ECLI:NL:RVS:2025:5497, Raad van State, 12-11-2025, 202307805/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-11-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij uitspraak van 6 november 2023 heeft de rechtbank het verzoek van [appellanten] om de burgemeester van Leusden te veroordelen in de vergoeding van schade afgewezen. In geschil is of [appellanten] recht hebben op een vergoeding van materiële en immateriële schade als gevolg van verwerking van hun persoonsgegevens in de gemeentelijke persoonsgerichte aanpak. De politie heeft [appellanten] op 25 juni 2019 aangemeld voor opname in de pga. Bij brieven van 1 augustus 2019 heeft de burgemeester [appellanten] laten weten dat zij zijn opgenomen in de pga omdat zij herhaaldelijk overlast hebben veroorzaakt in hun woonomgeving en de gemeente en de politie zorgen hebben over dit gedrag. Volgens de burgemeester is een geregisseerde, integrale aanpak nodig om de problemen op te lossen. Deze zorgen zijn gebaseerd op verschillende politieregistraties en meldingen. [appellanten] hebben desgevraagd op 5 december 2019 de geanonimiseerde pga-dossiers gekregen. Op 8 december 2021 hebben [appellanten] de rechtbank verzocht de burgemeester te veroordelen tot vergoeding van de schade die zij hebben geleden door schending van de Algemene Verordening Gegevensbescherming.

202307805/1/A2.
    Datum uitspraak: 12 november 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       [appellanten], wonend in Leusden,
    2.       de burgemeester van Leusden,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­-Nederland van 6 november 2023 in zaak nr. 21/4930 op een verzoek van [appellanten] als bedoeld in artikel 8:88, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
    Procesverloop
    Bij uitspraak van 6 november 2023 heeft de rechtbank het verzoek van [appellanten] om de burgemeester te veroordelen in de vergoeding van schade afgewezen.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] hoger beroep ingesteld.
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak.
    [appellanten] hebben een zienswijze op het incidenteel hoger beroep gegeven.
    De burgemeester heeft de Afdeling verzocht om toepassing van artikel 8:29 van de Awb op geheime stukken.
    Bij beslissing van 5 april 2024 heeft de geheimhoudingskamer van de Afdeling het verzoek toegewezen.
    [appellanten] hebben de Afdeling toestemming gegeven om de geheime stukken bij haar oordeel te betrekken. [appellanten] hebben de Afdeling ook verzocht stukken geheim te houden.
    Bij beslissing van 22 augustus 2025 heeft de geheimhoudingskamer van de Afdeling dit verzoek toegewezen.
    De burgemeester heeft de Afdeling toestemming gegeven om de geheime stukken bij haar oordeel te betrekken.
    [appellanten] hebben nadere stukken overgelegd.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 september 2025, waar [appellanten] en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. R.D. Boesveld, advocaat in Haarlem, en J.E. Dirksen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       In geschil is of [appellanten] recht hebben op een vergoeding van materiële en immateriële schade als gevolg van verwerking van hun persoonsgegevens in de gemeentelijke persoonsgerichte aanpak (verder ook: pga).
    Achtergrond van het geschil
    2.       De pga is een samenwerkingsverband tussen gemeenten in de regio Midden-Nederland, politie, justitiële en zorginstellingen. De pga beoogt een geïntegreerde benadering van inwoners die de openbare orde verstoren of de veiligheid van henzelf of die van anderen bedreigen.
    3.       Op de pga is het Privacyreglement Lokale Persoonsgerichte aanpak (hierna: het Privacyreglement) van toepassing. Artikel 2 en artikel 6 van dit reglement bepalen:
    Artikel 2 Doel en doelgroep van de gegevens verwerking
    1. Het doel van de verwerking van persoonsgegevens op grond van dit reglement is het beschermen van de openbare orde en van de veiligheid in de gemeente Leusden door het vaststellen en uitvoeren van persoonsgerichte aanpakken voor inwoners die door hun gedrag herhaaldelijk de openbare orde verstoren en/of herhaaldelijk de veiligheid van zichzelf of van anderen bedreigen.
    2. De partners richten zich daarbij op inwoners van wie:
    -         een partner op basis van herhaalde contacten en interventies meent dat het voortzetten van interventies uitsluitend vanuit zijn eigen keten niet volstaat, én;
    -         het gedrag of de vermoedelijk aanwezige meervoudige problematiek een integrale aanpak vanuit twee of meer ketens noodzakelijk maakt, én;
    -         een geregisseerde integrale aanpak nodig is omdat, blijkens minimaal twee politieregistraties in de afgelopen twaalf maanden, het gedrag van de inwoner de openbare orde verstoort en/of een bedreiging is of kan zijn voor de veiligheid van de inwoner zelf of voor die van anderen; […].
    Artikel 6 De verwerking van persoonsgegevens in verband met de aanmelding van een inwoner
    1. De partners kunnen een inwoner zoals beschreven in artikel 2 lid 2 aanmelden bij de pga-expert. Zij verstrekken daarbij de voor de aanmelding noodzakelijke persoonsgegevens van de inwoner waarover zij beschikken en waaruit blijkt dat een persoonsgerichte aanpak noodzakelijk is, voor zover de voor hen van toepassing zijnde wet- en regelgeving hen dat toestaat. Voorwaarde voor deze aanmelding is dat de partner de inwoner, voorafgaand aan de melding, minimaal éénmaal heeft aangesproken op zijn gedrag en op de gevolgen die dit gedrag voor hem kan hebben.
    2. De pga-expert partner die de inwoner heeft aangemeld, of het gedrag van de inwoner voldoet aan de criteria voor een persoonsgerichte aanpak, zoals omschreven in artikel 2, lid 2. Daartoe vraagt de pga-expert aan de politie, indien de politie niet de aanmelder is, of de inwoner in de afgelopen twaalf maanden minstens tweemaal is geregistreerd in verband met gedrag waarvoor mogelijkerwijs een persoonsgerichte aanpak noodzakelijk is. Ook onderzoekt de pga-expert zekerheidshalve:
    -         of de inwoner al door het lokale team ondersteund wordt; […].
    4.       Artikel 4 van het Privacyreglement bepaalt dat de burgemeester verantwoordelijk is voor de verwerking van persoonsgegevens op grond van het  Privacyreglement
    5.       De politie heeft [appellanten] op 25 juni 2019 aangemeld voor opname in de pga.
    6.       Bij brieven van 1 augustus 2019 heeft de burgemeester [appellanten] laten weten dat zij zijn opgenomen in de pga omdat zij herhaaldelijk overlast hebben veroorzaakt in hun woonomgeving en de gemeente en de politie zorgen hebben over dit gedrag. Volgens de burgemeester is een geregisseerde, integrale aanpak nodig om de problemen op te lossen. Deze zorgen zijn gebaseerd op verschillende politieregistraties en meldingen.
    7.       [appellanten] hebben desgevraagd op 5 december 2019 de geanonimiseerde pga-dossiers gekregen. De burgemeester heeft bij besluit van 10 augustus 2020 geweigerd de pga-dossiers opnieuw te verstrekken. In de pga-dossiers zijn geen persoonsgegevens aangetroffen die niet al eerder zijn verstrekt. Dit besluit staat in rechte vast.
    8.       De plaatsing in de pga is op 5 juli 2021 beëindigd.
    Verzoek om schadevergoeding
    9.       Op 8 december 2021 hebben [appellanten] de rechtbank verzocht de burgemeester te veroordelen tot vergoeding van de schade die zij hebben geleden door schending van de Algemene Verordening Gegevensbescherming (hierna: AVG). Zij stellen dat de burgemeester hen ten onrechte heeft aangemeld voor de pga en dat de verwerking van hun gegevens daarom onrechtmatig is. Ook heeft de burgemeester in het pga-dossier ten onrechte persoonsgegevens verwerkt over een medische behandeling van [appellant A].
    Uitspraak van de rechtbank
    10.     Volgens de rechtbank is niet in geschil dat verwerking van persoonsgegevens bij de persoonsgerichte aanpak door de burgemeester een taak van algemeen belang is. Het doel waarvoor de persoonsgegevens worden verwerkt is welbepaald en uitdrukkelijk omschreven en het verzamelen van persoonsgegevens door de burgemeester is daarmee in overeenstemming.
    11.     De rechtbank vindt dat het college de persoonsgegevens van [appellanten] niet in de pga mocht verwerken. Volgens de rechtbank staat niet vast dat het doel niet in redelijkheid op een andere, minder nadelige wijze kon worden verwezenlijkt. De rechtbank vond de verwerking van de persoonsgegevens in het kader van de persoonsgerichte aanpak daarom onrechtmatig.
    12.     De rechtbank acht het navolgbaar dat de politie heeft gemeend dat het uitsluitend vanuit de eigen keten voortzetten van interventies niet langer volstond en dat het gedrag of de vermoedelijke aanwezige meervoudige problematiek een integrale aanpak vanuit twee of meer ketens noodzakelijk maakte. Maar de burgemeester heeft onvoldoende de waarborgen van artikel 2, tweede lid, van het Privacyreglement in acht genomen bij plaatsing van [appellanten] in de pga als gevolg waarvan de gegevensverwerking heeft plaatsgevonden. Er zijn niet minimaal twee politieregistraties in de twaalf maanden voorafgaand aan de pga-melding op 25 juni 2019, waaruit blijkt dat [appellanten] met hun gedrag de openbare orde verstoren en/of een bedreiging (kunnen) zijn voor de veiligheid van henzelf of anderen. Ook ontbreken gegevens over het onderzoek of plaatsing in de pga noodzakelijk is als bedoeld in artikel 6 van het Privacyreglement.
    13.     De rechtbank heeft het verzoek om schadevergoeding afgewezen. [appellanten] hebben het causaal verband tussen de onrechtmatige verwerking van de persoonsgegevens en de gestelde schade niet aangetoond. Ook hebben zij de schade onvoldoende onderbouwd.
    Hoger beroep
    14.     [appellanten] hebben hoger beroep ingesteld. Zij zijn het niet eens met de afwijzing van hun verzoek om schadevergoeding en hebben een nadere onderbouwing van hun schade gegeven. Ook heeft de rechtbank volgens hen ten onrechte op grond van de stukken overwogen dat uit de stukken valt af te leiden dat [appellanten] met hun gedrag de openbare orde herhaaldelijk hebben verstoord en dat het navolgbaar is dat de politie heeft gemeend dat een integrale aanpak noodzakelijk was.
    15.     De burgemeester heeft incidenteel hoger beroep ingesteld, omdat de rechtbank volgens hem ten onrechte heeft geoordeeld dat de verwerking van gegevens in de pga onrechtmatig is. Er is voldaan aan het vereiste dat er minimaal twee politieregistraties aanwezig zijn in de twaalf maanden voorafgaand aan de pga-melding. [appellanten] behoren tot de doelgroep van de pga en het verwerken van hun persoonsgegevens was noodzakelijk.
    16.     Op de zitting heeft de burgemeester medegedeeld dat hij niet zijn betoog handhaaft dat niet voldaan hoeft te worden aan het vereiste van artikel 2, tweede lid, van het Privacyreglement in het geval de politie de pga-melding doet.
    Beoordeling door de Afdeling
    Is opname in de pga rechtmatig?
    17.     De Afdeling gaat hieronder eerst in op de vraag of de opname in de pga rechtmatig was en de gegevens in het kader daarvan mochten worden verwerkt. Zie de uitspraak van de Afdeling van 3 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2715.
    18.     [appellanten] betogen dat zij geen gedrag hebben vertoond dat opname in de persoonsgerichte aanpak rechtvaardigt en dat alleen al daarom de gegevensverwerking onrechtmatig was. Ten onrechte heeft de rechtbank overwogen dat uit de stukken valt af te leiden dat de relatie tussen [appellanten] en hun buren aan beide kanten al vele jaren ernstig verstoord was, waarbij [appellanten] met hun gedrag de openbare orde herhaaldelijk hebben verstoord. Zij stellen dat opname in de pga is gebaseerd op anonieme, niet geverifieerde meldingen van omwonenden en het netwerk van die omwonenden binnen de gemeente. Ook hebben zij nooit een wijkagent gezien of gesproken over de inhoud van de vermeende overlast en zijn zij niet van een mogelijke plaatsing in de pga op de hoogte gebracht.
    19.     De Afdeling volgt het betoog niet. De Afdeling kan zich vinden in rechtsoverweging 12 van de aangevallen uitspraak. Uit de stukken, inclusief de stukken waarop artikel 8:29 van de Awb van toepassing is en waarvan de Afdeling kennis heeft genomen, volgt dat de stelling van [appellanten] dat de aanmelding en plaatsing in de pga zijn gebaseerd op anonieme, niet geverifieerde meldingen van omwonenden, feitelijk onjuist is. De stukken bevatten een groot aantal meldingen uit meerdere jaren bij de politie en de afdeling veiligheid van de gemeente. De Afdeling acht het op basis van de beschikbare gegevens navolgbaar dat volgens de politie het voortzetten van interventies uitsluitend vanuit de eigen keten niet langer volstond en dat het gedrag of de vermoedelijke aanwezige meervoudige problematiek een integrale aanpak vanuit twee of meer ketens noodzakelijk maakte.
    20.     De Afdeling is van oordeel dat ook aan de procedurele voorwaarden genoemd in artikel 6, eerste lid, van het Privacyreglement voor het verwerken van persoonsgegevens, is voldaan. Uit de stukken blijkt dat de politie en de burgemeester herhaaldelijk geprobeerd hebben in contact te komen met [appellanten] over de meldingen en geprobeerd hebben buurtbemiddeling in te zetten. Daarnaast zijn zij er voorafgaande aan de melding op gewezen dat de gemeente zich genoodzaakt ziet de pga in te zetten en zo nodig de Wet woonoverlast, als de overlast die zij veroorzaken aanhoudt en de gemeente niet in staat is samen met hen tot een oplossing te komen.
    21.     De burgemeester betoogt terecht dat anders dan de rechtbank heeft overwogen, uit de stukken, waarop artikel 8:29 van de Awb van toepassing is, blijkt dat er twee politieregistraties voorafgaande aan de melding op 25 juni 2019 aanwezig zijn. Uit de stukken volgt ook dat de burgemeester in samenspraak met de politie heeft besloten [appellanten] in de pga op te nemen.
    22.     Uit het voorgaande volgt dat het betoog van [appellanten] dat er geen grond voor opname in de pga was en dat daaruit volgt dat alleen al daarom alle gegevensverwerking onrechtmatig was, niet slaagt.
    23.     Uit het voorgaande volgt ook dat het betoog van de burgemeester slaagt. Dit leidt echter niet tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank op grond van het navolgende. De Afdeling gaat daar in op specifieke onderdelen van de gegevensverwerking en het verzoek om schadevergoeding.
    Gegevensverstrekking door GGZ Centraal
    24.     [appellanten] betogen dat GGZ Centraal ten onrechte heeft bevestigd dat [appellant A] in behandeling was bij GGZ Centraal en dat de burgemeester als verwerkingsverantwoordelijke deze informatie niet mocht verwerken. [appellant A] wijst op de brief van GGZ Centraal van 4 februari 2020. Daarin is vermeld dat medewerkers die op dat moment niet actief bij de behandeling van [appellant A] betrokken waren, regelmatig in het dossier van [appellant A] hebben gekeken. In de brief staat ook dat de betreffende medewerkers te kennen hebben gegeven dat deze inzage nodig was voor de samenwerking met de gemeente. Volgens GGZ Centraal rechtvaardigt dit echter niet de inzage door deze behandelaren. Bovendien had [appellant A] expliciet aangegeven geen toestemming te geven voor het delen van gegevens met derden. GGZ Centraal heeft de klacht van [appellant A] dat zonder zijn toestemming gegevens zijn gedeeld met derden gegrond verklaard. Er was in zijn geval geen reden om informatie te delen met de gemeente. Hij heeft geen toestemming gegeven voor het delen van informatie met derden en ook was er geen situatie die het delen van gegevens rechtvaardigt.
    25.     De Afdeling overweegt dat [appellant A] terecht de vraag heeft opgeworpen of de burgemeester de informatie mocht verwerken dat hij onder behandeling was bij GGZ Centraal. De burgemeester heeft op de zitting toegelicht dat deze mededeling mocht worden verwerkt, gelet op het doel van de pga, waarbij een geïntegreerde aanpak, waarbij ook zorginstellingen zijn betrokken, uitgangspunt is, en dat dit niet in strijd is met de AVG. Hiermee staat echter niet vast of die verwerking in dit geval ook noodzakelijk was en of de burgemeester dit gegeven in redelijkheid mocht verwerken.
    26.     De Afdeling laat het antwoord op deze vraag in het midden, gelet op wat zij onder 31 en verder overweegt.
    Onrechtmatige verwerking bijzondere persoonsgegevens?
    27.     [appellanten] betogen dat door of namens de burgemeester onrechtmatig medische persoonsgegevens zijn verwerkt. Zij betwisten dat medewerkers van de gemeente op geen enkele wijze toegang hebben gehad tot hun medische dossiers. Zij stellen dat [persoon B] wel toegang had tot hun medische dossiers en in opdracht van de gemeente heeft ingelogd in een dossier van Symfora Meander Medisch Centrum en GGZ Centraal. Zij wijzen ter onderbouwing onder meer op de overeenkomende data waarop is ingelogd in het medisch dossier van [appellant A] en de data van het pga-overleg en stellen dat gevoelige medische informatie is gedeeld tijdens die overleggen.
    28.     De burgemeester ontkent dat medische persoonsgegevens zijn verwerkt en wijst erop dat er geen onderbouwing is voor de stelling dat dit wel het geval is. [persoon B] nam namens GGZ Centraal deel aan het pga-overleg en er is geen informatie gedeeld anders dan dat [appellant A] onder behandeling was bij de GGZ.
    29.     De Afdeling stelt vast dat de pga-verslagen in het dossier, en de stukken waarop 8:29 van de Awb van toepassing is, geen grond bieden voor het oordeel dat medische persoonsgegevens zijn verwerkt binnen het pga-overleg. Daar staat tegenover dat in de brief van GGZ Centraal van 4 februari 2020 is vermeld dat ten onrechte op regelmatige basis in het dossier is gekeken en gegevens zijn gedeeld zonder toestemming en noodzaak. Het is daarom niet uitgesloten dat medische persoonsgegevens zijn verwerkt. Ook mondelinge overdracht van gegevens is verwerking in de zin van artikel 2, eerste lid, en artikel 4, punt 2 van de AVG, omdat de medische informatie in een bestand (het medisch dossier) is opgenomen (Zie het arrest van het Hof van Justitie van 7 maart 2024 in zaak C-740/22, ECLI:EU:C:2024:216).
    Beoordeling van het verzoek om schadevergoeding
    30.     Dat neemt niet weg dat als al moet worden aangenomen dat de verwerking van de (bijzondere) persoonsgegevens onrechtmatig was, volgens vaste rechtspraak van de Afdeling de bewijslast van het bestaan van schade, de omvang daarvan en het oorzakelijk verband tussen de schade en de gestelde oorzaak in beginsel ligt bij degene die stelt dat hij schade heeft geleden. Dit betekent dat [appellanten] aannemelijk moeten maken dat zij schade als gevolg van de onrechtmatige gegevensverwerking hebben geleden. Hierin zijn zij niet geslaagd. De Afdeling zal hieronder toelichten hoe zij tot dit oordeel is gekomen.
    Verzoek
    31.     [appellanten] stellen dat zij door de onrechtmatige gegevensverwerking veel stressklachten en reputatieschade in de buurt ondervinden. Zij hebben onder toepassing van artikel 8:29 van de Awb medische stukken ter onderbouwing overgelegd. Ook stellen zij dat zij materiële schade in de vorm van extra vervoerskosten (ruim € 10.000,00) hebben gemaakt, omdat zij zich genoodzaakt zagen naar een ander ziekenhuis te gaan wegens de vertrouwensbreuk met GGZ Centraal.
    Beoordelingskader
    32.     Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 5 juni 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2311, leidt een inbreuk op de AVG niet zonder meer tot vergoedbare schade. De persoon die verzoekt om vergoeding van immateriële schade moet de aantasting van eer en goede naam dan wel aantasting van de persoon aannemelijk maken en de gestelde schade met concrete gegevens onderbouwen. Daartoe is vereist dat naar objectieve maatstaven het bestaan van geestelijk letsel kan worden vastgesteld (zie het overzichtsarrest van de Hoge Raad van 28 mei 2019, ECLI:NL:HR:2019:793, onder 2.4.5). Dit vereiste houdt niet in dat het moet gaan om een in de psychiatrie erkend ziektebeeld, en evenmin dat dit geestelijk letsel slechts door een psychiater of psycholoog kan worden vastgesteld (zie het arrest van de Hoge Raad van 29 juni 2021, ECLI:NL:HR:2021:1024, onder 2.6.1).
    Beoordeling
    33.     [appellanten] hebben niet aan de hand van voldoende concrete gegevens aannemelijk gemaakt dat zij immateriële schade hebben geleden door de gestelde onrechtmatige gegevensverwerking. De door hen overgelegde medische verklaring van 26 oktober 2018 is van voor de melding en de plaatsing in de pga en dus van voor de gegevensverwerking. Dat stuk kan dus niet dienen ter onderbouwing van geestelijk letsel door de plaatsing in de pga en de gestelde privacy schending. De medische rapportage over [appellanten] gaat niet over de geestelijke gevolgen van gegevensverwerking, nog daargelaten dat er bij haar geen aanknopingspunt is voor het oordeel dat de burgemeester onrechtmatig gegevens heeft verwerkt. Op de zitting hebben [appellanten] desgevraagd toegelicht dat de stukken zijn overgelegd als illustratie van de gevolgen van gegevensverwerking in het kader van de pga op al bestaande geestelijke problemen. De stukken bieden echter geen aanknopingspunten voor het oordeel dat bestaande klachten zijn verergerd door het handelen van de burgemeester als verwerkingsverantwoordelijke en ook verder ontbreken daarvoor concrete gegevens.
    34.     De gestelde reputatieschade doordat volgens [appellanten] buurtbewoners van de plaatsing in de pga op de hoogte zijn gesteld, is niet het gevolg van de verwerking van persoonsgegevens door de burgemeester. Niet gebleken is dat de gegevens buiten het pga-overleg zijn gedeeld.
    35.     De gestelde extra vervoerskosten die [appellanten] stellen te maken, omdat zij het vertrouwen hebben verloren in de medische behandelaar van [appellant A] doordat onbevoegden van GGZ Centraal in zijn medische dossier hebben gekeken, zijn niet het gevolg van de gegevensverwerking door de burgemeester.
    Conclusie
    36.     De conclusie is dat de rechtbank het verzoek om schadevergoeding terecht heeft afgewezen. Dit betekent dat de uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd met verbetering van de gronden waarop zij rust.
    37.     De burgemeester hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.M. Willems, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. B. Meijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, griffier.
    w.g. Willems
    voorzitter
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 12 november 2025
    299