ECLI:NL:RVS:2026:928, Raad van State, 18-02-2026, 202400954/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2026-02-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 september 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Breda aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd vanwege het in strijd met het geldende bestemmingsplan gebruiken van de achtertuin van het perceel aan de Van Goorstraat 16 in Breda als terras bij Café de Cnaupe. Bij besluit van 4 mei 2023 heeft het college het besluit van 12 september 2022 herroepen voor zover daarin staat dat het terrasmeubilair moet worden verwijderd. Het college heeft de last zo gewijzigd, dat daaraan kan worden voldaan door het tuinmeubilair niet te gebruiken ten behoeve van horeca-activiteiten door bezoekers toegang tot het terras te ontzeggen. [persoon B] woonde aan de [locatie], maar is inmiddels verhuisd. Zijn achtertuin grensde aan de achtertuin van Gastropub Saus. [persoon B] had op 30 maart 2022 een handhavingsverzoek ingediend vanwege geluidsoverlast door het gebruik van de achtertuin als terras bij het café.

202400954/1/R2.
    Datum uitspraak: 18 februari 2026
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant] en anderen, allen wonend of gevestigd in Breda,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland­-West­-Brabant van 9 januari 2024 in zaak nr. 23/3372 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Breda.
    Procesverloop
    Bij besluit van 12 september 2022 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd vanwege het in strijd met het geldende bestemmingsplan gebruiken van de achtertuin van het perceel aan de Van Goorstraat 16 in Breda als terras bij Café de Cnaupe.
    Bij besluit van 4 mei 2023 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, de last gewijzigd van "het terrasmeubilair uit de achtertuin te verwijderen" naar "het niet gebruiken van tuinmeubilair voor horeca-activiteiten door bezoekers toegang te ontzeggen tot het terras" en het besluit voor het overige in stand gelaten.
    Bij uitspraak van 9 januari 2024 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant] en anderen hoger beroep ingesteld.
    Het college en [persoon B] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak behandeld op de zitting van 4 december 2025, waar [appellant] en anderen, vertegenwoordigd door mr. R.S. Namjesky, advocaat in Breda, [persoon A], en het college, vertegenwoordigd door N. Zwaan, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluit van 12 september 2022 heeft het college een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Wettelijk kader
    2.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    3.       [appellant] heeft van 1 juli 2019 tot 1 januari 2023 een horeca-inrichting geëxploiteerd aan de Van Goorstraat 16 in Breda, genaamd "Café de Cnaupe". Bij besluit van 12 september 2022 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd. Volgens het college overtreedt [appellant] artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, omdat het gebruik van de achtertuin van de Van Goorstraat 16 in Breda als terras in strijd is met het geldende bestemmingsplan "Binnenstad" (hierna: het bestemmingsplan). Het college heeft [appellant] daarom gelast om dat gebruik te staken en gestaakt te houden. Doet zij dat niet, dan verbeurt zij een dwangsom van € 2.500,00 ineens. Bij besluit van 4 mei 2023 heeft het college het besluit van 12 september 2022 herroepen voor zover daarin staat dat het terrasmeubilair moet worden verwijderd. Het college heeft de last zo gewijzigd, dat daaraan kan worden voldaan door het tuinmeubilair niet te gebruiken ten behoeve van horeca-activiteiten door bezoekers toegang tot het terras te ontzeggen. Het college heeft het besluit van 12 september 2022 voor het overige in stand gelaten. Per 26 oktober 2023 is aan de Van Goorstraat 16 Gastropub Saus gevestigd. De exploitanten zijn thans [exploitant A] en [exploitant B].
    4.       [persoon B] woonde aan de [locatie], maar is inmiddels verhuisd. Zijn achtertuin grensde aan de achtertuin van Gastropub Saus. [persoon B] had op 30 maart 2022 een handhavingsverzoek ingediend vanwege geluidsoverlast door het gebruik van de achtertuin als terras bij het café.
    5.       In hoger beroep draait het geschil om de vraag of er sprake is van een overtreding en zo ja, of het college bevoegd is om handhavend op te treden. Is dat het geval, dan ligt de vraag voor of het college in wat [appellant] en anderen hebben aangevoerd over het gelijkheidsbeginsel reden had moeten zien om van handhavend optreden af te zien.
    Uitspraak van de rechtbank
    6.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college zich op het standpunt mocht stellen dat er een overtreding is en dat het college bevoegd is om daar handhavend tegen op te treden. Ten eerste volgt de rechtbank het college in haar standpunt dat het gebruik van de achtertuin als terras bij het café in strijd is met de planregels over gronden met de enkelbestemming "Gemengd - 1". Ten tweede heeft de rechtbank overwogen dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat het overgangsrecht van toepassing is.          De rechtbank heeft ook geoordeeld dat er geen bijzondere omstandigheden zijn die maken dat het college af had moeten zien van handhavend optreden, aangezien het beroep van [appellant] op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt.
    Strijd met de goede procesorde?
    7.       [appellant] en anderen hebben naar voren gebracht dat de schriftelijke uiteenzetting van 26 november 2025 van het college en de bijbehorende bijlagen zodanig laat zijn ingezonden, dat zij niet in de gelegenheid zijn geweest om daar op te reageren. Zij hebben de Afdeling verzocht om de betreffende stukken wegens strijd met een goede procesorde buiten beschouwing te laten.
    7.1.    Het college heeft op 26 november 2025 een schriftelijke uiteenzetting ingediend met drie bijlagen, namelijk een bouwtekening en de uitspraken van de Afdeling van 7 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3591, en 10 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4522.
    7.2.    In artikel 8:58, eerste lid, van de Awb staat dat partijen tot tien dagen voor de zitting nadere stukken kunnen indienen. Ook als een stuk niet binnen de daarvoor gestelde termijn is ingediend, is het - zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:882, onder 6) - aan de rechter om te beslissen of de goede procesorde zich ertegen verzet dat het desbetreffende stuk bij de beoordeling van het bestreden besluit wordt betrokken. De Afdeling heeft de schriftelijke uiteenzetting op 26 november 2025 ontvangen. Dat is te laat. Maar de schriftelijke uiteenzetting zelf is beperkt in omvang en bevat deze hoofdzakelijke een herhaling van de overwegingen van de rechtbank. Daarin ziet de Afdeling aanleiding om, zoals op de zitting ook is medegedeeld, de schriftelijke uiteenzetting toch in haar beoordeling van het hoger beroep te betrekken. De twee uitspraken van de Afdeling van zijn openbare informatie. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding om deze buiten beschouwing te laten. Wel laat de Afdeling de bouwtekening buiten beschouwing wegens strijd met een goede procesorde, omdat, zoals [appellant] en anderen op de zitting hebben toegelicht, zij niet in de gelegenheid zijn geweest om deze te bestuderen.
    Is er een overtreding?
    8.       [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college zich op het standpunt mocht stellen dat er een overtreding is. Het gebruik van de achtertuin als terras is volgens hen niet in strijd met de planregels, omdat het hele perceel, ook de achtertuin, de functieaanduiding "horeca tot en met horecacategorie 4" heeft.
    8.1.    Deze grond komt overeen met wat [appellant] en anderen in beroep bij de rechtbank hebben aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die grond ingegaan. De Afdeling onderschrijft het oordeel van de rechtbank en de onder 10 van de uitspraak van de rechtbank opgenomen overweging, waarop dat oordeel is gebaseerd. Wat [appellant] en anderen in hoger beroep hebben aangevoerd leidt niet tot een ander oordeel.
    Het betoog slaagt niet.
    Is het college bevoegd om handhavend op te treden?
    9.       [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hun beroep op het gebruiksovergangsrecht niet slaagt. [appellant] en anderen voeren aan dat zij, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, aannemelijk hebben gemaakt dat de achtertuin ook al voor de inwerkingtreding van het bestemmingsplan werd gebruikt als terras. Ter onderbouwing van dat standpunt hebben [appellant] en anderen een verklaring van [persoon C] overlegd, die het café van 22 juli 2013 tot 1 oktober 2019 heeft geëxploiteerd.
    [appellant] en anderen voeren ook aan dat de rechtbank uit is gegaan van de verkeerde peildatum.
    9.1.    Degene die een beroep doet op het overgangsrecht van een bestemmingsplan, moet aannemelijk maken dat het met het plan strijdige gebruik op de peildatum plaatsvond en daarna ononderbroken is voortgezet. De peildatum is in dit geval 9 mei 2013, dat is namelijk de datum van inwerkingtreding van het bestemmingsplan. Dat volgt uit het overgangsrecht zoals dat is openomen in artikel 29.2, onder a, van de planregels.
    De Afdeling volgt [appellant] en anderen in hun betoog dat de rechtbank is uitgegaan van de verkeerde peildatum. De rechtbank is namelijk uitgegaan van 7 februari 2013 als peildatum. Dat is de datum waarop het bestemmingsplan is vastgesteld en niet de datum van inwerkingtreding van het bestemmingsplan, te weten 9 mei 2013. Niettemin leidt dat niet tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank. Daarover overweegt de Afdeling als volgt.
    9.2.    De rechtbank heeft onder 13 terecht overwogen dat [appellant] en anderen er niet in zijn geslaagd om aannemelijk te maken dat het gebruiksovergangsrecht van toepassing is. Ook uitgaande van een peildatum op 9 mei 2013 hebben zij namelijk niet aannemelijk gemaakt dat de achtertuin werd gebruikt als terras ten behoeve van de horeca-inrichting. De rechtbank merkt terecht op dat [persoon C] pas op 22 juli 2013, na de peildatum, exploitant is geworden van het café. Bovendien kan aan de verklaring van [persoon C] dat hij het café daarvoor al regelmatig bezocht en ook gebruik maakte van het terras, niet de betekenis toekomen die [appellant] en anderen daaraan toekennen. Deze verklaring wordt namelijk niet met nadere bewijsstukken onderbouwd. De rechtbank heeft terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het gebruik van de achtertuin als terras onder de beschermende werking van het gebruiksovergangsrecht valt. De conclusie is dat zich een overtreding heeft voorgedaan en dat het college bevoegd is om daar handhavend tegen op te treden.
    Het betoog slaagt niet.
    Zijn er redenen om van handhavend optreden af te zien?
    10.     [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat er geen strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Zij voeren aan dat het college voldoende tijd heeft gehad om handhavend op te treden in de door hen genoemde gevallen. Daar heeft het college vanaf het moment van het indienen van het bezwaarschrift tot aan de behandeling van het beroep door de rechtbank twaalf maanden de tijd voor gehad.
    10.1.  Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678, geldt bij handhavingsbesluiten bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.
    Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is.
    Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
    10.2.  Het college heeft zich inmiddels op het standpunt gesteld dat de door [appellant] en anderen aangedragen gevallen, namelijk de horecagelegenheden Charelli aan het Van Coothpein 35 en El Cinto Pino aan de Nieuwe Ginnekenstraat 10b, geen gelijke gevallen zijn en heeft dat naar het oordeel van de Afdeling ook mogen doen. Het college heeft op de zitting toegelicht dat Charelli en El Cinto Pino niet, zoals Café Gastropub Saus, in een woonwijk zijn gelegen, maar in een drukke straat met veel horecagelegenheden. De achtertuinen van Charelli en El Cinto Pino grenzen ook niet aan de achtertuinen van woningen, zoals bij Café Gastropub Saus wel het geval is. Ook heeft het college erop gewezen dat bij Charelli en El Cinto Pino, anders dan bij Café Gastropub Saus, geen verzoek is gedaan om handhavend op te treden. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat het beroep van [appellant] op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt.
    Het betoog slaagt niet.
    Overschrijding redelijke termijn
    11.     [appellant] en anderen hebben de Afdeling op de zitting verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
    11.1.  De redelijke termijn is overschreden als de duur van de totale procedure te lang is. Voor een procedure als deze, die uit een bezwaarprocedure en twee rechterlijke instanties bestaat, is in beginsel een totale lengte van ten hoogste vier jaar redelijk. Hierbij wordt een half jaar gerekend voor de behandeling van het bezwaar, anderhalf jaar voor de behandeling van het beroep en twee jaar voor de behandeling van het hoger beroep. De termijn begint op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan.
    11.2.  Het college heeft het bezwaarschrift van [appellant] en anderen ontvangen op 14 oktober 2022. De beslechting van het geschil in hoger beroep is geëindigd met de uitspraak van heden, zodat de procedure niet langer dan vier jaar heeft geduurd en de redelijke termijn reeds daarom niet is overschreden.
    Conclusie en proceskosten
    12.     Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd.
    13.     Het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn wordt afgewezen.
    14.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       wijst het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn af.
    Aldus vastgesteld door mr. C.C.W. Lange, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. F. Nales, griffier.
    w.g. Lange
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Nales
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 18 februari 2026
    680-1044
     
    BIJLAGE
     
    Bestemmingsplan "Binnenstad" van de gemeente Breda
    Artikel 1.20 Begane grond
    de bouwlaag van een gebouw, die rechtstreeks ontsloten wordt vanaf het straatniveau;
    Artikel 9.1 Bestemmingsomschrijving
    De voor "Gemengd - 1" aangewezen gronden zij bestemd voor:
    […]
    b. Op de begane grond en/of de verdiepingen zoals aangegeven in bijlage 2 tevens voor:
    […]
    4. ter plaatse van de aanduiding "horeca tot en met categorie 4" voor horeca behorende tot de categorieën 1 tot en met 4;
    […]
    Artikel 29.2 Overgangsrecht gebruik
    a. Het gebruik van gronden en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.
    b. Het is verboden het met het bestemmingsplan strijdig gebruik, bedoeld onder a. te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind.
    c. Indien het gebruik, bedoeld onder a., na het tijdstip van inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten.
    d. Het bepaalde onder a. is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.