การปฏิรูปนครเชียงใหม่สู่มณฑลพายัพ

การปฏิรูปนครเชียงใหม่สู่มณฑลพายัพ เป็นการปฏิรูปนครเชียงใหม่ในฐานะประเทศราชของสยาม เป็นมณฑลพายัพในกำกับของสยามโดยพระราชดำริของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว อันเป็นผลมาจากลัทธิจักรวรรดินิยมที่เข้ามาสู่ภูมิภาคอินโดจีน ซึ่งขณะนั้น เชียงใหม่และประเทศราชล้านนาเป็นดินแดนทางภาคเหนือของสยามที่อังกฤษกำลังหมายปอง

ภายหลังที่รัฐบาลสยามและรัฐบาลอังกฤษได้ตกลงแลกเปลี่ยนสัตยาบัน ""สนธิสัญญาระหว่างรัฐบาลสยามกับรัฐบาลอินเดียเพื่อการส่งเสริมการพาณิชย์ระหว่างพม่าของอังกฤษกับอาณาเขตเมืองเชียงใหม่ ลำปาง ลำพูน"" หรือที่รู้จักกันทั่วไปในนาม สนธิสัญญาเชียงใหม่ (อังกฤษ: "Treaty of Chiangmai") เมื่อปี พ.ศ. 2416 อันเป็น ""...การรับประกันว่า ประเทศราชภาคเหนือเป็นดินแดนของสยาม อันเป็นการป้องกันการยึดครองของต่างชาติไว้ได้อีกชั้นหนึ่ง..."" แล้ว พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว จึงได้เริ่มดำเนินพระบรมราชวิเทโศบายที่จะรวมประเทศราชล้านนาเข้าเป็นส่วนหนึ่งของราชอาณาจักรสยาม ด้วยทรงเกรงว่า
แต่แนวพระราชดำริที่จะรักษาเมืองเชียงใหม่ดังกล่าวนั้น กลับตรงข้ามกับความเห็นของสมเด็จเจ้าพระยาบรมมหาศรีสุริยวงศ์ (ช่วง บุนนาค) ผู้สำเร็จราชการแผ่นดิน ซึ่งสมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมพระยาเทวะวงศ์วโรปการ ทรงบันทึกไว้ว่า สมเด็จเจ้าพระยาฯ ""...ยังคงยึดถือแนวทางการปกครองประเทศราชแบบดั้งเดิมคือ ไม่ต้องการที่จะให้รัฐบาลเข้าไปแทรกแทรงการปกครองในภาคเหนือแต่อย่างใด ด้วยเกรงว่าเจ้านายขุนนางทางเหนืออาจจะไม่พอใจ และอาจก่อการกบฏขึ้น สมเด็จเจ้าพระยาฯถือว่า เมืองประเทศราชเป็นหัวเมือง "สวามิภักดิ์" ไม่ใช่ "เมืองขึ้นกรุง" ในขณะที่พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวกลับทรงเห็นไปอีกอย่าง..."" ซึ่งในครานั้นพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว มีรับสั่งกับสมเด็จเจ้าพระยาบรมมหาศรีสุริยวงศ์ว่า ""...ฉันว่าสวามิภักดิ์จริงแต่คนตระกูลนี้ แต่เมืองมิได้สวามิภักดิ์ เราตีได้แล้วตั้งให้อยู่ต่างหาก ใครพูดดังนี้เห็นจะไม่ถูก ท่านว่านั้นแลเขาพูดกันอย่างนั้น มันจึงเปรี้ยวนัก..."" ด้วยเหตุดังกล่าวจึงยากนักที่จะหาคนไปจัดการได้สมพระราชประสงค์ ขณะนั้นคงมีแต่พระนรินทรราชเสนี ปลัดบัญชีกรมพระกลาโหม ที่รับอาสาขึ้นไปจัดการตามพระราชดำริ ด้วยเหตุนี้จึงทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ตั้งให้พระนรินทรราชเสนี เป็นข้าหลวงที่หนึ่ง และหลวงเสนีพิทักษ กรมมหาดไทยเป็นข้าหลวงที่สอง ไปประจำอยู่นครเชียงใหม่ มีหน้าที่ควบคุม ดูแลแนะนำให้พระเจ้าเชียงใหม่ปฏิบัติตามสนธิสัญญาเชียงใหม่ และทำหน้าที่ประสานงานระหว่างกรุงเทพฯ กับหัวเมืองเหนือ รวมทั้งเป็นตุลาการศาลต่างประเทศในการพิจารณาอรรถคดีบรรดาคนในบังคับของอังกฤษฟ้องร้องคนพื้นเมืองเป็นจำเลย และคดีที่คนในบังคับของอังกฤษที่ไม่มีหนังสือสำหรับตัวตกเป็นจำเลย กับหน้าที่กำกับการให้สัมปทานป่าไม้ในเขตหัวเมืองเชียงใหม่ ลำปาง และลำพูน และยังโปรดเกล้าฯ ให้นายสิบและพลทหารราว 70 คนขึ้นมารับราชการพร้อมกันด้วย

ในปี พ.ศ. 2426 รัฐบาลอังกฤษได้จัดทำ สนธิสัญญาเชียงใหม่ พ.ศ. 2426 ขึ้นแทนฉบับเดิมที่หมดอายุไขลงโดยมีเนื้อหาสาระคล้ายคลึงกับสนธิสัญญาฉบับเดิม คือ เกี่ยวกับเรื่องให้ความคุ้มครองคนในบังคับของทั้งสองฝ่าย เรื่องความร่วมมือในการส่งผู้ร้ายข้ามแดน การป่าไม้ และส่วนที่แตกต่างคือ ว่าด้วยอำนาจของศาลต่างประเทศ และการตั้งรองกงสุลอังกฤษประจำเชียงใหม่ แต่ก่อนที่อังกฤษจะส่งรองกงสุลขึ้นไปประจำที่เชียงใหม่นั้น มีข่าวลือว่าได้มีทูตอังกฤษจากพม่าตอนใต้มาเจรจาทาบทามพระเจ้าอินทวิชยานนท์ พระเจ้านครเชียงใหม่ว่า สมเด็จพระราชินีนาถวิกตอเรียแห่งสหราชอาณาจักร มีพระราชประสงค์อยากจะขอรับเอาเจ้าหญิงดารารัศมีที่ประสูติแด่แม่เจ้าเทพไกรสรราชเทวีไว้ในพระบรมราชินูปถัมภ์ เมื่อข่าวลือทราบถึงพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว จึงทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้พระเจ้าน้องยาเธอ กรมหมื่นพิชิตปรีชากร อัญเชิญพระกุณฑลและพระธำมรงค์ประดับเพชรขึ้นไปหมั้นเจ้าหญิงดารารัศมี พร้อมกับตราพระราชบัญญัติสำหรับข้าหลวงและตระลาการสำหรับศาลเมืองลาวเฉียง โดยโปรดเกล้าฯ ให้กรมหมื่นพิชิตปรีชากรเป็นข้าหลวงต่างพระองค์ในการกำกับการตามพระราชบัญญัติดังกล่าว

พระเจ้าน้องยาเธอ กรมหมื่นพิชิตปรีชากรที่เสด็จฯขึ้นมาเชียงใหม่ ได้ทรงหารือกับแม่เจ้าเทพไกรสรราชเทวี ชายาในพระเจ้าอินทวิชยานนท์ ที่จะจัดระเบียบราชการงานเมืองให้สอดคล้องกับสนธิสัญญาเชียงใหม่ฉบับที่สอง ซึ่งเป็นทราบดีว่า สรรพราชการงานเมืองทั้งปวงอยู่ที่แม่เจ้าเทพไกรสรเสมือนเป็นพระเจ้านครเชียงใหม่เสียเอง แต่ยังไม่ทันจัดระเบียบใดๆ แม่เจ้าเทพไกรสรก็เสด็จถึงแก่อสัญกรรมเสียก่อน เมื่อปี พ.ศ. 2427 ซึ่งทำให้พระเจ้าอินทวิชยานนท์ทรงไม่มีพระสติสมประฤๅดี เพราะหากไม่เสด็จพระราชทานน้ำอาบพระศพพระราชเทวีก็จะเสด็จพาพระราชโอรส-ธิดาเสด็จประพาสตามสวนดอกไม้ ไม่รับสั่งกับใคร เป็นเหตุให้ราชการงานเมืองติดขัด ในขณะที่เจ้าราชบุตรนครเชียงใหม่ก็ไม่ทรงรู้เรื่องราชการงานเมือง ทำให้นับแต่นั้นมา กรมหมื่นพิชิตปรีชากรจึงทรงจัดระเบียบการปกครองนครเชียงใหม่ด้วยพระองค์โดยลำพัง

ผลจากการปฏิรูปของกรมหมื่นพิชิตปรีชากรในสามหัวเมือง นอกจากจะมีผลให้เสนาทั้งหกได้เข้ามามีบทบาทในการบริหาราชการบ้านเมืองแทนเค้าสนามหลวง ซึ่งเป็นองค์กรปกครองตามจารีตล้านนาที่มีมาตั้งแต่รัชสมัย พระเจ้าบรมราชาธิบดีกาวิละ เจ้าผู้ครองนครเชียงใหม่องค์ที่ 1 แล้ว ยังส่งผลให้เค้าสนามหลวงถูกลดบทบาทลงจนในที่สุดก็ถูกยุบเลิกไปโดยปริยายในรัชสมัยพระเจ้าอินทวิชยานนท์ ประกอบกับการที่เจ้านายฝ่ายเหนือซึ่งเคยมีบทบาทเป็นเจ้าภาษีนายอากรต้องถูกลดทอนผลประโยชน์จากส่วยและภาษีอากร รวมทั้งผู้ที่ถือกรรมสิทธิ์ในป่าไม้ก็ต้องเสียผลประโยชน์ที่เคยได้รับ ได้สร้างความคับข้องใจแก่เจ้านายฝ่ายเหนือในสามหัวเมืองเป็นอันมาก พระเจ้าอินทวิชยานนท์และพระประยูรญาติจึงพากันฟ้องร้องกล่าวโทษข้าราชการที่ทางรัฐบาลกลางส่งมาเป็นผู้ช่วยเสนาหกเหล่าในการปฏิบัติราชการในด้านการเก็บภาษีอากรและด้านป่าไม้ ได้ใช้วิธีเบียดบังในรูปแบบบัญชี และคบคิดกับพวกเจ้าภาษีนายอากรทั้งหลายที่ประมูลผูกขาดการเก็บภาษีทางราชการไป ทำให้ประโยชน์ในการจัดเก็บภาษีตกไปอย่างมากมาย
เมื่อพระยาเพชรพิไชย ขึ้นมาเป็นข้าหลวงใหญ่ห้าหัวเมืองใน พ.ศ. 2431 พระยาเพชรพิไชยได้สนับสนุนพระเจ้าอินทวิชยานนท์โดยการออกหนังสือประกาศเรียกร้องให้รัฐบาลกลางยกเลิกตำแหน่งเสนาทั้งหก และยกเลิกระบบภาษีอากรแบบกรุงเทพฯ และขอให้ใช้ระบบแบบเดิม ซึ่งพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวไม่พระราชทานพระบรมราชานุญาติตามที่เสนอมา ถึงกระนั้นพระยาเพชรพิไชย ก็ยินยอมให้พระเจ้าอินทวิชยานนท์ ใช้พระราชอำนาจแห่งพระเจ้านครเชียงใหม่ ยกเลิกตำแหน่งเสนาทั้งหก และยกเลิกภาษีอากรต่างๆโดยพลการ และสามารถเปิดบ่อนการพนันขึ้นได้อีกครั้ง หลังจากที่เลิกไปตามคำสั่งของกรมหมื่นพิชิตปรีชากร

การที่พระยาเพชรพิไชยเอนเอียงไปเอาใจเจ้านายฝ่ายเหนือนั้น ทำให้ราชสำนักสยามเรียกพระยาเพชรพิไชยกลับลงมาที่กรุงเทพฯ และทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้พระเจ้าน้องยาเธอ พระองค์เจ้าโสณบัณฑิตย์ เป็นข้าหลวงพิเศษขึ้นมาจัดการรักษาพระราชอาณาเขตเมืองนครเชียงใหม่ เพื่อทรงบังคับบัญชาการทหารและพลเรือนป้องกันมิให้พวกเงี้ยวยางแดงที่ถูกอังกฤษปราบปรามหลบหนีเข้ามาอยู่ในพระราชอาณาจักรสยามเป็นที่มั่น

พร้อมกันนี้ ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้พระยามหาเทพกระษัตรสมุห เป็นข้าหลวงใหญ่ห้าหัวเมืองแทนพระยาเพชรพิไชยในปลายปี พ.ศ. 2431 นั้นเอง ในระหว่างนั้น นายน้อยวงษ์ได้เป็นผู้ประมูลเก็บภาษีหมากโดยมีผลตอบแทนให้รัฐถึง 41,000 รูปีต่อปี ด้วยภาษีมากเช่นนี้ทำให้ต้องเปลี่ยนวิธีการเรียกเก็บภาษีจากเดินรายต้นมาเป็นการซื้อขายในพิกัดที่สูงแทน การเก็บภาษีเช่นนี้สร้างความเดือนร้อนให้แก่ราษฎรผู้ปลูกและซื้อขายหมากเป็นอันมากลุกฮือขึ้น จนบานปลายเป็น "กบฏพญาผาบ" ในช่วงกลางเดือนกันยายน พ.ศ. 2432 หวังจะเข่นฆ่าข้าราชการสยามและพ่อค้าจีนในเชียงใหม่ให้หมดสิ้น แต่เมื่อถึงกำหนดตีเมืองเชียงใหม่นั้นก็มิอาจกระทำการได้ จากเกิดฝนตกหนักน้ำหลาก แม่น้ำปิง แม่น้ำกวง และแม่น้ำคาวล้นฝั่ง ด้วยเหตุนี้ เจ้าอุปราช เจ้าบุรีรัตน์ และเจ้านายฝ่ายเหนือจึงสามารถออกปราบปราบและจับกุมกลุ่มชาวบ้านติดอาวุธได้จำนวนหนึ่ง แต่พญาปราบสงครามสามารถพาบุตรหลานหนีไปได้

ใน ปี พ.ศ. 2435 สยามได้สูญเสียดินแดนลุ่มแม่น้ำสาละวินที่เรียกกันว่าบริเวณเชียงใหม่ตะวันตกซึ่งประกอบด้วยหัวเมืองเงี้ยวทั้งห้า และหัวเมืองกะเหรี่ยงตะวันออก (กะเหรี่ยงยางแดง) ให้กับอังกฤษ โดยอังกฤษได้ยกดินแดนทางตะวันออกของเชียงแสนให้สยามเป็นการแลกเปลี่ยน อย่างไรก็ตามในปีต่อมา (พ.ศ. 2436) สยามก็ต้องเสียดินแดนส่วนนี้ให้กับฝรั่งเศส จากวิกฤติการณ์ ร.ศ. 112 และด้วยมณฑลทางเหนือถูกโอบล้อมด้วยอังกฤษและฝรั่งเศสเช่นนี้ ในปี พ.ศ. 2437 พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวจึงโปรดให้โอนหัวเมืองต่างๆ ซึ่งในเวลานั้นบ้างอยู่กับกระทรวงมหาดไทย บ้างอยู่กับกลาโหม ฯลฯ มาขึ้นกับกระทรวงมหาดไทยแต่กระทรวงเดียว แล้วโปรดให้รวมหัวเมืองประเทศราชล้านนา จัดเป็นมณฑลลาวเฉียง ("ต่อมาเปลี่ยนเป็น มณฑลพายัพ") พร้อมกับอีก 4 มณฑลคือ มณฑลลาวพวน ("ต่อมาเปลี่ยนเป็น มณฑลอุดร"), มณฑลลาวกาว ("ต่อมาเปลี่ยนเป็น มณฑลอีสาน"), มณฑลลาวกลาง ("ต่อมาเปลี่ยนเป็น มณฑลนครราชสีมา") และ มณฑลหัวเมืองชายทะเลตะวันตก ("ต่อมาเปลี่ยนเป็น มณฑลภูเก็ต")

พระเจ้าน้องยาเธอ กรมหมื่นพิชิตปรีชากร ทรงเริ่มปฏิรูปเชียงใหม่ โดยการแบ่งขอบข่ายของงานข้าหลวงประจำเชียงใหม่ โดยให้พระยาราชสัมภารากร ข้าหลวงตุลาการเดิมเข้ารับหน้าที่เป็นตุลาการใหญ่ศาลต่างประเทศ รับผิดชอบการพิจารณาและพิพากษาความอย่างเดียว และให้พระยามนตรีสุริยวงศ์ เป็นข้าหลวงใหญ่บัญคับงานทั่วไป และยังเป็นผู้ดูแลการต่างประเทศในภาคเหนือโดยเฉพาะ ทำหน้าที่ติดต่อกับรองกงสุลฯแต่เพียงผู้เดียว ขณะเดียวกัน ข้าหลวงก็ยังคงมีอำนาจในการบริหารบ้านเมืองด้วย และทรงมีกฎในการออกหนังสือเดินทางให้กับคนในบังคับสยามที่จะเดินทางไปต่างประเทศ และยังติดตามคนต่างประเทศที่เข้าในในพระราชณาณาเขตสยาม รวมถึงดูแลการเก็บภาษีอากรต่างๆ

นอกจากนั้น กรมหมื่นพิชิตปรีชากรยังทรงจัดระเบียบราชการในฝ่ายพื้นเมืองขึ้นใหม่ ตามพระหัตถเลขาถึงพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวที่ว่า
เจ้าหน้าที่ 6 ตำแหน่งที่ พระเจ้าน้องยาเธอ กรมหมื่นพิชิตปรีชากร ทรงพระดำริจัดตั้งขึ้นเมื่อ พ.ศ. 2472 นั้นเรียกว่า "เสนาหก" หรือ "เสนาหกตำแหน่ง" มีหน้าที่บังคับบัญชาส่วนราชการต่างๆรวม 6 กรม ประกอบด้วย

การที่กรมหมื่นพิชิตปรีชากร ทรงกำหนดให้ตำแหน่งพระยาว่าการกรมหรือที่เรียกกันว่า "เสนา" ทั้งหกตำแหน่ง รวมทั้งเสนาผู้ช่วยที่เรียกว่า "พระยาลองลาว" เป็นตำแหน่งที่สงวนไว้เฉพาะเจ้านายบุตรหลานและขุนนางพื้นเมืองที่เจ้าหลวงเป็นผู้แต่งตั้ง เพื่อต้องการกระจายอำนาจของเจ้าหลวง ซึ่งแต่เดิมมีอยู่มากไปสู่เจ้านายบุตรหลาน และโดยเฉพาะที่จะแต่งตั้งเจ้านายจากส่วนกลางเข้าทำงานประกบกับเจ้านายบุตรหลาน รวมทั้งกำหนดไว้ว่า หากกรุงเทพฯขาดแคลนข้าราชการจนไม่สามารถส่งมาประจำได้แล้ว ให้ตำแหน่งนั้นว่างไว้โดยที่ห้ามมิให้ตนพื้นเมืองดำรงตำแหน่ง

ในส่วนของป่าไม้ ซึ่งเป็นสาเหตุสำคัญที่ก่อให้เกิดสนธิสัญญาเชียงใหม่ทั้งสองฉบับนั้น ในเบื้องต้น กรมหมื่นพิชิตปรีชากร ได้ทรงจัดการแก้ปัญหาอันเกิดจากการที่เจ้านายผู้เป็นเจ้าของป่าไม้ได้ให้สัมปทานป่าไม้ซ้ำซ้อน และจากการที่ผู้รับสัมปทานป่าไม้ลักลอบตัดไม้โดยไม่ได้รับอนุญาตอันเป็นข้อพิพาทระหว่างเจ้านายและคนในบังคับอังกฤษมาหลายปี โดยทรงประกาศให้เจ้าของป่าไม้ต้องมาขึ้นบัญชีกับเจ้าหน้าที่ภายในกำหนด หากผู้ใดไม่ปฏิบัติตามจะถือว่าป่าไม้ที่ไม่ได้แจ้งบัญชีไว้เป็นของหลวง และถ้าผู้ใดตัดป่าไม้ที่ไม่ได้ขึ้นบัญชีนี้ก็จะถือว่าเป็นการลักตัดไม้หลวง จากประกาศดังกล่าวทำให้มีผู้มายื่นขึ้นบัญชีเป็นจำนวนมาก และเมื่อมีการจัดทำบัญชีป่าไม้พร้อมแผนที่ตั้งป่าไม้ทั้งหมดแล้ว โปรดฯให้จัดตั้งทำบัญชีผู้รับสัมปทานป่าไม้ รวมทั้งรายละเอียดของพื้นที่ จำนวนไม้ที่จะตัดฟัน รวมทั้งระยะเวลาที่เช่าทำป่าไม้ จากการจัดระเบียบป่าไม้นี้ นอกจากจะสามารถแก้ไขปัญหาเรื้อรังต่างๆได้หมดสิ้นแล้ว ยังช่วยให้สามารถเรียกเก็บเงินค่าตอไม้ซึ่งเป็นภาษีที่เรียกจากการตัดฟันไม้สักรายต้นได้เพิ่มขึ้นเป็นจำนวนมาก

ในส่วนของเงินภาษีอากรเกี่ยวกับป่าไม้ที่เรียกเก็บได้ในเขตแขวงนครเชียงใหม่นั้น กรมหมื่นพิชิตปรีชากรทรงกำหนดให้แบ่งออกเป็นสามส่วน คือ 1. ส่วนสำหรับจ่ายเงินเดือนข้าราชการ 2. ส่วนสำหรับส่งไปยังส่วนกลางที่กรุงเทพฯ และ 3. ส่วนสำหรับเจ้าผู้ครองนครและพระราชวงศ์ฝ่ายเหนือ
เมื่อการปราบปราม กบฏพญาผาบเรียบร้อยแล้ว พระเจ้าอินทวิชยานนท์ได้มีศุภอักษร กราบบังคมทูลพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ขอยกเลิกวิธีการเก็บภาษีตามแบบของกรมหมื่นพิชิตปรีชากร โดยขอให้เปลี่ยนไปเก็บเป็นเงินรายครัวเรือนของราษฏรเสมอกันทุกครัวเรือนแทน แต่พระเจ้าน้องยาเธอ พระองค์เจ้าโสณบัณฑิตย์ ข้าหลวงพิเศษฯ ทรงพระดำริว่า หากจะเก็บภาษีอากรเช่นนั้น ราษฎรที่ยากจนก็ต้องจ่ายภาษีเท่ากับราษฎรที่ร่ำรวย จะสร้างความลำบาก แต่ก่อนที่จะมีพระบรมราชวินิจฉัย พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าก็ทรงตั้งกระทู้ถามไปยังเจ้าบุรีรัตน์นครเชียงใหม่เกี่ยวกันการยกเลิกภาษีอากร 12 ข้อ เจ้าบุรีรัตน์ก็ให้ถ้อยคำที่ไม่เป็นที่เข้าใจได้ จึงทรงระงับเรื่องดังกล่าวไว้ก่อน และจึงทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้เจ้าพระยาพลเทพ สมุหพระกลาโหม ซึ่งเคยรับราชการที่เชียงใหม่ครั้นเป็นพระนรินทราชเสนีที่มีความคุ้นเคยกับเจ้านายฝ่ายเหนือ กลับขึ้นไปรับราชการที่นครเชียงใหม่ ซึ่งสร้างความพอใจให้เจ้านายฝ่ายเหนือเป็นอันมาก เจ้านายฝ่ายเหนือเหล่านั้นได้ระบายความอึดอัดใจในเรื่องต่างๆ จากนั้นพระเจ้าอยู่หัวจึงทรงปรับเปลี่ยนนโยบายที่เกี่ยวข้องกับเมืองนครเชียงใหม่ในทางที่ผ่อนปรนมากขึ้น เช่น โปรดให้เลิกตำแหน่งเสนาทั้ง 6 ในพ.ศ. 2435 รวมทั้งเลิกระบบการผูกขาดจัดเก็บภาษีอากร

หลังจากทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ตั้งมณฑลพายัพแล้ว พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว มีพระราชดำริให้ตั้งกรมป่าไม้ขึ้นที่เมืองนครเชียงใหม่ โดยทรงขอรัฐบาลอังกฤษให้นายสะเล็ด (Mr. Slade) ผู้เชี่ยวชาญด้านการป่าไม้จากรัฐบาลอังกฤษที่อินเดีย มาดูแลเรื่องป่าไม้ และได้โปรดเกล้าฯ ให้ตั้ง กรมป่าไม้ขึ้น ในเดือนกุมภาพันธ์ พ.ศ. 2437 โดยนายสะเล็ดเป็นเจ้ากรมฯ

แม้กรมป่าไม้ได้ถูกจัดตั้งขึ้นมาแล้วก็ตามเพื่อพิทักษ์รักษาป่าไม้ไม่ให้หมดสิ้นไป แต่อย่างไรก็ตามป่าไม้ในเชียงใหม่ทั้งหมด พระเจ้านครเชียงใหม่ยังทรงเป็นเจ้าของ ดังนั้นจึงทรงพระบรมราชานุญาติให้พระเจ้าเชียงใหม่มีสิทธิ์ให้เช่าทำป่าไม้ ได้รับเงินค่าอนุญาตมากน้อยตามแต่ประเภทของป่าไม้ที่ใหญ่เล็กและจำนวนไม้ที่มี กับได้รับเงินค่าตอไม้ที่ตัดเอาออกจากป่า ต้นละ 4 รูปี ส่วนป่าของเจ้านายฝ่ายเหนือองค์อื่น ก็มีสิทธิ์เฉกเช่นเดียวกัน อย่างไรก็ตาม ผลประโยชน์ของเจ้านายฝ่ายเหนือจากกฎใหม่นี้ก็ยังเทียบไม่ได้กับก่อนจัดตั้งกรมป่าไม้ที่มีรายได้มหาศาล

ในสมัยที่ พระยาทรงสุรเดช (อั้น บุนนาค) เป็นข้าหลวงใหญ่มณฑลลาวเฉียงในปี พ.ศ. 2436 ได้ขยายเขตการปฏิรูปออกไปจากเดิมถึงนครแพร่และนครน่านด้วย สำหรับนครเชียงใหม่ พระยาทรงสุรเดชจัดการหลายด้านซึ่งสามารถรวมอำนาจเข้าสู่รัฐบาลกลางอีกขั้นหนึ่ง ด้านการปกครองในระดับมณฑล พระยาทรงสุรเดชริเริ่มจัดตั้งกองมณฑลลาวเฉียงซึ่งเป็นหน่วยงานที่สำคัญมาก กองมณฑลมีพระยาทรงสุรเดชข้าหลวงใหญ่เป็นผู้บังคับบัญชาสูงสุด และมีข้าหลวงรองในตำแหน่งข้าหลวงมหาดไทย ข้าหลวงยุติธรรม ข้าหลวงคลัง ข้าหลวงป่าไม้ และมี ข้าราชการระดับเสมียนพนักงานประจำอยู่ในกองมณฑล

ส่วนการปกครองในนครเชียงใหม่ ตำแหน่งเสนา 6 หลังจากที่ถูกพระเจ้าเชียงใหม่ยกเลิกไปใน พ.ศ. 2435 การตั้งเสนา 6 ตำแหน่งขึ้นมาใหม่ พระยาทรงสุรเดชใช้วิธีการที่เรียกว่า "อุบายเกี้ยวลาว" ซึ่งทำให้การเกลี้ยกล่อมพระเจ้าเชียงใหม่เป็นผู้แต่งตั้งข้าราชการในกองมณฑลเป็นพระยาผู้ช่วย 6 คนประสบความสำเร็จ

พระยาทรงสุรเดชดึงตัวข้าราชการที่ทำการในกองมณฑลมาดำรงตำแหน่งสำคัญ เช่น ผู้ช่วยเสนาคลังและ ผู้ช่วยเสนานา ทั้งยังดึงเอาตำแหน่งสำคัญทั้งสองมารวมไว้ที่ว่าการมณฑลลาวเฉียง การกระทำดังกล่าวก็เท่ากับที่ว่าการมณฑลแย่งตำแหน่งและงานต่างๆ ที่ระดับฝ่ายราชสำนักเชียงใหม่เคยทำ ซึ่งเจ้านายบุตรหลานเริ่มไม่พอใจเพราะเกรงว่าจะสูญเสียอำนาจต่างๆ ที่มีอยู่อย่างรวดเร็ว และเกรงว่ารัฐบาลจะยกตำแหน่งต่างๆ ไปไว้ ณ ที่ว่าการมณฑลเสียหมดจนกระทั่งตนไม่มีอำนาจหน้าที่จะทำกิจการใดๆ

ในด้านการคลัง พระยาทรงสุรเดชรวบอำนาจไว้ไม่ให้เจ้าเมืองเชียงใหม่และเจ้านาย บุตรหลานใช้จ่ายอย่างอิสระ โดยกำหนดการจัดการผลประโยชน์ตอบแทนแก่เจ้าผู้ครองและพระญาติวงศ์เป็นเงินปีที่แน่นอน อาทิ พระเจ้านครเชียงใหม่ ทรงได้รับเงินปีละ 80,000 รูปี, เจ้านครลำปางปีละ 30,000 รูปี และเจ้านครลำพูนปีละ 5,000 รูปี ซึ่งในขณะที่ดำเนินการอยู่นั้น พระเจ้าอินทวิชยานนท์ถึงแก่พิราลัย ในขณะที่ตำแหน่งเจ้านครยังว่างนี้ พระยาทรงสุรเดชจึงตัดเงินผลประโยชน์เจ้าผู้ครองนครเชียงใหม่เหลือปีละ 30,000 รูปี พร้อมทั้งลดเงินเดือนเจ้านายบุตรหลานที่รับ ราชการ และจัดการโยกย้ายถอดถอนบางตำแหน่งแล้วให้ข้าราชการกรุงเทพฯเป็นแทนพร้อมกับเพิ่มเงินเดือนให้

การจัดการของพระยาทรงสุรเดช รวมถึงปัญหาที่เจ้านายฝ่ายเหนือไม่พอใจจากการปฏิรูปด้านป่าไม้ที่มาแต่เดิมอยู่แล้ว รวมทั้งถูกลิดรอนอำนาจอีก ทำให้สร้างความไม่พอใจแก่เจ้านายฝ่ายเหนือเป็นอย่างยิ่ง ถึงขนาดแบ่งเขตแดนกันในนครเชียงใหม่ ฝ่ายข้าหลวงกรุงเทพฯอยู่ริมแม่น้ำปิง (ที่ทำการเทศบาลนครเชียงใหม่ในปัจจุบัน) ส่วนฝ่ายเจ้านายฝ่ายเหนืออยู่ในเขตกำแพงเมือง สถานการณ์ตึงเครียด จนพระเจ้าอยู่หัวต้องทรงเรียกทรงแก้ไขโดยเรียกตัวพระยาทรงสุรเดชกลับกรุงเทพฯ แล้วโปรดเกล้าฯ ให้พระยานริศรราชกิจ (สาย โชติกเสถียร) ซึ่งไม่เข้มงวดเช่นพระยาทรงสุรเดช ขึ้นไปเป็นข้าหลวงเทศาภิบาลแทน