Arrest van het Hof (Eerste kamer) van 3 juli 2025.#„Beach and bar management” EOOD tegen Nachalnik na otdel „Operativni deynosti” – Burgaspri Direktsia „Operativni deynosti” pri Tsentralno upravlenie na Natsionalna agentsia za prihodite.#Verzoek van Аdministrativen sad – Burgas om een prejudiciële beslissing.#Prejudiciële verwijzing – Gemeenschappelijk stelsel van belasting over de toegevoegde waarde (btw) – Richtlijn 2006/112/EG – Artikel 273 – Artikel 49, lid 3, en artikel 50 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Beginsel ne bis in idem – Cumulatie van strafrechtelijke sancties en bestuurlijke sancties voor hetzelfde feit – Geldboeten en verzegeling van een bedrijfsruimte – Voorlopige tenuitvoerlegging van de verzegeling – Evenredigheidsbeginsel.#Zaak C-733/23.
Court of Justice — Uitspraak 
Datum: 2025-07-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: EU-recht


ARREST VAN HET HOF (Eerste kamer)
 3 juli 2025 (
 *1
 )
 „Prejudiciële verwijzing – Gemeenschappelijk stelsel van belasting over de toegevoegde waarde (btw) – Richtlijn 2006/112/EG – Artikel 273 – Artikel 49, lid 3, en artikel 50 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Beginsel ne bis in idem – Cumulatie van strafrechtelijke sancties en bestuurlijke sancties voor hetzelfde feit – Geldboeten en verzegeling van een bedrijfsruimte – Voorlopige tenuitvoerlegging van de verzegeling – Evenredigheidsbeginsel”
 In zaak C‑733/23,
 betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Аdministrativen sad Burgas (bestuursrechter in eerste aanleg Bourgas, Bulgarije) bij beslissing van 21 november 2023, ingekomen bij het Hof op 1 december 2023, in de procedure
 
 „Beach and bar management” EOOD
 
 tegen
 
 Nachalnik na otdel „Operativni deynosti” – Burgas pri Direktsia „Operativni deynosti” pri Tsentralno upravlenie na Natsionalna agentsia za prihodite,
 
 wijst
 HET HOF (Eerste kamer),
 samengesteld als volgt: F. Biltgen, kamerpresident, T. von Danwitz (rapporteur), vicepresident van het Hof, waarnemend rechter van de Eerste kamer, A. Kumin, I. Ziemele en S. Gervasoni, rechters,
 advocaat-generaal: M. Campos Sánchez-Bordona,
 griffier: A. Calot Escobar,
 gezien de stukken,
 gelet op de opmerkingen van:
 
 
 
 
 
 –
 
 
 „Beach and bar management” EOOD, vertegenwoordigd door M. Yakimov,
 
 
 
 
 
 
 
 
 –
 
 
 de Bulgaarse regering, vertegenwoordigd door T. Mitova en S. Ruseva als gemachtigden,
 
 
 
 
 
 
 
 
 –
 
 
 de Europese Commissie, vertegenwoordigd door P. Carlin en D. Drambozova als gemachtigden,
 
 
 
 gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 13 februari 2025,
 het navolgende
 
 Arrest
 
 
 
 
 
 
 1
 
 
 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van, ten eerste, artikel 325 VWEU, ten tweede, artikel 273 van richtlijn 2006/112/EG van de Raad van 28 november 2006 betreffende het gemeenschappelijke stelsel van belasting over de toegevoegde waarde (PB 2006, L 347, blz. 1) (hierna: „btw-richtlijn”), en ten derde, artikel 47, eerste alinea, artikel 48, lid 1, artikel 49, lid 3, en artikel 50 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”).
 
 
 
 
 
 
 
 
 2
 
 
 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen de handelsvennootschap „Beach and bar management ” EOOD en de Nachalnik na otdel „Operativni deynosti” – Burgas pri Direktsia „Operativni deynosti” pri Tsentralno upravlenie na Natsionalna agentsia za prihodite (hoofd van de afdeling „operationele activiteiten”, stad Burgas, directoraat „operationele activiteiten” bij de nationale belastingdienst, Bulgarije) (hierna: „belastingdienst”) over een bestuurlijke dwangmaatregel die is opgelegd nadat administratieve overtredingen zijn vastgesteld die ook worden bestraft met bovenop deze maatregel opgelegde geldboeten.
 
 
 
 
 Toepasselijke bepalingen
 
 
 
 Unierecht
 
 
 
 VWEU
 
 
 
 
 
 
 3
 
 
 Artikel 325 VWEU bepaalt:
 „1.   De Unie en de lidstaten bestrijden fraude en alle andere onwettige activiteiten waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, met overeenkomstig dit artikel te nemen maatregelen die afschrikkend moeten werken en in de lidstaten, alsmede in de instellingen, organen en instanties van de Unie, een doeltreffende bescherming moeten bieden.
 2.   De lidstaten nemen ter bestrijding van fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, dezelfde maatregelen als die welke zij treffen ter bestrijding van fraude waardoor hun eigen financiële belangen worden geschaad.
 3.   Onverminderd de andere bepalingen van de Verdragen coördineren de lidstaten hun optreden om de financiële belangen van de Unie tegen fraude te beschermen. Zij organiseren daartoe samen met de Commissie een nauwe en geregelde samenwerking tussen de bevoegde autoriteiten.
 4.   Het Europees Parlement en de Raad [van de Europese Unie] nemen volgens de gewone wetgevingsprocedure, na raadpleging van de [Europese] Rekenkamer, de nodige maatregelen aan op het gebied van de preventie en bestrijding van fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, om in de lidstaten alsmede in de instellingen, de organen en de instanties van de Unie een doeltreffende en gelijkwaardige bescherming te bieden.
 5.   De Commissie brengt in samenwerking met de lidstaten jaarlijks aan het Europees Parlement en de Raad verslag uit over de ter uitvoering van dit artikel genomen maatregelen.
 
 
 
 
 Handvest
 
 
 
 
 
 
 4
 
 
 Artikel 49, lid 3, van het Handvest luidt:
 „De zwaarte van de straf mag niet onevenredig zijn aan het strafbare feit.”
 
 
 
 
 
 
 
 
 5
 
 
 Artikel 50 van het Handvest luidt:
 „Niemand wordt opnieuw berecht of gestraft in een strafrechtelijke procedure voor een strafbaar feit waarvoor hij in de Unie reeds onherroepelijk is vrijgesproken of veroordeeld overeenkomstig de wet.”
 
 
 
 
 Btw-richtlijn
 
 
 
 
 
 
 6
 
 
 Krachtens artikel 2, lid 1, onder a), van de btw-richtlijn zijn leveringen van goederen die binnen het grondgebied van een lidstaat door een als zodanig handelende belastingplichtige onder bezwarende titel worden verricht, onderworpen aan de belasting over de toegevoegde waarde (btw).
 
 
 
 
 
 
 
 
 7
 
 
 Artikel 273 van deze richtlijn bepaalt:
 „De lidstaten kunnen, onder voorbehoud van gelijke behandeling van door belastingplichtigen verrichte binnenlandse handelingen en handelingen tussen de lidstaten, andere verplichtingen voorschrijven die zij noodzakelijk achten ter waarborging van de juiste inning van de btw en ter voorkoming van fraude, mits deze verplichtingen in het handelsverkeer tussen de lidstaten geen aanleiding geven tot formaliteiten in verband met een grensoverschrijding.
 De in de eerste alinea geboden mogelijkheid mag niet worden benut voor het opleggen van extra verplichtingen naast de in hoofdstuk 3 vastgestelde verplichtingen inzake facturering.”
 
 
 
 
 
 Bulgaars recht
 
 
 
 Btw-wet
 
 
 
 
 
 
 8
 
 
 Artikel 118, lid 1, van de Zakon za danak varhu dobavenata stoynost (wet betreffende de belasting over de toegevoegde waarde) (DV nr. 63 van 4 augustus 2006), in de op het hoofdgeding toepasselijke versie (hierna: „btw-wet”), luidt:
 „Iedere al dan niet overeenkomstig deze wet geregistreerde persoon is ertoe gehouden de door hem in bedrijfsruimten verrichte leveringen of verkopen te registreren en schriftelijk vast te leggen middels de uitreiking van een met een fiscaal toestel aangemaakte fiscale kassabon (fiscaal ontvangstbewijs) of middels de uitreiking van een kassabon die wordt aangemaakt met een geïntegreerd en geautomatiseerd systeem voor bedrijfsbeheer (door een systeem gegenereerd ontvangstbewijs), ongeacht of om enig ander fiscaal document wordt verzocht. De ontvanger moet het fiscaal ontvangstbewijs of het door een systeem gegenereerd ontvangstbewijs in ontvangst nemen en bewaren totdat hij de ruimte heeft verlaten.”
 
 
 
 
 
 
 
 
 9
 
 
 In artikel 185, leden 1 en 2, van de btw-wet staat te lezen:
 „(1)   Aan een persoon die geen document als bedoeld in artikel 118, lid 1, uitreikt, wordt een geldboete van 100 tot 500 [Bulgaarse lev (BGN)] (ongeveer 50 tot 250 EUR) opgelegd indien hij een natuurlijke persoon en geen ondernemer is, en een vermogenssanctie van 500 tot 2000 BGN (ongeveer 250 tot 1000 EUR) indien hij een rechtspersoon of een zelfstandige ondernemer is.
 (2)   Behalve in de in lid 1 bedoelde gevallen wordt aan een persoon die een overtreding van artikel 118 begaat of laat begaan, een geldboete van 300 tot 1000 BGN [(ongeveer 150 tot 500 EUR)] opgelegd indien hij een natuurlijke persoon en geen ondernemer is, en een vermogenssanctie van 3000 tot 10 0000 BGN [(ongeveer 1500 tot 5000 EUR)] indien hij een rechtspersoon of een zelfstandige ondernemer is. Indien de overtreding niet tot gevolg heeft dat belastinginkomsten niet worden aangegeven, worden de in lid 1 bedoelde sancties opgelegd.”
 
 
 
 
 
 
 
 
 10
 
 
 In artikel 186 van die wet, in de op het hoofdgeding toepasselijke versie, is bepaald:
 „(1)   De bestuurlijke dwangmaatregel die bestaat in de verzegeling van bedrijfsruimten voor de duur van ten hoogste dertig dagen, wordt ongeacht de wettelijk vastgelegde geldboeten en vermogenssancties toegepast tegen iedere persoon die:
 
 
 
 
 
 1.
 
 
 nalaat:
 
 
 
 
 
 a)
 
 
 een fiscale kassabon voor de verkoop uit te reiken overeenkomstig artikel 118;
 
 
 
 [...]
 
 
 
 [...]
 (3)   De bestuurlijke dwangmaatregel van lid 1 wordt toegepast door middel van een met redenen omkleed bevel van de dienst ontvangsten of een door die dienst gemachtigde ambtenaar.
 (4)   Tegen het in lid 3 bedoelde bevel kan beroep worden ingesteld volgens de in de [Administrativnoprotsesualen kodeks (wetboek bestuursprocesrecht) (DV nr. 30 van 11 april 2006), in de op de feiten van het hoofdgeding toepasselijke versie (hierna: ‚wetboek bestuursprocesrecht’),] omschreven procedure.”
 
 
 
 
 
 
 
 
 11
 
 
 Artikel 187, lid 1, van deze wet is verwoord als volgt:
 „Ingeval de in artikel 186, lid 1, bedoelde bestuurlijke dwangmaatregel wordt toegepast, wordt tevens de toegang ontzegd tot de bedrijfsruimte of bedrijfsruimten van de persoon en verwijdert de persoon of zijn gemachtigde de goederen die zich in deze ruimten en de bijbehorende depots bevinden. De maatregel geldt voor de bedrijfsruimte of bedrijfsruimten waar de overtredingen zijn geconstateerd, ook indien deze ruimte of ruimten door een derde worden beheerd op het tijdstip van verzegeling en deze derde weet dat de bedrijfsruimte zal worden verzegeld. De nationale belastingdienst publiceert op zijn website de lijsten van de te verzegelen bedrijfsruimten en hun locatie. De persoon wordt geacht kennis te dragen van de verzegeling van de bedrijfsruimte wanneer een bericht van verzegeling permanent op de bedrijfsruimte is aangebracht of wanneer informatie over de te verzegelen bedrijfsruimte en haar locatie is gepubliceerd op de website van de belastingdienst.”
 
 
 
 
 
 
 
 
 12
 
 
 Artikel 188, lid 1, van die btw, in de op het hoofdgeding toepasselijke versie, luidt:
 „De in artikel 186, lid 1, bedoelde bestuurlijke dwangmaatregel is voorlopig uitvoerbaar onder de voorwaarden van artikel 60, leden 1 tot en met 7, van [het wetboek bestuursprocesrecht].”
 
 
 
 
 Wet inzake bestuursrechtelijke overtredingen en sancties
 
 
 
 
 
 
 13
 
 
 Artikel 22 van de Zakon za administrativnite narushenia i nakazania (wet inzake bestuursrechtelijke overtredingen en sancties) (DV nr. 92 van 28 november 1969), in de op het hoofdgeding toepasselijke versie, bepaalt:
 „Bestuurlijke dwangmaatregelen worden toegepast om bestuurlijke overtredingen te voorkomen en te beëindigen, alsmede om de schadelijke gevolgen daarvan te voorkomen en ongedaan te maken.”
 
 
 
 
 
 
 
 
 14
 
 
 Artikel 27, leden 1, 2, 4 en 5, bepaalt:
 „(1)   De bestuursrechtelijke sanctie wordt vastgesteld overeenkomstig de bepalingen van deze wet, binnen de grenzen van de sanctie die op de overtreding staat.
 (2)   Bij die vaststelling van de sanctie wordt rekening gehouden met de ernst van de overtreding, met de redenen waarom deze is begaan, met verzachtende en verzwarende omstandigheden alsook met de vermogenstoestand van de betrokkene.
 [...]
 (4)   Sancties voor overtredingen mogen niet worden vervangen door lichtere sancties, behalve in de in artikel 15, lid 2, bedoelde gevallen.
 (5)   Het is evenmin toegestaan een sanctie vast te stellen die lager is dan het voorgeschreven minimum van de sancties, ongeacht of het daarbij gaat om een geldboete of in de tijdelijke ontzegging van het recht om een bepaald beroep of een bepaalde activiteit uit te oefenen.”
 
 
 
 
 Hoofdgeding en prejudiciële vragen
 
 
 
 
 
 
 15
 
 
 Beach and bar management is een rechtspersoon naar Bulgaars recht die een bedrijfsruimte met een bar en een restaurant exploiteert.
 
 
 
 
 
 
 
 
 16
 
 
 Op 4 augustus 2022 hebben inspecteurs van de nationale belastingdienst naar aanleiding van een controle in die ruimte vastgesteld dat Beach and bar management 85 verkopen niet had geregistreerd met behulp van fiscale kassabonnen. De kassabonnen waren dus niet aan de klanten verstrekt. Er werden in totaal 85 processen-verbaal opgesteld wegens administratieve overtredingen van de btw-wetgeving.
 
 
 
 
 
 
 
 
 17
 
 
 Op 12 augustus 2022 heeft de belastingdienst een dwangbevel vastgesteld waarbij een bestuurlijke dwangmaatregel werd opgelegd om „de bedrijfsruimten te verzegelen en de toegang ertoe te verbieden” gedurende veertien dagen. Deze maatregel ging vergezeld van een bevel tot voorlopige tenuitvoerlegging ervan.
 
 
 
 
 
 
 
 
 18
 
 
 Tegen de verzegeling en de voorlopige tenuitvoerlegging – die deel uitmaakt van het bevel zelf – is beroep ingesteld bij de Administrativen sad Burgas (bestuursrechter in eerste aanleg Burgas, Bulgarije) in twee afzonderlijke procedures. De betrokken beroepen zijn verworpen. De maatregel van verzegeling en toegangsverbod van veertien dagen is uitgevoerd.
 
 
 
 
 
 
 
 
 19
 
 
 Bovendien is voor elk van de 85 door Beach and bar management gepleegde overtredingen een geldboete opgelegd van 500 BGN (ongeveer 250 EUR). Dienovereenkomstig bedroeg de totale boete voor al deze overtredingen 42500 BGN (ongeveer 21250 EUR), terwijl het totale btw-bedrag dat werd ontdoken omdat er geen kassabonnen werden uitgeschreven voor alle betalingen die via een kassa werden verricht en onder de genoemde overtredingen vielen, 268,02 BGN (ongeveer 134 EUR) bedroeg.
 
 
 
 
 
 
 
 
 20
 
 
 Zoals blijkt uit de verwijzingsbeslissing, is de rechtmatigheid van de 85 geldboeten betwist voor de Rayonen sad Burgas (rechter in eerste aanleg Burgas, Bulgarije). Deze rechter heeft de beroepen betreffende deze maatregelen verworpen voordat het arrest van 4 mei 2023, MV – 98 (C‑97/21, EU:C:2023:371), is gewezen. In de motivering van zijn beslissingen heeft die rechter er geen rekening gehouden mee gehouden dat, na het bevel tot oplegging van de bestuurlijke dwangmaatregel voor alle 85 overtredingen en tot de voorlopige tenuitvoerlegging van die maatregel, de verzegeling van het betrokken bedrijfslokaal en het verbod om deze ruimte gedurende veertien dagen te betreden, ten uitvoer waren gelegd. Evenmin heeft hij de rechtsgevolgen van die tenuitvoerlegging voor de procedure tot toetsing van de rechtmatigheid van de parallel opgelegde geldboeten onderzocht en in aanmerking genomen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 21
 
 
 Tegen alle 85 beslissingen van deze rechter is beroep ingesteld bij de Administrativen sad Burgas, de verwijzende rechter.
 
 
 
 
 
 
 
 
 22
 
 
 De verwijzende rechter merkt op dat in geval van een overtreding van artikel 118, lid 1, van de btw-wet, artikel 185 van deze wet niet alleen voorziet in de oplegging van een geldboete, maar in artikel 186 ook de verplichting oplegt om voor dezelfde feiten de bestuurlijke dwangmaatregel van verzegeling van de betrokken bedrijfsruimte te gelasten.
 
 
 
 
 
 
 
 
 23
 
 
 Hij preciseert dat de geldboete en de verzegeling worden opgelegd na afloop van afzonderlijke en autonome procedures en dat, in geval van beroep tegen deze twee maatregelen, elke maatregel in eerste aanleg onder de bevoegdheid van verschillende rechterlijke instanties valt, te weten de Rayonen sad (rechter in eerste aanleg, Bulgarije) voor de geldelijke sanctie en de Administrativen sad (bestuursrechter in eerste aanleg, Bulgarije) voor de verzegeling, en dat de Bulgaarse procedureregels niet voorzien in de mogelijkheid om de ene procedure op te schorten totdat de andere is beëindigd, zodat er geen mechanisme bestaat om deze procedures te coördineren. Voorts merkt de verwijzende rechter op dat het Hof in zijn arrest van 4 mei 2023, MV – 98 (C‑97/21, EU:C:2023:371), weliswaar heeft geoordeeld dat een bestuurlijke dwangmaatregel van verzegeling een strafrechtelijk, repressief karakter heeft, maar dat volgens hem in het onderhavige geval het preventieve aspect prevaleert boven het repressieve aspect van die maatregel, die slechts beoogt de omvang van de nadelige gevolgen voor de financiële belangen van de Unie te beperken.
 
 
 
 
 
 
 
 
 24
 
 
 Ten slotte is de verwijzende rechter van oordeel dat artikel 325 VWEU en artikel 273 van de btw-richtlijn worden geschonden indien de in het arrest van 4 mei 2023, MV – 98 (C‑97/21, EU:C:2023:371), ontwikkelde redenering wordt toegepast op de sanctie die wordt opgelegd voor 85 afzonderlijke overtredingen, aangezien, bij gebreke van individualisering van een dergelijke sanctie, niet kan worden nagegaan of de getroffen maatregelen daadwerkelijk afschrikwekkend zijn en een doeltreffende bescherming bieden om zowel de invordering van het exacte bedrag aan ontdoken btw te waarborgen als belastingontduiking te voorkomen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 25
 
 
 In deze omstandigheden heeft de Administrativen sad Burgas de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
 
 
 
 
 
 „1)
 
 
 Moeten artikel 325 [VWEU], artikel 273 van [de btw-richtlijn] en artikel 50 van het [Handvest] aldus worden uitgelegd dat zij een nationale regeling toestaan op grond waarvan voor meervoudige overtredingen van belastingverplichtingen een algemene maatregel (,verzegeling van een bedrijfsruimte en toegangsverbod’) kan worden gelast, indien deze maatregel uitsluitend tot doel heeft om de nadelige gevolgen, waaronder de omvang van de schade voor de financiële belangen van de Europese Unie, te beperken, maar niet om de overtreder te bestraffen, zonder dat deze maatregel de mogelijkheid beperkt om tegen deze laatste voor elk van deze overtredingen van zijn belastingverplichtingen zelfstandige procedures met een repressief karakter in te leiden, die ertoe strekken aan de belastingplichtige een maatregel in de vorm van een vermogenssanctie op te leggen, waarbij de nationale rechter verplicht is om in elk individueel geval te onderzoeken en vast te stellen welke van de twee doelstellingen wordt nagestreefd met de eerder gelaste algemene bestuurlijke dwangmaatregel ,verzegeling van een bedrijfsruimte en toegangsverbod’ – een preventief-beperkende of een repressieve doelstelling?”
 
 
 
 
 
 
 
 
 2)
 
 
 Moeten artikel 325 [VWEU], artikel 273 van [de btw-richtlijn] en artikel 49, lid 3, van het [Handvest] aldus worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een sanctieregeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is die, ongeacht de aard en de zwaarte van de overtredingen, een hoge ondergrens voor de sanctie in de vorm van een vermogenssanctie vaststelt, zonder te voorzien in de mogelijkheid dat een sanctie onder het wettelijke minimum wordt opgelegd of dat deze wordt vervangen door een lichtere sanctie?
 
 
 
 
 
 
 
 
 3)
 
 
 Moeten artikel 325 [VWEU], artikel 273 van [de btw-richtlijn], artikel 47, eerste alinea, artikel 48, lid 1, en artikel 49, lid 3, van het [Handvest] aldus worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale wettelijke regeling op grond waarvan voor meervoudige overtredingen van belastingverplichtingen een algemene maatregel (‚verzegeling van een bedrijfsruimte en toegangsverbod’) kan worden gelast en, voordat deze definitief is geworden, voorlopig ten uitvoer kan worden gelegd, zonder dat de rechter of de overtreder zelf de mogelijkheid heeft om de evenredigheid ervan tot de zwaarte van elke afzonderlijke bestuursrechtelijke overtreding te toetsen?”
 
 
 
 
 
 
 
 Beantwoording van de prejudiciële vragen
 
 
 
 Ontvankelijkheid
 
 
 
 
 
 
 
 26
 
 
 Volgens de Bulgaarse regering zijn de eerste en de derde vraag niet-ontvankelijk omdat zij geen verband houden met het voorwerp van het hoofdgeding, voor zover zij betrekking hebben op de oplegging van een bestuurlijke dwangmaatregel. De verwijzende rechter heeft de gevraagde uitlegging niet nodig om het bij hem aanhangige geding te beslechten.
 
 
 
 
 
 
 
 
 27
 
 
 Daarnaast betoogt ook Beach and bar management dat de derde vraag niet-ontvankelijk is, aangezien bij de verwijzende rechter geen beroep is ingesteld tegen een bestuurlijke dwangmaatregel.
 
 
 
 
 
 
 
 
 28
 
 
 De Commissie is van haar kant van mening dat de eerste vraag ontvankelijk kan zijn indien deze anders wordt geformuleerd, terwijl de derde vraag niet-ontvankelijk is.
 
 
 
 
 
 
 
 
 29
 
 
 Dienaangaande volgt uit vaste rechtspraak dat er een vermoeden van relevantie rust op vragen betreffende de uitlegging van het Unierecht die de nationale rechter heeft gesteld binnen het onder zijn eigen verantwoordelijkheid geschetste wettelijke en feitelijke kader, ten aanzien waarvan het niet aan het Hof is de juistheid te onderzoeken. Het Hof kan slechts weigeren uitspraak te doen op een verzoek van een nationale rechter om een prejudiciële beslissing wanneer duidelijk blijkt dat de gevraagde uitlegging van Unierecht geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is of wanneer het Hof niet beschikt over de gegevens, feitelijk en rechtens, die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord te geven op de gestelde vragen (arrest van 8 mei 2025, Stadt Wuppertal,C‑130/24, EU:C:2025:340, punt 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
 
 
 
 
 
 
 
 
 30
 
 
 In casu blijkt uit het verzoek om een prejudiciële beslissing dat het hoofdgeding geen betrekking heeft op een beroep tegen de verzegeling van de betrokken bedrijfsruimte, die een bestuurlijke dwangmaatregel vormt. Bijgevolg moet de derde prejudiciële vraag kennelijk niet-ontvankelijk worden verklaard, omdat zij geen verband houdt met het voorwerp van het hoofdgeding.
 
 
 
 
 
 
 
 
 31
 
 
 Voorts blijkt uit het verzoek om een prejudiciële beslissing, zoals de advocaat-generaal in punt 37 van zijn conclusie heeft opgemerkt, dat de verwijzende rechter met zijn eerste vraag in essentie wenst te vernemen of de in hoofdgedingen aan de orde zijnde vermogenssancties in overeenstemming zijn met het Unierecht, en dat deze vraag kennelijk betrekking heeft op de uitlegging van bepalingen van Unierecht. Aldus geherformuleerd, moet de eerste vraag ontvankelijk worden geacht.
 
 
 
 
 
 Eerste vraag
 
 
 
 
 
 
 
 32
 
 
 Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 325 VWEU, artikel 273 van de btw-richtlijn en artikel 50 van het Handvest aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale regeling die bepaalt dat een geldboete wordt opgelegd aan een belastingplichtige omdat hij geen kassabonnen heeft uitgereikt voor door hem verrichte verkopen, wanneer wegens deze inbreuk reeds een bestuurlijke dwangmaatregel werd opgelegd, namelijk de verzegeling van de bedrijfsruimte waar die inbreuk werd gepleegd, gepaard gaande met een verbod om die ruimte te betreden.
 
 
 
 
 
 
 
 
 33
 
 
 Voor de beoordeling van de strafrechtelijke aard van vervolgingsmaatregelen en sancties volgens artikel 50 van het Handvest, zijn volgens vaste rechtspraak van het Hof drie criteria relevant. Het eerste criterium is de juridische kwalificatie van de overtreding in het nationale recht, het tweede betreft de aard zelf van de overtreding en het derde heeft betrekking op de zwaarte van de sanctie die de betrokkene dreigt op te lopen (arrest van 4 mei 2023, MV – 98, C‑97/21, EU:C:2023:371, punt 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
 
 
 
 
 
 
 
 
 34
 
 
 Artikel 50 van het Handvest is echter niet alleen van toepassing op vervolgingsmaatregelen en sancties die naar nationaal recht als „strafrechtelijk” worden gekwalificeerd, maar strekt zich – los van deze kwalificatie – uit tot vervolgingsmaatregelen en sancties die op grond van de twee overige in punt 33 van dit arrest genoemde criteria als strafrechtelijk moeten worden aangemerkt. Een strafrechtelijk karakter kan namelijk voortvloeien uit de aard zelf van de overtreding in kwestie en uit de zwaarte van de sancties die daarvoor kunnen worden opgelegd (arrest van 4 mei 2023, MV – 98, C‑97/21, EU:C:2023:371, punt 41 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
 
 
 
 
 
 
 
 
 35
 
 
 Wat de onderhavige zaak betreft moet om te beginnen worden onderstreept dat de verzegeling gedurende een periode van ten hoogste dertig dagen – in het bijzonder voor een zelfstandige handelaar die slechts over één bedrijfsruimte beschikt – als zwaar kan worden aangemerkt, met name wanneer dit hem belet zijn activiteit uit te oefenen en hem aldus zijn inkomsten ontneemt (zie in die zin arrest van 4 mei 2023, MV – 98, C‑97/21, EU:C:2023:371, punt 47).
 
 
 
 
 
 
 
 
 36
 
 
 Uit enerzijds het feit dat het bedrag van de geldboete voor een eerste overtreding niet lager kan zijn dan 500 BGN (ongeveer 250 EUR) en kan oplopen tot 2000 BGN (ongeveer 1000 EUR) en anderzijds de omstandigheid dat de verhouding tussen de btw die voor het geheel van de betalingen betreffende de in het hoofdgeding aan de orde zijnde overtredingen is ontdoken omdat daarvoor geen kassabonnen zijn afgegeven, te weten een totaalbedrag van 268,02 BGN (ongeveer 134 EUR), en de opgelegde sanctie – die volgens de aanwijzingen van de verwijzende rechter 42500 BGN (ongeveer 21250 EUR) bedraagt –, bijzonder hoog lijkt, blijkt dat die sanctie streng is (zie in die zin arrest van 4 mei 2023, MV – 98, C‑97/21, EU:C:2023:371, punt 48).
 
 
 
 
 
 
 
 
 37
 
 
 Aangezien de in casu aan de orde zijnde geldboeten als strafrechtelijke sancties moeten worden aangemerkt, dient in deze context te worden geoordeeld dat de cumulatie van die sancties leidt tot een beperking van het door artikel 50 van het Handvest gewaarborgde grondrecht (zie in die zin arrest van 4 mei 2023, MV – 98, C‑97/21, EU:C:2023:371, punt 49).
 
 
 
 
 
 
 
 
 38
 
 
 Het Hof heeft namelijk vastgesteld dat artikel 273 van de btw-richtlijn en artikel 50 van het Handvest aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale regeling op grond waarvan aan een belastingplichtige voor een en dezelfde overtreding van een belastingverplichting en na afloop van afzonderlijke en zelfstandige procedures maatregelen als een vermogenssanctie en de verzegeling van een bedrijfsruimte kunnen worden opgelegd, tegen welke maatregelen beroep openstaat bij verschillende rechterlijke instanties, voor zover deze regeling niet zorgt voor een coördinatie van de procedures waardoor de extra last van de cumulatie van die maatregelen tot het strikt noodzakelijke kan worden beperkt en die regeling niet kan waarborgen dat de zwaarte van alle opgelegde sancties overeenstemt met de ernst van de overtredingen in kwestie (arrest van 4 mei 2023, MV – 98, C‑97/21, EU:C:2023:371, punt 63).
 
 
 
 
 
 
 
 
 39
 
 
 Volgens de verwijzende rechter is de oplossing van het arrest van 4 mei 2023, MV – 98 (C‑97/21, EU:C:2023:371), niet noodzakelijkerwijs toepasbaar op de omstandigheden van het hoofdgeding, aangezien in casu met één enkele bestuurlijke dwangmaatregel 85 afzonderlijke overtredingen worden bestraft. Gelet op het repetitieve of zelfs „stelselmatige” karakter van de bestrafte gedraging, beoogt deze maatregel namelijk enkel de omvang van de nadelige gevolgen voor de financiële belangen van de Unie te beperken, zodat het preventieve karakter ervan zwaarder kan wegen dan het repressieve karakter.
 
 
 
 
 
 
 
 
 40
 
 
 Vastgesteld moet echter worden dat, zoals de advocaat-generaal in punt 63 van zijn conclusie heeft opgemerkt, deze beoordeling van de verwijzende rechter niet kan worden bijgetreden aangezien het preventieve luik van de verzegeling van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde bedrijfsruimte niet zo dwingend is dat het voorrang heeft op het repressieve luik van deze maatregel.
 
 
 
 
 
 
 
 
 41
 
 
 In dit verband zij eraan herinnerd dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde situatie valt onder het beginsel dat de enkele omstandigheid dat een sanctie met een repressief doel ook een preventief doel nastreeft, haar niet de kwalificatie van strafrechtelijke sanctie in de zin van artikel 50 van het Handvest kan ontnemen (zie in die zin arrest van 20 maart 2018, Menci, C‑524/15, EU:C:2018:197, punt 31).
 
 
 
 
 
 
 
 
 42
 
 
 Gelet op de vaststelling in punt 40 van het onderhavige arrest, volgt hieruit dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde dwangmaatregel zijn kwalificatie als strafrechtelijke sanctie in de zin van deze bepaling niet verliest door het enkele feit dat hij ook een preventief doel heeft.
 
 
 
 
 
 
 
 
 43
 
 
 Zoals in punt 34 van het onderhavige arrest is uiteengezet, is het hoe dan ook de intrinsieke zwaarte van de maatregel van verzegeling van een bedrijfsruimte die de strafrechtelijke kwalificatie ervan rechtvaardigt en ertoe leidt dat artikel 50 van het Handvest van toepassing is. Zoals de advocaat-generaal in de punten 61 en 64 van zijn conclusie heeft opgemerkt, wordt deze strengheid niet afgezwakt door het feit dat het grote aantal in deze zaak gepleegde inbreuken er zelfs toe had kunnen leiden dat het in het hoofdgeding aan de orde zijnde bedrijfsruimte een voor aanzienlijk langere periode werd verzegeld.
 
 
 
 
 
 
 
 
 44
 
 
 Derhalve moet vastgesteld worden dat de bestuurlijke maatregel houdende de verzegeling van een bedrijfsruimte en een verbod van toegang tot die ruimte gedurende veertien dagen zijn repressieve karakter behoudt, zowel wanneer deze maatregel wordt gelast naar aanleiding van één enkele specifieke inbreuk op de btw-wet als wanneer hij wordt opgelegd omdat in een bepaald tijdsbestek in totaal 85 overtredingen van die wet zijn begaan.
 
 
 
 
 
 
 
 
 45
 
 
 Gelet op het voorgaande moet op de eerste vraag worden geantwoord dat artikel 325 VWEU, artikel 273 van de btw-richtlijn en artikel 50 van het Handvest aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale regeling die bepaalt dat een geldboete wordt opgelegd aan een belastingplichtige omdat hij geen kassabonnen heeft uitgereikt voor door hem verrichte verkopen, wanneer wegens deze inbreuk reeds een bestuurlijke dwangmaatregel werd opgelegd van verzegeling van de bedrijfsruimte waar die inbreuk werd gepleegd, gepaard gaande met een verbod om die ruimte te betreden.
 
 
 
 
 
 Tweede vraag
 
 
 
 
 
 
 
 46
 
 
 Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 273 van de btw-richtlijn en artikel 49, lid 3, van het Handvest aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale regeling die bepaalt dat als administratieve sanctie een hoge geldboete kan worden opgelegd, zonder dat de rechter bij wie tegen die maatregel wordt opgekomen de procedurele mogelijkheid heeft om een lager bedrag dan het bedrag waarin die regeling voorziet of een ander soort lichtere straf op te leggen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 47
 
 
 In dit verband zij eraan herinnerd dat de zwaarte van de straf volgens artikel 49, lid 3, van het Handvest niet onevenredig mag zijn aan het strafbare feit. Evenzo heeft het Hof voor recht verklaard dat de lidstaten bij gebreke van interne wetgevende maatregelen van de Unie op het gebied van de toepasselijke sancties bevoegd zijn om de aard en het niveau van die sancties vast te stellen, met eerbiediging van met name het evenredigheidsbeginsel [arrest van 19 oktober 2023, G. ST. T. (Evenredigheid van de straf in geval van namaak), C‑655/21, EU:C:2023:791, punt 64 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
 
 
 
 
 
 
 
 
 48
 
 
 Volgens de rechtspraak van het Hof mogen de repressieve maatregelen die krachtens een nationale wettelijke regeling zijn toegestaan, overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel niet buiten de grenzen treden van wat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de legitieme doelstellingen die met deze wettelijke regeling worden nagestreefd. De zwaarte van de opgelegde sancties moet in verhouding staan tot de ernst van de strafbaar gestelde feiten, met name door te verzekeren dat zij een reële afschrikkende werking hebben, maar zonder verder te gaan dan nodig is om dat doel te bereiken [arrest van 19 oktober 2023, G. ST. T. (Evenredigheid van de straf in geval van namaak), C‑655/21, EU:C:2023:791, punt 65 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
 
 
 
 
 
 
 
 
 49
 
 
 Verder vereist het evenredigheidsbeginsel dat bij de vaststelling van de sancties rekening wordt gehouden met de omstandigheden van het concrete geval [arrest van 19 oktober 2023, G. ST. T. (Evenredigheid van de straf in geval van namaak), C‑655/21, EU:C:2023:791, punt 67].
 
 
 
 
 
 
 
 
 50
 
 
 Bij de beoordeling van de evenredigheid van de sancties moet ook rekening worden gehouden met de mogelijkheid die de nationale rechter heeft om de kwalificatie in de tenlastelegging te wijzigen – hetgeen tot de oplegging van een minder strenge sanctie kan leiden – en met de mogelijkheid om de sanctie aan te passen aan de ernst van de vastgestelde inbreuk [arrest van 19 oktober 2023, G. ST. T. (Evenredigheid van de straf in geval van namaak), C‑655/21, EU:C:2023:791, punt 68 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
 
 
 
 
 
 
 
 
 51
 
 
 Onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter lijkt de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling niet de mogelijkheid te bieden om de kwalificatie van het betrokken strafbare feit te wijzigen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 52
 
 
 Aangezien het bedrag van de geldboete voor een eerste inbreuk volgens die regeling minimaal 500 BGN (ongeveer 250 EUR) bedraagt en daarmee bijna tweehonderd keer hoger is dan de ontdoken btw per inbreuk, namelijk 2,70 BGN (ongeveer 1,35 EUR), lijkt het bovendien uiterst moeilijk om een sanctie vast te stellen waarvan de zwaarte de ernst van de vastgestelde overtreding niet overschrijdt.
 
 
 
 
 
 
 
 
 53
 
 
 Gelet op het voorgaande moet op de tweede vraag worden geantwoord dat artikel 273 van de btw-richtlijn en artikel 49, lid 3, van het Handvest aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale regeling die bepaalt dat als administratieve sanctie een hoge geldboete kan worden opgelegd, zonder dat de rechter bij wie tegen die maatregel wordt opgekomen de procedurele mogelijkheid heeft om een lager bedrag dan het bedrag waarin die regeling voorziet of een ander soort lichtere straf op te leggen.
 
 
 
 
 Kosten
 
 
 
 
 
 
 54
 
 
 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
 
 
 
 
 
 
 
  
 
 Het Hof (Eerste kamer) verklaart voor recht:
 
 
 
 
 
 
 
  
 
 
 
 
 
 
 
 1)
 
 
 
 
 Artikel 325 VWEU, artikel 273 van richtlijn 2006/112/EG van de Raad van 28 november 2006 betreffende het gemeenschappelijke stelsel van belasting over de toegevoegde waarde en artikel 50 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie
 
 
 moeten aldus worden uitgelegd dat
 
 
 zij zich verzetten tegen een nationale regeling die bepaalt dat een geldboete wordt opgelegd aan een belastingplichtige omdat hij geen kassabonnen heeft uitgereikt voor door hem verrichte verkopen, wanneer wegens deze inbreuk reeds een bestuurlijke dwangmaatregel werd opgelegd van verzegeling van de bedrijfsruimte waar die inbreuk werd gepleegd, gepaard gaande met een verbod om die ruimte te betreden.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
  
 
 
 
 
 
 
 
 2)
 
 
 
 
 Artikel 273 van richtlijn 2006/112 en artikel 49, lid 3, van het Handvest
 
 
 moeten aldus worden uitgelegd dat
 
 
 zij zich verzetten tegen een nationale regeling die bepaalt dat als administratieve sanctie een hoge geldboete kan worden opgelegd, zonder dat de rechter bij wie tegen die maatregel wordt opgekomen de procedurele mogelijkheid heeft om een lager bedrag dan het bedrag waarin die regeling voorziet of een ander soort lichtere straf op te leggen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
  
 
 
 ondertekeningen
 
 
 
 
 
 
 (
 *1
 )	Procestaal: Bulgaars.