ECLI:NL:RVS:2026:1234, Raad van State, 04-03-2026, 202307646/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2026-03-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 september 2023 heeft de raad van de gemeente Hilvarenbeek het bestemmingsplan "Witvenstraat ong. (naast 29), Haghorst" gewijzigd vastgesteld. [partij] is eigenaar van het perceel aan de Witvenstraat in Haghorst ten westen van nummer 29. Volgens de planregels is maar één woning toegestaan op een bestemmingsvlak, waardoor er geen mogelijkheid voor woningbouw op het perceel was. [partij] heeft de wens om een woning te realiseren op het perceel, waarbij gebruik wordt gemaakt van de ruimte-voor-ruimteregeling zoals volgt uit artikel 3.79 van de Interim Omgevingsverordening Noord-Brabant (IOV). [appellante] en anderen wonen aan de Witvenstraat en Voorste Welder rondom het plangebied en zijn het niet eens met het bestemmingsplan. Volgens [appellante] en anderen wordt de woning niet op een aanvaardbare locatie ontwikkeld, zoals bedoeld in artikel 3.79, eerste lid, aanhef en onder b, van de IOV. En zij vrezen dat de realisatie van de woning op het perceel ongewenste gevolgen heeft voor de kwaliteit van het landschap.

202307646/1/R2.
    Datum uitspraak: 4 maart 2026
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellante] en anderen, allen wonend in Haghorst, gemeente Hilvarenbeek,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Hilvarenbeek,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 28 september 2023 heeft de raad het bestemmingsplan "Witvenstraat ong. (naast 29), Haghorst" gewijzigd vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben [appellante] en anderen beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 13 januari 2026, waar [appellante] en anderen, vertegenwoordigd door [appellante], en de raad, vertegenwoordigd door J.D.J.M. Klinkenberg, zijn verschenen. Verder is op de zitting [partij], bijgestaan door [gemachtigde], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 16 maart 2023 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Wettelijk kader
    2.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt onderdeel uit van de uitspraak.
    Toetsingskader
    3.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Inleiding
    4.       [partij] is eigenaar van het perceel aan de Witvenstraat in Haghorst ten westen van nummer 29. Het perceel is kadastraal bekend als gemeente Hilvarenbeek, sectie N, nummer 2193. Het perceel had in het voorheen geldende bestemmingsplan "Buitengebied" de bestemming "Wonen" en deelde het bestemmingsvlak met de woning aan de Witvenstraat 29. Volgens de planregels is maar één woning toegestaan op een bestemmingsvlak, waardoor er geen mogelijkheid voor woningbouw op het perceel was. [partij] heeft de wens om een woning te realiseren op het perceel, waarbij gebruik wordt gemaakt van de ruimte-voor-ruimteregeling zoals volgt uit artikel 3.79 van de Interim Omgevingsverordening Noord-Brabant (IOV). De raad heeft bij besluit van 28 september 2023 het bestemmingsplan vastgesteld, waarmee op het perceel één woning van 750 m³ gerealiseerd kan worden.
    [appellante] en anderen wonen aan de Witvenstraat en Voorste Welder rondom het plangebied en zijn het niet eens met het bestemmingsplan. Volgens [appellante] en anderen wordt de woning niet op een aanvaardbare locatie ontwikkeld, zoals bedoeld in artikel 3.79, eerste lid, aanhef en onder b, van de IOV. En zij vrezen dat de realisatie van de woning op het perceel ongewenste gevolgen heeft voor de kwaliteit van het landschap.
    Beroepsgronden
    Is sprake van een aanvaardbare locatie als bedoeld in artikel 3.79 van de IOV?
    5.       [appellante] en anderen betogen dat het plan in strijd is met artikel 3.79, eerste lid, aanhef en onder b, van de IOV. Daartoe voeren [appellante] en anderen aan dat geen sprake is van een aanvaardbare locatie, zoals bedoeld in artikel 3.78, derde lid, van de IOV. Dat is zo, omdat de planlocatie niet in een bebouwingsconcentratie ligt en de ontwikkeling geen logische afronding geeft van "Stedelijk gebied" of een bebouwingsconcentratie. Volgens [appellante] en anderen staan er aan de Witvenstraat nu maar drie woningen in een straal van 228 m en wordt de afronding van het stedelijk gebied gevormd door het nieuwbouwproject De Welder 2 ten oosten van het perceel. Verder voldoet het feit dat de planlocatie in een kernrandzone ligt, zoals blijkt uit het gemeentelijke beleidsstuk Visie Ruimte voor ruimte, volgens [appellante] en anderen niet aan de voorwaarde dat sprake moet zijn van een aanvaardbare locatie in de IOV. Daarnaast betogen [appellante] en anderen dat het bestemmingsplan tot ongewenste precedentwerking leidt, aangezien er aan de Witvenstraat nog drie percelen liggen waar woningbouw theoretisch mogelijk zou zijn. Volgens [appellante] heeft dit ongewenste gevolgen voor de kwaliteit van het landschap.
    5.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat de ontwikkeling van de woning plaatsvindt op een planologisch aanvaardbare locatie in een bebouwingsconcentratie, zoals bedoeld in artikel 3.79, eerste lid, aanhef en onder b, gelezen in samenhang met artikel 3.78, derde lid, van de IOV. De planlocatie ligt volgens de raad namelijk in een kernrandzone, zoals is afgebeeld in de gemeentelijke Visie Ruimte voor ruimte en de Structuurvisie Hilvarenbeek. Op de zitting heeft de raad toegelicht, dat op basis van de feitelijke situatie de planlocatie binnen een kernrandzone ligt en daarmee een bebouwingsconcentratie is als bedoeld in de IOV. De planlocatie bevindt zich volgens de raad namelijk in een overgangszone van bestaand stedelijk gebied naar het buitengebied, met daarin relatief veel bebouwing op korte afstand van elkaar en een toenemende menging van functies als bedoeld in artikel 1.1 van de IOV. Zo sluit de planlocatie volgens de raad aan bij de kern Haghorst en wordt die omgeven door op korte afstand van elkaar gelegen burgerwoningen, agrarische bedrijven en een bedrijvenlocatie. Daarnaast stelt de raad zich op het standpunt dat de toevoeging van één ruimte-voor-ruimtewoning op het perceel aan de Witvenstraat niet leidt tot precedentwerking en geen ongewenste gevolgen heeft voor de kwaliteit van het landschap, aangezien de woning landschappelijk is ingepast en op een aanvaardbare locatie is voorzien als bedoeld in artikel 3.79 van de IOV.
    5.2.    Er is sprake van een aanvaardbare locatie, zoals bedoeld in artikel 3.78, derde lid, gelezen in samenhang met artikel 3.79, eerste lid, onder b, van de IOV, als de planlocatie in een bebouwingsconcentratie ligt of de ontwikkeling een logische afronding geeft van het Stedelijk gebied of een bebouwingsconcentratie. Een bebouwingsconcentratie wordt volgens de begripsbepaling uit de IOV gedefinieerd als een kernrandzone, bebouwingslint of bebouwingscluster. Een kernrandzone is in de begripsbepaling uit de IOV gedefinieerd als een overgangszone van bestaand stedelijk gebied naar het buitengebied, met daarin relatief veel bebouwing op korte afstand van elkaar met een toenemende menging van functies.
    5.3.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad voldoende gemotiveerd dat de woning op een aanvaardbare locatie is voorzien. Uit de feitelijke situatie van de locatie van het plangebied blijkt namelijk dat de planlocatie in een kernrandzone ligt als bedoeld in de IOV. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de planlocatie op circa 200 m van de kern van Haghorst ligt, die behoort tot het stedelijk gebied. De planlocatie ligt daarmee in de overgangszone tussen het stedelijk gebied en het buitengebied en wordt, zoals de raad heeft aangegeven, omgeven door op korte afstand van elkaar gelegen burgerwoningen, agrarische bedrijven en een bedrijvenlocatie. Gelet hierop wordt voldaan aan artikel 3.78, derde lid, onder a, van de IOV en is daarom sprake van een aanvaardbare locatie als bedoeld in artikel 3.79, eerste lid, onder b, van de IOV. Overigens blijkt ook uit de aanduidingen in de Visie Ruimte voor ruimte en de Structuurvisie Hilvarenbeek dat de planlocatie volgens het gemeentelijk ruimtelijk beleid in de kernrandzone ligt. Het betoog slaagt niet.
    5.4.    Over het betoog van [appellante] en anderen over de ongewenste precedentwerking van het plan en de ruimtelijke gevolgen voor het gebied oordeelt de Afdeling als volgt. De raad heeft voldoende gemotiveerd dat een ruimtelijke ontwikkeling alleen mogelijk is als de nieuwbouwwoning op een aanvaardbare locatie is voorzien, zoals bedoeld in artikel 3.79, eerste lid, onder b, van de IOV. Omdat aan deze voorwaarde is voldaan, heeft de raad zich op het standpunt kunnen stellen dat de bouw van één woning aan de Witvenstraat zoals toegestaan in dit plan, geen ongewenste gevolgen heeft voor de kwaliteit van het landschap. Eventuele nieuwe woningbouwinitiatieven moeten opnieuw aan de IOV worden getoetst. Het betoog slaagt niet.
    Bestemmingsplanprocedure
    6.       [appellante] en anderen betogen dat er geen voorontwerpbestemmingsplan gepubliceerd is door de raad, terwijl dit wel is voorgelegd aan de provincie Noord-Brabant. Daarnaast betogen [appellante] en anderen dat de vooroverlegreactie van de provincie Noord-Brabant pas na de behandeling van het plan door de raadscommissie openbaar is gemaakt. In die vooroverlegreactie heeft de provincie aangegeven dat het gaat om een bebouwingslint.
    6.1.    Zoals de raad heeft gesteld, heeft voorafgaand aan de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan vooroverleg plaatsgevonden met de provincie. De provincie heeft bij brief van 20 april 2022 in het kader van het wettelijk vooroverleg een reactie gegeven. De resultaten daarvan zijn verwerkt in de plantoelichting. Anders dan [appellante] en anderen veronderstellen, geldt geen wettelijke verplichting voor de raad dat een voorontwerpbestemmingsplan gepubliceerd moet worden.
    Blijkens de raadsinformatiebrief is de vooroverlegreactie van de provincie aan Schrijvens-Roefs en anderen toegestuurd en heeft de raad daarvan voorafgaand aan de vaststelling van het plan kennisgenomen.
    Voor zover in de vooroverlegreactie van de provincie een andere duiding is gegeven aan de omgeving van het plangebied, namelijk dat sprake is van een bebouwingslint, is het aan de raad om bij de toetsing van het plan aan de IOV te bepalen of sprake is van een bebouwingsconcentratie. De raad is niet gebonden aan het standpunt van het provinciebestuur in het kader van vooroverleg. Overigens leidt de typering in de vooroverlegreactie ook tot de conclusie dat sprake is van een bebouwingsconcentratie,  omdat zo’n bebouwingsconcentratie een bebouwingslint kan zijn, zoals is aangegeven onder 5.2 .
    Het betoog slaagt niet.
    Sociaal-ruimtelijke visie Haghorst
    7.       [appellante] en anderen betogen dat de Sociaal-ruimtelijke visie Haghorst door de raad niet gebruikt mag worden ter onderbouwing van het bestemmingsplan. Daartoe voeren [appellante] en anderen aan dat de raad in de beantwoording van de zienswijzen en in het ontwerpbestemmingsplan aan de Sociaal-ruimtelijke visie Haghorst veel gewicht toekent ter onderbouwing van het bestemmingsplan, terwijl de raad daarmee niet heeft gemotiveerd hoe de kwaliteit van het landschap en de bestaande zichtlijnen behouden blijven. Ook wordt in de Sociaal-ruimtelijke visie Haghorst de fictieve, niet bestaande term "woon-werklandschap" gebruikt, zo voeren [appellante] en anderen aan.
    7.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat de Sociaal-ruimtelijke visie Haghorst alleen richtinggevend is voor de wenselijkheid van het initiatief en daarom gebruikt is ter onderbouwing van het plan. Op basis van deze visie is de bouw van één woning in het woon-werklandschap volgens de raad passend, omdat het geen ongewenste gevolgen heeft voor de kwaliteit van het landschap. De visie bevat volgens de raad geen verplichting om de zichtlijnen in stand te houden.
    7.2.    In de Sociaal-ruimtelijke visie Haghorst is opgenomen dat ten westen van de kern van Haghorst de mogelijkheid wordt geboden om te wonen en te werken en dat in dit woon-werklandschap kleinschalige woningbouwontwikkelingen op erven zijn voorzien. De raad heeft zich op het standpunt kunnen stellen dat de bouw van een woning op een bestaand erf daarin past. Zoals de raad heeft gesteld, is in deze visie geen beleidsmatige verplichting opgenomen om alle bestaande zichtlijnen ten behoeve van de kwaliteit van het landschap in stand te houden. De Afdeling is daarom van oordeel dat de raad zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat de realisatie van één woning passend is binnen het woon-werklandschap, zoals is opgenomen in de Sociaal-ruimtelijke visie Haghorst, en geen ongewenste gevolgen heeft voor de kwaliteit van het landschap. Het betoog slaagt niet.
    Herhalen zienswijze
    8.       [appellante] en anderen hebben zich in het beroepschrift voor het overige beperkt tot het verwijzen naar de inhoud van de zienswijze van [appellante]. In de Nota van beantwoording zienswijzen behorende bij het bestreden besluit is ingegaan op deze zienswijze. [appellante] en anderen hebben in het beroepschrift geen redenen aangevoerd waarom de weerlegging van die zienswijze daarin onjuist zou zijn.       Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    9.       Het beroep is ongegrond.
    10.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Gundelach, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.P.F. Boermans, griffier.
    w.g. Gundelach
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Boermans
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 4 maart 2026
    429-1186
     
    BIJLAGE
     
    Interim omgevingsverordening Noord-Brabant
    Artikel 1.1 Begripsbepaling
    Bebouwingsconcentratie: kernrandzone, bebouwingslint of bebouwingscluster.
    Kernrandzone: overgangszone van bestaand stedelijk gebied naar het buitengebied, met daarin relatief veel bebouwing op korte afstand van elkaar met een toenemende menging van functies.
    Artikel 3.78 Maatwerk met als doel omgevingskwaliteit
    (…)
    Lid 3
    Er is sprake van een aanvaardbare locatie voor de ontwikkeling van een woning als:
    a. de locatie in een bebouwingsconcentratie ligt; of
    b. de ontwikkeling een logische afronding geeft van Stedelijk gebied of een bebouwingsconcentratie.
    (…)
    Artikel 3.79 Ruimte-voor-ruimtekavel
    Lid 1
    Een bestemmingsplan kan voorzien in een of meerdere ruimte-voor-ruimtekavels in Stedelijk gebied of Landelijk gebied als deze ontwikkeling:
    a. door of vanwege de Ontwikkelingsmaatschappij ruimte voor ruimte plaatsvindt, gelet op de in het verleden behaalde aanzienlijke winst van omgevingskwaliteit;
    b. op een aanvaardbare locatie plaatsvindt als bedoeld in artikel 3.78, derde lid; en
    c. past binnen de ontwikkelingsrichting van het gebied, bedoeld in artikel 3.77.
    (…)