ECLI:NL:RVS:2026:219, Raad van State, 14-01-2026, 202300567/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2026-01-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 januari 2021 heeft de burgemeester van Gorinchem besloten om met toepassing van een last onder bestuursdwang de woning aan de [locatie] te Gorinchem voor drie maanden te sluiten. Op 13 november 2020 heeft de burgemeester van de politie een bestuurlijke rapportage ontvangen. Hieruit blijkt dat de politie op 9 oktober 2020 in de woning aan de [locatie] te Gorinchem en op de oprit van die woning voorwerpen en stoffen heeft aangetroffen die, vanwege de aard en hoeveelheid en gezien de onderlinge combinatie, volgens de politie bedoeld zijn voor grootschalige hennepteelt. De burgemeester betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de waarschuwing niet kwalificeert als een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht en dat de rechtbank daarom hierover niet inhoudelijk mocht oordelen. De burgemeester voert hiertoe aan dat de waarschuwing in dit geval niet is gebaseerd op een wettelijke regeling en dat er geen bijzondere omstandigheden zijn die ertoe nopen om de waarschuwing gelijk te stellen met een besluit. De waarschuwing heeft een beperkte geldigheidsduur van drie jaar, gerekend vanaf de datum van het oorspronkelijke primaire besluit van 28 januari 2021.

202300567/1/A3.
    Datum uitspraak: 14 januari 2026
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    [appellant], wonend in Wijk en Aalburg, gemeente Altena, en de burgemeester van Gorinchem,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 16 december 2022 in zaak nr. 21/4054 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de burgemeester.
    Procesverloop
    Bij besluit van 28 januari 2021 heeft de burgemeester besloten om met toepassing van een last onder bestuursdwang de woning aan de [locatie] te Gorinchem voor drie maanden te sluiten.
    Bij besluit van 15 juni 2021 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij tussenuitspraak van 25 maart 2022 (hierna: de tussenuitspraak)
    heeft de rechtbank de burgemeester in de gelegenheid gesteld om de in die uitspraak geconstateerde gebreken aan dat besluit te herstellen.
    Bij besluit van 25 mei 2022 heeft de burgemeester het besluit van 15 juni 2021 ingetrokken, het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 28 januari 2021 gegrond verklaard, het besluit van 28 januari 2021 herroepen en ingetrokken en in plaats daarvan aan [appellant] een waarschuwing gegeven.
    Bij uitspraak van 16 december 2022 (hierna: de einduitspraak) heeft de rechtbank het beroep van [appellant] voor zover gericht tegen het besluit van 15 juni 2021 niet-ontvankelijk verklaard, het beroep voor zover gericht tegen het besluit van 25 mei 2022 gegrond verklaard, het besluit van 25 mei 2022 vernietigd voor zover daarin aan [appellant] een waarschuwing is gegeven, en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit.
    Tegen deze einduitspraak heeft de burgemeester hoger beroep ingesteld.
    [appellant] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld tegen de tussenuitspraak en de einduitspraak.
    De burgemeester heeft een zienswijze en een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 oktober 2025, waar [appellant], bijgestaan door mr. R.S. Namjesky, advocaat in Breda, en de burgemeester van Gorinchem, vertegenwoordigd door mr. F.A. Pommer, advocaat in Nijmegen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 13 november 2020 heeft de burgemeester van de politie een bestuurlijke rapportage ontvangen. Hieruit blijkt dat de politie op 9 oktober 2020 in de woning aan de [locatie] te Gorinchem en op de oprit van die woning voorwerpen en stoffen heeft aangetroffen die, vanwege de aard en hoeveelheid en gezien de onderlinge combinatie, volgens de politie bedoeld zijn voor grootschalige hennepteelt.
    2.       Artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet, luidt:
    "De burgemeester is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang indien in een woning of lokaal of op een daarbij behorend erf:
    a. een middel als bedoeld in lijst I of II dan wel aangewezen krachtens artikel 3a, vijfde lid, of een substantie die deel uitmaakt van een stofgroep als bedoeld in lijst IA of een preparaat daarvan, met uitzondering van de middelen bedoeld in artikel 2a, tweede lid, wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is;
    b. een voorwerp of stof als bedoeld in artikel 10a, eerste lid, onder 3°, of artikel 11a voorhanden is."
    3.       De burgemeester heeft bij besluit van 28 januari 2021 besloten om de woning op grond van artikel 13b van de Opiumwet en de op dat moment geldende ‘Beleidsregel met betrekking tot de toepassing van artikel 13b Opiumwet inzake woningen en lokalen’ voor drie maanden te sluiten. [appellant] is sinds 26 november 2020 eigenaar van de woning aan de [locatie] te Gorinchem. Ten tijde van het besluit van 28 januari 2021 woonden er twee huurders in de woning. De woning is met ingang van 4 februari 2021 drie maanden gesloten geweest.
    Het door [appellant] gemaakte bezwaar tegen het besluit heeft de burgemeester met zijn besluit van 15 juni 2021 ongegrond verklaard.
    4.       In de tussenuitspraak van 25 maart 2022 heeft de rechtbank onder meer overwogen dat de burgemeester in het besluit van 15 juni 2021 niet heeft onderkend dat [appellant] niet als overtreder kan worden aangemerkt en dat de kosten van de bestuursdwang niet op [appellant] kunnen worden verhaald. Verder heeft de burgemeester volgens de rechtbank de volgende omstandigheden niet, althans niet kenbaar in zijn belangenafweging in het kader van de beoordeling van de evenredigheid van de sluiting betrokken: het ontbreken van verwijtbaarheid aan de zijde van [appellant] en de huurders, het recht op ongestoord genot van eigendom en het recht op privé- en familieleven, de verminderde noodzaak tot sluiting, de gestelde en niet betwiste aantasting in de goede naam en de daardoor ontstane problemen met de bank, en de financiële gevolgen van de sluiting voor [appellant].
    De rechtbank heeft de burgemeester in de gelegenheid gesteld om de geconstateerde gebreken te herstellen.
    5.       Bij besluit van 25 mei 2022 heeft de burgemeester het besluit van 15 juni 2021 ingetrokken, het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 28 januari 2021 gegrond verklaard, het besluit van 28 januari 2021 herroepen en ingetrokken en in plaats daarvan aan [appellant] een waarschuwing gegeven.
    6.       In de einduitspraak van 16 december 2022 heeft de rechtbank het beroep van [appellant] voor zover dat is gericht tegen het besluit van 15 juni 2021 niet-ontvankelijk verklaard. Naar het oordeel van de rechtbank heeft [appellant] geen belang meer bij dit beroep, omdat de burgemeester het besluit van 15 juni 2021 heeft ingetrokken en het besluit van 28 januari 2021 heeft herroepen. De rechtbank heeft het beroep van [appellant] voor zover dat is gericht tegen de bij besluit van 25 mei 2022 gegeven waarschuwing gegrond verklaard en dat besluit in zoverre vernietigd. Hiertoe heeft de rechtbank overwogen dat de burgemeester het besluit om een waarschuwing op te leggen heeft gebaseerd op informatie van de politie die niet inzichtelijk is voor [appellant] en de rechtbank. Daardoor kan niet worden getoetst waaruit die informatie bestaat, of die informatie betrouwbaar kan worden geacht en welke conclusies daaruit kunnen worden getrokken. Dit klemt te meer nu de burgemeester op basis van die informatie vergaande aannames doet, conclusies trekt over de rol van [appellant] en hem op basis daarvan een officiële waarschuwing oplegt. De rechtbank vernietigt daarom het besluit voor zover daarin aan [appellant] een waarschuwing is gegeven. De rechtbank ziet in de feiten en omstandigheden van de zaak en de wijze waarop de besluitvorming heeft plaatsgevonden geen aanleiding de rechtsgevolgen in stand te laten of opnieuw een bestuurlijke lus toe te passen.
    Beoordeling van het hoger beroep van de burgemeester
    7.       De burgemeester betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de waarschuwing niet kwalificeert als een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en dat de rechtbank daarom hierover niet inhoudelijk mocht oordelen. De burgemeester voert hiertoe aan dat de waarschuwing in dit geval niet is gebaseerd op een wettelijke regeling en dat er geen bijzondere omstandigheden zijn die ertoe nopen om de waarschuwing gelijk te stellen met een besluit. De waarschuwing heeft een beperkte geldigheidsduur van drie jaar, gerekend vanaf de datum van het oorspronkelijke primaire besluit van 28 januari 2021. Dit is volgens de burgemeester een termijn die in de rechtspraak van de Afdeling aanvaard is als termijn dat een waarschuwing zou mogen gelden. Indien binnen deze termijn een opvolgend sanctiebesluit wordt genomen dat mede is gebaseerd op de waarschuwing, kunnen nog steeds genoegzaam de inhoud van de waarschuwing en de daaraan ten grondslag liggende feiten in de procedure tegen het sanctiebesluit aan de orde worden gesteld, aldus de burgemeester.
    7.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 24 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3484) is een op beleidsregels gebaseerde of informele waarschuwing geen besluit in de zin van de Awb en kan daartegen geen rechtsmiddel worden aangewend. Anders dan [appellant] in zijn schriftelijke uiteenzetting betoogt, is de waarschuwing in zijn geval niet gebaseerd op een wettelijk voorschrift, maar op een beleidsregel. In zoverre is hier geen sprake van een besluit.
    Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 26 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1276, zijn er echter situaties waarin een dergelijke waarschuwing voor de rechtsbescherming met een besluit moet worden gelijkgesteld, zodat zij wel in rechte kan worden bestreden. Die situatie doet zich voor indien de alternatieve route om een rechterlijk oordeel over die waarschuwing te krijgen onevenredig bezwarend of afwezig is. Dat is onder meer zo als de termijn gedurende welke de waarschuwing negatieve gevolgen kan hebben zodanig lang is dat een belanghebbende, gelet op de aan de orde zijnde overtreding, in de rechterlijke procedure tegen de op te leggen bestuurlijke sanctie de rechtmatigheid van de waarschuwing bewijsrechtelijk niet meer effectief kan bestrijden. Om bewijsnood te voorkomen en om redenen van rechtszekerheid moet voor deze waarschuwingen een maximale termijn van (als regel) twee jaar gelden. De Afdeling volgt op dit punt de conclusie van advocaat-generaal mr. R.J.G.M. Widdershoven van 24 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:249, onder 5.13. Zij neemt als vuistregel over dat er bij waarschuwingen met een maximale termijn van twee jaar in beginsel van mag worden uitgegaan dat de mogelijkheid om effectief verweer te voeren niet wordt aangetast.
    7.2.    De door de burgemeester aan [appellant] opgelegde waarschuwing heeft een geldigheidsduur van drie jaar met terugwerkende kracht vanaf de datum van het oorspronkelijke primaire besluit, 28 januari 2021. Dat de waarschuwing pas bij besluit van 25 mei 2022 is opgelegd doet er niet aan af dat de geldigheidsduur van de waarschuwing drie jaar is. De geldigheidsduur van de waarschuwing is derhalve een jaar langer dan de in de uitspraak van 26 maart 2025 als vuistregel geformuleerde termijn van maximaal twee jaar. De burgemeester heeft niet onderbouwd waarom ondanks de ruime overschrijding van die termijn, in dit geval de mogelijkheid voor [appellant] om effectief verweer te voeren niet is aangetast. Uitgaande van de eerder genoemde vuistregel ziet de Afdeling daarom in dit geval aanleiding om met het oog op de rechtsbescherming de waarschuwing met een besluit gelijk te stellen. De rechtbank heeft het beroep tegen de waarschuwing derhalve terecht inhoudelijk beoordeeld.
    Het betoog faalt.
    8.       De burgemeester betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester het besluit van 25 mei 2022 tot opleggen van een waarschuwing heeft gebaseerd op informatie van de politie die niet inzichtelijk is voor [appellant] en de rechtbank, en dat daardoor niet kan worden getoetst waaruit die informatie bestaat, of die informatie betrouwbaar kan worden geacht en welke conclusies daaruit kunnen worden getrokken. De burgemeester voert aan dat hij op verzoek van de politie bepaalde gevoelige informatie niet expliciet met [appellant] en de rechtbank heeft gedeeld, omdat hij ervan uitging dat de rechtbank over de waarschuwing geen inhoudelijk oordeel zou geven. Dat betekent niet dat die informatie er niet was of dat de burgemeester een verwijt kan worden gemaakt dat hij die informatie niet heeft verstrekt. Volgens de burgemeester had het op de weg gelegen van de rechtbank om de burgemeester in de gelegenheid te stellen alsnog de betreffende informatie te verstrekken, eventueel met een verzoek om geheimhouding als bedoeld in artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht. De rechtbank had hiertoe nogmaals de bestuurlijke lus kunnen toepassen.
    8.1.    De rechtbank heeft in de einduitspraak onder 6.2 overwogen dat de burgemeester bij het besluit van 25 mei 2022 geen stukken (bijvoorbeeld een aanvullende bestuurlijke rapportage) heeft overgelegd om het besluit te onderbouwen. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat de burgemeester ter zitting heeft toegelicht dat de nadere informatie afkomstig is van de politie, maar niet is neergelegd in een bestuurlijke rapportage. Volgens de burgemeester was de politie niet bereid die informatie op papier te zetten. Daarom is de rechtbank tot de conclusie gekomen dat de burgemeester het besluit baseert op informatie die niet inzichtelijk is voor [appellant] en de rechtbank en dat niet kan worden getoetst of die informatie aan de waarschuwing ten grondslag mocht worden gelegd.
    De burgemeester heeft in hoger beroep niet bestreden dat ter zitting is medegedeeld dat de informatie niet is neergelegd in een bestuurlijke rapportage en de politie niet bereid was om die op papier te zetten. Gelet hierop kan het betoog dat het op de weg van de rechtbank had gelegen om de burgemeester in de gelegenheid te stellen alsnog de betreffende informatie te verstrekken niet worden gevolgd. Die informatie kon volgens de burgemeester immers niet worden overgelegd. Niet is gesteld of gebleken dat de burgemeester tijdens de procedure bij de rechtbank over stukken beschikte die hij alleen met beperking van de kennisneming aan de rechtbank wilde overleggen. De rechtbank heeft daarom geen aanleiding hoeven zien om nogmaals een bestuurlijke lus toe te passen.
    Tijdens de zitting heeft de burgemeester voor het eerst betoogd dat de geheime informatie niet noodzakelijk was voor de waarschuwing, en dat de waarschuwing ook zonder die informatie voldoende is onderbouwd. Naar het oordeel van de Afdeling kan dit betoog niet worden gevolgd, omdat het gestelde niet volgt uit de motivering voor het opleggen van de waarschuwing. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de burgemeester op basis van de geheime informatie vergaande aannames heeft gedaan en negatieve conclusies heeft getrokken over de rol van [appellant] en hem op basis daarvan een officiële waarschuwing heeft opgelegd.
    Het betoog faalt.
    9.       Het hoger beroep van de burgemeester is gelet op het voorgaande ongegrond.
    Beoordeling van het incidenteel hoger beroep van [appellant]
    10.     [appellant] betoogt dat de rechtbank zijn beroep voor zover gericht tegen het besluit van 15 juni 2021 ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard.
    10.1.  De rechtbank heeft in de tussenuitspraak gebreken vastgesteld in het besluit van 15 juni 2021. De rechtbank had daarom in de einduitspraak het beroep van [appellant] tegen dat besluit gegrond moeten verklaren en het besluit van 15 juni 2021 moeten vernietigen.
    Het betoog slaagt.
    11.     [appellant] betoogt dat de rechtbank bij de proceskostenveroordeling niet de juiste hoogte van de te vergoeden proceskosten heeft vastgesteld. Hiertoe voert [appellant] aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat [appellant] twee keer een hoorzitting in bezwaar heeft bijgewoond, en dat het gewicht van de zaak als "zwaar" in plaats van "gemiddeld" zou moeten worden gekwalificeerd.
    11.1.  De rechtbank heeft bij de berekening van de proceskostenveroordeling 1 punt toegekend voor het verschijnen bij de hoorzitting in bezwaar. Hierbij heeft de rechtbank niet onderkend dat er een nadere hoorzitting in bezwaar heeft plaatsgevonden en hiervoor 0,5 punt extra had moeten worden toegekend.
    Het betoog slaagt in zoverre.
    11.2.  In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat in deze zaak redenen waren om af te wijken van de standaard wegingsfactor 1.
    Het betoog faalt in zoverre.
    12.     [appellant] heeft ook gronden aangevoerd die zijn gericht tegen de tussenuitspraak. Dit deel van het incidenteel hoger beroep heeft [appellant] ingesteld onder de voorwaarde dat het hoger beroep van de burgemeester gegrond is. Nu het hoger beroep van de burgemeester ongegrond zal worden verklaard, is deze voorwaarde niet vervuld en is het voorwaardelijke deel van het incidenteel hoger beroep vervallen. Aan een inhoudelijke bespreking ervan kan derhalve niet worden toegekomen.
    Conclusies over de hoger beroepen
    13.     Het hoger beroep van de burgemeester is ongegrond. Het incidenteel hoger beroep van [appellant] is gegrond. De einduitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd, voor zover de rechtbank het beroep van [appellant] tegen het besluit van 15 juni 2021 niet-ontvankelijk heeft verklaard, en voor zover de rechtbank heeft nagelaten de burgemeester te veroordelen tot vergoeding van de proceskosten van [appellant] in verband met het bijwonen van een nadere hoorzitting in bezwaar. De Afdeling zal doende wat de rechtbank zou behoren te doen, het beroep van [appellant] tegen het besluit van 15 juni 2021 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen, en de burgemeester veroordelen tot vergoeding van de proceskosten van [appellant] voor het bijwonen van de nadere hoorzitting in bezwaar, voor een bedrag van € 333,00. De uitspraak van de rechtbank moet, voor zover aangevallen, voor het overige worden bevestigd.
    14.     De burgemeester moet de proceskosten vergoeden.
    Overschrijding redelijke termijn
    15.     Ter zitting heeft [appellant] verzocht om een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM).
    15.1.  De redelijke termijn is overschreden als de duur van de totale procedure te lang is. Voor een procedure als deze die uit een bezwaarprocedure en twee rechterlijke instanties bestaat, is in beginsel een totale lengte van ten hoogste vier jaar redelijk. Hierbij wordt een half jaar gerekend voor de behandeling van het bezwaar, anderhalf jaar voor de behandeling van het beroep en twee jaar voor de behandeling van het hoger beroep. De termijn begint op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan.
    15.2.  De burgemeester heeft het bezwaarschrift van [appellant] ontvangen op 18 januari 2021. De redelijke termijn is in deze procedure dus met twaalf maanden overschreden. Deze overschrijding moet aan de Afdeling worden toegerekend.
    15.3.  De Afdeling hanteert een forfaitaire vergoeding van € 500,00 per half jaar waarmee de redelijke termijn is overschreden. Daarmee wordt de schadevergoeding vastgesteld op € 1.000,00.
    15.4.  De Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) moet de proceskosten vergoeden die [appellant] heeft gemaakt in verband met het verzoek om schadevergoeding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van de burgemeester van Gorinchem ongegrond;
    II.       verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellant] gegrond;
    III.      vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 16 december 2022 in zaak nr. 21/4054, voor zover de rechtbank het beroep van [appellant] tegen het besluit van 15 juni 2021 niet-ontvankelijk heeft verklaard, en voor zover de rechtbank heeft nagelaten de burgemeester te veroordelen tot vergoeding van de proceskosten van [appellant] in verband met het bijwonen van een nadere hoorzitting in bezwaar;
    IV.     verklaart het beroep van [appellant] tegen het besluit van 15 juni 2021 gegrond;
    V.      vernietigt het besluit van 15 juni 2021;
    VI.     veroordeelt de burgemeester van Gorinchem tot vergoeding van bij [appellant] in verband met het bijwonen van een nadere hoorzitting in bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 333,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand;
    VII.     bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor zover aangevallen voor het overige;
    VIII.    veroordeelt de burgemeester van Gorinchem tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep en het incidenteel hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.841,41, waarvan € 2.802,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand;
    IX.     bepaalt dat van de burgemeester van Gorinchem een griffierecht van € 548,00 wordt geheven;
    X.      wijst het verzoek om schadevergoeding toe;
    XI.     veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) om aan [appellant] een schadevergoeding van € 1.000,00 te betalen;
    XII.     veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het verzoek tot schadevergoeding opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 467,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. W. den Ouden, voorzitter, mr. B.P. Vermeulen en mr. G.O. van Veldhuizen, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Houtman-van de Meerakker, griffier.
    w.g. Den Ouden
    voorzitter
    w.g. Houtman-van de Meerakker
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 14 januari 2026
    929