ECLI:NL:RVS:2026:48, Raad van State, 14-01-2026, 202302657/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2026-01-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 juli 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Velsen een omgevingsvergunning voor de uitbreiding van de woning op het perceel [locatie] in Santpoort-Zuid geweigerd. [wederpartij] is eigenaar van het perceel [locatie]. Het college heeft op 21 december 2018 een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een nieuwe woning en een vrijstaand bijgebouw op het perceel. [wederpartij] heeft de vergunde woning tijdens de bouw uitgebreid met een garage en bijkeuken die in architectonisch opzicht één geheel vormen met de woning De gevelbekleding van de woning is doorgezet in de gevel van de garage en bijkeuken. Daardoor ontstaat optisch één geheel. Tussen de glazen wand van de woonkamer en de daartegenover gelegen muur van de nieuwe bebouwing bevindt zich een open doorgang. Deze doorgang is overdekt; door partijen wordt dat een overkapping genoemd. De aanvraag om een omgevingsvergunning die [wederpartij] op 12 april 2021 heeft ingediend dient ter legalisering van de uitbreiding van de woning. Het college is niet bereid om medewerking te verlenen aan afwijking van het bestemmingsplan, omdat het bouwplan volgens hem in strijd is met het gemeentelijke beleid en er geen reden is om daarvan af te wijken.

202302657/1/R1.
    Datum uitspraak: 14 januari 2026
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Velsen,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 17 maart 2023 in zaak nr. 22/1042 in het geding tussen:
    [wederpartij], wonend in Santpoort-Zuid, gemeente Velsen,
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 13 juli 2021 heeft het college een omgevingsvergunning voor de uitbreiding van de woning op het perceel [locatie] in Santpoort-Zuid geweigerd.
    Bij besluit van 13 januari 2022 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 13 juli 2021 in stand gelaten, onder aanvulling van de motivering daarvan.
    Bij uitspraak van 17 maart 2023 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 13 januari 2022 vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 27 mei 2024 heeft het college het bezwaar van [wederpartij] opnieuw ongegrond verklaard en het besluit van 13 juli 2021 in stand gelaten, onder aanvulling van de motivering daarvan.
    [wederpartij] heeft gronden ingediend tegen het besluit van 27 mei 2024.
    Het college en [wederpartij] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 28 oktober 2025, waar het college, vertegenwoordigd door mr. S. Rozemeijer en L. Golverdingen, en [wederpartij] en [persoon A], bijgestaan door mr. R. Visser, rechtsbijstandverlener in Heiloo, zijn verschenen. Verder waren op de zitting [persoon B] en [persoon C], en Stichting Behoud Binnenduinbos Santpoort-Zuid (hierna: de Stichting), vertegenwoordigd door [gemachtigden], aanwezig.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 12 april 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [wederpartij] is eigenaar van het perceel [locatie] in Santpoort-Zuid (hierna: het perceel). Het college heeft op 21 december 2018 een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een nieuwe woning en een vrijstaand bijgebouw op het perceel.
    [wederpartij] heeft de vergunde woning tijdens de bouw uitgebreid met een garage en bijkeuken die in architectonisch opzicht één geheel vormen met de woning De gevelbekleding van de woning is doorgezet in de gevel van de garage en bijkeuken. Daardoor ontstaat optisch één geheel. Tussen de glazen wand van de woonkamer en de daartegenover gelegen muur van de nieuwe bebouwing bevindt zich een open doorgang. Deze doorgang is overdekt; door partijen wordt dat een overkapping genoemd (hierna: de overkapping). De aanvraag om een omgevingsvergunning die [wederpartij] op 12 april 2021 heeft ingediend dient ter legalisering van de uitbreiding van de woning.
    De oppervlakte van het project, dus garage, bijkeuken en de overkapping, is 92,9 m2.
    Het college is van opvatting dat voor het bouwplan een omgevingsvergunning voor bouwen en met het bestemmingsplan strijdig gebruik als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo nodig is. Vast staat dat het bouwplan in strijd met het bestemmingsplan is. Tussen partijen is in hoger beroep niet in geschil dat het bouwplan in strijd is met artikel 12.2.2, aanhef en onder a, b en c, van de planregels van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Santpoort-Zuid". Het college is niet bereid om medewerking te verlenen aan afwijking van het bestemmingsplan, omdat het bouwplan volgens hem in strijd is met het gemeentelijke beleid en er geen reden is om daarvan af te wijken.
    De rechtbank heeft het besluit op bezwaar vernietigd, omdat het college bij de toetsing van de ruimtelijke aanvaarbaarheid van het bouwplan de vergunningsvrije bouwmogelijkheden en de maximale bouwmogelijkheden die het bestemmingsplan ter plaatse biedt, niet kenbaar heeft betrokken. De rechtbank heeft overwogen dat op grond van artikel 3, eerste lid, aanhef en onderdeel 1, van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) voor de activiteit ‘bouwen’ geen omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is vereist.
    Het college kan zich niet verenigen met het oordeel van de rechtbank en heeft daarom hoger beroep ingesteld.
    Partijstelling derde-belanghebbenden
    3.       [persoon B] en [persoon C], en de Stichting hebben afzonderlijk te kennen gegeven als partij aan het geding deel te willen nemen.
    Artikel 8:26, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt: "De bestuursrechter kan tot de sluiting van het onderzoek ter zitting ambtshalve, op verzoek van een partij of op hun eigen verzoek, belanghebbenden in de gelegenheid stellen als partij aan het geding deel te nemen." Dit artikellid strekt ertoe om hen die een belang hebben dat tegengesteld is aan dat van de appellant, tot het geding toe te laten ter voorkoming van een verslechtering van hun positie. Het strekt er niet toe hen daartoe in de gelegenheid te stellen die zelf in (hoger) beroep hadden kunnen komen.
    De Afdeling overweegt dat [persoon B] en [persoon C] en de Stichting bij de rechtbank hebben bepleit dat het college terecht de omgevingsvergunning heeft geweigerd. Zij konden hoger beroep instellen tegen de voor hen ongunstige uitspraak van de rechtbank. Er bestaat om die reden geen aanleiding om hen op grond van artikel 8:26, eerste lid, van de Awb tot het geding toe te laten ter voorkoming van een verslechtering van hun positie.
    Gelet op het voorgaande merkt de Afdeling [persoon B] en [persoon C] en de Stichting niet als partij aan in het geding. Dat betekent dat de door hen ingediende stukken en wat zij op de zitting naar voren hebben gebracht niet wordt betrokken bij de beoordeling van het hoger beroep.
    Wettelijk kader
    4.       De relevante wettelijke bepalingen staan in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Was een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘bouwen’ vereist?
    5.       Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat aan de eisen van artikel 3, aanhef en onderdeel 1, aanhef en onder a, van bijlage II van het Bor is voldaan en voor de activiteit ‘bouwen’ daarom geen omgevingsvergunning is vereist. Het college wijst erop dat de hoogte van het bouwwerk, waarvoor vergunning is gevraagd, meer dan 5 m is.
    5.1.    Op grond van artikel 3, aanhef en onderdeel 1, aanhef, van bijlage II van het Bor kan een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, omgevingsvergunningsvrij zijn wat betreft de activiteit ‘bouwen’, mits wordt voldaan aan de in dat onderdeel genoemde eisen. Een van de in deze zaak relevante eisen is dat het bijbehorend bouwwerk niet hoger is dan 5 m.
    De gevels van onder andere de zij-, voor- en achterkant van het bouwwerk bestaan onder meer uit verticale latten. De gevels steken uit boven het hellende dakvlak. De Afdeling stelt aan de hand van de tekeningen bij de aanvraag, zoals die op 12 april 2021 is ingediend, vast dat het hoogste punt van het bouwwerk ongeveer 5,24 m is. Partijen hebben dat op de zitting bevestigd.
    Anders dan [wederpartij] naar voren heeft gebracht, is het boven het dakvlak uitstekende deel van de gevels (hierna: de dakrand) niet aan te merken als een uitstekend deel van ondergeschikte aard dat op grond van de meetbepaling van artikel 1, tweede lid, aanhef en onder c, van bijlage II van het Bor bij het meten van de hoogte buiten beschouwing moet blijven. De dakrand beslaat het gehele bouwwerk waarvoor vergunning is aangevraagd. De dakrand is daarom in zoverre niet te beschouwen als een ondergeschikt uitstekend deel. Daarbij komt dat de dakrand mede de ruimtelijke uitstraling van het bouwwerk bepaalt. De dakrand is ook daarmee geen ondergeschikt uitstekend deel. Het college heeft daarom terecht de hoogte van de dakrand meegenomen bij het bepalen van de hoogte van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft.
    Nu de hoogte van het bouwwerk meer dan 5 m is, heeft het college zich in het in  bezwaar gehandhaafde besluit terecht op het standpunt gesteld dat niet wordt voldaan aan alle eisen op grond van artikel 3, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Bor. Er is dus een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘bouwen’ nodig voor het realiseren van het bouwwerk. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    Het betoog slaagt.
    Moest het college de vergunningsvrije mogelijkheden betrekken bij zijn weigering om af te wijken van het bestemmingsplan?
    6.       Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte het besluit op bezwaar heeft vernietigd alleen al omdat daaruit niet kan worden opgemaakt dat het de vergunningsvrije bouwmogelijkheden en de maximale bouwmogelijkheden die het bestemmingsplan ter plaatse biedt, kenbaar heeft betrokken bij de beoordeling van de ruimtelijke gevolgen van het bouwplan. Daartoe voert het college aan dat van hem niet kan worden verwacht dat het die mogelijkheden bij zijn toetsing betrekt. Volgens het college bestaat daartoe geen verplichting en zou dat ook tot een onwerkbare situatie leiden. Daarbij wijst het college erop dat het moet beslissen op de aanvraag zoals deze is ingediend.
    6.1.    Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
    6.2.    De Afdeling stelt vast dat de rechtbank niet heeft beoordeeld welke bouwmogelijkheden het bestemmingsplan op het perceel toestaat en evenmin welke vergunningsvrije bouwmogelijkheden bestaan op het perceel. De rechtbank heeft slechts in algemene zin overwogen dat het college dergelijke mogelijkheden moet betrekken bij zijn toetsing. Omdat uit het besluit op bezwaar niet kan worden opgemaakt of het college dat heeft gedaan, berust volgens de rechtbank het standpunt van het college dat het project onaanvaardbare ruimtelijke gevolgen heeft op een ondeugdelijke motivering.
    De Afdeling volgt de rechtbank dat het bestuursorgaan bij de beoordeling of het wil afwijken van het bestemmingsplan de betrokken belangen moet afwegen en daarbij de bouwmogelijkheden die het bestemmingsplan op het perceel toestaat en de vergunningsvrije bouwmogelijkheden op grond van artikel 3 van bijlage II van het Bor mag betrekken (zie daarvoor bijvoorbeeld de door de rechtbank genoemde uitspraak van 27 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1285). Dat betekent echter niet dat het bestuursorgaan, gelet op de beleidsruimte die het heeft, niet ook andere belangen bij die belangenafweging mag betrekken. Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, volgt dat ook niet uit de door haar aangehaalde uitspraken. Daarom bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het besluit op bezwaar niet in stand kon blijven alleen al omdat het college de vergunningsvrije bouwmogelijkheden en de maximale bouwmogelijkheden die het bestemmingsplan ter plaatse biedt, niet expliciet bij zijn belangenafweging heeft betrokken.
    Het betoog slaagt.
    Beoordeling van de beroepsgrond
    7.       Gelet op wat onder 6.2 is overwogen, zal de Afdeling alsnog de resterende bij de rechtbank aangevoerde beroepsgrond beoordelen, nu de rechtbank daaraan niet is toegekomen.
    7.1.    [wederpartij] betoogt dat het college niet heeft mogen weigeren om medewerking te verlenen aan afwijking van het bestemmingsplan. Hij betwist dat het bouwplan tot gevolg heeft dat het perceel dichtslibt. Hij voert aan dat op grond van het bestemmingsplan en vergunningsvrij veel bebouwing op het perceel mag worden opgericht en dat het bouwplan daar maar heel weinig aan toevoegt. Wat betreft het verschil in volume tussen wat het bestemmingsplan ter plaatse aan bebouwing toestaat en wat het bouwplan omvat, verwijst [wederpartij] naar de resultaten van een verrichte volumestudie. Daaruit komt naar voren dat de uitbreiding van zijn woning 240 m3 groot is en dat omgevingsvergunningsvrij 370 m3 is toegestaan. Het college heeft zich in plaats daarvan ten onrechte gebaseerd op het advies van de stedenbouwkundige van de gemeente.
    7.2.    Zoals hiervoor onder 6.1 is overwogen, komt het college beleidsruimte toe bij de beslissing om al dan niet in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen.
    Het college heeft geweigerd om af te wijken van het bestemmingsplan, omdat daaraan op grond van het beleid, neergelegd in het "Wabo Afwijkingenbeleid Velsen 2010", geen medewerking kan worden verleend. In artikel 1 staat dat op het achtererfgebied uitsluitend vergunningsvrije bijbehorende bouwwerken worden toegestaan. Het college heeft geen aanleiding gezien om toepassing te geven aan artikel 19, dat een flexibiliteitsbepaling bevat. Op grond van artikel 19 is het college bevoegd af te wijken van onder meer artikel 1 wanneer deze voor een of meer belanghebbende(n) gevolgen zouden hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen. Van een bijzondere omstandigheid kan volgens artikel 19 sprake zijn indien er geen redelijke alternatieven bestaan voor het verlenen van medewerking, mits de ruimtelijke consequenties beperkt blijven en geen (ongewenste) precedentwerking hoeft te worden gevreesd. Volgens het college doet een bijzondere omstandigheid zich niet voor. Er is geen sprake van het ontbreken van redelijke alternatieven of het beperkt blijven van ruimtelijke consequenties. De in artikel 4:84 van de Awb bedoelde onevenredigheid ontbreekt, aldus het college in het besluit van 13 juli 2021.
    In wat [wederpartij] in beroep heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat er geen bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan het aanleiding had moeten zien om af te wijken van artikel 1. Het college heeft zich namelijk terecht op het standpunt gesteld dat [wederpartij] een redelijk alternatief heeft in de vorm van de in 2018 verleende vergunning voor een woning met een vrijstaand bijgebouw. Nu er een redelijk alternatief bestaat, komt, gelet op de tekst van artikel 19, aan de gestelde beperkte ruimtelijke consequenties van het te vergunnen bouwplan niet de betekenis toe die [wederpartij] daaraan toekent. Voor zover [wederpartij] betoogt dat de ruimtelijke gevolgen van zijn bouwplan gering zijn in vergelijking met wat hij op grond van het bestemmingsplan en vergunningsvrij mag bouwen, betreft dat geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan van artikel 1 mag worden afgeweken.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie hoger beroep
    8.       Gelet op wat hiervoor is overwogen, geeft de in beroep aangevoerde grond geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet heeft mogen besluiten om de gevraagde omgevingsvergunning te weigeren. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank had moeten doen, zal de Afdeling het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 13 januari 2022 alsnog ongegrond verklaren.
    Het besluit van 27 mei 2024
    9.       Bij besluit van 27 mei 2024 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op het door [wederpartij] gemaakte bezwaar. Nu dit besluit is genomen ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank, komt door de vernietiging van die uitspraak de grondslag aan dat besluit te ontvallen, zodat het reeds daarom dient te worden vernietigd. De Afdeling komt daarom niet toe aan de gronden die [wederpartij] tegen dit besluit heeft aangevoerd.
    Slotoverweging en proceskosten
    10.     Met deze uitspraak wordt de weigering van de omgevingsvergunning die [wederpartij] op 12 april 2021 heeft aangevraagd definitief.
    11.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 17 maart 2023 in zaak nr. 22/1042;
    III.      verklaart het door [wederpartij] ingestelde beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Velsen van 13 januari 2022 met kenmerk 102091-2021 alsnog ongegrond;
    IV.      vernietigt het besluit het college van burgemeester en wethouders van Velsen van 27 mei 2024 met kenmerk 185125.
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Breda, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, griffier.
    w.g. Van Breda
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van Heusden
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 14 januari 2026
    163-1136
     
    BIJLAGE
     
    Bestemmingsplan "Santpoort Zuid"
    Artikel 12 Wonen
    12.1 Bestemmingsomschrijving
    De voor 'Wonen' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    […];
    wonen, waarbij het aantal woningen niet vermeerderd mag worden;
    […].
    12.2 Bouwregels
    Voor het bouwen ten behoeve van de bestemming gelden de volgende regels:
    12.2.2 Aan-, uitbouwen en bijgebouwen
    Voor het bouwen van aan-, uitbouwen, bijgebouwen en garages geldt:
    a. de maximale gezamenlijke oppervlakte van de aan- en uitbouwen en bijgebouwen is 50% van het erf, met een maximum van 70 m2;
    b. de maximale goothoogte is 3,0 m;
    c. de maximale bouwhoogte van bijgebouwen is 3,5 m;
    d. de aan- en uitbouw mag niet meer dan 0,30 m boven de vloer van de 1e verdieping van het gebouw uitkomen;
    de maximale bouwhoogte van een garage of aan- en uitbouw is 4,0 m, gemeten vanaf het aansluitend terrein.
    12.2.3 Bouwwerken, geen gebouwen zijnde
    Voor het bouwen van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, geldt:
    a. de maximale bouwhoogte is 4,0 m;
    b. de maximale bouwhoogte van erf- en terreinafscheidingen is 2,0 m.
    Wabo Afwijkingenbeleid Velsen 2020
    Artikel 1 - bijbehorende bouwwerken op achtererfgebied
    a. Op het achtererfgebied worden uitsluitend vergunningsvrije bijbehorende bouwwerken toegestaan en kelders zoals bedoeld in art. 2;
    b. voor bijbehorende bouwwerken, achter de voorgevelrooilijn, maar buiten het achtererfgebied wordt een individuele afweging gemaakt
    Artikel 19 - flexibiliteitsbepaling
    Voor wat betreft de toepassing van deze regeling zijn burgemeester en wethouders bevoegd om af te wijken van deze regeling, wanneer deze voor een of meer belanghebbende(n) gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen. Van een bijzondere omstandigheid kan sprake zijn indien er geen redelijke alternatieven bestaan voor het verlenen van medewerking, mits de ruimtelijke consequenties beperkt blijven en geen (ongewenste) precedentwerking hoeft te worden gevreesd. Van onevenredigheid kan sprake zijn indien de aanvraag niet binnen geldend beleid past maar als gevolg van het verzoek een beleidswijziging wordt doorgevoerd. Van de in artikel 1 t/m 18 opgenomen regels kan slechts goed gemotiveerd worden afgeweken. De algemene toetsingsaspecten zullen hierbij in acht moeten worden genomen