ECLI:NL:RVS:2026:1055, Raad van State, 25-02-2026, 202400285/1/R3 en 202407432/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2026-02-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 november 2023 heeft de raad van de gemeente Rotterdam het bestemmingsplan "Parapluherziening Cultuurhistorie Afrikaanderwijk" vastgesteld. Het bestemmingsplan "Parapluherziening Cultuurhistorie Afrikaanderwijk" gaat over de Afrikaanderwijk in Rotterdam. Het plan kent aan een aantal panden de dubbelbestemming "Waarde - Cultuurhistorie 2" toe. Voor de panden met deze dubbelbestemming geldt dat het in beginsel verboden is om deze zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning geheel of gedeeltelijk te slopen en een omgevingsvergunning daarvoor slechts onder bepaalde voorwaarden kan worden verleend. De Bewonersvereniging en anderen zijn het niet eens met het plan, omdat daarin aan de oude rooilijn aan de Hilledijk, aan het bestaande dijkprofiel van de Hilledijk met de hoge bomen en aan de maaiveldinrichting van de Hilledijk, niet deze dubbelbestemming is toegekend. Het bestemmingsplan "Tweebosbuurt Oost" gaat over de herontwikkeling van de Tweebosbuurt in de Afrikaanderwijk. Deze ontwikkeling is volgens de plantoelichting deels mogelijk binnen de ruimte die het bestemmingsplan "Afrikaanderwijk" biedt, maar voor een aantal delen is aanpassing van dat bestemmingsplan noodzakelijk.

202400285/1/R3 en 202407432/1/R3.
    Datum uitspraak: 25 februari 2026
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Bewonersvereniging Buurtgroep Tweebos, gevestigd in Rotterdam, en anderen,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Rotterdam,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 9 november 2023 heeft de raad het bestemmingsplan "Parapluherziening Cultuurhistorie Afrikaanderwijk" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben de Bewonersvereniging en anderen beroep ingesteld.
    Bij besluit van 17 oktober 2024 heeft de raad het bestemmingsplan "Tweebosbuurt Oost" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben de Bewonersvereniging en anderen beroep ingesteld.
    De raad heeft verweerschriften ingediend.
    De Afdeling heeft de Staat der Nederlanden (minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties) aangemerkt als partij in deze procedure.
    De Afdeling heeft de zaken behandeld op een zitting op 7 november 2025, waar de Bewonersvereniging en anderen, van wie [persoon A], vergezeld door [persoon B], vertegenwoordigd door [gemachtigde C] en mr. O.E. de Vries en mr. R.M. Nijk-Siebert, beiden advocaat in Rotterdam, en de raad, vertegenwoordigd door mr. A.J.J. van der Vlist, mr. E. van Lunteren, mr. drs. N. Mehadi, ir. P. Nolten, S. Poolman en M.K. de Leeuw van Weenen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    De ontwerpplannen zijn op 6 januari 2023 en 15 december 2023 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedures het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het bestemmingsplan "Parapluherziening Cultuurhistorie Afrikaanderwijk" gaat over de Afrikaanderwijk in Rotterdam. Het plan kent aan een aantal panden de dubbelbestemming "Waarde - Cultuurhistorie 2" toe. Voor de panden met deze dubbelbestemming geldt dat het in beginsel verboden is om deze zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning geheel of gedeeltelijk te slopen en een omgevingsvergunning daarvoor slechts onder bepaalde voorwaarden kan worden verleend. De Bewonersvereniging en anderen zijn het niet eens met het plan, omdat daarin aan de oude rooilijn aan de Hilledijk, aan het bestaande dijkprofiel van de Hilledijk met de hoge bomen en aan de maaiveldinrichting van de Hilledijk, niet deze dubbelbestemming is toegekend.
    Het bestemmingsplan "Tweebosbuurt Oost" gaat over de herontwikkeling van de Tweebosbuurt in de Afrikaanderwijk. Deze ontwikkeling is volgens de plantoelichting deels mogelijk binnen de ruimte die het bestemmingsplan "Afrikaanderwijk" biedt, maar voor een aantal delen is aanpassing van dat bestemmingsplan noodzakelijk. Dit geldt onder andere voor de ontwikkeling van de woonblokken aan de Hilledijk, die bekend staan als O1, R en P3. Het plan maakt voor deze locatie, die wordt begrensd door de Riebeekstraat, Tweebosstraat, Hilledijk en Putselaan, de herontwikkeling mogelijk. Het plan staat de bouw van maximaal 260 woningen toe. De Bewonersvereniging en anderen zijn het met dit plan niet eens, in het bijzonder omdat dit volgens hen leidt tot een aantasting van de cultuurhistorische waarden.
    Toetsingskader
    3.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Beoordeling van de beroepen
    4.       De Afdeling stelt vast dat het besluit van 17 oktober 2024 ten opzichte van het besluit van 9 november 2023 een besluit is als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De Afdeling zal daarom hierna eerst het beroep tegen het besluit van 17 oktober 2024 beoordelen. Vervolgens wordt beoordeeld of nog belang bestaat bij een inhoudelijk oordeel over het besluit van 9 november 2023.
    Het besluit van 17 oktober 2024
    Ingetrokken beroepsgronden
    5.       Op de zitting hebben de Bewonersvereniging en anderen de beroepsgronden over de AERIUS-berekening en artikel 11.1 van de planregels ingetrokken.
    Verschuiving rooilijn
    6.       De Bewonersvereniging en anderen betogen dat het plan ten onrechte voorziet in een verschuiving van de gevelrooilijn richting de Hilledijk. Zij voeren hierover aan dat deze verschuiving leidt tot een onaanvaardbare aantasting van de cultuurhistorische waarden, zoals opgenomen in de Cultuurhistorische Verkenning Afrikaanderwijk. Door de verschuiving van de rooilijn en het ophogen van het maaiveld vervallen volgens hen namelijk de historische route die gevormd wordt door de Hilledijk en de structuur van het stratenpatroon. Volgens hen heeft er geen zelfstandige belangenafweging plaatsgevonden tussen het behoud van deze cultuurhistorische waarden en het belang dat is gediend met verschuiving van de rooilijn, namelijk een betere verbinding tussen de woonbuurten. Zij betwisten dat de dijk een barrière vormt, aangezien de groene Hilledijk met het wandelpad door de bewoners aan beide zijden van de dijk als verbindende factor wordt gezien. Zij wijzen er in dat verband ook op dat het dijkprofiel met bomen tussen de Paul Krugerstraat en Blok O1 wel behouden blijft. Daarnaast leidt deze verschuiving volgens de Bewonersvereniging en anderen tot de kap van de rij hoge Canadese populieren aan de Hilledijk en tot een afname van minimaal 1.800 m2 aan groen. Dat verdraagt zich volgens hen niet met het uitgangspunt dat de groenstructuur moet worden versterkt, zoals is opgenomen in de Omgevingsvisie en het door de gemeente opgestelde Rotterdamse Stijlhandboek voor ontwerp en inrichting van de openbare ruimte, en met de vergroening die nodig is in het kader van klimaatadaptatie. Door de kap van de rij hoge populieren zal het plangebied volgens hen verder opwarmen. Dit effect kan volgens hen niet worden gemitigeerd door de herplanting van jongere, kleinere bomen. Voor zover de raad de conditie van de populieren heeft meegewogen bij het besluit, is deze belangenafweging volgens hen onzorgvuldig geweest. Zij wijzen erop dat een deskundige van de Bomenridders in 2020 heeft geconcludeerd dat de populieren in goede conditie zijn.
    Gelet op het voorgaande had de raad volgens de Bewonersvereniging en anderen moeten kiezen voor een inrichting van het plangebied waarbij de gevelrooilijn behouden blijft, bijvoorbeeld door te voorzien in een mogelijkheid voor een parkeerlaag tussen de woningen met daarop terrassen voor de woningen aan de Tweebosstraat en Hilledijk.
    6.1.    De raad stelt zich onder verwijzing naar het raadsvoorstel op het standpunt dat de belangen voldoende en kenbaar zijn afgewogen. Volgens de raad is ervoor gekozen om af te wijken van de Cultuurhistorische Verkenning Afrikaanderwijk en vast te houden aan de principes uit het Stedenbouwkundig Plan Parkstad/Afrikaanderwijk uit 2009 en de verdere uitwerking hiervan. Een van de belangrijkste uitgangspunten daarvan is volgens de raad om de Afrikaanderwijk ruimtelijk, sociaaleconomisch en gevoelsmatig beter te verbinden met haar omgeving, door onder andere de barrièrewerking van de Hilledijk en het remiseterrein zo veel mogelijk op te heffen.
    Daarnaast stelt de raad dat er geen afbreuk wordt gedaan aan de beleidskeuze zoals opgenomen in de Omgevingsvisie. Volgens de raad zal door de aanpassing van het profiel, waarbij vooral verkeersruimte (dubbele wegenstructuur) grotendeels zal verdwijnen, het groene, verbindende beeld behouden blijven en waar mogelijk versterkt worden. Volgens de raad moeten er bomen worden gerooid, maar komen er ook bomen terug. Daarnaast wordt de dijk in de nieuwe vorm volgens de raad veel meer een verbindend element tussen de woonbuurten waarbij parkjes aan weerszijden opgericht zullen worden. Volgens de raad is dan ook sprake van een toename van groen in het plangebied, waarmee ook wordt ingespeeld op de negatieve effecten van klimaatverandering. Verder heeft de raad op de zitting toegelicht dat de conditie van de bomen geen rol heeft gespeeld bij de totstandkoming van het plan, maar dat de bomen, ondanks de goede conditie, wel richting het einde van hun levensduur gaan.
    6.2.    De Afdeling stelt vast dat met het plan de woonbestemming ten opzichte van het plan "Afrikaanderwijk" ongeveer 12 meter verschuift in de richting van de Hilledijk. Aansluitend daaraan is een strook met de bestemming "Groen" opgenomen. In het plan "Afrikaanderwijk" was aan deze gronden de bestemming "Verkeer - Verblijfsgebied" toegekend. Binnen die bestemming waren onder andere groenvoorzieningen mogelijk.
    6.3.    In de Cultuurhistorische Verkenning Afrikaanderwijk van SteenhuisMeurs B.V. van mei 2018, opgesteld in opdracht van Stadsontwikkeling Rotterdam, staat over het plangebied onder andere vermeld de Hilledijk als historische route, het nog ervaarbaar zijn van de verkaveling in langgerekte bouwblokken op het ritme van de poldersloten, en de historische polderlinten op, onder andere, de Hilledijk, als waarden op structuurniveau en de structuur van het stratenpatroon en de rand aan de Hilledijk, met een groen dijkprofiel en architectonisch relatief hoogwaardige bebouwing, als waarden op ensembleniveau.
    In de Omgevingsvisie van Rotterdam uit 2021 is bij "Gebiedskeuze 2 - Zuid als bestemming" het volgende vermeld:
    "Zuid als bestemming zet Zuid stevig op de kaart door de aantrekkelijkheid van heel Rotterdam daarvoor te gebruiken. Dat betekent onder andere het zorgen voor een goede programmering van (bijzondere) functies, verbeteren van het verblijfsklimaat en het vergroten van de (inter)nationale en regionale bereikbaarheid.
    Nieuwe inzichten die horen bij deze gebiedskeuze zijn:
    - Versterken van de groenstructuur: dijklint als groene verbinder tussen haven, wijken en de drie nieuwe stadsparken en een goed en aantrekkelijk programma voor het zuidelijk randpark en de stadsranden. Ook met oog op klimaatadaptatie.
    […]."
    6.4.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad redelijkerwijs een groter gewicht kunnen toekennen aan de belangen die zijn gemoeid met de verschuiving van de rooilijn, te weten het beter verbinden van de Afrikaanderwijk met de omgeving en het mogelijk maken van kwalitatief hoogwaardige woningen, dan aan het belang bij het behoud van de bomenrij en de waarden die zijn weergegeven in de Cultuurhistorische Verkenning Afrikaanderwijk. Daarbij betrekt de Afdeling de toelichting van de raad dat met de verbreding van de woonblokken aan de Hilledijk de woonkwaliteit in deze bouwblokken verbeterd wordt, en dat door goede verbindingen te realiseren en de bebouwing aan beide zijden aan te laten sluiten op de dijk, de lappendeken aan buurten tot een samenhangend en divers stadsdeel wordt gemaakt. Dat de bewoners de huidige dijk niet als barrière ervaren, zoals de Bewonersvereniging en anderen stellen, laat onverlet dat de raad deze planologische keuze mag maken.
    Daarnaast ziet de Afdeling in wat is aangevoerd geen grond voor het oordeel dat de raad het plan vanwege de Omgevingsvisie niet op deze wijze heeft kunnen vaststellen. Daarvoor is van belang dat in het plangebied aan de gronden langs de Hilledijk en ten noordwesten van de woonblokken de bestemming "Groen" is toegekend, waarbinnen groenvoorzieningen mogelijk zijn. Daarmee staat het plan niet in de weg aan het versterken van de groenstructuur door een dijklint als groene verbinder tussen haven, wijken en de drie nieuwe stadsparken, zoals vermeld in de Omgevingsvisie. Om deze reden bestaat ook geen aanleiding voor het oordeel dat de raad meer gewicht had moeten toekennen aan het belang van een groene omgeving dan hij heeft gedaan.
    Gelet op het voorgaande heeft de raad mogen afzien van een inrichting van het plangebied waarbij de gevelrooilijn zoals opgenomen in het bestemmingsplan "Afrikaanderwijk" gehandhaafd blijft.
    Het betoog slaagt niet.
    Verkeersontsluitingen
    7.       De Bewonersvereniging en anderen betogen dat in het plan ten onrechte een verkeersbestemming is toegekend aan de gronden tussen de woonblokken. Volgens hen valt niet in te zien waarom het belang van het doortrekken van de Martinus Steijnstraat en de Emily Hobhousestraat zwaarder dient te wegen dan het belang dat is gediend bij het behoud van het stratenpatroon en bebouwingspatroon in het repeterende ritme van het voormalige polderlandschap. Daarbij wijzen zij erop dat de verkeersintensiteit volgens de raad zodanig laag is dat deze niet tot uitdrukking komt in het verkeersmodel. Gelet daarop is volgens hen ook twijfelachtig of de extra verkeersontsluitingen voorzien in een reële behoefte binnen het plangebied. Volgens hen worden de cultuurhistorische waarden ook op dit punt op onaanvaardbare wijze aangetast.
    7.1.    In het plan is aan de gronden tussen blok O1 en blok R en tussen blok R en blok P3 de bestemming "Verkeer - Verblijfsgebied" toegekend. In het plan "Afrikaanderwijk" was voor de gronden tussen blok O1 en blok R ook al een verkeersbestemming opgenomen.
    7.2.    De Afdeling ziet in wat de Bewonersvereniging en anderen hebben aangevoerd geen grond voor het oordeel dat de raad het plan voor wat betreft de bestemming "Verkeer - Verblijfsgebied" niet op deze wijze heeft mogen vaststellen. Daarbij betrekt de Afdeling de toelichting van de raad dat de verkeersontsluitingen weliswaar niet noodzakelijk zijn om te voorzien in een reële behoefte binnen het plangebied, maar dat met de dwarsverbindingen over de Hilledijk de ruimtelijke en sociale barrière wordt opgeheven wat bijdraagt aan het stedenbouwkundige uitgangspunt om de Afrikaanderwijk samen te trekken met Parkstad. Zoals de Afdeling hiervoor heeft overwogen, heeft de raad redelijkerwijs aan dat belang een groter gewicht mogen toekennen dan aan het belang bij het behoud van de waarden zoals weergegeven in de Cultuurhistorische Verkenning Afrikaanderwijk.
    Het betoog slaagt niet.
    Het besluit van 9 november 2023
    8.       Op de zitting hebben de Bewonersvereniging en anderen bevestigd dat het beroep tegen het besluit van 9 november 2023 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Parapluherziening Cultuurhistorie Afrikaanderwijk" alleen gaat over de gronden die vallen binnen het bestemmingsplan "Tweebosbuurt Oost". Uit wat hiervoor is overwogen, volgt dat het beroep tegen het besluit van 17 oktober 2024 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Tweebosbuurt Oost" ongegrond is. Dit betekent dat dit bestemmingsplan in stand blijft. Naar het oordeel van de Afdeling hebben de Bewonersvereniging en anderen dan ook geen belang meer bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep tegen het besluit van 9 november 2023.
    Conclusie en proceskosten
    9.       Het beroep tegen het besluit van 17 oktober 2024 is ongegrond. Het beroep tegen het besluit van 9 november 2023 is niet-ontvankelijk.
    10.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Overschrijding redelijke termijn
    11.     In beginsel is de bestuursrechter niet gehouden te toetsen of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is overschreden wanneer in (hoger) beroep niet over de duur van de procedure wordt geklaagd. In dit geval is dit anders, omdat de Afdeling het onderzoek op 7 november 2025 heeft gesloten. Er was toen nog geen overschrijding van de redelijke termijn en deze was, uitgaande van de in artikel 8:66 van de Awb neergelegde termijn voor het doen van een schriftelijke uitspraak, ook niet te voorzien, zodat er voor de Bewonersvereniging en anderen ook geen reden was daarover te klagen. Daarom beoordeelt de Afdeling wegens de specifieke omstandigheden van dit geval ambtshalve of de redelijke termijn is overschreden en beoordeelt zij ambtshalve of een vergoeding van immateriële schade moet worden toegekend.
    12.     De redelijke termijn is overschreden als de duur van de totale procedure te lang is. Voor een procedure als deze die uit één rechterlijke instantie bestaat zonder voorafgaande bezwaarprocedure, is in beginsel een totale lengte van ten hoogste twee jaar redelijk. De termijn begint op het moment van ontvangst van het beroepschrift door de Afdeling.
    13.     De Afdeling heeft het beroepschrift van de Bewonersvereniging en anderen tegen het besluit van 9 november 2023 ontvangen op 4 januari 2024. De redelijke termijn is in deze procedure dus met bijna twee maanden overschreden. De overschrijding moet aan de Afdeling worden toegerekend.
    14.     De Afdeling hanteert een forfaitaire vergoeding van € 500,00 per half jaar waarmee de redelijke termijn is overschreden. Daarmee wordt de schadevergoeding vastgesteld op € 500,00. Daarbij wordt opgemerkt dat de Bewonersvereniging samen met vijf anderen procedeert, waarin de Afdeling in dit geval aanleiding ziet om het bedrag te matigen in die zin dat het berekende bedrag aan schadevergoeding wordt gedeeld door het aantal appellanten dat gezamenlijk procedeert, met dien verstande dat aan ieder van hen minimaal 25% van dat bedrag wordt toegekend. Dat betekent dat aan hen samen in totaal een bedrag van € 750,00 wordt toegekend. Deze matiging acht de Afdeling redelijk vanwege de matigende invloed die het samen deelnemen als partij in het voorliggende geval heeft gehad op de mate van stress, ongemak en onzekerheid die zij hebben ondervonden door de te lang durende procedure.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep tegen het besluit van 9 november 2023 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Parapluherziening Cultuurhistorie Afrikaanderwijk" niet-ontvankelijk;
    II.       verklaart het beroep tegen het besluit van 17 oktober 2024 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Tweebosbuurt Oost" ongegrond;
    III.      veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) om aan Bewonersvereniging Buurtgroep Tweebos en anderen een schadevergoeding van € 750,00 te betalen, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen de Staat aan zijn verplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. Buskermolen, griffier.
    w.g. Daalder
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Buskermolen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 25 februari 2026
    896-1164