de richtlijn naar Nederland doormigreren, komen als tevoren in aanmerking
voor een verblijfsvergunning. Een referent is voor deze categorie niet nodig.
Dit geldt eveneens voor langdurig ingezetenen, die voor arbeid als zelfstandige
naar Nederland komen.
 8.1.3. Richtlijn studie
 Richtlijn 2004/114/EG (de richtlijn studie) beoogt de mobiliteit van onderdanen
van derde landen die voor studiedoeleinden naar de EU willen komen, te bevorderen.
Een buitenlandse student kan aanspraak maken op een verblijfsvergunning,
indien aan alle voorwaarden zoals opgenomen in de richtlijn studie, wordt
voldaan. Evenmin als dat ten aanzien van gezinsmigranten en langdurig ingezetenen
het geval is, zal het verblijf van een buitenlandse student, die voldoet aan
de in de richtlijn studie opgenomen voorwaarden voor verblijfsaanvaarding,
niet worden geweigerd of beëindigd wegens het ontbreken van een schriftelijke
verklaring van de referent. In een dergelijk geval zal de desbetreffende onderwijsinstelling
als referent worden aangewezen. Het moet daarbij uiteraard wel gaan om een
openbare of particuliere instelling, waarvan de opleidingen overeenkomstig
Nederlands recht zijn geaccrediteerd (artikel 2, onder e, van de richtlijn).
Deze onderwijsinstellingen kunnen als referent worden erkend. Indien de onderwijsinstelling
niet als referent is erkend vanwege een andere reden dan dat de opleidingen
niet (langer) zijn geaccrediteerd, vormt dit geen reden om het verblijf van
de student, die voldoet aan de in de richtlijn studie opgenomen voorwaarden,
te weigeren of te beëindigen.
 
 De Europese Commissie heeft er op gewezen, dat de verkorte procedure,
bedoeld in artikel 19 van de richtlijn, niet verplicht kan worden gesteld,
hetgeen betekent dat de student ook zelf zijn aanvraag moet kunnen indienen.
De Commissie heeft hierbij aangegeven dat een procedure waarbij de student
een aanvraag indient door tussenkomst van een erkende referent, wel gehanteerd
kan worden. In het onderhavige wetsvoorstel wordt dan ook niet uitgesloten,
dat een student zelf een machtiging tot voorlopig verblijf of een verblijfsvergunning
aanvraagt. Als uitgangspunt zal echter wel blijven gelden dat de onderwijsinstelling
als erkende referent de aanvraag indient. Uiteraard kan van de voordelen van
de versnelde toelatingsprocedure geen sprake zijn, wanneer een student er
de voorkeur aan geeft zelfstandig een aanvraag in te dienen. In die gevallen
zou een volledige toetsing te allen tijde noodzakelijk zijn. In het belang
van de snelle en efficiënte uitvoering van het vreemdelingenbeleid wordt
wel voorzien in de mogelijkheid om te bepalen dat aanvragen, die door de vreemdeling
zelf worden ingediend, worden ingediend door tussenkomst van die onderwijsinstelling,
zoals nader wordt aangegeven in de toelichting op artikel 23, eerste lid,
onderdeel b.
 8.1.4. Richtlijn wetenschappelijk onderzoekers
 Richtlijn 2005/71/EG (de richtlijn wetenschappelijk onderzoekers) voorziet
in een versnelde toelatingsprocedure en een versterkte positie van de onderzoeksreferent,
die overeenkomt met de uitgangspunten van het moderne migratiebeleid. De onderzoeksinstelling,
die een onderzoeker wenst uit te nodigen, kan met die onderzoeker een gastovereenkomst
aangaan, waarin de onderzoeker zich ertoe verbindt het onderzoeksproject uit
te voeren, en waarin de onderzoeksinstelling zich ertoe verplicht de onderzoeker
voor dat doel te ontvangen (artikel 6, eerste lid, van de richtlijn). Tot
de voorwaarden behoort dat een onderzoeksinstelling slechts een gastovereenkomst
kan sluiten, indien zij heeft vastgesteld dat de onderzoeker gedurende zijn
verblijf over voldoende middelen van bestaan beschikt. Voorts moet de gastovereenkomst
de rechtsbetrekking en de arbeidsvoorwaarden van de onderzoeker vermelden.
Aldus ligt in de gastovereenkomst besloten dat aan een aantal voorwaarden
is voldaan, hetgeen de IND kan controleren (artikel 7, tweede lid, van de
richtlijn).
 
 De onderzoeksinstelling is in artikel 2, onder c, van de richtlijn gedefinieerd
als een openbare of particuliere instelling die onderzoek verricht en die
met het oog op de toepassing van deze richtlijn volgens de nationale wetgeving
of administratieve praktijk door de lidstaat is erkend. Een onderzoeksinstelling
die een onderzoeker wenst te ontvangen in het kader van de toelatingsprocedure,
moet vooraf zijn erkend (artikel 5, eerste lid, van de richtlijn). Het moderne migratiebeleid voorziet in een erkenningsprocedure voor onderzoeksinstellingen die volgens de regering met
de richtlijn in overeenstemming is.
 
 Met het oog op de mobiliteitsrechten die de richtlijn aan de wetenschappelijk
onderzoeker toekent en die op het verblijfsdocument kenbaar moeten zijn, wordt
de verblijfsvergunning voor wetenschappelijk onderzoekers op grond van richtlijn
2005/71/EG niet samengevoegd met de verblijfsvergunning voor kennismigranten.
 8.1.5. Richtlijn mensenhandel
 Richtlijn 2004/81/EG (de richtlijn mensenhandel) regelt de voorwaarden
voor verlening van een verblijfsvergunning aan slachtoffers of getuige-aangevers
van mensenhandel. In het moderne migratiebeleid krijgen de betreffende vreemdelingen
een verblijfsvergunningen onder een beperking verband houdend met tijdelijke
humanitaire gronden. Een referent is hier niet vereist.
 8.1.6. Richtlijn kennismigranten
 Richtlijn 2009/50/EG (de richtlijn kennismigranten) heeft geen verdergaande
gevolgen voor het onderhavige wetsvoorstel en de voorgestelde referentensystematiek
dan bijvoorbeeld de richtlijn gezinshereniging. Vreemdelingen die op grond
van de richtlijn kennismigranten in aanmerking komen voor een Europese blauwe
kaart, zullen in het bezit worden gesteld van een verblijfsdocument met de
vermelding «Europese blauwe kaart» (artikel 7, derde lid, van
de richtlijn). Het gaat hierbij om een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde
tijd als bedoeld in artikel 14 van de Vreemdelingenwet 2000. De toelatingsregeling
voor deze categorie derdelanders zal in het Vreemdelingenbesluit 2000 worden
opgenomen. Daarbij zal tevens een afzonderlijke beperking op grond van artikel
14 van de Vreemdelingenwet 2000 worden opgenomen om de houder van Europese
blauwe kaart te onderscheiden van die vreemdelingen die op grond van de bestaande
(Nederlandse) kennismigrantenregeling zijn toegelaten. Beide (Europese en
nationale) toelatingsregelingen zullen dan ook naast elkaar blijven bestaan.
De regering hecht aan de handhaving van de kennismigrantenregeling als toelatingsregeling
naast de Europese blauwe kaart. De richtlijn kennismigranten (artikel 3, vierde
lid) staat dat ook toe. Aangezien die richtlijn voorschrijft onder welke voorwaarden
een Europese blauwe kaart moet worden verleend en die voorwaarden niet mede
omvatten de voorwaarde dat de werkgever zich referent heeft gesteld, zal de
blauwe kaart in het voorgestelde stelsel niet worden geweigerd om de enkele
reden dat de werkgever zich niet reeds bij de toelatingsaanvraag als referent
heeft gesteld. In dat geval zal de werkgever, die daadwerkelijk de overkomst
van de hoogopgeleide vreemdeling wenst, ambtshalve als referent worden aangewezen.
Naar de mening van de regering bevat de richtlijn kennismigranten geen bepalingen
die zich daartegen verzetten en wordt daardoor evenmin het nuttig effect van
de richtlijn aangetast. Aangezien artikel 10 van de richtlijn kennismigranten
zulks toestaat, zal de toelatingsaanvraag moeten worden ingediend door de
referent (werkgever), terwijl de vreemdeling nog in het buitenland verblijft.
 8.2. Associatieovereenkomsten
 In de loop der tijd is in Europees verband een aantal associatieovereenkomsten
over samenwerking op economisch gebied gesloten met derde landen. Deze kunnen
van belang zijn voor verblijfsaanspraken van onderdanen van de betreffende
derde landen, aangezien zij rechtstreeks werkende bepalingen kunnen bevatten
die onderdanen van derde landen verblijfsrechten toekennen. 
 8.2.1. Associatieovereenkomst EEG-Turkije
 Op 23 december 1963 is een overeenkomst gesloten waarbij een associatie
tot stand is gebracht tussen de Europese Economische Gemeenschap en Turkije
(Trb. 1964, 217), die op 1 december 1964 in werking is getreden. Doel
van de overeenkomst is de bevordering van de commerciële en economische
betrekkingen tussen de overeenkomst sluitende partijen, met het oog op een
geleidelijke invoering van economische vrijheden. Dit geschiedt door geleidelijk
het vrije verkeer van werknemers tot stand te brengen en door de beperkingen
van de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten op te heffen,
teneinde de levensstandaard van het Turkse volk te verbeteren en toetreding
in een later stadium te vergemakkelijken. Op 23 november 1970 is een
Aanvullend Protocol bij de Associatieovereenkomst ondertekend (PbEG L 1972/293),
dat voor Nederland op 1 januari 1973 in werking is getreden. Dit protocol
ziet met name op de realisatie van het recht van werknemers en dienstverrichters
om in de staat van een andere verdragsluitende partij arbeid in loondienst
te verrichten of diensten aan te bieden. Nadere regels over de toegang tot
de arbeidsmarkt, de opleiding en de gelijke behandeling van Turkse werknemers
en hun familieleden zijn uitgewerkt in Besluit 1/80 van de Associatieraad
EEG/Turkije van 19 september 1980.
 
 De belangrijkste bepalingen uit de overeenkomst, het Aanvullend Protocol
en Besluit 1/80 zijn een verbod tot discriminatie uit hoofde van nationaliteit
(artikel 9 van de Associatieovereenkomst en voor wat betreft de lonen en verdere
arbeidsvoorwaarden van Turkse werknemers die legaal tot de arbeidsmarkt behoren,
artikel 10 van Besluit 1/80) en het verbod op nieuwe beperkingen met betrekking
tot de vrijheid van vestiging, het vrij verrichten van diensten (artikel 41,
eerste lid, van het Aanvullend Protocol) en de toegang tot de arbeidsmarkt
(artikel 13 van Besluit 1/80) Hierbij is van belang, dat de eerste toelating
van Turkse onderdanen tot het grondgebied van een lidstaat plaatsvindt op
grond van het nationale recht; de lidstaat moet op grond van het nationale
recht hebben ingestemd met het verblijf van betrokkene en met zijn toegang
tot de arbeidsmarkt. Besluit 1/80 kent Turkse onderdanen onder bepaalde voorwaarden
toegang tot de arbeidsmarkt toe, waaruit volgens vaste jurisprudentie tevens
een verblijfsrecht volgt. Bij de uitwerking van het moderne migratiebeleid
in het onderhavige wetsvoorstel – en de lagere regelgeving – is
hiermee bij de verschillende groepen Turkse onderdanen rekening gehouden.
 8.2.1.1. Turkse werknemers
 Een Turkse werknemer, die behoort tot de legale arbeidsmarkt van een lidstaat
en gedurende één jaar bij dezelfde werkgever arbeid in loondienst
heeft verricht die werkgelegenheid heeft, heeft ingevolge artikel 6 van Besluit
1/80 recht op arbeid bij die werkgever en daarmee recht op voortgezet verblijf
in Nederland. Na drie jaar legale arbeid heeft de Turkse werknemer het recht
om in hetzelfde beroep bij een werkgever van zijn keuze te reageren op een
ander arbeidsaanbod onder voorbehoud van de aan de werknemers van de lidstaten
te verlenen voorrang. Na vier jaar legale arbeid heeft de Turkse werknemer
recht op vrije toegang tot iedere arbeid in loondienst te zijner keuze.
 
 Als gezegd, wordt de eerste toelating van Turkse werknemers beheerst door
het nationale recht van de lidstaten. Het vereiste dat de werkgever van de
Turkse werknemer zich daarbij als toelatingsvoorwaarde voor die Turkse werknemer
moet opwerpen als diens referent, is naar de mening van de regering dan ook
niet in strijd met de standstill-bepaling van artikel 13 van Besluit 1/80. 
 
 Zodra de Turkse werknemer aan artikel 6 van Besluit 1/80 echter recht
op voortgezette toegang tot de arbeidsmarkt en daarmee voortgezet verblijf
ontleent, kan diens verblijf niet meer worden beëindigd om de enkele
reden dat zijn werkgever niet meer als diens referent wil optreden. Overwogen
is om de werkgever in dat geval aan te wijzen als referent. Hiervoor is echter
niet gekozen, aangezien dit naar verwachting onverenigbaar zal worden bevonden
met de standstill-bepaling van artikel 13 van Besluit 1/80, die de geleidelijke
totstandkoming van vrij werknemersverkeer tot doel heeft. De aanwijzing als
referent brengt immers verplichtingen en aansprakelijkheden met zich mee,
die werkgevers van communautaire werkgevers niet hebben, hetgeen zich niet
verhoudt tot de geleidelijke totstandkoming van vrij verkeer van werknemers.
Of dit inderdaad het geval is, is, als gezegd, aan het Europese Hof van Justitie.
Omdat de regering het risico van een negatieve uitkomst van een inbreukprocedure
te hoog inschat, stelt zij voor na een jaar verblijf van een Turkse werknemer
geen referentschap te vereisen. Dit betekent dat de informatieplichten van
de werkgever jegens de IND na dat jaar over gaan naar de Turkse werknemer.
Aangezien het hierbij gaat om de verplichting gegevens te verstrekken aan
de hand waarvan het verblijfsrecht van de betreffende werknemer wordt beoordeeld,
hetgeen staande praktijk is, is hierbij naar de mening van de regering geen
strijd met de standstill-bepaling.
 
 Voor de toepassing van artikel 6 van Besluit 1/80 is niet relevant op
welke grond de Turkse onderdaan aanvankelijk is toegelaten. Relevant is of
die Turkse onderdaan daadwerkelijke en reële arbeid met een economische
waarde verricht en mag verrichten, anders dan van louter marginale en bijkomstig
van aard. Dit betekent dat een Turkse staatsburger, die bijvoorbeeld als gezinslid,
student, au pair of stagiair tot de lidstaat is toegelaten en dergelijke daadwerkelijke
en reële arbeid verricht en mag verrichten, onder de voorwaarden als
genoemd in artikel 6 van Besluit 1/80, aanspraak kan maken op voortgezette
toelating tot de Nederlandse arbeidsmarkt en daarmee op voortgezet verblijf
in Nederland. Een dergelijke Turkse onderdaan, die om wijziging van de verblijfsvergunning
vraagt, zal dan ook niet over een referent ten behoeve van zijn verblijf in
Nederland hoeven te beschikken.
 
 Uit de overwegingen van het Hof dat artikel 41 van het Aanvullend Protocol
aan nieuwe beperkingen voor de eerste toelating van Turkse zelfstandigen in
de weg staat en dat de standstill-bepalingen van artikel 41 en van artikel
13 van Besluit 1/80, dat betrekking heeft op Turkse werknemers en hun gezinsleden,
gelijk moeten worden uitgelegd, kan naar de mening van de regering bij de
huidige stand van het gemeenschapsrecht niet zonder meer worden afgeleid dat
voor de eerste toelating van Turkse werknemers en hun gezinsleden geen referent
kan worden verlangd. Genoemde artikelen zijn daarvoor niet voldoende identiek.
Zij hebben weliswaar dezelfde draagwijdte, in die zin dat zij rechtstreeks
werken en quasi-procedurele regelingen zijn die ratione temporis voorschrijven
op basis van welke bepalingen van de regeling van een lidstaat de situatie
van een Turkse staatsburger moet worden beoordeeld, maar zij hebben niet dezelfde
personele werkingssfeer. Zo onttrekt artikel 13 van Besluit 1/80, in tegenstelling
tot artikel 41 van het Aanvullend Protocol, bepaalde aspecten aan de beschermingssfeer
van de standstill-bepaling, met name door het vereiste van legaal verblijf
van Turkse werknemers en hun gezinsleden. Zo onttrekt artikel 13 van Besluit
1/80, in tegenstelling tot artikel 41 van het Aanvullend Protocol, bepaalde
aspecten aan de beschermingssfeer van de standstill-bepaling, met name door
het vereiste van legaal verblijf van Turkse werknemers en hun gezinsleden.
Uit de jurisprudentie volgt dat alleen een Turks onderdaan die zich heeft
gehouden aan de regels van de lidstaat van ontvangst op het gebied van de
toegang, het verblijf en eventueel het verrichten van arbeid, en zich derhalve legaal op het grondgebied van die lidstaat bevindt, zich
op de standstill-bepaling van artikel 13 van Besluit 1/80 kan beroepen. Anders
dan Turkse zelfstandigen en dienstverrichters, die slechts bescherming kunnen
ontlenen aan de standstill-bepaling van artikel 41 van het Aanvullend Protocol,
kunnen Turkse werknemers en hun gezinsleden een beroep doen op de artikelen
6 en 7 van Besluit 1/80, die rechtstreeks verblijfsrecht toekennen. Uit de
jurisprudentie vloeit tevens voort dat de standstill-bepaling van artikel
13 van dat besluit niet ziet op hen die verblijfsrecht ontlenen aan die artikelen.
Ten slotte heeft het Hof in het arrest in de zaak Abatay (r.o. 117 en dictum)
ook aangegeven dat artikel 13 van Besluit 1/80 alleen toepassing vindt op
Turkse werknemers en hun gezinsleden, die niet alleen legaal maar ook lang
genoeg op het grondgebied van de lidstaat van ontvangst aanwezig zijn om daar
geleidelijk aan te kunnen inburgeren. Daarvan is bij eerste toelating van
Turkse werknemers en hun gezinsleden geen sprake.
 
 De noodzakelijke afwijkingen ten opzichte van de Blauwdruk Modern Migratiebeleid
worden in de lagere regelgeving verwerkt. Indien de rechter bij de voortschrijdende
ontwikkeling van het gemeenschapsrecht echter mocht vaststellen dat de voorgestelde
referentensystematiek onverenigbaar is met artikel 13 van Besluit 1/80, zal
dat vereiste voor Turkse werknemers uiteraard buiten toepassing worden gelaten.
 8.2.1.2. Gezinsleden van Turkse werknemers
 Gezinsleden van Turkse werknemers hebben op grond van artikel 7 van Besluit
1/80 na drie jaar legaal verblijf recht op toegang tot de arbeidsmarkt, onder
voorbehoud van prioriteitgenietend aanbod van werknemers uit de lidstaten
en na vijf jaar legaal verblijf zonder dat voorbehoud. Het gezinslid van een
werknemer, ongeacht diens nationaliteit, komt na drie jaar in aanmerking voor
een verblijfsvergunning onder een beperking verband houdend met niet-tijdelijke
humanitaire gronden (voorheen: voortgezet verblijf), waarvoor geen referent
is vereist.
 
 Het gezinslid dat ten minste één jaar legaal arbeid in Nederland
heeft verricht en uitzicht heeft op voortgezette arbeid bij dezelfde werkgever,
komt op grond van artikel 6 van Besluit 1/80 van rechtswege recht op voortgezette
toegang tot de arbeidsmarkt en daarmee op voortzetting van het verblijf in
Nederland toe. Indien de gezinsrelatie voor ommekomst van dat jaar wordt verbroken,
wordt het voortgezette verblijf van het gezinslid beheerst door het nationale
recht.
 
 Het kind van een Turkse werknemer, dat een beroepsopleiding in Nederland
heeft afgerond en van wie een van de ouders gedurende ten minste drie jaar
legaal in Nederland heeft gewerkt, kan op grond van artikel 7, tweede alinea,
van Besluit 1/80 reageren op ieder arbeidsaanbod. Volgens staand beleid komen
minderjarige kinderen, die voor gezinshereniging zijn toegelaten, na een jaar
in aanmerking voor een verblijfsvergunning voor voortgezet verblijf (voortaan:
op grond van niet-tijdelijke humanitaire gronden), op grond waarvan zij vrije
toegang tot de arbeidsmarkt verkrijgen.
 
 Het moderne migratiebeleid vergt hier derhalve geen aanpassing van het
huidige beleid.
 8.2.1.3. Turkse zelfstandigen en dienstverrichters
 Artikel 41, eerste lid, van het Aanvullend Protocol staat er aan in de
weg, dat een lidstaat een nieuwe materiële of procedurele maatregel vaststelt,
die tot doel of gevolg heeft, dat aan de vestiging en daarmee samenhangend aan het verblijf van Turkse zelfstandigen en dienstenverrichters
op zijn grondgebied strengere voorwaarden worden gesteld, dan die welke golden
op 1 januari 1973. Artikel 41, eerste lid, ziet zowel op de eerste toelating
van Turkse onderdanen, die voornemens zijn gebruik te maken van de vrijheid
van vestiging in het kader van de Associatieovereenkomst, als op hun voortgezet
verblijf. In het moderne migratiebeleid wordt van vreemdelingen, die verblijf
in Nederland als zelfstandige of dienstenverrichter beogen, niet verlangd
dat er een referent optreedt ten behoeve van dat verblijf.
 8.2.3. Overige samenwerkingsovereenkomsten
 Op grond van de Stabilisatie- en Associatieovereenkomsten met de landen
van de Westelijke Balkan en Partnerschaps- en Samenwerkingsovereenkomsten
met Oost-Europese landen hebben vennootschappen het recht om, met inachtneming
van de wetgeving van het gastland, werknemers uit de desbetreffende landen
in dienst te nemen, mits deze werknemers een sleutelpositie bekleden. Het
gaat hierbij om onder meer binnen de organisatie overgeplaatste werknemers
met een hogere leidinggevende functie, werknemers die beschikken over buitengewone
kennis die van wezenlijk belang is voor de dienstverlening van het bedrijf,
de onderzoeksuitrusting, de technische werkzaamheden of het management. Dergelijk
sleutelpersoneel komt in het moderne migratiebeleid in aanmerking voor een
verblijfsvergunning onder een beperking verband houdend met verblijf als kennismigrant.
Daarbij treedt de vennootschap of het filiaal in Nederland op als referent.
 
 Een groot aantal overeenkomsten – waaronder genoemde de Partnerschaps-
en Samenwerkingsovereenkomsten en Euro-Mediterrane overeenkomsten –
die de Europese Gemeenschap met derde landen heeft gesloten, verplicht Nederland
op de onderdanen van die derde landen, die legaal in Nederland verblijven
en werken, een regeling toe te passen, die wordt gekenmerkt door het ontbreken
van elke discriminatie op grond van nationaliteit voor wat betreft de arbeidsvoorwaarden,
de lonen en het ontslag. Het algemene uitgangspunt van het moderne migratiebeleid
dat de werkgever ten behoeve van het verblijf in Nederland van buitenlandse
werknemers uit derde landen als referent optreedt, heeft geen gevolgen voor
de arbeidsvoorwaarden, de lonen en het ontslag van deze werknemers.
 8.3. Het EVRM
 Voor het onderhavige wetsvoorstel zijn met name de artikelen 6 en 8 van
het Europees Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele
Vrijheden (EVRM) van belang.
 8.3.1. Artikel 6 EVRM
 In het moderne migratiebeleid rusten er op de referent bepaalde zorg-,
informatie- en administratieverplichtingen, waarvan de naleving met bestuurlijke
boetes kan worden afgedwongen. Artikel 6 EVRM waarborgt het recht op een eerlijke
en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn en door
een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. Het
opleggen van een bestuurlijke boete levert een «criminal charge» op. Uit de Europese jurisprudentie volgt,
dat het opleggen van boeten door bestuursorganen niet in strijd is met artikel
6 EVRM, mits de door dat artikel gegarandeerde rechten en waarborgen worden
gerespecteerd. In het wetsvoorstel vierde tranche Awb is een regeling voor
de bestuurlijke boete opgenomen, die in het onderhavige wetsvoorstel als uitgangspunt
is genomen. De Awb voorziet reeds in de waarborgen zoals neergelegd
in artikel 6 EVRM. Omdat het opleggen van de bestuurlijke boete een besluit
in de zin van artikel 1:3 Awb is, opent artikel 8:1 daartegen reeds beroep
op de onafhankelijke rechter, waarbij artikel 8:62 de openbaarheid van de
behandeling verzekert. Het recht op bijstand door een raadsman behoeft evenmin
regeling, want dat volgt reeds uit de artikelen 2:1 en 8:24. Bezwaar en beroep
tegen de bestuurlijke boete zijn mogelijk op grond van hoofdstuk zes van de
Algemene wet bestuursrecht. Het opleggen van een boete voldoet derhalve aan
de waarborgen zoals neergelegd in artikel 6 EVRM.
 8.3.2. Artikel 8 EVRM
 In het moderne migratiebeleid is (geautomatiseerde) gegevensuitwisseling
tussen de IND en andere overheidsinstanties essentieel voor de effectieve
inrichting van de toelatingsprocessen en het toezicht op vreemdelingen en
referenten. Artikel 8 van het EVRM beschermt het recht op respect voor het
privé-leven. Op grond van dit artikel is inmenging in de uitoefening
van dit recht slechts gerechtvaardigd, wanneer de inmenging bij de wet is
voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang
van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn
van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming
van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten
en vrijheden van anderen. Voorts dient te zijn voldaan aan de voorwaarden
van proportionaliteit (er dient een redelijke verhouding te bestaan tussen
de ernst van de inbreuk en de zwaarte van het belang dat met de inbreuk wordt
gediend) en subsidiariteit (het doel waarvoor de persoonsgegevens worden verwerkt
dient in redelijkheid niet op een andere, voor de bij de verwerking van persoonsgegevens
minder nadelige wijze te kunnen worden bereikt).
 
 Toetsing aan deze eisen levert het volgende beeld op. De verwerking van
persoons- en andere gegevens in de vreemdelingenadministratie kan worden aangemerkt
als een inmenging in het recht op respect voor het privé-leven. Deze
inmenging is bij de wet voorzien (artikel 107). De wijze waarop de gegevensverwerking
onder het moderne migratiebeleid gestalte zal krijgen, is nog in ontwikkeling
en zal in de lagere regelgeving nader worden uitgewerkt. Het is niet noodzakelijk
dat deze in een formeel-wettelijke regeling wordt neergelegd. Met de bekendmaking
van de (lagere) regelgeving wordt voldaan aan de eis van toegankelijkheid.
De gegevensverwerking dient met name het belang van het economisch welzijn
van Nederland en het voorkomen van strafbare feiten. Niet alleen wordt met
betere gegevensuitwisseling een snelle en efficiënte toelating van onder
meer arbeids- en kennismigranten mogelijk, maar ook wordt daarmee oneigenlijk
gebruik van migratieprocedures op effectievere wijze voorkomen. De gegevensverstrekking
heeft een duidelijke meerwaarde, aangezien de toelatingsprocedure sneller
en efficiënter kan verlopen en de lasten voor burgers, bedrijven en de
IND kunnen worden verminderd. Ook het overheidstoezicht op vreemdelingen en
referenten kan effectiever worden ingericht, waardoor de toezichtslasten voor
burgers en bedrijfsleven lager worden. Zonder (geautomatiseerde) gegevensuitwisseling
kan dit niet worden gerealiseerd.
 De wijze waarop die gegevensuitwisseling gestalte zal krijgen, is nog
in ontwikkeling. Bij de verdere uitwerking zullen de proportionaliteits- en
subsidiariteitsvereisten uiteraard in het oog worden gehouden.
 
 Naast het recht op eerbiediging van het privé-leven, waarborgt
artikel 8 EVRM ook een ieders recht op respect voor zijn familie- en gezinsleven.
Dit recht omvat evenwel geen algemeen recht voor vreemdelingen om Nederland
te verkiezen als het meest geschikte land voor de uitoefening of ontwikkeling
van het gezinsleven. Evenmin bevat het EVRM een algemene verplichting
voor verdragsstaten om de domiciliekeuze voor een bepaald land te respecteren.
Het moderne migratiebeleid verandert niets in het gegeven dat bij de voorbereiding
van besluiten tot verblijfsweigering of -beëindiging ter beoordeling
van de vraag of het voorgenomen besluit in overeenstemming is met artikel
8 EVRM, altijd een op het individuele geval toegespitste evenwichtige belangenafweging
moet worden gemaakt tussen de belangen van het individu en die van de samenleving
als geheel, waarbij Nederland een zekere beoordelingsmarge toekomt.
 9. Administratieve lasten
 In het wetsvoorstel en in de in voorbereiding zijnde uitvoeringsregelgeving
worden enkele maatregelen voorgesteld waardoor de lastendruk ten gevolge van
administratieve verplichtingen, toezicht en naleving enigszins kan stijgen,
zoals de erkenningsregeling van referenten en het bijhouden van een administratie.
Anderzijds wordt een groot aantal maatregelen voorgesteld waardoor de lastendruk
voor burgers en bedrijven zal verminderen. In algemene zin is steeds gezocht
naar alternatieven die het minst belastend zijn voor burgers en bedrijven.
Administratieve verplichtingen zijn echter in bepaalde gevallen noodzakelijk
in verband met de mogelijkheden tot toezicht en handhaving van de regelgeving.
 
 De nieuwe regelgeving richt zich tot drie doelgroepen: vreemdelingen,
referenten en erkende referenten. Een aantal maatregelen om de lastendruk
te verminderen hebben betrekking op al deze doelgroepen. Bij de verplichting
tot het overleggen van gegevens en bescheiden wordt het voorbehoud gemaakt
dat deze verplichting niet geldt voor gegevens en bescheiden die de overheid
zelf uit allerlei administraties kan halen. Tevens wordt ernaar gestreefd
om de indiening van aanvragen, wijziging van gegevens, enzovoort. zo veel
mogelijk digitaal te laten plaatsvinden.
 
 Daarnaast wordt per doelgroep een aantal maatregelen voorgesteld om de
lastendruk te verminderen. Voor de vreemdelingen geldt dat de machtiging tot
voorlopig verblijf (mvv) binnen 10 dagen na aanmelding in Nederland ambtshalve
wordt omgezet in een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd. Hiertoe moet
de houder van een machtiging tot voorlopig verblijf zich, zodra hij/zij in
Nederland is, melden bij de IND. Hij hoeft hierbij geen nieuwe vergunningaanvraag
in te dienen of de onderliggende stukken te overleggen. De geldigheidsduur
van de vergunning wordt afhankelijk van de voorziene duur van het verblijf
waarvoor een verblijfsvergunning wordt aangevraagd. Ten slotte maken steeds
meer vreemdelingen gebruik van het sinds kort functionerende gecombineerde
(IND/UWV) loket voor de aanvraag om een machtiging tot voorlopig verblijf
en de aanvraag om een tewerkstellingsvergunning (twv).
 
 Bij de referenten is de mogelijke vermindering van de lastendruk afhankelijk
van de wijze waarop zij invulling zullen geven aan de in het wetsvoorstel
opgenomen zorgplichten. Het wetsvoorstel biedt de mogelijkheid om hieraan
invulling te geven via zelfregulering, namelijk aan te sluiten bij een onderling
afgesproken gedragscode. De verwachting is dat de lastendruk daardoor tot
een minimum kan worden teruggebracht.
 
 Bij de regeling van de erkende referenten wordt als overgangsmaatregel
voorgesteld dat bedrijven en uitwisselingsorganisaties waarmee de IND voor
de inwerkingtreding van het nieuwe stelsel een convenant heeft gesloten en
die op grond daarvan zijn toegelaten tot de verkorte mvv-procedure, van rechtswege
worden erkend als referent. Voorwaarde daarvoor is wel dat in het voorafgaande
jaar een mvv-aanvraag is ingewilligd. Zij behoeven derhalve geen aanvraag
tot erkenning als referent meer in te dienen. Dit betekent een
belangrijke maatregel tot beperking van de lastendruk. Tevens zal de erkenning
voor onbepaalde tijd gelden (behoudens de mogelijkheid tot schorsen of intrekken).
 
 In opdracht van het Ministerie van Justitie zijn de bovenstaande maatregelen
door een extern bureau doorgerekend op de gevolgen voor de lastendruk voor
burgers en bedrijven.
 Uit dit onderzoek blijkt dat de totale lasten voor de bedrijven na de
voorgenomen wijzigingen zullen dalen van € 2,6 miljoen naar € 2,2
miljoen per jaar. De AL voor bedrijven zullen derhalve met ongeveer 15%
dalen, terwijl de toezichtlasten en nalevingskosten gelijk zullen blijven.
 De totale lasten voor burgers (inclusief migranten) worden na de voorgenomen
wijzigingen geraamd op 1 033 100 uur en ongeveer € 733 000
aan externe (out-of-pocket) kosten. Voor de administratieve lasten voor burgers
(inclusief migranten) geldt dat deze na de voorgenomen wijzigingen worden
geraamd op 789 200 uur en € 567 000. De administratieve
lasten voor burgers zullen hierdoor met ca. 20% en de out-of-pocket
kosten met 8% afnemen. De toezichtlasten en nalevingskosten voor burgers
zullen naar verwachting gelijk blijven. Mede naar aanleiding van dit onderzoek
is de verplichting tot het bijhouden van een administratie door de migrant
komen te vervallen.
 10. Financiële gevolgen
 Eind 2008 heeft een aantal betrokken taakorganisaties naar aanleiding
van het onderhavige wetsvoorstel een uitvoeringstoets uitgevoerd, waarbij
de administratieve lasten voor burgers en bedrijven en de bestuurslasten zijn
betrokken. De uitkomsten van deze uitvoeringstoetsen en de overige uitgebrachte
adviezen (zie paragraaf 11) zijn verwerkt in het onderhavige wetsvoorstel.
Hierin is het belang van efficiënte, klantgerichte procedures en zo laag
mogelijke kosten voor de uitvoering steeds voor ogen gehouden.
 
 Naar aanleiding van de uitgebrachte adviezen zijn verdere kostenverlichtende
maatregelen aangebracht. Convenanthouders worden onder bepaalde voorwaarden
van rechtswege erkend als referent. De verplichting voor vreemdelingen om
een administratie te voeren is geschrapt. Dit zijn wijzigingen ten opzichte
van de Blauwdruk Modern Migratiebeleid, waardoor de lasten dalen zonder negatieve
gevolgen voor het toezicht en de handhaving.
 
 Bij de implementatiestart van het moderne migratiebeleid zal nog een gerichte
ex ante uitvoeringstoets (EAUT) worden uitgevoerd op de gewenste functionaliteit
van ICT-werkprocessen en informatie-uitwisseling bij de IND, het SUWI-net
en de GBA. Ook het UWV wordt in deze EAUT betrokken.
 
 Zoals in de Blauwdruk Modern Migratiebeleid is aangegeven, leiden alle
in het kader van het modern migratiebeleid getroffen maatregelen te samen
niet tot een extra beslag op overheidsmiddelen. Wel treden verschuivingen
en aanpassingen van taken in de (vreemdelingen)keten op. Zo zijn eenmalige
aanpassingen in de ICT-voorziening van het UWV/Werkbedrijf nodig en leidt
het wetsvoorstel tot een structurele verzwaring van de toezichtstaken van
de Arbeidsinspectie. Voor de bekostiging van deze activiteiten wordt met ingang
van 2010 structureel € 1 miljoen overgeheveld van de begroting van
het Ministerie van Justitie naar de begroting van het Ministerie van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid. 
 
 De versterking van de positie van de referent in het moderne migratiebeleid
zal naar verwachting leiden tot efficiëntere procedures, kortere behandeltermijnen
en lagere kosten. Daarnaast leidt de afstemming van de procedure tot verlening
van de machtiging tot voorlopig verblijf op de procedure tot verlening van
de verblijfsvergunning er toe dat voortaan één enkele aanvraag
wordt ingediend en behandeld. Dit zal een daling van het aantal aanvragen
en vervolgprocedures tot gevolg hebben. De langere geldigheidsduur van de
verblijfsvergunningen leidt tot een daling van het aantal verlengingsaanvragen.
Ook wordt als gevolg van de in de Blauwdruk Modern Migratiebeleid opgenomen
vereenvoudiging van het stelsel van beperkingen, waaronder de verblijfsvergunning
regulier voor bepaalde tijd wordt verleend, een daling van het aantal aanvragen
tot het wijzigen van verblijfsvergunningen verwacht. Ten slotte zullen ook
de koppeling van digitale gegevensbestanden tussen overheidsinstanties, het
beginsel van éénmalige gegevensuitvraag en de inrichting van
een nieuw informatiesysteem bij de IND leiden tot een intensiever gebruik
van geautomatiseerde ondersteuning en een lagere behoefte aan personeel. Daarentegen
zal de IND zich intensiever bezig houden met bestuurlijke en operationele
handhaving en (operationeel) toezicht op referenten en houdt de Arbeidsinspectie
rekening met een intensivering van haar handhavingswerkzaamheden als gevolg
van het moderne migratiebeleid.
 
 De implementatie van INDIGO, het nieuwe informatiesysteem van de IND,
wordt beschouwd als een kritische succesfactor voor de invoering van het moderne
migratiebeleid. Dit betekent dat de effecten van het moderne migratiebeleid
en INDIGO als onderdeel van het vernieuwingsprogramma van de IND nauw met
elkaar zijn verweven. De financiële effecten voor de IND als gevolg van
de invoering van het moderne migratiebeleid zijn om deze reden in genoemd
vernieuwingsprogramma meegenomen.
 11. Totstandkoming
 In het kader van de voorbereiding van de Blauwdruk Modern Migratiebeleid
heeft de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (ACVZ) in oktober 2007 het
advies «Migratie op maat» uitgebracht. Begin 2008 zijn diverse,
al dan niet maatschappelijke organisaties, waaronder sociale partners, het
onderwijsveld, au pair organisaties, niet-gouvernementele humanitaire organisaties,
en religieuze en levensbeschouwelijke organisaties, geconsulteerd en is het
Adviescollege toetsing administratieve lasten (Actal) om advies gevraagd.
In september 2008 heeft de Europese Commissie haar reactie op de Blauwdruk
Modern Migratiebeleid gegeven. Eind 2008 heeft een aantal betrokken taakorganisaties
naar aanleiding van het onderhavige wetsvoorstel een uitvoeringstoets uitgevoerd,
waarbij de administratieve lasten voor burgers en bedrijven en de bestuurslasten
zijn betrokken. Op het onderhavige wetsvoorstel en het ontwerp-besluit tot
wijziging van het Vreemdelingenbesluit 2000 ter uitvoering van de Blauwdruk
Modern Migratiebeleid zijn in de eerste helft van 2009 adviezen en reacties
uitgebracht door VNO NCW, MKB-NL, AWVN, FNV, de Werkgeversvereniging Onderzoeksinstellingen
(WVOI), de Vereniging van Universiteiten (VSNU), Nuffic, de Koninklijke Akademie
van Wetenschappen (KNAW), de TU Eindhoven, de HBO Raad, de Landelijke Commissie
Gedragscode internationale student in het Nederlandse hoger onderwijs, Shell
International B.V., de Nederlandse Au pair Organisatie, de Stichting Buitenlandse
Partner, de Stichting Nidos, de Konferentie Nederlandse Religieuzen en CMC
Mensen met een Missie, The Church of Jesus Christ of Latter-Day Saints, het
Instituut voor Multiculturele Ontwikkeling (Forum), Everaert Advocaten, het
Instituut voor Migratierecht van de Faculteit der Rechtsgeleerdheid van de
Universiteit Leiden, de Adviescommissie Vreemdelingenrecht van de Nederlandse
Orde van Advocaten, de Raad voor de Rechtspraak, de taakorganisatie vreemdelingenzorg
van de politie, de Arbeidsinspectie, de Koninklijke marechaussee,
het UWV, de ACVZ, het College bescherming persoonsgegevens en Actal. De koepelorganisaties
HBO Raad, PAEPON, SAIL en VSNU hebben daarnaast een voorstel gedaan ten aanzien
van de studievoortgang van buitenlandse studenten). De IND heeft in deze periode
een ex ante uitvoeringstoets verricht. Op 15 april 2009 heeft Sira Consult
gerapporteerd over de administratieve lasten, de nalevingskosten en de toezichtlasten
van het modern migratiebeleid. De reacties zijn
verwerkt in het wetsvoorstel, het ontwerp-besluit en de toelichtingen.
 ARTIKELSGEWIJS
 Artikel I (Vreemdelingenwet 2000)
 Onderdeel B (artikel 1)
 Onderdeel h
 Voorgesteld wordt in de definitie van de machtiging tot voorlopig verblijf
(artikel 1, onderdeel h) te schrappen het vereiste dat de aanvraag tot het
verlenen van een machtiging tot voorlopig verblijf altijd in het buitenland
en door de vreemdeling in persoon moet worden ingediend. De machtiging tot
voorlopig verblijf kan voortaan immers ook door de referent in Nederland worden
aangevraagd De machtiging tot voorlopig verblijf wordt uiteraard wel uitsluitend
afgegeven aan de vreemdeling in persoon. Die afgifte blijft geschieden door
een Nederlandse diplomatieke of consulaire vertegenwoordiging in het land
van herkomst, het land van bestendig verblijf dan wel het dichtstbijzijnde
land waar wel een vertegenwoordiging is gevestigd, of door het Kabinet van
de Gouverneur van de Nederlandse Antillen dan wel het Kabinet van de Gouverneur
van Aruba.
 
 Naar verwachting zal het bij koninklijke boodschap van 5 augustus
2008 ingediende voorstel tot wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 in verband
met nationale visa en enkele andere onderwerpen (Kamerstukken II 2007/08,
32 549, nrs 1–4, verder: het wetsvoorstel nationale visa) eerder
dan het onderhavige wetsvoorstel tot wet worden verheven en in werking treden.
In dat wetsvoorstel wordt de mvv-procedure geregeld en worden de visa, waaronder
de machtiging tot voorlopig verblijf, gedefinieerd in een nieuw artikel 1a.
Bij de inwerkingtreding van het wetsvoorstel nationale visa kan de hier voorgestelde
wijziging van onderdeel h vervallen. Kortheidshalve wordt verwezen naar (de
toelichting op) de afstemmingsbepaling in artikel VI.
 Onderdelen s en t
 De verplichtingen die de referent en de erkende referent in het nieuwe
stelsel hebben, noodzaken tot nadere definiëring van die begrippen. De erkende referent (onderdeel t) is een bijzondere vorm
van de referent. De meerwaarde van de erkenning als referent is, dat deze
na een beoordeling van onder meer diens betrouwbaarheid toegang heeft tot
versnelde procedures tot verlening, verlenging en wijziging van machtigingen
tot voorlopig verblijf en verblijfsvergunningen.
 Onderdeel u
 De versterking van de rol van de referent in het reguliere vreemdelingenrecht
noodzaakt tot aanvulling van het toezicht op de naleving van de Vreemdelingenwet
2000. Naast het toezicht op de naleving van de wettelijke voorschriften met
betrekking tot de grensbewaking en met betrekking tot vreemdelingen,
zal ook moeten worden toegezien op de naleving van de wettelijke voorschriften
met betrekking tot referenten. In het voorgestelde artikel 47a worden de ambtenaren
belast met het toezicht op de referenten aangewezen. Kortheidshalve wordt
verwezen naar paragraaf 5 van het algemene deel van deze toelichting
en naar de toelichting op artikel 47a.
 Onderdeel D (afdeling 3 van Hoofdstuk I)
 De nieuwe afdeling 3 van hoofdstuk I bevat regels voor de «gewone»
referent (paragraaf 1) en voor de erkende referent (paragraaf 2).
De voorschriften over de «gewone»referent gelden ook voor de erkende
referent. Voor de erkenning als referent worden daarnaast aanvullende voorschriften
gesteld.
 Artikel 2a
 Eerste lid
 In het eerste lid is geregeld wie in ieder geval als referent kan optreden
ten behoeve van het (voorgenomen) verblijf van een vreemdeling in Nederland.
Het eerste lid bevat geen limitatieve opsomming van personen en organisaties
die als referent kunnen optreden. De doelen, waarvoor een vreemdeling in Nederland
kan worden toegelaten, zijn niet limitatief omschreven. Het blijft dus mogelijk,
mede in het belang van het economisch welzijn van Nederland, om een verblijfsvergunning
te verlenen onder een beperking die thans nog niet wordt voorzien. Daarbij
moet het mogelijk zijn om ook andere organisaties als referent te kunnen laten
optreden. In het Vreemdelingenbesluit 2000 zullen nadere regels worden gesteld
omtrent de organisaties, die als referent kunnen optreden. Op grond daarvan
kunnen bijvoorbeeld ook organisaties als kerkgenootschappen en volledig bekostigde
onderwijsinstellingen als referent optreden, ook indien die niet op grond
van de Handelsregisterwet 2007 in het handelsregister ingeschreven hoeven
te zijn.
 Onderdelen a en b
 Als referent in reguliere vreemdelingenrechtelijke procedures kunnen onder
meer optreden Nederlanders, gemeenschapsonderdanen en onderdanen van derde
landen, die in het bezit zijn van een verblijfsvergunning. Het gaat hierbij
om natuurlijke personen, die bij gezinsmigratie als referent optreden.
 
 Van belang is dat de referent in Nederland verblijft. Indien de vreemdeling
op basis van een verblijfsvergunning tot Nederland wordt toegelaten, zal de
referent ten aanzien van die vreemdeling bepaalde zorgplichten en ten aanzien
van de overheid bepaalde informatieverplichtingen hebben. Van belang is voorts
dat de referent legaal in Nederland verblijft. Vreemdelingen die illegaal
in Nederland verblijven, kunnen uiteraard niet als referent van andere vreemdelingen
optreden. Omdat de verplichtingen van de referent jegens de overheid onverenigbaar
zijn met een louter voorlopig verblijfsrecht als dat van, bijvoorbeeld, een
vreemdeling die slechts in Nederland mag verblijven in afwachting van een
beslissing over zijn eigen verblijfsrecht, kunnen onderdanen van derde landen
slechts als referent optreden, indien zij zelf houder zijn van een verblijfsvergunning.
 
 Zoals toegelicht in paragraaf 2.2.1 van het algemeen deel van deze
toelichting, kan het vereiste dat een referent in Nederland moet wonen of –
indien het om een onderdaan van een derde land gaat – een verblijfsvergunning
moet hebben, in voorkomende gevallen de efficiënte behandeling
van aanvragen in de weg staan. Om die reden kunnen ook Nederlanders die met
hun gezin in Nederland gaan wonen, en vreemdelingen aan wie een machtiging
tot voorlopig verblijf kan worden afgegeven en die met hun gezin in Nederland
willen gaan wonen als referent optreden, voordat feitelijk sprake is van verblijf
in Nederland of de afgifte van een verblijfsvergunning.
 Onderdeel c
 Voorts kan als referent optreden een onderneming of rechtspersoon als
bedoeld in de artikelen 5 en 6 van de Handelsregisterwet 2007, of een (hoofd-
of neven-)vestiging daarvan. Rechtspersonen en ondernemingen – waaronder
rederijen, maatschappen, doelvermogens en vennootschappen zonder rechtspersoonlijkheid –
zullen met name bij economische en kennismigratie als referent optreden. Zoals
toegelicht in paragraaf 2.2.2 van deze toelichting is de in het handelsregister
opgenomen informatie over de (organisatie van de) referent voor de IND van
belang voor zowel de efficiënte toelating van vreemdelingen als voor
de efficiënte uitvoering van het toezicht op referenten. Om die reden
zal een onderneming of rechtspersoon, die niet in het handelsregister is ingeschreven,
als regel niet als referent kunnen optreden. Daarbij komt, dat aan de continuïteit
en betrouwbaarheid van een onderneming of rechtspersoon kan worden getwijfeld,
indien die in strijd met de wettelijke verplichting op grond van de Handelsregisterwet
2007 niet in het handelsregister is ingeschreven.
 Het handelsregister van ondernemingen en rechtspersonen heeft onder meer
tot doel het registreren van alle ondernemingen en rechtspersonen als onderdeel
van de gegevenshuishouding, die bijdraagt aan het efficiënt functioneren
van de overheid (artikel 2, onderdeel c, van de Handelsregisterwet 2007) en
de verstrekking van gegevens van algemene, feitelijke aard omtrent de samenstelling
van ondernemingen en rechtspersonen ter bevordering van de economische belangen
van handel, industrie, ambacht en dienstverlening (artikel 2, onderdeel b,
van die wet). Het ligt dan ook voor de hand dat in het nieuwe reguliere migratiebeleid,
waarin zoveel mogelijk gebruik wordt gemaakt van reeds bekende gegevens, gebruik
wordt gemaakt van dit handelsregister. Het ligt eveneens voor de hand dat
opneming in dit register een vereiste is voor de erkenning als referent, die
toegang geeft tot de versnelde procedure. In de artikelen 5 en 6 van de Handelsregisterwet
2007 is aangegeven welke ondernemingen en rechtspersonen in dat handelsregister
worden ingeschreven.
 
 Indien een onderneming meerdere vestigingen heeft, wordt in het handelsregister
opgenomen welke vestiging de hoofdvestiging of de hoofdnederzetting is (artikel
11, tweede lid, van de Handelsregisterwet 2007). Onder vestiging wordt in
dit verband verstaan een gebouw of complex van gebouwen waar duurzame uitoefening
van de activiteiten van een onderneming of rechtspersoon plaatsvindt (artikel
1, onderdeel j, van de Handelsregisterwet 2007). Onder hoofdvestiging wordt
verstaan een door een onderneming of een rechtspersoon als zodanig aangemerkte
vestiging (artikel 1, onderdeel k, van de Handelsregisterwet 2007) en onder
hoofdnederzetting een in Nederland gelegen nevenvestiging van een buiten Nederland
gevestigde onderneming of rechtspersoon of, indien er meer nevenvestigingen
zijn, de door een onderneming of rechtspersoon als hoofdnederzetting aangemerkte
nevenvestiging (artikel 1, onderdeel m, van de Handelsregisterwet 2007). Onder
nevenvestiging wordt verstaan een vestiging niet zijnde de hoofdvestiging
(artikel 1, onderdeel l, van de Handelsregisterwet 2007). In de uitvoeringspraktijk
levert het begrip «vestiging» geen bijzondere problemen op; indien
een (buitenlandse) onderneming in Nederland een gebouw huurt of
koopt heeft die onderneming daar een bedoeling mee en is sprake van een vestiging.
 
 Een onderneming hoeft niet noodzakelijkerwijs in Nederland te zijn gevestigd.
Die onderneming kan bijvoorbeeld toebehoren aan een buitenlandse rechtspersoon,
maar zal in dat geval een hoofd- of nevenvestiging in Nederland moeten hebben
of in Nederland worden vertegenwoordigd door een gevolmachtigde handelsagent,
die als referent kan optreden.
 
 Naast ondernemingen en rechtspersonen die in het handelsregister moeten
zijn ingeschreven, zijn er ook organisaties die wel als referent kunnen optreden,
maar niet op grond van de Handelsregisterwet 2007 inschrijvingsplichtig zijn.
Kerkgenootschappen en de lichamen waarin zij zijn verenigd vormen een zeer
heterogene groep. In het Handelsregisterbesluit 2008 is geregeld op welke
wijze de organisatie waarvan een of meer kerkgenootschappen deel uitmaken,
wordt ingeschreven in het handelsregister. Alleen het hoogste aggregatieniveau
met rechtspersoonlijkheid is inschrijvingsplichtig. Het kerkgenootschap bepaalt
zelf welk niveau dat betreft. Naast het hoogste aggregatieniveau met rechtspersoonlijkheid
van een kerkgenootschap kunnen ook als referent optreden zelfstandige onderdelen
van een kerkgenootschap en kerkgenootschappen die deel uitmaken van een koepelorganisatie
van een of meer kerkgenootschappen die rechtspersoonlijkheid bezit. Verder
kunnen ook volledig bekostigde onderwijsinstellingen, die niet als onderneming
of rechtspersoon in de zin van de Handelsregisterwet zijn te duiden en derhalve
niet inschrijvingsplichtig zijn, als referent optreden. In het Vreemdelingenbesluit
2000 zullen hierover nadere regels worden opgenomen.
 Schriftelijke verklaring of aanwijzing als referent
 Om onduidelijkheid te voorkomen over de vraag of een bepaalde (natuurlijke
of rechts-) persoon of onderneming die in een concreet geval belang heeft
bij de overkomst of het verblijf van een vreemdeling, al dan niet de referent
van die vreemdeling is – en daarmee of hij al dan niet de daarbijbehorende
verplichtingen heeft, bij niet-naleving daarvan kan worden beboet en al dan
niet kan worden aangesproken voor een deel van de kosten van uitzetting van
die vreemdeling – wordt voorgesteld, dat die (natuurlijke of rechts-)
persoon of onderneming zich schriftelijk referent moet stellen. In die schriftelijke
verklaring, die uiteraard ook zo mogelijk elektronisch kan worden afgelegd,
verklaart de potentiële referent zich bewust van zijn verplichtingen
als referent. Ook wordt in de verklaring aangegeven voor welke vreemdeling
de referent zich stelt. Uiteraard kan een referent – bijvoorbeeld een
universiteit of een grote onderneming – zich met één enkele
verklaring referent stellen voor meerdere vreemdelingen en kan die verklaring
ook elektronisch worden afgelegd. Van belang is uiteraard wel dat duidelijk
is welke vreemdelingen het betreft. Wie binnen een bepaalde onderneming of
rechtspersoon bevoegd is tot het ondertekenen van de verklaring waarbij die
onderneming of rechtspersoon zich referent stelt en zich daarmee verbindt,
is afhankelijk van de interne (vertegenwoordigings)structuur van die organisatie.
Dat zal als regel kunnen blijken uit de gegevens uit het handelsregister.
Voor die verklaring zal een standaardmodel worden ontwikkeld.
 
 Met het oog op gevallen, waarin het verblijf van de vreemdeling op grond
van bepalingen van het internationale recht niet kan worden geweigerd op de
enkele grond dat degene die de overkomst naar en het verblijf in Nederland
van die vreemdeling wenst, niet als referent wil optreden, wordt voorgesteld
om in die gevallen de in Nederland gevestigde belanghebbende als referent
aan te kunnen wijzen. Daarmee kan worden voorkomen dat een dergelijke
belanghebbende met een beroep op bijvoorbeeld de richtlijn 2003/86/EG inzake
het recht op gezinshereniging, die onder de in die richtlijn gestelde voorwaarden
de verblijfsaanvaarding van buitenlandse gezinsleden voorschrijft, het verblijf
van een vreemdeling in Nederland kan bewerkstelligen, zonder daarbij zijn
verantwoordelijkheden als referent te nemen.
 Tweede lid
 Onderdeel a
 Omdat de versterking van de positie van de referent in het migratieproces
meebrengt dat deze een duidelijker verantwoordelijkheid heeft bij het verblijf
van een vreemdeling in Nederland dan voorheen het geval was, hetgeen tot uitdrukking
komt in een aantal verplichtingen, aansprakelijkheden en sancties, worden
op grond van het tweede lid, onderdeel a, in de lagere regelgeving nadere
regels gesteld over de belanghebbende (rechts)personen en ondernemingen die
als referent kunnen optreden. Bij arbeidsmigratie is dat de werkgever, bij
studiemigratie de onderwijsinstelling, en bij gezinsmigratie de hoofdpersoon
bij wie de vreemdeling als gezinslid in Nederland wil verblijven. In bepaalde
gevallen is geen referent vereist. Of dat het geval is, is afhankelijk van
onder meer het verblijfsdoel van de vreemdeling en het terzake toepasselijke
internationale recht.
 
 Het verblijfsdoel is ook medebepalend voor de concrete informatieverplichtingen
van de referent. Als referent van de gezinsmigrant kan slechts optreden de
natuurlijke persoon bij wie de vreemdeling als gezinslid in Nederland wil
verblijven, aangezien van hem kan worden verlangd dat hij gegevens verstrekt
over bijvoorbeeld de aard van de relatie en dat hij tijdig melding maakt daarvan.
In geval van studiemigratie heeft de onderwijsinstelling voldoende zicht op
bijvoorbeeld de vereiste studievoortgang van de buitenlandse student. Bij
arbeidsmigratie kan de werkgever gegevens verstrekken over bijvoorbeeld de
aard van de arbeidsverhouding en de beëindiging daarvan.
 Onderdeel b
 Het tweede lid, onderdeel b, schept de mogelijkheid om bij of krachtens
algemene maatregel van bestuur te voorzien in zorgplichten van de referent
jegens de vreemdeling wiens referent hij is. De referent is mede verantwoordelijk
voor het bereiken van maatschappelijk gewenste doelen bij de toelating en
het verblijf van de vreemdeling in Nederland. In dit verband wordt gedacht
aan verplichtingen van bijvoorbeeld de uitwisselingsreferent om er op toe
te zien dat de au pair ook daadwerkelijk voor culturele uitwisseling in Nederland
verblijft en niet als goedkope arbeidskracht in een particuliere huishouding
wordt ingezet, aan de verplichting van onderwijsreferenten tot zorgvuldige
werving en selectie van de buitenlandse studenten, en aan de verplichting
van de referent van de geestelijke bedienaar om te bevorderen dat deze de
aangeboden inburgeringvoorziening aanvaardt en ook daadwerkelijk kan volgen.
De zorgplichten worden bij algemeen verbindend voorschrift vastgesteld. De
referent wordt hierbij echter zoveel mogelijk ruimte gelaten om zelf te bepalen
hoe hij aan die verplichtingen voldoet. Doordat vertrouwen wordt gegeven aan
instellingen en bedrijven, die door minder gedetailleerde regels zelf het
nodige maatwerk kunnen leveren, is de referent vrij in de keuze van de middelen.
Branches in het onderwijs of bedrijfsleven kunnen in dit verband gedragscodes
opstellen, waarbij institutionele referenten zich kunnen aansluiten. Het overheidstoezicht
op de naleving van de zorgplichten kan in dat geval worden afgestemd op het
toezicht dat de betrokken branche zelf uitoefent op de naleving
door de aangesloten organisaties. Kortheidshalve wordt verwezen naar paragraaf 2.4.3
van deze toelichting.
 Artikel 2b
 In het moderne migratiebeleid wordt een belanghebbende referent van een
bepaalde vreemdeling door een daartoe strekkende schriftelijke verklaring
of door aanwijzing als referent door de Minister van Justitie (IND). Vanaf
dat moment is die belanghebbende gehouden aan zijn verplichtingen als referent.
Niet-naleving daarvan kan leiden tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
Indien de referent op grond van artikel 2c van de wet als referent is erkend,
kan in ernstige gevallen de erkenning worden geschorst of ingetrokken. Alle
(gewezen) referenten kunnen daarnaast gedurende een jaar na beëindiging
van het referentschap – zes maanden indien het betreft de gewezen referent
van een onderzoeker in de zin van richtlijn 2005/71/EG – worden aangesproken
op de kosten van de eventuele uitzetting van de vreemdeling, van wie zij referent
zijn geweest. De referent is na beëindiging van het referentschap gehouden
de administratie, die bij de uitwerking daarvan in de lagere regelgeving in
overleg met de betrokken partijen tot een minimum zal worden beperkt, gedurende
vijf jaar te bewaren en desgevraagd de IND gegevens daaruit te verstrekken.
Gedurende vijf jaar na beëindiging van het referentschap kan de gewezen
referent worden aangesproken op schending van zijn informatieof zorgplicht
tijdens het referentschap. Dit noodzaakt tot regeling van het einde van het
referentschap.
 Eerste lid
 Het eerste lid van het voorgestelde artikel 2b regelt op hoofdlijnen in
welke gevallen het referentschap eindigt. Daarmee regelt het tevens in welke
gevallen de zorg- en informatieplichten van de referent (artikelen 2a, tweede
lid, onderdeel b, en 54, tweede lid) eindigen. Zodra een van de in het eerste
lid opgenomen gronden zich voordoet, eindigt het referentschap. De verplichtingen
van de referent om de administratie te bewaren en daaruit desgevraagd gegevens
te verstrekken eindigt vijf jaar na beëindiging van het referentschap.
De aansprakelijkheid voor eventuele kosten van uitzetting eindigt een jaar,
respectievelijk zes maanden in het geval van de (gewezen) referent van een
wetenschappelijk onderzoeker in de zin van richtlijn 2005/71/EG, na beëindiging
van het referentschap.
 Onderdeel a
 Het referentschap eindigt, zodra ten behoeve van het verblijf van de vreemdeling
in Nederland een ander als referent optreedt. In dit verband kan worden gedacht
aan de situatie waarin het verblijf van een buitenlandse student die zijn
studie aan een hogeschool of universiteit beëindigt om die aan een andere
universiteit of hogeschool voort te zetten. Indien die andere universiteit
of hogeschool zich aanmeldt als de referent van die buitenlandse student,
eindigt het referentschap van de onderwijsinstelling die zich aanvankelijk
als referent had opgeworpen en komen de verplichtingen op die tweede referent
te rusten. Hetzelfde geldt voor bijvoorbeeld de referent van een arbeidsmigrant
die bij een andere werkgever gaat werken, als die andere werkgever voor hem
optreedt als referent.
 Onderdeel b
 Het referentschap eindigt voorts, indien de verblijfsvergunning van de
vreemdeling is gewijzigd. Wijziging van de verblijfsvergunning betekent wijziging
van het verblijfsdoel waarvoor de vreemdeling in Nederland verblijft.
Dat verblijfsdoel komt tot uitdrukking in de beperking waaronder die vergunning
is verleend. Hierbij kan worden gedacht aan de referent van een buitenlandse
student, wiens verblijfsvergunning wordt gewijzigd in een vergunning voor
arbeid als kennismigrant. In dat geval eindigt het referentschap van de onderwijsinstelling
en wordt de werkgever referent van de vreemdeling. Ook kan worden gedacht
aan het geval waarin de verblijfsvergunning voor studie wordt gewijzigd in
een vergunning voor het zoeken en verrichten van arbeid al dan niet in loondienst
(het zogeheten «zoekjaar»), in welk geval het referentschap van
de universiteit of hogeschool eindigt en geen nieuw referentschap is vereist.
 Onderdelen c en d
 Houders van een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd en Nederlanders
behoeven uiteraard geen referent te hebben. Het referentschap eindigt dan
ook, indien de vreemdeling een dergelijke vergunning voor onbepaalde tijd
verkrijgt of Nederlander wordt.
 Onderdeel e
 Het referentschap eindigt eveneens zodra de referent bij de IND heeft
gemeld dat zijn relatie met de betreffende vreemdeling, die eerder aanleiding
vormde om zich voor die vreemdeling referent te stellen, is beëindigd,
of dat de vreemdeling Nederland definitief heeft verlaten. Hierbij kan worden
gedacht aan de referent van een arbeidsmigrant die de IND kennis geeft van
de beëindiging van de arbeidsovereenkomst met de buitenlandse werknemer,
aan de referent van een buitenlandse student die de IND meldt dat die student
niet meer aan zijn onderwijsinstelling studeert, of aan de referent van een
gezinsmigrant die aangeeft dat de relatie of samenwoning met die vreemdeling
is verbroken. Indien de referent aangeeft dat de relatie is verbroken, terwijl
ten behoeve van het verblijf van de betreffende vreemdeling geen andere referent
optreedt, wordt in die gevallen waarin wel een referent vereist is, door de
IND onderzocht of het verblijf van die vreemdeling moet worden beëindigd,
aangezien die vreemdeling in dat geval niet langer onverkort voldoet aan de
voorwaarden voor verblijf in Nederland. De vreemdeling is verplicht daartoe
desgevraagd de nodige gegevens over zijn verblijf in Nederland te verstrekken.
De regering acht het weinig aannemelijk dat de referent ten onrechte een dergelijke
kennisgeving zal doen als zijn belang bij het verblijf van de vreemdeling
niet is vervallen. De vreemdeling riskeert in dat geval verblijfsbeëindiging,
hetgeen niet in het belang van de referent is. De referent riskeert een bestuurlijke
boete en mogelijk schorsing of intrekking van de erkenning als referent en
daarmee toegang tot de verkorte procedure.
 Tweede lid
 Niet kan worden uitgesloten dat de referent geen kennis heeft van de aan
de beëindiging van het referentschap ten grondslag liggende oorzaken.
Het referentschap kan immers ook eindigen door redenen die buiten het gezichtsveld
van de referent kunnen zijn gelegen, als de verlening van een verblijfsvergunning
voor onbepaalde tijd of de verkrijging van het Nederlanderschap door de vreemdeling.
Met het oog op de rechtszekerheid bepaalt het tweede lid, dat de IND de (gewezen)
referent in alle gevallen in kennis stelt van de beëindiging van diens
referentschap ten behoeve van de individuele vreemdeling. Deze kennisgeving
betekent uiteraard niet het einde van de (generieke) erkenning als referent. 
 Derde lid
 Op voorhand kan niet worden uitgesloten dat in de praktijk behoefte ontstaat
aan nadere gronden waarop het referentschap kan eindigen. In dat geval kunnen
de nadere gronden in de lagere regelgeving worden opgenomen. In de lagere
regelgeving zullen in ieder geval op grond van het bestaande artikel 112 regels
worden opgenomen ter uitvoering van verdragen en besluiten van volkenrechtelijke
organisaties.
 Paragraaf 2
 Erkenning van de referent en daarmee het gebruik van de versnelde procedure
wordt, op enkele belangrijke uitzonderingen na, niet verplicht gesteld. Dit
zou de uitvoering weliswaar ontlasten, maar tegelijk ook de lasten van –
met name de «kleingebruikers» onder de referenten – onevenredig
belasten en daarmee per saldo geen verbetering zijn voor het gehele proces
van toelating en verblijf van vreemdelingen. Bij uitwisselings-, studie en
kennismigratie gaat het als regel om relatief hoge aantallen procedures per
referent, waarbij een eenmalige erkenning voorafgaand aan veelvuldig gebruik
van de versnelde procedure naar verwachting lonend is. Arbeidsmigratie laat
daarentegen een wisselend beeld zien; naast de «grootgebruikers»
zijn er ook veel kleine en middelgrote bedrijven, waar de behoefte aan buitenlandse
arbeidsinschakeling aanzienlijk lager is. Om die reden wordt het aan de bedrijven
zelf overgelaten om te beoordelen of toegang tot de versnelde procedure als
erkend referent voor hen lonend zal zijn. Voor de uitvoeringspraktijk van
de IND, die gebaat is bij de lagere bestuurslasten van de versnelde procedure,
vormt deze keuzevrijheid tevens een prikkel om het erkend referentschap voor
geïnstitutionaliseerde referenten door middel van de daarbij behorende
dienstverlening zo aantrekkelijk mogelijk te maken.
 Artikel 2c
 Eerste lid
 De erkenning als referent verschaft toegang tot de versnelde procedure
tot afgifte van een machtiging tot voorlopig verblijf of een verblijfsvergunning
regulier. Op grond van het eerste lid van het voorgestelde artikel 2c is de
Minister van Justitie (krachtens mandaat: de IND) bevoegd te beslissen over
de erkenning als referent en over de schorsing en intrekking van die erkenning.
Deze beslissingen zijn appellabele besluiten in de zin van de Algemene wet
bestuursrecht en worden met inachtneming van de in die wet voorgeschreven
zorgvuldigheidsnormen voorbereid. De gronden waarop de minister erkenning
kan weigeren, schorsen of intrekken, zijn opgenomen in de artikelen 2e tot
en met 2g. Op grond van artikel 2h kan daaraan, indien nodig, in de lagere
regelgeving nadere invulling worden gegeven.
 Tweede lid
 De erkenning als referent houdt verband met het verblijfsdoel waarvoor
de vreemdeling in Nederland wil verblijven. De achterliggende reden is het
verschil in de verplichtingen van de referent en het verschil in de voorwaarden
voor erkenning. Op de arbeidsreferent rusten andere informatieverplichtingen
dan op bijvoorbeeld een studiereferent. De voorwaarden voor erkenning van
een studiereferent verschillen van die van de arbeidsreferent.
 
 Naast de arbeidsreferent voor buitenlandse werknemers (waaronder kennismigranten)
en studiereferent (voor buitenlandse studenten), zal een afzonderlijke
erkenning kunnen worden verleend aan uitwisselingsreferenten, die de toelating
en het verblijf van buitenlandse au pairs en andere uitwisselingsjongeren
willen bewerkstelligen. Erkenning als, bijvoorbeeld, arbeidsreferent brengt
mee dat de referent toegang krijgt tot de versnelde procedure voor de toelating
en het verblijf van alleen arbeidsmigranten en hun gezinsleden, maar niet
voor de toelating van vreemdelingen die voor een ander doel in Nederland willen
verblijven. De arbeidsreferent kan bijvoorbeeld niet via de versnelde procedure
de overkomst van een au pair of van zijn echtgenote bewerkstelligen. In dat
laatste geval zal de arbeidsreferent de gewone procedure moeten volgen.
 
 Erkenning als referent voor meerdere verblijfsdoelen is mogelijk. Zo kan
bijvoorbeeld een universiteit of hogeschool als erkend arbeidsreferent buitenlandse
docenten en als erkend studiereferent buitenlandse studenten aantrekken.
 Derde lid
 Het derde lid bepaalt dat de erkenning als referent voor onbepaalde tijd
geldig is. De erkende referent heeft toegang tot de versnelde procedure, waarin
hij grotendeels op basis van eigen verklaringen de toelating en het verblijf
van vreemdelingen kan bewerkstelligen. Die mogelijkheid is aanwezig tot het
moment waarop de erkenning wordt geschorst of ingetrokken. Voor erkenning
voor onbepaalde tijd is gekozen om formele periodieke verlengingsaanvragen
(bijvoorbeeld ieder jaar of iedere drie of vijf jaren) en de daarmee gepaard
gaande administratieve en bestuurslasten te voorkomen.
 
 Dit doet niet af aan het feit dat de Minister van Justitie (IND) na de
eerste beoordeling tussentijds zal controleren of de erkende referent nog
steeds voldoet aan de voorwaarden voor erkenning. Daarmee wordt onder meer
beoordeeld of de erkende referent nog steeds voldoende betrouwbaar is om als
erkend referent via de versnelde procedure op basis van eigen verklaringen
migranten naar Nederland te laten overkomen. De bij de IND bekende gegevens
van de erkende referent zullen, zonder dat de referent daarvoor informatie
hoeft aan te leveren, periodiek worden nagetrokken in de bij de overheid aanwezige
registers. Wel kan de IND, indien daartoe aanleiding bestaat, de erkende referent
om aanvullende informatie vragen.
 
 De onbeperkte geldigheidsduur van de erkenning doet niet af aan de bevoegdheid
van de Minister van Justitie (IND) om toelatingsaanvragen vóór
de daadwerkelijke besluitvorming op basis van behandelprofielen, steekproefsgewijs
of op indicatie van mogelijke onregelmatigheden, integraal te toetsen. In
dat kader kan de erkende referent worden verzocht de eigen verklaringen alsnog
nader te onderbouwen met de onderliggende gegevens en bescheiden (zie het
derde lid van het voorgestelde artikel 24a). Een dergelijke beoordeling kan
ook ná de besluitvorming plaatsvinden in het kader van het toezicht
op naleving van de wettelijke voorschriften met betrekking tot referenten
(zie de artikelen 47a en 54, tweede lid). Voorts worden de door de erkende
referent aangeleverde gegevens waar mogelijk op juistheid geverifieerd aan
de hand van gegevens die reeds elders bij de overheid bekend zijn.
 
 Indien de erkende referent niet langer voldoet aan de voorwaarden voor
erkenning of er ernstige redenen zijn om te vermoeden dat de eigen verklaringen
niet naar waarheid en volledig zijn opgesteld, kan de Minister van Justitie
(IND) de erkenning schorsen (artikel 2f) of intrekken (artikel 2g). Ook kan
onderzoek uitwijzen dat de referent bepaalde verplichtingen niet of onvoldoende
is nagekomen, waarop een bestuurlijke boete kan worden opgelegd
(artikel 55a). Schorsing en intrekking van de erkenning en beboeting geschieden
uiteraard overeenkomstig de zorgvuldigheidsnormen van de Awb.
 
 Met het oog op het vorenstaande is erkenning voor onbepaalde tijd aanvaardbaar
en zijn formele verlengingsaanvragen niet nodig.
 Vierde lid
 Het vierde lid bevat de beslistermijn voor het geven van de beschikking
op een aanvraag omtrent de erkenning als referent. In de meeste gevallen zal
het gaan om een aanvraag tot erkenning of wijziging van de erkenning. De referent
kan echter ook vragen om intrekking van de erkenning – bijvoorbeeld
bij wijziging of beëindiging van de bedrijfsactiviteiten – in welk
geval een snelle beslissing in de rede ligt. De beslistermijn van drie maanden
sluit aan bij de beslistermijn op aanvragen voor de verlening van een machtiging
tot voorlopig verblijf (zie het voorgestelde artikel 2m) of een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd (zie het
voorstel tot wijziging van artikel 25), zoals die zijn voorgesteld in het
voorstel tot wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 in verband met nationale
visa en enkele andere onderwerpen (Kamerstukken 31 549).
 
 Ook de mogelijkheid om de beslistermijn met maximaal zes maanden te verlengen,
indien advies van of onderzoek door derden daarvoor noodzakelijk is, sluit
hierbij aan.
 
 De beslistermijn kan voorts worden verlengd, indien de aanvrager overeenkomstig
het voorgestelde artikel 2e, tweede lid, wordt verzocht een verklaring omtrent
het gedrag over te leggen. Daarvan zal bijvoorbeeld sprake zijn, indien uit
justitiële gegevens blijkt van strafrechtelijke antecedenten van de betrokken
rechtspersoon of onderneming of de direct of indirect bij die onderneming
of rechtspersoon betrokken natuurlijke of rechtspersonen of ondernemingen.
Naast strafrechtelijke antecedenten zullen ook andere gedragingen als bijvoorbeeld
bestuursrechtelijk gesanctioneerde overtredingen van de Vreemdelingenwet 2000,
de Wet arbeid vreemdelingen of de Wet minimumloon en minimumvakantietoeslag
worden betrokken bij de betrouwbaarheidsbeoordelingen. In dit verband wordt
er nog op gewezen dat van de erkende referent op grond van het voorgestelde
tweede lid van artikel 54 ook in het kader van toezicht na de erkenning een
verklaring omtrent het gedrag kan worden gevraagd.
 
 Indien de aanvrager wordt uitgenodigd de aanvraag aan te vullen, wordt
de beslistermijn ingevolge artikel 4:15 van de Algemene wet bestuursrecht
opgeschort tot de dag waarop de aanvraag is aangevuld of de daarvoor gestelde
termijn ongebruikt is verstreken. Naar verwachting kan de beschikking op de
aanvraag tot erkenning aanzienlijk sneller worden gegeven, indien de mogelijkheid
van geautomatiseerde gegevensuitwisseling optimaal wordt benut.
 Vijfde lid
 Het vijfde lid bevat de grondslag voor legesheffing terzake van de afdoening
van aanvragen omtrent de erkenning als referent. De laatste volzin van het
vijfde lid strekt ertoe dat een aanvraag omtrent erkenning als referent, indien
de terzake verschuldigde leges niet zijn voldaan, niet in behandeling wordt
genomen, ook indien de termijn bedoeld in artikel 4:5, vierde lid, van de
Algemene wet bestuursrecht ongebruikt is verstreken. Door de laatste volzin
blijft de minister (IND) ook na ommekomst van die termijn bevoegd de aanvraag
niet te behandelen, indien de leges niet zijn betaald. Hiermee wordt aangesloten
bij hetgeen in het wetsvoorstel tot aanpassing van de Vreemdelingenwet
2000 in verband met nationale visa en enkele andere onderwerpen is voorgesteld.
Kortheidshalve wordt verwezen naar de toelichting bij de artikelen 2d, 24,
tweede lid, en 37, tweede lid (Kamerstukken II 2007/08, 31 549, nr. 3,
p. 17, 25).
 Zesde lid
 Op grond van het zesde lid houdt de Minister van Justitie (IND) een openbaar
register van alle erkende referenten. Dit vloeit gedeeltelijk voort uit internationaalrechtelijke
verplichtingen. De richtlijn wetenschappelijk onderzoekers (richtlijn 2005/71/EG)
schrijft voor dat de lidstaten openbare lijsten met erkende onderzoeksinstellingen
bijhouden. Op grond van het zesde lid zullen echter alle erkende referenten –
waaronder derhalve ook instellingen die erkend zijn voor studie-, kennis-
en uitwisselingsmigranten – in een openbaar register worden bijgehouden.
Hiermee kan bijvoorbeeld de kennismigrant op snelle en eenvoudige wijze achterhalen
bij welke in Nederland gevestigde bedrijven hij snel – via de versnelde
toelatingsprocedure – als kennismigrant aan de slag kan, en kunnen studiemigranten
eenvoudig en snel achterhalen aan welke Nederlandse onderwijsinstellingen
zij binnen zeer korte tijd kunnen gaan studeren. Uitwisselingsjongeren kunnen
achterhalen welke uitwisselingsorganisaties zij kunnen benaderen voor een
tijdelijk verblijf in Nederland. Ook bij wijziging van werkgever heeft een
dergelijk openbaar register grote voordelen. Op dit moment is er al een openbaar
register met de namen van de bedrijven die gebruik kunnen maken van de kennismigrantenregeling
(http://www.ind.nl/nl/inbedrijf/wonenenwerken). Ook zijn er openbaar registers
met de namen en adresgegevens van onderwijsinstellingen die Gedragscode internationale
student in het Nederlands hoger onderwijs hebben ondertekend of op een door
het Ministerie van Buitenlandse Zaken dan wel het Ministerie van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschap opgestelde lijst staan, en waarbij toelating als buitenlandse
student mogelijk is (zie www.internationalstudy.nl). Aangezien de erkenning
met name is bedoeld voor geïnstitutionaliseerde referenten, die met enige
regelmaat behoefte hebben aan de overkomst van vreemdelingen naar Nederland,
worden geen natuurlijke personen in dit openbare register opgenomen.
 
 Referenten worden na inwilliging van hun aanvraag om erkenning als referent
opgenomen in het openbare register. Bij schorsing of intrekking van de erkenning
worden zij uit het openbare register verwijderd. Indien een bezwaar- of beroepschrift
gericht tegen de schorsing of intrekking van de erkenning gegrond wordt verklaard
en de referent dientengevolge weer als referent wordt erkend, wordt deze wederom
in het openbare register opgenomen.
 
 Volledigheidshalve wordt nog aangetekend dat het door de Minister van
Justitie (IND) bijgehouden register van erkende referenten niet overeenkomt
met het door de Informatie Beheer Groep (IB-Groep) bijgehouden register van
hoger onderwijsinstellingen, die zich bij de Gedragscode internationale student
in het Nederlands hoger onderwijs hebben aangesloten. Voor hogeronderwijsinstellingen
zal aansluiting bij de gedragscode en daarmee inschrijving in het door de
IB-Groep – na intrekking van de Wet verzelfstandiging informatiseringsbank
door de Dienst Uitvoering Onderwijs – bijgehouden register weliswaar
een voorwaarde voor de erkenning als referent zijn, waardoor verwijdering
uit dat register als regel zal leiden tot intrekking van de erkenning als
referent en daarmee tot verwijdering uit het door de IND bijgehouden register,
maar andersom betekent intrekking van de erkenning als referent niet dat de
betreffende onderwijsinstelling ook uit het door de IB-Groep bijgehouden register
moet worden geschrapt. De criteria voor de erkenning als referent vallen niet volledig samen met de criteria voor opname in het register dat
de IB-Groep in het kader van de gedragscode bijhoudt. Het gaat hierbij om
twee verschillende registers die verschillende doelen dienen.
 
 Opname in het register doet uiteraard niets af aan het feit dat zowel
op de vreemdeling als op de erkende referent toezicht wordt gehouden en heeft
dan ook geen negatieve invloed op de fraudegevoeligheid van de verkorte procedure.
 Artikel 2d
 Het voorgestelde artikel 2d verankert het beginsel van de eenmalige gegevensuitvraag
in de procedure omtrent de erkenning als referent, zoals het voorgestelde
artikel 24a dat doet in de procedure omtrent de verblijfsvergunning regulier.
Artikel 2d stelt veilig dat gegevens en bescheiden die van belang zijn voor
de aanvraag omtrent de erkenning als referent, niet door de aanvrager bij
de aanvraag hoeven te worden overgelegd, indien de Minister van Justitie (IND)
die kan verkrijgen uit andere overheidsadministraties. Om welke administraties
en gegevens het hierbij gaat, wordt in het Voorschrift Vreemdelingen 2000
geregeld. Voorwaarde is uiteraard wel dat te allen tijde een goede uitvoering
van de wet mogelijk moet zijn. Om die reden kunnen in het Voorschrift Vreemdelingen
2000 ook (snel) administraties of delen daarvan worden aangewezen, waarvoor
dit uitgangspunt van eenmalige gegevensuitvraag (tijdelijk) niet geldt. Aangezien
de betrouwbaarheid van de referent en diens eigen verklaringen in de versnelde
procedure buiten twijfel moet staan, kan de IND te allen tijde alsnog de nodige
gegevens opvragen.
 Artikel 2e
 Artikel 2e bevat de gronden waarop de erkenning als referent kan worden
geweigerd. Omdat de erkenning verband houdt met het doel waarvoor de vreemdeling
in Nederland wil verblijven (artikel 2c, tweede lid), gelden deze gronden
ook voor de wijziging van de erkenning, bijvoorbeeld indien een arbeidsreferent
zich (ook) wil laten erkennen als een studiereferent. Deze gronden kunnen
op grond van artikel 2h nader worden uitgewerkt in de lagere regelgeving.
 Eerste lid
 Het gaat bij al deze gronden in wezen om vraag of de Minister van Justitie
(IND) er voldoende op kan vertrouwen dat degene die als referent wil worden
erkend, zijn verplichtingen als zodanig ook daadwerkelijk zal (kunnen en blijven)
nakomen. De erkende referent heeft toegang tot de versnelde procedure, waarbij
aanvragen worden beoordeeld op grond van diens eigen verklaringen dat aan
de voorwaarden wordt voldaan en niet op grond van de gegevens en bescheiden
die in de gewone procedure bij iedere aanvraag moeten worden meegezonden en
die door de minister (IND) worden beoordeeld. De minister (IND) moet dus kunnen
uitgaan van de juistheid en de volledigheid van de door de erkende referent
verstrekte informatie.
 Onderdeel a
 De erkenning verschaft de referent toegang tot de versnelde procedure
voor de toelating van migranten. Deze versnelde procedure is met name bedoeld
voor bedrijven en instellingen, die met enige regelmaat behoefte hebben aan
de overkomst van vreemdelingen naar Nederland. Dergelijke referenten moeten
op grond van de Handelsregisterwet 2007 in het handelsregister zijn ingeschreven.
Het handelsregister bevat de nodige (authentieke en niet-authentieke)
gegevens over de onderneming of rechtspersoon, die zowel voor de erkenning
als voor het continue toezicht van belang kunnen zijn. Het gaat hierbij onder
meer om het bedrijfsprofiel, waaraan relevante informatie kan worden ontleend
met betrekking tot de financiële situatie van de rechtspersoon of onderneming,
de eventuele concernrelaties en de bedrijfshistorie. Op grond van onderdeel
a kan de erkenning van een rechtspersoon of onderneming, die in strijd met
de Handelsregisterwet 2007 niet in het handelsregister is ingeschreven, reeds
om die reden worden geweigerd, waarbij een nadere beoordeling van de vraag
of de minister er redelijkerwijs wel van uit zou kunnen gaan of een dergelijke
instelling zich bij eventuele erkenning wel zou hebben gehouden aan de verplichtingen
als referent, dan wel of de continuïteit voldoende is gewaarborgd, achterwege
kan blijven.
 
 Zoals in de paragrafen 2.2.3 en 2.2.4 van het algemeen deel van deze toelichting
is aangegeven, bestaan op het vereiste van inschrijving in het handelsregister
enkele uitzonderingen. Aangezien kerkgenootschappen en zelfstandige onderdelen
daarvan ook als referent moeten kunnen optreden, terwijl alleen het hoogste
aggregatieniveau met rechtspersoonlijkheid op grond van de Handelsregisterwet
2007 is verplicht tot inschrijving in het handelsregister, wordt geen inschrijving
vereist voor erkenning als referent, indien inschrijving niet op grond van
de Handelsregisterwet 2007 is vereist. De Vreemdelingenwet 2000 strekt er
niet toe de inschrijvingsplicht op grond van de Handelsregisterwet 2007 te
verruimen. Gelet op de geringe informatie die over deze organisaties in het
handelsregister wordt opgenomen, zou een inschrijvingsvereiste ook geen aanvullend
nut hebben. Ook ten aanzien van volledig bekostigde onderwijsinstellingen,
die niet noodzakelijkerwijs als onderneming inschrijvingsplichtig zijn op
grond van de Handelsregisterwet 2007 en toch als erkend referent moeten kunnen
optreden, kan een uitzondering worden gemaakt. Dit betekent uiteraard wel
dat de noodzakelijke informatie voor de beslissing over de erkenning als referent,
die in deze gevallen niet aan het handelsregister kan worden ontleend, door
de betreffende organisatie zelf moet worden verstrekt. Deze kan zich daarbij
wel laten bijstaan door een gemachtigde.
 Onderdeel b
 De relatie tussen de minister (IND) en de erkende referent is een duurzame
vertrouwensrelatie, hetgeen uiteraard niets afdoet aan het zakelijke karakter
daarvan, noch aan het feit dat ook op de erkende referent en de vreemdeling
wiens referent hij is, toezicht wordt uitgeoefend. De erkende referent zal
niet alleen betrouwbare verklaringen moeten afleggen voor de verlening van
de machtiging tot voorlopig verblijf of verblijfsvergunning aan de vreemdeling,
maar ook tijdens het daarop volgende verblijf van die vreemdeling in Nederland
rusten op hem informatieverplichtingen. Daarbij moet de minister (IND) kunnen
vertrouwen op de juistheid van de afgelegde verklaringen. Omdat het verblijf
van de vreemdeling in Nederland meerdere jaren kan beslaan en de referent
in deze periode gehouden is relevante gegevens te verstrekken, is de continuïteit
van de onderneming of rechtspersoon, die als referent wil worden erkend, van
belang. Een duurzame vertrouwensrelatie met een onderneming of rechtspersoon
is niet goed denkbaar, indien de continuïteit van die onderneming of
rechtspersoon onvoldoende vast staat. Daarbij komt dat de versnelde procedure
met name is bedoeld voor referenten, die met enige regelmaat behoefte hebben
aan het verblijf van vreemdelingen in Nederland. De continuïteit van
een rechtspersoon of onderneming is niet gewaarborgd, indien zij in surseance
van betaling verkeert of surseance heeft gevraagd. Ook kan worden gedacht
aan een nieuwe onderneming, waarbij de eigenaren, financiers of leidinggevenden
daarvan een reeks aan faillissementen hebben achtergelaten. Bij
de toepassing van dit onderdeel zal steeds moeten worden beoordeeld of op
grond van de concrete feiten en omstandigheden het opbouwen en onderhouden
van een langdurige vertrouwensband al dan niet mogelijk is.
 Onderdeel c
 Indien onvoldoende vast staat dat de onderneming of rechtspersoon zich
na de erkenning als referent ook daadwerkelijk zal houden aan de verplichtingen
als erkende referent, moet erkenning en daarmee de toegang tot de versnelde
procedure kunnen worden onthouden. Bij de toepassing van onderdeel c kan de
minister (IND) onder meer rekening houden met strafrechtelijke antecedenten
van de onderneming of van de daarbij betrokken (rechts)personen en met bestuurlijke
boeten die eerder zijn opgelegd terzake van overtreding van bijvoorbeeld de
Vreemdelingenwet 2000, de Wet arbeid vreemdelingen, de Wet op het minimumloon
en de minimumvakantietoeslag of de fiscale wetgeving. Eerdere schending van
informatie- of administratieplichten op grond van andere – bijvoorbeeld
fiscale – wetgeving, kan leiden tot het oordeel dat er goede redenen
aanwezig zijn om aan te nemen dat de referent ook zijn verplichtingen op grond
van de Vreemdelingenwet 2000 niet zal nakomen.
 
 De hierbedoelde betrouwbaarheidsbeoordeling staat in het teken van de
vraag of de minister (IND) in voldoende mate zal kunnen vertrouwen op de juistheid
van de eigen verklaringen van degene, die voor erkenning als referent in aanmerking
wenst te komen. Bij die beoordeling kunnen strafrechtelijke antecedenten een
belangrijke indicatie vormen, uiteraard voor zover de aard van die antecedenten
verband houdt met de betrouwbaarheid van de eigen verklaringen van de betrokkene.
Daarbij kan een veroordeling ter zake van fraude wel, maar een veroordeling
van een bestuurder wegens bijvoorbeeld een snelheidsovertreding geen indicatie
vormen voor de betrouwbaarheid van die verklaringen.
 
 Bij de beoordeling van de betrouwbaarheid van de erkende of te erkennen
referent zal onder meer worden onderzocht of aan de onderneming of rechtspersoon
door de belastinginspecteur op grond van artikel 28bis van de Wet op de loonbelasting
1964 een verplichting tot het doen van een eerstedagsmelding is opgelegd.
Dit zal, gelet op de gronden waarop een dergelijke verplichting kan worden
opgelegd, in het algemeen een forse contra-indicatie vormen. Hetzelfde geldt
voor een bestuurlijke boete die wegens overtreding van de Wet arbeid vreemdelingen
is opgelegd.
 
 Ten aanzien van mobiele en buitenlandse uitzendbureaus wordt in dit verband
gedacht aan de verplichting tot inschrijving in het handelsregister. De Handelsregisterwet
2007 koppelt verplichte registratie in het handelsregister aan de aanwezigheid
van een vestiging van een onderneming in Nederland, al of niet als nevenvestiging
van een in het buitenland gevestigde onderneming. Van een vestiging in Nederland
is niet altijd sprake in geval van buitenlandse of mobiele uitzendbureaus.
Ondernemingen, die in Nederland wel op een structurele basis goederen of diensten
aanbieden, maar niet beschikken over een fysieke vestiging in Nederland, wordt
wel de mogelijkheid geboden zich op vrijwillige basis in het handelsregister
in te schrijven. Het is van belang dat inleners worden gestimuleerd uitsluitend
zaken te doen met een geregistreerde uitzendonderneming. De regering is daarom
voornemens een wetsvoorstel in te dienen, waarbij inleners op grond van de
Wet allocatie arbeidskrachten door intermediairs (Waadi) op straffe van een
bestuurlijke boete worden verplicht uitsluitend met geregistreerde uitzendondernemingen
zaken te doen. Daarbij zal tevens worden voorgesteld om het ter beschikking
stellen van arbeid in Nederland op straffe van een bestuurlijke boete alleen dan mogelijk te maken als de uitzendonderneming als uitzendbureau
is geregistreerd in het handelsregister. Deze verplichting zal ook gaan gelden
voor buitenlandse en mobiele uitzendondernemingen.
 
 Indien de erkende referent bij het voldoen aan zijn verplichtingen gebruik
maakt van derden – bijvoorbeeld al dan niet beroepsmatig handelende
tussenpersonen – worden de handelingen van die derden de referent toegerekend.
De betrouwbaarheid van de erkende referent kan derhalve in het geding komen,
indien die referent zich bedient van niet of minder betrouwbare derden. Indien
een derde namens de referent onjuiste of onvolledige gegevens verstrekt, kan
de Minister van Justitie (IND) niet vertrouwen op de juistheid en volledigheid
van die gegevens en behoort schorsing of intrekking van de erkenning tot de
mogelijkheden. In een dergelijk geval kan de IND sanctionerend optreden. Uiteraard
moet dit naar behoren overeenkomstig de eisen, die de Algemene wet bestuursrecht
daaraan stelt, worden gemotiveerd.
 Onderdeel d
 Onderdeel d ziet op situaties waarin de erkenning als referent eerder
is ingetrokken wegens feiten, waardoor niet langer vertrouwen kon worden gesteld
in die referent. Een dergelijke intrekking zou zinloos zijn, indien de betreffende
rechtspersoon of onderneming aanstonds weer op verzoek als referent zou kunnen
worden erkend. Om die reden wordt voorgesteld dat erkenning kan worden onthouden
gedurende een termijn van maximaal vijf jaar nadat de erkenning als referent
van de aanvrager is ingetrokken. Met het oog op onder meer de opeenvolging
van rechtspersonen en het naast elkaar bestaan van verschillende rechtspersonen
die bijvoorbeeld toebehoren aan dezelfde (rechts)persoon of die bijvoorbeeld
dezelfde leidinggevende(n) hebben, wordt hierbij ook bezien of en om welke
redenen eerder de erkenning van dergelijke bij de onderneming of rechtspersoon
betrokken rechtspersonen of ondernemingen is ingetrokken. De regering voorziet
hierbij in eerste instantie beleidsregelgeving in de Vreemdelingencirculaire
2000, die op termijn, nadat zij is geëvalueerd en bestendigd, in algemeen
verbindende voorschriften kan worden vervat.
 
 De termijn van vijf jaar is ontleend aan de vergelijkbare termijn in de
richtlijn wetenschappelijk onderzoekers (richtlijn 2005/71/EG) en sluit aan
bij de openbare orde termijnen in het vreemdelingenrecht. Het gaat hierbij
om een maximumtermijn. In voorkomende gevallen kan beoordeling van de relevante
feiten en omstandigheden er toe leiden dat eerder dan vijf jaar na de eerdere
intrekking wederom voldoende vertrouwen in de referent bestaat. Te denken
valt in dit verband aan gevallen, waarin de organisatie van de rechtspersoon
of onderneming ingrijpend is gewijzigd, leidinggevenden zijn vervangen of
de administratieve organisatie sterk is verbeterd. Indien de erkenning als
referent eerder op verzoek van de referent zelf – bijvoorbeeld wegens
verandering of tijdelijke beëindiging van de bedrijfsactiviteiten en
niet op grond van laakbare gedragingen – is ingetrokken, zal er geen
reden bestaan om vijf jaren te wachten voor hernieuwde erkenning.
 Onderdeel e
 De erkenning van de referent en diens verplichtingen houden verband met
het verblijfsdoel waarvoor de vreemdeling in Nederland wil verblijven. Om
die reden wordt ook bij de voorwaarden voor de erkenning gedifferentieerd
naar het verblijfsdoel van de vreemdeling. Zo hoeft de referent van een arbeidsmigrant
geen erkende onderwijs- of onderzoeksinstelling te zijn en hoeft de referent
van een studiemigrant niet als onderzoeksinstelling te zijn erkend. De referent
van een uitwisselingsjongere moet een culturele doelstelling
nastreven en in dat kader een goedgekeurd uitwisselingsprogramma uitvoeren.
 
 De referent van een vreemdeling die voor een studie aan een hogeschool
of universiteit in Nederland wil verblijven, zal moeten zijn aangesloten bij
de Gedragscode internationale student in het Nederlands hoger onderwijs.
 
 De voorwaarden voor de erkenning van de diverse te onderscheiden referenten
worden in de lagere regelgeving nader uitgewerkt.
 Tweede lid
 De erkenning als referent en daarmee de toegang tot de versnelde procedure
is met name bedoeld voor ondernemingen, rechtspersonen en andere organisaties,
die met enige regelmaat migranten naar Nederland willen laten overkomen. Natuurlijke
personen worden niet als referent erkend.
 Artikel 2f
 Het voorgestelde artikel 2f heeft betrekking op de schorsing van de erkenning
als referent. Aangezien de erkende referent toegang heeft tot de versnelde
procedure, waarin hij op basis van eigen verklaringen, die als regel achteraf
in plaats van vooraf op hun juistheid worden beoordeeld, op korte termijn
de overkomst of het verblijf van een vreemdeling kan bewerkstelligen, kan
de figuur van schorsing niet worden gemist in die gevallen waarin ernstige
vermoedens bestaan om aan de betrouwbaarheid van die eigen verklaringen te
twijfelen.
 Eerste lid
 Schorsing van de erkenning brengt mee dat de referent niet langer als
erkend referent toegang heeft tot de versnelde procedure. Dit kan ingrijpende
gevolgen hebben voor de bedrijfsvoering van de referent. In het algemeen kan
de referent nog wel gebruik maken van de gewone procedure, maar in die gevallen
waarin erkenning een voorwaarde is voor het verblijf van de vreemdeling –
in het kader van studie, uitwisseling, kennismigratie en wetenschappelijk
onderzoek – brengt schorsing mee, dat de betrokken referent in het geheel
geen verblijf van vreemdelingen meer kan faciliteren. Voor schorsing zal derhalve
slechts aanleiding bestaan, indien er ernstige redenen zijn om te vermoeden
dat de erkenning als referent zal worden ingetrokken. Een geringe misstap
van de erkende referent zal daarom schorsing of intrekking van de erkenning
niet rechtvaardigen.
 Tweede en derde lid
 De erkenning als referent kan worden geschorst hangende een onderzoek
naar de gronden om die erkenning in te trekken. De beslissing om de erkenning
in te trekken moet uiteraard met de nodige zorgvuldigheid worden voorbereid.
Daarmee kan de nodige tijd gepaard. In het tweede lid is geregeld dat de schorsing
in beginsel maximaal drie maanden duurt. Binnen die termijn moet derhalve
worden beslist over de intrekking van de erkenning.
 
 In voorkomende gevallen kan onderzoek of advies van derden noodzakelijk
zijn, waarmee langere tijd is gemoeid. Gedacht kan worden aan een onderzoek
door de Landelijke Commissie Gedragscode internationale student in het Nederlands
hoger onderwijs naar ernstige overtreding van de in die gedragscode
opgenomen normen of een strafrechtelijk onderzoek door het openbaar ministerie.
Om te voorkomen dat al tijdens een dergelijk onderzoek een beslissing over
de intrekking moet worden genomen, terwijl het daarvoor noodzakelijke onderzoek
nog niet is afgerond, kan de schorsing op grond van het derde lid worden verlengd.
 Vierde lid
 Tijdens de schorsing wordt de referent niet aangemerkt als erkend referent.
In het algemeen kan de referent in deze periode wel optreden als gewoon referent
en gebruik maken van de gewone procedure, maar niet van de versnelde procedure.
Gebruik van de gewone procedure tijdens de schorsing brengt mee dat daarbij
alle onderliggende gegevens en bescheiden, voor zover die gegevens niet uit
andere administraties kunnen worden verkregen (artikel 24a, eerste lid, onder
a) moeten worden overgelegd en dat de aanvraag integraal wordt beoordeeld.
Twijfelachtige verklaringen van de referent kunnen niet leiden tot onterechte
inwilligen van verblijfsaanvragen. De schorsing zal tevens aanleiding vormen
voor verscherpt toezicht op de naleving door deze referent van diens verplichtingen.
 Artikel 2g
 Het voorgestelde artikel 2g regelt de gronden voor intrekking van de erkenning
als referent. Intrekking van de erkenning heeft tot gevolg dat de referent
geen toegang heeft tot de versnelde procedure en slechts via de gewone procedure
met volledig onderbouwde aanvragen die integraal worden beoordeeld, om toelating
van een vreemdeling kan verzoeken. Intrekking van de erkenning zal ook leiden
tot intensiever toezicht op de naleving door de betreffende onderneming of
rechtspersoon van de wettelijke voorschriften als gewoon referent. Eventuele
toelatingsaanvragen van een dergelijke referent na intrekking van de erkenning
zullen integraal en nauwgezet worden beoordeeld. De erkenning kan worden ingetrokken,
indien die is verleend op grond van onjuiste of onvolledige gegevens, indien
de referent niet langer voldoet aan de voorwaarden voor erkenning of de referent
zich niet heeft gehouden aan zijn verplichtingen. De erkenning kan voorts
worden ingetrokken op verzoek van de referent. Op grond van artikel 2h kunnen
deze gronden in de lagere regelgeving nader worden uitgewerkt.
 Artikel 2h
 Het voorgestelde artikel 2h voorziet in een algemene delegatiebasis om
in lagere regelgeving regels te stellen over de uitvoering van de voorgaande
bepalingen met betrekking tot de erkenning als referent en de procedure. Daarbij
kunnen beperkingen worden aangewezen waarvoor erkenning als referent niet
mogelijk is. Hierbij wordt met name gedacht aan gezinsmigratie. De reden hiervoor
is dat uit de aard van gezinshereniging en -vorming volgt dat dit in het gezin
van een referent overwegend eenmalig of met slechts een zeer lage frequentie
plaatsvindt en dat het derhalve noch voor de referent, noch voor de overheid
lonend is hiervoor een afzonderlijke erkenningsprocedure te volgen. Meerdere
en frequente aanvragen in het kader van gezinsmigratie zouden bovendien een
indicatie vormen om de betreffende aanvragen reeds vóór inwilliging
daarvan integraal te beoordelen. Om deze redenen wordt niet voorzien dat gezinsreferenten
als zodanig zullen worden erkend. Op grond van artikel 2h kunnen ook nadere
regels over de procedure worden gesteld. 
 Onderdeel E (artikel 14)
 Het voorgestelde nieuwe tweede lid van artikel 14 vormt de kern van de
procedurele afstemming van de mvv- en vvr-procedures. De machtiging tot voorlopig
verblijf blijft bestaan als nationaal visum, dat op aanvraag van de vreemdeling
of referent wordt afgegeven op een tijdstip waarop de vreemdeling nog in het
buitenland verblijft. In Nederland wordt aan de houder van de machtiging tot
voorlopig verblijf een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd verleend
onder dezelfde beperking als die waaronder de machtiging tot voorlopig verblijf
was verleend. De verblijfsvergunning wordt als regel ambtshalve verleend op
het moment waarop de houder van de machtiging tot voorlopig verblijf zich
op grond van artikel 54, eerste lid, onderdeel e, binnen drie dagen na inreis
heeft aangemeld bij de IND. Met het oog op onvoorziene omstandigheden kan
de uitreiking van het document tot twee weken na de aanmelding van de vreemdeling
worden afgegeven. Het is de bedoeling dat het verblijfsdocument wordt aangemaakt
op een tijdstip waarop de vreemdeling nog in het buitenland verblijft. Kort
na de afgifte van de machtiging tot voorlopig verblijf aan de vreemdeling
in persoon zal een verblijfsdocument worden aangemaakt dat aan de vreemdeling
bij diens aanmelding binnen drie dagen na binnenkomst zal worden uitgereikt.
De uitreiking van het document geldt als de bekendmaking van de beschikking
waarbij de verblijfsvergunning wordt verleend (artikel 3 104, eerste
lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000).
 
 Voor de verlening van de verblijfsvergunning hoeft geen nieuwe aanvraag
te worden ingediend, zijn geen leges verschuldigd en hoeft geen nieuwe beoordeling
plaats te vinden. Kort voor de inreis heeft een toetsing door de minister
(IND) in het kader van de mvv-aanvraag immers al uitgewezen dat de vreemdeling
voldoet aan de voorwaarden voor verlening van een verblijfsvergunning. De
vreemdeling en de referent zijn gehouden melding te maken van relevante wijzigingen
die aanleiding kunnen vormen om de machtiging tot voorlopig verblijf in te
trekken of te annuleren. In dat geval is de vreemdeling geen houder (meer)
van een geldige machtiging tot voorlopig verblijf en noopt het nieuwe tweede
lid van artikel 14 ook niet tot vergunningverlening.
 
 Met het oog op de rechtsbescherming van de vreemdeling die als houder
van een geldige machtiging tot voorlopig verblijf Nederland is ingereisd,
en ten aanzien van wie de ambtshalve verlening van een verblijfsvergunning
onverhoopt achterwege mocht blijven, wordt voorgesteld in artikel 72 uitdrukkelijk
op te nemen dat de niet-verlening van de verblijfsvergunning in die gevallen
een appellabele handeling jegens de vreemdeling is.
 
 Geen verblijfsvergunning hoeft te worden verleend, indien geconstateerd
wordt dat niet (meer) wordt voldaan aan de toelatingsvoorwaarden. In dit verband
wordt gewezen op artikel 2c, zoals dat is voorgesteld in het voorstel tot
wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 in verband met nationale visa en enkele
andere onderwerpen (het wetsvoorstel nationale visa), op grond waarvan de
Minister van Justitie (IND) bevoegd is een machtiging tot voorlopig verblijf
dan in te trekken of te annuleren. Indien een machtiging tot voorlopig verblijf
is ingetrokken of geannuleerd, omdat niet (meer) wordt voldaan aan de toelatingsvoorwaarden,
is de betreffende vreemdeling geen houder van een geldige machtiging tot voorlopig
verblijf meer en is de minister (IND) dus niet langer op grond van het voorgestelde
tweede lid gehouden ambtshalve een verblijfsvergunning te verlenen. Aan een
aanvullende bepaling met dezelfde strekking als het in het wetsvoorstel nationale
visa voorgestelde artikel 2c, bestaat dan ook geen behoefte. 
 
 Met de aanvulling van het derde lid wordt duidelijker tot uitdrukking
gebracht dat de bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen
regels ook betrekking kunnen hebben op de ambtshalve verlening, verlenging
of wijziging van de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd.
 Ingevolge artikel 2j, tweede lid, tweede volzin,
zoals voorgesteld in het voorstel tot wijziging van de Vreemdelingenwet 2000
in verband met nationale visa en enkele andere onderwerpen, vervalt de geldigheid
van een machtiging tot voorlopig verblijf in elk geval met ingang van het
tijdstip waarop de vreemdeling een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning
als bedoeld in artikel 14 heeft gedaan. Hoewel een dergelijke bepaling strikt
gezien overbodig is bij de ambtshalve verlening van een verblijfsvergunning
aan de zich in Nederland bevindende houder van de machtiging tot voorlopig
verblijf, wordt deze bepaling gehandhaafd met het oog op gevallen waarin de
houder van de machtiging tot voorlopig verblijf een aanvraag indient om een
verblijfsvergunning onder een andere beperking dan die waaronder de machtiging
tot voorlopig verblijf is afgegeven.
 Onderdelen G, H en I (artikelen 16, eerste lid, 16a en
18, eerste lid)
 Degene die belang heeft bij het verblijf in Nederland van een vreemdeling
moet zich, om als referent te kunnen optreden, schriftelijk als referent van
die vreemdeling stellen. In dit verband wordt verwezen naar paragraaf 2.2.1
van het algemene deel van de toelichting. Met de schriftelijke referentstelling
komen op die belanghebbende bepaalde verplichtingen en een aansprakelijkheid
te rusten. Om te voorkomen dat een dergelijke belanghebbende, die zijn verantwoordelijkheid
niet wil nemen en zich niet referent stelt, toch het gewenste verblijf van
de betreffende vreemdeling kan bewerkstelligen, wordt in de artikelen 16,
16a en 18 een koppeling aangebracht tussen de referentstelling en de verblijfsvergunning
van die vreemdeling. In die gevallen waarin, gelet op het verblijfsdoel van
de vreemdeling, een referent vereist is, maakt het nieuwe onderdeel i van
artikel 16, eerste lid, het mogelijk dat de aanvraag tot het verlenen van
een verblijfsvergunning regulier wordt afgewezen, indien er ten behoeve van
het verblijf van de vreemdeling geen verklaring van een referent is overgelegd.
Die verklaring moet overeenkomen met het verblijfsdoel waarvoor de verblijfsvergunning
is aangevraagd. De reden hiervoor is dat de verplichtingen van de referent
kunnen verschillen naar gelang het verblijfsdoel van de vreemdeling; zo zal
van de referent van een arbeidsmigrant bijvoorbeeld geen informatie worden
verlangd over de studievoortgang van die migrant.
 
 Met deze koppeling wordt voorkomen dat de versterking van de positie van
de referent in het reguliere vreemdelingenrecht een vrijblijvende aangelegenheid
wordt, waaraan belanghebbenden zich kunnen onttrekken.
 
 Met het oog op gevallen, waarin het verblijf van de vreemdeling op grond
van bepalingen van het internationale recht niet kan worden geweigerd op de
enkele grond dat degene die de overkomst naar en het verblijf in Nederland
van die vreemdeling wenst, niet als referent wil optreden, wordt voorgesteld
om in die gevallen de in Nederland gevestigde belanghebbende als referent
aan te kunnen wijzen. Daarmee kan worden voorkomen dat een dergelijke belanghebbende
met een beroep op bijvoorbeeld richtlijn 2003/86/EG inzake het recht op gezinshereniging,
die onder de daarin opgenomen voorwaarden de verblijfsaanvaarding van buitenlandse
gezinsleden voorschrijft, het verblijf van een vreemdeling in Nederland kan
bewerkstelligen zonder daarbij zijn verantwoordelijkheden als referent te
nemen. Van deze mogelijkheid om een referent aan te wijzen zal
met name gebruik worden gemaakt, indien het verblijf van de vreemdeling op
grond van internationaalrechtelijke bepalingen, als bijvoorbeeld de richtlijn
gezinshereniging, niet kan worden geweigerd of beëindigd.
 
 In dit verband wordt nog gewezen op de facultatieve redactie van de artikelen
16, 16a en 18. De minister kan, maar is niet verplicht,
(voortgezet) verblijf te weigeren, indien er geen referent (meer) is. Het
gaat hier om een geheel nieuwe bevoegdheid, waarmee nog geen ervaring is opgedaan.
Gewaarborgd moet zijn dat de uitoefening van die bevoegdheid in alle van de
zeer diverse praktijksituaties tot een redelijke en juiste uitkomst leidt.
Aangezien de uiteenlopende casusposities die zich in de praktijk kunnen voordoen,
van te voren niet volledig zijn te overzien, acht de regering het uit oogmerk
van zorgvuldigheid raadzaam eerst de nodige ervaring op te doen alvorens het
beleid terzake te verheffen tot algemeen verbindend voorschrift.
 
 In bepaalde gevallen volstaat een gewone referent niet, maar is een erkende referent vereist. Het gaat hierbij met name om
voorgenomen verblijf in het kader van uitwisseling, studie, kennismigratie
en wetenschappelijk onderzoek. Bij de uitwerking van de betreffende beperkingen
op grond van artikel 16, eerste lid, onder g, en tweede lid, zal in de lagere
regelgeving worden geregeld dat een verblijfsvergunning in bepaalde gevallen
slechts kan worden verleend, indien er ten behoeve van het verblijf van de
vreemdeling een verklaring van een erkende referent
is overgelegd. Dit maakt deel uit van de bijzondere voorwaarden voor de vergunningverlening.
Als een dergelijke verklaring van een erkende referent niet is overgelegd,
voldoet de vreemdeling dus niet aan de beperking verband houdend met het doel
waarvoor hij in Nederland wil verblijven, en zal de aanvraag worden afgewezen
op grond van het huidige onderdeel g van artikel
16, eerste lid. Indien er in het geheel geen referent is, is ook de nieuwe
afwijzingsgrond van onderdeel i van toepassing.
 
 Na de eerste verblijfsaanvaarding van de vreemdeling moet het voor de
minister (IND) mogelijk zijn een verblijfsvergunning in te trekken, dan wel
niet te verlengen of te wijzigen, indien er ten behoeve van het verblijf van
de vreemdeling geen referent meer is, terwijl dat wel vereist is. Daartoe
strekken de aanvullingen van de artikelen 16a en 18.
 
 Een referent is niet vereist voor alle verblijfsvergunningen regulier
voor bepaalde tijd en dus ook niet voor alle machtigingen tot voorlopig verblijf.
Op grond van het tweede lid van artikel 16 wordt in de lagere regelgeving
nader uitgewerkt voor welke verblijfsdoelen van de vreemdeling geen referent
nodig is. Het gaat hierbij met name om situaties waarin geen sprake is van
een duidelijk aanwijsbare belanghebbende bij het (voorgenomen) verblijf van
de vreemdeling in Nederland, zoals, bijvoorbeeld, in het geval van verblijf
voor het verrichten van arbeid als zelfstandige of op grond van humanitaire
redenen. Of een referent is vereist, is in eerste instantie afhankelijk van
het doel waarvoor de vreemdeling in Nederland wil verblijven. Daarnaast kan
in bepaalde gevallen op grond van internationale verplichtingen geen referent
worden verlangd. Voor het verblijf van gemeenschapsonderdanen is uiteraard
geen referent vereist. Hun verblijfsrecht vloeit rechtsreeks voort uit het
gemeenschapsrecht (richtlijn 2004/38/EG, zoals geïmplementeerd in hoofdstuk
8 van het Vreemdelingenbesluit 2000).
 
 Ook voor de verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd is geen
referent vereist. Dit neemt niet weg dat de referent van een verblijfsvergunning
regulier voor bepaalde tijd wel een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd
kan aanvragen ten behoeve van de vreemdeling, wiens referent hij is. Het gewijzigde
artikel 23 maakt dit mogelijk. Het ligt in de lijn der verwachtingen
dat met name arbeidsreferenten bij wijze van dienstverlening aan hun buitenlandse
werknemers en gezinsreferenten van die mogelijkheid gebruik zullen maken,
maar de mogelijkheid is daartoe niet beperkt. De referent heeft immers altijd
een zeker belang bij een dergelijke aanvraag, aangezien bij inwilliging daarvan
de belangrijkste van zijn verplichtingen eindigen. Zo hoeft hij niet langer
gegevens te verstrekken over bijvoorbeeld de beëindiging van het dienstverband
van de arbeidsmigrant of de verbreking van de samenwoning met de gezinsmigrant.
Wel zal hij nog vijf jaar zijn aangelegde administratie moeten bewaren en
desgevraagd daaruit gegevens moeten verstrekken. Voor de verblijfsvergunning
asiel – die op grond van internationale verplichtingen wordt verleend –
kan uiteraard geen referent worden vereist.
 Onderdeel J (artikel 23)
 In het huidige artikel 23 is bepaald dat de aanvraag uitsluitend kan worden
ingediend door de vreemdeling of zijn wettelijk vertegenwoordiger. Daarbij
geldt als hoofdregel dat die aanvraag in persoon wordt ingediend. De achterliggende
reden is gelegen in het belang om toezicht op vreemdelingen te houden, «gefingeerde»
aanvragen te voorkomen door gemachtigden ten behoeve van vreemdelingen die
geen verblijf in Nederland wensen, en de snelle en efficiënte behandeling
van ongegronde aanvragen van mvv-plichtige vreemdelingen die niet in het bezit
zijn van een machtiging tot voorlopig verblijf.
 
 Het uitgangspunt dat de aanvraag omtrent een verblijfsvergunning regulier
altijd door de vreemdeling in persoon moet worden
ingediend, is in het reguliere migratiebeleid verlaten. In plaats daarvan
geldt als nieuw uitgangspunt dat de aanvraag (waar mogelijk schriftelijk)
wordt ingediend door de vreemdeling of diens wettelijk vertegenwoordiger of
door diens referent. Dit uitgangspunt is neergelegd in het eerste lid van
het voorgestelde artikel 23. De schriftelijke aanvraag kan voortaan ook elektronisch
bij de IND worden ingediend. In artikel 2:16 Awb in samenhang met de artikelen
15a, tweede tot en met zesde lid, en 15b van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek,
is geregeld onder welke omstandigheden in dat geval is voldaan aan het vereiste
van ondertekening door een elektronische handtekening.
 
 Daarnaast is ook het oude uitgangspunt verlaten dat de vreemdeling zich
bij de indiening van de aanvraag – in afwijking van de algemene regel
van artikel 2:1 van de Algemene wet bestuursrecht – niet kan laten vertegenwoordigen.
Voortaan kan een vreemdeling die een aanvraag wil indienen, zich daartoe laten
bijstaan door een gemachtigde, bijvoorbeeld door een gespecialiseerd advocatenkantoor,
een branche-organisatie of een koepelorganisatie. Dit is tot uitdrukking gebracht
in het eerste en tweede lid van het voorgestelde artikel 23. Van de gemachtigde
kan uiteraard wel een toereikende schriftelijke machtiging worden verlangd
(artikel 2:1, tweede lid, Awb) en bijstand of vertegenwoordiging door een
persoon, niet zijnde een advocaat, tegen wie ernstige bezwaren bestaan, kan
worden geweigerd (artikel 2:2 Awb).
 
 De regering acht het weinig aannemelijk dat referenten «gefingeerde»
aanvragen zullen indienen ten behoeve van vreemdelingen die zelf geen prijs
stellen op verblijf in Nederland. Voor de behandeling van de aanvragen zijn
leges verschuldigd en bij de aanvragen moeten gegevens worden verstrekt die
niet zonder medewerking van de betrokken vreemdeling kunnen worden verkregen.
Om die reden wordt de huidige hoofdregel dat de vreemdeling de aanvraag in
persoon indient en zich daarbij niet kan laten vertegenwoordigen, een uitzonderingssituatie. 
 
 Weliswaar zal de vreemdeling op enig moment in persoon moeten verschijnen
met het oog op zijn identificatie, maar dit is niet noodzakelijkerwijs het
moment waarop de aanvraag wordt ingediend. Indien de aanvraag door de referent
wordt ingediend, zal de vreemdeling zich op enig later moment bij de overheid
kunnen vervoegen met het oog op zijn identificatie, waarbij de biometrische
kenmerken worden afgenomen, die ingevolge de Europese regelgeving in het verblijfsdocument
moeten worden verwerkt. Zonder deze identificatie wordt geen verblijf toegestaan
en wordt geen verblijfsdocument afgegeven.
 Eerste lid
 Het eerste lid bevat de hoofdregel dat de aanvraag omtrent de verblijfsvergunning
voortaan kan worden ingediend door de vreemdeling, zijn wettelijk vertegenwoordiger
of zijn referent. Onder referent wordt hier uiteraard ook begrepen de erkende
referent, die toegang heeft tot de zogeheten versnelde procedure. Hierop worden
twee uitzonderingen voorzien.
 Tweede lid
 Op grond van het tweede lid wordt in het Vreemdelingenbesluit 2000 geregeld
in welke gevallen de aanvraag omtrent de verblijfsvergunning regulier wordt
ingediend door de vreemdeling, zijn wettelijk vertegenwoordiger of zijn erkende referent. Dit betekent dat een niet-erkende referent
de aanvraag in beginsel niet kan indienen, tenzij deze optreedt als gemachtigde
van de vreemdeling. De aanvraag, die is ingediend door de erkende referent,
wordt als regel versneld behandeld. Daarbij geeft de erkende referent, nadat
hij zulks zelf heeft beoordeeld aan de hand bescheiden en gegevens die hij
in zijn administratie opneemt, door middel van eigen verklaringen aan dat
aan de terzake geldende voorwaarden wordt voldaan, en volgt als regel binnen
twee weken de beschikking op de aanvraag. Indien de aanvraag wordt ingediend
door de vreemdeling zelf of door diens gemachtigde, zal deze als regel –
voor zover uit artikel 24a, eerste lid, onderdeel a, niet anders volgt –
alle onderliggende gegevens en bescheiden moeten overleggen en wordt de beschikking
binnen drie maanden gegeven. Gelet op de voordelen van de versnelde procedure
voor zowel de vreemdeling als de erkende referent, zullen deze naar verwachting
in overwegende mate kiezen voor indiening door de erkende referent.
 
 In het Vreemdelingenbesluit 2000 worden de gevallen aangewezen, waarin
de aanvraag slechts kan worden ingediend door de vreemdeling, diens wettelijk
vertegenwoordiger of de erkende referent, en dus niet door een niet-erkende
referent. Zoals in de Blauwdruk Modern Migratiebeleid is aangegeven, gaat
het hierbij om aanvragen ten behoeve van vreemdelingen die in Nederland verblijven
of willen verblijven in het kader van uitwisseling, studie, wetenschappelijk
onderzoek of kennismigratie. De versnelde procedure zal voor zowel de erkende
referent als de vreemdeling dermate aantrekkelijk worden gemaakt, dat verreweg
de meeste aanvragen door de erkende referent zullen worden ingediend. Het
volledig uitsluiten van de mogelijkheid dat de aanvraag kan worden ingediend
door de vreemdeling zelf is strijdig met de richtlijn studie.
 
 De mogelijkheid dat de vreemdeling zelf een aanvraag tot het verlenen
van een machtiging tot voorlopig verblijf of een verblijfsvergunning regulier
voor bepaalde tijd kan indienen, wordt niet uitgesloten. Onderkend is uiteraard
dat de indiening van een aanvraag door de erkende referent een aanzienlijke
beperking van de bestuurslasten voor de IND meebrengt, maar het belang van
de uitvoering moet wijken waar dat in strijd komt met het internationale
recht. Zo kan de indiening van een toelatingsaanvraag door een studiemigrant
niet worden uitgesloten zonder in strijd te komen met de studierichtlijn (2004/114/EG).
In haar ex ante uitvoeringstoets heeft de IND ook geen doorslaggevende uitvoeringsbelangen
aangevoerd die noodzaken tot een dergelijke uitsluiting. In het belang van
de snelle en efficiënte uitvoering van het vreemdelingenbeleid wordt
wel voorzien in de mogelijkheid om te bepalen dat aanvragen, die door de vreemdeling
zelf en niet door de als referent erkende onderwijsinstelling worden ingediend,
worden ingediend door tussenkomst van die onderwijsinstelling. Die onderwijsinstelling
kan daarbij aangeven dat zij ten behoeve van het verblijf van de vreemdeling
als referent wil optreden, dan wel aangeven dat zij dat niet wenst. In dergelijke
gevallen wordt de aanvraag niet versneld behandeld. In de huidige uitvoeringspraktijk
komt het niet of nauwelijks voor dat vreemdelingen die in Nederland willen
komen studeren, anders dan door tussenkomst van de onderwijsinstelling waarmee
de IND een convenant heeft gesloten, aanvragen om toelating indienen. Aangezien
de indiening door de erkende referent voor alle betrokken partijen voordelen
oplevert ten opzichte van de indiening door de vreemdeling zelf, verwacht
de regering niet dat dat in het nieuwe reguliere vreemdelingenbeleid anders
zal zijn.
 
 Op grond van artikel 24 kan, waar dat voor de efficiënte behandeling
van aanvragen nodig is, worden bepaald dat de aanvraag, indien die door de
vreemdeling zelf wordt ingediend, wordt ingediend door tussenkomst van de
referent. Een dergelijke procedurele bepaling lijkt goed verenigbaar met de
studierichtlijn en de standstill-bepalingen van het associatierecht.
 Derde lid
 In het belang van een efficiënte behandeling van bepaalde soorten
aanvragen is en blijft het noodzakelijk gevallen aan te wijzen, waarin de
aanvraag door de vreemdeling in persoon wordt ingediend. Het gaat hierbij
om uitzonderingssituaties, en met name om in Nederland ingediende aanvragen
van vreemdelingen, die in het bezit moeten zijn van een geldige machtiging
tot voorlopig verblijf maar niet daadwerkelijk houder zijn van een dergelijke
machtiging. Ook thans dienen deze vreemdelingen hun aanvraag in bij speciale
daartoe opengestelde IND-loketten, waar dergelijke aanvragen versneld worden
beoordeeld. Op grond van het derde lid worden in het Vreemdelingenbesluit
2000 gevallen aangewezen, waarin de aanvraag door de vreemdeling of zijn wettelijk
vertegenwoordiger in persoon moet worden ingediend. Vertegenwoordiging door
een gemachtigde als een gespecialiseerd advocatenkantoor of een branche-organisatie,
is hier niet mogelijk. Deze kunnen de betreffende vreemdeling uiteraard bij
de indiening van diens aanvraag in persoon wel de nodige bijstand verlenen.
 Onderdeel K (artikel 24)
 Artikel 24 vormt de basis voor de nadere uitwerking van de reguliere procedure
in de lagere regelgeving. Het huidige onderdeel b van het eerste lid ziet
op de gegevens die de vreemdeling in persoon moet verstrekken. Omdat de gevraagde
gegevens ook afkomstig kunnen zijn van de referent, die de aanvraag namens
de vreemdeling heeft ingediend, en ook de referent onder omstandigheden moet
kunnen worden gevraagd gegevens in persoon te verstrekken, wordt voorgesteld
onderdeel b te wijzigen. Aangezien artikel 54, eerste lid, reeds voorziet
in een verplichting tot medewerking van de vreemdeling aan het vastleggen
van gegevens met het oog op identificatie, is dit in artikel 24 niet nogmaals
geregeld. Op grond van een separaat in te dienen wetsvoorstel waarin het gebruik
van biometrie in de vreemdelingenketen wordt geïntroduceerd, zal de wijze waarop de identiteit wordt vastgesteld en daarmee de aard van de medewerkingsverplichting
van de vreemdeling, nader worden geregeld. Tot die tijd kan met de toezichtsbepaling
van artikel 54 worden volstaan voor de verplichting tot medewerking aan de
identificatie.
 Onderdeel L (artikel 24a)
 Op grond van artikel 4:2, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht
verschaft de aanvrager de gegevens en bescheiden die voor de beslissing op
de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen.
In de praktijk gaat het hierbij om een aanzienlijk aantal stukken, aan de
hand waarvan de Minister van Justitie (IND) beoordeelt of voldoende vast staat
dat aan de voorwaarden voor de verlening van een verblijfsvergunning wordt
voldaan. Met het eerste lid van het voorgestelde artikel 24a wordt beoogd
de hiermee gepaard gaande administratieve lasten voor de burgers en het bedrijfsleven
en de uitvoeringslasten van de overheid te verminderen. Met onderdeel a wordt
een dergelijke lastenreductie beoogd voor alle burgers en bedrijven, dus ook
die van de referent die niet met toepassing van artikel 2c is erkend en die
derhalve geen toegang heeft tot de versnelde procedure. Onderdeel b heeft
betrekking op een verdere lastenreductie voor de erkende referent.
 
 Uitgangspunt van het eerste lid, aanhef en onder a, is dat de vreemdeling
of referent die de aanvraag indient, in beginsel geen gegevens hoeft aan te
voeren en onderliggende bescheiden hoeft over te leggen, als die gegevens
al bij de overheid bekend zijn. Hiermee wordt voorkomen dat de aanvrager dezelfde
informatie aan de IND moet verstrekken die hij al eerder aan een andere overheidsdienst
heeft moeten aanleveren, en dat de IND hem «naar de bekende weg»
moet vragen. Het gaat in dit onderdeel om (niet-authentieke) gegevens die
al zijn opgenomen in bepaalde administraties van de overheid. Vanzelfsprekend
moet de Minister van Justitie (IND) wel toegang hebben tot die administraties
en moeten de gegevens die aan die administraties worden ontleend, ook voldoende
betrouwbaar zijn. Voorts is een dergelijke eenmalige gegevensuitvraag uiteraard
niet opportuun, indien daarmee de goede uitvoering van de wet wordt belet.
In het Voorschrift Vreemdelingen 2000 zal op grond van het derde lid worden
geregeld welke gegevens uit welke administraties het hier betreft.
 
 Gegevens die bij wettelijk voorschrift als authentiek zijn aangemerkt,
mogen niet nogmaals worden opgevraagd. De Minister (IND) dient dergelijke
gegevens uit de betreffende registraties te verkrijgen en kan van de juistheid
van die gegevens uitgaan. Dit is geregeld in de wettelijke regeling van de
betreffende registratie van authentieke gegevens. Om die reden is in het voorgestelde
artikel 24a niet (nogmaals) opgenomen dat die gegevens en bescheiden niet
worden verkregen van de vreemdeling of referent.
 
 Met onderdeel b wordt beoogd de administratieve lasten van burgers en
bedrijven verder te reduceren en tegelijkertijd de doorlooptijden aanzienlijk
te verkorten. Onderdeel b heeft betrekking op de versnelde procedure, die
alleen open staat voor erkende referenten. Gewone referenten hebben geen toegang
tot deze versnelde procedure. De voorgestelde versnelde procedure verschilt
van de gewone procedure in de wijze waarop de aanvraag van de erkende referent
wordt ingediend en onderbouwd en de wijze waarop deze aanvraag door de Minister
van Justitie (IND) wordt beoordeeld.
 
 Deze procedure komt kort gezegd op het volgende neer. De erkende referent
kan de aanvraag om een verblijfsvergunning regulier ten behoeve van
de vreemdeling elektronisch indienen, zonder dat hij daarbij de door de IND
te beoordelen gegevens moet verschaffen en bescheiden moet overleggen die
niet reeds uit bestaande administraties kunnen worden verkregen. In plaats
daarvan beoordeelt de erkende referent zelf of de vreemdeling wiens toelating
hij verzoekt, aan de voorwaarden voldoet. In plaats van de gegevens en bescheiden,
legt de erkende referent een eigen verklaring over die ertoe strekt dat aan
de voorwaarden wordt voldaan. Deze voorwaarden verschillen uiteraard niet
van de voorwaarden waaraan in de gewone procedure moet worden voldaan om in
aanmerking te komen voor een verblijfsvergunning.
 
 In de versnelde procedure legt de erkende referent bij de aanvraag in
beginsel geen andere bescheiden over, ook niet met betrekking tot die gegevens
die door de overheid niet uit bestaande registraties kunnen worden verkregen,
dan eigen verklaringen. De erkende referent moet wel beschikken over de betreffende
gegevens en bescheiden en moet deze overeenkomstig de in de lagere regelgeving
gestelde regels administreren (het voorgestelde artikel 54, tweede lid, onderdeel
b). Omdat de betrouwbaarheid van de erkende referent bij de erkenning reeds
positief is beoordeeld, en nadien periodiek wordt gecontroleerd, kan de IND
als regel afgaan op de juistheid van diens verklaringen.
 
 De beslissing op de aanvraag wordt in beginsel binnen twee weken bekend
gemaakt. Dit zal echter niet altijd mogelijk zijn. Reden hiervoor is dat steekproefsgewijs
de juistheid van de eigen verklaringen van de erkende referent kan worden
onderzocht, voordat de aanvraag wordt ingewilligd. In die gevallen worden
alsnog de achterliggende gegevens en bescheiden uit de administratie van de
referent opgevraagd en wordt de aanvraag integraal beoordeeld. Ook kan het
voorkomen dat er concrete aanwijzingen zijn, die tot integrale beoordeling
van de door de erkende referent ingediende aanvraag noodzaken. Voor dergelijke
gevallen voorziet het derde lid in een verplichting van de erkende referent
om op verzoek van de minister (IND) alsnog de voor integrale beoordeling van
de aanvraag noodzakelijke gegevens en bescheiden aan te leveren, uiteraard
voor zover die niet kunnen worden ontleend aan bestaande administraties (eerste
lid, onder a). Aangezien deze bevoegdheid ook voor steekproefsgewijze controle
op de juistheid van de eigen verklaringen zal worden ingezet, behoeft het
gebruik daarvan niet te worden gemotiveerd. Met een integrale beoordeling
gaat uiteraard meer tijd gemoeid dan met de versnelde beoordeling op grond
van de eigen verklaringen.
 
 Uiteraard kan het zich voordoen dat de referent in dubio verkeert over
de vraag of in een concreet geval daadwerkelijk wordt voldaan aan de voorwaarden
voor verlening van een verblijfsvergunning. Het ligt in de rede dat hij in
dat geval vooraf contact opneemt met de IND.
 
 Ook kan het zich voordoen dat de referent moet vaststellen dat aan een
bepaalde voorwaarde niet wordt voldaan, terwijl hij de overkomst van de vreemdeling
toch wenselijk acht. In dergelijke gevallen kan de aanvraag niet versneld
worden beoordeeld en zal ook de erkende referent de gewone procedure moeten
volgen, waarin hij de nodige gegevens en achterliggende stukken met de aanvraag
meezendt naar de IND, opdat deze de stukken kan beoordelen en een beschikking
op de aanvraag kan voorbereiden.
 
 In artikel 24a is niet opgenomen dat de aanvrager zorg draagt voor de
administratie en het beheer van de gegevens en bescheiden die van belang zijn
voor de beoordeling van de aanvraag. Het gewijzigde artikel 54 voorziet al
in de mogelijkheid dat in de lagere regelgeving een verplichting wordt opgenomen
tot administratie en beheer van deze gegevens. In voorkomende
gevallen – hetzij steekproefsgewijs, hetzij op indicatie – zal
controle van de verklaringen van de erkende referent plaatsvinden aan de hand
van de achterliggende bescheiden. Daartoe bepaalt het derde lid dat de aanvrager
overeenkomstig de in het Voorschrift Vreemdelingen 2000 te stellen regels
op verzoek van de Minister van Justitie de nodige gegevens en bescheiden verschaft.
 Vierde lid
 Op grond van het vierde lid kunnen in het Voorschrift Vreemdelingen 2000
regels worden gesteld omtrent de eenmalige uitvraag van niet-authentieke gegevens
en met name omtrent de gegevens en de administraties die het hier betreft.
Voor het geval bepaalde administraties tijdelijk zijn vervuild of om andere
redenen onbruikbaar zijn geworden, kan in die regeling ook worden aangegeven
dat aan die administraties geen gegevens worden ontleend, totdat de gegevens
weer betrouwbaar zijn. Voorts kunnen regels worden gesteld omtrent het gebruik
van de eigen verklaringen van de erkende referent.
 Onderdeel O (artikel 47a)
 In afdeling 1, paragraaf 2 van hoofdstuk 4 zijn de bevoegdheden neergelegd
van de ambtenaren, belast met de grensbewaking, en van de ambtenaren belast
met het toezicht op vreemdelingen. Hierbij gaat het deels om bevoegdheden
in het kader van het toezicht op de naleving en deels om bevoegdheden die
meer in de uitvoerende sfeer liggen. In de Vreemdelingenwet 2000 is geen expliciet
onderscheid gemaakt tussen het toezicht op de naleving en de uitvoering. Zoals
aangegeven in de memorie van toelichting bij de Vreemdelingenwet 2000 (Kamerstukken
II 1998/99, 26 732, nr. 3, p. 56) bevat hoofdstuk 4 een praktische regeling,
waarbij op de bevoegdheden die meer in de sfeer van de uitvoering liggen,
de artikelen 5:12, 5:13 en 5:20 Awb voor zover nodig van overeenkomstige toepassing
zijn. Op grond van artikel 5:13 Awb dient de toezichthouder een redelijk gebruik
van zijn bevoegdheden te maken. Ingevolge artikel 5:20 Awb bestaat er een
medewerkingsverplichting voor de persoon op wie het toezicht betrekking heeft.
De vraag of een bevoegdheid wordt gebruikt in het kader van het toezicht of
voor de uitvoering verliest daarmee aan relevantie. Hierin komt geen verandering.
 
 De versterking van de positie van de referent in het reguliere vreemdelingenrecht
brengt verplichtingen voor de referent mee. Dit geldt zowel voor de gewone
referent als voor de krachtens het voorgestelde artikel 2c erkende referent.
Op de naleving van deze verplichtingen moet uiteraard worden toegezien. In
paragraaf 5 van het algemene deel van deze toelichting is reeds uitgebreid
ingegaan op de toezichts- en handhavingsaspecten van het moderne migratiebeleid.
Kortheidshalve wordt daarnaar verwezen. Het toezicht op referenten vergt minder
bevoegdheden dan het toezicht op vreemdelingen. Voor het toezicht op referenten
volstaan de meeste bevoegdheden van afdeling 5.2 van de Algemene wet bestuursrecht.
Voor het toezicht op referenten bestaat geen behoefte aan de bevoegdheden
van de artikelen 50 tot en met 53 van de Vreemdelingenwet 2000.
 
 Op grond van het voorgestelde artikel 47a, eerste lid, zullen IND-ambtenaren
worden aangewezen als ambtenaren belast met het toezicht op referenten. De
IND-ambtenaren die in de dagelijkse praktijk de contacten met de referent
onderhouden en toelatingsaanvragen behandelen, verwerken gegevens die nodig
zijn voor de uitvoering van de wet. Het gaat hierbij om gegevens die van belang
zijn voor de beoordeling van aanvragen om de toelating van vreemdelingen,
waarbij ook gegevens met betrekking tot de referent worden gebruikt.
Het gaat hierbij ook om gegevens die van belang zijn voor de vraag of de referent
(nog steeds) voldoet aan de voorwaarden voor erkenning krachtens het voorgestelde
artikel 2c. IND-ambtenaren kunnen reeds bij de overheid bekende gegevens raadplegen,
en zonodig de referent verzoeken al dan niet in persoon gegevens te verstrekken.
Dergelijke gegevens kunnen van belang zijn voor het toezicht op referenten.
Omdat toezicht op referenten minder bevoegdheden vergt dan toezicht op vreemdelingen,
is het niet noodzakelijk dat de IND-ambtenaren ook (bijzondere) opsporingsambtenaren
zijn.
 
 Indien zich onverhoopt onvoorziene omstandigheden voordoen die het noodzakelijk
maken ook de politie te belasten met het toezicht op referenten, kan dat op
grond van het voorgestelde tweede lid bij algemene maatregel van bestuur op
voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en
de Minister van Justitie in het Vreemdelingenbesluit 2000 worden gerealiseerd.
In dat geval kan de Minister van Justitie op grond van artikel 48, voor zover
noodzakelijk, aanwijzingen aan de korpschef geven die van belang zijn voor
die toezichtstaken.
 Onderdeel Q (artikel 52)
 Artikel 52 verschaft de ambtenaren belast met de grensbewaking en de ambtenaren
belast met het toezicht op vreemdelingen de bevoegdheid om reis- en identiteitspapieren
tijdelijk in bewaring nemen en daarin aantekeningen te maken. Sedert de overheveling
van de toelatingstaken van de korpschef aan de IND en de gewijzigde taakverdeling,
moet ook de Minister van Justitie (IND, DT&V) ter uitvoering van de Vreemdelingenwet
2000 reis- en identiteitspapieren tijdelijk in bewaring kunnen nemen.
 Onderdeel T (artikel 54)
 Het eerste lid van artikel 54 bevat de delegatiegrondslag voor de verplichtingen
die de vreemdeling heeft in het kader van het toezicht op de naleving van
de Vreemdelingenwet 2000. Het moderne migratiebeleid brengt een uitbreiding
mee van de informatieverplichtingen van de vreemdeling. Deze zullen worden
uitgewerkt in het Voorschrift Vreemdelingen 2000. Om die reden wordt aanpassing
van de delegatiegrondslag voorgesteld.
 
 Het bestaande eerste lid, aanhef en onder b, van artikel 54 vormt de basis
voor verplichtingen van de vreemdeling tot het verstrekken van gegevens die
van belang kunnen zijn voor de toepassing van de bij of krachtens de Vreemdelingenwet
2000 gestelde regels. In het reguliere vreemdelingenrecht gaat het hierbij
niet noodzakelijkerwijs uitsluitend om gegevens die aan de Minister van Justitie
(IND) moeten worden verstrekt, maar kan het ook gaan om gegevens die aan de
referent moeten worden verstrekt, opdat deze aan zijn informatieverplichtingen
jegens de minister (IND) kan voldoen. Onderdeel b behoeft daarvoor geen aanpassing.
In de lagere regelgeving kan worden aangegeven in welke gevallen de gegevens
in persoon door de vreemdeling moeten worden verstrekt.
 
 Voorgesteld wordt een nieuw tweede lid in te voegen dat de delegatiegrondslag
bevat voor een regeling in het Vreemdelingenbesluit 2000 en het Voorschrift
Vreemdelingen 2000 van de informatie- en administratieverplichtingen van de
referent. Het gaat hierbij om verplichtingen tot het verstrekken van informatie
en het overleggen van bescheiden die van belang kunnen zijn voor de toepassing
van de Vreemdelingenwet 2000, waaronder bijvoorbeeld gegevens die van belang
zijn voor het toezicht op referenten, en tot het administreren en beheren
van die gegevens en bescheiden. Deze verplichtingen ontstaan op het moment
waarop de betreffende belanghebbende referent wordt. In de lagere
regelgeving zal worden aangegeven welke gegevens en bescheiden de referent
in welke gevallen moet verstrekken en in welke gevallen die gegevens en bescheiden
in persoon moeten worden verstrekt. Zoals in de Blauwdruk Modern Migratiebeleid
is aangegeven gaat het hierbij om gegevens met betrekking tot onder meer specifieke
informatie die afhankelijk is van het verblijfsdoel van de vreemdeling. In
dit verband kan worden gedacht aan de studievoortgang van de buitenlandse
student. In de lagere regelgeving kan eveneens worden geregeld dat de referent
in het belang van de transparantie bepaalde gegevens tevens moet verstrekken
aan de vreemdeling wiens referent hij is. De informatie die de referent in
het kader van zijn inlichtingenplicht heeft verstrekt, moeten ook worden geadministreerd
en bewaard tot het moment dat er redelijkerwijs geen belang meer is. De bewaarplicht
heeft tot doel dat de overheid de referent ook na beëindiging van het
referentschap kan controleren op de uitoefening van zijn verantwoordelijkheden
tijdens het referentschap.
 
 Van de erkende referent kan op grond van het voorgestelde tweede lid van
artikel 54 ook na de erkenning in het kader van toezicht een verklaring omtrent
het gedrag worden verlangd, bijvoorbeeld indien uit justitiële gegevens
is gebleken van strafrechtelijke antecedenten van de betrokken rechtspersoon
of onderneming of van de direct of indirect bij die onderneming of rechtspersoon
betrokken natuurlijke of rechtspersonen of ondernemingen. In het kader van
de aanvraag om erkenning als referent kan een dergelijke verklaring worden
verlangd op grond van artikel 2c; nadat de erkenning is verleend, kan zij
in het kader van toezicht op referenten worden verlangd op grond van artikel
54, tweede lid.
 
 Aangezien een referent, zoals ook de ACVZ heeft geconstateerd, slechts
kan worden gehouden aan zijn informatieverplichtingen indien deze voor hem
voldoende kenbaar zijn, zal in het Voorschrift Vreemdelingen 2000 een uitwerking
worden opgenomen van de door de referent te vergaren bescheiden en te verstrekken
gegevens.
 Onderdelen T en Y (artikelen 55a en 108)
 In het nieuwe reguliere migratiebeleid is het van wezenlijk belang dat
de referent de Minister van Justitie (IND) informeert over relevante feiten
en omstandigheden met betrekking tot de toelating en het verblijf van de vreemdeling
wiens referent hij is. Dit geldt zowel voor de gewone referent als voor de
erkende referent. Een referent die zijn inlichtingenplicht verzaakt, wordt
daarop aangesproken. Hem kan een bestuurlijke boete worden opgelegd. De vraag
of en welke bestuursrechtelijke consequenties moeten worden verbonden aan
een geconstateerde niet-naleving van regels, dient altijd te worden beantwoord
met inachtneming van de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit.
Reeds om die reden is een facultatieve bepaling in artikel 55a opgenomen.
De kern van de inlichtingenplicht is dat de referent en de erkende referent
de gevraagde informatie juist, tijdig en volledig moet verstrekken. Daarnaast
hebben bepaalde referenten verplichtingen op grond van artikel 2a, tweede
lid, onder b.
 
 Het voorgestelde artikel 55a maakt het mogelijk om aan de referent, die
de verplichtingen, die bij of krachtens artikelen 2a, tweede lid, onder b,
24a, tweede en derde lid, en 54, tweede lid, zijn gesteld, overtreedt, een
bestuurlijke boete op te leggen. Deze gedraging omvat zowel een doen (verkeerde
informatie verstrekken) als een nalaten (geen of onvoldoende informatie verstrekken).
Ook aan de vreemdeling, die zijn informatie-, medewerkings- en aanmeldingsverplichtingen
op grond van artikel 54, eerste lid, onderdelen a tot en met
e en g, jegens de IND niet naleeft, kan een bestuurlijke boete worden opgelegd.
 
 De referent is gehouden gegevens te verstrekken die voor de toelating
en het verblijf van de vreemdeling van belang kunnen zijn. De inlichtingen
moeten steeds binnen de gestelde termijn, juist en volledig aan de overheid
worden verstrekt, omdat deze van belang zijn voor het kunnen beoordelen van
de aanvraag van de verblijfsvergunning. Daarnaast is de referent verplicht
vanaf het moment waarop hij zich ten behoeve van het verblijf van een vreemdeling
referent heeft gesteld, bepaalde informatie met betrekking tot die vreemdeling
te verzamelen en te registreren (zie artikel 54, tweede lid). Indien de referent
deze verplichting veronachtzaamt, kan hem een bestuurlijke boete worden opgelegd
en kan er zonodig strafrechtelijk worden gesanctioneerd.
 
 Van de referent wordt verwacht dat hij zich ook na de eerste toelating
van de vreemdeling, dus tijdens diens verblijf in Nederland, op de hoogte
blijft houden van relevante feiten en omstandigheden met betrekking tot die
vreemdeling en dat hij de minister (IND) daarover informeert. De referent
moet de minister (IND) tussentijds op de hoogte brengen van relevante wijzigingen,
waarop de IND vervolgactie onderneemt. Hierbij wordt met name gedacht aan
situaties, waarin de vreemdeling niet langer voldoet aan de beperking waaronder
hem een verblijfsvergunning is verleend en waarin de verblijfsvergunning derhalve
kan worden ingetrokken. Ook wordt gedacht aan gevallen waarin de referent
het contact met de vreemdeling wiens referent hij is, heeft verloren, bijvoorbeeld
omdat de vreemdeling aan een andere hogeschool of universiteit is gaan studeren,
voor een andere werkgever is gaan werken of Nederland heeft verlaten. Met
een dergelijke melding geeft de referent aan dat de relatie met de vreemdeling,
die eerder aanleiding vormde om zich referent te stellen, is beëindigd.
Tot slot is de referent verplicht de informatie die hij in het kader van zijn
inlichtingenplicht heeft geregistreerd, gedurende vijf jaar te bewaren met
het oog op mogelijke controle door de overheid. Bij overschrijding van deze
verplichting kan de referent een bestuurlijke boete worden opgelegd.
 
 De boete is in het voorgestelde artikel 55a bij wet gemaximeerd; de daadwerkelijke
hoogte wordt afgestemd op de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding.
Verwezen wordt naar paragraaf 2.5 van het algemene deel van deze toelichting.
In beleidsregels zal het te voeren boetebeleid nader worden uitgewerkt. Na
bestendiging van dat beleid kan het in algemeen verbindende voorschriften
worden opgenomen.Er kan geen bestuurlijke boete
worden opgelegd, voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden
verweten (artikel 5.4.1.2 Awb). Het beginsel «geen straf zonder schuld»
geldt ook voor bestuurlijke boeten. Om aan het opleggen van een boete te ontkomen,
zal de overtreder een beroep moeten doen op afwezigheid van alle schuld en
deze afwezigheid aannemelijk moeten maken. Hieraan staat niet in de weg dat
aan het bezwaar en beroep tegen de boetebeschikking geen schorsende werking
toekomt. Bij gebleken onschuld zal de boete moeten worden terugbetaald. Ook
is het mogelijk om de voorzieningenrechter te verzoeken een boetebeschikking
te schorsen (artikel 8:81 Awb).
 
 In het derde lid van artikel 55a is geregeld dat de boeteoplegger bevoegd
is om bij constatering van recidive binnen 24 maanden een wettelijke verhoging
van maximaal 50% van de oorspronkelijk opgelegde boete toe te passen.
Deze bepaling komt overeen met artikel 19d, tweede lid, Wet arbeid vreemdelingen
en artikel 34, vijfde lid, Arbeidsomstandighedenwet 1998. In het boetebeleid
dat de regering voor ogen heeft en dat na evaluatie desgewenst tot algemeen
verbindend voorschrift kan worden verheven, wordt na een eerdere
overtreding die slechts heeft geleid tot een waarschuwing, niet direct een
verhoogde boete opgelegd. Een verhoogde boete zal wel worden opgelegd, nadat
de eerdere overtreding heeft geleid tot een bestuurlijke boete of strafvervolging.
 
 Voor het opleggen van de bestuurlijke boete aan de referent geldt de «zware»
procedure (artikel 5.4.2.6 Awb). Deze procedure houdt in dat het opmaken van
een rapport of proces-verbaal van de overtreding steeds verplicht is (artikel
5.4.2.6, tweede lid, Awb), altijd een hoorplicht geldt (artikel 5.4.2.6, derde
lid, Awb) en voorts moet worden voldaan aan de eis van functiescheiding tussen
degene die de overtreding constateert en degene die beslist omtrent het opleggen
van een boete (artikel 10.3, vierde lid, Awb). Allereerst dient degene die
een overtreding constateert, deze constatering op schrift te stellen voordat
daarvoor een boete kan worden opgelegd. Dit schept een extra waarborg voor
de referent dat duidelijk is waarvan hij wordt beschuldigd. Het rapport of
proces-verbaal speelt in het vervolg van de procedure een belangrijke rol.
Het zal veelal één van de belangrijkste bewijsmiddelen zijn.
Voorts krijgt de referent in alle gevallen de gelegenheid om zich tegen de
tegen hem ingebrachte beschuldigingen te verweren, voordat een boete wordt
opgelegd. Hij wordt in alle gevallen in de gelegenheid gesteld zijn zienswijze
naar voren te brengen. Hij kan dat naar keuze schriftelijk of mondeling doen
(artikel 4:9 Awb). De Algemene wet bestuursrecht (artikel 5.0.10) voorziet
in de bevoegdheid van invordering bij dwangbevel.
 
 Zoals ook in paragraaf 2.5 van het algemene deel van deze toelichting
is aangegeven, wordt voorgesteld de beboetbare feiten tevens aan te merken
als strafbare feiten. Dit brengt met zich dat de minister (IND) bij overtredingen
in concrete gevallen moet kiezen tussen het opleggen van een bestuurlijke
boete en strafrechtelijke sanctionering. Bij die keuze van een sanctiestelsel
staat de effectiviteit van de handhaving centraal. De bestuurlijke boete zal
worden ingezet om referenten te bewegen de inlichtingenplicht en administratieplicht
na te komen.
 
 De aard van het te bestraffen gedrag – het niet voldoen aan de zorgplichten,
het niet tijdig, juist of volledig verstrekken van de vereiste informatie
over de vreemdeling of over zichzelf, en overtreding van de administratieplicht –
is voor alle referenten in beginsel gelijk en heeft in beginsel ook een geringe
normatieve lading. Deze overtredingen zijn in het algemeen eenvoudig vast
te stellen en zullen primair worden afgedaan met een bestuurlijke boete. Het
boetestelsel wordt in beleidsregels nader uitgewerkt. Als regel zal bij de
eerste overtreding een waarschuwing worden gegeven. Bij een tweede overtreding
kan een bestuurlijke boete worden opgelegd en bij een derde overtreding een
verhoogde boete. Geconstateerde overtredingen kunnen ook leiden tot verscherpt
toezicht op de naleving van de wettelijke voorschriften door de betreffende
referent. In ernstiger gevallen kan daarnaast tot schorsing of intrekking
van de erkenning als referent worden overgegaan. Naar de mening van de regering
zijn de bestuursrechtelijke handhavingsinstrumenten voldoende effectief om
het gewenste gedrag te bewerkstellingen. In beginsel is daarom gekozen voor
handhaving via het bestuursrecht. Bij (ernstig) misbruik moet echter ook voor
strafrechtelijke vervolging kunnen worden gekozen. De voorgestelde aanpassing
van artikel 108 biedt de mogelijkheid om bij ernstigere schendingen of grove
misstanden direct over te gaan tot strafrechtelijke handhaving. De grens voor
de bestuursrechtelijke handhaving wordt daarmee gevonden in de ernst en aard
van de overtreding.
 
 Volledigheidshalve wordt er in dit verband nog op gewezen dat ook overtreding
van artikel 54 van de Vreemdelingenwet 2000 strafrechtelijk kan worden
gesanctioneerd. Artikel 108, eerste lid, voorziet in strafrechtelijke sanctionering
van handelen in strijd met een verplichting opgelegd bij of krachtens (alle
onderdelen van) artikel 54, hetgeen in het onderhavige wetsvoorstel niet wordt
gewijzigd. Dit brengt mee dat ook niet-naleving van artikel 54, eerste lid,
onderdelen a tot en met g en tweede lid, strafrechtelijk kunnen worden gehandhaafd.
Om die reden is in de toelichting dan ook niet nader gemotiveerd waarom een
strafrechtelijke sanctie niet noodzakelijk zou worden geacht.
 Onderdeel U (artikel 66)
 Op dit moment kunnen op grond van artikel 66 en de nadere uitwerking daarvan
in het Vreemdelingenbesluit 2000 de kosten van uitzetting van een vreemdeling
worden verhaald op die vreemdeling of – zo die minderjarig is –
op degene die het wettig gezag over die vreemdeling uitoefent. Met de voorgestelde
wijziging van artikel 66 wordt de mogelijkheid van verhaal door de overheid
van de kosten van uitzetting van de vreemdeling verruimd naar diens (voormalige)
referent. Ook de nadere uitwerking van die verruiming zal in de lagere regelgeving
worden geregeld. In de Blauwdruk Modern Migratiebeleid zijn voorstellen geformuleerd
voor de nadere beleidsmatige invulling hiervan.
 
 De aansprakelijkheid van de referent voor de kosten van uitzetting van
de vreemdeling wiens referent hij is of was, wordt beperkt tot een deel van
de daadwerkelijk door de overheid gemaakte terugkeerkosten. In de Blauwdruk
Modern Migratiebeleid heeft het kabinet er voor gekozen alleen die kosten
op de (gewezen) referent te verhalen die ook de vreemdeling zelf zou hebben
gemaakt indien deze Nederland eigener beweging zou hebben verlaten. Dit stelt
de referent van te voren in staat een redelijke inschatting van die kosten
te maken. Bovendien zijn de kosten daardoor individueel ook goed toerekenbaar.
Concreet betekent dit dat de directe kosten van de terugreis, transport en
identiteitsbewijzen worden verhaald, maar dat de kosten van eventuele vreemdelingenbewaring
en escortering bij dreigend verzet niet onder de aansprakelijkheid van de
referent vallen.
 
 De wettelijke verhaalsmogelijkheid wordt in verband met de rechtszekerheid
in tijd beperkt. Anders dan in de Blauwdruk Modern Migratiebeleid is aangegeven,
wordt die mogelijkheid beperkt tot kosten die zijn gemaakt in de periode van
een jaar nadat het referentschap is geëindigd. Daarmee wordt de effectiviteit
verhoogd. Een periode van zes maanden, zoals eerder in de Blauwdruk was opgenomen,
is te kort om daadwerkelijk effect te kunnen sorteren. Voor de (voormalige)
referenten van wetenschappelijk onderzoekers in de zin van richtlijn 2005/71/EG
zal echter overeenkomstig artikel 5, derde lid, van die richtlijn een termijn
van zes maanden worden aangehouden. Na het verstrijken van deze termijn kan
een onderzoeksinstelling niet langer aansprakelijk worden gehouden voor uit
overheidsmiddelen opgebrachte kosten van verblijf en terugreis van een illegaal
verblijvende onderzoeker.
 
 Bepalend is dat de kosten van uitzetting binnen deze termijn van een jaar,
onderscheidenlijk zes maanden moeten zijn gemaakt. De termijn vangt aan op
de dag nadat het referentschap is geëindigd. Zodra de identiteit van
de aangetroffen en uit te zetten vreemdeling is vastgesteld, kan de IND de
koppeling met de referent tot stand brengen. Omdat de IND de relatie met de
referent onderhoudt, stelt de IND in samenwerking met de Dienst Terugkeer &
Vertrek (DT&V) de bestuursrechtelijke geldschuld vast die vervolgens door
het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB) wordt geïnd. 
 
 Naar aanleiding van de consultaties heeft de regering het bij nader inzien
redelijk geacht in enkele gevallen geen kosten op de voormalige referent te
verhalen. De aansprakelijkheid van deze gewezen referent voor bepaalde kosten
van uitzetting eindigt, indien de referent de IND in kennis heeft gesteld
van de beëindiging van diens relatie met de vreemdeling en een andere
natuurlijke persoon, rechtspersoon of onderneming zich als referent van die
vreemdeling heeft aangemeld. Deze nieuwe referent is vervolgens aansprakelijk
voor de kosten van eventuele uitzetting van de vreemdeling. De aansprakelijkheid
van de gewezen referent eindigt ook indien de vreemdeling in het bezit is
gesteld van een andere verblijfsvergunning of indien de vreemdeling Nederland
aantoonbaar eigener beweging heeft verlaten.
 
 Verder zullen, zoals aangegeven in de Blauwdruk Modern Migratiebeleid,
geen kosten op de (voormalige) referent worden verhaald, indien een vervoerder
aansprakelijk is.
 
 Met de regeling van de bestuursrechtelijke geldschuld van titel 4.4 van
de vierde tranche Awb wordt een laagdrempelige bestuursrechtelijke rechtsbescherming
voor de (gewezen) referent opengesteld, waarmee de hogere civielrechtelijke
kosten van rechtsbescherming worden vermeden. Aangezien de bevoegdheid tot
uitvaardiging van een dwangbevel slechts bestaat indien zij bij de wet is
toegekend (artikel 4.4.4.2.2 Awb), wordt tevens voorzien in het toekennen
van de bevoegdheid tot invordering bij dwangbevel. De minister (IND) kan zich
zonder tussenkomst van de burgerlijke rechter een executoriale titel verschaffen.
De Algemene wet bestuursrecht regelt de overige aspecten. Volledigheidshalve
wordt in dit kader opgemerkt dat de bevoegdheid tot invordering bij dwangbevel
van de geldsom die als gevolg van een opgelegde bestuurlijke boete moet worden
voldaan, is geregeld in de Algemene wet bestuursrecht (artikel 5.0.10, tweede
lid, Awb). De rechtsbescherming tegen besluiten in het kader van het verhaal
van uitzettingskosten wordt beheerst door het vreemdelingenprocesrecht. Dit
brengt onder meer mee dat de termijn voor het indienen van een bezwaar- of
beroepschrift vier weken bedraagt (artikel 69 van de Vreemdelingenwet 2000)
en dat de rechtbank te ’s-Gravenhage bevoegd is (artikel 71).
 Onderdeel V (artikel 70)
 De voorgestelde wijziging van artikel 70 strekt er toe het de referent
mogelijk te maken bezwaar te maken en (hoger) beroep in te stellen tegen beschikkingen
omtrent de verblijfsvergunning van de vreemdeling wiens referent hij is. In
de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
is al langere tijd onderkend dat de referent als regel kan opkomen tegen dergelijke
besluiten, indien hij daarbij voldoende belang heeft in de zin van artikel
2:1 van de Algemene wet bestuursrecht. Volgens vaste jurisprudentie (zie onder
meer de uitspraak van 8 oktober 2003, JV 2003, 510, LJN AN7532) behelst
artikel 70, eerste lid, uitsluitend een van de artikelen 2:1 en 8:24 van de
Awb afwijkende regeling ten aanzien van het optreden van gemachtigden (waarmee
niet is beoogd de kring van beroepsgerechtigden te beperken) en ziet dat artikellid
uitsluitend op het door of namens de vreemdeling instellen van rechtsmiddelen.
Om op voorhand uit te sluiten dat er in rechte een – niet de kern van
het geschil over de verblijfsvergunning rakende – discussie ontstaat
over de vraag of de referent in een concreet geval inderdaad voldoende belang
heeft en daarmee of die referent als bijzonder gemachtigde een machtiging
van de vreemdeling moet kunnen overleggen, wordt voorgesteld de referent in
artikel 70 uitdrukkelijk de mogelijkheid te geven bezwaar te maken en (hoger)
beroep in te stellen, zonder dat hij bepaaldelijk moet zijn gemachtigd, om
dat ten behoeve van de vreemdeling te doen. De referent heeft
een verklaring afgelegd, die ertoe strekt dat hij de referent van de betreffende
vreemdeling is of is als diens referent aangewezen, zodat over het referentschap
geen onduidelijkheid hoeft te bestaan.
 
 De voorheen gevoelde vrees dat referenten aanvragen zouden indienen en
rechtsmiddelen zouden aanwenden ten behoeve van onwetende vreemdelingen die
zelf geen behoefte hebben om naar Nederland te komen, lijkt in het nieuwe
stelsel ongegrond. De regering ziet niet in waarom een in Nederland gevestigde
referent kosten en moeite zal willen steken in de overkomst en het verblijf
van een vreemdeling die zulks zelf niet wenst, noch hoe deze er in zal slagen
de daartoe noodzakelijke gegevens van die vreemdeling te verkrijgen. Ook ziet
de regering niet in waarom een referent onder deze omstandigheden het risico
wil lopen een bestuurlijke boete opgelegd te krijgen wegens het verstrekken
van onjuiste gegevens.
 
 De referent kan uiteraard ook opkomen tegen besluiten van de Minister
van Justitie (IND) tot weigering, schorsing of intrekking van de erkenning
als referent (artikelen 2c e.v.), tot het opleggen van een bestuurlijke boete
(artikel 55a) of tot verhaal van kosten van uitzetting (artikel 66). Dat de
referent hierbij belanghebbende is, volgt rechtstreeks uit de Algemene wet
bestuursrecht en vergt geen nadere aanpassing van artikel 70. Dit neemt niet
weg dat het vreemdelingenprocesrecht het bezwaar en beroep tegen weigering,
schorsing of intrekking van de erkenning als referent, de bestuurlijke boete
en het verhaal van de kosten van uitzetting beheerst. Uit artikel 69 van de
Vreemdelingenwet 2000 volgt dat de termijn voor het indienen van een bezwaar-
of beroepschrift vier weken bedraagt. Deze bepaling is niet beperkt tot louter
aan de vreemdeling gerichte besluiten omtrent verblijfsvergunningen, maar
geldt voor alle beschikkingen op grond van de Vreemdelingenwet 2000, waaronder
ook beschikkingen die zijn gericht aan derden, zoals beschikkingen tot verhaal
van kosten op grond van het huidige artikel 66. Artikel 69 brengt mee dat
bezwaar- en beroepschriften tegen beschikkingen op grond van de Vreemdelingenwet
2000 strekkende tot, bijvoorbeeld, het weigeren, schorsen of intrekken van
de erkenning als referent op grond van de voorgestelde artikelen 2e, 2f en
2g van de Vreemdelingenwet 2000 en tot het opleggen van een bestuurlijke boete
op grond van het voorgestelde artikel 55a, eveneens binnen vier weken moeten
worden ingediend. Ook bezwaar- en beroepschriften tegen besluiten tot het
verhalen van bepaalde kosten van uitzetting op grond van het gewijzigde artikel
66 van de Vreemdelingenwet 2000 moeten, als tevoren binnen vier weken worden
ingediend. Voorts volgt uit de in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel
aangehaalde afdelingsjurisprudentie, dat artikel 70 van de Vreemdelingenwet
2000 niet strekt tot beperking van de kring van personen die bezwaar kunnen
maken en beroep kunnen instellen. Aangezien de referent belanghebbende is
in de zin van artikel 2:1 van de Algemene wet bestuursrecht, hoeft de referent
niet uitdrukkelijk te worden opgenomen in artikel 70 om hem beroepsgerechtigd
te maken. Dit betekent echter niet dat artikel 69 niet van toepassing is.
Ten slotte is de bevoegdheid van de rechtbank te ’s-Gravenhage voor
beroepen tegen besluiten op grond van de Vreemdelingenwet 2000 – en
daarmee tegen besluiten tegen een beschikking strekkende tot het weigeren
of intrekken van de erkenning als referent, tot het opleggen van een bestuurlijke
boete of tot kostenverhaal op grond van de voorgestelde artikelen 2e, 2f,
2g, 55a en 66 van de Vreemdelingenwet 2000 – is gegeven in artikel 71
van die wet. 
 Onderdeel W (artikel 72)
 Zoals toegelicht in paragraaf 4 van het algemene deel van deze toelichting,
zal de houder van een geldige machtiging tot voorlopig verblijf bij diens
aanmelding of uiterlijk twee weken nadien, ambtshalve een verblijfsvergunning
regulier worden verleend onder dezelfde beperking als die waaronder de machtiging
is verleend. De voorgestelde aanpassing van artikel 72, derde lid, strekt
er onder meer toe buiten iedere twijfel te stellen dat de vreemdeling, die
kort te voren in het bezit is gesteld van een machtiging tot voorlopig verblijf,
Nederland daarop is ingereisd en die niet binnen twee weken na aanmelding
door de minister (IND) in het bezit is gesteld van een verblijfsvergunning
daartegen bezwaar kan maken. Hiermee worden op voorhand onnodige – want
niet de kern van het geschil rakende – geschillen voorkomen over de
vraag of het achterwege blijven van de ambtshalve verlening van de verblijfsvergunning
in dergelijke gevallen een appellabele handeling is.
 Onderdeel X (artikel 107)
 Het huidige artikel 107 vormt de basis voor de bestaande praktijk van
uitwisseling van gegevens en inlichtingen van en naar de IND. Naast gegevens
omtrent de verblijfsrechtelijke positie van de vreemdeling worden op grond
van dit artikel ook andere gegevens en inlichtingen uitgewisseld. Aangezien
de versterking van de positie van de referent en de verbetering van de verblijfsrechtelijke
procedure meebrengt dat veel gegevens worden verwerkt, wordt voorgesteld de
vreemdelingenadministratie van een formeel wettelijke basis in de Vreemdelingenwet
2000 te voorzien.
 
 De exacte informatiebehoefte van de IND en haar ketenpartners in het moderne
migratiebeleid is op dit moment nog niet volledig te overzien. Daarnaast moet
ook rekening worden gehouden met snelle veranderingen in de informatiebehoefte,
bijvoorbeeld door beleidswijzigingen die met een minimum aan bestuurslasten
voor de overheid en aan administratieve lasten voor de burgers en bedrijven
moeten kunnen worden uitgevoerd en door de voortgaande ontsluiting van relevante
gegevens die bij andere overheidsdiensten bekend zijn. Zoals ook thans het
geval is worden de hoofdlijnen van de informatievoorziening op formeel-wettelijk
niveau geregeld, waarbij de nadere uitwerking in de lagere regelgeving kan
worden opgenomen.
 
 In dit verband zij vermeld dat op termijn zal worden voorzien in wetgeving
omtrent het gebruik van biometrische gegevens in de vreemdelingenketen, die
zal leiden tot verdere aanpassing van de vreemdelingenadministratie.
 Eerste lid
 In het eerste lid wordt de vreemdelingenadministratie ingesteld. De vreemdelingenadministratie
is een administratie die door de Minister van Justitie wordt beheerd en omvat
de bestaande Basisvoorziening Vreemdelingen (BVV) en het nieuwe systeem (INDIGO)
dat bij de IND in ontwikkeling is. De vreemdelingenadministratie omvat dus
niet de administraties van ketenpartners zoals die van de Koninklijke marechaussee.
Dergelijke administraties zijn geen administraties die door de Minister van
Justitie worden beheerd.
 
 De vreemdelingenadministratie is een verzameling van gegevens, onder meer
met betrekking tot vreemdelingen. De vreemdelingenadministratie bevat ook
gegevens omtrent personen die geen vreemdeling zijn, bijvoorbeeld
Nederlandse referenten. De vreemdelingenadministratie bevat dergelijke gegevens
slechts voor zover die nodig zijn voor de uitvoering van de Vreemdelingenwet
2000 en de Rijkswet op het Nederlanderschap. Deze wetten worden namens de
Minister van Justitie uitgevoerd door de IND, de burgemeesters, de ambtenaren
belast met de grensbewaking en met het toezicht op vreemdelingen en voortaan
ook door de ambtenaren belast met het toezicht op referenten (zie het voorgestelde
artikel 47a). In de vreemdelingenadministratie worden onder meer opgenomen
de beschikkingen die ten aanzien van vreemdelingen en referenten zijn gegeven
en de daarbij behorende stukken.
 Tweede lid
 Het tweede lid bepaalt het doel van de vreemdelingenadministratie. Dat
is in de eerste plaats de verwerking van de in het eerste lid bedoelde gegevens
die nodig zijn voor de uitvoering door de Minister van Justitie (IND) van
de Vreemdelingenwet 2000 en de Rijkswet op het Nederlanderschap. Daarnaast
bevat de vreemdelingenadministratie gegevens die noodzakelijk zijn voor de
uitvoering van andere wettelijke voorschriften. Die andere wettelijke voorschriften
zullen in het Voorschrift Vreemdelingen 2000 worden opgenomen. De uitdrukkelijke
en precieze doelomschrijving van de verzameling wordt daarmee bij algemeen
verbindend voorschrift gegeven. Hiermee wordt tegemoet gekomen aan het vereiste
dat het doel van de gegevenswerking welbepaald, uitdrukkelijk omschreven en
gerechtvaardigd is. In dit verband wordt als voorbeeld gewezen op de noodzaak
van de verblijfsrechtelijke gegevens in de vreemdelingenadministratie voor
de uitvoering door andere instanties van wettelijke voorschriften die onder
het zogeheten koppelingsbeginsel vallen. Daarnaast zijn er in en buiten de
vreemdelingenketen nog andere instanties die informatie nodig hebben van de
IND om hun wettelijke taken goed te kunnen uitvoeren. Zo moet het UWV/Werkbedrijf
inlichtingen over de intrekking van verblijfsvergunningen voor het verrichten
van arbeid verkrijgen om de ten behoeve van die arbeid aan de werkgever van
die vreemdeling verleende tewerkstellingvergunning in te kunnen trekken. Gemeenten
hebben voor de uitvoering van de Wet inburgering informatie nodig over de
verlening van verblijfsvergunningen aan inburgeringsplichtige vreemdelingen.
Inkomensgegevens van referenten die bij de aanvraag om toelating van een vreemdeling
hebben aangegeven zelfstandig en duurzaam te beschikken over voldoende middelen
van bestaan, maar tevens een uitkering krachtens de Wet werk en bijstand ontvangen,
zijn noodzakelijk voor de uitkeringsinstantie om toezicht te kunnen uitoefenen
op de rechtmatigheid van de uit te keren gelden. Te denken valt ook aan de
onder de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid ressorterende ambtenaren
van de Arbeidsinspectie, die gegevens nodig hebben voor het toezicht op naleving
van de Wet arbeid vreemdelingen.
 
 Ten slotte kunnen de in de vreemdelingenadministratie opgenomen gegevens
worden verwerkt voor de evaluatie van bestaand beleid en de voorbereiding
van nieuw beleid.
 Vierde lid
 Op grond van het vierde lid worden gegevens uit de vreemdelingenadministratie,
waaronder in ieder geval gegevens omtrent de verblijfsrechtelijke positie
van de vreemdeling, verstrekt aan bestuursorganen die die gegevens nodig hebben
voor de uitvoering van hun taken. Deze bepaling komt grotendeels overeen met
het huidige eerste lid van artikel 107, met dien verstande dat de korpschef
niet langer gegevens over de verblijfsrechtelijke positie van vreemdelingen
aan andere bestuursorganen verstrekt. De korpschef verstrekt
ook geen andere gegevens uit de vreemdelingenadministratie. Dit is aan de
Minister van Justitie.
 Vijfde lid
 Het vijfde lid komt grotendeels overeen met het huidige tweede lid van
artikel 107. Op grond van dit lid zijn andere bestuursorganen dan de Minister
van Justitie bevoegd uit eigen beweging en desgevraagd verplicht de minister
(IND) de gegevens te verstrekken die noodzakelijk zijn voor de uitvoering
van de Vreemdelingenwet 2000 en de Rijkswet op het Nederlanderschap. Aangezien
de korpschef niet langer een taak heeft bij de toelating van vreemdelingen,
worden gegevens van derden, die relevant zijn voor toelatingsaanvragen, niet
langer rechtstreeks aan hem verstrekt. De bestuursorganen kunnen bij de uitwisseling
van gegevens met de IND gebruik maken van het vreemdelingennummer (vr-nummer)
dat de vreemdelingenadministratie toekent aan iedere vreemdeling (derde lid)
en het burgerservicenummer (zie artikel 10 van de Wet algemene bepalingen
burgerservicenummer). Voorts zullen zij gebruik kunnen maken van het fi-nummer
dat door de Belastingdienst wordt ontwikkeld. Dat fi-nummer zal te zijner
tijd in het Voorschrift Vreemdelingen 2000 worden aangewezen als een van de
nummers waarvan bij de gegevensuitwisseling gebruik kan worden gemaakt. Aangezien
er op dit moment nog onvoldoende inzicht bestaat in de andere bij de gegevensuitwisseling
te gebruiken nummers, kunnen deze naderhand in het Voorschrift Vreemdelingen
2000 worden aangewezen. Hierbij wordt momenteel met name gedacht aan een of
meer van de unieke nummers, die op grond van de Handelsregisterwet 2007 worden
toegekend. Het sofi-nummer is inmiddels grotendeels vervangen door het burgerservicenummer
en is hier derhalve niet langer opgenomen. Mocht het gebruik daarvan in de
toekomst toch nog relevant blijken te zijn, kan dat nummer alsnog in het Voorschrift
Vreemdelingen 2000 worden opgenomen.
 Zesde lid
 Het zesde lid bepaalt dat de verstrekking van gegevens en inlichtingen
niet plaatsvindt, indien de persoonlijke levenssfeer van de betrokkene daardoor
onevenredig wordt geschaad. Deze bepaling komt overeen met het huidige derde
lid van artikel 107.
 Zevende lid
 Op grond van het zevende lid kunnen bij of krachtens algemene maatregel
van bestuur regels worden gesteld over de gevallen waarin en de wijze waarop
in ieder geval gegevens worden verstrekt. Dit komt overeen met het huidige
vierde lid van artikel 107. Voorts kunnen bij of krachtens algemene maatregel
van bestuur regels worden gesteld omtrent de doorlevering van gegevens die
ten behoeve van de vreemdelingenadministratie worden verstrekt. Doorlevering
van bepaalde gegevens kan onder omstandigheden onwenselijk zijn met het oog
op de belangen van degene die het aangaat en van de overheidsdienst die die
gegevens heeft aangeleverd. Nieuw is ook de delegatiebasis die het mogelijk
maakt om in de lagere regelgeving bepalingen op te nemen omtrent de in de
vreemdelingenadministratie op te nemen gegevens en de vernietiging daarvan.
 
 Onderdeel c voorziet in een formeel-wettelijke grondslag voor de kosteloze
verstrekking van gegevens door overheidsdiensten. Op dit moment bestaat nog
geen volledig beeld van de gegevens die ter uitvoering van het moderne migratiebeleid
zullen worden verstrekt aan de vreemdelingenadministratie en daarmee evenmin
van de daarvoor in rekening gebrachte kosten. Uitgangspunt bij
de gegevensuitwisseling tussen overheidsdiensten is evenwel dat die zoveel
mogelijk kosteloos plaatsvindt op basis van wederkerigheid. Daar waar geen
sprake kan zijn van kosteloze uitwisseling van gegevens en inlichtingen, moeten
de IND en de betreffende overheidsdienst afspraken maken over de te financieren
kosten.
 Achtste lid
 Het achtste lid komt overeen met het vijfde lid van het huidige artikel
107 en strekt ertoe dat voor wat betreft gegevensuitwisseling met bestuursorganen
gelijk worden gesteld instellingsbesturen van uit de openbare kas bekostigde
instellingen en bevoegde gezagsorganen van uit de openbare kas bekostigde
scholen en instellingen. Het achtste lid ziet op scholen waarvan het bestuur
niet kan gelden als bestuursorgaan in de zin van de Awb, bijvoorbeeld omdat
de school een private instelling is. Uiteraard hebben de instellingsbesturen
om te kunnen voldoen aan hun wettelijke «koppelingsverplichtingen»
behoefte aan dezelfde bevoegdheden als bestuursorganen om verblijfsrechtelijke
gegevens op te vragen betreffende degenen die zich aanmelden om te worden
ingeschreven als onderwijsgerechtigden.
 Negende lid
 Met betrekking tot de vreemdelingenadministratie is de Minister van Justitie
de verantwoordelijke in de zin van artikel 1, onder d, van de Wet bescherming
persoonsgegevens. Voor de Basisvoorziening Vreemdelingen (BVV) zijn reeds
de nodige passende technische en organisatorische maatregelen getroffen om
de (al dan niet bijzondere) persoonsgegevens en overige gegevens in het systeem
te beschermen tegen verlies of enige vorm van onrechtmatige verkrijging of
verwerking. In het kader van INDIGO worden deze voor de IND ontwikkeld. De
IND volgt daarbij de richtlijnen vanuit de Wet bescherming persoonsgegevens
conform de handleiding en de handreiking «Achtergrondstudies en Verkenningen
23» (AV-23). Het stelsel van maatregelen – het beveiligingsniveau
van dat systeem – wordt mede bepaald door de risicoklasse van de (persoons)gegevens
in het systeem. Alle maatregelen zijn erop gericht om de integriteit, continuïteit,
herleidbaarheid en exclusiviteit van deze gegevens te waarborgen. Voorbeelden
van dergelijke maatregelen, die bij de ontwikkeling van INDIGO getroffen worden,
zijn toegangsbeheer- en controle, autorisaties, waar nodig de versleuteling
van gegevens en berichten, het beveiligen van koppelingen en transparantie
van de gegevensverwerking binnen het systeem.
 
 Ten slotte wordt vermeld dat de versterking van de positie van de referent
niet noopt tot aanpassing van artikel 107a, dat ziet op bijzondere persoonsgegevens
(artikel 16 van de Wet bescherming persoonsgegevens). Op grond van dat artikel
kunnen dergelijke persoonsgegevens worden verwerkt, voor zover die gegevens
noodzakelijk zijn voor de doelmatige en doeltreffende uitvoering van de grensbewaking,
de toelating, het verblijf en de uitzetting van vreemdelingen en het toezicht
op vreemdelingen op grond van de Vreemdelingenwet 2000 of de Schengengrenscode.
Bijzondere persoonsgegevens met betrekking tot de referent (bijvoorbeeld strafrechtelijke
gegevens) kunnen weliswaar worden verwerkt, maar daarbij geldt steeds dat
dat noodzakelijk moet zijn voor de doelmatige en doeltreffende uitvoering
van de grensbewaking, de toelating, het verblijf en de uitzetting van vreemdelingen
en het toezicht op vreemdelingen. 
 Onderdeel Z
 De artikelen 115 tot en met 123 zijn uitgewerkt en kunnen vervallen.
 Artikelen II (Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk
onderzoek), III (Wet op het voortgezet onderwijs), IV (Wet op de expertisecentra),
V (Wet educatie en beroepsonderwijs) en VI (Wet verzelfstandiging informatiseringsbank)
 De aanpassingen van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk
onderzoek, de Wet op het voortgezet onderwijs, de Wet op de expertisecentra,
de Wet educatie en beroepsonderwijs, en de Wet verzelfstandiging informatiseringsbank
strekken er toe dat de onderwijsinstellingen in het hoger, middelbaar en beroepsonderwijs,
de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en de onderwijsinspectie
gegevens aan de Minister van Justitie (IND) kunnen verstrekken voor zover
dit noodzakelijk is voor de verplichtingen van die onderwijsinstellingen als
referent van buitenlandse studenten, dan wel voor het toezicht op naleving
van die verplichtingen. De studievoortgang van alle buitenlandse studenten
die met het oog op een studie in het bezit zijn gesteld van een verblijfsvergunning
voor bepaalde tijd, zal worden gemonitord.
 
 De onderwijsinstelling die als (erkend) referent optreedt, wordt op grond
van het nieuwe tweede lid van artikel 54 van de Vreemdelingenwet 2000 onder
meer verplicht de IND in kennis te stellen, indien de houder van een verblijfsvergunning
regulier voor bepaalde tijd, die voor studie is verleend, de norm voor de
studievoortgang niet heeft behaald. Deze melding met betrekking tot de achterblijvende
studievoortgang is van belang voor de beoordeling of de vreemdeling in het
bezit kan blijven van die verblijfsvergunning. In geval van onvoldoende studievoortgang
kan de verblijfsvergunning worden ingetrokken.
 
 De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap zal de studievoortgang
in samenwerking met de betreffende onderwijsinstellingen normeren. Mogelijk
zal de normering worden opgenomen in de Gedragscode internationale student
in het Nederlands hoger onderwijs.
 
 Om de hiervoor noodzakelijke gegevensuitwisseling mogelijk te maken, moeten
de wettelijke blokkades in de diverse onderwijswetten worden weggenomen.
 
 Volledigheidshalve wordt hierbij aangetekend dat het hier uitsluitend
gaat om informatie over de studievoortgang en andere relevante gegevens, die
de onderwijsinstellingen in hun hoedanigheid als (erkend) referent van een
houder van een verblijfsvergunning voor studie aan de IND moeten verstrekken.
Het betreft geen informatie over bijvoorbeeld verblijfstitels. Het gaat evenmin
over de studievoortgang van bijvoorbeeld gezinsmigranten. Van hen zijn de
onderwijsinstellingen immers niet de referent. De artikelen 178a, negende
lid, en 178b, vierde lid, van de Wet op het primair onderwijs behoeven geen
aanpassing, aangezien vreemdelingen niet tot Nederland worden toegelaten voor
het volgen van primair onderwijs.
 Artikel VII (Handelsregisterwet 2007)
 De in de artikelen 9 tot en met 14 van de Handelsregisterwet 2007 genoemde
gegevens zijn authentieke gegevens (artikel 15 van die wet), die door een
bestuursorgaan, dat bij de vervulling van zijn taak informatie over een onderneming
of rechtspersoon nodig heeft, moeten worden gebruikt (artikel 30, eerste lid,
van die wet). Het gaat hierbij om gegevens met betrekking tot
ondernemingen (artikel 9), rechtspersonen aan wie een onderneming toebehoort
(artikelen 10, eerste lid, jo 12), natuurlijke personen aan wie een onderneming
toebehoort (artikel 10, tweede lid), degenen aan wie een onderneming toebehoort,
die geen rechtspersoon naar Nederlands recht en geen natuurlijke persoon is
(artikel 10, derde lid), vestigingen van een onderneming (artikel 11, eerste
lid), rechtspersonen aan wie geen onderneming toebehoort (artikel 12), activiteiten
van een rechtspersoon waaraan geen onderneming toebehoort (artikel 13) en
vestigingen van een rechtspersoon waaraan geen onderneming toebehoort (artikel
14, eerste lid). Het gebruik van deze gegevens in het nieuwe reguliere vreemdelingenbeleid
is noodzakelijk voor de Minister van Justitie (IND) om aanvragen tot erkenning
als referent te kunnen beoordelen, alsmede om te kunnen beoordelen of een
zodanige erkenning moet worden geschorst of ingetrokken. Voor een efficiënte
besluitvorming is het daarbij van belang dat die gegevens desgevraagd kunnen
worden gerangschikt naar natuurlijke personen. Op die wijze kan bijvoorbeeld
worden achterhaald of de bestuurder van een recent opgerichte rechtspersoon
of onderneming, ten aanzien waarvan op zichzelf niets ten nadele bekend is,
eerder bestuurder is geweest van een reeks gefailleerde ondernemingen of nog
steeds bestuurder is van andere ondernemingen, ten aanzien waarvan wel gegevens
ten nadele bekend zijn. Ingevolge het voorgestelde artikel 2c, eerste lid,
onderdeel c, van de Vreemdelingenwet 2000 is voor de beoordeling van de betrouwbaarheid
van de referent ook van belang de betrouwbaarheid van de direct of indirect
bij die onderneming of rechtspersoon betrokken natuurlijke personen. Indien
een bij de onderneming of rechtspersoon betrokken natuurlijke persoon eerder
betrokken is geweest bij een reeks eerdere faillissementen of relevante strafrechtelijke
antecedenten heeft, kan de IND dit aan de hand van op persoon gerangschikte
gegevens uit het handelsregister achterhalen. Recent opgerichte ondernemingen
hebben nog geen verleden op grond waarvan de IND de betrouwbaarheid kan beoordelen.
Van de bestuurders of sleutelpersonen kan echter wel informatie bekend zijn.
Ook wanneer zich na verloop van tijd nieuwe bestuurders aandienen, kan het
van belang zijn om na te gaan of deze betrokken zijn of zijn geweest bij gefailleerde
of malafide bedrijven.
 Artikel VIII (afstemming wetsvoorstel nationale visa op
modern migratiebeleid
 Dit artikel heeft betrekking op het bij koninklijke boodschap van 5 augustus
2008 ingediende voorstel tot wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 in verband
met nationale visa en enkele andere onderwerpen, Kamerstukken II 2007/08,
31 549, nrs. 1–3 (het wetsvoorstel nationale visa). De regering
gaat er van uit dat het wetsvoorstel nationale visa eerder dan het onderhavige
wetsvoorstel tot wet zal worden verheven en in werking zal treden. Bij de
voorbereiding van de wetsvoorstel nationale visa is, zoals ook in de memorie
van toelichting bij dat wetsvoorstel (Kamerstukken II 2007/08, 31 549,
nr. 3, pp. 4–5, 8 en 12) is aangegeven, niet op de ontwikkeling van
het moderne migratiebeleid vooruitgelopen.
 
 De eerdere inwerkingtreding van het wetsvoorstel nationale visa noodzaakt
tot aanpassing van enkele bepalingen, die daarbij zijn ingevoerd of gewijzigd.
Dit is geregeld in het eerste lid van artikel XIII. Voorts moeten enkele bepalingen
die in het onderhavige wetsvoorstel zijn opgenomen, worden gewijzigd. Omwille
van de leesbaarheid is dit geregeld in het tweede lid.
 
 Indien het wetsvoorstel nationale visa onverhoopt later in werking treedt
dan het onderhavige wetsvoorstel, behoeft het onderhavige wetsvoorstel geen
aanpassing. Wel behoeft het wetsvoorstel nationale visa in dat geval aanpassing aan het moderne migratiebeleid. Het gaat daarbij onder
meer om de versterking van de positie van de referent en de eenmalige gegevensuitvraag.
Dit is geregeld in het derde lid.
 Eerste lid
 Het eerste lid bevat, als gezegd, wijzigingen van de Vreemdelingenwet
2000, zoals die zal luiden nadat het wetsvoorstel nationale visa tot wet is
verheven en in werking is getreden.
 Onderdeel A (artikel 1b)
 Artikel 1b, dat in het wetsvoorstel nationale visa is ingevoerd, definieert
de referent in de mvv-procedure. In het onderhavige wetsvoorstel worden de
referent en de erkende referent voor zowel de mvv- als de vvr-procedure gedefinieerd
in artikel 1, onderdelen s en t, waarbij wordt verwezen naar de nieuwe artikelen
2a en 2c. De definitie van referent in de mvv-procedure in artikel 1b kan
daarmee vervallen.
 Onderdelen B en C (vernummering)
 In het wetsvoorstel nationale visa is een nieuw hoofdstuk Ia opgenomen,
dat 21 nieuwe artikelen (de artikelen 2a tot en met 2u) bevat. In het onderhavige
wetsvoorstel ter uitvoering van het moderne migratiebeleid zijn in hoofdstuk
I acht nieuwe artikelen (de artikelen 2a tot en met 2h) opgenomen. Om die
reden moeten de artikelen 2a tot en met 2u van het wetsvoorstel nationale
visa worden vernummerd tot de artikelen 2i tot en met 2cc en moet in het hernummerde
artikel 2q (hernummerd) een verwijzing worden aangepast.
 Onderdeel D (hernummerd artikel 2k)
 De Minister van Justitie (IND) kan de machtiging tot voorlopig verblijf
ambtshalve of op aanvraag wijzigen. De versterking van de positie van de referent
in het moderne migratiebeleid brengt met zich mee dat de aanvraag tot wijziging
ook door de referent kan worden ingediend, die daarbij niet als bijzondere
gemachtigde van de vreemdeling hoeft op te treden. Uiteraard kan ook de vreemdeling
zelf zo’n aanvraag indienen.
 Onderdelen E en K (hernummerde artikelen 2m en 2t)
 Artikel 2l, derde lid, van het wetsvoorstel nationale visa (vernummerd
tot artikel 2t), bevat bepalingen omtrent de financiële zekerheidstelling.
Systematisch passen deze bepalingen beter in het eerste lid van artikel 2e
van dat wetsvoorstel (vernummerd tot artikel 2m). Het vernummerde artikel
2t gaat immers over de voor de beoordeling van de mvv-aanvraag vereiste gegevens
en is langs de lijn van de in het onderhavige wetsvoorstel opgenomen artikelen
2d en 24a aangepast aan het beginsel van de eenmalige gegevensuitvraag.
 
 Op grond van artikel 2e (hernummerd tot artikel 2m), derde lid, onderdeel
a, van het wetsvoorstel nationale visa kan een machtiging tot voorlopig verblijf
of een terugkeervisum – kort gezegd – worden gewijzigd en ingetrokken
op verzoek van de vreemdeling. De versterking van de positie van de referent
in het moderne migratiebeleid brengt met zich mee dat de aanvraag tot wijziging,
voor zover het de machtiging tot voorlopig verblijf betreft, ook door de referent
kan worden ingediend. Uit het vernummerde artikel 2s (artikel 2k in het wetsvoorstel
nationale visa) volgt reeds wie bevoegd is tot het indienen van aanvragen
omtrent de machtiging tot voorlopig verblijf en hoeft dus niet te worden herhaald.
Hetzelfde geldt ten aanzien van aanvragen omtrent terugkeervisa
(artikel 2r in het wetsvoorstel nationale visa, vernummerd tot artikel 2z).
 
 Indien een referent verzoek om intrekking van de machtiging tot voorlopig
verblijf, betekent dit dat deze referent niet langer prijs stelt op het verblijf
van de vreemdeling in Nederland en daarmee dat de vreemdelinge niet zal voldoen
aan de voorwaarden voor verblijf in Nederland. Op grond van het vernummerde
artikel 2cc (in het wetsvoorstel nationale visa artikel 2u) wordt de referent
verplicht die gegevens te verstrekken die van belang zijn voor de annulering
of intrekking van de machtiging tot voorlopig verblijf. Indien de vreemdeling
zich al in Nederland bevindt, voordat die gegevens worden verstrekt, kan de
machtiging worden ingetrokken, zodat de betreffende vreemdeling geen houder
is van een geldige machtiging tot voorlopig verblijf en aan hem niet op grond
van het (in het onderhavige wetsvoorstel voorgestelde) nieuwe artikel 14,
tweede lid, een verblijfsvergun- ning wordt verleend. Indien die verblijfsvergunning
reeds is verleend, kan die uiteraard worden ingetrokken, aangezien in dat
geval niet langer wordt voldaan aan de voorwaarden.
 Onderdelen F, G en H (hernummerde artikelen 2n, 2p en
2q)
 Ook de aanpassing van de hernummerde artikelen 2n, 2p en 2q (in het wetsvoorstel
nationale visa de artikelen 2f, 2h en 2i) houden verband met het feit dat
de referent voortaan aanvragen kan indienen en daarvoor niet de bijzondere
gemachtigde van de vreemdeling hoeft te zijn. Indien de aanvraag is ingediend
door de (al dan niet erkende) referent van de vreemdeling, is het uiteraard
deze referent en niet de vreemdeling die de nodige bescheiden, voor zover
deze niet reeds uit andere bestanden verkrijgbaar zijn, moet overleggen om
aan te tonen dat aan de voorwaarden voor verlening van het gevraagde visum
moet voldoen. 
 Onderdeel I (hernummerde artikel 2r)
 De tweede volzin van het tweede lid van het hernummerde artikel 2r (in
het wetsvoorstel nationale visa artikel 2j) bepaalt dat de geldigheid van
de machtiging tot voorlopig verblijf in ieder geval vervalt bij de indiening
van een aanvraag om een verblijfsvergunning. Daarvan zal in het moderne migratiebeleid
in de regel geen sprake meer zijn, aangezien aan de houder van een geldige
machtiging tot voorlopig verblijf direct bij aanmelding in Nederland of uiterlijk
twee weken nadien ambtshalve een verblijfsvergunning wordt verleend onder
dezelfde beperking als die waaronder de machtiging is verleend, zonder dat
daarvoor een aanvraag (met legesbetaling, gegevensverstrekking en herbeoordeling
door de IND) nodig is. Verwezen wordt naar de toelichting op het voorgestelde
tweede lid van artikel 14. In de regel is de tweede volzin van het tweede
lid van artikel 2r dus overbodig. Toch wordt zij met het oog op eventuele
aanvragen om een verblijfsvergunning voor een ander verblijfsdoel dan dat
waarvoor de machtiging tot voorlopig verblijf is verleend, niet geschrapt.
In dat geval heeft de vreemdeling in afwachting van de beoordeling van die
aanvraag rechtmatig verblijf als bedoeld in artikel 8, onder f, van de wet.
Wel wordt deze bepaling aangevuld in die zin dat de geldigheidsduur van de
machtiging in ieder geval vervalt bij de (ambtshalve) verlening van de verblijfsvergunning.
In dat geval verkrijgt de vreemdeling rechtmatig verblijf als bedoeld in artikel
8, onder a, van de wet en heeft hij geen behoefte meer aan het (kortdurende)
rechtmatige verblijf in de zin van artikel 8, onder i, van de wet.
 Onderdeel J (hernummerd artikel 2s)
 In het moderne migratiebeleid kan een belanghebbende natuurlijke persoon, rechtspersoon, onderneming of instelling in vreemdelingenrechtelijke
procedures als referent ten behoeve van het (voorgenomen) verblijf van een
vreemdeling optreden, indien die persoon of instantie zich schriftelijk als
referent van die vreemdeling heeft gesteld. Verwezen wordt naar de toelichting
op artikel 2a. Gelet hierop bestaat er geen behoefte om deze te laten verklaren
als gemachtigde van de vreemdeling op te treden. Het hernummerde artikel 2s
(in het wetsvoorstel nationale visa artikel 2k), dat regelt wie en waar de
mvv-aanvraag indient, is afgestemd op artikel 23 dat de indiening van de vvr-aanvraag
regelt. Voortaan kunnen zowel de vreemdeling als de referent zich bij de indiening
van de mvv-aanvraag laten vertegenwoordigen. Dit neemt niet weg dat de vreemdeling
zich op enig moment wel bij de Nederlandse vertegenwoordiging zal moeten vervoegen
met het oog op de vaststelling van diens identiteit, maar dit behoeft niet
noodzakelijkerwijs hetzelfde tijdstip te zijn als dat waarop de aanvraag wordt
ingediend. Volledigheidshalve wordt er in dit verband op gewezen dat op grond
van artikel 54, eerste lid, in de lagere regelgeving zal worden voorzien in
verplichtingen van de vreemdeling tot medewerking aan het vastleggen van gegevens
met het oog op identificatie en het verstrekken van gegevens die van belang
kunnen zijn voor de beoordeling van de aanvraag. Voorts is in het tweede lid
rekening gehouden met de mogelijkheid dat het toch nodig blijkt dat bepaalde
categorieën vreemdelingen de aanvraag in persoon indient. Kortheidshalve
wordt verwezen naar de toelichting op artikel 23.
 Onderdeel K (hernummerde artikel 2t)
 Het in het wetsvoorstel nationale visa opgenomen artikel 2t (voor vernummering:
artikel 2l) voorziet onder meer in de bevoegdheid van de Minister van Justitie
(IND) om van de vreemdeling een verklaring van diens referent te verlangen
waarmee het doel van het voorgenomen verblijf van die vreemdeling in Nederland
aannemelijk kan worden gemaakt, en de bevoegdheid om van de vreemdeling of
de referent te verlangen dat de nodige gegevens en bescheiden desgevraagd
in persoon worden verstrekt. Dit artikel behoeft aanpassing aan het beginsel
van de eenmalige gegevensuitvraag en aan de versnelde procedure voor de erkende
referent, zoals die voor de vvr-procedure zijn opgenomen in het voorgestelde
artikel 24a. Van de aanvrager (de vreemdeling, diens wettelijk vertegenwoordiger
of diens referent) worden ook in de mvv-procedure in het algemeen geen gegevens
gevraagd die al bij de overheid bekend zijn en die de IND uit bestaande registraties
kan verkrijgen. Ook worden geen documenten opgevraagd, indien de erkende referent
op basis van die documenten heeft vastgesteld dat daaruit blijkt dat aan de
betreffende voorwaarde wordt voldaan. Die referent dient die bescheiden te
administreren en op verzoek van de minister of de ambtenaar belast met het
toezicht op referenten alsnog te overleggen (artikel 54, tweede lid). De referent
die onjuiste of onvolledige informatie verstrekt, kan een bestuurlijke boete
worden opgelegd (artikel 55a) en op hem kunnen, indien de vreemdeling uit
Nederland wordt verwijderd, bepaalde kosten worden verhaald (artikel 66).
Indien het gaat om een erkende referent, kan de erkenning bovendien worden
geschorst of ingetrokken. Bij latere aanvragen van die referent zal ook zijn
eerdere optreden als referent worden betrokken. Dat betekent dat hem eerder
wordt gevraagd alle achterliggende bescheiden te overleggen en dat er intensiever
wordt toegezien op de naleving van zijn verplichtingen als referent. Gelet
hierop bestaat er geen behoefte aan de mogelijkheid om zijn verklaring buiten
beschouwing te laten. Kortheidshalve wordt verwezen naar paragrafen 2.7.1
en 3 van het algemene deel van deze toelichting en de toelichting op artikel
24a. 
 Onderdeel L (hernummerde artikel 2u)
 Het in het wetsvoorstel nationale visa opgenomen artikel 2u (voor hernummering:
artikel 2m) voorziet in een wettelijke beslistermijn op de aanvraag tot het
verlenen van een machtiging tot voorlopig verblijf. Deze bedraagt drie maanden
met de mogelijkheid om deze met nog eens drie maanden te verlengen. Indien
de mvv-aanvraag door een erkende referent in de versnelde procedure is ingediend,
wordt als uitgangspunt binnen een streeftermijn van twee weken beslist. In
die gevallen beslist de IND grotendeels op basis van de door de erkende referent
afgelegde eigen verklaringen, die niet vóór maar na de besluitvorming
worden gecontroleerd. Indien de IND echter op basis van een behandelprofiel,
naar aanleiding van concrete aanwijzingen of steekproefsgewijs besluit de
mvv-aanvraag vóór de besluitvorming integraal te beoordelen,
is een beslissing binnen twee weken niet mogelijk. In die gevallen bedraagt
de beslistermijn drie maanden, met de mogelijkheid om deze met nogmaals drie
maanden te verlengen.
 Tweede lid
 Het tweede lid bevat, als gezegd, wijzigingen van het onderhavige wetsvoorstel
ter uitvoering van het moderne migratiebeleid, die noodzakelijk zijn, indien
het wetsvoorstel nationale visa zoals verwacht eerder tot wet wordt verheven
en in werking treedt.
 Onderdeel A (wijziging artikel 1)
 Met de inwerkingtreding van het wetsvoorstel nationale visa wordt de machtiging
tot voorlopig verblijf gedefinieerd in artikel 1a en vervalt de definitie
in artikel 1, onder h. In dat opengevallen onderdeel h wordt met de inwerkingtreding
van het onderhavige wetsvoorstel de ambtenaar belast met het toezicht op referenten
gedefinieerd en kan het (in het onderhavige wetsvoorstel voorgestelde) onderdeel
s vervallen.
 Onderdelen B en C (artikelen 16 en 16a)
 Met de inwerkingtreding van het wetsvoorstel nationale visa wordt in artikel
16, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000 een nieuw onderdeel toegevoegd.
In het onderhavige wetsvoorstel wordt in dat artikellid eveneens een extra
onderdeel toegevoegd (de referent als voorwaarde voor een verblijfsvergunning).
Indien het wetsvoorstel nationale visa eerder in werking treedt dan het onderhavige
wetsvoorstel, moet het thans voorgestelde nieuwe onderdeel i worden verletterd
tot onderdeel k. Ook de verwijzing naar dat onderdeel in artikel 16a moet
worden aangepast.
 Onderdelen D en E (artikelen 55a en 108)
 Het in het onderhavige wetsvoorstel opgenomen artikel 55a regelt de bestuurlijke
boete, die onder meer aan de erkende referent kan worden opgelegd, indien
deze in de verkorte vvr-procedure onjuiste of onvolledige eigen verklaringen
heeft afgelegd of niet alsnog de nodige gegevens verstrekt die nodig zijn
voor de beoordeling van de vvr-aanvraag. De aanpassing van artikel 55a sterkt
er toe dat de bestuurlijke boete ook kan worden opgelegd, indien dergelijke
overtredingen worden begaan in de versnelde mvv-procedure. Het gaat hierbij
om overtreding van het tweede en derde lid van artikel 2t (voor hernummering:
artikel 2l). De aanpassing van artikel 108 strekt er toe dergelijke overtredingen
in ernstige gevallen strafrechtelijk te kunnen sanctioneren. 
 Derde lid
 Het derde lid regelt, als gezegd, de aanpassing van het wetsvoorstel nationale
visa voor het geval dat wetsvoorstel in werking treedt na de Wet modern migratiebeleid.
Deze aanpassingen komen inhoudelijk overeen met de wijzigingen van het eerste
lid, met dien verstande dat zij worden aangebracht in het wetsvoorstel nationale
visa en niet in de Vreemdelingenwet 2000.
 Artikel IX (afstemming wetsvoorstel biometrie op modern
migratiebeleid)
 In het onderhavige wetsvoorstel wordt een vreemdelingenadministratie ingesteld
en daarover regels gesteld (zie artikel I, onderdeel X, artikel 107). De instelling
van deze vreemdelingenadministratie is niet alleen wenselijk met het oog op
de gegevensuitwisseling die in het kader van het moderne migratiebeleid tussen
de IND en andere overheidsdiensten zal plaatsvinden, maar ook met het oog
op de verwerking van biometrische gegevens in de vreemdelingenketen, onder
meer ter uitvoering van Verordening 380/2008, die in separate wetsvoorstellen
wordt geregeld. Kortheidshalve wordt in dit verband gewezen op paragraaf 7
van het algemeen deel van deze toelichting. De vreemdelingenadministratie
wordt ook in die separate wetgeving ingesteld, met dien verstande dat daarbij
aanvullende waarborgen worden voorgesteld voor het gebruik van die biometrische
gegevens. Indien het onderhavige wetsvoorstel eerder tot wet wordt verheven
en in werking treedt dan die separate wetgeving, zal artikel 107 bij inwerkingtreding
van die separate wetgeving opnieuw worden vastgesteld met de aanvullende waarborgen
voor het gebruik van de biometrische gegevens . Indien het onderhavige wetsvoorstel
later in werking treedt, voorkomt het onderhavige artikel IX dat die aanvullende
waarborgen in artikel 107 vervallen.
 Artikel XI
 Artikel XI regelt de erkenning van bepaalde referenten «oude stijl»,
namelijk de geïnstitutionaliseerde referenten, met wie de IND een convenant
heeft gesloten met het oog op toegang tot de zogeheten «verkorte mvv-procedure»,
of die in het kader van de zogeheten kennismigrantenregeling een eenzijdige
verklaring als bedoeld in artikel 1d van het Besluit uitvoering Wet arbeid
vreemdelingen hebben afgelegd met het oog op toegang tot die verkorte procedure.
Op grond van deze convenanten en verklaringen staan de betreffende instanties
er onder meer voor in dat de vreemdeling aan bepaalde toelatingsvoorwaarden
voldoet en dat bepaalde relevante gegevens aan de IND worden doorgegeven.
De IND heeft sedert 2004 namens de Minister van Justitie met enkele honderden
bedrijven en instellingen een dergelijk convenant afgesloten. Daarnaast hebben
ongeveer 3500 bedrijven een verklaring met betrekking tot de toelating van
kennismigranten afgelegd.
 Eerste lid
 De bedrijven en instellingen waarmee de IND voor de inwerkingtreding van
deze wet een convenant heeft gesloten, worden in beginsel van rechtswege erkend
als referent. Zij blijven derhalve toegang tot de versnelde procedure behouden,
zonder dat daarvoor een aanvraag om erkenning als referent hoeft te worden
ingediend. Deze van rechtswege werkende overgang van convenanthouder naar «erkende
referent» bespaart zo de nodige administratieve lasten voor de betreffende
bedrijven en bestuurslasten voor de IND. 
 
 De erkenning van rechtswege als referent geldt in beginsel voor alle convenanthouders
en deelnemers aan de kennismigrantenregeling, met dien verstande dat deze
in de periode van een jaar voor inwerkingtreding van deze wet daadwerkelijk
gebruik moeten hebben gemaakt van het convenant of de kennismigrantenregeling.
Daarmee wordt een zekere continuïteit in de contacten met de IND zeker
gesteld en worden zowel de administratieve lasten voor een grote groep bedrijven
als de bestuurslasten van de IND beperkt.
 
 Indien in die periode geen machtiging tot voorlopig verblijf of verblijfsvergunning
ter uitvoering van het convenant of de kennismigrantenregeling is verleend,
wordt het betreffende bedrijf geen erkend referent. Wel kan dit bedrijf op
grond van artikel XII, eerste lid, gewoon referent zijn. Dat zal bijvoorbeeld
het geval zijn, indien het betreffende bedrijf langer dan een jaar voor inwerkingtreding
van deze wet voor het laatst een kennis- of arbeidsmigrant heeft laten overkomen,
en deze nog steeds op grond van de verblijfsvergunning voor arbeid voor dat
bedrijf werkt. Dat zal ook het geval zijn ten aanzien van de universiteit
of hogeschool die langer dan een jaar voor inwerkingtreding van deze wet voor
het laatst een buitenlandse student heeft aangetrokken, die nog steeds op
grond van een verblijfsvergunning voor studie aan die instelling studeert.
Aangezien het betreffende bedrijf of instelling voor inwerkingtreding van
deze wet met het oog op toegang tot de versnelde procedure een convenant met
de IND heeft gesloten of een verklaring als bedoeld in artikel 1d van het
BUWAV heeft afgelegd, artikel XII, derde lid, direct bij inwerkingtreding
van deze wet de referent van betrokken kennis- of arbeidsmigrant of student.
 
 Op de van rechtswege erkende referent komen direct na inwerkingtreding
van deze wet de rechten en verplichtingen van de erkende referent te rusten.
De van rechtswege erkende referent die zijn relatie met de IND niet op deze
voet wenst voort te zetten als erkende referent, kan verzoeken om intrekking
van de erkenning (artikel 2e, onder d).
 
 De IND heeft bij de sluiting van de convenanten uiteraard niet altijd
rekening kunnen houden met de voorwaarden voor de erkenning als referent op
grond van deze nieuwe wet. De voorwaarden voor erkenning, waaraan de van rechtswege
te erkennen referenten na inwerkingtreding van deze wet zullen moeten voldoen,
worden uiteraard tijdig aan de convenanthouders bekend gemaakt. Bij het sluiten
van nieuwe convenanten wordt thans wel geanticipeerd op de nieuwe referentensystematiek.
 
 De erkenning van rechtswege van de (actieve) convenanthouders en deelnemers
aan de kennismigrantenregeling sluit de mogelijkheid niet uit, dat die erkenning
aanstonds of kort na inwerkingtreding van deze wet zal moeten worden geschorst,
indien er ernstige vermoedens bestaan om bijvoorbeeld aan de betrouwbaarheid
van de referent te twijfelen. Bij de uitoefening van het toezicht op de referenten
wordt hiermee rekening gehouden. Verwacht wordt echter dat dit niet vaak het
geval zal zijn. Het convenant met de betreffende referent kan voor de inwerkingtreding
van de wet om die reden overigens ook worden opgeschort of opgezegd.
 Tweede en derde lid
 Omdat de in deze convenanten opgenomen verplichtingen in het moderne migratiebeleid
deel uitmaken van de in de Vreemdelingenwet 2000 opgenomen verplichtingen
van de erkende referent, die uit hoofde van de erkenning toegang heeft tot
de versnelde procedure, worden de met de IND gesloten convenanten beëindigd.
Om dezelfde reden is er na inwerkingtreding van deze wet ook geen rol meer
weggelegd voor de eenzijdige verklaring die in het kader van de zogeheten
kennismigrantenregeling is afgelegd. Artikel 1d van het Besluit
uitvoering Wet arbeid vreemdelingen zal in het kader van een bredere herziening
van de Wet arbeid vreemdelingen aan het moderne migratiebeleid worden aangepast.
 Vierde lid
 De IND zal de convenanthouders uiteraard berichten of zij al dan niet
van rechtswege erkend referent zijn geworden. Indien de referent niet van
rechtswege is erkend, staat dit er uiteraard niet aan in de weg dat daartoe
alsnog een verzoek wordt ingediend.
 Artikel XII
 Eerste lid
 Met artikel XII wordt beoogd de nieuwe referentensystematiek ook onmiddellijke
werking te geven in die gevallen waarin de vreemdeling reeds voor de inwerkingtreding
van deze wet tot Nederland was toegelaten op basis van een verblijfsvergunning
regulier voor bepaalde tijd. Artikel XII doet uiteraard niet af aan de erkenning
als referent van die bedrijven en instellingen die op grond van artikel XI
van rechtswege zijn erkend als referent.
 
 De «referent oude stijl» van deze vreemdelingen wordt op het
tijdstip van inwerkingtreding van deze wet van rechtswege «referent
nieuwe stijl». Dit betekent dat deze referent zich ook direct aan de
nieuwe verplichtingen zal moeten houden, dat niet-nakoming daarvan kan worden
beboet en dat een deel van de kosten van eventuele uitzetting van de vreemdeling
op deze referent zullen kunnen worden verhaald. Het gaat hierbij om natuurlijke
personen (met name bij gezinsmigratie), rechtspersonen, ondernemingen, hoofd-
of nevenvestigingen daarvan (met name bij arbeidsmigratie), kerkgenootschappen
of zelfstandige onderdelen daarvan, en organisaties waarvan een of meer kerkgenootschappen
deel uitmaken (die met name referent van geestelijke bedienaren zijn). Bij
of krachtens algemene maatregel van bestuur zal nader worden geregeld welke
persoon of organisatie vanaf de datum van inwerkingtreding van de wet referent
is. Hierbij zal uiteraard worden aangesloten bij de beperking waaronder de
verblijfsvergunning voor inwerkingtreding van deze wet aan de vreemdeling
is verleend.
 
 Indien die vergunning is verleend onder een beperking verband houdend
met gezinshereniging of gezinsvorming, verblijf ter adoptie of als pleegkind,
of het afwachten van onderzoek naar de geschiktheid van de aspirant-adoptiefouders,
is de hoofdpersoon bij wie de vreemdeling als familie- of gezinslid verblijft,
de referent. Indien die vergunning is verleend onder een beperking verband
houdend met het verrichten van arbeid in loondienst, het verrichten van arbeid
als geestelijk voorganger of godsdienstleraar, met verblijf als stagiair of
practicant, is de werkgever van de vreemdeling de referent. Indien die vergunning
is verleend onder een beperking verband houdend met verblijf als onderzoeker
in de zin van richtlijn 2005/71/EG, is de onderzoeksinstelling die de gastovereenkomst
heeft getekend, de referent.
 
 Indien die vergunning kort voor inwerkingtreding van het nieuwe reguliere
migratiebeleid is verleend onder een beperking verband houdend met verblijf
als au pair, zal het gedurende het eerste jaar na inwerkingtreding daarvan
nog voorkomen dat het gastgezin waarin de vreemdeling als au pair verblijft,
referent is. In nieuwe zaken kan uitsluitend de uitwisselingsorganisatie als
referent optreden. 
 Tweede lid
 Het moderne migratiebeleid introduceert onder meer nieuwe, met bestuursrechtelijke
boetes afdwingbare verplichtingen voor de referent, waarmee de «referent
oude stijl» niet in alle gevallen rekening heeft kunnen houden en waarvan
deze ook mogelijk niet volledig op de hoogte zal zijn. In het algemeen zal
de «referent oude stijl» er op vertrouwen dat het huidige rechtsregiem
in ieder geval nog enige tijd op hem van toepassing zal blijven. Daarbij komt
dat de IND nog geen referentenregister bijhoudt en daarom de «referent
oude stijl» in veel gevallen niet zal kunnen identificeren. Bij onmiddellijke
werking van de nieuwe referentensystematiek is dit laatste uiteraard een voorwaarde
om deze referenten «oude stijl» vooraf te kunnen benaderen met
informatie over hun verplichtingen en achteraf toezicht op naleving daarvan
te kunnen houden. In de loop van 2010 zal de IND gaan bijhouden wie de referent
is van nieuw toe te laten vreemdelingen en zal de IND zowel deze vreemdelingen
als hun referent gaan informeren over de nieuwe referentensystematiek. Met
het oog op het vertrouwensbeginsel en de praktische gevolgen voor de uitvoering,
worden de verplichtingen van de «referent nieuwe stijl» slechts
van toepassing op de «referent oude stijl», indien de aanvraag
tot het verlenen of wijzigen van de verblijfsvergunning van de vreemdeling
is ingediend nadat het referentenregister van de IND operationeel is geworden.
Dit tijdstip staat thans nog niet vast en zal in het Vreemdelingenbesluit
2000 worden geregeld.
 
 Indien de vreemdeling voor die datum in het bezit is gesteld van een verblijfsvergunning
regulier voor bepaalde tijd, zijn de verplichtingen van de nieuwe referentensystematiek
niet van toepassing op diens «referent oude stijl», zolang de
verblijfsvergunning niet wordt gewijzigd. Indien de voor die datum verleende
verblijfsvergunning echter wordt gewijzigd, bijvoorbeeld omdat de vreemdeling
een (nieuwe) relatie is aangegaan en zijn verblijf in Nederland op basis daarvan
wil voortzetten, valt de nieuwe referent wel onder de nieuwe referentensystematiek.
Om te voorkomen dat er gedurende een onbeperkte tijd twee regiems –
voor «referenten oude stijl» en «referenten nieuwe stijl» –
naast elkaar blijven bestaan, is de overgangsperiode beperkt tot vijf jaar
na inwerkingtreding van deze wet. Indien de vreemdeling dan nog steeds houder
is van dezelfde verblijfsvergunning en in die periode van vijf jaar niet in
het bezit is gesteld van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd
onder een beperking waarvoor geen referent is vereist, of van een verblijfsvergunning
vergunning voor onbepaalde tijd, en evenmin het Nederlanderschap heeft verkregen,
worden de verplichtingen van de nieuwe referentensystematiek alsnog van toepassing
op diens referent.
 Derde lid
 Op grond van het derde lid is de overgangsperiode van vijf jaar niet van
toepassing, indien de «referent oude stijl» voor inwerkingtreding
van deze wet met de IND een convenant heeft gesloten. In die gevallen is hij
met het oog op de verkrijging van toegang tot de verkorte procedure reeds
vrijwillig meer verplichtingen aangegaan. Hetzelfde geldt voor de «referent
oude stijl», die een verklaring als bedoeld in de kennismigrantenregeling
heeft afgelegd. 
 Artikel XIII
 De kern van het overgangsrecht is in de artikelen XI en XII vervat. Dit
neemt niet weg dat het denkbaar is dat uitvoeringstechnische details nog regeling
behoeven. Met het oog hierop is een delegatiebepaling opgenomen.
 
 De minister van Justitie,
 E. M. H. Hirsch Ballin
 De staatssecretaris van Justitie,
 N. Albayrak 
 
 
 
 
 Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.