สัญญาทางปกครองในกฎหมายฝรั่งเศส

ประเทศฝรั่งเศสเป็นประเทศที่ใช้ระบบศาลคู่ โดยมีศาลยุติธรรมมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีทั่วไป และมีศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาเกี่ยวกับคดีปกครอง และในกรณีที่มีปัญหาเกี่ยวกับเขตอำนาจศาล ศาลชี้ขาดเขตอำนาจศาล (Tribunal des conflits) จะทำหน้าที่ชี้ขาดตัดสินว่าคดีใดอยู่ในเขตอำนาจของศาลใด

หลักที่ใช้ในการพิจารณาว่าคดีใดเป็นคดีทั่วไปหรือคดีปกครองนั้น มีวิวัฒนาการมาอย่างเป็นระบบ โดยศาลปกครองฝรั่งเศสได้สร้างทฤษฎีต่างๆ ขึ้นมาเพื่ออธิบายว่าคดีใดเป็นคดีปกครองหรือเป็นคดีอื่น ทฤษฎีในสมัยแรกๆ ที่มีอิทธิพลต่อศาลคือ ทฤษฎีการกระทำที่เป็นการใช้อำนาจ (acte d'autorité) และการกระทำที่เป็นการบริหารจัดการ (acte de gestion) ทฤษฎีนี้มีผลทำให้ศาลปกครองมีเขตอำนาจพิจารณาเฉพาะคดีที่เป็นการกระทำที่เป็นการใช้อำนาจเท่านั้น ซึ่งสัญญาที่รัฐทำกับเอกชนประเภทต่าง ๆ โดยหลักถือว่าเป็นการกระทำขอฝ่ายปกครองที่มีลักษณะเป็นการบริหารจัดการ ดังนั้น คดีเกี่ยวกับสัญญาทั้งหลายจึงไม่อยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครอง ยกเว้นสัญญาบางประเภทที่กฎหมายกำหนดไว้ให้อยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครอง เช่น สัญญาจ้างก่อสร้างและบำรุงรักษาอาคารและถาวรวัตถุของรัฐ ส่วนสัญญาสัมปทานบริการสาธารณะซึ่งไม่มีกฎหมายกำหนดถึงเขตอำนาจของศาลโดยหลักจึงต้องอยู่ในเขตอำนาจศาลยุติธรรม แต่ศาลปกครองก็รับคดีประเภทนี้ไว้พิจารณามาโดยตลอด ทำให้เกิดปัญหาจนต้องสร้างทฤษฎีใหม่ คือ ทฤษฎีว่าด้วยอำนาจมหาชน (théorie de la puissance publique) และทฤษฎีว่าด้วยการบริการสาธารณะ (théorie du service public) ขึ้นมาในระบบกฎหมายปกครองเพื่อใช้แบ่งแยกว่าคดีใดมีลักษณะเป็นคดีปกครองที่จะอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองหรือคดีใดเป็นคดีแพ่งที่จะอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม ซึ่งสัญญาของฝ่ายปกครองก็จะอยู่ภายใต้หลักเกณฑ์การแบ่งแยกดังกล่าว ทำให้สัญญาของฝ่ายปกครองแบ่งออกเป็นสัญญาทางปกครองและสัญญาทางแพ่งซึ่งอยู่ภายใต้ เขตอำนาจศาลต่างกันและกฎหมายที่ใช้บังคับก็แตกต่างกัน ดังนั้น จึงเห็นได้ว่าความคิดในเรื่องของสัญญาทางปกครองของฝรั่งเศสเกิดขึ้นจากระบบกฎหมายของประเทศนั้นนั่นเอง 
ในประเทศฝรั่งเศส มีการพัฒนาด้านกฎหมายมหาชนมากว่าร้อยปี และดังที่ได้กล่าวมาแล้วว่าแนวความคิดเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองเป็นผลมาจาก คำพิพากษาของสภาแห่งรัฐ (ในฐานะศาลปกครองสูงสุด) ที่วางหลักไว้ สัญญาทางปกครองของฝรั่งเศสแบ่งออกเป็น ๒ ประเภท คือ ประเภทแรก สัญญาทางปกครองโดยการกำหนดของกฎหมาย ซึ่งจะมีกฎหมายกำหนดไว้โดยชัดแจ้งว่าสัญญาใดเป็นสัญญาทางปกครอง หรือในบางกรณีกฎหมายกำหนดโดยทางอ้อมว่าให้คดีเกี่ยวกับสัญญาประเภทนั้นอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ก็ต้องถือว่าเป็นสัญญาที่กฎหมายกำหนดให้อยู่ในอำนาจของศาลปกครองเช่นกัน เช่น สัญญาว่าจ้างเอกชนก่อสร้างหรือทำนุบำรุงอสังหาริมทรัพย์ที่ใช้เพื่อสาธารณประโยชน์ สัญญาให้ครอบครองสาธารณสมบัติของแผ่นดิน สัญญาขายอสังหาริมทรัพย์ของรัฐ สัญญากู้ยืมเงินโดยรัฐ เป็นต้น ในขณะที่สัญญาจัดหาเสบียงอาหารของทหาร และสัญญาให้เช่าที่ดินขององค์กรปกครองท้องถิ่นเพื่อเกษตรกรรมนั้น เป็นสัญญาที่กฎหมายกำหนดให้อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม ประเภทที่สอง สัญญาทางปกครองโดยสภาพ ซึ่งเป็นกรณีที่เกิดจากการวางหลักของ ศาลปกครองเมื่อมีคดีขึ้นสู่การพิจารณาของศาล และศาลเห็นว่าสภาพและเนื้อหาของสัญญานั้นมีประโยชน์สาธารณะเกี่ยวข้องโดยตรง ศาลปกครองฝรั่งเศสได้วินิจฉัยเป็นบรรทัดฐานว่าสัญญาทางปกครองโดยสภาพจะต้องมีลักษณะ ๒ ประการ กล่าวคือ ประการแรก ได้แก่คู่สัญญาซึ่งจะต้องมีฝ่ายปกครองเป็นคู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายหนึ่งเสมอ ประการที่สอง ได้แก่วัตถุประสงค์ของสัญญาซึ่งจะต้องเป็นการให้คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง หรือได้แก่การที่เนื้อหาหรือข้อกำหนดของสัญญานั้นแสดงให้เห็นถึงลักษณะพิเศษอันเป็นการให้เอกสิทธิ์แก่ฝ่ายปกครองเหนือคู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่ง เช่น การกำหนดให้ฝ่ายปกครองมีสิทธิแก้ไขเปลี่ยนแปลงสัญญาหรือเลิกสัญญาได้โดยคู่สัญญาฝ่ายเอกชนไม่ต้องยินยอม เป็นต้น ทั้งนี้ เพื่อให้การจัดทำบริการสาธารณะของฝ่ายปกครองบรรลุผล

อย่างไรก็ตาม เพื่อให้เกิดความชัดเจนและเพื่อแก้ปัญหาข้อยุ่งยากที่ว่าสัญญาใดเป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่ ซึ่งจะต้องฟ้องคดีให้ถูกศาล ประเทศฝรั่งเศสได้ออกประมวลกฎหมายพัสดุฉบับใหม่มีผลบังคับใช้เมื่อวันที่ ๗ มีนาคม ค.ศ. ๒๐๐๑ โดยกำหนดให้สัญญาทุกสัญญาที่ทำขึ้นตามประมวลกฎหมายพัสดุดังกล่าว เป็นสัญญาทางปกครองทั้งหมด ดังนั้น หลักที่ว่าสัญญาใดเป็นสัญญาที่มีข้อกำหนดที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของฝ่ายปกครองแล้ว ย่อมเป็นสัญญาทางปกครองจะมีที่ใช้น้อยลงอย่างมาก เพราะสัญญาของฝ่ายปกครองส่วนใหญ่จะทำตามประมวลกฎหมายพัสดุ ซึ่งก็นับว่า เป็นความสะดวกในการแบ่งแยกระหว่างคดีปกครองกับคดีแพ่ง
กระบวนการในการใช้สัญญาเป็นเครื่องมือในการจัดทำบริการสาธารณะของฝ่ายปกครองไม่ว่าจะเป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่ อาจอยู่ภายใต้หลักเกณฑ์ในหลายเรื่องที่เหมือนกัน โดยเฉพาะอย่างยิ่งในขั้นตอนการเข้าทำสัญญา แต่ส่วนที่แตกต่างกันชัดเจนก็คือผลของสัญญา สำหรับเรื่องแบบของสัญญานั้น โดยปกติแล้วจะทำเป็นลายลักษณ์อักษร เพราะกฎหมายหรือระเบียบข้อบังคับของฝ่ายปกครองกำหนดไว้ ทั้งนี้ มิได้หมายความว่าฝ่ายปกครองจะทำสัญญากับเอกชนด้วยวาจาไม่ได้ ดังนั้น จึงต้องพิจารณาว่าถ้ามีกฎหมายกำหนดแบบของสัญญาไว้ สัญญานั้นจะต้องทำตามแบบดังกล่าว แต่ถ้าระเบียบของฝ่ายปกครองกำหนดให้ฝ่ายปกครองต้องทำสัญญาใดเป็นหนังสือและฝ่ายปกครองไปทำด้วยวาจาไม่ว่าจะเป็นสัญญาประธานหรือสัญญาแก้ไข เพิ่มเติมสัญญาประธานที่ทำเป็นหนังสือ ก็ต้องพิจารณาว่าระเบียบนั้นใช้บังคับกับคู่สัญญาที่เป็นบุคคลภายนอกหรือไม่ ถ้ามุ่งหมายใช้ในฝ่ายปกครอง สัญญาที่ทำด้วยวาจานั้นก็มีผลสมบูรณ์
ฝ่ายปกครองมิได้มีอิสระที่จะทำสัญญาใดๆ กับผู้ใดก็ได้เหมือนอย่างในกรณีของเอกชน การก่อให้เกิดสัญญาของฝ่ายปกครองไม่ว่าจะเป็นสัญญาทางปกครอง หรือสัญญาทางแพ่ง จะต้องอยู่ภายใต้กฎเกณฑ์ที่กฎหมายหรือระเบียบข้อบังคับของ ทางราชการกำหนด ดังนั้น เสรีภาพในการเข้าทำสัญญาทางปกครองจึงมักจะถูกจำกัด ใน ๒ ด้าน คือ การเลือกคู่สัญญา และการกำหนดข้อสัญญา

นอกจากนี้ยังมีปัญหาอีกประเด็นหนึ่งที่ต้องทำความเข้าใจและแยกแยะ กล่าวคือสถานะทางกฎหมาย ระหว่างสัญญาสำเร็จรูปที่ถูกกำหนดโดยหน่วยงานอื่น ที่มิใช่คู่สัญญากับสัญญาสำเร็จรูปที่กำหนดโดยหน่วยงานคู่สัญญา ซึ่งโดยทฤษฎีแล้วจะมีผลแตกต่างกัน กล่าวคือ หากเป็นสัญญาสำเร็จรูปที่หน่วยงานคู่สัญญาเป็นผู้กำหนดเอง สัญญาจะมีสถานะเป็นสัญญาในลักษณะของสัญญาจำยอม ที่คู่สัญญาฝ่ายเอกชนไม่มีสิทธิต่อรองการกำหนดสิทธิหน้าที่หรือเงื่อนไขของสัญญา มีสิทธิเพียงที่จะรับรู้ข้อความของสัญญาและตัดสินใจว่าจะลงนามเป็นคู่สัญญาหรือไม่เท่านั้น แต่หากสัญญาสำเร็จรูปดังกล่าวถูกกำหนดโดยหน่วยงานอื่นเพื่อใช้เป็นแบบมาตรฐานของฝ่ายปกครอง เช่น แบบสัญญาตามระเบียบฯ พัสดุ ตัวแบบมาตรฐานนี้จะมีสถานะทางกฎหมายเป็นกฎที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไป อันมีผลต่อการนำคดีขึ้นสู่ศาลและการนำหลักกฎหมายของแต่ละกรณีมาปรับใช้
ผลของสัญญาทางปกครองจะมีลักษณะหลายประการที่แตกต่างจากสัญญาทางแพ่ง ศาลปกครองฝรั่งเศสโดยเฉพาะอย่างยิ่งสภาแห่งรัฐได้สร้างและพัฒนาระบบเฉพาะสำหรับสัญญาทางปกครองขึ้นมาใน ๓ กรณีที่สำคัญ ดังต่อไปนี้
คู่สัญญาฝ่ายปกครองมีเอกสิทธิ์ที่สำคัญดังนี้ คือ อำนาจในการควบคุมดูแลการปฏิบัติตามสัญญา การบังคับการให้เป็นไปตามสัญญา การแก้ไขข้อสัญญาได้ฝ่ายเดียว และการเลิกสัญญาฝ่ายเดียวเพื่อประโยชน์สาธารณะ แต่ในการใช้เอกสิทธิ์หรืออำนาจที่กล่าวมา คู่สัญญาฝ่ายปกครองก็มีหน้าที่ช่วยเหลือเยียวยาคู่สัญญาฝ่ายเอกชนตามความเหมาะสมและเป็นธรรม
คู่สัญญาฝ่ายเอกชนมีหน้าที่ต้องปฏิบัติตามสัญญาและต้องยอมรับเอกสิทธิ์ของคู่สัญญาฝ่ายปกครอง ขณะเดียวกันก็มีสิทธิเรียกค่าเสียหายจากคู่สัญญาฝ่ายปกครองที่มีลักษณะพิเศษและสัมพันธ์กับเอกสิทธิ์ของคู่สัญญาฝ่ายปกครอง
ระบบของสัญญาทางปกครองที่กล่าวมาข้างต้นนั้น เป็นการสรุประบบของประเทศฝรั่งเศสเป็นหลักเพื่อให้เห็นภาพว่า สัญญาทางปกครองมีลักษณะพิเศษแตกต่างจากสัญญาทางแพ่งทั้งของฝ่ายปกครองและในระหว่างเอกชนด้วยกันอย่างไรบ้าง จริง ๆ แล้ว ยังมีรายละเอียดปลีกย่อยอีกมากมาย ทั้งนี้ เพราะเป็นผลมาจากแนวคำวินิจฉัยของศาลปกครองฝรั่งเศสเป็นเวลาร้อยกว่าปี