กฎกระทรวง

กฎกระทรวง () เป็นกฎหมายลายลักษณ์อักษรประเภทหนึ่งของประเทศไทย ซึ่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงตราขึ้นโดยอาศัยอำนาจตามบทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัติ หรือแห่งกฎหมายที่มีฐานะเสมอกัน เป็นต้นว่า ประมวลกฎหมาย พระราชกำหนด กฎกระทรวงนั้นเดิมเรียกว่า กฎเสนาบดี

กฎกระทรวงนั้น เดิมเรียก "กฎเสนาบดี" ต่อมามีพระราชบัญญัติเทียบตำแหน่งรัฐมนตรีกับเสนาบดีแต่ก่อน พุทธศักราช 2475 ซึ่งมาตรา 3 ว่า "ในพระราชบัญญัติและบทกฎหมายอื่นใดซึ่งประกาศใช้อยู่ในเวลานี้ คำว่า 'เสนาบดี' ให้อ่านเป็น 'รัฐมนตรี' คำที่กล่าวถึงเสนาบดีกระทรวงใด ๆ ให้หมายความว่ารัฐมนตรีว่าการกระทรวงนั้น ๆ และคำว่า 'กฎเสนาบดี' ให้อ่านเป็น 'กฎกระทรวง'"

สมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์ กฎเสนาบดีนั้นนอกจากจะได้ตราขึ้นไว้โดยอาศัยอำนาจตามบทกฎหมายแล้ว ยังมีอันซึ่งได้ตราขึ้นไว้โดยได้รับพระบรมราชานุญาตอีกด้วย ทั้งยังปรากฏว่าครั้งที่การร่างกฎหมายยังไม่เป็นระเบียบเช่นสมัยนี้นั้น กฎเสนาบดียังได้แก่ข้อบังคับที่เสนาบดีตราขึ้นเพื่อกำหนดกิจการภายในกระทรวง เช่น ระเบียบทางธุรการ ฯลฯ อีกด้วย ซึ่งต่างจากปัจจุบันที่กฎกกระทรวงจะตราขึ้นได้ต่อเมื่อมีบทกฎหมายให้อำนาจรัฐมนตรีว่าการกระทรวงนั้น ๆ ไว้ และย่อมใช้บังคับแก่บุคคลทั่วไป หาใช่เป็นระเบียบการภายในซึ่งใช้บังคับเฉพาะหมู่เหล่าไม่

อันกฎเสนาบดีในสมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์นั้นอาจจำแนกได้เป็นสามจำพวก ดังต่อไปนี้

กฎเสนาบดีที่เจ้ากระทรวงตราขึ้นเป็นกฎหมายโดยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติหรือกฎหมายที่มีฐานะเทียบเท่า เช่น กฎเสนาบดีกระทรวงนครบาลกำหนดน้ำหนักรถยนต์ที่สัญจรไปมาบนถนนหลวงในจังหวัดพระนคร ออกตามความในพระราชบัญญัติรถยนต์ พุทธศักราช 2452

ก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 นั้น มีกฎเสนาบดีซึ่งได้ตราขึ้นไว้โดยไม่มีบทกฎหมายให้อำนาจในการตรา และซึ่งกำหนดข้อความอื่นใดนอกเหนือไปจากบทกฎหมายที่ให้อำนาจในการตราไว้ก็มี กฎเสนาบดีเหล่านี้หากได้รับพระบรมราชานุญาตแล้วก็มีผลใช้บังคับเป็นกฎหมายเสมอบทบัญญัติที่พระมหากษัตริย์ผู้ทรงรัฎฐาธิปัตย์ในครั้งนั้นทรงตราขึ้น เช่น

กฎเสนาบดีว่าด้วยที่กุศลสถานชนิดศาลเจ้า พ.ศ. 2463 ออกโดยอาศัยอำนาจในพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พุทธศักราช 2457 โดยปรากฏในคำปรารถแห่งกฎเสนาบดีนั้นว่า

มาตรา 5 ดังกล่าวนั้นว่า "ให้เสนาบดีผู้บัญชาการปกครองท้องที่มีอำนาจที่จะตั้งกฎข้อบังคับสำหรับจัดการให้เป็นไปตามพระราชบัญญัตินี้ ถ้าแลกฎนั้นได้รับพระราชทานพระบรมราชานุญาตและประกาศในหนังสือราชกิจจานุเบกษาแล้วก็ให้ถือว่าเป็นเหมือนส่วนหนึ่งในพระราชบัญญัตินี้"

กฎเสนาบดีฉบับนี้ได้รับพระบรมราชานุญาตและประกาศในราชกิจจานุเบกษาแล้ว แต่เหตุที่มาตรา 5 นั้นบังคับว่าให้เสนาบดีมีอำนาจตรากฎเพื่อดำเนินการให้เป็นไปตามพระราชบัญญัตินี้เท่านั้น และมาตรา 123 ที่อ้างถึงมีความว่า ให้กรมการอำเภอมีหน้าที่กำกับดูแลและสนับสนุนการปฏิบัติหน้าที่ของผู้ปกปักรักษาวัดหรือกุศลสถานอย่างอื่นที่เป็นสาธารณสถาน แต่กฎเสนาบดีนี้กลับให้อำนาจอธิบดีพระนครบาลถอดถอนผู้ปกปักรักษานั้นและแต่งตั้งคนใหม่แทนได้ ซึ่งเป็นการนอกเหนือไปจากที่บัญญัติไว้ในมาตรา 123 เช่นว่า จึงเกิดปัญหาขึ้นว่า กฎเสนาบดีฉบับนี้จะมีใช้บังคับได้ทั้งฉบับหรือเฉพาะข้อความที่ต้องตามเจตนารมณ์ของพระราชบัญญัติดังกล่าวเท่านั้น

ตามคำพิพากษาศาลฎีกาที่ 288, 289, 290, 291/2466 ศาลฎีกามีความเห็นในกรณีเป็นสองทางว่า

1) กฎเสนาบดีนั้นได้รับพระบรมราชานุญาตและประกาศในราชกิจจานุเบกษาแล้ว ย่อมใช้บังคับได้เสมอเป็นส่วนหนึ่งแห่งพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่เช่นว่านั้น

2) อันเจตนารมณ์แห่งมาตรา 5 ดังกล่าวนั้นไม่ได้หมายความว่ากฎเสนาบดีที่มีข้อความเกินเลยไปจะใช้เป็นกฎหมายได้ และการตรากฎหมายนั้นเป็นพระราชอำนาจ แต่การออกกฎเสนาบดีเป็นอำนาจของเสนาบดี ถ้ากฎเสนาบดีมีข้อควาทมนอกเหนือกฎหมายได้แล้วก็จะกลายเป็นว่ากฎเสนาบดีสามารถแก้กฎหมายของแผ่นดินได้ นอกจากนี้ การที่กฎเสนาบดีได้กำหนดอำนาจถอดถอนและแต่งตั้งผู้ปกปักรักษานั้น ไม่ได้เป็น "การกำกับดูแลและสนับสนุนการปฏิบัติหน้าที่ของผู้ปกปักรักษา" ตามมาตรา 123 เลย กับทั้งกฎเสนาบดีนี้ยังมีการกำหนดโทษทางอาญาสำหรับผู้ฝ่าฝืนอีกด้วย ซึ่งการกำหนดโทษเช่นนี้เป็นพระราชอำนาจ จึงถือว่ากฎเสนาบดีฉบับนี้ใช้บังคับไม่ได้

อย่างไรก็ดี ศาลฎีกาได้นำความขึ้นกราบบังคมทูลพระกรุณาขอพระราชทานพระบรมราชวินิจฉัยจากพระบาทสมเด็จพระปรเมนทรมหาวชิราวุธ พระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว ซึ่งพระราชทานมาว่า ตามธรรมเนียมประเพณีแต่ก่อนมา เมื่อพระราชทานพระบรมราชานุญาตให้ใช้กฎเสนาบดีได้แล้ว ต้องนับว่ากฎเสนาบดีนั้นเป็นกฎหมาย

มีกฎเสนาบดีบางฉบับซึ่งไม่มีลักษณะเป็นกฎเสนาบดีเลย เพราะไม่ได้ออกโดยอาศัยอำนาจตามบทกฎหมาย และมิได้รับพระราชทานพระบรมราชานุญาตด้วย แต่ก็มีผลใช้บังคับ กฎเหล่านี้มีเนื้อหาเป็นการวางระเบียบเกี่ยวกับกิจการภายในกระทรวง เช่น กฎเสนาบดีกระทรวงยุติธรรม ฉบับที่ 1 ว่าด้วยวิธีเก็บของกลาง

ภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 กฎกระทรวงได้แก่บทบัญญัติที่กระทรวงได้ตราขึ้นโดยอาศัยอำนาจที่ให้ไว้ในกฎหมาย คือ พระราชบัญญัติ พระราชกำหนด หรือพระราชกฤษฎีกา แล้วแต่กรณี หากตราขึ้นโดยนอกเหนืออำนาจ (ละติน: ultra vires) เช่นว่าแล้วย่อมมีผลเป็นโมฆะ

รัฐมนตรีว่าการกระทรวงผู้รักษาอำนาจตามพระราชบัญญัติหรือพระราชกำหนดซึ่งให้อำนาจรัฐมนตรีกระทรวงนั้น ๆ ออกกฎกระทรวง จะเป็นผู้เสนอร่างกฎกระทรวงต่อคณะรัฐมนตรี เมื่อคณะรัฐมนตรีมีมติเห็นชอบแล้ว รัฐมนตรีว่าการกระทรวงนั้นประกาศใช้ร่างกฎกระทรวงนั้นเป็นกฎหมายได้ โดยจะมีผลใช้บังคับเมื่อได้ประกาศในราชกิจจานุเบกษาแล้ว