ECLI:NL:RVS:2025:4318, Raad van State, 10-09-2025, 202305589/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-09-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 januari 2021 heeft het college van gedeputeerde staten van Gelderland aan [appellant] een vergunning verleend op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming voor de wijziging van een melkveehouderij. [appellant] heeft een natuurvergunning aangevraagd voor de wijziging van zijn veehouderij. Het gaat om de wijziging van de melkveebezetting. Daarnaast had de veehouderij voorheen een melkveetak en een varkenstak, maar die laatste tak wordt stopgezet. Het college heeft de natuurvergunning verleend, omdat het aangevraagde project niet tot andere of meer gevolgen leidt dan de gevolgen van het in de Hinderwetvergunning van 12 februari 1980 vergunde project (intern salderen). MOB en Leefmilieu verzetten zich tegen deze natuurvergunning, omdat volgens hen de Hinderwetvergunning is vervallen.

202305589/1/R2.
    Datum uitspraak: 10 september 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       het college van gedeputeerde staten van Gelderland (hierna: het college),
    2.       [appellant], wonend in [woonplaats],
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 24 juli 2023 in zaak nr. 21/804 in het geding tussen:
    Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. en de Vereniging Leefmilieu (hierna: MOB en Leefmilieu), beide gevestigd in Nijmegen,
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 6 januari 2021 heeft het college aan [appellant] een vergunning verleend op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) voor de wijziging van een melkveehouderij.
    Bij uitspraak van 24 juli 2023 heeft de rechtbank het door MOB en Leefmilieu daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit te nemen op de aanvraag.
    Tegen deze uitspraak hebben het college en [appellant] hoger beroep ingesteld.
    MOB en Leefmilieu en het college hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    MOB en Leefmilieu en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 11 juli 2025, waar het college, vertegenwoordigd mr. C.F. Geerdes en drs. C.C. Bosselaar, en [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], rechtsbijstandverlener in Lichtenvoorde, zijn verschenen.
    Verder is MOB en Leefmilieu, vertegenwoordigd door ir. A.K.M. van Hoof, rechtsbijstandverlener in Gennep, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een natuurvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
    De aanvraag om een natuurvergunning is ingediend op 11 februari 2019. Dat betekent dat in dit geval de Wet natuurbescherming, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellant] heeft een natuurvergunning aangevraagd voor de wijziging van zijn veehouderij. Het gaat om de wijziging van de melkveebezetting. Daarnaast had de veehouderij voorheen een melkveetak en een varkenstak, maar die laatste tak wordt stopgezet. Het college heeft de natuurvergunning verleend, omdat het aangevraagde project niet tot andere of meer gevolgen leidt dan de gevolgen van het in de Hinderwetvergunning van 12 februari 1980 vergunde project (intern salderen). MOB en Leefmilieu verzetten zich tegen deze natuurvergunning, omdat volgens hen de Hinderwetvergunning is vervallen.
    Aangevallen uitspraak
    3.       Vanaf overweging 7.4 is de rechtbank ingegaan op de vraag of de Hinderwetvergunning van 12 februari 1980 is vervallen op grond van artikel 27, eerste of derde lid, van de Hinderwet. Dit is het geval, indien de inrichting niet binnen drie jaar na het onherroepelijk worden van de Hinderwetvergunning was voltooid en in werking gebracht of wanneer de inrichting drie achtereenvolgende jaren buiten werking was geweest.
    De rechtbank is van oordeel dat MOB en Leefmilieu, door aan te geven dat de meitelgegevens tussen 1980-1989 ontbreken bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (hierna: RVO), een begin van bewijs hebben geleverd dat er in de inrichting minimaal drie achtereenvolgende jaren na het onherroepelijk worden van de vergunning geen of minder dieren zijn gehouden. Hierdoor is niet duidelijk of de Hinderwetvergunning is vervallen. Het college zal hier onderzoek naar moeten doen, zo heeft de rechtbank overwogen.
    Hoger beroepen
    4.       Het college en [appellant] betogen dat de brief van de RVO, waarin staat dat er bij de RVO alleen gegevens van 1989 tot heden bekend zijn, niet een begin van bewijs levert dat de Hinderwetvergunning is vervallen. Een ander standpunt zou betekenen dat het databeheer of de grondigheid van de zoekslag van de behandelend medewerker bij de RVO bepalend is bij de vraag of een Hinderwetvergunning is vervallen. Daarnaast volgt uit de brief van de RVO niet dat geen opgave is gedaan of dat geen gegevens beschikbaar zijn. Er staat alleen dat die gegevens niet zijn gevonden bij een inventarisatie in het kader van een verzoek van MOB en Leefmilieu op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob). Ter onderbouwing wijst het college op de uitspraken van de Afdeling van 5 augustus 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2490) en 16 maart 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:901).
    Volgens het college en [appellant] zou de uitleg van de rechtbank betekenen dat de veehouder of het college diertelgegevens meer dan 30 jaar moet bewaren en moet overdragen aan rechtsopvolgers. Het vorenstaande heeft de rechtbank niet onderkend.
    Ook zijn de meitellingen maar een momentopname en kan het dus zo zijn dat er dat jaar wel vee is gehouden. Ook dit is niet door de rechtbank onderkend.
    4.1.    [appellant] betoogt dat hij op de zitting bij de rechtbank heeft toegelicht dat de tenaamstelling van het bedrijf in 1989 is gewijzigd, omdat hij toen tot de maatschap van zijn ouders is toegetreden. Het kan zijn dat de RVO daarom geen gegevens heeft kunnen vinden. [appellant] betwist dat het bedrijf geen opgave in het Landbouwtellingensysteem heeft gedaan. Dit is ten onrechte door de rechtbank niet betrokken volgens [appellant].
    4.2.    Het college betoogt aanvullend dat het voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de Hinderwetvergunning niet is vervallen. Volgens het college is voldoende geconcretiseerd dat er ruim voor 1989 al voorzieningen voor dieren zijn gebouwd. Het mag als vaststaand worden aangenomen dat vee wordt gehouden wanneer een veehouder alle benodigde voorzieningen bouwt.
    Het college wijst erop dat de bewijslast die de rechtbank hanteert, tot moeilijke situaties kan leiden. De vraag of een Hinderwetvergunning is vervallen wordt dan afhankelijk gesteld van toevallige gegevens over dieraantallen die nog te vinden zijn na 30 tot 40 jaar. Dit is volgens het college in strijd met de evenredigheid. Ook dit heeft de rechtbank niet onderkend.
    Schriftelijke uiteenzetting MOB en Leefmilieu
    5.       MOB en Leefmilieu zetten uiteen dat zij, anders dan het college en [appellant], geen relevant verschil zien tussen de voorliggende zaak en de zaak die voorlag in de door de rechtbank aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 22 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:768. Ook daar waren via een Wob-verzoek meitellingen opgevraagd en bleken die over een reeks van jaren niet aanwezig te zijn. De omstandigheden die door het college en [appellant] worden geschetst, zijn volgens MOB en Leefmilieu niet relevant. Dat is zo, omdat gegevens opgevraagd zijn van veehouderijen en niet op naam, en alleen het feit dat er gebouwen zijn gerealiseerd niet betekent dat er vee is gehouden.
    Nadere reactie college
    6.       Naar aanleiding van de schriftelijke uiteenzetting van MOB en Leefmilieu heeft het college contact opgenomen met de RVO om te vragen of zij beschikt over gegevens van voor 1989. In de e-mail van 28 februari 2024 heeft de RVO gereageerd. Volgens het college blijkt uit het antwoord van de RVO dat hij geen gegevens heeft van voor 1989.
    6.1.    In de e-mail van 28 februari 2024 schrijft de RVO het volgende:
    "Voor 1989 voerden we de Landbouwtelling nog niet uit. Die gegevens gingen via districtbureauhouders rechtstreeks naar CBS, zij stuurden ze na verwerking naar het LEI (nu opgegaan in Wageningen Universiteit) waar ze werden bewaard. Het zijn dus niet onze gegevens want RVO of een voorloper van RVO heeft ze niet ingewonnen. Door ontsluiting van gegevens door o.a. automatisering kunnen de gegevens vanaf 1989 niet altijd meer gekoppeld worden aan een adres c.q. relatie. Dit kan een reden zijn dat oudere gegevens soms wel en soms niet beschikbaar zijn."
    Hinderwetvergunning vervallen?
    7.       Artikel 27 van de Hinderwet luidde:
    "1. Behalve waar zulks elders in deze wet is bepaald, vervalt de vergunning, wanneer de inrichting niet binnen drie jaren na het onherroepelijk worden van de vergunning voltooid en in werking is gebracht - tenzij toepassing is gegeven aan het tweede lid - dan wel wanneer de inrichting is verwoest of gedurende drie achtereenvolgende jaren buiten werking is geweest.
    2. Indien kan worden verwacht dat de inrichting niet binnen de in het eerste lid bedoelde termijn kan worden voltooid en in werking gebracht, kan in de vergunning een andere termijn worden vastgesteld, die daarvoor in de plaats treedt.
    3. Wanneer een gedeelte van de inrichting is verwoest dan wel gedurende drie achtereenvolgende jaren buiten werking is geweest, vervalt de vergunning voor dat gedeelte.
    4. De vergunning vervalt eveneens, wanneer de houder der vergunning - schriftelijk heeft verklaard van de vergunning geen gebruik te willen maken."
    8.       Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 20 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1587, is het college, in een geval waarin geen tekenen aanwezig waren dat gedurende tenminste drie achtereenvolgende jaren minder dieren in de inrichting werden gehouden, bij het verlenen van de natuurvergunning er niet toe verplicht ambtshalve onderzoek te verrichten naar de vraag of een Hinderwetvergunning eventueel gedeeltelijk is vervallen op grond van artikel 27, derde lid, van de Hinderwet.
    Het ligt primair op de weg van degene die stelt dat de Hinderwetvergunning is vervallen, om feiten en omstandigheden aan te voeren welke een begin van bewijs opleveren voor de juistheid van die stelling.
    8.1.    Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat met de door MOB en Leefmilieu overgelegde gegevens in dit geval geen begin van bewijs is geleverd dat de Hinderwetvergunning van 12 februari 1980 is vervallen. Uit de brief van de RVO van 29 december 2020, die MOB en Leefmilieu als begin van bewijs over het vervallen van de Hinderwetvergunning bij de rechtbank hebben ingebracht, kan de Afdeling niet afleiden dat de veehouder geen Landbouwtellingen heeft opgegeven. De RVO geeft in die brief alleen maar aan dat de RVO voor de veehouderij van [appellant] alleen over gegevens van de jaren 1989 tot en met heden beschikt. Zoals is aangegeven in de e-mail van de RVO aan het college van 28 februari 2024, voerde de RVO voor 1989 de Landbouwtellingen nog niet uit en werden die gegevens niet bij hen opgeslagen of bewaard. Dat betekent dat uit alleen het feit dat de RVO deze gegevens niet heeft, dus niet kan worden afgeleid dat een veehouder geen opgave heeft gedaan of geen dieren hield. Ook wordt er in die e-mail op gewezen dat door ontsluiting van gegevens door onder andere veranderende automatisering oudere gegevens soms niet beschikbaar zijn. De rechtbank heeft op basis van de omstandigheid dat bij de RVO geen gegevens van voor 1989 aanwezig waren, dus ten onrechte geoordeeld dat MOB en Leefmilieu een begin van bewijs hebben geleverd dat voor 1989 geen dieren in de veehouderij werden gehouden. Deze zaak verschilt dan ook van de uitspraak van de Afdeling van 22 maart 2017 waar MOB en Leefmilieu naar verwijzen, omdat uit de in die zaak aangeleverde gegevens de Afdeling in overweging 5.3 wel kon afleiden dat er geen opgave was gedaan van de dieraantallen door het bedrijf. Dat kan de Afdeling uit de hier overgelegde informatie niet.
    Gelet op het bovenstaande is de rechtbank ten onrechte op grond van de door MOB en Leefmilieu aangeleverde gegevens tot het oordeel gekomen dat een begin van bewijs is geleverd dat de Hinderwetvergunning van 12 februari 1980 is vervallen en het college daar onderzoek naar moet doen.
    8.2.    Het hoger beroep is om deze reden al gegrond. Gelet daarop hoeft wat het college naar voren heeft gebracht over de uitspraken van 5 augustus 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2490) en 16 maart 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:901), geen bespreking meer. Ook hoeft wat het college naar voren brengt over het al opgericht zijn van de bebouwing, geen bespreking meer. Dat geldt ook voor wat [appellant] naar voren heeft gebracht over de wijziging van de tenaamstelling van het bedrijf.
    9.       De Afdeling zal hierna het beroep van MOB en Leefmilieu bespreken, voor zover de beroepsgronden nog niet zijn besproken door de rechtbank.
    Beroepsgrond MOB en Leefmilieu: vergunningplicht intern salderen
    10.     In de uitspraak van 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4923 (hierna: 18 december-uitspraak) heeft de Afdeling haar rechtspraak over intern salderen gewijzigd. In overweging 23 en 23.1 van de 18 december-uitspraak staat dat deze wijziging direct van toepassing is in lopende natuurvergunningprocedures en dat de Afdeling in al lopende (hoger)beroepsprocedures tegen natuurvergunningen de naar voren gebrachte beroepsgronden zal beoordelen in het licht van het nieuwe beoordelingskader.
    Deze zaak gaat over de verlening van een natuurvergunning, waardoor wat hierboven staat van toepassing is. Dat MOB en Leefmilieu geen incidenteel hoger beroep hebben ingesteld tegen de aangevallen uitspraak is hiertoe, anders dan door het college op de zitting heeft betoogd, niet relevant. MOB en Leefmilieu hadden bij de rechtbank namelijk nog meer beroepsgronden ingebracht en de rechtbank heeft die niet besproken omdat de rechtbank al tot het oordeel kwam dat het bestreden besluit moest worden vernietigd, omdat MOB en Leefmilieu een begin van bewijs hebben geleverd dat de Hinderwetvergunning zou zijn vervallen. Omdat de betogen van het college en [appellant] tegen dat oordeel slagen, moet de Afdeling nog bezien of de door de rechtbank niet besproken gronden van MOB en Leefmilieu wellicht ook tot het oordeel leiden dat het besluit van 6 januari 2021 moet worden vernietigd. Daarbij past de Afdeling het recht toe zoals dat geldt op het moment van deze uitspraak. De Afdeling komt ook zonder incidenteel hoger beroep dus toe aan het beoordelen van de onbesproken beroepsgronden van MOB en Leefmilieu in het licht van de 18 december-uitspraak.
    De Afdeling vat de beroepsgronden van MOB en Leefmilieu bij de rechtbank zo op dat volgens hen ten onrechte op grond van interne saldering tot de conclusie is gekomen dat er geen vergunningplicht geldt.
    10.1.  Voor het beoordelen van de vraag of voor het aangevraagde project een natuurvergunning nodig is, is - zoals MOB en Leefmilieu terecht betogen - de 18 december-uitspraak van belang. In die uitspraak heeft de Afdeling de rechtspraak over intern salderen gewijzigd. Die wijziging houdt kort gezegd in dat voor de beoordeling of een vergunning nodig is niet langer een vergelijking mag worden gemaakt tussen de gevolgen van de bestaande vergunde situatie en de gevolgen van het project na wijziging. Dit betekent dat in de voortoets bij de beoordeling of significante gevolgen op voorhand zijn uitgesloten, de gevolgen van het project op zichzelf worden onderzocht. Als uit de voortoets volgt dat significante gevolgen niet op voorhand zijn uitgesloten, dan is voor het project een natuurvergunning nodig. De referentiesituatie mag onder voorwaarden wel als mitigerende maatregel in een passende beoordeling worden betrokken bij de verlening van de natuurvergunning.
    10.2.  In de natuurvergunning van 6 januari 2021 staat dat de referentiesituatie wordt ontleend aan de Hinderwetvergunning van 12 februari 1980. Op grond van de AERIUS-verschilberekening van 28 december 2020 is in de voortoets geconcludeerd dat het project niet leidt tot meer of andere gevolgen dan de gevolgen van het vergunde project op grond van de Hinderwetvergunning.
    De natuurvergunning van 6 januari 2021 is dus niet beoordeeld op de wijze zoals in de 18 december-uitspraak uiteen is gezet. De gevolgen van de referentiesituatie zijn ten onrechte betrokken bij de beoordeling of een vergunning nodig is. Dat betekent dat de rechtbank het besluit van 6 januari 2021 terecht heeft vernietigd, zij het op andere gronden. De vernietiging van het besluit van 6 januari 2021 blijft dus in stand.
    Conclusie
    Conclusie hoger beroepen
    11.     De hoger beroepen zijn gegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank, met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    12.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Hoe nu verder?
    13.     Het college moet een nieuw besluit op de aanvraag nemen. Daarbij moet het college deze uitspraak en het beoordelingskader uit de uitspraak van 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4923, in acht nemen.
    13.1.  Dit betekent dat het college eerst zal moeten beoordelen of het aangevraagde project ten opzichte van het project zoals vergund in de Hinderwetvergunning van 12 februari 1980 een voortzetting is van één-en-hetzelfde project of een wijziging is ten opzichte van het in de Hinderwetvergunning verleende project. Als sprake is van een wijziging van het project, dan zal beoordeeld moeten worden of de activiteit zoals die na de wijziging wordt voortgezet (inclusief de ongewijzigde onderdelen die worden gecontinueerd) significante gevolgen kan hebben. Als uit de voortoets volgt dat significante gevolgen niet op voorhand zijn uitgesloten, dan is voor het project een natuurvergunning nodig en zal het college aan de hand van het beoordelingskader uit de 18 december-uitspraak moeten beoordelen of een natuurvergunning kan worden verleend.
    Overgangsrecht en AERIUS-calculator
    14.     Zoals onder 1 van deze uitspraak is weergegeven, is op het nieuw te nemen besluit het recht van toepassing zoals dat onmiddellijk vóór 1 januari 2024 gold. Dat zijn in dit geval de relevante bepalingen over de verlening van een natuurvergunning uit de Wnb, het Besluit natuurbescherming en de Regeling natuurbescherming (hierna: Rnb). Daarbij geldt dat, in afwijking van het bepaalde in artikel 2.1 van de Rnb, de versie van AERIUS-Calculator moet worden gebruikt die op grond van artikel 1.4, eerste lid, van de Omgevingsregeling in samenhang gelezen met bijlage II bij de Omgevingsregeling, geldt op het moment van het nemen van het nieuwe besluit (vergelijk de uitspraak van 4 september 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3356).
    Judiciële lus
    15.     Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart de hoger beroepen gegrond;
    II.       bevestigt de aangevallen uitspraak;
    III.      bepaalt dat tegen het door het college van gedeputeerde staten van Gelderland te nemen nieuwe besluit op de aanvraag van [appellant] alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    IV.      gelast dat de griffier van de Raad van State aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht van € 274,00 voor behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
    Aldus vastgesteld door mr. M.M. Kaajan, voorzitter, mr. J. Gundelach en mr. J.J.W.P. van Gastel, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J. Pistoor, griffier.
    w.g. Kaajan
    voorzitter
    w.g. Pistoor
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 10 september 2025
    932