ECLI:NL:HR:2025:1385, Hoge Raad, 26-09-2025, 24/00864
Hoge Raad — Uitspraak 
Datum: 2025-09-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Art. 220 Gemeentewet; tariefverhoging OZB eigenaren niet-woningen (o.a. verschuiving OZB van gebruikers naar eigenaren); exceptieve toetsing; evenredigheidsbeginsel.

HOGE RAAD DER NEDERLANDEN
    
    
    
      BELASTINGKAMER
    
    
    
      
        Nummer 24/00864 
      
        Datum	26 september 2025
    
    
    
      ARREST
    
    
    
      in de zaak van
    
    
    
      het DAGELIJKS BESTUUR VAN DE REGIONALE BELASTING GROEP
    
    
    
      tegen
    
    
    
      
        [X] B.V. (hierna: belanghebbende)
    
    
    
      op het beroep in cassatie tegen de uitspraak van het Gerechtshof Den Haag van 31 januari 2024, nrs. BK-22/909 tot en met BK-22/913, op het hoger beroep van belanghebbende tegen een uitspraak van de Rechtbank Rotterdam (nrs. ROT 22/363, 22/2781 en 22/2783 tot en met 22/2785) betreffende aanslagen in de onroerendezaakbelastingen voor eigenaren voor het jaar 2021.
    
    
  
  
    
      1Geding in cassatie
    
      Het dagelijks bestuur van de Regionale Belasting Groep (hierna: het Dagelijks Bestuur), vertegenwoordigd door [P] , heeft tegen de uitspraak van het Hof beroep in cassatie ingesteld.
      Belanghebbende, vertegenwoordigd door G. van der Linden, heeft een verweerschrift ingediend. Zij heeft ook incidenteel beroep in cassatie ingesteld.
      Het beroepschrift in cassatie en het geschrift waarbij incidenteel beroep in cassatie is ingesteld, zijn aan dit arrest gehecht en maken daarvan deel uit.
      Het Dagelijks Bestuur heeft schriftelijk zijn zienswijze over het incidentele beroep naar voren gebracht.
      Het Dagelijks Bestuur heeft in het principale beroep een conclusie van repliek ingediend.
      Belanghebbende heeft in het principale beroep een conclusie van dupliek ingediend en heeft in het incidentele beroep een conclusie van repliek ingediend.
      De Advocaat-Generaal M.R.T. Pauwels heeft op 24 januari 2025 geconcludeerd tot ongegrondverklaring van het principale beroep en tot gegrondverklaring van het incidentele beroep.
    
  
  
    
      2Uitgangspunten in cassatie
    
      2.1
      Belanghebbende is eigenaar van vier onroerende zaken in de gemeente Vlaardingen (hierna: de gemeente). Ter zake van deze onroerende zaken zijn aan belanghebbende voor het jaar 2021 aanslagen in de onroerendezaakbelastingen voor eigenaren opgelegd (hierna: de aanslagen).
    
    
      2.2
      Voor de jaren tot en met 2020 heeft de gemeente voor onroerende zaken die niet in hoofdzaak tot woning dienen (hierna: niet-woningen) onroerendezaakbelastingen geheven van gebruikers en eigenaren naar twee tarieven, te weten een tarief voor degene die een niet-woning gebruikt en een tarief voor degene die van een niet-woning het genot krachtens eigendom, bezit of beperkt recht heeft. 
    
    
      2.3
      Voor het jaar 2020, het laatste jaar waarin deze twee belastingen door de gemeente naast elkaar werden geheven, bedroeg het tarief voor gebruikers van niet-woningen 0,3212 procent en voor eigenaren van niet-woningen 0,3631 procent. Met ingang van het jaar 2021 is het tarief voor gebruikers van niet-woningen verlaagd naar nihil en is het tarief voor eigenaren van niet-woningen verhoogd tot 0,7190 procent. Deze tariefmaatregelen zijn opgenomen in de Verordening onroerende-zaakbelastingen Vlaardingen 2021 (hierna: de Verordening).
    
  
  
    
      3De oordelen van het Hof
    
      3.1
      Voor het Hof was onder meer in geschil of artikel 5, aanhef en letter b, ten tweede, van de Verordening, dat het tarief van de onroerendezaakbelastingen voor eigenaren van niet-woningen bevat, onverbindend is. Belanghebbende betoogde onder meer dat de verhoging van het tarief per 1 januari 2021 van 0,3631 procent tot 0,7190 procent, door het Hof aangeduid als “het verdubbelingsbesluit” (hierna: het verdubbelingsbesluit), in strijd is met het evenredigheidsbeginsel en met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM.
      
        3.2.1
        In het kader van het evenredigheidsbeginsel heeft het Hof overwogen dat uit de stukken die de heffingsambtenaar heeft overgelegd niet blijkt dat bij het voorbereiden van het verdubbelingsbesluit de nadelige gevolgen daarvan voor de eigenaren van niet-woningen zijn afgewogen. Niet, althans volstrekt onvoldoende, is onderzocht of de nadelige gevolgen evenredig zijn in verhouding tot de met het verdubbelingsbesluit te dienen doelen. Het verdubbelingsbesluit is naar het oordeel van het Hof dan ook onvoldoende gemotiveerd. De onzorgvuldige voorbereiding en de gebrekkige motivering kunnen tot gevolg hebben dat het Hof niet kan beoordelen of het verdubbelingsbesluit in strijd is met hogere regelgeving, waaronder het in artikel 3:4, lid 2, Awb gecodificeerde evenredigheidsbeginsel. Dit kan een reden zijn om artikel 5, aanhef en letter b, ten tweede, van de Verordening buiten toepassing te laten, aldus het Hof.
      
      
        3.2.2
        Het Hof acht zich echter in dit geval wel in staat om, ondanks de onzorgvuldige voorbereiding en gebrekkige motivering van het verdubbelingsbesluit, te beoordelen of het evenredigheidsbeginsel is geschonden en constateert ook een schending van dit beginsel. 
      
      
        3.2.3
        Naar het oordeel van het Hof is een volledige onverbindendverklaring van artikel 5, aanhef en letter b, ten tweede, van de Verordening disproportioneel. Het Hof volstaat daarom ermee die bepaling onverbindend te verklaren voor zover daarin het tarief voor eigenaren van niet-woningen hoger is dan het tarief voor het jaar 2020, verhoogd met het algemene percentage waarmee de tarieven voor de onroerendezaakbelastingen per 1 januari 2021 zijn verhoogd, te weten 3 procent.
      
    
  
  
    
      4Beoordeling van de ontvankelijkheid van het principale beroep in cassatie
    
      4.1
      Belanghebbende heeft naar aanleiding van het principale beroep in cassatie betoogd dat de partij die beroep in cassatie heeft ingesteld geen belang heeft bij deze procedure. Het cassatieberoep is namelijk ingesteld namens de Regionale Belasting Groep, terwijl de Gemeentewet die bevoegdheid exclusief heeft toegekend aan het college van burgemeester en wethouders. Dat de Regionale Belasting Groep op grond van de Gemeenschappelijke regeling Regionale Belasting Groep (hierna: de Gemeenschappelijke regeling) beroep in cassatie kan instellen, maakt niet dat zij dat op eigen naam kan doen, omdat artikel 232, lid 4, van de Gemeentewet daartoe geen delegatiebevoegdheid bevat. Bovendien blijkt uit de Gemeenschappelijke regeling volgens belanghebbende niet voldoende duidelijk dat die bevoegdheid door het college van burgemeester en wethouders aan de Regionale Belasting Groep is overgedragen. Volgens belanghebbende is het beroep in cassatie van het Dagelijks Bestuur daarom niet-ontvankelijk.
    
    
      4.2
      
        Het betoog van belanghebbende faalt op de gronden die zijn vermeld in onderdeel 4 van de conclusie van de Advocaat-Generaal.
        
        
          5.	Beoordeling van de klachten van het Dagelijks Bestuur en de middelen van belanghebbende
        
      
    
    
      5.1
      Het principale beroep in cassatie van het Dagelijks Bestuur komt onder meer op tegen het oordeel van het Hof dat de tariefverhoging in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Volgens het Dagelijks Bestuur heeft het Hof onvoldoende terughoudend aan het evenredigheidsbeginsel getoetst.
    
    
      5.2
      Het incidentele beroep in cassatie berust op de klacht dat het Hof niet ver genoeg is gegaan door de tariefverhoging slechts gedeeltelijk onverbindend te verklaren. Het eerste middel betoogt daartoe dat het Hof de Verordening geheel onverbindend had moeten verklaren. Het tweede middel betoogt – subsidiair en voorwaardelijk – dat het Hof de Verordening buiten toepassing had moeten laten. Ook klaagt belanghebbende in het incidentele beroep erover dat het Hof in het midden heeft gelaten of het verdubbelingsbesluit in strijd is met het Eerste Protocol bij het EVRM. 
    
    
      5.3
      Bij de beoordeling van het principale beroep in cassatie en het incidentele beroep in cassatie stelt de Hoge Raad het volgende voorop.
      
        5.3.1
        Indien de rechtmatigheid van een voorschrift in een gemeentelijke belastingverordening dat leidt tot een lastenverzwaring, met een beroep op het evenredigheidsbeginsel als algemeen rechtsbeginsel wordt bestreden, dient de rechter in de eerste plaats te onderzoeken of de door de belanghebbende aangevoerde gerechtvaardigde belangen van de belastingplichtigen die daardoor worden geraakt, zijn meegewogen. Komt de rechter tot de slotsom dat die belangen niet zijn meegewogen, dan dient hij op grond daarvan ervan uit te gaan dat sprake is geweest van een onzorgvuldige voorbereiding en een gebrekkige motivering van het desbetreffende voorschrift in de verordening. Indien de belastingrechter als gevolg van een dergelijke onzorgvuldige voorbereiding of gebrekkige motivering niet kan beoordelen of het voorschrift in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, kan dit ertoe leiden dat die rechter het voorschrift buiten toepassing laat en een daarop berustend besluit zo nodig om die reden vernietigt of aanpast.
      
      
        5.3.2
        Het ligt niet op de weg van de rechter om de betrokken belangen alsnog af te wegen indien de gemeentelijke wetgever dit heeft nagelaten. Indien als gevolg van een onzorgvuldige voorbereiding of gebrekkige motivering niet valt te beoordelen of een voorschrift dat tot een lastenverzwaring leidt in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel, brengt dit als regel mee dat de rechter dit voorschrift buiten toepassing dient te laten. Dat is slechts anders indien de negatieve gevolgen van dat voorschrift zo beperkt zijn, dat zonder meer kan worden aangenomen dat die gevolgen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met die lastenverzwaring te dienen doelen.
      
      
        5.4.1
        Het Hof heeft met hetgeen hiervoor in 3.2.1 is weergegeven, feitelijk en niet onbegrijpelijk geoordeeld dat uit de door de heffingsambtenaar overgelegde stukken niet blijkt dat bij het voorbereiden van het verdubbelingsbesluit de nadelige gevolgen daarvan voor de eigenaren van niet-woningen zijn meegewogen. Het middel faalt daarom voor zover het over dat oordeel klaagt. 
      
      
        5.4.2
        Gelet op hetgeen hiervoor in 5.3.1 is overwogen, heeft het Hof aan dat oordeel terecht de gevolgtrekking verbonden dat sprake is geweest van een onzorgvuldige voorbereiding en een gebrekkige motivering. Voor zover de klachten in het principale beroep in cassatie tegen die gevolgtrekking opkomen, falen zij daarom eveneens. 
      
      
        5.4.3
        De hiervoor bedoelde onzorgvuldige voorbereiding en gebrekkige motivering van de bestreden tariefsverhoging zijn van dien aard dat niet kan worden beoordeeld of het desbetreffende voorschrift in de Verordening in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Aangezien in het – in zoverre in cassatie niet bestreden – oordeel van het Hof besloten ligt dat de hiervoor in 5.3.2, laatste volzin, bedoelde situatie zich hier niet voordoet (vgl. de onderdelen 9.27 en 10.3 van de conclusie van de Advocaat-Generaal), had het Hof geen oordeel over de strijdigheid van het desbetreffende voorschrift in de Verordening met het evenredigheidsbeginsel mogen geven en had het artikel 5, aanhef en letter b, ten tweede, van de Verordening ten aanzien van belanghebbende buiten toepassing moeten laten. Het tweede middel in het incidentele beroep in cassatie slaagt daarom, evenals het eerste middel voor zover het betoogt dat het Hof dit voorschrift buiten toepassing had moeten laten. Het eerste middel in het incidentele beroep in cassatie faalt voor zover het betoogt dat het Hof had moeten beslissen dat dit voorschrift onverbindend is.
      
      
        5.5.1
        Gelet op hetgeen hiervoor in 5.4.3 is overwogen, kan de uitspraak van het Hof niet in stand blijven. De overige klachten behoeven geen behandeling. 
      
      
        5.5.2
        De Hoge Raad kan de zaak afdoen. Het buiten toepassing laten van artikel 5, aanhef en letter b, ten tweede, van de Verordening brengt mee dat ook artikel 10, lid 1, van de Verordening, waarbij de tot dan toe geldende Verordening onroerende-zaakbelastingen Vlaardingen 2020 is ingetrokken, in zoverre buiten toepassing dient te blijven. Als gevolg daarvan blijft het direct voorafgaand aan 2021 geldende tarief van toepassing. De Hoge Raad vermindert de aanslagen daarom tot aanslagen berekend naar de WOZ-waarden van de desbetreffende onroerende zaken en naar het direct voorafgaand aan 2021 geldende tarief.
      
    
  
  
    
      6Proceskosten
    
      6.1
      Wat betreft het principale en het incidentele beroep in cassatie zal het Dagelijks Bestuur worden veroordeeld tot vergoeding van de kosten die belanghebbende voor het geding in cassatie heeft moeten maken.
    
    
      6.2
      Aangezien de uitspraak van het Hof is bekendgemaakt in 2024, moet voor de hoogte van de vergoeding van proceskosten ter zake van deze cassatieprocedure acht worden geslagen op de Wet herwaardering proceskostenvergoedingen WOZ en bpm (hierna: de WHpkv), gelet op het bepaalde in artikel IV van die wet. 
    
    
      6.3
      Wat betreft de kosten die belanghebbende heeft gemaakt om zich te verweren tegen het principale beroep in cassatie, heeft te gelden dat de WHpkv daarop naar doel en strekking niet van toepassing is.
    
    
      6.4
      Wat betreft de kosten van belanghebbende in het incidentele beroep in cassatie, geldt het volgende. Gelet op hetgeen de Hoge Raad in onderdeel 3 van zijn arrest van 17 januari 2025, ECLI:NL:HR:2025:46 (hierna: het arrest van 17 januari 2025), heeft overwogen, moet worden beoordeeld of het geval van belanghebbende met het oog op die proceskostenvergoeding is aan te merken als een bijzonder geval als bedoeld in rechtsoverweging 3.5.2 van het arrest van 17 januari 2025.
    
    
      6.5
      De Hoge Raad is in dit stadium van het geding niet in staat een beslissing te nemen over de hoogte van de vergoeding van kosten voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand in deze cassatieprocedure. De stukken van het geding bieden namelijk onvoldoende aanknopingspunten om de hiervoor in 6.4 bedoelde beoordeling te maken.
    
    
      6.6
      Aangezien het arrest van 17 januari 2025 is gewezen nadat belanghebbende incidenteel beroep in cassatie had ingesteld, hoefde belanghebbende niet bedacht te zijn op de in de rechtsoverwegingen 3.5.1 en 3.5.2 van dat arrest geformuleerde regels. Daarom zal de Hoge Raad, die hier als feitenrechter optreedt, alvorens een beslissing te nemen over de omvang van de vergoeding van de kosten van de cassatieprocedure, belanghebbende in de gelegenheid stellen om nadere gegevens te verstrekken ter voldoening aan de op dit punt op haar rustende bewijslast. Het Dagelijks Bestuur zal daarna in de gelegenheid worden gesteld daarop schriftelijk te reageren.
    
  
  
    
      7Beslissing
    De Hoge Raad houdt elke verdere beslissing aan totdat de hiervoor in 6.6 beschreven procedure is gevolgd.
    
    
      Dit arrest is gewezen door de vice-president J.A.R. van Eijsden als voorzitter, en de raadsheren M.W.C. Feteris, P.A.G.M. Cools, A.E.H. van der Voort Maarschalk en W.A.P. van Roij, in tegenwoordigheid van de waarnemend griffier J.P.J. van Kampen, en in het openbaar uitgesproken op 26 september 2025.
    
  
  
     ECLI:NL:GHDHA:2024:114.
  
  
     ECLI:NL:PHR:2025:98.
  
  
     Vgl. HR 13 september 2024, ECLI:NL:HR:2024:1178, rechtsoverweging 4.4.1. 	
  
  
     Zie HR 13 september 2024, ECLI:NL:HR:2024:1178, rechtsoverweging 4.4.2.
  
  
     Wet van 20 december 2023 tot wijziging van de Wet waardering onroerende zaken en de Wet op de belasting van personenauto's en motorrijwielen 1992 in verband met het herwaarderen van de proceskostenvergoeding en vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn (Wet herwaardering proceskostenvergoedingen WOZ en bpm), Stb. 2023, 507.
  
  
     HR 17 januari 2025, ECLI:NL:HR:2025:46, rechtsoverweging 3.5.3.