ตัวแทน

ตัวแทน (agency) เป็นคำที่มีความหมายหลายนัย ขึ้นอยู่กับบริบทของการใช้ โดยในที่นี้จะแยกการพิจารณาเป็น 3 บริบทคือ การเมือง เศรษฐกิจ และสังคม ซึ่งคำว่าตัวแทนในทั้ง 3 บริบท มีความหมายร่วมกัน คือ การกระทำกิจกรรมอย่างใดอย่างหนึ่งที่ตัวเราเองไม่สามารถกระทำการนั้นเองได้ จึงจำเป็นต้องมีการเลือกตัวแทนขึ้นมา และมอบอำนาจให้กระทำกิจกรรมดังกล่าวแทนตน ไม่ว่าจะเป็นเรื่องการบริหาร การร่างกฎหมาย การทำสัญญาทางธุรกิจ การจ้างงาน หรือการเป็นตัวแทนของสาธารณะ เป็นต้น

ในบริบททางการเมือง การเลือกตัวแทนและการมอบอำนาจนั้น เป็นปรากฏการณ์ร่วมกันของการเมืองในระบอบประชาธิปไตยแบบตัวแทน ที่ตั้งอยู่บนปรัชญาการเมืองว่าประชาชนเป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตย แต่เมื่อประชาชนไม่สามารถมีส่วนร่วมทางการเมืองได้โดยตรง ด้วยข้อจำกัดของเวลา ความรู้ ทักษะและอื่น ๆ ประชาชนจึงพร้อมใจกันเลือกผู้แทน (representatives) และ “มอบหมายอำนาจ” ให้ผู้แทนเหล่านั้นตัดสินใจเชิงนโยบายและบริหารประเทศแทนตน ในความสัมพันธ์นี้ ประชาชนจึงเป็นเจ้าของอำนาจ (principal) ในขณะที่สมาชิกรัฐสภาและรัฐบาล เป็นตัวแทนที่ได้รับมอบหมายให้ทำหน้าที่แทน (agent) (Kiewiet and McCubbins, 1991)

ในทางทฤษฎี เบิร์ช (Birch, 2007: 134-140) ได้แบ่งตัวแทนออกเป็นประเภทต่าง ๆ บนฐานคิดที่ว่าประชาชนมีเหตุผลในการรักษาผลประโยชน์ของตัวเอง จึงได้เลือกผู้แทนที่จะสามารถรักษาผลประโยชน์ของตนได้มากที่สุด ในขณะเดียวกันผู้แทนก็มีผลประโยชน์ของตัวเองเช่นกัน เพื่อให้ได้มาซึ่งตำแหน่งทางการเมืองจึงต้องตอบสนองผลประโยชน์ของตัวเองและผลประโยชน์ของประชาชนที่เลือกตนเข้าสู่ตำแหน่งด้วย ฉะนั้น ในทางการเมือง ตัวแทนจึงเป็นเรื่องของผลประโยชน์ต่างตอบแทน (reciprocity) ระหว่างตัวแทนกับประชาชน

ในการพิจารณาการเป็นตัวแทนในเชิงโครงสร้าง มีจุดสนใจอยู่ 3 ส่วนคือประชาชนที่เป็นผู้เลือกผู้แทน (people ส่วนที่เป็น voter) ในฐานะที่เป็นผู้ตัดสินใจเลือกผู้แทนทางการเมือง (political representatives) แต่ผู้แทนดังกล่าวต้องแสดงความเป็นตัวแทนต่อประชาชนทั้งหมด (people ที่เป็นประชาชนโดยรวม the whole) ไม่เพียงแต่เฉพาะผู้เลือกตั้งที่เลือกตนมาเท่านั้น ความสัมพันธ์ในการเป็นตัวแทนจึงเชื่อมโยงกับบริบทและโครงสร้างมิติต่าง ๆ อย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ (Vieira and Runciman, 2008: 140-147)

ในทางเศรษฐกิจ การศึกษาเรื่องตัวแทนเป็นการวิเคราะห์ภายใต้กรอบความสัมพันธ์ระหว่างตัวการและตัวแทน (principal-agent framework) จะอธิบายกิจกรรมของการแทนที่เป็นความสัมพันธ์ระหว่างตัวการ (principal) และตัวแทน (agent) ที่สัมพันธ์กันผ่านสัญญาตัวแทน โดยทั่วไปตัวการต้องการตัวแทนที่สามารถทำงานให้แก่ตนได้อย่างเต็มที่สมบูรณ์ ในขณะที่ตัวแทนก็จะพยายามนำเสนอข้อดีของตัวเองและปกปิดข้อบกพร่องบางประการ เพื่อให้ได้รับเลือกจากตัวการและได้งานทำ ซึ่งทำให้เห็นว่าทั้งตัวการและตัวแทนต่างมีผลประโยชน์เป็นของตัวเองและพยายามให้ได้มาซึ่งผลประโยชน์จากความสัมพันธ์ดังกล่าว

ในทางสังคม ตัวแทนหมายถึงผู้ทำหน้าที่ในการขัดเกลาทางสังคม (agent of socialization) ในการสร้างความรู้ ความสามารถ ทักษะ ทัศนคติ อุดมการณ์ ฯลฯ ไปในทางที่สังคมต้องการและสามารถปรับตัวให้เข้ากับสังคมได้ ตัวแทนดังกล่าว เช่น ครอบครัว กลุ่มเพื่อน และโรงเรียน เป็นต้น นอกจากนี้ ตัวแทนในทางสังคมอาจหมายถึงกลุ่ม NGOs ต่าง ๆ ที่ทำงานในพื้นที่ประชาสังคม โดยกลุ่มองค์กรพัฒนาเอกชนจะแสดงตนว่าเป็นตัวแทนของผลประโยชน์สาธารณะ และคอยทำงานปกป้องผลประโยชน์ดังกล่าว

ในสังคมตะวันตกมีข้อถกเถียงถึงขอบเขตอำนาจของตัวแทนมาช้านาน ด้านหนึ่ง เอ็ดมันด์ เบิร์ก นักปราชญ์และนักการเมืองอังกฤษเคยกล่าวอย่างชัดเจนว่า รัฐสภาเป็นที่รวมของผู้ทำหน้าที่ถกเถียงพิจารณาปัญหาของคนทั้งประเทศ ที่มีผลประโยชน์แห่งชาติร่วมกันเป็นหนึ่งเดียว (representative as trustee) อคติต่อการปกป้องผลประโยชน์ท้องถิ่นที่คับแคบไม่สามารถนำไปสู่ผลประโยชน์ส่วนรวมได้ ดังนั้น เอ็ดมันด์ เบิร์ก บอกประชาชนในเขตเลือกตั้งของเขาอย่างชัดเจนว่า เขาไม่ผูกพันกับคำสั่งหรือข้อเรียกร้องจากคนที่เลือกเขาเข้าสภา แต่เขาจะตัดสินใจจากความคิดเห็นส่วนตัวที่ไม่มีอคติ โดยใช้วิจารณญาณ และสามัญสำนึกเป็นที่ตั้ง ซึ่งสอดคล้องกับแนวคิดของผู้ร่างรัฐธรรมนูญสหรัฐฯ เช่น เจมส์ เมดิสัน (James Madison) ได้แสดงความเห็นผ่านเอกสารที่เรียกว่า “ the Federalist Papers” หมายเลข 10 ว่าคุณสมบัติการเป็นตัวแทนในระบบการเมือง จะต้องเป็นผู้ที่ฉลาดกว่า มีความรักชาติ และความยุติธรรมมากกว่า อันจะนำไปสู่การเล็งเห็นผลประโยชน์ส่วนรวมของมหาชนได้ดีกว่าการกระทำตามสิ่งที่ประชาชนต้องการเท่านั้น ขณะที่ความต้องการของมหาชนที่ว่านี้อาจนำไปสู่การเอารัดเอาเปรียบ หรือ กดขี่กลุ่มอื่น ๆ ได้เช่นกัน (Hamilton, Madison and Jay, 2003: 76-77)

ต่อมาเมื่อคลื่นแห่งกระแสประชาธิปไตยแผ่ขยายไปทั่วโลก พร้อม ๆ กับการตอกย้ำถึงความสำคัญของ “เสียงของประชาชนคือเสียงสวรรค์” (vox populi vox dei) ที่เพิ่มขึ้น แนวคิดว่าด้วยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเป็นตัวแทนผลประโยชน์แห่งชาติของเอ็ดมันด์ เบิร์ก ถูกทดแทนด้วยความเชื่อว่า “ผู้แทน” คือผู้ได้รับมอบหมายให้ทำหน้าที่ “แทน” ประชาชน (representative as a delegate) ดังนั้นจึงควรทำตามคำสั่งและความต้องการของผู้เลือกตั้ง และจะไม่ทำการในสิ่งที่ผู้เลือกตั้งไม่ประสงค์ให้ทำ

ประเทศหนึ่งจะเป็นประชาธิปไตยได้ ขึ้นอยู่กับการมีกลไกที่ให้เจ้าของอำนาจสามารถ “เลือก” และ “ควบคุม” การทำหน้าที่ของตัวแทนหรือผู้รับมอบอำนาจได้ ในทางปฏิบัติการเลือกและการควบคุมรวมถึงการลงโทษและการให้รางวัล นั่นหมายความว่าประชาชนมีอำนาจในการเลือก ควบคุม ลงโทษ และให้รางวัลผู้แทนของตน และสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนต้องมีอำนาจเลือก ควบคุม ลงโทษ และให้รางวัลนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรี ในฐานะที่เป็นผู้รับมอบอำนาจจากประชาชนโดยตรง

โดยทั่วไป กลไกการตรวจสอบในความสัมพันธ์ระหว่างเจ้าของอำนาจและผู้รับมอบหมายสามารถแบ่งได้เป็น 4 ช่องทาง คือ

ในระบอบประชาธิปไตย กระบวนการเพื่อให้ได้ตัวแทนคือการเลือกตั้ง ปัญหาในการเลือกตัวแทนแบ่งได้กว้าง ๆ เป็นสองประเด็นคือ

จะเห็นว่า “การเลือกตัวแทน” เป็นจุดเริ่มต้นในการให้สัญญาระหว่างเจ้าของอำนาจและผู้รับมอบอำนาจ ดังนั้น กระบวนการสรรหาและการคัดเลือกผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองจึงเป็นมาตรการที่ควบคุมสายสัมพันธ์ระหว่างประชาชนกับตัวแทนก่อนเข้ารับตำแหน่ง (ex ante) และเมื่อเป็นตัวแทนแล้ว ระบบการเมืองต้องมีมาตรการควบคุมสายสัมพันธ์ระหว่างประชาชนกับตัวแทนภายหลังเข้ารับตำแหน่ง (ex post) เพื่อกำกับให้การทำหน้าที่ของตัวแทนถูกตรวจสอบได้โดยเจ้าของอำนาจคือประชาชนผู้เลือกตั้ง การเลือกผิดนอกจากจะทำให้ประชาชนได้ตัวแทนที่ไร้ความรู้ความสามารถ ยังได้ผู้รับมอบอำนาจที่มีการกระทำอันซ่อนเร้น (hidden action) ที่ผิดแผกไปจากเจตนารมณ์ของเจ้าของอำนาจ ผลก็คือตัวแทนไม่คำนึงถึงประโยชน์ของเจ้าของอำนาจ ใช้อำนาจจนก่อให้เกิดปัญหามาตรฐานทางจริยธรรม (moral hazard) พฤติกรรมของตัวแทนที่มีผลประโยชน์และแรงจูงใจในการทำหน้าที่ไม่สอดคล้องและไม่ตอบสนองผลประโยชน์ของเจ้าของอำนาจที่ผ่านมาส่งผลให้เกิดความไม่ไว้วางใจ (distrust) ของประชาชนซึ่งเป็นเจ้าของอำนาจ (principal) ที่มีต่อสมาชิกรัฐสภาและรัฐบาลซึ่งเป็นตัวแทนที่ได้รับมอบหมาย (agent) ความไม่ไว้วางใจดังกล่าวถือได้ว่าเป็นส่วนหนึ่งของปัญหาความชอบธรรมในการใช้อำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติและบริหาร ซึ่งจะส่งผลต่อเสถียรภาพของระบบการเมืองในระยะยาว (สิริพรรณ, 2552: 403-452)

ในสังคมไทยนั้น ปัญหาซึ่งกลายเป็นรากเหง้าแห่งปัญหาทั้งปวงคือ การที่ผู้รับมอบอำนาจไปทำหน้าที่เป็นตัวแทน ไม่ได้ทำหน้าที่ทั้งในมิติที่มีผลประโยชน์แห่งชาติร่วมกันเป็นหนึ่งเดียว (trustee) และมิติที่สะท้อนความต้องการของผู้เลือกตั้ง (delegate) ส่วนหนึ่งเป็นเพราะการขาดกลไกให้ประชาชนเข้าถึงข้อมูลการทำหน้าที่ของตัวแทน ไม่ว่าจะเป็นการออกกฎหมาย เข้าประชุมสภา หรือตรวจสอบรัฐบาล ในสังคมไทย ประชาชนน้อยคนและน้อยครั้งที่ใช้สิทธิเลือกตั้งเพื่อลงโทษและควบคุมตัวแทนของตน ทำให้การแข่งขันเพื่อรักษาผลประโยชน์ของประชาชนไม่สมบูรณ์ และนำไปสู่ภาวะ “ไม่จำเป็นต้องใช้ความพยายาม” (failure of effort) ของตัวแทนไทย ประเด็นเรื่องเจ้าของอำนาจและผู้รับมอบอำนาจในระบบรัฐสภาไม่ใช่เป็นเพียงความสัมพันธ์ระหว่างประชาชนและตัวแทนเท่านั้น แต่ยังครอบคลุมถึงความสัมพันธ์เชิงอำนาจระหว่างฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติ ในระบอบประชาธิปไตยระบบรัฐสภาที่ประชาชนเลือกสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร และสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเลือกนายกรัฐมนตรี จากนั้นนายกรัฐมนตรีจึงแต่งตั้งคณะรัฐมนตรีอีกชั้นหนึ่ง ทำให้สมาชิกรัฐสภามีฐานะเป็นเจ้าของอำนาจ (principal) ลำดับที่สองที่ได้ยินยอมส่งทอดอำนาจบริหารไปยังนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรี ฝ่ายหลังจึงอยู่ในฐานะผู้รับมอบอำนาจ (agent) จากรัฐสภา ซึ่งเป็นที่มาของหลักการที่ฝ่ายบริหารต้องรับผิดชอบต่อ (accountable to) ฝ่ายนิติบัญญัติ (สิริพรรณ, 2552: 403-452)