ECLI:NL:RVS:2025:2922, Raad van State, 16-07-2025, 202206525/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-07-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 juli 2021 heeft de burgemeester van Rotterdam de woning aan de [locatie] in Rotterdam voor zes maanden gesloten. [appellante] woonde samen met haar vader [persoon] in de woning aan de [locatie] in Rotterdam. Op 9 maart 2021 heeft er een grootschalig witwasonderzoek door de regionale recherche plaatsgevonden. Bij dit onderzoek werd [persoon] aangehouden en werd de woning doorzocht. In de door de politie aan de burgemeester gerichte brief van 15 april 2021 en de bestuurlijke rapportage van 7 april 2021 staat dat in de woning het volgende is aangetroffen: € 44.580,00, vijf pistolen, een minipistool, een vuurwapen in de vorm van een wandelstok, een wapenstok, een hakbijl, een wurgstok, een kruisboog, een boksbeugel, elf verschillende messen, vijf kobra’s, een gripzakje met netto 8 g MDMA, een gripzakje met netto 9,8 g cocaïne, een zakje met netto 4,5 g inositol en een zakje met netto 35,7 g lactose. De burgemeester heeft besloten om de woning op grond van artikel 13b van de Opiumwet voor zes maanden te sluiten. Hij heeft daaraan ten grondslag gelegd dat het gaat om een ernstig geval en dat de woning bekend is in het criminele circuit.

202206525/1/A3.
    Datum uitspraak: 16 juli 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    I.        de burgemeester van Rotterdam,
    II.       [appellante],
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 3 oktober 2022 in zaak nr. 21/5941 in het geding tussen:
    [appellante] en [persoon]
    en
    de burgemeester.
    Procesverloop
    Bij besluit van 8 juli 2021 heeft de burgemeester de woning aan de [locatie] in Rotterdam voor zes maanden gesloten.
    Bij besluit van 5 november 2021 heeft de burgemeester het door [persoon] en [appellant daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 3 oktober 2022 heeft de rechtbank het door [persoon] en [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 5 november 2021 vernietigd en de burgemeester opgedragen om met inachtneming van haar uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
    Tegen deze uitspraak heeft de burgemeester hoger beroep ingesteld.
    [persoon] en [appellante] hebben incidenteel hoger beroep ingesteld.
    De burgemeester heeft een zienswijze gegeven.
    Bij besluit van 10 november 2022 heeft de burgemeester het bezwaar van [persoon] en [appellante] opnieuw ongegrond verklaard.
    [persoon] en [appellante] hebben gronden ingediend tegen het besluit van 10 november 2022.
    [persoon] is gedurende de procedure in hoger beroep overleden. [appellante] heeft de procedure ook als erfgename van [persoon] voortgezet.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting van 24 april 2024 behandeld, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. J.C. Avedissian en S. Klinge, en [appellante], bijgestaan door mr. M. Rotgans, advocaat te Utrecht, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellante] woonde samen met haar vader [persoon] in de woning aan de [locatie] in Rotterdam. Op 9 maart 2021 heeft er een grootschalig witwasonderzoek door de regionale recherche plaatsgevonden. Bij dit onderzoek werd [persoon] aangehouden en werd de woning doorzocht. In de door de politie aan de burgemeester gerichte brief van 15 april 2021 en de bestuurlijke rapportage van 7 april 2021 staat dat in de woning het volgende is aangetroffen: € 44.580,00, vijf pistolen, een minipistool, een vuurwapen in de vorm van een wandelstok, een wapenstok, een hakbijl, een wurgstok, een kruisboog, een boksbeugel, elf verschillende messen, vijf kobra’s, een gripzakje met netto 8 g MDMA, een gripzakje met netto 9,8 g cocaïne, een zakje met netto 4,5 g inositol en een zakje met netto 35,7 g lactose.
    Wat heeft de burgemeester besloten?
    2.       De burgemeester heeft bij besluit van 8 juli 2021 besloten om de woning op grond van artikel 13b van de Opiumwet en overeenkomstig de Beleidslijn bestuurlijke handhaving artikel 13b Opiumwet Rotterdam 2019 voor zes maanden te sluiten. Hij heeft daaraan ten grondslag gelegd dat het gaat om een ernstig geval en dat de woning bekend is in het criminele circuit. Uit informatie van de politie volgt dat in de woning ontmoetingen hebben plaatsgevonden tussen [persoon] en andere personen die in het onderzoek van de politie naar voren komen. De aangetroffen goederen, waaronder veel vuurwapens, zijn te relateren aan de handel en/of productie van verdovende middelen. De burgemeester heeft daarbij ook betrokken dat de woning ligt in een wijk die laag scoort op het wijkprofiel. Hoewel [appellante] zwanger was en op het punt stond om te bevallen, heeft de burgemeester het belang bij herstel van de openbare orde en een veilig woon- en leefklimaat gelet op de aangetroffen situatie zwaarder laten wegen. Het daartegen door [persoon] en [appellante] gemaakte bezwaar heeft de burgemeester, onder verwijzing naar een aanvullende bestuurlijke rapportage van 20 juli 2021, bij besluit van 5 november 2021 ongegrond verklaard.
    Wat is het oordeel van de rechtbank?
    3.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de burgemeester bevoegd was om de woning te sluiten, maar dat niet aannemelijk is dat er feitelijk in of vanuit de woning drugs werden verhandeld. Er is geen feitelijke handel vanuit de woning of loop naar de woning waargenomen. Verder zijn er geen meldingen van overlast geweest, die zouden kunnen wijzen op handel vanuit de woning. Er is tussen 2016 en 2021 wel diverse malen een aandachtsvestiging met betrekking tot loop naar de woning geweest, maar meer informatie is daarover niet bekend. Daar staat tegenover dat er verklaringen van omwonenden zijn die verklaren dat er geen overlast is ervaren. Dat er loop naar de woning was, zegt namelijk nog niet dat dit ook loop is in verband met drugshandel ter plaatse. In de aanvullende bestuurlijke rapportage van 24 juni 2021 staat dat er in de woning ontmoetingen plaatsvonden met de chauffeur, tussenpersoon en andere verdachten in het kader van de invoer van cocaïne via de Rotterdamse haven. De in de woning gevonden attributen die een aanwijzing zouden kunnen zijn voor drugshandel, zijn gelet op de door [persoon] gegeven verklaring daarvoor onvoldoende. Zo was [persoon] lid van een schietclub en had hij de gripzakjes en weegschaal - die per vijf gram woog - in huis om kogels af te wegen. De drugs zijn slechts op één plaats aangetroffen en waren zeer goed verstopt. Hij had verder wapens in huis omdat dat verzamelitems waren. De wapens zijn ook aangetroffen in de vitrinekast en hingen aan de muur. De burgemeester heeft niet met een daadwerkelijke schending van de openbare orde in een voor drugscriminaliteit kwetsbare buurt gemotiveerd waarom het noodzakelijk was om de woning te sluiten ter herstel van de openbare orde. De rechtbank heeft het besluit van 5 november 2021 daarom vernietigd en bepaald dat de burgemeester een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van haar uitspraak. De burgemeester moet opnieuw onderbouwen waarom het volgens hem wel noodzakelijk was om tot sluiting van de woning over te gaan.
    Waarom zijn de burgemeester en [appellante] het niet eens met de uitspraak?
    - Hoger beroep van de burgemeester
    4.       De burgemeester betoogt dat de rechtbank in navolging van de Afdeling in haar uitspraak van 6 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1911, ten onrechte bijzonder belang hecht aan feitelijke handel in of vanuit de woning. Volgens de burgemeester is de sluiting van een woning mogelijk zodra het pand een schakel vormt in de productie of distributie van drugs, ook als er (nog) geen directe gevolgen zijn voor de lokale woon- en leefomgeving. De openbare orde hoeft niet verstoord te zijn en er hoeft geen sprake te zijn van overlast. De rechtbank en de Afdeling miskennen dat de schending van de openbare orde in gevallen waarin geen sprake is van ‘verkoop aan de deur’ ook groot of vaak zelfs groter kan zijn. Daarnaast wordt miskend dat de wetgever het tegengaan van overlast niet (meer) als voornaamste doel acht van sluiting van een pand op grond van artikel 13b van de Opiumwet. De burgemeester wijst daarvoor naar het feit dat het ook mogelijk is om woningen te sluiten waarin voorbereidingshandelingen plaatsvinden. Hoewel de drugspanden geen overlast geven, vervullen die wel een belangrijke rol binnen de keten van drugshandel, met kans op ripdeals en afrekeningen in het criminele milieu.
    4.1.    Verder betoogt de burgemeester dat hij uitgebreid met andere omstandigheden dan feitelijke handel in of vanuit de woning heeft gemotiveerd waarom het noodzakelijk is om de woning te sluiten. Hij heeft daarbij onder andere gewezen op de aangetroffen harddrugs, versnijdingsmiddelen en een groot arsenaal (vuur)wapens, waarvoor [persoon] geen vergunning had. Verder heeft hij gewezen op het feit dat de aanleiding voor de doorzoeking van de woning is gelegen in een grootschalig onderzoek naar een crimineel samenwerkingsverband dat verdovende middelen importeerde en verhandelde. Dit levert een risico op voor de openbare orde en het woon- en leefklimaat, waarbij de burgemeester bijvoorbeeld heeft gewezen op ripdeals. Daarbij heeft de burgemeester ook gewezen op het feit dat de woning in een voor drugscriminaliteit kwetsbare wijk ligt, waardoor hij meer belang mag hechten aan de signaalfunctie die uitgaat van de sluiting. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat er te weinig aanwijzingen zijn dat er in of vanuit de woning in drugs werd gehandeld.
    - Incidenteel hoger beroep van [appellante]
    5.       [appellante] betoogt dat de burgemeester niet bevoegd was om de woning te sluiten. Een indicatieve test van de in de woning aangetroffen stoffen is volgens [appellante] onvoldoende als onderbouwing van het standpunt dat het hier gaat om onder andere cocaïne en MDMA. Verder ontbreekt in deze zaak iedere vorm van voldoende ondersteunend en betekenisvol bewijs die het resultaat van een indicatieve test kan ondersteunen, zoals een bekennende verklaring. Daarmee heeft de burgemeester onvoldoende aangetoond dat hij bevoegd is om de woning te sluiten. Alleen het Nederlands Forensisch Instituut kan volgens [appellante] uitsluitsel geven of een goed drugs bevat. Het enkel afgaan op een indicatieve test maakt het voor [appellante] onmogelijk om tegenonderzoek uit te voeren en daardoor is geen sprake van een eerlijk proces als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Als het NFI onderzoek doet, dan blijven de vermeende drugs bewaard en is het mogelijk om een deskundige in te schakelen voor een tegenonderzoek. [appellante] verwijst daarbij naar jurisprudentie van de strafrechter, waaronder de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 29 januari 2021, ECLI:NL:RBROT:2021:1096, waaruit blijkt dat een rapport van het NFI in het algemeen als deugdelijk bewijsmiddel wordt aangemerkt. Een rapport van het NFI maakt ook inzichtelijk wat de nette en bruto hoeveelheden zijn, zodat vastgesteld kan worden of de maximale grens voor eigen gebruik wordt overschreden.
    Beoordeling van de hoger beroepen
    6.       De Afdeling heeft in drie eerdere uitspraken van 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2912, 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285, en 6 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1910 (zie ook ECLI:NL:RVS:2022:1911, ECLI:NL:RVS:2022:1913 en ECLI:NL:RVS:2022:1916), haar rechtspraak over woningsluitingen op grond van artikel 13b van de Opiumwet uiteengezet. In deze uitspraak geeft de Afdeling voorafgaand aan een bespreking van het individuele geval de uitgangspunten weer waar zij van zal uitgaan bij de beoordeling van besluiten op grond van artikel 13b van de Opiumwet. In navolging van de uitspraak van 2 februari 2022 over de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel zal de Afdeling daarbij ook ingaan op het karakter van deze bevoegdheid en de intensiteit waarmee de bestuursrechter dergelijke besluiten toetst.
    Bevoegdheid
    7.       De burgemeester is op grond van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet bevoegd tot het opleggen van een last onder bestuursdwang als in een woning een middel als bedoeld in lijst I of lijst II, behorend bij de Opiumwet (hierna kortweg: drugs, harddrugs of softdrugs), wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is. Doorgaans houdt de last in dat de woning voor een bepaalde periode wordt gesloten.
    7.1.    De burgemeester kan artikel 13b van de Opiumwet toepassen als er in of vanuit een woning in drugs wordt gehandeld (verkopen, afleveren, verstrekken) of als drugs met het oog op die handel in de woning aanwezig zijn. Als uitgangspunt kan worden aanvaard dat bij aanwezigheid van meer dan 0,5 g harddrugs, 5,0 g softdrugs of vijf (hennep)planten (het door het openbaar ministerie gehanteerde criterium voor eigen gebruik) de aangetroffen hoeveelheid drugs in beginsel (mede) bestemd wordt geacht voor de verkoop, aflevering of verstrekking.
    7.2.    Als het om een geringe overschrijding van de grens van 0,5 g harddrugs, 5,0 g softdrugs of vijf (hennep)planten gaat en de rechthebbende feiten en omstandigheden noemt die erop duiden dat het om een hoeveelheid voor eigen gebruik gaat, is er in beginsel geen overtreding en dus geen bevoegdheid om handhavend op te treden. Deze situatie doet zich voor als de rechthebbende een helder, consistent en overtuigend betoog heeft waarom hier sprake is van eigen gebruik en er geen andere voorwerpen in de woning zijn aangetroffen die wijzen op drugshandel en niet is gebleken van andere relevante feiten en omstandigheden die daarop wijzen. Als de burgemeester in een dergelijke situatie toch toepassing geeft aan artikel 13b van de Opiumwet, moet hij nader motiveren waarom hij van oordeel is dat de aangetroffen hoeveelheid drugs bestemd is voor verkoop, aflevering of verstrekking. De feiten en omstandigheden die hij daarvoor van belang acht, moet hij ook aannemelijk maken.
    Gebruikmaken van de bevoegdheid
    8.       De last onder bestuursdwang is een herstelmaatregel, in dit geval met als doel het beëindigen van de geconstateerde overtreding van de Opiumwet, het tenietdoen van de gevolgen daarvan en/of het voorkomen van verdere overtredingen van de Opiumwet, steeds in of vanuit de woning. Deze maatregel kan de vorm krijgen van een sluiting van de woning voor een bepaalde duur. De burgemeester kan - naar gelang de omstandigheden van het geval - kiezen voor een minder ingrijpend middel, zoals een last onder dwangsom of het geven van een waarschuwing.
    8.1.    Als de burgemeester op grond van artikel 13b van de Opiumwet bevoegd is om in een concreet geval op te treden met een last onder bestuursdwang en hij overweegt om een woning te sluiten, zal hij moeten beoordelen of dat in de omstandigheden van het geval gerechtvaardigd is, en zo ja, voor hoe lang. Wanneer hij daarvoor beleid heeft geformuleerd, zal hij dat beleid in de regel moeten toepassen en ook moeten bezien of er grond bestaat om daarvan af te wijken. Steeds zal hij daarbij moeten beoordelen of zijn optreden in een concreet geval evenredig is. De burgemeester moet zich ervan vergewissen dat de sluiting van een woning en de duur ervan met het oog op de hiervoor genoemde doelen geschikt, noodzakelijk en evenwichtig is.
    8.2.    De bevoegdheid tot het toepassen van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet is een discretionaire bevoegdheid. Dit betekent dat het aan de burgemeester is om de betrokken belangen af te wegen bij zijn besluit om deze bevoegdheid te gebruiken. De bestuursrechter toetst aan de hand van de beroepsgronden of de burgemeester tot zijn besluit heeft mogen komen. Bewoners voeren vaak aan dat de sluiting in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. De intensiteit van de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel wordt bepaald door onder meer de aard en de mate van de beleidsruimte van het bestuursorgaan, de aard en het gewicht van de met het besluit te dienen doelen en de aard van de betrokken belangen en de mate waarin deze door het besluit worden geraakt. Naarmate die belangen zwaarder wegen, de nadelige gevolgen van het besluit groter zijn of het besluit een grotere inbreuk maakt op fundamentele rechten, zal de toetsing intensiever zijn. Gelet op de forse inbreuk die een woningsluiting kan maken op grondrechten van de bewoners, zal deze toetsing bij woningsluitingen op grond van artikel 13b van de Opiumwet daarom doorgaans indringend zijn.
    8.3.    De ratio van het evenredigheidsbeginsel is niet het volledig tegengaan van nadelige gevolgen van besluitvorming, maar het voorkomen van onnodig zware gevolgen in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Een besluit met harde of ingrijpende gevolgen is daarom niet per definitie een onevenredig besluit. Omgekeerd kan een besluit met minder ingrijpende gevolgen ook onevenredig zijn, bijvoorbeeld omdat de met het besluit te dienen doelen in verhouding minder zwaar wegen. De beoordeling van de evenredigheid vergt daarom van zowel het bestuur als de bestuursrechter een scherp inzicht in alle relevante feiten en omstandigheden en een afgewogen en deugdelijk gemotiveerd oordeel over de vraag welke gevolgen voor welke belanghebbenden (nog) wel of juist niet (meer) evenredig zijn.
    8.4.    De evenredigheidsbeoordeling bestaat uit een beoordeling van geschiktheid, noodzaak en evenwichtigheid van het besluit. De Afdeling zal hieronder ingaan op deze drie elementen en de aspecten die voor deze beoordeling van belang zijn.
    - Geschiktheid
    9.       Tijdsverloop tussen enerzijds het constateren van de overtreding en anderzijds het tijdstip waarop de burgemeester ingevolge zijn besluitvorming tot sluiting overgaat, kan ertoe leiden dat sluiting van een woning op grond van artikel 13b van de Opiumwet redelijkerwijs niet meer zal bijdragen aan het bereiken van de doelen die met een dergelijke sluiting worden gediend. Door tijdsverloop kan zich immers de situatie voordoen dat de onrechtmatige situatie al is hersteld en beëindiging van de overtreding en de negatieve effecten daarvan en het voorkomen van herhaling niet meer aan de orde zijn of niet meer in die mate dat de woning moet worden gesloten. Aan wie het tijdsverloop te wijten is, is niet relevant. Zowel in het primaire besluit, de beslissing op bezwaar als een eventueel nader genomen besluit zal de burgemeester moeten beoordelen of sluiting op het tijdstip dat hem ingevolge deze besluitvorming voor ogen staat, gelet op het tijdsverloop in samenhang bezien met de overige omstandigheden van het geval, een geschikt middel is en zo ja, of sluiting noodzakelijk is. Als de burgemeester de beoogde doelen niet meer kan bereiken omdat de situatie al is hersteld, is sluiting ongeschikt. In het geval de burgemeester zijn doelen nog wel kan bereiken, dient hij de noodzaak van de sluiting te beoordelen.
    - Noodzaak
    10.     Bij beoordeling of sluiting van een woning noodzakelijk is, is de vraag aan de orde of de burgemeester, gegeven zijn bevoegdheid om bestuursdwang uit te oefenen, met een minder ingrijpend middel had kunnen en dus ook moeten volstaan, omdat het beoogde doel ook daarmee had kunnen worden bereikt. Een minder ingrijpend middel dan woningsluiting is het opleggen van een last onder dwangsom of het geven van een waarschuwing.
    10.1.  Toepassing van artikel 13b van de Opiumwet is een herstelsanctie en strekt tot beëindiging van de overtreding van de Opiumwet, het beëindigen van de negatieve effecten van de overtreding en het voorkomen van herhaling van de overtreding. Herstel van de openbare orde is dus niet op zichzelf het doel van deze toepassing. Dit neemt niet weg dat een overtreding van de Opiumwet, ook wanneer deze plaatsvindt in of vanuit een woning, gevolgen heeft voor het woon- en leefklimaat in de omgeving en in meer of mindere mate gepaard gaat met verstoring van de openbare orde. Het ligt voor de hand dat de burgemeester die effecten op de omgeving betrekt in zijn beoordeling of het noodzakelijk is om over te gaan tot sluiting van een woning. Deze beoordeling moet plaatsvinden aan de hand van de concrete omstandigheden van het geval.
    10.2.  Bij de beoordeling of het noodzakelijk is om tot sluiting van de woning over te gaan en zo ja, voor hoe lang, zijn verschillende omstandigheden van belang. Bijvoorbeeld de aard en de hoeveelheid aangetroffen drugs en de daarmee mogelijk gepaard gaande risico’s op verdere criminaliteit, wat gevolgen heeft voor de veiligheid en de openbare orde in de omgeving. De burgemeester mag daarbij een onderscheid maken tussen hard- en softdrugs. Ook is relevant of de drugs feitelijk in of vanuit de woning worden verhandeld en of de woning feitelijke bekendheid heeft als drugspand. Dat drugs feitelijk in of vanuit de woning werden verhandeld, kan bijvoorbeeld blijken uit meldingen bij of onderzoek van de politie over mogelijke handel vanuit de woning, verklaringen van buurtbewoners daarover of het aantreffen van attributen die duiden op handel vanuit de woning zoals gripzakjes, ponypacks, een (grammen)weegschaal en grote hoeveelheden contant geld en/of wapens. Wanneer sprake is van toeloop, overlast of (gevoelens van) onveiligheid in de omgeving, kan het noodzakelijk zijn om die met sluiting van de woning ongedaan te maken. Hierbij kan mede van belang zijn of in de nabije omgeving van de woning in het recente verleden al vaker sprake is geweest van drugsovertredingen of drugsgerelateerde criminaliteit. Verder kan sluiting van de woning noodzakelijk zijn als op grond van concrete feiten en omstandigheden aannemelijk is dat de woning een rol vervult binnen de keten van drugshandel als professionele teeltlocatie, handelslocatie, opslaglocatie voor handel elders of omdat toegang tot de woning wordt verschaft aan derden om er te gebruiken. Met de sluiting wordt de woning aan de keten van drugshandel onttrokken. Wanneer een woning ten slotte eerder betrokken is geweest bij overtreding van artikel 13b van de Opiumwet en dus sprake is van een situatie van herhaling, kan ook dit relevant zijn bij de beslissing om tot sluiting van de woning over te gaan, met het oog op het structureel beëindigen van de overtreding en de effecten ervan en op voorkomen van nieuwe overtredingen. Bij al het voorgaande dient de burgemeester ook rekening te houden met het tijdsverloop tussen enerzijds het constateren van de overtreding en anderzijds het tijdstip waarop hij ingevolge zijn besluitvorming tot sluiting overgaat. Als het samenstel van omstandigheden meebrengt dat sluiting niet noodzakelijk is, dan dient de burgemeester hiervan af te zien.
    - Evenwichtigheid
    11.     Als de conclusie is dat de burgemeester zijn beoogde doelen niet met een minder ingrijpend middel dan sluiting van de woning voor een bepaalde duur kan bereiken en een woningsluiting dus het aangewezen middel is, betekent dit nog niet dat hij hiertoe steeds mag overgaan. Daarvoor moet hij zich ervan vergewissen dat de sluiting in de gegeven omstandigheden ook evenwichtig is.
    11.1.  Bij de beoordeling van de evenwichtigheid moeten de voor bewoners nadelige gevolgen van de sluiting worden afgewogen tegen de doelen die de burgemeester met de sluiting wil bereiken. Deze laatste houden doorgaans verband met de omstandigheden die ertoe hebben geleid dat de burgemeester een sluiting noodzakelijk acht. Een sluiting met zware nadelige gevolgen voor de bewoners is niet per definitie onevenwichtig. Wel dient de burgemeester aan de voor bewoners mogelijk zeer ingrijpende gevolgen van de sluiting van een woning - die een inmenging in het in artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden neergelegde recht kan vormen - een zwaar gewicht toe te kennen bij beantwoording van de vraag of hij van zijn bevoegdheid gebruikmaakt.
    11.2.  Bij de beoordeling van de evenwichtigheid kunnen verschillende omstandigheden van belang zijn. De burgemeester moet bijvoorbeeld de mate van verwijtbaarheid van de degenen die door de sluiting worden getroffen beoordelen en beoordelen in hoeverre aan hen kan worden tegengeworpen dat zij zelf het risico op ingrijpende gevolgen van hun handelen of nalaten hebben genomen. Daarnaast is van belang of de bewoners een bijzondere binding met de woning hebben en wat de gevolgen voor hen zijn van het voor de duur van de sluiting elders moeten verblijven. Verder moet de burgemeester de aanwezigheid van minderjarige kinderen en de impact van de sluiting op hun welzijn in zijn besluitvorming betrekken. Ook is van belang hoelang de woning gesloten blijft en of de bewoners na de sluiting weer van de woning gebruik kunnen maken. Bij dat laatste dient de burgemeester zich er rekenschap van te geven dat de sluiting van een huurwoning de verhuurder de wettelijke grondslag biedt om de huurovereenkomst buitengerechtelijk, dus zonder tussenkomst van de kantonrechter, te ontbinden. En ook dat de huurder door sluiting van de woning veelal op een zogenoemde zwarte lijst bij een woningcorporatie komt te staan, als gevolg waarvan hij voor een bepaalde duur geen nieuwe sociale huurwoning kan huren in de regio.
    12.     Als de burgemeester tot de conclusie komt dat de nadelige gevolgen van een woningsluiting onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen, dient hij van sluiting af te zien. Afhankelijk van de concrete situatie zou de burgemeester dan nog kunnen kiezen voor een last onder dwangsom of een waarschuwing.
    Leeswijzer
    13.     Het betoog van [appellante] dat de burgemeester niet bevoegd was om de woning te sluiten, is het meest verstrekkend. De Afdeling zal daarom eerst dit betoog behandelen.
    Was de burgemeester bevoegd om de woning te sluiten?
    14.     Zoals de Afdeling in de uitspraak van 31 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2625, onder 4.3, heeft overwogen, geldt in het bestuursrecht een andere bewijslast dan in het strafrecht en kan in het bestuursrecht gebruik worden gemaakt van een indicatieve test. In de woning zijn allerlei attributen aangetroffen die te relateren zijn aan drugshandel, zoals een groot aantal wapens, een grote hoeveelheid contant geld en versnijdingsmiddelen. Gelet daarop en op de indicatieve test waarvan het resultaat is neergelegd in het op ambtsbelofte opgemaakte proces-verbaal van 11 maart 2021, is voldoende aannemelijk dat de aangetroffen stoffen MDMA en cocaïne bevatten. Een verklaring van het NFI dat de aangetroffen stoffen daadwerkelijk MDMA en cocaïne bevatten, is dan niet nodig. De Afdeling ziet in het betoog van [appellante] geen aanleiding om anders te oordelen. Daarbij is van belang dat tijdens zitting op de vraag van de Afdeling aan [appellante] om welke stoffen het dan zou zijn gegaan, geen duidelijk antwoord is gekomen, afgezien van de verklaring dat [persoon] rashonden had. Maar er is geen verklaring gegeven waarvoor de stoffen dan precies zouden zijn.
    [appellante] heeft verder geen redenen aangevoerd waarom het resultaat van de indicatieve test, zoals vastgelegd in het proces-verbaal, niet juist is. Als [appellante] een tegenonderzoek had willen laten uitvoeren, dan had zij daar contact over kunnen opnemen. In het proces-verbaal staat dat de genomen monsters namelijk worden opgeslagen bij de Forensische Opsporing van de Eenheid Rotterdam. De burgemeester heeft erop gewezen dat [appellante] geen verzoek tot een dergelijk tegenonderzoek heeft gedaan, terwijl die mogelijkheid er was aangezien de inbeslaggenomen drugs pas in augustus of september 2022 met toestemming van de officier van justitie zijn vernietigd.
    Omdat het hier gaat om een hoeveelheid aan harddrugs die de als voor eigen gebruik bestemde maximumhoeveelheid van 0,5 g overschrijdt, mocht de burgemeester in beginsel aannemelijk achten dat het hier gaat om harddrugs die bestemd waren voor verkoop, aflevering of verstrekking. Hij was daarom bevoegd om de woning te sluiten.
    Het betoog slaagt niet.
    Had de burgemeester met een minder ingrijpend middel dan sluiting moeten volstaan (noodzaak)?
    15.     De Afdeling komt tot een ander oordeel dan de rechtbank. De burgemeester heeft zich naar het oordeel van de Afdeling op het standpunt mogen stellen dat hij gelet op de beoogde doelen niet met een minder ingrijpend middel dan sluiting van de woning had kunnen volstaan. In de bestuurlijke rapportage van 7 april 2021 staat dat er tussen 2016 en 2021 diverse malen een aandachtsvestiging met betrekking tot loop op de woning is geweest en in de aanvullende bestuurlijke rapportage van 24 juni 2021 staat dat [persoon] een rol vervulde bij de invoer van cocaïne naar Nederland en dat in zijn woning ontmoetingen hebben plaatsgevonden met andere verdachten uit een hierop betrekking hebbend onderzoek. In de aanvullende bestuurlijke rapportage van 20 juli 2021 staat verder dat in de afgelopen jaren in de politiesystemen meerdere registraties zijn opgenomen waarin staat vermeld dat [persoon] zich vermoedelijk bezighoudt met criminaliteit. Over de woning staat vermeld dat de woning regelmatig wordt bezocht door criminelen met diverse antecedenten, waaronder misdrijven met betrekking tot de Opiumwet. [persoon] had zelf ook antecedenten op het gebied van de Opiumwet, waaronder het handelen in soft- en harddrugs. In de woning zijn daarnaast naast de handelshoeveelheid harddrugs ook attributen aangetroffen die te relateren zijn aan drugshandel, zoals een groot aantal wapens, een grote hoeveelheid contant geld en versnijdingsmiddelen. De burgemeester heeft er terecht op gewezen dat [persoon] zich in de georganiseerde drugscriminaliteit begaf, met alle veiligheidsrisico’s van dien, zoals ripdeals en afrekeningen in het criminele milieu. Het sluiten van de woning was noodzakelijk om de bekendheid van de woning in het criminele drugscircuit te doorbreken. De door [appellante] ingebrachte verklaringen van buurtbewoners waarin staat dat zij geen overlast hebben ervaren, leiden niet tot een ander oordeel.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie over het hoger beroep
    16.     Het hoger beroep van de burgemeester is gegrond. Het incidenteel hoger beroep van [appellante] is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden vernietigd.
    17.     Ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank heeft de burgemeester op 10 november 2022 een nieuw besluit op bezwaar genomen. Uit hetgeen hiervoor is overwogen, volgt dat aan dit besluit de grondslag is komen te ontvallen. Dit besluit komt alleen al daarom voor vernietiging in aanmerking. Aan een bespreking van de gronden die [appellante] tegen dat besluit heeft aangevoerd, komt de Afdeling daarom niet toe.
    18.     De Afdeling zal het bij de rechtbank ingestelde beroep beoordelen. Dat gaat alleen nog over de vraag of sluiting van de woning evenwichtig is.
    Beoordeling van het bij de rechtbank ingestelde beroep
    Was sluiting van de woning evenwichtig?
    19.     De burgemeester heeft weliswaar kennisgenomen van het feit dat [appellante] zwanger was, maar heeft daarover in zijn besluit van 8 juli 2021 overwogen dat haar belang in dit geval - gelet op wat in de woning is aangetroffen en de aanwezige risico’s - ondergeschikt is aan het belang van het voorkomen van herhaling en het herstel van de openbare orde en een veilig woon- en leefklimaat in de omgeving van de woning. In bezwaar heeft hij dit standpunt gehandhaafd en overwogen dat in de zienswijze en in bezwaar niet onderbouwd is dat [appellante] op grond van medische redenen afhankelijk is van de woning. De Afdeling volgt de burgemeester hierin niet. [appellante] is op 6 augustus 2021 bevallen. Zij was ten tijde van het primaire besluit van 8 juli 2021 dus hoogzwanger. Van een strikt medisch vastgestelde en onderbouwde noodzaak om in de woning te verblijven was weliswaar geen sprake, maar een feit van algemene bekendheid is dat een verhoogd stressniveau een negatief effect kan hebben op de zwangerschap en dat dit complicaties kan veroorzaken. Dit kan direct gevolgen hebben voor de gezondheid van het destijds ongeboren kind van [appellante]. Er was op dat moment dus sprake van een bijzondere binding met de woning. Haar zwangerschap beperkte [appellante] ook in de mogelijkheid om zelf geschikte woonruimte te regelen. Zij was op dat moment niet meer samen met degene van wie zij zwanger was en haar vader zat in detentie. Weliswaar heeft de burgemeester in zijn besluit op bezwaar overwogen dat [appellante] onderdak had gevonden bij de vader van haar kind, maar vervangende woonruimte en de stress die daarmee gepaard gaat, neemt de impact op de zwangerschap niet weg. Ook als moet worden aangenomen dat het [appellante] niet volledig kan zijn ontgaan waarmee haar vader zich bezighield en haar in zoverre mogelijk enig verwijt te maken valt, geldt dat er bij gebrek aan aanknopingspunten om aan te nemen dat zij betrokken was bij die activiteiten, aan haar zwangerschap en de impact van de sluiting van de woning zwaarder gewicht toekomt. In deze bijzondere omstandigheid had de burgemeester aanleiding moeten zien om af te zien van het sluiten van de woning.
    19.1.  Hoewel er een groot belang voor de burgemeester was om de woning te sluiten, zijn de onder 19 omschreven nadelige gevolgen van de sluiting voor [appellante] onevenredig in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. De burgemeester had daarom aanleiding moeten zien om af te zien van het sluiten van de woning.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie over het beroep
    20.     Het beroep is gegrond. De Afdeling zal het besluit van 5 november 2021 vernietigen, het besluit van 8 juli 2021 herroepen en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 5 november 2021. Dat betekent dat de burgemeester de woning niet had mogen sluiten. Daarmee is er een einde gekomen aan deze procedure.
    Proceskosten
    21.     De burgemeester moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       verklaart het incidenteel hoger beroep ongegrond;
    III.      vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 3 oktober 2022, zaak nr. 21/5941;
    IV.     vernietigt het besluit van de burgemeester van Rotterdam van 10 november 2022;
    V.      verklaart het beroep gegrond;
    VI.     vernietigt het besluit van de burgemeester van Rotterdam van 5 november 2021, kenmerk bzb..0421771.2021;
    VII.     herroept het besluit van de burgemeester van Rotterdam van 8 juli 2021, kenmerk hh..0421771.2021;
    VIII.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 5 november 2021;
    IX.     veroordeelt de burgemeester van Rotterdam tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.628,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    X.      veroordeelt de burgemeester van Rotterdam tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.294,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    XI.     gelast dat de burgemeester van Rotterdam aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 181,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. C.C.W. Lange en mr. M. den Heyer, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.A. Meerman, griffier.
    w.g. Borman
    voorzitter
    w.g. Meerman
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 16 juli 2025
    960