ECLI:NL:RVS:2025:1423, Raad van State, 02-04-2025, 202401576/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-04-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 juli 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Den Haag geweigerd aan [wederpartij] een omgevingsvergunning te verlenen voor het veranderen van de indeling van een woning aan de [locatie] te Den Haag. [wederpartij] heeft een omgevingsvergunning aangevraagd voor het veranderen van de indeling van de woning op het perceel. Hij wil op het pand twee extra bouwlagen maken voor vier studentenwoningen. Het college van burgemeester en wethouders van Den Haag heeft geweigerd de omgevingsvergunning te verlenen. Volgens het college voldoet de aanvraag niet aan de parkeernormen als opgenomen in artikel 5.1 van de regels van het bestemmingsplan "Parapluherziening (fiets)parkeren" en de Nota Parkeernormen Den Haag uit 2011 en is het bouwplan in strijd met het Bouwbesluit 2012. De rechtbank heeft onder meer overwogen dat artikel 5.1 van de planregels in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel en onverbindend moet worden geacht.

202401576/1/R3.
    Datum uitspraak: 2 april 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 18 januari 2024 in zaak nr. 22/2566 in het geding tussen, voor zover van belang:
    [wederpartij], wonend in Den Haag
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 juli 2021 heeft het college geweigerd aan [wederpartij] een omgevingsvergunning te verlenen voor het veranderen van de indeling van een woning aan de [locatie] te Den Haag (hierna: het perceel).
    Bij besluit van 3 maart 2022 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 18 januari 2024 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 3 maart 2022 vernietigd en bepaald dat het college een nieuw besluit op bezwaar neemt met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 februari 2025, waar het college, vertegenwoordigd door mr. S.J.C. Hocks, bijgestaan door mr. D.S.P. Roelands-Fransen, advocaat in Den Haag, en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. N.J.M. Beelaerts van Blokland, advocaat in Den Haag, vergezeld van [persoon], zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 9 april 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [wederpartij] heeft een omgevingsvergunning aangevraagd voor het veranderen van de indeling van de woning op het perceel. Hij wil op het pand twee extra bouwlagen maken voor vier studentenwoningen. Het college heeft geweigerd de omgevingsvergunning te verlenen. Volgens het college voldoet de aanvraag niet aan de parkeernormen als opgenomen in artikel 5.1 van de regels van het bestemmingsplan "Parapluherziening (fiets)parkeren" (hierna het bestemmingsplan) en de Nota Parkeernormen Den Haag uit 2011 en is het bouwplan in strijd met het Bouwbesluit 2012. De weigering is in bezwaar in stand gebleven.
    3.       De rechtbank heeft onder meer overwogen dat artikel 5.1 van de planregels in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel en onverbindend moet worden geacht. Het college heeft daarom de aanvraag niet kunnen toetsen aan deze planregel, zodat het niet in overeenstemming met deze planregel voorzien in voldoende parkeergelegenheid geen weigeringsgrond kan zijn. Het college is het niet eens met deze uitspraak en heeft hoger beroep ingesteld.
    Relevante regelgeving
    4.       Artikel 5.1 van de regels van het bestemmingsplan luidt:
    "a. Indien de ligging, de omvang of de bestemming van een gebouw of functie daartoe aanleiding geeft, mag een gebouw of functie alleen worden bebouwd of gebruikt onder de voorwaarde dat wordt voorzien in voldoende parkeergelegenheid ten behoeve van het parkeren van voertuigen en (brom)fietsen, met dien verstande dat voldoende ruimte moet zijn aangebracht in, op of onder de bebouwing, dan wel op of onder het onbebouwde terrein dat bij de bebouwing of functie behoort;
    b. of sprake is van voldoende (fiets)parkeergelegenheid, zoals genoemd onder a wordt bepaald op basis van de (fiets)parkeernormen, (fiets)parkeereisen en berekeningsmethode, zoals opgenomen in:
    1. voor motorvoertuigen: de Nota parkeernormen Den Haag, met dien verstande dat indien voornoemde nota gedurende de planperiode wordt gewijzigd, rekening wordt gehouden met die wijziging;
    2. voor fietsen: de beleidsregel Fietsparkeernormen Den Haag 2016, met dien verstande dat indien voornoemde nota gedurende de planperiode wordt gewijzigd, rekening wordt gehouden met die wijziging;
    c. burgemeester en wethouders passen de Nota parkeernormen Den Haag en beleidsregel Fietsparkeernormen Den Haag 2016 toe zoals deze geldt op het moment van indiening van de aanvraag om omgevingsvergunning."
    Beoordeling van het hoger beroep
    5.       Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat artikel 5.1 van de planregels in strijd is met het rechtzekerheidsbeginsel en daarom onverbindend moet worden geacht. Het college voert in dit verband ten eerste aan dat de rechtbank een onjuiste uitleg heeft gegeven aan de uitspraken van de Afdeling van 8 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1029, en van 15 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2822 en haar oordeel niet op die uitspraken heeft kunnen baseren. Het college voert verder aan dat de planregel niet evident in strijd is met de rechtszekerheid. De zinsnede 'indien de ligging, de omvang of de bestemming van een gebouw of functie daartoe aanleiding geeft' en de norm 'voldoende parkeergelegenheid' moeten in samenhang worden bezien om de parkeereis van een concreet bouwplan te bepalen. In de in onderdeel b van artikel 5.1 genoemde beleidsregel wordt aan beide begrippen invulling gegeven.
    5.1.    De mogelijkheid om de gelding van de toepasselijke bestemmingsplanregeling aan de orde te stellen in een procedure die is gericht tegen een besluit over de verlening van een omgevingsvergunning, strekt niet zover dat deze regeling aan dezelfde toetsingsmaatstaf wordt onderworpen als de toetsingsmaatstaf die wordt gehanteerd in het kader van de beoordeling van beroepen tegen een vastgesteld bestemmingsplan. Als in een procedure over vergunningverlening wordt aangevoerd dat de bestemmingsregeling in strijd is met een hogere regeling, dan moet de bestemmingsregeling alleen onverbindend worden geacht of buiten toepassing worden gelaten als de bestemmingsregeling evident in strijd is met de hogere regeling. Om evident te zijn, is onder meer vereist dat de hogere regelgeving zo concreet is dat deze zich voor toetsing daaraan bij wijze van exceptie leent.
    5.2.    De rechtbank heeft geoordeeld dat het college net zoals aan de orde was in de uitspraken van de Afdeling van 8 april 2020 en 15 december 2021 niet heeft verduidelijkt wat met de zinsnede "indien de ligging, de omvang of de bestemming van een gebouw of functie daartoe aanleiding geeft", zoals opgenomen in artikel 5.1 van de planregels wordt bedoeld. Uit die zinsnede kan volgens de rechtbank worden afgeleid dat niet in alle gevallen aan de Nota parkeernormen Den Haag wordt getoetst, maar alleen wanneer de ligging, de omvang of de bestemming van een gebouw of functie daartoe aanleiding geeft. Wanneer dat het geval is, is niet duidelijk. Dit betekent volgens de rechtbank dat artikel 5.1 van de planregels in strijd is met het rechtzekerheidsbeginsel en daarom onverbindend moet worden geacht.
    5.3.    Het college heeft eerder de voorzieningenrechter van de Afdeling verzocht een voorlopige voorziening te treffen. De voorzieningenrechter heeft bij uitspraak van 4 juni 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2284, op dat verzoek beslist. In zijn uitspraak heeft de voorzieningenrechter met een voorlopig oordeel het oordeel van de rechtbank over de verbindendheid van artikel 5.1 van de planregels beoordeeld.
    5.4.    In de uitspraak van de voorzieningenrechter, onder 6.3 tot en met 6.6, heeft de voorzieningenrechter overwogen dat in de uitspraken van 8 april 2020 en 15 december 2021 andere toetsingsmaatstaven aan de orde waren dan de toetsingsmaatstaf, die geldt in deze procedure, waarbij het erom om gaat of de betrokken planregel in evidente strijd is met een hogere regeling, wil deze onverbindend kunnen worden geacht of buiten toepassing kunnen worden gelaten. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft de rechtbank dat niet onderkend, omdat de aan de uitspraak ten grondslag liggende overwegingen niet getuigen van een toetsing aan het evidentiecriterium.
    De Afdeling sluit zich aan bij dit oordeel van de voorzieningenrechter. Het betoog van het college slaagt daarom in zoverre.
    5.5.    De Afdeling zal hierna alsnog aan het evidentiecriterium toetsen.
    5.6.    Het college heeft uitgelegd dat de zinsnede 'Indien de ligging, de omvang of de bestemming van een gebouw of functie daartoe aanleiding geeft' en het begrip 'voldoende parkeergelegenheid' niet twee aparte vereisten zijn, maar in elkaars verlengde liggen en samen moeten worden gelezen bij de bepaling van de parkeereis. In de planregel zijn met voormelde zinsnede kaders gegeven die worden uitgewerkt in de Nota parkeernormen Den Haag. In die nota wordt voor het bepalen van de parkeereis gekeken naar de ligging, de omvang of de bestemming van een gebouw of functie. Deze kaders samen bepalen uiteindelijk hoe moet worden bepaald of wordt voorzien in voldoende parkeergelegenheid, aldus het college.
    Onder 6.7 van de uitspraak van de voorzieningenrechter staat dat aan de hand van de Nota parkeernormen Den Haag wordt bepaald hoeveel parkeerplaatsen voorhanden moeten zijn. Daarvoor zijn de factoren ligging, omvang en bestemming of functie van het betrokken gebouw blijkens die nota bepalend. Zo wordt in de in die nota opgenomen parkeernormering onder meer gedifferentieerd naar de bestemmingen (functies) als wonen - waarbij weer verder wordt gedifferentieerd naar het type woning: appartementen, eengezinswoningen, zorgwoningen en studentenwoningen - kantoren, horeca, cultuur en sportvoorzieningen. Daarnaast wordt in die parkeernormering gedifferentieerd naar de ligging van de betrokken activiteit, te weten in centrummilieus, vooroorlogse stadwijken en naoorlogse buitenwijken. Ook wordt gedifferentieerd naar de omvang van de betrokken activiteit. De factoren ligging, omvang of bestemming en functie van een gebouw zijn aldus bepalende factoren voor de vraag of een gebouw een parkeerbehoefte genereert en de daarmee samenhangende vraag op welke wijze in die parkeerbehoefte door middel van voldoende parkeergelegenheid in beginsel op eigen terrein moet worden voorzien.
    5.7.    Uit het voorgaande volgt dat met artikel 5.1 is bedoeld dat de zinsnede 'indien de ligging, de omvang of de bestemming van een gebouw of functie daartoe aanleiding geeft' en de norm 'voldoende parkeergelegenheid' in samenhang moeten worden bezien en worden ingevuld aan de hand van de Nota parkeernormen Den Haag, genoemd in artikel 5.1, onder b, van de planregels. De Afdeling is daarom van oordeel dat geen grond bestaat voor het oordeel dat de bedoelde bepaling evident in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel.
    Het betoog van het college slaagt ook in zoverre.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 3 maart 2022 ongegrond verklaren. De Afdeling wijst er in dit verband op dat de rechtbank geen aanleiding heeft gezien het college niet te volgen in zijn standpunt dat [wederpartij] niet voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat het bouwen van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan het Bouwbesluit 2012 voor wat betreft de constructieve veiligheid. [wederpartij] is tegen dit oordeel van de rechtbank niet opgekomen. Omdat zich één van de weigeringsgronden voordoet als bedoeld in artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo, moest het college de omgevingsvergunning weigeren.
    7.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 18 januari 2024 in zaak nr. 22/2566;
    III.      verklaart het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 3 maart 2022 van het college van burgemeester en wethouders van Den Haag ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, voorzitter, en mr. C.H. Bangma en mr. J.F. de Groot, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
    w.g. Ten Veen
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Pieters
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 2 april 2025
    473