ECLI:NL:RVS:2026:744, Raad van State, 11-02-2026, 202207339/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2026-02-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 februari 2022 heeft de minister voor Natuur en Stikstof het verzoek van 25 augustus 2021 van de vereniging en anderen tot handhavend optreden tegen het havenbedrijf wegens het niet voldoen aan de compensatieverplichting op grond van voorschrift 23a van de vergunning die aan het havenbedrijf is verleend op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 op 17 april 2008, afgewezen. De vereniging en anderen hebben aan de minister verzocht om handhavend op te treden tegen het havenbedrijf, omdat volgens hen niet is voldaan aan de compensatieverplichting zoals neergelegd in voorschrift 23a van de natuurvergunning. Ook hebben de vereniging en anderen verzocht om aanpassing van voorschrift 23a op grond van artikel 5.4 van de Wnb. Volgens de vereniging en anderen zijn onvoldoende maatregelen getroffen in het bodembeschermingsgebied om 10% ecologische winst te behalen. Daardoor is het verlies van areaal van habitattype H1110B onvoldoende gecompenseerd. Ter onderbouwing verwijst de vereniging naar het NCV-rapport. Volgens de vereniging en anderen had het toegangsbeperkingsbesluit niet alleen de maatregel moeten omvatten dat de boomkorvisserij wordt beperkt, maar hadden ook andere vormen van bodembeïnvloedende visserij - zoals garnalenvisserij - moeten worden beperkt.

202207339/1/R2.
    Datum uitspraak: 11 februari 2026
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       de minister voor Natuur en Stikstof (thans: de staatssecretaris van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur),
    2.       Producentenorganisatie van de Nederlandse Mosselcultuur en Nederlandse Vissersbond (hierna: de producentenorganisatie en vissersbond), gevestigd in Yerseke respectievelijk Urk,
    3.       Havenbedrijf Rotterdam N.V., gevestigd in Rotterdam,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-­Nederland van 15 november 2022 in zaak nr. 22/1627 in het geding tussen:
    Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland, gevestigd te Amersfoort, en anderen (hierna: de vereniging en anderen),
    en
    de minister.
    Procesverloop
    Bij besluit van 28 februari 2022 heeft de minister het verzoek van 25 augustus 2021 van de vereniging en anderen tot handhavend optreden tegen het havenbedrijf wegens het niet voldoen aan de compensatieverplichting op grond van voorschrift 23a van de vergunning die aan het havenbedrijf is verleend op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 op 17 april 2008 (hierna: natuurvergunning), afgewezen.
    Bij uitspraak van 15 november 2022 heeft de rechtbank het door de vereniging en anderen daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 28 februari 2022 vernietigd en aan de minister opgedragen om een nieuw besluit te nemen.
    Tegen deze uitspraak hebben de producentenorganisatie, het havenbedrijf en de minister hoger beroep ingesteld.
    De producentenorganisatie en de vereniging en anderen hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het havenbedrijf, de vereniging en anderen en de minister hebben nadere stukken ingediend.
    Bij besluit van 5 april 2023 heeft de minister het verzoek van de vereniging en anderen toegewezen en aan het havenbedrijf een last onder bestuursdwang opgelegd.
    De producentenorganisatie en het havenbedrijf hebben gronden aangevoerd tegen het besluit van 5 april 2023.
    Bij besluit van 22 mei 2024 heeft de minister het verzoek van 11 april 2024 van de vereniging en anderen tot toepassing van bestuursdwang, afgewezen.
    Het havenbedrijf, de producentenorganisatie en de vereniging en anderen hebben gronden aangevoerd tegen het besluit van 22 mei 2024.
    Bij besluit van 16 april 2025 heeft de minister opnieuw een last onder bestuursdwang opgelegd.
    Het havenbedrijf, de vereniging en anderen, en de producentenorganisatie hebben gronden aangevoerd tegen het besluit van 16 april 2025.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 19 november 2025, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. A.E. de Groot en ir. V. van der Meij, bijgestaan door mr. R.D. Reinders, advocaat in Den Haag, de producentenorganisatie en vissersbond, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], bijgestaan door mr. M.E.G. Claessens en mr. W.H. Lindhout, beiden advocaat in Bergen op Zoom, het havenbedrijf, vertegenwoordigd door [gemachtigde B], [gemachtigde C], [gemachtigde D] en [gemachtigde E], bijgestaan door mr. dr. M.A.A. Soppe, advocaat in Almelo, en de vereniging en anderen, vertegenwoordigd door ir. W. van Steenis, mr. P. Nuvelstijn en [gemachtigde F], bijgestaan door mr. W. Zwier, advocaat in Breda, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt.
    Het verzoek om handhaving van de Wnb is gedaan op 25 augustus 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wnb, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het wettelijk kader is opgenomen als bijlage. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
    3.       De vereniging en anderen hebben aan de minister verzocht om handhavend op te treden tegen het havenbedrijf, omdat volgens de vereniging en anderen het havenbedrijf niet heeft voldaan aan haar compensatieverplichting uit voorschrift 23a van de natuurvergunning. Volgens de vereniging en anderen is het verlies van areaal van habitattype H1110B onvoldoende gecompenseerd.
    Achtergrond van deze procedure
    4.       Voor de leesbaarheid en begrijpelijkheid van deze uitspraak, hecht de Afdeling eraan om de geschiedenis van deze procedure uiteen te zetten voordat zij de hoger beroepen behandelt tegen de uitspraak van de rechtbank. De Afdeling zal beginnen met de totstandkoming van de compensatieverplichting, daarna zullen de monitoringsrapporten worden besproken om vervolgens het verzoek en het besluit van 28 februari 2022 uiteen te zetten.
    Totstandkoming compensatieverplichting in voorschrift 23a
    5.       Op grond van artikel 19d in samenhang gelezen met artikel 19g, tweede lid, en artikel 19h, van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) moeten compenserende maatregelen worden getroffen, indien uit de passende beoordeling niet de zekerheid kan worden verkregen dat het project niet leidt tot aantasting van de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied. Dit is een implementatie van artikel 6, vierde lid, van de Habitatrichtlijn. Op grond van artikel 19h, vierde lid, van de Nbw 1998 moeten de beoogde resultaten van de compenserende maatregelen zijn bereikt voordat de significante gevolgen van het project zich voordoen.
    5.1.    Op 17 april 2008 is op grond van de Nbw 1998 een vergunning verleend voor de aanleg en aanwezigheid van de Tweede Maasvlakte en de daarvoor benodigde zandwinning. De locatie waar de Tweede Maasvlakte was voorzien, lag in het Natura 2000-gebied Voordelta. Voor dit gebied kon niet op grond van de passende beoordeling de zekerheid worden verkregen dat de natuurlijke kenmerken niet zouden worden aangetast, omdat er sprake was van areaalverlies van habitattype H1110B (permanent met zeewater van geringe diepte overstroomde zandbanken). Daarom heeft de minister bij het ontbreken van alternatieven en om dwingende redenen van groot openbaar belang de natuurvergunning verleend, onder de voorwaarde dat de nodige compenserende maatregelen worden getroffen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft.
    De compensatie is gericht op het verbeteren van de kwaliteit van soortgelijke zeebodem in het Natura 2000-gebied. Om dit te bereiken zou binnen het Natura 2000-gebied Voordelta een bodembeschermingsgebied worden ingesteld dat tien keer zo groot is als het areaal dat verloren gaat en waarin bepaalde activiteiten, waaronder bodemberoerende visserij, zouden worden beperkt zodat een kwaliteitsverbetering van 10% van het habitattype H1110B kon worden gerealiseerd. De aanname was dat door een gebied aan te wijzen dat tien keer zo groot is, met een 10% betere kwaliteit, het areaalverlies 100% werd gecompenseerd. Dat met het beperken van bodemberoerende visserij een kwaliteitsverbetering van 10% per oppervlakte-eenheid kan worden gerealiseerd is gebaseerd op de aanname dat ongeveer 10% van het bodemleven sterft in het spoor van een boomkor met wekkerkettingen (een type bodemberoerende visserij). Het beperken van bodemberoerende visserij als compenserende maatregel is destijds gebaseerd op het onderzoek van Heinis et al. uit 2003, zo staat in het rapport "Natuurcompensatie Maasvlakte Twee in de Voordelta" van Rijkswaterstaat van maart 2007 (hierna: het rapport van Rijkswaterstaat). In paragraaf 2.1 van het rapport "Eindrapportage monitoring- en onderzoeksprogramma Natuurcompensatie Voordelta" (hierna: de eindrapportage) worden ook de onderzoeken van Bergman et al. uit 1990 en het onderzoek van Rijnsdorp et al. uit 2006 genoemd. De ecologische winst van 10% zou worden gemeten door de ontwikkeling van het habitattype in een referentiegebied, dat niet ligt in het bodembeschermingsgebied maar wel in het Natura 2000-gebied Voordelta en de ontwikkeling van het habitattype in het bodembeschermingsgebied.
    5.2.    De compensatieverplichting is neergelegd in voorschrift 23a van de natuurvergunning. Daarin is vastgelegd dat voordat met de aanleg van de Tweede Maasvlakte mag worden begonnen een bodembeschermingsgebied moest worden ingesteld met het oogmerk om dit ingesteld te houden. Dat bodembeschermingsgebied moet minimaal 24.550 ha zijn. In dat bodembeschermingsgebied moeten beperkingen gelden voor bodemberoerende visserij waarmee een ecologische winst van 10% wordt gerealiseerd en daardoor de significante effecten van de vergunde activiteiten worden gecompenseerd. Binnen dat bodembeschermingsgebied moeten ook rustgebieden worden ingesteld met beperkingen voor visserij en recreatie zodat de gevolgen van de vergunde activiteiten voor de zwarte zee-eend, grote stern en visdief worden gecompenseerd. In voorschriften 24 tot en met 28 van de natuurvergunning is bepaald dat het optreden van effecten op de natuurlijke kenmerken, in het licht van de instandhoudingsdoelstellingen van het Natura 2000-gebied Voordelta, als gevolg van de aanleg en aanwezigheid van de Tweede Maasvlakte en de daarvoor benodigde zandwinning dient te worden gemonitord. Hiertoe heeft het havenbedrijf een monitoringsplan moeten indienen acht weken voordat werd begonnen met de aanleg van de Tweede Maasvlakte.
    5.3.    Op 9 juni 2008 is een toegangsbeperkingsbesluit bodembeschermingsgebied Voordelta genomen door de toenmalige minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. In dit toegangsbeperkingsbesluit is vastgelegd dat de toegang tot het binnen de Voordelta gelegen bodembeschermingsgebied wordt beperkt, in die zin dat boomkorvisserij met vaartuigen met een motorvermogen groter dan 191 kW (260 pk) binnen het bodembeschermingsgebied wordt verboden. Verder zijn op 9 juni 2008 voor de zwarte zee-eend, grote stern en visdief rustgebieden ingesteld: de Hinderplaat (grote stern en visdief), de Bollen van de Ooster (grote stern en zwarte zee-eend) en Bollen van het Nieuwe Zand (zwarte zee-eend).
    Uitkomsten monitoring
    5.4.    Op 27 november 2020 is het rapport "Inhoudelijke evaluatie onderzoek en monitoring NCV" uitgevoerd door Royal Haskoning DHV in opdracht van de Werkgroep Natuurcompensatie Voordelta (NCV), hierna het NCV-rapport, toegezonden aan de toenmalige minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. In hoofdstuk twee van het NCV-rapport staan de bevindingen, overwegingen en conclusies over habitattype H1110B op basis van alle voorgaande 15 jaren aan monitoring en onderzoek. Op pagina 10 van het NCV-rapport staat dat uit de onderzoeken volgt dat bij een verhoogde visserijdruk er een relatieve toename in biomassa is gevonden en bij een verminderde visserijdruk een afname in biomassa. Dit is tegengesteld aan de verwachting, maar er is geen causaal verband aangetoond. De biomassatoename wordt met name veroorzaakt door Ensis, een invasieve- en mobiele soort die visnetten kan ontwijken door zich dieper in te graven in de bodem en die daardoor goed gedijt in gebieden met intensieve visserij. Op pagina 13 van het NCV-rapport staat dat niet kan worden geconcludeerd dat het verlies van areaal is gecompenseerd.
    In paragraaf 6.1.2.4 van de eindrapportage staat dat er reden is om nader te onderzoek of de aannames van Rijnsdorp et al. (2006) over de effecten van visserijdruk op de biomassa van bodemdieren geldig zijn, omdat uit de monitoring een omgekeerd effect volgt (de toename van visserijdruk leidt tot een toename van biomassa). In de conclusie in paragraaf 6.3 staat dat het instellen van het bodembeschermingsgebied geen duidelijk herkenbaar effect heeft gehad op de vis- en epifauna in de Voordelta, maar ook geen gebied heeft gecreëerd dat vrij is van visserijdruk.
    Verzoek
    5.5.    De vereniging en anderen hebben aan de minister verzocht om handhavend op te treden tegen het havenbedrijf, omdat volgens hen niet is voldaan aan de compensatieverplichting zoals neergelegd in voorschrift 23a van de natuurvergunning. Ook hebben de vereniging en anderen verzocht om aanpassing van voorschrift 23a op grond van artikel 5.4 van de Wnb.
    Volgens de vereniging en anderen zijn onvoldoende maatregelen getroffen in het bodembeschermingsgebied om 10% ecologische winst te behalen. Daardoor is het verlies van areaal van habitattype H1110B onvoldoende gecompenseerd. Ter onderbouwing verwijst de vereniging naar het NCV-rapport. Volgens de vereniging en anderen had het toegangsbeperkingsbesluit niet alleen de maatregel moeten omvatten dat de boomkorvisserij wordt beperkt, maar hadden ook andere vormen van bodembeïnvloedende visserij - zoals garnalenvisserij - moeten worden beperkt. Daarnaast is volgens de vereniging extra compensatie nodig voor de verslechtering die is opgetreden sinds de aanleg en ingebruikname van de Tweede Maasvlakte.
    Besluit van 28 februari 2022: afwijzing van het verzoek
    5.6.    In het besluit van 28 februari 2022 overweegt de minister dat uit de eindrapportage weliswaar volgt dat er onvoldoende compensatie heeft plaatsgevonden, maar dat niet vaststaat dat de door de vereniging en anderen voorgestelde aanpassingen wel zullen leiden tot de vereiste compensatie. Uit de eindrapportage blijkt volgens de minister dat de veronderstelling die ten grondslag lag aan voorschrift 23a van de natuurvergunning, dat een vermindering van visserijdruk zou leiden tot een toename van biomassa van bodemdieren, omgekeerd heeft uitgepakt. Ten tijde van het nemen van het besluit was het onderzoek naar welke alternatieve maatregelen genomen moeten worden om alsnog aan de compensatieverplichting te voldoen, nog gaande. Ook wil de minister dat er instemming is van de Europese Commissie over de alternatieve invulling van de compensatieverplichting. Gelet hierop acht de minister het niet zorgvuldig om de voorschriften te wijzigen en daarom is dat verzoek afgewezen.
    5.7.    In datzelfde besluit van 28 februari 2022 overweegt de minister dat er sprake is van een overtreding van voorschrift 23a, omdat niet is voldaan aan de compensatieverplichting. Volgens de minister is het havenbedrijf overtreder, omdat het de vergunninghouder is. De minister heeft het verzoek om handhaving afgewezen, omdat er volgens hem bijzondere omstandigheden zijn die handhavend optreden onevenredig maken. Daarbij heeft het verwezen naar de omstandigheden zoals onder 5.6 uiteengezet.
    De aangevallen uitspraak
    6.       De rechtbank is begonnen met het uitleggen van de strekking van voorschrift 23a van de natuurvergunning. Volgens de rechtbank volgt uit voorschrift 23a dat op twee manieren kan worden voldaan aan de 10% ecologische winst: 1. door de omvang van het bodembeschermingsgebied aan te passen en 2. door beperkingen voor bodemberoerende visserij binnen het gebied aan te passen. Daarbij is, anders dan het havenbedrijf betoogt, niet vereist dat vaststaat dat de alternatieve compenserende maatregelen leiden tot die ecologische winst. Volgens de rechtbank mag die ecologische winst stapsgewijs of met een combinatie van meerdere maatregelen worden gerealiseerd.
    Wat betreft de vraag op welke wijze moet worden gemeten of sprake is van de 10% ecologische winst, heeft de rechtbank overwogen dat daarvoor meerdere indicatoren relevant zijn en niet alleen de hoeveelheid biomassa. Uit de eindrapportage en het NCV-rapport volgt dat ook indicatoren zoals soortdiversiteit en dichtheid daarvoor relevant zijn.
    7.       Uit deze uitleg van voorschrift 23a volgt volgens de rechtbank dat een verbod op bodemberoerende visserij, zoals de vereniging en anderen voorstaan, binnen de huidige formulering van voorschrift 23a past. Daarvoor is, anders dan de vereniging en anderen menen, geen wijziging van het voorschrift nodig. Daarom gaat de rechtbank alleen in op het verzoek om handhavend optreden en niet op het verzoek om wijziging van voorschrift 23a.
    7.1.    Na het bespreken van de strekking van het voorschrift, heeft de rechtbank vastgesteld dat de minister niet betwist dat er onvoldoende compensatie heeft plaatsgevonden. Integendeel; dat lijkt de minister te bevestigen in het besluit van 28 februari 2022, aldus de rechtbank. Daarom is de rechtbank tot de conclusie gekomen dat voorschrift 23a en artikel 5.3, vierde lid, van de Wnb worden overtreden.
    Volgens de rechtbank is het havenbedrijf de overtreder omdat het voorschrift zich richt tot vergunninghouder. Nu er volgens de rechtbank een overtreding is geconstateerd geldt de beginselplicht tot handhaving, zo heeft de rechtbank uiteengezet onder 25 van haar uitspraak.
    7.2.    Vanaf overweging 29 heeft de rechtbank de beroepsgronden behandeld over de door de minister genoemde bijzondere omstandigheden. De rechtbank heeft geconcludeerd dat de minister onvoldoende heeft gemotiveerd dat handhavend optreden onevenredig is in dit geval. Daarbij heeft de rechtbank de volgende door de minister genoemde omstandigheden betrokken: 1. dat met de door de vereniging en anderen voorgestelde wijziging niet zeker is dat aan de compensatieverplichting kan worden voldaan, 2. dat het onderzoek naar alternatieve compenserende maatregelen nog gaande is, 3. dat er instemming moet zijn van de Europese Commissie.
    Volgens de rechtbank was al langere tijd bekend dat het gewenste doel niet enkel werd bereikt met de beperking van boomkorvisserij en kon de minister daarom niet volstaan met het afwijzen van het verzoek zonder daarbij een reële termijn te noemen waarbinnen extra maatregelen zouden worden getroffen. Daarnaast is volgens de rechtbank niet betwist dat extra beperkingen voor bodemberoerende visserij een positief effect zullen hebben. Het bereiken van de 10% ecologische winst met alleen deze extra maatregel is niet vereist. Volgens de rechtbank zou het onderdeel kunnen uitmaken van meer maatregelen en daarom snapt zij niet waarom de minister niet wil overgaan tot een verdere beperking van bodemberoerende visserij. Ook had de minister meer maatregelen kunnen overwegen dan alleen de maatregel die door de vereniging en anderen is voorgesteld. Ook de overeenstemming van de Europese Commissie is volgens de rechtbank niet vereist. Het gaat namelijk om nationaalrechtelijke handhaving van een voorschrift en niet de wijziging van dat voorschrift, aldus de rechtbank.
    7.3.    Voor zover het havenbedrijf heeft betoogd dat het niet in haar macht ligt om de overtreding te beëindigen, gaat de rechtbank hier niet in mee. Op pagina 49 van bijlage I bij de natuurvergunning staat namelijk dat er een uitwerkingsovereenkomst is tussen de aanvrager en de Staat der Nederlanden over de benodigde compensatie. Ook is daar te vinden dat de vergunninghouder eindverantwoordelijke blijft voor het daadwerkelijk en tijdig organiseren van compensatie en het in stand houden daarvan. Gelet op deze constructie, kan het havenbedrijf zich nu niet verschuilen achter de minister, aldus de rechtbank. De rechtbank wijst op de mogelijkheid om een last onder bestuursdwang op te leggen aan het havenbedrijf.
    Hoger beroep van de producentenorganisatie en vissersbond
    8.       De producentenorganisatie en vissersbond hebben hoger beroep ingesteld tegen de aangevallen uitspraak. Zij kunnen zich niet met de uitspraak verenigen, omdat er volgens hen geen overtreding is, omdat wel is voldaan aan de compensatieverplichting. Daarnaast heeft de rechtbank een verkeerde invulling gegeven aan het begrip "ecologische winst", aldus de producentenorganisatie en vissersbond. Ook voeren zij hoger beroepsgronden aan over bijzondere omstandigheden waardoor handhavend optreden in dit geval onevenredig is.
    9.       Voor de vraag of een rechtspersoon belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Awb, is bepalend of de rechtspersoon krachtens zijn statutaire doelstelling en blijkens zijn feitelijke werkzaamheden een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken algemeen of collectief belang in het bijzonder behartigt.
    Met artikel 1:2, derde lid, van de Awb heeft de wetgever blijkens de totstandkomingsgeschiedenis (Kamerstukken II 1988/1989, 21 221, nr. 3, blz. 32-35) veilig willen stellen dat verenigingen of stichtingen als belanghebbende kunnen opkomen, mits een algemeen of collectief belang dat zij zich statutair ten doel stellen te behartigen en waarvoor zij zich daadwerkelijk inzetten, rechtstreeks bij het besluit is betrokken.
    10.     De producentenorganisatie en vissersbond komen op voor de belangen van de mosselkwekers respectievelijk voor Nederlandse beroepsvissers, eigenaren en opvarenden, in de zee-, kust- en binnenvisserij. Deze belangen zijn niet rechtstreeks betrokken bij het besluit tot afwijzing van het verzoek tot handhaving en de behandeling daarvan door de rechtbank. De Afdeling begrijpt dat de uitkomst van deze procedure wellicht kan leiden tot een aanpassing van het toegangsbeperkingsbesluit in die zin, dat meer vormen van bodemberoerende visserij worden beperkt, maar daartoe zal een zelfstandig besluit moeten worden genomen door de minister. De belangen die de producentenorganisatie en vissersbond behartigen dienen te worden betrokken bij dat eventueel te nemen toegangsbeperkingsbesluit. Het bovenstaande betekent dat de producentenorganisatie en vissersbond geen belanghebbende zijn bij het besluit tot afwijzing van het verzoek tot handhaving en de behandeling daarvan door de rechtbank. Ook hebben zij geen zienswijze ingediend tegen het besluit van 28 februari 2022, waardoor het hoger beroep niet-ontvankelijk moet worden verklaard.
    De hoger beroepen van de minister en het havenbedrijf
    Waar gaat het nog over in hoger beroep?
    11.     De Afdeling stelt vast dat de hoger beroepen van de minister en het havenbedrijf alleen betrekking hebben op de uitspraak van de rechtbank over het verzoek om handhaving en niet het verzoek tot het wijzigen van de natuurvergunning op grond van artikel 5.4 van de Wnb.
    Is er sprake van een overtreding?
    12.     Het havenbedrijf betoogt dat de rechtbank, door haar onjuiste uitleg van het doel en de strekking van voorschrift 23a, ten onrechte tot de conclusie is gekomen dat vaststaat dat het voorschrift wordt overtreden en dat aanvullende compenserende maatregelen kunnen (en moeten) worden genomen. Volgens het havenbedrijf kan het verzoek van de vereniging en anderen, dat strekt tot het invoeren van een verdere beperking op bodemberoerende visserij, niet worden toegewezen omdat die maatregel niet compenserend kan zijn. Hiertoe voert het havenbedrijf aan dat uit het NCV-rapport en de eindrapportage volgt dat onzeker is of het beperken van meer soorten bodemberoerende visserij wel zal leiden tot een toename van de biomassa.
    12.1.  De minister betwist niet dat er een overtreding is, maar richt zich tegen de overweging van de rechtbank waarin zij heeft geoordeeld dat de 10% ecologische winst niet alleen betrekking heeft op een toename in biomassa, maar ook op dichtheid en biodiversiteit. Hiermee heeft de rechtbank de strekking van het voorschrift met documenten van na de natuurvergunning gewijzigd. Het havenbedrijf betoogt hetzelfde en voert daartoe aan dat in de onderzoeken die ten grondslag liggen aan de natuurvergunning de ecologische winst wordt omschreven als toename van de bodemdierenbiomassa (benthos) als voedsel voor vogels en vissen. Zij verwijzen ter onderbouwing naar pagina 46 van de natuurvergunning. Dat in de monitoring van 2015 meer indicatoren worden gebruikt, heeft te maken met het feit dat ook de effecten op typische soorten en andere kenmerken van een goede structuur en functie van het habitattype moeten worden beoordeeld. Het enkele doel hiervan was een beter begrip krijgen van het functioneren van het ecosysteem, omdat hierin meer inzicht nodig was.
    13.     Voorschrift 23a van de natuurvergunning luidt:
    "Compensatie
    23a. De aantasting van de beschermde natuurlijke kenmerken in het Natura-2000 gebied Voordelta als gevolg van de vergunde werkzaamheden dient tijdig, dat wil zeggen conform het bepaalde in artikel 19h Nb-wet 1998, te worden gecompenseerd. Daartoe dient in ieder geval, alvorens met de vergunde werkzaamheden een aanvang wordt genomen, binnen het in figuur 3.3 op pagina 59 van de PKB PMR (2006) aangegeven zoekgebied in de Voordelta, een bodembeschermingsgebied te zijn ingesteld, met het oogmerk om dit ingesteld te houden, van minimaal 24.550 hectare groot:
    - waarin dusdanige beperkingen gelden voor bodemberoerende visserij dat daarmee, door een ecologische winst van 10% te realiseren, de als gevolg van de vergunde activiteiten in het Natura 2000-gebied Voordelta optredende significante effecten op habitattype 1110 in voldoende mate worden gecompenseerd, én;
    - waarbinnen rustgebieden worden ingesteld met een dusdanige begrenzing en waarin dusdanige beperkingen voor visserij en recreatie gelden, dat daarmee de als gevolg van de vergunde activiteiten in het Natura 2000 -gebied Voordelta optredende significante effecten op de zwarte zee-eend, grote stern en visdief in voldoende mate worden gecompenseerd."
    Uitleg van het voorschrift
    13.1.  Met de rechtbank, is de Afdeling van oordeel dat voorschrift 23a nadere uitleg behoeft aan de hand van het doel, de strekking en het systeem, omdat uit de tekst van het voorschrift niet duidelijk volgt wanneer er een overtreding van dat voorschrift is. De Afdeling komt echter tot een andere uitleg dan de rechtbank en zal dat hieronder toelichten.
    13.2.  De achtergrond zoals geschetst in overwegingen 5 tot en met 5.2, heeft ertoe geleid dat in voorschrift 23a is opgenomen welke compenserende maatregelen er moeten worden getroffen én welke verplichting is opgelegd aan het havenbedrijf ten behoeve van die compensatieverplichting.
    Uit het voorschrift in samenhang gelezen met de passende beoordeling en het rapport van Rijkswaterstaat volgt dat de compenserende maatregelen bestaan uit het aanwijzen van een bodembeschermingsgebied van minimaal 24.550 ha en het nemen van een toegangsbeperkingsbesluit voor dat gebied waarin beperkingen voor bodemberoerende visserij gelden en rustgebieden worden aangewezen. Op basis van de destijds beste wetenschappelijke kennis is aangenomen dat er een redelijke succesgarantie was dat het beoogde effect van deze compenserende maatregelen zou zijn dat het bodembeschermingsbied dat 10 keer zo groot is als het oppervlakte areaalverlies van H1110B een kwaliteitsverbetering zou ondergaan van 10% waardoor er 100% compensatie was. Dat beoogde effect is opgenomen onder het eerste gedachtestreepje van voorschrift 23a.
    In het voorschrift staat dat het havenbedrijf kan voldoen aan haar verplichting tot compensatie door te wachten met het aanleggen en de aanwezigheid van de Tweede Maasvlakte totdat de bovengenoemde compenserende maatregelen zijn getroffen. In het voorschrift staan geen andere verplichtingen gericht aan het havenbedrijf.
    Is het havenbedrijf in overtreding?
    13.3.  De bovenstaande uitleg van voorschrift 23a betekent dat het niet naleven van de verplichting voor het havenbedrijf (en dus het in overtreding zijn) alleen kan bestaan uit het beginnen/uitvoeren van werkzaamheden voor de aanleg en aanwezigheid van de Tweede Maasvlakte voordat de in voorschrift 23a vastgelegde compensatiemaatregelen zijn getroffen. Zoals op de zitting is besproken, is deze bepaling naar zijn karakter een voorwaardelijke verplichting. Het havenbedrijf mag iets niet doen, namelijk beginnen met werkzaamheden, totdat iets anders is gedaan, namelijk een bodembeschermingsgebied van minimaal 24.550 ha groot is ingesteld waarin beperkingen voor bodemberoerende visserij gelden en rustgebieden worden ingesteld.
    13.4.  Op de zitting is door partijen bevestigd dat het havenbedrijf heeft gewacht met de werkzaamheden voor de aanleg en aanwezigheid van de Tweede Maasvlakte totdat de compenserende maatregelen waren getroffen.
    13.5.  De rechtsvraag die hier voorligt is of het havenbedrijf, nadat de aanleg van de Tweede Maasvlakte was afgerond, gelet op de conclusies in de eindrapportage en het NCV-rapport uit 2020, in strijd handelde met voorschrift 23a, omdat de beoogde effecten van de compenserende maatregelen, zoals nader omschreven onder het eerste gedachtestreepje, zich niet of in mindere mate hebben voorgedaan. De Afdeling leest in de tekst van het voorschrift niet dat het havenbedrijf moet wachten met de aanleg en aanwezigheid van de Tweede Maasvlakte totdat uit monitoring blijkt dat de compenserende maatregelen het beoogde effect ook daadwerkelijk hebben bereikt. Dat achteraf blijkt dat de compenserende maatregelen niet het beoogde effect hebben gehad, betekent dus niet dat het havenbedrijf niet had mogen beginnen met de aanleg van de Tweede Maasvlakte.
    Nu het havenbedrijf heeft gewacht met de vergunde werkzaamheden totdat de compenserende maatregelen waren getroffen, heeft zij voldaan aan haar verplichting op grond van voorschrift 23a van de natuurvergunning. Dit betekent dat er geen sprake is van een overtreding van voorschrift 23a van de natuurvergunning.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    Hoger beroep van het havenbedrijf
    14.     Het bovenstaande betekent dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat het havenbedrijf voorschrift 23a heeft overtreden en er een bevoegdheid is tot handhavend optreden. Het hoger beroep van het havenbedrijf is gegrond. De overige gronden van het hoger beroep behoeven geen bespreking. De Afdeling zal de uitspraak van de rechtbank vernietigen.
    15.     De minister moet de proceskosten van het havenbedrijf vergoeden.
    Hoger beroep van de minister
    16.     Gelet op wat hierboven is overwogen over het vernietigen van de uitspraak van de rechtbank, is het hoger beroep van de minister ook gegrond.
    Beroep van de vereniging en anderen tegen het besluit van 28 februari 2022
    17.     Omdat er geen bevoegdheid tot handhaving was, is het beroep van de vereniging en anderen tegen het bij besluit van 28 februari 2022 afwijzen van het verzoek tot handhaving, ongegrond. Dat besluit van 28 februari 2022 blijft dus in stand.
    Gevolgen voor de nadere besluiten
    18.     De besluiten van 5 april 2023, 22 mei 2024 en 16 april 2025 worden, gelet op artikel 6:24, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    19.     Bij besluiten van 5 april 2023, 22 mei 2024 en 16 april 2025 heeft de minister gevolg willen geven aan de aangevallen uitspraak door handhavend op te treden en het verzoek tot het toepassen van bestuursdwang, naar aanleiding van dat handhavend optreden, af te wijzen. Nu deze besluiten zijn genomen ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank, is door de vernietiging van die uitspraak de grondslag aan bovengenoemde besluiten komen te ontvallen, zodat deze al daarom dienen te worden vernietigd.
    Conclusie van deze procedure
    20.     Omdat de aangevallen uitspraak en alle ter uitvoering daarvan genomen besluiten worden vernietigd en het beroep tegen het besluit van 28 februari 2022 waarin het verzoek om handhaving is afgewezen, ongegrond is, blijft dat besluit in stand. Hiermee is deze procedure ten einde.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van de Producentenorganisatie van de Nederlandse Mosselcultuur en Nederlandse Vissersbond,
    niet-ontvankelijk;
    II.       verklaart het hoger beroep van de minister voor Natuur en Stikstof (thans: de staatssecretaris van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur), gegrond;
    III.      verklaart het hoger beroep van Havenbedrijf Rotterdam N.V., gegrond;
    IV.      vernietigt de aangevallen uitspraak;
    V.       verklaart het beroep van Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland en anderen tegen het besluit van 28 februari 2022, ongegrond;
    VI.      vernietigt het besluit van de minister van Natuur en Stikstof van 5 april 2023, kenmerk: DGNV/26453818;
    VII.     vernietigt het besluit van de minister van Natuur en Stikstof van 22 mei 2024, kenmerk: DGNV-NV/152870162;
    VIII.    vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur van 16 april 2025, kenmerk: DGNV-NV/158805727;
    IX.      veroordeelt de staatssecretaris van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur tot vergoeding van de bij Havenbedrijf Rotterdam N.V in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.868,00, volledig toe te rekenen aan een door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    X.       gelast dat de staatssecretaris van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur aan Havenbedrijf Rotterdam N.V. het door haar voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrag van € 548,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. G.T.J.M. Jurgens, voorzitter, en mr. G.O. van Veldhuizen en mr. J.J.W.P. van Gastel, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J. Pistoor, griffier.
    w.g. Jurgens
    voorzitter
    w.g. Pistoor
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 11 februari 2026
    932
     
    Bijlage
     
    Relevante wet- en regelgeving
    Habitatrichtlijn
    Artikel 6
    1. De Lid-Staten treffen voor de speciale beschermingszones de nodige instandhoudingsmaatregelen; deze behelzen zo nodig passende specifieke of van ruimtelijke-ordeningsplannen deel uitmakende beheersplannen en passende wettelijke, bestuursrechtelijke of op een overeenkomst berustende maatregelen, die beantwoorden aan de ecologische vereisten van de typen natuurlijke habitats van bijlage I en de soorten van bijlage II die in die gebieden voorkomen.
    2. De Lid-Staten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.
    3. Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.
    4. Indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, neemt de Lid-Staat alle nodige compenserende maatregelen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. De Lid-Staat stelt de Commissie op de hoogte van de genomen compenserende maatregelen.
    Wanneer het betrokken gebied een gebied met een prioritair type natuurlijke habitat en/of een prioritaire soort is, kunnen alleen argumenten die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of met voor het milieu wezenlijke gunstige effecten dan wel, na advies van de Commissie, andere dwingende redenen van groot openbaar belang worden aangevoerd.
    Natuurbeschermingswet 1998
    Artikel 19d
    1. Het is verboden zonder vergunning, of in strijd met aan die vergunning verbonden voorschriften of beperkingen, van gedeputeerde staten of, ten aanzien van projecten of andere handelingen als bedoeld in het vijfde lid, van Onze Minister, projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten.
    2. Het verbod, bedoeld in het eerste lid, is niet van toepassing op het realiseren van projecten of het verrichten van andere handelingen, waaronder bestaand gebruik, alsmede de wijzigingen daarvan, overeenkomstig een beheerplan als bedoeld in de artikelen 19a of 19b.
    3. Het verbod, bedoeld in het eerste lid, is niet van toepassing op bestaand gebruik, behoudens indien dat gebruik een project is dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied maar dat afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of plannen significante gevolgen kan hebben voor het desbetreffende Natura 2000-gebied.
    4. Het verbod, bedoeld in het eerste lid, is niet van toepassing op het realiseren van projecten of het verrichten van andere handelingen die zijn toegestaan krachtens een omgevingsvergunning die met toepassing van hoofdstuk IX is verleend.
    5. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen projecten of andere handelingen of categorieën van gebieden worden aangewezen waarvoor een vergunning als bedoeld in het eerste lid wordt verleend door Onze Minister.
    6. De voordracht voor een krachtens het vijfde lid vast te stellen algemene maatregel van bestuur wordt niet eerder gedaan dan vier weken nadat het ontwerp aan beide kamers der Staten-Generaal is overgelegd.
    Artikel 19g, tweede lid
    2. In afwijking van het eerste lid kunnen bij ontstentenis van alternatieve oplossingen voor een project gedeputeerde staten ten aanzien van Natura 2000-gebieden waar geen prioritair type natuurlijke habitat of prioritaire soort voorkomt, een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, voor het realiseren van het desbetreffende project, slechts verlenen om dwingende redenen van groot openbaar belang met inbegrip van redenen van sociale of economische aard.
    Artikel 19h
    1. Indien een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, om dwingende redenen van groot openbaar belang wordt verleend voor het realiseren van projecten, waarvan niet met zekerheid vaststaat dat die projecten de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet aantasten, verbinden gedeputeerde staten aan die vergunning in ieder geval het voorschrift inhoudende de verplichting compenserende maatregelen te treffen.
    2. De initiatiefnemer wordt door gedeputeerde staten tijdig tevoren in de gelegenheid gesteld om voorstellen voor compenserende maatregelen te doen.
    3. In de voorstellen voor compenserende maatregelen, bedoeld in het tweede lid, wordt in ieder geval opgenomen op welke wijze en in welk tijdsbestek de compenserende maatregelen zullen worden getroffen.
    4. Voor zover compenserende maatregelen worden voorgeschreven met het oog op de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, tweede lid, onderdeel a of onderdeel b, dient het met deze maatregelen beoogde resultaat te zijn bereikt op het tijdstip waarop significante gevolgen als bedoeld in artikel 19f, eerste lid, zich voordoen, tenzij kan worden aangetoond dat deze gelijktijdigheid niet noodzakelijk is om de bijdrage van het betrokken gebied aan Natura 2000 veilig te stellen.
    5. Bij ministeriële regeling kan Onze Minister in overeenstemming met Onze andere Ministers, wie het mede aangaat nadere eisen stellen ten aanzien van compenserende maatregelen.