Arrest van het Gerecht (Negende kamer) van 29 oktober 2025.#Emilio De Capitani tegen Raad van de Europese Unie.#Toegang tot documenten – Verordening (EG) nr. 1049/2001 – Werkdocumenten van het secretariaat-generaal van de Raad betreffende twee wetgevingsvoorstellen die liepen ten tijde van het verzoek om toegang – Gedeeltelijke weigering van toegang – Uitzondering ter bescherming van het besluitvormingsproces – Beroep tot nietigverklaring – Niet-bekendmaking in het register van de Raad van documenten waartoe toegang is verleend naar aanleiding van een verzoek – Ontbreken van een voor beroep vatbare handeling – Niet-ontvankelijkheid.#Zaak T-590/23.
Court of Justice — Uitspraak 
Datum: 2025-10-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: EU-recht


ARREST VAN HET GERECHT (Negende kamer)
 29 oktober 2025 (
 *1
 )
 „Toegang tot documenten – Verordening (EG) nr. 1049/2001 – Werkdocumenten van het secretariaat-generaal van de Raad betreffende twee wetgevingsvoorstellen die liepen ten tijde van het verzoek om toegang – Gedeeltelijke weigering van toegang – Uitzondering ter bescherming van het besluitvormingsproces – Beroep tot nietigverklaring – Niet-bekendmaking in het register van de Raad van documenten waartoe toegang is verleend naar aanleiding van een verzoek – Ontbreken van een voor beroep vatbare handeling – Niet‑ontvankelijkheid”
 In zaak T‑590/23,
 
 Emilio De Capitani, wonende te Brussel (België), vertegenwoordigd door O. Brouwer, T. van Helfteren en N. Piga, advocaten,
 verzoeker,
 ondersteund door
 
 Koninkrijk België, vertegenwoordigd door M. Jacobs en C. Pochet als gemachtigden,
 door
 
 Republiek Finland, vertegenwoordigd door H. Leppo en M. Pere als gemachtigden,
 en door
 
 Koninkrijk Zweden, vertegenwoordigd door C. Meyer-Seitz als gemachtigde,
 interveniënten,
 tegen
 
 Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door L. Atzeni, X. Chamodraka en J. Rurarz als gemachtigden,
 verweerder,
 ondersteund door
 
 Franse Republiek, vertegenwoordigd door B. Fodda, B. Herbaut, S. Royon en B. Travard als gemachtigden,
 interveniënte,
 wijst
 HET GERECHT (Negende kamer),
 ten tijde van de beraadslaging samengesteld als volgt: L. Truchot, president, M. Sampol Pucurull (rapporteur) en T. Perišin, rechters,
 griffier: P. Cullen, administrateur,
 gezien de stukken,
 gezien de beschikking van 20 maart 2025 waarbij de Raad is gelast de documenten over te leggen waartoe hij verzoeker de toegang had geweigerd, en gezien de overlegging van deze documenten door de Raad op 3 april 2025,
 gezien de schriftelijke vragen en de verzoeken om overlegging van documenten die op 13 maart en 10 april 2025 aan verzoeker en de Raad zijn gericht, en hun antwoorden daarop,
 na de terechtzitting op 30 april 2025,
 het navolgende
 
 Arrest
 
 
 
 
 
 
 1
 
 
 Met zijn beroep krachtens artikel 263 VWEU vordert verzoeker, Emilio De Capitani, nietigverklaring van, ten eerste, besluit SGS 23/002579 van de Raad van de Europese Unie van 14 juli 2023, voor zover hem daarbij op grond van de uitzondering ter bescherming van het besluitvormingsproces de toegang is geweigerd tot twee werkdocumenten die het secretariaat-generaal van de Raad heeft opgesteld in het kader van twee ten tijde van het verzoek op toegang lopende wetgevingsprocedures [2016/0132 (COD) en 2020/0279 (COD)] in het kader van het migratie- en asielpact (hierna: „bestreden besluit”), en, ten tweede, de „impliciete of aanhoudende expliciete beslissing” van de Raad om wetgevingsdocumenten waartoe toegang is verleend naar aanleiding van een verzoek op grond van verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (PB 2001, L 145, blz. 43) niet rechtstreeks bekend te maken in het door de Raad bijgehouden register (hierna: „register”).
 
 
 
 
 Voorgeschiedenis van het geding
 
 
 
 
 
 
 2
 
 
 Op 6 maart 2023 heeft verzoeker op grond van verordening nr. 1049/2001 een verzoek ingediend om toegang tot onder andere 33 werkdocumenten van de Raad die in het kader van meerdere wetgevingsprocedures zijn uitgewisseld (hierna: „initieel verzoek”). Volgens de interne indelingsregels worden de werkdocumenten van de Raad van de code „WK” voorzien (hierna: „WK-documenten”).
 
 
 
 
 
 
 
 
 3
 
 
 In antwoord op het initiële verzoek heeft het secretariaat-generaal van de Raad verzoeker bij drie brieven van 27 maart en 20 en 24 april 2023 volledige toegang tot 27 WK-documenten en gedeeltelijke toegang tot 3 WK-documenten verleend. De Raad heeft de toegang tot WK-documenten 1505/2023 en 1513/2023 (hierna samen: „litigieuze documenten”) en WK-document 768/2023 daarentegen volledig geweigerd, in essentie op grond dat de openbaarmaking ervan zijn besluitvormingsproces ernstig zou ondermijnen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 4
 
 
 Zoals blijkt uit de brief van het secretariaat-generaal van de Raad van 24 april 2023, heeft de Raad de litigieuze documenten opgesteld in het kader van het onderzoek binnen deze instelling van twee ten tijde van het initiële verzoek lopende wetgevingsvoorstellen. Deze documenten bevatten elk een compilatie van opmerkingen van de delegaties van de lidstaten over deze voorstellen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 5
 
 
 In het bijzonder WK-document 1505/2023, gericht aan de werkgroep Asiel van de Raad en opgesteld in het kader van wetgevingsprocedure 2020/0279 (COD), heeft betrekking op het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad inzake het beheer van asiel en migratie en tot wijziging van richtlijn 2003/109/EG van de Raad en het voorstel voor een verordening tot oprichting van het Fonds voor asiel en migratie (hierna: „voorstel voor een verordening inzake het beheer van asiel en migratie”).
 
 
 
 
 
 
 
 
 6
 
 
 WK-document 1513/2023, dat is gericht aan de leden van de raadsformatie Justitie en Binnenlandse Zaken (Asiel) van de Raad en is opgesteld in het kader van wetgevingsprocedure 2016/0132 (COD), heeft betrekking op het gewijzigde voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende de instelling van „Eurodac” voor de vergelijking van biometrische gegevens om de verordening inzake asiel- en migratiebeheer en de verordening inzake hervestiging doeltreffend toe te passen, om illegaal verblijvende onderdanen van derde landen en staatlozen te identificeren, betreffende verzoeken van rechtshandhavingsinstanties van de lidstaten en Europol om vergelijkingen van Eurodac-gegevens ten behoeve van rechtshandhaving, en tot wijziging van de verordeningen (EU) 2018/1240 en (EU) 2019/818 (hierna: „gewijzigd voorstel voor de Eurodac-verordening”).
 
 
 
 
 
 
 
 
 7
 
 
 Deze twee wetgevingsvoorstellen maakten deel uit van het migratie- en asielpact, dat bestond uit een wetgevingspakket dat de Europese Commissie op 23 september 2020 had voorgesteld.
 
 
 
 
 
 
 
 
 8
 
 
 Op 14 mei 2023 heeft verzoeker krachtens artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 een confirmatief verzoek ingediend om toegang tot de litigieuze documenten (hierna: „confirmatief verzoek”).
 
 
 
 
 
 
 
 
 9
 
 
 Op 14 juli 2023 heeft de Raad het bestreden besluit vastgesteld, waarbij hij zijn weigering van toegang tot de litigieuze documenten, die was gebaseerd op artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001, heeft bevestigd.
 
 
 
 
 Feiten die zich na de instelling van het beroep hebben voorgedaan
 
 
 
 
 
 
 10
 
 
 Op 14 mei 2024 hebben de Raad en het Europees Parlement de wetgevingshandelingen vastgesteld die deel uitmaakten van het migratie- en asielpact en daarmee de wetgevingsprocedures afgesloten in het kader waarvan de litigieuze documenten zijn opgesteld.
 
 
 
 
 
 
 
 
 11
 
 
 Op 11 en 12 september 2024 zijn de litigieuze documenten door de Raad als openbaar aangemerkt op grond van artikel 11, lid 6, van bijlage II bij het besluit van de Raad van 1 december 2009 houdende vaststelling van zijn reglement van orde (PB 2009, L 325, blz. 35; hierna: „reglement van orde”), zodat zij voortaan automatisch kunnen worden vrijgegeven aan ieder die daarom verzoekt.
 
 
 
 
 Conclusies van partijen
 
 
 
 
 
 
 12
 
 
 Verzoeker verzoekt het Gerecht:
 
 
 
 
 
 –
 
 
 het bestreden besluit nietig te verklaren voor zover hem daarbij de toegang tot de litigieuze documenten is geweigerd;
 
 
 
 
 
 
 
 
 –
 
 
 de „impliciete of aanhoudende expliciete beslissing” van de Raad om wetgevingsdocumenten waartoe toegang is verleend naar aanleiding van een verzoek om toegang op grond van verordening nr. 1049/2001 niet rechtstreeks bekend te maken in het register zoals vereist is op grond van de artikelen 2 en 12 van die verordening en het in artikel 15, lid 2, VWEU verankerde beginsel van transparantie van wetgeving, nietig te verklaren;
 
 
 
 
 
 
 
 
 –
 
 
 de Raad te verwijzen in de kosten.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 13
 
 
 De Raad verzoekt het Gerecht:
 
 
 
 
 
 –
 
 
 verzoekers tweede vordering niet-ontvankelijk te verklaren;
 
 
 
 
 
 
 
 
 –
 
 
 het beroep voor het overige of, indien de tweede vordering ontvankelijk wordt verklaard, in zijn geheel ongegrond te verklaren;
 
 
 
 
 
 
 
 
 –
 
 
 verzoeker te verwijzen in de kosten.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 14
 
 
 Het Koninkrijk België en de Republiek Finland verzoeken het Gerecht:
 
 
 
 
 
 –
 
 
 het bestreden besluit nietig te verklaren voor zover daarbij de toegang tot de litigieuze documenten is geweigerd;
 
 
 
 
 
 
 
 
 –
 
 
 de Raad te verwijzen in de kosten.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 15
 
 
 De Franse Republiek verzoekt het Gerecht:
 
 
 
 
 
 –
 
 
 verzoekers tweede vordering niet-ontvankelijk te verklaren;
 
 
 
 
 
 
 
 
 –
 
 
 het beroep voor het overige ongegrond te verklaren;
 
 
 
 
 
 
 
 
 –
 
 
 verzoeker te verwijzen in de kosten.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 16
 
 
 Het Koninkrijk Zweden verklaart in essentie verzoekers eerste vordering te ondersteunen.
 
 
 
 
 In rechte
 
 
 
 
 
 
 17
 
 
 Ter ondersteuning van zijn beroep voert verzoeker vier middelen aan.
 
 
 
 
 
 
 
 
 18
 
 
 Het eerste middel is ontleend aan een onjuiste rechtsopvatting bij de uitlegging en de toepassing van de uitzondering ter bescherming van het besluitvormingsproces genoemd in artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001, omdat de uitlegging en de toepassing van deze uitzondering in het bestreden besluit met name in strijd is met het in artikel 15, lid 2, VWEU opgenomen beginsel van transparantie van wetgeving. Dit middel bestaat in essentie uit drie onderdelen, waarvan het eerste betrekking heeft op de uitlegging van die uitzondering in het licht van artikel 15, lid 2, VWEU en artikel 16, lid 8, VEU, het tweede op de weigering van toegang tot de litigieuze documenten op grond van diezelfde uitzondering, en het derde op de vermeende praktijk van de Raad, die uit het bestreden besluit zou blijken, om in strijd met artikel 15, lid 2, VWEU de WK-documenten niet openbaar te maken, hetzij op eigen initiatief in het register, hetzij op verzoek.
 
 
 
 
 
 
 
 
 19
 
 
 Volgens het tweede middel, dat subsidiair wordt aangevoerd, is er hoe dan ook sprake van een hoger openbaar belang dat openbaarmaking van de litigieuze documenten rechtvaardigt.
 
 
 
 
 
 
 
 
 20
 
 
 Het derde middel, dat meer subsidiair wordt aangevoerd, betreft de noodzaak om op zijn minst gedeeltelijke toegang tot de litigieuze documenten te verlenen overeenkomstig artikel 4, lid 6, van verordening nr. 1049/2001, en een motiveringsgebrek.
 
 
 
 
 
 
 
 
 21
 
 
 Het vierde middel betreft een onjuiste rechtsopvatting en schending van de artikelen 2 en 12 van verordening nr. 1049/2001 en van het in artikel 15, lid 2, VWEU opgenomen beginsel van transparantie van wetgeving, omdat de Raad impliciet in het bestreden besluit en/of expliciet en aanhoudend heeft besloten om de op verzoek van een burger openbaar gemaakte wetgevingsdocumenten niet rechtstreeks in het register bekend te maken.
 
 
 
 
 
 
 
 
 22
 
 
 Vastgesteld moet worden dat uit het verzoekschrift niet expliciet blijkt welke middelen betrekking hebben op elk van de vorderingen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 23
 
 
 Op basis van de stukken van partijen moet worden vastgesteld dat het vierde middel en de in het kader van het derde onderdeel van het eerste middel aangevoerde argumenten, die betrekking hebben op het feit dat de Raad de WK-documenten niet in het register heeft bekendgemaakt, in wezen verband houden met verzoekers tweede vordering, zoals verzoeker ter terechtzitting heeft bevestigd.
 
 
 
 
 
 
 
 
 24
 
 
 Verzoekers eerste vordering wordt ondersteund door de andere in het verzoekschrift aangevoerde middelen en argumenten.
 
 
 
 
 
 Exceptie van niet-ontvankelijkheid tegen verzoekers tweede vordering
 
 
 
 
 
 
 
 25
 
 
 De Raad, ondersteund door de Franse Republiek, is van mening dat verzoekers tweede vordering en de ter ondersteuning daarvan aangevoerde argumenten niet-ontvankelijk zijn.
 
 
 
 
 
 
 
 
 26
 
 
 Om dit middel van niet-ontvankelijkheid te onderzoeken, moet eerst het voorwerp van verzoekers tweede vordering worden bepaald, om vervolgens de ontvankelijkheid ervan te onderzoeken.
 
 
 
 
 Voorwerp van de tweede vordering
 
 
 
 
 
 
 27
 
 
 Zoals in punt 12 hierboven is opgemerkt, verzoekt verzoeker het Gerecht met zijn tweede vordering om nietigverklaring van de „impliciete of aanhoudende expliciete beslissing” van de Raad om wetgevingsdocumenten waartoe naar aanleiding van een verzoek om toegang uit hoofde van verordening nr. 1049/2001 toegang is verleend, niet rechtstreeks bekend te maken in het register.
 
 
 
 
 
 
 
 
 28
 
 
 De Raad betoogt dat deze vordering geen vordering tot nietigverklaring van een handeling krachtens artikel 263 VWEU is, maar eerder een verzoek om een declaratoir arrest of hooguit een beroep wegens nalaten dat in wezen op grond van artikel 265 VWEU is ingesteld.
 
 
 
 
 
 
 
 
 29
 
 
 Verzoeker verduidelijkt dat hij met zijn tweede vordering geenszins om een declaratoir vonnis verzoekt en zich evenmin beroept op een nalaten in de zin van artikel 265 VWEU.
 
 
 
 
 
 
 
 
 30
 
 
 De in de tweede vordering bedoelde „impliciete en/of aanhoudende expliciete beslissing” van de Raad om de WK‑documenten waartoe hij toegang heeft gekregen niet in het register openbaar te maken, is volgens verzoeker een intrinsiek onderdeel van het bestreden besluit en kan dus worden aangevochten op grond van artikel 263, vierde alinea, VWEU.
 
 
 
 
 
 
 
 
 31
 
 
 In antwoord op een schriftelijke vraag van het Gerecht over de omvang van de vordering tot nietigverklaring van een vermeende „aanhoudende expliciete beslissing” van de Raad om wetgevingsdocumenten niet rechtstreeks in het register bekend te maken, heeft verzoeker ter terechtzitting verklaard dat hij geen exceptie van onwettigheid wilde opwerpen tegen enkele bepalingen van het reglement van orde die in zijn stukken zijn vermeld. De Raad heeft bevestigd dat hij het verzoekschrift op dezelfde wijze heeft opgevat.
 
 
 
 
 
 
 
 
 32
 
 
 Op basis van de argumenten van verzoeker moet worden vastgesteld dat hij met zijn tweede vordering in wezen verzoekt om nietigverklaring van het bestreden besluit op grond van artikel 263, vierde alinea, VWEU voor zover bij dit besluit, volgens hem, impliciet wordt geweigerd om de in het initiële verzoek vermelde documenten waartoe hem toegang was verleend in het register bekend te maken, en daaruit een vermeende praktijk van de Raad blijkt om de WK‑documenten niet openbaar te maken.
 
 
 
 
 Ontvankelijkheid van de tweede vordering
 
 
 
 
 
 
 33
 
 
 Voor het geval dat de tweede vordering moet worden geacht te zijn ingediend op grond van artikel 263, vierde alinea, VWEU, betogen de Raad en de Franse Republiek dat de kwestie van de bekendmaking in het register van de WK-documenten waartoe verzoeker in antwoord op het initiële verzoek toegang heeft gekregen, in het bestreden besluit noch impliciet noch expliciet wordt behandeld. Dit besluit betreft enkel de weigering van toegang tot de litigieuze documenten. Verzoeker heeft geen enkele andere handeling aangewezen betreffende het vermeende besluit van de Raad om de documenten waartoe verzoeker toegang was verleend, of enig ander document, niet rechtstreeks in het register bekend te maken. Hieruit volgt dat er wat verzoekers tweede vordering betreft geen sprake is van een voor beroep vatbare handeling.
 
 
 
 
 
 
 
 
 34
 
 
 De Raad en de Franse Republiek brengen in herinnering dat de verzoekende partij, om op grond van artikel 263, vierde alinea, VWEU nietigverklaring van een besluit te vorderen, hoe dan ook moet aantonen dat zij rechtstreeks wordt geraakt door de niet-bekendmaking van de betrokken documenten in het register en dat zij een persoonlijk belang heeft bij de nietigverklaring van dat besluit.
 
 
 
 
 
 
 
 
 35
 
 
 Volgens de Raad kan verzoeker zich niet beroepen op een belang bij de bekendmaking van elk WK-document in het register, aangezien een dergelijke bekendmaking wordt geregeld door bepalingen van verordening nr. 1049/2001 die geen verband houden met specifieke verzoeken om toegang. Bovendien heeft verzoeker, aangezien hij in antwoord op het initiële verzoek bepaalde WK-documenten heeft ontvangen, geen enkel belang meer bij de inschrijving ervan in het register en is hij dus niet rechtstreeks geraakt.
 
 
 
 
 
 
 
 
 36
 
 
 De Franse Republiek voegt hieraan toe dat verzoeker ter rechtvaardiging van zijn procesbelang niet met succes kan aanvoeren dat de WK-documenten waartoe hij toegang heeft gekregen, in het register hadden moeten worden gepubliceerd om andere burgers van de Europese Unie en instellingen zoals het Parlement niet te discrimineren.
 
 
 
 
 
 
 
 
 37
 
 
 Verzoeker brengt hiertegen in dat uit het bestreden besluit blijkt dat de Raad toegang had verleend tot bepaalde in het initiële verzoek vermelde WK-documenten. Volgens verzoeker betreft dit echter niet het toegankelijk maken van die documenten voor het publiek, zoals de artikelen 11 en 12 van verordening nr. 1049/2001 en artikel 15, lid 2, VWEU vereisen. Verzoeker heeft dus geen volledige genoegdoening gekregen, aangezien het bestreden besluit uit juridisch oogpunt onvolledig is en zijn recht op transparantie van wetgeving en op democratie schendt.
 
 
 
 
 
 
 
 
 38
 
 
 Verzoeker betoogt dat de persoon die om toegang tot documenten verzoekt, op grond van de artikelen 11 en 12 van verordening nr. 1049/2001 en dus krachtens een besluit waarbij toegang tot die documenten wordt verleend naar aanleiding van een verzoek op grond van artikel 2, lid 1, van die verordening, recht heeft op bekendmaking van die documenten in het register en op toegang tot die documenten. Volgens verzoeker zou een eis dat de persoon die om toegang tot documenten verzoekt een vermeende „niet-bekendmaking” betwist, impliceren dat hij moet aantonen dat deze handeling hem rechtstreeks en individueel raakt. Een dergelijk vereiste zou kennelijk onevenredig zijn en belemmert het recht van het publiek op toegang tot de in het register ingeschreven documenten en het recht van verzoeker op doeltreffende rechterlijke toetsing met betrekking tot die niet-bekendmaking.
 
 
 
 
 
 
 
 
 39
 
 
 Verzoeker voegt hieraan toe dat het feit dat hij in antwoord op het initiële verzoek daadwerkelijk enkele WK-documenten heeft ontvangen, hem niet het recht mag ontnemen om op te komen tegen het „deelbesluit” van de Raad om deze documenten niet in het register bekend te maken.
 
 
 
 
 
 
 
 
 40
 
 
 Op basis daarvan komt verzoeker tot de conclusie dat zijn tweede vordering, en de ter ondersteuning daarvan aangevoerde argumenten, ontvankelijk zijn.
 
 
 
 
 
 
 
 
 41
 
 
 In dit verband moet om te beginnen worden nagegaan of het bestreden besluit, naast de weigering van toegang tot de litigieuze documenten, een impliciete weigering van de Raad omvat om de documenten die in antwoord op het initiële verzoek aan verzoeker zijn vrijgegeven bekend te maken in het register, hetgeen een voor beroep vatbare handeling krachtens artikel 263, vierde alinea, VWEU kan vormen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 42
 
 
 Vast staat dat het bestreden besluit de bekendmaking in het register van de aan verzoeker vrijgegeven documenten niet vermeldt en dat deze documenten niet waren bekendgemaakt op de datum waarop het onderhavige beroep werd ingesteld.
 
 
 
 
 
 
 
 
 43
 
 
 Volgens vaste rechtspraak weigeren zowel het Hof als het Gerecht, teneinde geen afbreuk te doen aan het door het VWEU ingevoerde stelsel van beroepsmogelijkheden, in beginsel te erkennen dat het enkele stilzwijgen van een instelling wordt gelijkgesteld met een impliciet besluit, behoudens wanneer uitdrukkelijke bepalingen een termijn vaststellen na afloop waarvan een dergelijk besluit wordt geacht te zijn genomen door de instelling die is verzocht om een standpunt in te nemen en de inhoud van dit besluit regelen (zie beschikking van 13 november 2012, ClientEarth e.a./Commissie,T‑278/11, EU:T:2012:593, punt 32 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
 
 
 
 
 
 
 
 
 44
 
 
 Verder heeft het Hof niet uitgesloten dat het in punt 43 hierboven in herinnering gebrachte beginsel in bepaalde specifieke omstandigheden geen toepassing vindt, zodat het stilzwijgen of het stilzitten van een instelling bij wijze van uitzondering als een impliciet weigeringsbesluit kan worden beschouwd (zie in die zin arrest van 9 december 2004, Commissie/Greencore,C‑123/03 P, EU:C:2004:783, punt 45).
 
 
 
 
 
 
 
 
 45
 
 
 In het onderhavige geval moet dus worden vastgesteld of het stilzwijgen van de Raad in het bestreden besluit over de bekendmaking in het register van de WK-documenten waartoe verzoeker toegang heeft gekregen, mogelijk uit hoofde van een van de twee in de punten 43 en 44 hierboven genoemde gevallen neerkomt op een impliciet besluit van de Raad om een dergelijke bekendmaking te weigeren.
 
 
 
 
 
 
 
 
 46
 
 
 In dit verband moet worden opgemerkt dat verzoeker geen specifieke omstandigheden heeft aangevoerd op grond waarvan het stilzwijgen van de Raad bij wijze van uitzondering kan worden gelijkgesteld met een impliciet weigeringsbesluit.
 
 
 
 
 
 
 
 
 47
 
 
 Voorts wordt, op het gebied van toegang tot documenten, het stilzwijgen van een instelling alleen uitdrukkelijk in aanmerking genomen in artikel 8, lid 3, van verordening nr. 1049/2001 betreffende de behandeling van confirmatieve verzoeken, waarin staat te lezen dat „[u]itblijven van een antwoord van de instelling binnen de voorgeschreven termijn geldt als een afwijzend antwoord en [...] de verzoeker het recht [geeft] beroep in te stellen tegen de instelling en/of een klacht in te dienen bij de ombudsman, onder de voorwaarden van het EG-Verdrag”.
 
 
 
 
 
 
 
 
 48
 
 
 Artikel 8, lid 3, van verordening nr. 1049/2001 heeft dus enkel betrekking op confirmatieve verzoeken die zijn ingediend door personen die het door artikel 2, lid 1, van die verordening gewaarborgde recht van toegang tot documenten genieten.
 
 
 
 
 
 
 
 
 49
 
 
 Derhalve moet worden bepaald of de bekendmaking van documenten in het register van de betrokken instelling op grond van artikel 12, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 valt onder het door artikel 2, lid 1, van die verordening gewaarborgde recht van toegang tot documenten, zoals verzoeker betoogt.
 
 
 
 
 
 
 
 
 50
 
 
 Dienaangaande zij opgemerkt dat het Hof reeds heeft vastgesteld dat verordening nr. 1049/2001 het in artikel 2, lid 1, ervan bedoelde recht van toegang tot documenten niet direct verbindt aan de in artikel 11 van die verordening opgenomen verplichting van de instellingen om een openbaar register op te zetten. Derhalve is het niet mogelijk om nakoming van de plicht tot registratie van documenten af te dwingen met een verzoek om toegang tot documenten (zie in die zin arrest van 2 oktober 2014, Strack/Commissie,C‑127/13 P, EU:C:2014:2250, punt 44).
 
 
 
 
 
 
 
 
 51
 
 
 Zoals de Raad betoogt, kunnen de overwegingen in punt 50 hierboven ook worden toegepast op de verplichtingen van artikel 12 van verordening nr. 1049/2001, volgens welke „de instellingen de documenten [voor zover mogelijk] rechtstreeks toegankelijk [maken] voor het publiek, in elektronische vorm of via een register, overeenkomstig de regels van de betrokken instelling” (zie artikel 12, lid 1), in het bijzonder „wetgevingsdocumenten [...] [die], met inachtneming van de artikelen 4 en 9 [van die verordening], rechtstreeks toegankelijk [dienen] te worden gemaakt” (zie artikel 12, lid 2).
 
 
 
 
 
 
 
 
 52
 
 
 Artikel 12 van verordening nr. 1049/2001 beschrijft aldus de administratieve praktijk die de betrokken instellingen moeten volgen met betrekking tot de terbeschikkingstelling van documenten aan het publiek en houdt geen verband met het door artikel 2, lid 1, van die verordening gewaarborgde recht. Zoals de Raad opmerkt, legt artikel 12 van deze verordening de betrokken instellingen bovendien geen onvoorwaardelijke verplichting op, aangezien dit artikel bepaalt dat zij documenten „voor zover mogelijk” rechtstreeks toegankelijk maken voor het publiek en dat wetgevingsdocumenten rechtstreeks toegankelijk dienen te worden gemaakt, onder voorbehoud van de artikelen 4 en 9 van verordening nr. 1049/2001.
 
 
 
 
 
 
 
 
 53
 
 
 Het is dus niet mogelijk om met een verzoek om toegang tot documenten af te dwingen dat een instelling een document bekendmaakt in haar register.
 
 
 
 
 
 
 
 
 54
 
 
 Derhalve valt de bekendmaking van documenten in het register van de betrokken instelling, anders dan verzoeker betoogt, niet onder het door artikel 2, lid 1, van verordening nr. 1049/2001 gewaarborgde recht van toegang tot documenten.
 
 
 
 
 
 
 
 
 55
 
 
 Het stilzwijgen van de Raad in het bestreden besluit over de bekendmaking in het register van de WK-documenten waartoe verzoeker toegang is verleend, kan dus niet worden gelijkgesteld met een impliciet besluit tot weigering van een dergelijke bekendmaking dat is ontstaan op grond van artikel 8, lid 3, van verordening nr. 1049/2001.
 
 
 
 
 
 
 
 
 56
 
 
 Hoe dan ook moet worden opgemerkt dat verzoeker in het initiële verzoek de Raad niet had gevraagd om de WK-documenten waartoe hij toegang verzocht, bekend te maken in het register. In het confirmatieve verzoek heeft verzoeker enkel opgemerkt dat de Raad volledige of gedeeltelijke toegang had verleend tot bepaalde gevraagde WK-documenten, zonder echter aan te voeren dat die documenten rechtstreeks in het register moesten worden opgenomen en zonder om bekendmaking in die zin te verzoeken.
 
 
 
 
 
 
 
 
 57
 
 
 Uit het voorgaande moet worden afgeleid dat de Raad in het bestreden besluit niet impliciet heeft geweigerd om de documenten waartoe verzoeker in antwoord op het initiële verzoek toegang had gekregen, in het register bekend te maken.
 
 
 
 
 
 
 
 
 58
 
 
 Bijgevolg moet verzoekers tweede vordering niet-ontvankelijk worden verklaard bij gebreke van een voor beroep vatbare handeling.
 
 
 
 
 
 Eerste vordering van verzoeker
 
 
 
 
 
 
 
 59
 
 
 Ter ondersteuning van de eerste vordering, die strekt tot nietigverklaring van het bestreden besluit voor zover daarbij de toegang tot de litigieuze documenten wordt geweigerd, voert verzoeker in essentie de eerste drie middelen van zijn beroep aan die in de punten 18 tot en met 20 hierboven worden beschreven.
 
 
 
 
 
 
 
 
 60
 
 
 Vooraf moet worden gepreciseerd dat niet wordt betwist dat de litigieuze documenten van wetgevende aard zijn.
 
 
 
 
 Eerste middel: onjuiste rechtsopvatting bij de uitlegging en de toepassing van de uitzondering van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001, omdat met name de uitlegging en de toepassing van deze uitzondering in het bestreden besluit in strijd zijn met het in artikel 15, lid 2, VWEU opgenomen beginsel van transparantie van wetgeving
 
 
 
 
 
 
 61
 
 
 Zoals in punt 18 hierboven is opgemerkt, bestaat het eerste middel in essentie uit drie onderdelen.
 
 
 
 – Eerste onderdeel: uitlegging van de uitzondering van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001, gelezen in het licht van artikel 15, lid 2, VWEU en artikel 16, lid 8, VEU
 
 
 
 
 
 
 62
 
 
 Verzoeker herinnert eraan dat artikel 15, lid 2, VWEU en artikel 16, lid 8, VEU het recht van de burgers van de Unie om te worden geïnformeerd en aan het democratisch bestel van de Unie deel te nemen, hebben versterkt door te bepalen dat de medewetgevers in het openbaar zitting hebben wanneer zij over een ontwerp van wetgevingshandeling beraadslagen en stemmen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 63
 
 
 Verzoeker betoogt dat artikel 15, lid 2, VWEU een nieuwe regeling voor transparantie van wetgeving in het leven heeft geroepen die voorrang heeft boven de uitzondering ter bescherming van het besluitvormingsproces van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001, die dateert van vóór de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon. Sindsdien bestaat er een juridisch spanningsveld tussen deze twee bepalingen. Volgens verzoeker schrijft het primaire recht, dat prevaleert boven afgeleid recht zoals de bepalingen van een verordening of zelfs van een reglement van orde, echter toegang tot wetgevingsdocumenten voor wegens de normatieve keuze voor de transparantie van wetgeving in het Verdrag van Lissabon (zie artikel 15, lid 2, VWEU) en voor het democratische recht om deel te nemen aan het besluitvormingsproces van de Unie (zie artikel 10 VEU).
 
 
 
 
 
 
 
 
 64
 
 
 Hoewel de Unierechter heeft erkend dat het beginsel van openheid niet absoluut is, staat dat de Raad dus niet toe om zich voor wetgevingsdocumenten te beroepen op de uitzondering betreffende het besluitvormingsproces genoemd in artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001.
 
 
 
 
 
 
 
 
 65
 
 
 Verzoeker voegt daaraan toe dat artikel 15, lid 3, VWEU, dat de toegang tot documenten betreft, niet ziet op de transparantie van wetgeving van de Raad maar, overeenkomstig het hoofdzakelijk administratieve doel van het recht van toegang tot documenten, enkel op de transparantie van de wetgevingsprocedure. Volgens verzoeker staat de transparantie van de wetgevingsprocedure niet gelijk aan transparantie van wetgeving en heeft de verwijzing in artikel 15, lid 3, derde alinea, VWEU naar „zijn documenten” geen betrekking op wetgevingsdocumenten die onder de gezamenlijke wetgevende functie van het Parlement en de Raad vallen, maar veeleer op interne documenten van de Raad die geen verband houden met de wetgevingsprocedure.
 
 
 
 
 
 
 
 
 66
 
 
 De Raad, daarin ondersteund door de Franse Republiek, bestrijdt verzoekers argumenten.
 
 
 
 
 
 
 
 
 67
 
 
 Volgens artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 wordt de toegang tot een document dat door een instelling is opgesteld voor intern gebruik of door een instelling is ontvangen en dat betrekking heeft op een aangelegenheid waarover de instelling nog geen besluit heeft genomen, geweigerd indien de openbaarmaking ervan het besluitvormingsproces van de instelling ernstig zou ondermijnen, tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt.
 
 
 
 
 
 
 
 
 68
 
 
 Verzoeker is in essentie van mening dat artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 wat wetgevingsdocumenten betreft achterhaald is, aangezien het is vastgesteld op basis van het EG‑Verdrag en dus geen rekening houdt met de wijzigingen die zijn aangebracht bij artikel 15, lid 2, VWEU en artikel 16, lid 8, VEU die transparantie van wetgeving vereisen, aangezien daarin is bepaald dat de Raad „in het openbaar vergadert” wanneer hij beraadslaagt en stemt over een ontwerp van wetgevingshandeling.
 
 
 
 
 
 
 
 
 69
 
 
 Zoals de Raad en de Franse Republiek hebben opgemerkt, is dit betoog door het Gerecht reeds onderzocht en afgewezen in het arrest van 25 januari 2023, De Capitani/Raad (T‑163/21, EU:T:2023:15, punten 33‑62).
 
 
 
 
 
 
 
 
 70
 
 
 In het bijzonder volgt uit het arrest van 25 januari 2023, De Capitani/Raad (T‑163/21, EU:T:2023:15), dat in artikel 15, lid 2, VWEU weliswaar het beginsel van openbaarheid van de wetgevingsdebatten tijdens de zittingen van het Parlement en de Raad is verankerd, maar dat deze bepaling geen betrekking heeft op het recht van toegang tot documenten of de beperkingen en voorwaarden voor de uitoefening van dat recht, die worden geregeld door artikel 15, lid 3, VWEU en artikel 42 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) (zie in die zin arrest van 25 januari 2023, De Capitani/Raad,T‑163/21, EU:T:2023:15, punt 53).
 
 
 
 
 
 
 
 
 71
 
 
 In de bepalingen van het VWEU en het Handvest die handelen over het recht van toegang tot documenten van de instellingen, organen en instanties van de Unie staat dat de uitoefening van dat recht kan worden onderworpen aan beperkingen en voorwaarden die zijn vastgelegd in verordeningen, ook wat de toegang tot wetgevingsdocumenten betreft (arrest van 25 januari 2023, De Capitani/Raad,T‑163/21, EU:T:2023:15, punt 47).
 
 
 
 
 
 
 
 
 72
 
 
 Anders dan verzoeker betoogt, sluit artikel 15, lid 3, VWEU documenten die onder de gezamenlijke wetgevende functie van het Parlement en de Raad vallen immers niet uit van zijn werkingssfeer (zie in die zin arrest van 25 januari 2023, De Capitani/Raad,T‑163/21, EU:T:2023:15, punt 46).
 
 
 
 
 
 
 
 
 73
 
 
 Artikel 15, lid 3, vijfde alinea, VWEU bepaalt dat het Parlement en de Raad zorgen voor de openbaarmaking van stukken betreffende wetgevingsprocedures „overeenkomstig de voorwaarden van de in de tweede alinea [van dit lid] bedoelde verordeningen”. Deze bepaling benadrukt dus weliswaar het beginsel van openbaarheid van wetgevingsdocumenten, maar bepaalt niet dat deze documenten in alle gevallen en zonder enige uitzondering openbaar moeten worden gemaakt, zoals blijkt uit de verwijzing naar de „voorwaarden” die de verordeningen kunnen bevatten (arrest van 25 januari 2023, De Capitani/Raad,T‑163/21, EU:T:2023:15, punt 45).
 
 
 
 
 
 
 
 
 74
 
 
 Derhalve blijven de instellingen van de Unie vrij om op basis van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 in naar behoren gerechtvaardigde gevallen de toegang tot bepaalde documenten van wetgevende aard te weigeren (zie arrest van 25 januari 2023, De Capitani/Raad,T‑163/21, EU:T:2023:15, punt 57 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
 
 
 
 
 
 
 
 
 75
 
 
 Bijgevolg is het eerste in wezen ter ondersteuning van het eerste middel aangevoerde onderdeel ongegrond en moet het worden afgewezen.
 
 
 
 – Tweede onderdeel: toepassing in het bestreden besluit van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001
 
 
 
 
 
 
 76
 
 
 Verzoeker, ondersteund door het Koninkrijk België, de Republiek Finland en het Koninkrijk Zweden, meent dat de toegang tot de litigieuze documenten niet kon worden geweigerd uit hoofde van de bescherming van het besluitvormingsproces van de Raad. Ten eerste zijn de soorten argumenten die in het bestreden besluit zijn aangevoerd om de toegang tot de litigieuze documenten te weigeren reeds door de Unierechter afgewezen. Ten tweede toont de Raad niet aan, zoals de rechtspraak wel vereist, dat openbaarmaking van de litigieuze documenten een concreet, daadwerkelijk en redelijkerwijs voorzienbaar risico inhield dat zijn besluitvormingsproces ernstig zou worden ondermijnd.
 
 
 
 
 
 
 
 
 77
 
 
 Verzoeker wijst erop dat openbaarmaking van de litigieuze documenten de Europese burgers in staat zou hebben gesteld om de bedoeling van de Raad met betrekking tot een zeer dringende kwestie te begrijpen, namelijk migratie, dat als een van de hoofdprioriteiten van de Commissie is aangemerkt en dus een belangrijke invloed had op de Europese verkiezingen van 2024. Voorts illustreert de impasse waarin het Parlement zich bevond omdat de Raad niet in staat was een standpunt in te nemen over het gewijzigde voorstel voor de Eurodac‑verordening en over andere wetgevingsvoorstellen inzake migratie, volgens verzoeker perfect hoe het gebrek aan transparantie van wetgeving het democratische proces hindert.
 
 
 
 
 
 
 
 
 78
 
 
 Verzoeker benadrukt dat de litigieuze documenten niet verstoken zijn van direct politiek engagement, zoals de Raad bij het Gerecht aanvoert.
 
 
 
 
 
 
 
 
 79
 
 
 Voorts merkt verzoeker op dat de argumenten die de Franse Republiek bij het Gerecht heeft aangevoerd met betrekking tot de inhoud en de gevoeligheid van de litigieuze documenten en van de betrokken wetgevingsprocedures (zie de punten 88‑91 hieronder) veel gedetailleerder zijn dan het bestreden besluit, waarbij het confirmatieve verzoek niet zorgvuldig is beoordeeld. Verzoeker meent hoe dan ook dat de door de Franse Republiek aangevoerde argumenten niet kunnen rechtvaardigen dat toegang tot de litigieuze documenten wordt geweigerd.
 
 
 
 
 
 
 
 
 80
 
 
 Het Koninkrijk België voegt daaraan toe dat de transparantie op wetgevingsgebied in de Raad is versterkt dankzij een nieuwe aanpak die wordt omschreven in een nota met referentie ST 9493/20, met als opschrift „Verbetering van de transparantie van wetgeving” (hierna: „nota ST 9493/20”), die het voorzitterschap en het secretariaat-generaal van de Raad op 9 juli 2020 aan de leden van het Comité van permanente vertegenwoordigers (hierna: „Coreper”) hebben gezonden. Het Koninkrijk België preciseert dat de Raad na de vaststelling van deze nieuwe aanpak het in artikel 11, leden 5 en 6, van het reglement van orde geconcretiseerde besluit heeft genomen om nieuwe categorieën documenten die verband houden met wetgevingsprocedures van meet af aan openbaar te maken. Het Koninkrijk België is derhalve van mening dat de toepassing van een uitzondering op het recht van toegang tot documenten nog strikter moet worden gemotiveerd wanneer het gaat om een document dat in het kader van een wetgevingsprocedure is opgesteld.
 
 
 
 
 
 
 
 
 81
 
 
 De Republiek Finland herinnert eraan dat het transparantiebeginsel stevig is verankerd in de Verdragen en verwijst naar de reeds door verzoeker ingeroepen bepalingen alsmede naar artikel 298, lid 1, VWEU en artikel 42 van het Handvest. Volgens de Republiek Finland zijn de rechtvaardigingsgronden in het bestreden besluit te algemeen en abstract en kunnen zij gemakkelijk op vele andere wetgevingsvoorstellen worden toegepast. Wat nota ST 9493/20 betreft, preciseert de Republiek Finland dat deze specifiek betrekking heeft op de openbaarmaking van wetgevingsdocumenten op eigen initiatief van de Raad. Met deze nota werd niet beoogd om de openbaarmaking van documenten op basis van verzoeken om toegang, die in uitputtende en vaste rechtspraak is geregeld, op enigerlei wijze te beperken of aan te tasten.
 
 
 
 
 
 
 
 
 82
 
 
 Het Koninkrijk Zweden verwijst naar artikel 42 van het Handvest en benadrukt dat het feit dat het besluitvormingsproces rond de vaststelling van een wetgevingshandeling gevoelig is, zoals in het onderhavige geval, niet volstaat om de uitzondering van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 toe te passen, aangezien de inhoud van het document waarvan om openbaarmaking wordt verzocht de doorslaggevende factor is.
 
 
 
 
 
 
 
 
 83
 
 
 De Raad, ondersteund door de Franse Republiek, brengt hiertegen in dat, zoals in het bestreden besluit is vastgesteld, openbaarmaking van de litigieuze documenten op redelijkerwijs voorzienbare en niet louter hypothetische wijze haar besluitvormingsproces ernstig dreigde te ondermijnen, waardoor de onderhavige zaak zich onderscheidt van de zaak die is onderzocht in het arrest van 25 januari 2023, De Capitani/Raad (T‑163/21, EU:T:2023:15).
 
 
 
 
 
 
 
 
 84
 
 
 Volgens de Raad bestaat er een fundamenteel verschil tussen enerzijds de uitwisselingen die zonder direct politiek engagement binnen de werkgroepen plaatsvinden tussen ambtenaren en deskundigen van delegaties van de lidstaten die op technisch niveau optreden, en anderzijds het politieke standpunt dat op het niveau van Coreper of op het niveau van de Raad is goedgekeurd met het oog op het starten van trialogen en dat altijd in een openbaar document wordt weergegeven. In dit verband wijst de Raad erop dat er altijd ab initio een algemene oriëntatie wordt bekendgemaakt overeenkomstig artikel 11, lid 5, van bijlage II bij het reglement van orde, en dat zijn oorspronkelijke onderhandelingsmandaat eveneens wordt gepubliceerd zodra het op het niveau van Coreper is goedgekeurd, zoals is bepaald in punt 1, onder e), van de bijlage bij nota ST 9493/20. Volgens verzoeker zou openbaarmaking van de litigieuze documenten de Europese burgers juist in staat stellen om de bedoeling „van de Raad” met betrekking tot een zeer dringende kwestie te begrijpen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 85
 
 
 Volgens de Raad kan de concrete beoordeling van een document tot de conclusie leiden dat de openbaarmaking van de in punt 84 hierboven genoemde voorafgaande uitwisselingen, gelet op de specifieke inhoud ervan en de bijzondere context van het besluitvormingsproces waarop zij betrekking hebben, afbreuk zou kunnen doen aan de doeltreffendheid van zijn besluitvormingsproces.
 
 
 
 
 
 
 
 
 86
 
 
 In het onderhavige geval betoogt de Raad dat de weigering om de litigieuze documenten openbaar te maken niet was gebaseerd op algemene overwegingen, maar op een nauwkeurig en gedetailleerd onderzoek van de inhoud van deze documenten in overleg met de lidstaten die de daarin opgenomen opmerkingen hebben gemaakt. Dit blijkt ook uit het feit dat de Raad toegang had verleend tot meerdere andere documenten inzake de besprekingen op het niveau van de werkgroep, die eveneens in het initiële verzoek waren vermeld.
 
 
 
 
 
 
 
 
 87
 
 
 In dupliek voert de Raad aan dat de korte uitleg in het bestreden besluit met name wordt gerechtvaardigd door de noodzaak om geen informatie vrij te geven die de uitzondering ter bescherming van het besluitvormingsproces juist beoogde te beschermen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 88
 
 
 De Franse Republiek voegt daaraan toe dat openbaarmaking van de litigieuze documenten de positie van de Raad in de onderhandelingen over de andere wetgevingshandelingen die waren voorgesteld in het kader van het migratie- en asielpact, kon verzwakken.
 
 
 
 
 
 
 
 
 89
 
 
 De Franse Republiek licht toe dat de litigieuze documenten zijn opgesteld in een bijzonder gevoelige fase van de onderhandelingen over de betrokken wetgevingshandelingen, dat het bereiken van een akkoord binnen de Raad en, a fortiori, tussen het Parlement en de Raad het sluiten van bijzonder delicate compromissen veronderstelde en dat openbaarmaking van de litigieuze documenten, die blijk gaven van de verdeeldheid tussen de standpunten van de lidstaten, zeker het bereiken van een compromis binnen de trialogen in gevaar zou hebben gebracht.
 
 
 
 
 
 
 
 
 90
 
 
 Bovendien merkt de Franse Republiek op dat de litigieuze documenten informatie van bijzonder gevoelige aard bevatten. Zo bevatte WK‑document 1513/2023 volgens de Franse Republiek gevoelige veiligheidsinformatie met betrekking tot de beperkingen en problemen in verband met de werking van het Eurodac-systeem, in de destijds geldende versie.
 
 
 
 
 
 
 
 
 91
 
 
 Voorts betoogt de Franse Republiek dat de informatie in de litigieuze documenten, op niet-hypothetische en redelijkerwijs voorzienbare wijze, kon worden gebruikt door actoren die vijandig tegenover de Europese belangen staan, om te trachten de afronding van de onderhandelingen over het gehele migratie- en asielpact te dwarsbomen of een lidstaat politiek te verzwakken.
 
 
 
 
 
 
 
 
 92
 
 
 In dat verband zij eraan herinnerd dat verordening nr. 1049/2001, zoals blijkt uit overweging 4 en artikel 1 ervan, beoogt om het publiek een zo ruim mogelijk recht van toegang tot documenten te geven.
 
 
 
 
 
 
 
 
 93
 
 
 Aan dat recht worden niettemin bepaalde beperkingen gesteld op grond van openbare of particuliere belangen. Meer in het bijzonder, en in overeenstemming met overweging 11 van verordening nr. 1049/2001, is in artikel 4 van deze verordening een uitzonderingsregeling opgenomen op grond waarvan de instellingen de toegang tot een document mogen weigeren wanneer de openbaarmaking ervan zou leiden tot de ondermijning van een van de in dat artikel beschermde belangen (zie arrest van 22 maart 2018, De Capitani/Parlement,T‑540/15, EU:T:2018:167, punt 59 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
 
 
 
 
 
 
 
 
 94
 
 
 Aangezien dergelijke uitzonderingen afwijken van het beginsel van de ruimst mogelijke toegang van het publiek tot documenten, moeten zij restrictief worden uitgelegd en toegepast (zie arrest van 22 maart 2018, De Capitani/Parlement,T‑540/15, EU:T:2018:167, punt 61 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
 
 
 
 
 
 
 
 
 95
 
 
 Wanneer een instelling, orgaan of instantie van de Unie waarbij om toegang tot een document is verzocht besluit om dit verzoek af te wijzen op grond van een van de in artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 geformuleerde uitzonderingen, moet deze instelling, dit orgaan of deze instantie in beginsel uitleggen op welke wijze de toegang tot dat document concreet en daadwerkelijk het belang zou kunnen ondermijnen dat wordt beschermd door deze uitzondering. Het risico van een dergelijke ondermijning moet redelijkerwijs voorzienbaar zijn en mag niet louter hypothetisch zijn (zie in die zin arrest van 22 maart 2018, De Capitani/Parlement,T‑540/15, EU:T:2018:167, punt 62 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
 
 
 
 
 
 
 
 
 96
 
 
 De toepassing van de uitzondering van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 veronderstelt dus dat wordt aangetoond dat de toegang tot de gevraagde documenten concreet en daadwerkelijk afbreuk kon doen aan de bescherming van het besluitvormingsproces van de betrokken instelling, en dat het risico van die afbreuk redelijkerwijs voorzienbaar en niet louter hypothetisch was (zie arrest van 22 maart 2018, De Capitani/Parlement,T‑540/15, EU:T:2018:167, punt 63 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
 
 
 
 
 
 
 
 
 97
 
 
 Volgens de rechtspraak is de ondermijning van het besluitvormingsproces in de zin van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 met name „ernstig” wanneer de openbaarmaking van de bedoelde documenten substantiële gevolgen heeft voor het besluitvormingsproces. De beoordeling van de ernst hangt af van alle omstandigheden van de zaak, met name van de negatieve effecten voor het besluitvormingsproces waarop de instelling zich ten aanzien van de openbaarmaking van de bedoelde documenten beroept (zie arrest van 22 maart 2018, De Capitani/Parlement,T‑540/15, EU:T:2018:167, punt 64 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
 
 
 
 
 
 
 
 
 98
 
 
 Deze rechtspraak kan niet aldus worden uitgelegd dat de instellingen elementen moeten aandragen om het bestaan van dat risico te bewijzen. Het volstaat dienaangaande dat het bestreden besluit een tastbaar element bevat op grond waarvan kan worden geconcludeerd dat op de datum van vaststelling ervan redelijkerwijs voorzienbaar en niet louter hypothetisch was dat het besluitvormingsproces dreigde te worden ondermijnd, waarbij met name wordt gewezen op objectieve redenen die op die datum bestonden en redelijkerwijs lieten voorzien dat die ondermijning bij openbaarmaking van de gevraagde documenten zou plaatsvinden (zie arrest van 22 maart 2018, De Capitani/Parlement,T‑540/15, EU:T:2018:167, punt 65 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
 
 
 
 
 
 
 
 
 99
 
 
 Zoals in de punten 4 tot en met 7 hierboven is opgemerkt, zijn de litigieuze documenten in het onderhavige geval door het secretariaat‑generaal van de Raad opgesteld in het kader van de bespreking van twee wetgevingsvoorstellen die deel uitmaken van het migratie- en asielpact, en bevatten zij elk een compilatie van opmerkingen van de delegaties van de lidstaten over die twee wetgevingsvoorstellen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 100
 
 
 De Raad heeft in het bestreden besluit geoordeeld dat de litigieuze documenten binnen de werkingssfeer van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 vielen en heeft zijn beoordeling als volgt gemotiveerd:
 „De [litigieuze] documenten betreffen de lopende hervorming van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel. Momenteel worden er op dit gevoelige gebied onderhandelingen gevoerd met het Parlement [...] over [het gewijzigde voorstel voor de] Eurodac‑verordening, terwijl de onderhandelingen over [het voorstel voor de verordening inzake] het beheer van asiel en migratie net zijn begonnen. Beide documenten bevatten elementen van het standpunt van de lidstaten, uitgewisseld in de vorm van voorlopige of tussentijdse opmerkingen, voor intern gebruik, over wetgevingsdossiers, waarvan er één zich in de beginfase van de trialoogprocedure bevindt. Openbaarmaking van deze opmerkingen zou de door de delegaties nagestreefde of aanvaarde compromissen en de voorgestelde of overwogen alternatieven aan het licht brengen, alsmede de strategische aanpak van de onderhandelingen binnen de Raad, hetgeen zijn onderhandelingspositie zou verzwakken en bemoeilijken en toekomstige besprekingen tussen de Raad en het Parlement negatief zou beïnvloeden [...]. In deze context, en gelet op de inhoud van beide [litigieuze] documenten, meent de Raad dat openbaarmaking ervan het besluitvormingsproces van de instelling concreet en daadwerkelijk zou ondermijnen.”
 
 
 
 
 
 
 
 
 101
 
 
 Zoals de Republiek Finland opmerkt, kunnen de rechtvaardigingsgronden in het bestreden besluit worden toegepast op elk WK-document dat is opgesteld in het kader van een werkgroep van de Raad en waarin de standpunten van de lidstaten in als gevoelig aangemerkte wetgevingsprocedures worden gebundeld.
 
 
 
 
 
 
 
 
 102
 
 
 Het bestreden besluit beschrijft immers niet de specifieke inhoud van de litigieuze documenten en bevat evenmin de door de Franse Republiek uiteengezette motivering die in de punten 88 tot en met 91 hierboven in herinnering is gebracht, zodat een dergelijke motivering niet in aanmerking kan worden genomen bij de beoordeling van de rechtmatigheid van het bestreden besluit.
 
 
 
 
 
 
 
 
 103
 
 
 Zoals blijkt uit punt 100 hierboven, heeft de Raad in het bestreden besluit in essentie de hieronder uiteengezette redenen aangevoerd om de toegang tot de litigieuze documenten te weigeren.
 
 
 
 
 
 
 
 
 104
 
 
 In de eerste plaats heeft de Raad gepreciseerd dat de litigieuze documenten de lopende hervorming van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel betroffen en dat op dit „gevoelige” gebied onderhandelingen werden gevoerd met het Parlement en binnen de Raad.
 
 
 
 
 
 
 
 
 105
 
 
 Wat deze verklaring betreft, licht de Franse Republiek toe dat het door de Commissie voorgestelde migratie- en asielpact voor de Unie van groot politiek belang was.
 
 
 
 
 
 
 
 
 106
 
 
 De enkele vermelding in het bestreden besluit van de gevoeligheid van de onderhandelingen of van het politieke belang van het betrokken gebied kan de weigering van toegang tot de litigieuze documenten echter niet rechtvaardigen. Hoewel de litigieuze documenten betrekking hebben op onderwerpen van een zeker belang, die mogelijk zowel politiek als juridisch gevoelig liggen, wijst namelijk niets in dat besluit erop dat de litigieuze documenten een bijzonder gevoelige inhoud hadden in de zin dat bij openbaarmaking een fundamenteel belang van de Unie of van de lidstaten zou worden geschaad (zie in die zin arrest van 25 januari 2023, De Capitani/Raad,T‑163/21, EU:T:2023:15, punt 76 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
 
 
 
 
 
 
 
 
 107
 
 
 In de tweede plaats heeft de Raad in het bestreden besluit overwogen dat de litigieuze documenten voorlopige of tussentijdse opmerkingen voor intern gebruik over de wetgevingsdossiers bevatten, waarvan één zich in de beginfase van de trialoogprocedure bevond.
 
 
 
 
 
 
 
 
 108
 
 
 Wat deze tweede reden betreft, zet de Raad bij het Gerecht uiteen dat de opmerkingen van de lidstaten op technisch vlak in een vroeg stadium waren gemaakt en geen blijk gaven van enig politiek engagement. Bovendien voert de Raad aan dat bekendmaking van bepaalde voorlopige opmerkingen die in een zeer vroeg stadium op technisch niveau zijn gemaakt een redelijkerwijs voorzienbaar risico inhield dat afbreuk zou worden gedaan aan het wederzijdse vertrouwen tussen de technisch deskundigen van de lidstaten, en het voor die lidstaten zeer moeilijk kon maken om in de betrokken wetgevingsprocedures een standpunt in te nemen, aangezien in die voorlopige opmerkingen bezwaren, suggesties of standpunten konden zijn vermeld die deze lidstaten later wegens technische of politieke besprekingen hebben gewijzigd of die niet overeenstemden met het definitieve standpunt van de Raad.
 
 
 
 
 
 
 
 
 109
 
 
 In dit verband zij eraan herinnerd, zoals de Raad voor het Gerecht heeft erkend, dat het feit dat de besprekingen van het betrokken wetgevingsvoorstel voorbereidend zijn op zich niet kan rechtvaardigen dat de uitzondering van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 wordt toegepast. In die bepaling wordt immers geen onderscheid gemaakt naargelang de stand van de besprekingen. Zij ziet op algemene wijze op documenten die betrekking hebben op een aangelegenheid waarover de betrokken instelling „nog geen besluit heeft genomen”, terwijl artikel 4, lid 3, tweede alinea, ziet op het geval waarin de betrokken instelling wel reeds een besluit heeft genomen (zie arrest van 25 januari 2023, De Capitani/Raad,T‑163/21, EU:T:2023:15, punt 78 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
 
 
 
 
 
 
 
 
 110
 
 
 Volgens de rechtspraak is het irrelevant of de betrokken documenten in een vroeg, vergevorderd of laatste stadium van het besluitvormingsproces zijn uitgewerkt of ontvangen. Het feit dat dit in een formele of informele context is geschied, is evenmin relevant voor de uitlegging van de uitzondering van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 (zie arrest van 22 maart 2018, De Capitani/Parlement,T‑540/15, EU:T:2018:167, punt 101 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
 
 
 
 
 
 
 
 
 111
 
 
 Er is ook geoordeeld dat het al dan niet „technische” karakter van een document geen relevant criterium is voor de toepassing van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 (arrest van 25 januari 2023, De Capitani/Raad,T‑163/21, EU:T:2023:15, punt 95).
 
 
 
 
 
 
 
 
 112
 
 
 Bovendien hebben de leden van de werkgroepen van de Raad een mandaat van de lidstaten die zij vertegenwoordigen, en geven zij tijdens de beraadslagingen over een bepaald wetgevingsvoorstel het standpunt van hun lidstaat binnen de Raad weer wanneer laatstgenoemde optreedt in zijn hoedanigheid van medewetgever. Dat die werkgroepen niet bevoegd zijn om het definitieve standpunt van deze instelling te bepalen, betekent echter niet dat hun werkzaamheden geen deel uitmaken van het normale wetgevingsproces, noch dat de documenten die zij opstellen niet van „technische” maar van politieke aard zijn zoals verzoeker stelt (zie in die zin arrest van 25 januari 2023, De Capitani/Raad,T‑163/21, EU:T:2023:15, punt 95).
 
 
 
 
 
 
 
 
 113
 
 
 Daarbij komt dat een voorstel per definitie is bedoeld om te worden besproken en het niet de bedoeling is dat het na die bespreking ongewijzigd blijft. Het publiek is zeer goed in staat te begrijpen dat de indiener van een voorstel de inhoud daarvan later kan wijzigen. Om exact die redenen zal de indiener van een verzoek om toegang tot wetgevingsdocumenten in het kader van een lopende procedure zich volledig bewust zijn van het voorlopige karakter van de daarin vervatte informatie en van het feit dat deze informatie tijdens de besprekingen in het kader van de voorbereidende werkzaamheden van de werkgroep van de Raad kan worden gewijzigd, totdat er een akkoord over de gehele tekst wordt gevonden (zie arrest van 25 januari 2023, De Capitani/Raad,T‑163/21, EU:T:2023:15, punt 79 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
 
 
 
 
 
 
 
 
 114
 
 
 Bijgevolg kan de openbaarmaking van de standpunten van elke delegatie van de lidstaten als zodanig geen invloed hebben op het wederzijdse vertrouwen tussen de technisch deskundigen van die delegaties of op het onderhandelingsstandpunt van de lidstaten in wetgevingsprocedures.
 
 
 
 
 
 
 
 
 115
 
 
 Hieruit volgt dat het feit dat de in de litigieuze documenten weergegeven lopende besprekingen tussen de delegaties van de lidstaten van voorbereidende of voorlopige aard waren en dat over de wetgevingsvoorstellen in kwestie nog geen consensus of compromis binnen de Raad was bereikt, op zich niet kan aantonen dat het besluitvormingsproces in geval van openbaarmaking van die documenten ernstig dreigde te worden ondermijnd.
 
 
 
 
 
 
 
 
 116
 
 
 In de derde plaats heeft de Raad in het bestreden besluit opgemerkt dat openbaarmaking van de opmerkingen van de lidstaten de door de delegaties nagestreefde of aanvaarde compromissen en de voorgestelde of overwogen alternatieven aan het licht zou brengen, alsmede de strategische aanpak van de onderhandelingen binnen de Raad, hetgeen zijn onderhandelingspositie zou verzwakken en bemoeilijken en toekomstige besprekingen tussen de Raad en het Parlement negatief zou beïnvloeden.
 
 
 
 
 
 
 
 
 117
 
 
 Wat deze derde reden betreft, licht de Raad voor het Gerecht toe dat de in de litigieuze documenten weergegeven uitwisselingen moeilijkheden aan het licht hadden gebracht die moesten worden opgelost voordat de Raad zijn aanvankelijke standpunt kon bepalen zodat er trialogen konden worden gestart, en dat de wetgevingsvoorstellen te onderhandelen waren. De Raad wijst er ook op dat de bekendmaking van opmerkingen van een lidstaat waarin kritiek wordt geuit op het onderhandelingsmandaat of de algemene oriëntatie van de Raad, de lidstaten in een moeilijke situatie kan brengen indien zij vervolgens het voorzitterschap van de Raad moeten bekleden en deze algemene oriëntatie moeten verdedigen. Volgens de Raad wordt de korte uitleg in het bestreden besluit met name gerechtvaardigd door de noodzaak om deze gevoelige belangen, die met de uitzondering ter bescherming van het besluitvormingsproces werden beoogd te beschermen, niet te ondermijnen. De Franse Republiek voegt daaraan toe dat in de litigieuze documenten zowel de „rode lijnen” van bepaalde lidstaten als de flexibiliteit van andere lidstaten werden vermeld, en dat de openbaarmaking van deze gegevens het vermogen van bepaalde lidstaten om zich uit te drukken dreigde te beperken.
 
 
 
 
 
 
 
 
 118
 
 
 In dit verband zij eraan herinnerd dat de lidstaten binnen de werkgroepen van de Raad hun standpunten kenbaar maken over een bepaald wetgevingsvoorstel en over de wijzigingen waarin zij zich kunnen vinden, zodat het feit dat die standpunten vervolgens op verzoek kunnen worden meegedeeld, als zodanig geen obstakel kan vormen voor de loyale samenwerking die de lidstaten en de instellingen op grond van artikel 4, lid 3, VEU jegens elkaar verschuldigd zijn (zie arrest van 25 januari 2023, De Capitani/Raad,T‑163/21, EU:T:2023:15, punt 83 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
 
 
 
 
 
 
 
 
 119
 
 
 In het onderhavige geval zijn de in de punten 116 en 117 hierboven beschreven rechtvaardigingsgronden algemeen en abstract. Het nauwkeurige en gedetailleerde onderzoek van de inhoud van de litigieuze documenten dat de Raad verklaart te hebben verricht, wordt niet weerspiegeld in het bestreden besluit. In dat besluit wordt namelijk geen uitleg gegeven over de inhoud van deze documenten of over de specifieke context van het besluitvormingsproces waarop zij betrekking hebben. Uit lezing van de betrokken documenten, die op verzoek van het Gerecht zijn overgelegd en inmiddels op verzoek voor het publiek beschikbaar zijn (zie punt 11 hierboven), blijkt dat de Raad de inhoud ervan en de bijzondere context van elk van de betrokken wetgevingsvoorstellen nader had kunnen beschrijven zonder de concrete standpunten van de lidstaten te onthullen. Voorts heeft de Raad niets concreets aangevoerd waaruit zou blijken dat toegang tot deze documenten schadelijk zou zijn geweest voor de loyale samenwerking tussen de lidstaten. Het aangevoerde risico lijkt dus hypothetisch.
 
 
 
 
 
 
 
 
 120
 
 
 Uit het voorgaande volgt dat geen van de door de Raad in het bestreden besluit aangevoerde redenen erop wijst dat openbaarmaking van de litigieuze documenten het besluitvormingsproces op ernstige, concrete, daadwerkelijke en niet‑hypothetische wijze zou ondermijnen in de zin van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001.
 
 
 
 
 
 
 
 
 121
 
 
 Bijgevolg is het tweede onderdeel, dat in wezen ter ondersteuning van het eerste middel is aangevoerd, gegrond en moet het dus worden aanvaard.
 
 
 
 
 Conclusie
 
 
 
 
 
 
 122
 
 
 Aangezien het tweede onderdeel van het eerste middel is aanvaard, moet verzoekers eerste vordering worden toegewezen en moet het bestreden besluit dus nietig worden verklaard, zonder dat de argumenten van het derde onderdeel van het eerste middel, die verband houden met de eerste vordering, noch het tweede en het derde middel die eveneens ter ondersteuning daarvan zijn aangevoerd, hoeven te worden onderzocht.
 
 
 
 
 Kosten
 
 
 
 
 
 
 123
 
 
 Ingevolge artikel 134, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering draagt elke partij haar eigen kosten indien partijen onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk worden gesteld. Indien dit gelet op de omstandigheden van de zaak gerechtvaardigd is, kan het Gerecht evenwel beslissen dat een partij behalve in haar eigen kosten ook in een deel van de kosten van de andere partij wordt verwezen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 124
 
 
 In het onderhavige geval zijn verzoeker en de Raad gedeeltelijk in het ongelijk gesteld. Aangezien het bestreden besluit echter in zijn geheel nietig is verklaard, is het gerechtvaardigd om de Raad behalve zijn eigen kosten ook de helft van verzoekers kosten te laten dragen, en verzoeker te verwijzen in de andere helft van zijn eigen kosten.
 
 
 
 
 
 
 
 
 125
 
 
 Overeenkomstig artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering dragen het Koninkrijk België, de Franse Republiek, de Republiek Finland en het Koninkrijk Zweden hun eigen kosten.
 
 
 
 
 
 
 
  
 
 HET GERECHT (Negende kamer),
 rechtdoende, verklaart:
 
 
 
 
 
 
 
  
 
 
 
 
 
 
 
 1)
 
 
 
 
 Besluit SGS 23/002579 van de Raad van de Europese Unie van 14 juli 2023 wordt nietig verklaard.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
  
 
 
 
 
 
 
 
 2)
 
 
 
 
 Het beroep wordt verworpen voor het overige.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
  
 
 
 
 
 
 
 
 3)
 
 
 
 
 De Raad wordt verwezen in zijn eigen kosten en in de helft van de kosten van Emilio De Capitani.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
  
 
 
 
 
 
 
 
 4)
 
 
 
 
 Emilio De Capitani draagt de helft van zijn eigen kosten.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
  
 
 
 
 
 
 
 
 5)
 
 
 
 
 Het Koninkrijk België, de Franse Republiek, de Republiek Finland en het Koninkrijk Zweden dragen hun eigen kosten.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
  
 
 
 
 
 Truchot
 
 
 Sampol Pucurull
 
 
 Perišin
 
 
 Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 29 oktober 2025.
 ondertekeningen
 
 
 
 
 
 
 (
 *1
 )	Procestaal: Engels.