Eko Prasojo Teguh Kurniawan Azwar Hasan REFORMASI BIROKRASI DALAM PRAKTEK: Kasus di Kabupaten Jembarana Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Indonesia
REFORMASI BIROKRASI DALAM PRAKTEK: KASUS DI KABUPATEN JEMBRANA Inovasi bagi sebuah Pemerintahan Daerah merupakan suatu keharusan dalam upaya mencapai kemakmuran dan kesejahteraan bagi masyarakat dan daerahnya. Inovasi sendiri merupakan sebuah proses yang dimulai dengan keinginan untuk menjadi lebih baik yang untuk kemudian mewujudkannya dan membuatnya berjalan dengan baik. dilanjutkan dengan usaha terhadap Buku sejumlah pertanyaan mengenai inovasi program yang dilakukan oleh Pemerintah Kabupaten Jembrana serta sejauhmana inovasi program tersebut adalah benar-benar dapat dikatakan sebagai sebuah inovasi yang telah memenuhi sejumlah kriteria (indikator) tertentu dan menjadi best practices yang dapat menjadi pelajaran (lessons learned) dan contoh bagi Pemerintah Daerah lainnya. ini mencoba memberikan jawaban Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota (PKPADK) didirikan dalam rangka menjawab berbagai permasalahan pembangunan administrasi baik pada tingkat daerah maupun kota di Indonesia yang semakin komplek. PKPADK bertujuan untuk mengembangkan kemampuan tenaga peneliti/staf pengajar Departemen Ilmu Administrasi FISIP UI dalam menganalisis berbagai permasalahan pembangunan administrasi khususnya di daerah dan kota. Disamping itu, Pusat Kajian ini juga dimaksudkan untuk menjembatani antara dunia akademis dengan dunia praktisi di dalam mencari solusi terhadap masalah-masalah pembangunan administrasi daerah dan kota. Buku ini diterbitkan dengan dukungan dana dari Yayasan TIFA ISBN 979-98985-0-1
REFORMASI BIROKRASI DALAM PRAKTEK: KASUS DI KABUPATEN JEMBRANA Eko Prasojo Teguh Kurniawan Azwar Hasan Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Indonesia
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana Diterbitkan oleh: Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Indonesia Kampus FISIP UI, Gedung B, Lantai 2 Depok 16424 Email: pkpadk@telkom.net Copyrights PKPADK FISIP UI Oktober 2004 ISBN 979 - 98985 - 0 - 1 Desain Cover, Layout dan Photo by Teguh Kurniawan. Cover Photo (searah jarum jam): Tempat Praktek Dokter JKJ, Ruang Kelas SMPN 4 Mendoyo, Areal Sawah ii
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI Daftar Isi Daftar Isi Kata Pengantar Ucapan Terima Kasih Bab 1 Pendahuluan 1.1 Latar Belakang 1.2 Best Practices sebagai Dasar Inovasi: Kriteria dan Parameternya 1.3 Metodologi Pengukuran Best Practices Bab 2 Gambaran Singkat Program Inovasi 2.1 Kabupaten Jembrana Selayang Pandang 2.1.1 Visi dan Misi Kabupaten Jembrana 2.1.2 Wilayah Administratif 2.1.3 Kependudukan 2.1.4 Tenaga Kerja 2.1.5 Pendidikan 2.1.6 Kesehatan 2.1.7 Peternakan 2.1.8 Perikanan Laut dan Darat 2.1.9 Pertanian dan Perkebunan 2.2 Jembrana Menggagas Program-Program Inovasi 2.2.1 Pengelompokkan Program Inovasi 2.2.2 Deskripsi Singkat Program Inovasi 2.2.2.1 Bidang Pendidikan 2.2.2.2 Bidang Perekonomian, Tenaga Kerja, dan Kependudukan 2.2.2.3 Bidang Pertanian 2.2.2.4 Bidang Perizinan dan Struktur Pemerintahan iii iii ix xi 1 1 3 11 15 15 15 17 17 20 22 24 26 30 32 38 39 43 44 49 57 60
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana Bab 3 Best Practices Program Inovasi 3.1 Jembrana Mewujudkan Kesempatan Belajar yang seluas-luasnya (Bebas Iuran Sekolah dan Beasiswa) 3.1.1 Situasi Sebelum Program 3.1.2 Keterlibatan Masyarakat dalam Penyusunan dan Pelaksanaan Program 3.1.3 Mobilisasi Sumberdaya dalam Program 3.1.4 Proses dan Masalah yang Dihadapi 3.1.5 Hasil yang Dicapai Melalui BIS 3.1.6 Keberlanjutan Program 3.1.7 Pengalaman dan Kemungkinan Replikasi oleh Daerah Lain 3.2 Menuju Jembrana Sehat 2005 melalui Jaminan Kesehatan Jembrana (JKJ) 3.2.1 Situasi Sebelum Program 3.2.2 Keterlibatan Masyarakat dalam Penyusunan dan Pelaksanaan Program 3.2.3 Mobilisasi Sumberdaya dalam Program 3.2.4 Proses dan Masalah yang Dihadapi 3.2.5 Hasil yang Dicapai Melalui JKJ 3.2.6 Keberlanjutan Program 3.2.7 Pengalaman dan Kemungkinan Replikasi oleh Daerah Lain 3.3 Jembrana Meningkatkan Daya Beli Masyarakat 3.3.1 Situasi Sebelum program 3.3.2 Keterlibatan Masyarakat dalam Penyusunan dan Pelaksanaan Program 3.3.3 Mobilisasi Sumber Daya dalam Program 3.3.4 Proses dan Masalah yang dihadapi 3.3.5 Hasil yang Dicapai melalui Dana Bergulir 3.3.6 Keberlanjutan program 3.3.7 Pengalaman dan Kemungkinan Replikasi oleh Daerah Lain iv 71 71 72 77 82 87 91 98 100 103 104 110 114 120 125 129 132 134 134 136 139 142 146 151 153
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI Bab 4 Analisis Program Inovasi 4.1 Pemahaman Masyarakat Terhadap Program 4.2 Partisipasi Masyarakat dalam Penyusunan dan Pelaksanaan Program 4.3 Peran Lembaga Adat dan Organisasi Lokal Lainnya 4.4 Dampak Program 4.5 Dominasi Peran Bupati Dalam Program Inovasi 4.6 Efisiensi dan Efektivitas Program Inovasi 4.7 Budaya Birokrasi 4.8 Pemilihan Prioritas 4.9 Aspek Keberlanjutan Program Bab 5 Rekomendasi 5.1 Pengembangan Program di Kabupaten Jembrana 5.1.1 Penguatan partisipasi Masyarakat dalam Penyusunan Program Institusionalisasi Program 5.1.2 5.1.3 Perbaikan Sistem Secara Menyeluruh 5.1.4 Transparansi Sistem Informasi Program Inovasi (SIPI) 5.1.5 Sistem Integritas Daerah Jembrana (SID-Jembrana) 5.2 Replikasi Referensi v 157 157 159 162 163 165 166 167 168 169 171 171 171 172 172 173 174 175 179
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana Daftar Tabel Tabel 1 Tabel 2 Tabel 3 Tabel 4 Tabel 5 Tabel 6 Tabel 7 Tabel 8 Tabel 9 Tabel 10 Tabel 11 Tabel 12 Tabel 13 Tabel 14 Tabel 15 Tabel 16 Tabel 17 Tabel 18 Tabel 19 Tabel 20 Tabel 21 Tabel 22 Tabel 23 Tabel 24 Indikator Kependudukan Kabupaten Jembrana tahun 2000 Komposisi Penduduk menurut Kelompok Umur tahun 2000 Komposisi Penduduk berdasarkan Jenjang Pendidikan tahun 2000 Penduduk Usia Kerja berdasarkan Pendidikan Tahun 2000 Perkembangan Tingkat Kesempatan Kerja tahun 1999 - 2000 Hasil Pelaksanaan Program Pendidikan Indikator Kesehatan Indikator Pelayanan Rawat Inap RSU Negara Sepuluh Jenis Penyakit terbesar tahun 2001 Tenaga Kesehatan menurut Jenis tahun 2002 Populasi Ternak Produksi Daging. Produksi Telor Produksi Komoditas Pertanian Per Tahun Luas Perkebunan Rakyat di masing-masing Kecamatan Luas Perkebunan Swasta Besar Komoditas Andalan Komoditas Binaan Program Inovasi berdasarkan Locus, Fokus, Objektif, dan Metode Pelaksanaannya Statistik Pegawai Kabupaten Jembrana Perkembangan Pendidikan Jembrana sebelum Pelaksanaan Program Kondisi Fisik SD Negeri/Swasta/MI di Kabupaten Jembrana tahun 2000 Persepsi Masyarakat terhadap Situasi sebelum Program BIS Dilaksanakan Persepsi Tokoh Masyarakat terhadap Keterlibatan dalam Penyusunan dan Pelaksanaan Program Inovasi Pembebasan Iuran Sekolah Persepsi Masyarakat Umum terhadap Keterlibatan dalam Penyusunan dan Pelaksanaan Program Inovasi Pembebasan Iuran Sekolah Tabel 25 vi 18 19 20 21 21 23 24 24 25 25 28 29 29 34 35 35 37 37 41 65 74 75 76 79 81
Tabel 26 Tabel 27 Tabel 28 Tabel 29 Tabel 30 Tabel 31 Tabel 32 Tabel 33 Tabel 34 Tabel 35 Tabel 36 Tabel 37 Tabel 38 Tabel 39 Tabel 40 Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI Persepsi Tokoh Masyarakat terhadap Peran Bupati dalam Penyusunan dan Pelaksanaan Program Inovasi Pembebasan Iuran Sekolah Persepsi Masyarakat Umum terhadap Peran Bupati dalam Penyusunan/Pelaksanaan Program Inovasi Pembebasan Iuran Sekolah Program Pemberian Beasiswa untuk Siswa Sekolah Swasta Indikator Keberhasilan Pendidikan di Kabupaten Jembrana Indikator Keberhasilan Pendidikan Kabupaten Jembrana dibandingkan dengan Standar Propinsi dan Standar Nasional tahun 2003 Alokasi Dana Rumah Sakit dan Puskesmas di Kabupaten Jembrana tahun 2000 dan 2001 Persepsi Masyarakat terhadap Situasi sebelum Program JKJ dilaksanakan Persepsi Tokoh Masyarakat terhadap Keterlibatan dalam Penyusunan dan Pelaksanaan Program JKJ Persepsi Masyarakat Umum terhadap Keterlibatan dalam Penyusunan dan Pelaksanaan Program JKJ Alokasi dan Sumber Pembiayaan Program JKJ tahun 2002 - 2004 Persepsi Tokoh Masyarakat terhadap Peran Bupati dalam Penyusunan dan Pelaksanaan Program JKJ Persepsi Masyarakat Umum terhadap Peran Bupati dalam Penyusunan/Pelaksanaan Program Inovasi JKJ Persepsi Masyarakat terhadap Keterlibatan dalam Penyusunan dan Pelaksanaan Program Dana Bergulir Persepsi Masyarakat terhadap Peran Bupati dalam Penyusunan dan Keberlanjutan Program Dana Bergulir Jumlah KK Miskin di Kabupaten Jembrana vii 84 85 89 93 93 106 109 111 112 116 117 118 138 139 148
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana Daftar Gambar Gambar 1 Gambar 2 Gambar 3 Gambar 4 Gambar 5 Gambar 6 Prosedur Pengurusan Izin Alur Program Pembebasan Iuran Sekolah Alur Program Inovasi JKJ Lembaga-Lembaga Terkait dalam Dana Bergulir Alur Pengajuan Proposal Dana Bergulir Alur Keterlibatan Masyarakat dalam Penyusunan dan Pelaksanaan Program Daftar Diagram Diagram 1 Diagram 2 Diagram 3 Diagram 4 Diagram 5 Diagram 6 Diagram 7 Diagram 8 Diagram 9 Dampak Program Pembebasan SPP Kualitas Pendidikan dengan Adanya Pembebasan SPP Persoalan yang Dihadapi dalam JKJ Dampak Adanya JKJ Perbedaan Mendasar setelah Adanya JKJ Indikator Kesehatan Kabupaten Jembrana Indikator Pelayanan Rawat Inap RSU Negara Persepsi Masyarakat terhadap Manfaat Program Persepsi Masyarakat terhadap Berbagai Manfaat yang Diperoleh Persepsi Masyarakat Terhadap Keberlanjutan Program Diagram 10 viii 61 88 122 143 144 161 96 97 121 126 127 128 129 149 150 153
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI Kata Pengantar Buku ini merupakan versi lain dari hasil Kajian "Program Identifikasi dan Pemetaan Inovasi Program Pemerintah Kabupaten Jembrana" yang dilaksanakan oleh PKPADK FISIP UI dengan dukungan pendanaan dari Yayasan TIFA dan Pemerintah Kabupaten Jembrana. Apa yang terangkum dalam buku ini masih banyak memiliki sejumlah kekurangan, mengingat keterbatasan waktu, dana, tenaga, serta kemampuan yang kami miliki dalam pelaksanaan kajian dan pembuatan buku ini. Karenanya, untuk segala kekurangan tersebut, Kami memohon maaf sekaligus masukan dari segenap pembaca guna penyempurnaan lebih lanjut dari buku ini di masa datang Kami juga berharap bahwa buku ini dapat memberikan masukan berharga dalam upaya memperkuat, memajukan, dan memandirikan Daerah dan masyarakatnya di era Otonomi Daerah saat ini. Depok, Oktober 2004 EP, TK, AH ix
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana x
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI Ucapan Terima Kasih Dalam pelaksanaan kajian dan penulisan buku ini, kami telah mendapatkan bantuan berharga dari sejumlah pihak, karenanya kami mengucapkan terima kasih kepada pihak- pihak berikut ini: Yayasan TIFA dalam hal ini Bapak Alexander Irwan dan Bapak Henry Siahaan atas kepercayaan dan masukan-masukannya yang berharga Bupati Jembrana Bapak Prof. Dr. Drg. I Gede Winasa beserta segenap jajarannya atas penerimaannya yang hangat terhadap Kami selama melakukan kajian serta bantuan fasilitas, data, informasi dan bahan pendukung lainnya. Dekan FISIP UI dalam hal ini Asisten Riset dan Publikasi Bapak Dr. Adrianus Meliala, MSc, MSi atas dukungannya terhadap pelaksanaan kajian Pihak-pihak lainnya yang telah memberikan informasi dan masukan berharga dalam proses pelaksanaan kajian dan pembuatan buku ini Kajian dan buku ini tidak akan terwujud tanpa bantuan dari Bapak/Ibu/Saudara/Saudari sekalian. xi
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI Bab 1. Pendahuluan 1.1. Latar Belakang Inovasi bagi sebuah Pemerintahan Daerah merupakan suatu keharusan dalam upaya mencapai kemakmuran dan kesejahteraan bagi masyarakat dan daerahnya. Telah begitu banyak contoh yang dapat kita lihat mengenai terbukti mampu membawa inovasi sebelumnya kemajuan bagi terbelakang menjadi daerah yang maju secara ekonomi dan mampu meningkatkan kesejahteraan masyarakatnya. program yang sebuah daerah yang Hal ini dapat kita lihat misalnya dari pengalaman Prefektur Oita di Jepang yang melakukan inovasi program di tahun 1979 melalui Gerakan "One Village One Product" (OVOP) yang terbukti mampu mengubah Oita yang sebelumnya terbelakang secara ekonomi menjadi sebuah daerah yang sukses secara ekonomi (CCLADS, 2000). Tentu saja inovasi yang dilakukan oleh Pemerintah Prefektur Oita tersebut tidak begitu saja terjadi, melainkan melalui sebuah proses dan tahapan pelaksanaan yang cukup panjang serta didasarkan atas sejumlah filosofi dasar dan strategi program yang dirancang dengan baik. Merujuk kepada pengalaman dari Prefektur Oita tersebut dan kerangka teori yang ada, sebuah inovasi adalah merupakan proses yang dimulai dengan keinginan untuk 1
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana menjadi lebih baik yang kemudian dilanjutkan dengan usaha untuk mewujudkannya dan membuatnya berjalan dengan baik. Inovasi sangat terkait dengan penemuan (invention), dimana secara umum inovasi muncul dari sebuah proses trial and error dan bukan dari sebuah perencanaan besar (Tabor, 2002). Untuk kasus Indonesia, selama kurun waktu tiga tahun terakhir semenjak diberlakukannya UU 22/1999 tentang Pemerintahan Daerah, kita dapat mengetahui sejumlah inovasi program yang telah dan sedang dilakukan oleh sejumlah Pemerintahan Daerah. Sebut saja inovasi program yang dilakukan oleh Pemerintah Kabupaten Banjarnegara melalui Pembenahan Manajemen Rumah Sakit Umum Daerah (RSUD) Banjarnegara, Kabupaten Deli Serdang melalui Pembentukan LEPP-M3 (Lembaga Ekonomi Pengembangan Pesisir Mikro Mitra Mina) sebagai Upaya Pemberdayaan Ekonomi Masyarakat Pesisir Pengembangan Kerjasama Pemerintah Daerah dalam Pengelolaan Saluran Irigasi yang Partisipatif, Kabupaten Gianyar melalui Program Gianyar Sejahtera (PGS), dan Kabupaten Sumba Timur melalui Pelatihan Aparatur Pemerintahan Desa (Apkasi, 2003) serta Kabupaten Jembrana melalui sejumlah inovasi programnya yang secara khusus menjadi obyek dari buku ini. serta melalui Dari sejumlah inovasi program yang saat ini dilakukan juga oleh Pemerintah Kabupaten Jembrana dan 2
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI Pemerintah Kabupaten/Kota lainnya, terdapat sejumlah pertanyaan mendasar terkait dengan pelaksanaan inovasi program tersebut. Pertanyaan-pertanyaan tersebut berkisar kepada pertanyaan seputar detail informasi mengenai inovasi program yang dilakukan serta sejauhmana inovasi program tersebut adalah benar-benar dapat dikatakan sebagai sebuah inovasi yang telah memenuhi sejumlah kriteria (indikator) tertentu dan menjadi best practices yang dapat menjadi pelajaran (lessons learned) dan contoh bagi Pemerintah Daerah lainnya. Buku ini dibuat dalam upaya menjawab sejumlah pertanyaan di atas, dan dalam penyusunannya didasarkan atas kajian terhadap inovasi program yang dilakukan oleh tersebut Pemerintah Kabupaten terwujud berkat kerjasama tripartit antara Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Indonesia (PKPADK FISIP UI), Yayasan TIFA, dan Pemerintah Kabupaten Jembrana. Jembrana. Kajian 1.2. Best Practices sebagai Dasar Inovasi: Kriteria dan Parameternya Best Practices oleh UN Habitat dalam konteks kehidupan perkotaan didefinisikan sebagai telah (outstanding kontribusi menonjol menghasilkan contributions) dalam meningkatkan kualitas kehidupan baik di kota-kota maupun masyarakat umum lainnya inisiatif yang 3
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana Elaborasi lebih lanjut terhadap definisi tersebut dilakukan oleh UN sebagai inisiatif yang telah terbukti sukses, yakni: (Dubai Municipality, 2003). Memiliki dampak yang dapat ditunjukkan dan dalam meningkatkan kualitas didemonstrasikan kehidupan masyarakat; Merupakan hasil dari kerjasama yang efektif antara sektor publik, sektor swasta dan masyarakat madani; serta Berkelanjutan secara sosial, budaya, ekonomi, dan lingkungan Dari definisi menurut UN tersebut dapat dilihat bahwa penekanan best practices terletak pada kontribusi menonjol (outstanding contributions) dari sebuah inisiatif dalam meningkatkan "kualitas kehidupan" masyarakat serta adanya bukti nyata suksesnya inisiatif tersebut dilihat dari dampak, proses, dan keberlanjutannya. Sebagai sebuah instrumen, best practices diperkenalkan dan digunakan oleh UN sebagai alat untuk meningkatkan kualitas kebijakan publik yang didasarkan atas apa yang terjadi di lapangan; meningkatkan kepedulian para pengambil kebijakan dan masyarakat umum terhadap solusi potensial dari masalah bersama di bidang sosial, ekonomi, dan lingkungan; serta dalam upaya membagi 4
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI dan mentransfer pengetahuan, keahlian dan pengalaman melalui sebuah jaringan kerjasama dan pembelajaran berantai (peer to peer learning). Dengan alasan tersebut dan kemungkinan bagi sebuah inovasi program untuk direplikasikan di Daerah lain, maka instrumen best practices dipilih untuk digunakan dalam menilai inovasi program yang ada dan dilakukan oleh Pemerintah Kabupaten Jembrana. Penilaian dilakukan dengan menggunakan sejumlah kriteria best practices yang menurut UN terdiri atas: 1. Dampak (impact), sebuah best practices harus menunjukkan sebuah dampak positif dan dapat dilihat (tangible) dalam meningkatkan kondisi kehidupan masyarakat, khususnya masyarakat miskin dan tidak beruntung 2. Kemitraan (partnership), sebuah best practices harus didasarkan pada sebuah kemitraan antara aktor-aktor yang terlibat. Setidaknya melibatkan dua pihak 3. Keberlanjutan (sustainability), sebuah best practices harus membawa perubahan dasar dalam wilayah permasalahan berikut: Legislasi, kerangka pengaturan oleh hukum atau isu-isu dan standar formal yang menghargai masalah yang dihadapi 5
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana Kebijakan sosial dan atau strategi sektoral di daerah yang memiliki potensi bagi adanya replikasi dimanapun Kerangka institusional dan proses pembuatan kebijakan yang memiliki kejelasan peran dan tanggung tingkatan dan kelompok aktor seperti pemerintah pusat dan daerah, LSM, dan organisasi masyarakat jawab bagi beragam Efisien, transparan, dan sistem manajemen yang akuntabel yang dapat membuat lebih efektif penggunaan sumber daya manusia, teknik dan keuangan 4. Kepemimpinan dan pemberdayaan masyarakat (leadership & community empowerment), yakni: Kepemimpinan yang menginspirasikan bagi termasuk tindakan dan perubahan, adanya didalamnya perubahan dalam kebijakan publik Pemberdayaan masyarakat, rukun tetangga dan komunitas terhadap lainnya serta penyatuan kontribusi yang dilakukan oleh masyarakat tersebut Penerimaan dan bertanggung perbedaan sosial dan budaya jawab terhadap Kemungkinan transfer (transferability), pengembangan lebih lanjut dan replikasi bagi adanya 6
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI Tepat kondisi bagi pembangunan yang ada lokal dan tingkatan 5. Kesetaraan Gender dan Pengecualian social (gender equality & social inclusion), yakni inisiatif haruslah dapat diterima dan merupakan respon terhadap perbedaan sosial dan budaya; mempromosikan kesetaraan dan keadilan sosial atas dasar pendapatan, jenis kelamin, usia, dan kondisi fisik/mental; serta mengakui dan memberikan nilai terhadap kemampuan yang berbeda 6. Inovasi dalam konteks lokal dan dapat ditransfer (innovation within local context & transferability), yakni bagaimana pihak lain dapat belajar atau memperoleh keuntungan dari inisiatif, serta cara yang dan mentransfer digunakan pengetahuan, keahlian dan pelajaran untuk dapat dipelajari tersebut untuk membagi Berdasarkan kriteria best practices tersebut, sebuah inisiatif yang dinilai sebagai best practices akan digambarkan dengan mengacu kepada sejumlah parameter berikut ini: 1. Situasi sebelum program/inisiatif dimulai Apa yang menjadi persoalan? Bagaimana persoalan tersebut dipecahkan? Bagaimana kondisi lingkungan dari daerah bersangkutan? sosial, ekonomi dan 7
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana 2. Apa motivasi dibalik pelaksanaan program tersebut? Bagaimana para pemegang peran (stakeholders) dilibatkan? Bagaimana prioritas program ditentukan? 3. Apa yang dianggap inovasi dari program tersebut? Tindakan apa yang telah dilakukan? Bagaimana tindakan tersebut dipilih? Bagaimana dukungan politik dan bagaimana sumberdaya yang ada dikerahkan? Bagaimana mobilisasi dana, sumber daya manusia dan dukungan teknis dilaksanakan dan darimana datangnya semua itu? Siapa yang dianggap memegang peran tujuan dari kepemimpinan dalam perumusan program tersebut? Siapa yang kepemimpinan dalam tersebut? dianggap memegang peran implementasi program Persoalan apa saja yang dihadapi selama pelaksaan program? Bagaimana persoalan tersebut dapat diatasi? Bagaimana inovasi dari program tersebut dapat membantu pemda setempat? 4. Pengukuran hasil-hasil yang telah dicapai (dampak)? 8
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI Apakah tujuan program yang dirumuskan cukup realistis? Perubahan apa yang telah terjadi setelah prakarsa inovasi tersebut dijalankan? Bagaimana hasil-hasil tersebut diukur? Secara kuantitatif ataukah kualitatif? Apakah tersebut digunakan untuk mengukur hasil/dampak? Jika ya, indikator mana yang dimaksud? indikator-indikator Apakah koordinasi dan integrasi yang lebih baik telah dicapai setelah pelaksanaan inisiatif ini? Apa dampak dari program tersebut terhadap strategi atau kebijakan di tingkat lokal/nasional? Apa dampak dari program tersebut pada peningkatan kapasitas kelembagaan baik ditingkat nasional, sub-nasional, maupun di tingkat daerah? Adakah disana kesempatan (opportunities) untuk perubahan? Bagaimana kesempatan tersebut dapat dimanfaatkan? Apa dampak dari program tersebut terhadap sumberdaya penggunaan dan pengalokasian manusia pada tingkat nasional/daerah? 5. Keberlanjutan (Sustainability) Apa yang menjadi persoalan? Keuangan: Penggunaan sumberdaya, termasuk pengembalian biaya (cost recovery), petunjuk 9
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana tentang bagaimana seandainya hutang jatuh tempo dan kondisi pinjamannya? bagaimana persyaratan dan Sosial dan ekonomi: kesetaraan gender, keadilan sosial, mobilitas ekonomi dan mobilitas sosial. Kebudayaan: Bagaimana tersebut mempertimbangkan dan menghargai unsur-unsur lokalitas seperti budaya, sikap dan perilaku setempat. program Lingkungan: Bagaimana tersebut pengaruhnya terhadap penurunan ketergantungan pada sumberdaya yang tidak dapat diperbaharui (udara, air, tanah, energi, dst.), perubahan pola konsumsi dan produksi serta teknologi. program Bagaimana ketergantungan pada sumberdaya dari luar (external resources) dipecahkan? Adakah kerangka waktu yang jelas tentang kapan kira-kira daerah dapat menjadi mandiri (self-sufficiency) dari external resources yang dimaksud? Apakah suatu progam tersebut sudah menjadi kebutuhan? Apakah program tersebut sudah menjadi kebiasaan di daerah tersebut? Apakah program tersebut sudah terlembagakan? Misalkan diatur dalam bentuk Perda, SK, Surat edaran, dst. 6. Pengalaman yang perlu dipelajari (lesson-learned) 10
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI Adakah lesson-learned dari program tersebut? Bagaimana lesson-learned itu dapat memberikan sumbangsih dalam pembentukan keberlanjutan program tersebut? Bagaimana lesson-learned tersebut menjadi salah satu pertimbangan dalam perumusan/penentukan kebijakan, strategi dan tindak lanjut (action plans) dimasa sekarang maupun di masa yang akan datang. 7. Potensi pengembangan atau penerapan program untuk daerah lain (transferability) Apa hikmah atau teladan yang dapat dipelajari atau ditiru oleh daerah lain? Sudah pernahkah program/inisiatif ini diterapkan ditempat lain? Jika ya, dimana dan oleh siapa? Bagaimana atau pemindahan sebagian atau keseluruhan ide dari program/inisiatif ini? potensi pengembangan 1.3. Metodologi Pengukuran Best Practices Buku ini berusaha untuk dapat menggambarkan secara komprehensif pertanyaan dari penelitian yang diajukan terkait dengan pelaksanaan inovasi program yang dilaksanakan di Kabupaten tentang Jembrana, yakni mengenai detail inovasi program yang dilakukan serta sejauhmana inovasi program tersebut benar-benar dapat dikatakan sebagai jawaban sejumlah informasi 11
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana sejumlah kriteria sebuah (indikator) dan menjadi best practices yang dapat menjadi pelajaran (lessons learned) dan contoh bagi Pemerintah Daerah lainnya. Untuk itu, kombinasi dari sejumlah pendekatan telah dilakukan agar gambaran komprehensif yang diinginkan tersebut dapat tercapai. inovasi yang memenuhi Pendekatan pertama dilakukan dalam mengidentifikasi dan memetakan inovasi program yang ada di Kabupaten Jembrana, yaitu dengan mencari informasi mengenai publikasi dan tersebut melalui inovasi dokumentasi resmi yang terkait dengan inovasi program yang telah dilakukan, wawancara/diskusi dengan pihak pemerintah Kabupaten dan masyarakat, pengamatan langsung di lapangan, pemberitaan media massa serta informasi yang relevan dan terpercaya lainnya. program Jembrana Pendekatan kedua dilakukan dalam mengelompokan inovasi program yang ada di Kabupaten Jembrana dengan menggunakan indikator-indikator tertentu seperti locus (internal dan eksternal institusi pemerintah daerah), focus (berkenaan dengan proses pelayanan, peningkatan kapasitas aparat, peningkatan kesejahteraan masyarakat, (efektiftas dan efisiensi dan sebagainya), objektif organisasi pemerintah daerah, penanganan permasalahan sosial ekonomi masyarakat, dan sebagainya), serta metode pelaksanaan (melibatkan partisipasi masyarakat, terbatas pada aparat pemerintah daerah dan sebagainya). 12
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI Pendekatan ketiga dilakukan dalam menganalisis inovasi program yang ada di Kabupaten Jembrana melalui tiga tahapan analisis, yakni: Tahap I, inovasi program dinilai dengan menggunakan indikator-indikator program best practices. Karakateristik program best practices didasarkan pada teori dan pengalaman yang berkembang saat ini. Penilaian best practices didasarkan atas standar-standar umum yang tersebut telah ditetapkan. Dalam metode penilaian digunakan metode kualitatif yang dikuantitatifkan yaitu melalui perangkat kuesioner yang disebarkan kepada sejumlah masyarakat. Kuesioner tersebut dijabarkan dari indikator-indikator best practices untuk menilai persepsi masyarakat terhadap sejumlah inovasi program terpilih dalam bidang kesehatan, pendidikan, dan perekonomian. Selain itu, penilaian best practices dipertajam dengan penggunaan penilaian skala likert dalam menilai persepsi kelompok diskusi terarah (FGD) terhadap pelaksanaan dari inovasi program terpilih tersebut. Tahap II, kesimpulan terhadap hasil penilaian tersebut jumlah skor yang didasarkan pada persentase dan diperoleh. Disamping itu, untuk mengakomodasi indikator lain yang tidak termasuk dalam indikator penilaian tersebut serta untuk menghindari bias statistik/kuantitatif dalam pengambilan kesimpulan maka digunakan pula pendekatan seperti wawancara mendalam dan Focus 13
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana Group Discussion (FGD) untuk mengambil kesimpulan yang bersifat valid. Tahap III, hasil kesimpulan kemudian dianalisis secara deskriptif. Dalam analisis tersebut dipaparkan tentang performance dari sejumlah inovasi program terpilih tersebut. Pendekatan keempat dilakukan dalam memberikan rekomendasi mengenai strategi dan tindak lanjut dari program yang mencakup pengembangan institusionalisasi dan keberlanjutan program serta replikasinya untuk daerah lain. inovasi 14
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI Bab 2. Gambaran Singkat Program Inovasi 2.1. Kabupaten Jembrana Selayang Pandang 2.1.1. Visi dan Misi Kabupaten Jembrana Dibawah kepemimpinan Bupati I Gede Winasa (2000 - 2005), telah mencanangkan visi dan misi yang menjadi arahan dalam pelaksanaan roda pemerintahannya. Visi dan misi tersebut tidaklah merupakan slogan semata, melainkan menjadi suatu hal yang senantiasa diupayakan untuk terwujud oleh segenap jajaran Pemerintah Kabupaten Jembrana saat ini. Pemerintah Kabupaten Jembrana Visi Kabupaten Jembrana "Terwujudnya masyarakat Jembrana yang bahagia dan sejahtera, berkeadilan dan berkebudayaan yang dilandasi iman dan taqwa serta didukung oleh sumber daya alam dan sumber daya manusia yang berkualitas serta memiliki semangat makepung untuk melaksanakan pembangunan berkelanjutan" Misi Kabupaten Jembrana Untuk mewujudkan visi Jembrana ditetapkan misi sebagai berikut : tersebut, maka 15
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana 1. Memberdayakan dengan ekonomi meningkatkan dan mengembangkan sektor pertanian dalam arti luas untuk menunjang sektor pariwisata, industri dan perdagangan disamping sektor yang lainnya. rakyat 2. Meningkatkan dan mengembangkan kualitas sumber daya manusia untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat. 3. Mewujudkan stabilitas daerah yang mantap dan terkendali melalui penegakan rakyat dalam setiap aspek kehidupan masyarakat berbangsa dan bernegara serta memberdayakan partisipasi masyarakat dalam kegiatan sosial dan politik. 4. Mewujudkan supremasi hukum bagi setiap masyarakat yang berdasarkan Pancasila dan UUD 1945 serta menjunjung tinggi hak asasi manusia. 5. Mewujudkan tatanan kehidupan masyarakat yang berbudaya, berkepribadian dan memiliki keimanan serta memantapkan kerukunan umat beragama yang toleran dan damai. 6. Mengembangkan sistem Admninistrasi Pemerintahan dan Pembangunan yang efektif dan efisien dan transparan serta menciptakan aparatur yang bersih dan berwibawa serta senantiasa mengutamakan pelayanan kepada masyarakat 16
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI 2.1.2. Wilayah Administratif Secara administratif Kabupaten Jembrana terbagi menjadi 4 Kecamatan masing masing dari barat ke timur: (Melaya, Negara, Mendoyo, Pekutatan); 51 Desa dan 9 Kelurahan. Masing-masing wilayah dikepalai oleh kepala wilayah: Wilayah Kecamatan dikepalai oleh Camat. Desa dikepalai Kepala Desa (Perbekel). Kelurahan dikepalai Lurah. Desa Adat dikepalai oleh Bendesa Secara umum batas-batas wilayahnya sebagai berikut :
Sebelah Utara Pegunungan yang berbatasan dengan Kabupaten Buleleng.
Sebelah Selatan Samudra Indonesia.
Sebelah Barat Selat Bali.
Sebelah Timur Kabupaten Tabanan. 2.1.3. Kependudukan Berdasarkan Susenas 2000, jumlah penduduk Kabupaten Jembrana adalah sebanyak 231.572 jiwa dengan distribusi Jiwa, sebagai berikut: Kecamatan Melaya 48.435 Kecamatan Negara 115.175 Jiwa, Kecamatan Mendoyo 51.324 Jiwa dan Kecamatan Pekutatan 16.638 Jiwa. 17
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana Tabel 1. Indikator Kependudukan Kabupaten Jembrana tahun 2000 Indikator Tahun Jumlah penduduk 231.572 Laki 117.627 Perempuan 113.945 Sex Ratio 103,13 Pertumbuhan 0,13 Kepadatan per Km 275 Jumlah Rumah tangga 62.820 Rata2 anggota RT 4 Sumber: Komposisi penduduk Kabupaten Jembrana menurut kelompok umur 5 tahun berdasarkan hasil Susenas 2000 adalah sebagai berikut: 18
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI Tabel 2. Komposisi Penduduk menurut Kelompok Umur tahun 2000 Umur Penduduk Jumlah 0 - 4 Laki 9.867 Perempuan 10.445 20.312 5 - 9 8.166 8.961 17.127 10 - 14 12.073 10.019 22.092 15 - 19 13.745 9.506 23.251 20 - 24 7.430 8.534 15.964 25 - 29 11.943 11.048 22.991 30 - 34 8.306 8.728 17.034 35 - 39 9.341 10.896 20.237 40 - 44 8.355 8.402 16.757 45 - 49 7.604 7.527 15.131 50 - 54 6.823 4.759 11.582 55 - 59 4.339 5.228 9.567 60 - 64 3.658 3.002 6.660 65 - 69 2.624 3.375 5.999 70 - 74 1.266 1.828 3.094 75+ 2.087 1.687 3.774 Total 117.627 113.945 231.572 Sumber: Komposisi penduduk Kabupaten Jembrana berdasarkan jenjang pendidikan yang telah diselesaikannya dapat dilihat dalam tabel berikut : 19
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana Tabel 3. Komposisi Penduduk berdasarkan Jenjang Pendidikan tahun 2000 Jenjang Pendidikan Jumlah SD 81.031 SLTP 27.870 SMU/K 23.490 Akademi/Diploma 1.430 Universitas 3.008 Sumber: 2.1.4. Tenaga Kerja Berdasarkan Susenas 2000 di Kabupaten Jembrana, penduduk usia kerja berjumlah 194.133 jiwa. Dari jumlah tersebut, 70 persen merupakan penduduk angkatan kerja dan 30 persennya merupakan penduduk bukan angkatan kerja. Dalam penduduk angkatan kerja terdapat 131.597 orang yang bekerja dan yang mencari pekerjaan sebanyak 4.129 orang. Sedangkan dalam kelompok penduduk bukan angkatan kerja terdapat 18.251 orang yang masih sekolah, 17.774 orang mengurus rumah tangga dan 22.382 orang (cacat, pensiun). Secara keseluruhan tingkat kesempatan kerja atau persentase orang yang bekerja terhadap angkatan kerja sebesar 96,96% dan masih menyisakan tingkat pengangguran sebesar 3,04%. termasuk lainnya 20
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI Tabel 4. Penduduk Usia Kerja berdasarkan Pendidikan tahun 2000 Tingkat Pendidikan Penduduk Usia Kerja Jumlah Persentase Tidak/Belum sekolah 20.060 10,33 Tidak/Belum Tamat 37.238 19,18 Tamat SD 81.087 41,74 Tamat SLTP 27.870 14,36 Tamat SMU/K 23.490 12,10 Tamat Diploma I/II 891 0,46 Tamat D III/Sarmud 539 0,28 Tamat S1 3.008 1,55 Total 194.133 100,00 Sumber: Tabel 5. Perkembangan Tingkat Kesempatan Kerja tahun 1999 - 2000 Keterangan Tahun Jumlah Usia Kerja 1999 191.940 2000 194.433 Angkatan Kerja 142.500 135.276 Yang Bekerja 135.081 131.597 TPAK 74,20 69,91 Employment Rate 94,79 96,96 Sumber: 21
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana 2.1.5. Pendidikan Pendidikan di Kabupaten Jembrana dilaksanakan mulai dari pendidikan Pra Sekolah yaitu Taman Kanak-kanak (TK), Sekolah Dasar (SD/Mi), SLTP/MTs, SMU/MA. dan Perguruan Tinggi. Pengembangan pendidikan di kabupaten diarahkan kepada : Jembrana 1. Demokratisasi pendidikan 2. Skill life 3. Relevansi hasil lulusan dengan lapangan kerja. Program Wajib Belajar Pendidikan Dasar 9 Tahun (usia 7 tahun s/d 15 tahun) yaitu 6 tahun di SD dan 3 tahun di SLTP/MTs telah dilaksanakan. Pada tingkat pendidikan SLTP telah dirancang sistem MPMBS (Manajemen Peningkatan Mutu Berbasis Sekolah). Melalui sistem MPMBS ini maka pihak swasta dan masyarakat peduli pendidikan berperan aktif melalui wadah Dewan Sekolah (Komite Sekolah). Kurikulum yang diterapkan adalah kurikulum nasional dengan tambahan 20 % muatan lokal. 22
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI Tabel 6. Hasil Pelaksanaan Program Pendidikan Sekolah TK Jumlah 81 Jumlah Siswa 2.801 Jumlah Pengajar 207 Keterangan 1 TK Negeri 80 TK Swasta SD/Mi 200 27.517 1.976 188 SD Negeri 3 SD Swasta 5 MI Negeri 4 Swasta SMTP/MTs 26 10.714 666 16 SLTP Negeri 10 SLTP Swasta 3 MTs Negeri 3 MTs Swasta SMU/SMK/ MA 25 7.600 160 4 SMU Negeri 2 SMK Negeri 1 MAN 18 Swasta Sumber: Perguruan tinggi yang ada di Kabupaten Jembrana adalah: Sekolah Tinggi Ilmu Tarbiyah (STIT) berstatus swasta kelas jauh, IKIP Tabanan Universitas Terbuka Kelompok Belajar Jembrana, Universitas Maha Saraswati cabang Jembrana serta kelas jauh Universitas Mahendradata cabang Denpasar. 23
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana 2.1.6. Kesehatan Dalam upaya memberikan pelayanan optimal kepada masyarakat, pemerintah telah menyediakan sarana dan prasarana kesehatan yang tersebar di masing-masing kecamatan. Dalam tabel-tabel berikut akan disajikan indikator bidang kesehatan di Kabupaten sejumlah Jembrana. Tabel 7. Indikator Kesehatan No 1. Indikator Angka Kematian Ibu Tahun 2000 122,88 Tahun 2001 125,00 2. Angka Kematian Bayi 25,71 17,10 3. Angka Kesakitan 35,88 34,33 4. Angka Kematian Balita 9,29 8,71 5. Angka Harapan Hidup 70,00 70,00 Sumber: Tabel 8. Indikator Pelayanan Rawat Inap RSU Negara NO Tahun 1. 1996 BTO (kali) 48,78 LOS (hari) 3,63 BOR (%) 48,00 TOI (hari) 3,89 GDR (permil) 3,47 2. 1997 43,09 3,67 52,14 3,12 4,93 3. 1998 60,53 3,09 51,46 3,67 4,37 4. 1999 67,00 3,00 56,00 2,00 49,00 5. 2000 49,30 2,86 51,59 5,49 42,70 Sumber: 24 NDR (permil) 1,92 3,06 2,98 19,00 17,77
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI Tabel 9. Sepuluh Jenis Penyakit Terbesar tahun 2001 No Nama Penyakit 1. Ispa 2. Penyakit Pada Sistem Otot 3. Penyakit Kulit Infeksi 4. Penyakit Kulit Alergi 5. Kecelakaan dan rudal Paksa 6. Diare 7. Ashma 8. Gingivitis dan Priodenta 9. Penyakit Mata lain 10. Penyakit Pulva dan jaringan pripikal Sumber: Tabel 10. Tenaga Kesehatan menurut Jenis tahun 2002 No. 1 Klasifikasi Tenaga Dokter Umum Jumlah (orang) 45 2 Dokter Spesialis 7 3 Dokter Gigi 9 4 Bidan 88 5 Perawat 237 6 Sanitarian 34 7 Ahli Gizi 19 8 ATRO 1 9 Analis 9 Sumber: 25
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana Di bidang kesehatan, Pemerintah Kabupaten Jembrana saat ini memiliki Program Jaminan Kesehatan Jembrana (JKJ), yaitu merupakan lembaga asuransi yang dibentuk oleh Pemerintah Kabupaten Jembrana yang diberi tugas untuk mengelola biaya pelayanan kesehatan di Jembrana. Secara operasional JKJ berada dibawah Dinas Kesehatan Kabupaten Jembrana yang dilaksanakan oleh Badan Pelaksana (Bapel) dan dibina aleh Badan Pembina (Bapim). Sumber pembiayaan JKJ yaitu dana Subsidi Pemerintah yang merupakan pengalihan Subsidi biaya rutin Puskesmas dan Rumah Sakit serta bantuan dari Pemerintah Pusat, JPS-BK, PDPSE, PKPS BBM. 2.1.7. Peternakan sebagai kawasan peternakan di Daerah potensial Kabupaten Jembrana berkisar 37.373 km2 atau sekitar 44,94 % dari luas wilayah Kabupaten, yang terdiri dari daerah persawahan, perkebunan, lain sebagainya. Wilayah Kabupaten Jembrana yang terletak di ujung barat Pulau Bali merupakan daerah pertanian dengan lahan yang cukup subur sebagai potensi pendukung usaha peternakan karena daerah pertanian merupakan itu Kabupaten Jembrana juga memiliki daerah pelabuhan ikan, dengan banyaknya pabrik ikan yang merupakan sumber kesediaan protein pakan ternak. tegalan dan ternak. Disamping sumber pakan tepung 26
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI Berbagai ternak dipelihara oleh masyarakat Jembrana seperti sapi, kerbau, kambing, babi, ayam, itik dan lain sebagainya. Jumlah masing-masing jenis ternak yang ada di Kabupaten Jembrana (data tahun 2001) adalah: jenis Sapi Kerbau Kuda Babi Kambing Ayam Ras Ayam Kampung Itik 25.453 ekor 6.270 ekor 263 ekor 88.500 ekor 24.209 ekor 90.410 ekor 803.872 ekor 49.773 ekor Untuk saat ini ternak tersebut masih dipelihara secara sambilan kecuali jenis ternak babi dan ayam ras sudah dipelihara secara pola usaha. Dan yang menjadi ternak unggulan bagi Kabupaten Jembrana pada saat ini adalah ternak Sapi, Kambing dan Ayam Kampung. jenis Pemeliharaan Ternak Sapi di Kabupaten Jembrana lebih banyak mengarah ketujuan pembibitan dan mulai tahun 2000 dengan adanya kegiatan pola penyertaan dari Pemerintah Daerah para peternak sudah mengarah ke tujuan penggemukan. Sedangkan untuk ternak kambing dan ayam buras juga lebih banyak dipelihara dengan tujuan pembibitan. 27
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana Mengingat terbatasnya jumlah pemilikan modal serta lahan perorangan, maka pengelolaan peternakan di Kabupaten Jembrana dikembangkan secara kelompok dan untuk saat ini ada sekitar 164 kelompok tani ternak dengan berbagai jenis peliharaan. Mengingat tingkat kemampuan kelompok yang berbeda-beda dalam mengelola usahanya, maka keberadaannya dikelompokan menjadi 4 kelas. ternak yang ada di Kabupaten Jembrana Populasi tahun 1999 - 2001 mengalami fluktuasi sesuai data sehingga produksi yang dihasilkan juga mengalami fluktuasi baik produksi daging maupun telur seperti yang terlihat pada tabel-tabel berikut. Tabel 11. Populasi Ternak No. Komoditi Tahun 1999 (Ekor) Tahun 2000 (Ekor) Tahun 2001 (Ekor) 1 Sapi 25.286 25.226 25.453 2 Kerbau 6.559 6.387 6.270 3 Kuda 279 277 263 4 Babi 79.602 82.003 88.500 5 Kambing 36.920 29.648 24.209 6 A. Kampung 834.552 823.685 803.872 7 Ayam Ras 102.950 91.505 90.410 8 Itik 70.590 79.341 49.773 Sumber: 28
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI Tabel 12. Produksi Daging No. 1 Komoditi Sapi Tahun 1999 (Ton) 985,34 Tahun 2000 (Ton) 1.488,15 Tahun 2001 (Ton) 1.233,84 2 Babi 2.211,58 2.231,45 2.633,55 3 Kambing 86,84 205,42 257,26 4 Ayam Buras 913,83 901,93 880,24 5 Ayam Ras 84,72 74,50 74,84 6 Itik 29,29 32,93 20,65 Jumlah 4.311,60 4.934,38 5.100,38 Sumber: Tabel 13. Produksi Telor No. 1. Komoditi Ayam Kampung Th. 1999 (Ton) 574,18 Th.2000 (Ton) 566,68 Th.2001 (Ton) 553,06 2. Ayam Ras 89,78 91,54 24,60 3. Itik 379,65 426,74 267,70 Jumlah 1.043,61 1.084,96 843,36 Sumber: 29
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana 2.1.8. Perikanan Laut dan Darat Kabupaten Jembrana memiliki luas wilayah Laut ± 595,97 Km2 merupakan penghasil ikan laut terbesar di Propinsi Bali, pantai yang terbentang di bagian selatan Kabupaten Jembrana mulai dari Desa Pengeragoan sampai ke wilayah paling barat Kabupaten Jembrana yaitu Gilimanuk. Penduduk yang menetap disepanjang pantai ini mengandalkan mata pencaharian sebagai Nelayan, baik tradisional atau semi modern. Terdapat sejumlah potensi lestari bidang perikanan laut dan darat yang dimiliki oleh Kabupaten Jembrana, antara lain: Jembrana memiliki perairan laut seluas 595,97 Km2. Potensi lestari Sumber Daya Perikanan Laut di perairan Bali Barat 44.947 ton per tahun, terdiri dari jenis pelagis 41.070 ton dan jenis demersal 3.877 ton Komoditas hasil tangkapan: Lemuru, Tongkol, Layang dan jenis lainnya Alat tangkap dominan: Purse Seine (74 unit), dan Gillnet (808 unit) Armada Penangkapan: Perahu Motor: 151 unit Jukung Motor: 1.641 unit 30
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI Tanpa motor: 591 unit Produksi ikan tahun 2002: Ikan laut: 5.100 ton Budidaya tambak: 790,9 ton Kolam air tenang: 13,3 ton Minapadi: 1,8 ton Jumlah nelayan sebanyak 9.247 orang dengan klasifikasi nelayan utama (7.470 orang) dan nelayan sambilan (1.777 orang) Luas Usaha Budidaya Ikan Darat: Tambak: 266,39 Ha Kolam : 7,88 Ha Minapadi : 50,78 Ha Saluran Irigasi : 5.000 m Kolam Air Deras : 30 m UPR : 1,17 ha Karamba : 6 Unit 31
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana 2.1.9. Pertanian dan Perkebunan Areal yang potensial untuk pengembangan komoditas pertanian di Kabupaten Jembrana seluas 20.488 Ha (24,32 %) dari luas Kabupaten Jembrana yang terdiri dari lahan sawah (7.339 Ha), tegal/kebun (7.386 Ha) dan pekarangan (5.723 Ha). Temperatur udara yang berkisar antara 20 - 29 °C, kelembaban udara berkisar antara 74 - 87 % serta rata-rata curah hujan 2.002 per tahun dan ketinggian tempat antara 0 - 600 m dpl, Kabupaten Jembrana sangat cocok untuk mengembangkan berbagai komoditas Pertanian. Faktor pendukung lainnya adalah tersedianya sarana prasarana berupa Jalan, jaringan listrik dan telepon. Disamping itu pula terdapat juga 37 sungai yang tersebar di 4 Kecamatan di Kabupaten Jembrana yang merupakan sumber pengairan untuk sawah. Alat dan mesin pertanian (Alsintan) yang ada berupa traktor 98 Unit, Power Threser 95 Unit dan banyak peralatan-peralatan kecil lainnya. Potensi Sumber Daya Alam dengan agroklimat tersebut, didukung oleh sumber daya manusia yang terbentuk dalam kelembagaan antara lain : Kelompok Tani Tradisional atau Subak 84 kelompok 32
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI Kelompok Wanita Tani (KWT) 26 kelompok Kelompok Pembinaan Peningkatan Pendapatan Petani Nelayan Kecil (P4K) 500 kelompok Koperasi Unit Desa (KUD) 9 KUD dan Koperasi Tani (Koptan) 3 Koptan Komoditas pertanian yang dikembangkan dikelompokkan menjadi 4 kelompok yaitu Komoditas Strategis, Unggulan, Andalan dan Binaan: Komoditas yang memegang kendali motivasi manusia yang paling mendasar kebutuhan fisiologisnya. Termasuk dalam komoditas strategis ini adalah padi. strategis adalah komoditas yaitu untuk memenuhi Komoditas Andalan yang dikembangkan di Kabupaten Jembrana yang sesuai dengan agroekosistem (AES) dan menjadi tumpuan hidup penghasilan petani seperti Pisang, Mangga, Rambutan. Komoditas Unggulan yang mempunyai prospek pasar, Sumber Daya Alam yang cukup dan mempunyai sifat unggul yaitu semangka. yaitu komoditas Komoditas yang terinventarisir dan merupakan program binaan dari Dinas Pertanian Kabupaten Jembrana seperti Kacang Tanah, Kacang hijau Ubi Kayu, Ubi Jalar dan Pepaya. Binaan yaitu komoditas 33
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana Tabel 14. Produksi Komoditas Pertanian Per Tahun Komoditas Produksi (ton) Strategis Padi 45.186 Andalan Pisang 18.850 Mangga 6.346 Kedelai 2.322 Jagung 2.947 Rambutan 552 Melon 77 Kacang Panjang 256 Unggulan Semangka 17.819 Binaan Kacang Tanah 98 Kacang Hijau 83 Ubi Kayu 3.552 Ubi Jalar 221 Sumber: Selain pertanian, Kabupaten Jembrana memiliki areal Perkebunan seluas 27.827,50 Ha atau 32,43 % dari luas total Kabupaten Jembrana, yang terdiri atas Perkebunan 34
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI Rakyat dengan luas 26.751 Ha dan Perkebunan swasta Besar (PD. Propinsi Bali) dengan luas 1.071,50 Ha. Tabel 15. Luas Perkebunan Rakyat di masing-masing Kecamatan No 1 Kecamatan Melaya Luas (Ha) 4.047 Keterangan 2 Negara 8.917 3 Mendoyo 7.289 4 Pekutatan 5.256 Jumlah 26.751 Sumber: Tabel 16. Luas Perkebunan Swasta Besar No 1 Unit Perkebunan Pulukan Luas (Ha) 954,55 Masih dikelola Keterangan Propinsi 2 Sanghyan 116,95 Jumlah 1.071,50 Sumber: Komoditas Perkebunan yang ada di Kabupaten Jembrana sekitar 64 Jenis seperti: Kelapa 17.627 Ha, Cengkeh 4.397 Ha, Kakao 2.847 Ha, Tebu 55,50 Ha dan komoditas lainnya seperti Tembakau Virginia, Panili, Kapok, Lada, Kemiri, Kenanga, Pinang dan Kunir pada lahan yang relatif kecil. Dalam pola pengembangannya komoditas perkebunan dibedakan menjadi 3 komoditas yaitu, 35
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana Komoditas Unggulan, Komoditas Andalan, Komoditas Binaan: Komoditas Unggulan yaitu komoditas yang paling menguntungkan bagi petani untuk dikembangkan, mempunyai prospek pasar, serta sifat-sifat unggul lainnya seperti luas areal dan animo petani. Tergolong dalam komoditas unggulan Kakao, luas 2.880,27 Ha/7.044 KK. Produksi Kakao sekitar 2.329,79 ton biji kering per tahun. Tanaman kakao kini sedang berkembang pesat di Kabupaten Jembrana. Pemerintah Kabupaten Jembrana juga berencana akan membangun pabrik pengolahan biji kakao. Komoditas Andalan yaitu komoditas yang menjadi penghasilan utama petani dan disesuaikan dengan Agroekosistem (AES). Tergolong komoditas tersebut adalah cengkeh, kelapa dalam, vanili, dan kopi robusta. Kelapa Dalam adalah salah satu komoditi andalan Kabupaten Jembrana. Kabupaten Jembrana memiliki perkebunan kelapa yang paling luas di Bali dan masih berpeluang untuk dikembangkan lagi. Komoditas Binaan yaitu komoditas yang dapat dipadukan pengusahaannya dengan komoditas pokok (Unggulan/andalan) yang dikembangkan disuatu lokasi dalam rangka optimalisasi pemanfaatan sumber tenaga kerja, sarana/prasarana) dan daya (lahan, peningkatan pendapatan petani melalui peningkatan keterpaduan produksi adalah ini pengusahaanya. Tergolong komoditas maupun 36 dan
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI kelapa hibrida, kelapa genjah, kelapa deres, kapok, lada, kemiri, tembakau virginia dan pinang Tabel 17. Komoditas Andalan No. 1 Komoditas Cengkeh Luas (Ha) 4.396,53 Produksi (Ton/Th) 1.249,84 3 Kelapa Dalam 17.313,82 20.313,79 3 Vanili 200,85 3,19 4 Kopi Robusta 1.535,16 386,96 Sumber: Tabel 18. Komoditas Binaan No. 1 Komoditas Kelapa Hibrida Luas (Ha) 141,22 Produksi (Ton/Th) 98,67 2 Kelapa Genjah 169,71 180,00 3 Kelapa Deres 103,68 917,04 4 Kapok 8,15 1,50 5 Lada 16,30 1,18 6 Kemiri 4,36 1,55 7 Tembakau Virginia 2,75 3,30 8 Pinang 26,05 2,69 Sumber: 37
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana 2.2. Jembrana Menggagas Program-Program Inovasi Dari hasil kajian di lapangan, terdapat sejumlah temuan terkait dengan adanya program inovasi yang dilaksanakan oleh dibawah kepemimpinan Bupati I. Gede Winasa. Temuan tersebut informasi penting mengenai menyangkut program inovasi sedang saat dilaksanakan oleh Pemerintah Kabupaten Jembrana. Pemerintah Kabupaten Jembrana sejumlah tersebut yang ini Temuan tersebut menunjukkan bahwa terdapat setidaknya 24 (dua puluh empat) program yang dapat dikatakan sebagai suatu inovasi di Kabupaten Jembrana apabila dilihat dari focus, objektif, dan metode pelaksanaannya. mengingat keterbatasan waktu dan tenaga, maka dalam buku ini serta hanya akan menggambarkan dan membahas menganalisis secara lebih mendetail 3 (tiga) jenis program saja, yakni program yang terkait dengan bidang pendidikan rangka bidang mewujudkan Bebas kesehatan atau Jaminan Kesehatan Jembrana (JKJ); dan bidang perekonomian khususnya program dalam rangka meningkatkan daya beli masyarakat melalui dana bergulir. Program-program tersebut akan digambarkan dengan menggunakan parameter best practices. Program-program lainnya hanya akan dijelaskan secara singkat dalam bagian ini. locus, Namun demikian, khususnya program dalam (BIS); Iuran Sekolah 38
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI 2.2.1. Pengelompokkan Program Inovasi Dari hasil pengamatan yang dilakukan di lapangan, terlihat bahwa program inovasi yang ada di Kabupaten Jembrana lebih didominasi oleh program yang memiliki locus atau tempat pelaksanaan program yang berada di luar institusi Pemerintah Kabupaten dibandingkan dengan program yang dilaksanakan di dalam institusi Pemerintah Kabupaten Jembrana. Hal ini dapat dilihat dari 24 (dua puluh empat) jenis program yang sejauh ini dapat kami catat keberadaannya, dimana 18 (delapan belas) jenis diantaranya merupakan program yang memiliki locus di luar institusi Pemerintah Kabupaten dan hanya 6 (enam) jenis program saja yang berada di dalam institusi Pemerintah Kabupaten. Apabila dilihat dari fokus-nya, maka program-program yang ada dapat dikelompokkan kedalam sejumlah kategori yang terkait dengan proses pelayanan, peningkatan kapasitas aparat Pemerintah Kabupaten, dan peningkatan kesejahteraan masyarakat. Berdasarkan kategori tersebut, 4 (empat) program terkait dengan proses pelayanan; 7 (tujuh) program terkait dengan peningkatan kapasitas aparat Pemerintah Kabupaten, dan 13 (tiga belas) program terkait dengan peningkatan kesejahteraan masyarakat. ingin dicapainya, maka Dilihat dari objektif yang program-program yang ada dapat dibagi kedalam kelompok program yang terkait dengan efektivitas dan 39
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana efisiensi organisasi/aparat Pemerintah Kabupaten serta sosial dan penanganan permasalahan-permasalahan ekonomi masyarakat. Berdasarkan pengelompokan tersebut, terdapat 8 (delapan) jenis program yang terkait efisiensi organisasi/aparat dengan Pemerintah Kabupaten, serta 16 (enam belas) jenis program yang terkait dengan penanganan permasalahan- permasalahan sosial dan ekonomi masyarakat. efektivitas dan Sementara itu, dilihat dari metode pelaksanaannya, maka program-program yang ada dapat dibagi kedalam kategori program yang pelaksanaannya melibatkan partisipasi masyarakat serta program yang terbatas pada aparat Pemerintah Kabupaten saja. Berdasarkan kategori tersebut tercatat 18 (delapan belas) program yang dalam pelaksanaannya melibatkan partisipasi masyarakat serta 6 (enam) program yang terbatas pada aparat Pemerintah Kabupaten saja. dalam Pengelompokan program locus, fokus, objektif, dan metode pelaksanaan tersebut dapat dilihat dalam tabel berikut. inovasi berdasarkan 40
No. 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI Tabel 19. Program Inovasi berdasarkan Locus, Fokus, Objektif, dan Metode Pelaksanaannya Locus Fokus Objektif Metode Nama Program Ekt Int Pel Kap Kesj Ef Mas Ket Mas Aparat Pembebasan Iuran Sekolah SD - SMU Negeri Beasiswa Siswa SD - SMU Swasta Pembangunan/Perbaikan Gedung Sekolah Pemberian Beasiswa Guru untuk melanjutkan pendidikan Peningkatan kesejahteraan Guru Penyelenggaraan Sekolah Kajian Jaminan Kesehatan Jembrana (JKJ) Pembentukan Koperasi Profesional dan Dana Bergulir Pelatihan dan Penempatan Kerja di Kapal Pesiar Pelatihan dan Pemagangan Kerja di Jepang Info Bursa Tenaga Kerja di Dinas Kependudukan Pemberian Alat Kerja kepada Kelompok Masyarakat Dana Talangan kepada KUD untuk membeli gabah √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ 41
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana Locus Fokus Objektif Metode No. Nama Program Ekt Int Pel Kap Kesj Ef Mas Ket Mas Aparat 14 15 16 Dana Talangan kepada Petani Cengkeh Pembebasan Pajak Bumi dan Bangunan untuk Pertanian Pembebasan Biaya Pembuatan KTP dan Akte Kelahiran √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ 17 Undian berhadiah KTP Asuransi kematian bagi Pemegang KTP Perubahan Struktur Organisasi Pemerintah Kabupaten Absensi Pegawai dengan Handkey Tim Owner Estimate (OE) dalam Pengadaan barang/Jasa Insentif tahunan bagi Pegawai Pemerintah Kabupaten Pelayanan Pembuatan Izin Satu Atap Pembatasan Penggunaan Kendaraan Dinas Jumlah Sumber: Data Olahan Peneliti 18 19 20 21 22 23 24 √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ 18 6 4 7 13 8 16 18 6 42
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI Keterangan: Ekt Int Pel Kap = Eksternal Institusi Pemerintah Kabupaten = Internal Institusi Pemerintah Kabupaten = Proses Pelayanan = Peningkatan Kapasitas Aparat Pemerintah Kabupaten = Peningkatan Kesejahteraan Masyarakat = Efesiensi dan Efektivitas organisasi/aparat Pemerintah Kabupaten = Penanganan Permasalahan-permasalahan Sosial dan Ekonomi Masyarakat Kesj Ef Mas Ket Mas = Keterlibatan Masyarakat Aparat = Terbatas pada Aparat Pemerintah Kabupaten 2.2.2. Deskripsi Singkat Program Inovasi Pada bagian ini, akan dipaparkan deskripsi singkat dari program inovasi yang ada di luar program inovasi yang dibahas secara lebih mendetail dengan kriteria best practices di bagian selanjutnya dari buku ini. Pemaparan deskripsi singkat dari program inovasi tersebut dilakukan dengan terlebih dahulu membaginya kedalam sejumlah bidang inovasi, yakni terkait dengan bidang pendidikan; perekonomian, tenaga kerja dan kependudukan; pertanian; serta perizinan dan struktur pemerintahan. 43
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana 2.2.2.1. Bidang Pendidikan Dalam bidang pendidikan, terdapat 4 (empat) program inovasi diluar program pembebasan biaya sekolah SD - SMU Negeri dan program beasiswa untuk siswa SD - SMU dalam pembangunan/perbaikan gedung sekolah; pemberian beasiswa kepada guru untuk melanjutkan pendidikan; peningkatan kesejahteraan guru melalui penambahan insentif tambahan; serta penyelenggaraan sekolah kajian. Swasta, yaitu program inovasi a. Pembangunan/Perbaikan Gedung Sekolah Dari hasil pengamatan yang dilakukan dilapangan, didapatkan hal pembangunan/perbaikan gedung sekolah negeri baik berupa ruang kelas baru atau ruang penunjang lainnya, maka pola yang dipilih untuk dilaksanakan adalah melalui pola block grant bukan proyek seperti yang selama ini biasa dilakukan di daerah-daerah ini dilakukan dengan mengedepankan partisipasi masyarakat melalui komite sekolah yang ada, sehingga pembangunan sarana dan prasarana pendidikan tersebut diharapkan sesuai dengan apa yang diharapkan masyarakat. Melalui pola ini, Pemerintah Kabupaten hanya memfasilitasi dan memberikan bantuan berupa dana atau material untuk bangunan yang akan direhab/buat. Pemilihan pola block ruang grant partisipasi kepada masyarakat juga bertujuan untuk melakukan efisiensi dan pemanfaatan dana yang lebih optimal dengan sasaran akhir yang lebih maksimal. temuan dalam bahwa lainnya. Pola dilakukan selain untuk memberikan 44
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI ini diharapkan dapat dilaksanakan Dengan pola rehab/perbaikan gedung SD, SMP, maupun SMU dengan menggunakan biaya dari APBD dan DAK yang minimal namun dengan hasil yang lebih optimal. Pola block grant dilakukan melalui sebuah mekanisme tahapan. Tahap pertama yang terdiri atas sejumlah dilakukan oleh sekolah melalui komite sekolah dengan mengajukan melakukan perbaikan/pembangunan gedung sekolahnya. Selanjutnya Instansi Pemerintah pihak Dinas Dikbudpar dan Kabupaten lain akan membentuk tim untuk mengkaji proposal yang diajukan tersebut. Hasil kajian dari tim pengkaji tersebut untuk kemudian dilaporkan kepada Bupati. Berdasarkan hasil kajian dan pengecekan lapangan yang dilakukan langsung oleh Bupati maka akan dikeluarkan sejumlah dana atau material untuk bangunan dengan standar tertentu yang ditentukan oleh Bupati. proposal untuk Melalui pola block grant ini telah memberikan manfaat berupa efisiensi penggunaan dana sebesar 15 - 30% serta partisipasi masyarakat yang lebih besar melalui komite sekolah sebagai pihak yang ditunjuk untuk mengerjakan perbaikan/pembangunan gedung sekolah tersebut. Dengan pola block grant, pada tahun 2001 telah dilakukan perbaikan gedung SD sebanyak 65 unit dengan biaya Rp. 1.760.000.000,-; tahun 2002 telah dilakukan perbaikan gedung SD sebanyak 74 unit dengan biaya Rp. 2.112.000.000,-; tahun 2003 telah dilakukan perbaikan gedung SD sebanyak 96 unit dengan biaya Rp. 45
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana 2.883.120.000,-; dan tahun 2004 sebanyak 65 unit dengan biaya Rp. 2.156.500.000,-. Dalam rangka efisiensi dalam bidang pendidikan ini, dan dengan mempertimbangkan rasio sekolah dengan murid untuk SD se-Kabupaten Jembrana, serta dalam rangka peningkatan kualitas proses belajar mengajar, maka dilakukanlah program regrouping SD-SD yang rasionya di bawah standar (<75) secara bertahap yaitu dari 209 SD pada tahun 2000 yang kemudian di regrouping menjadi 7 SD di tahun 2001 dan di regrouping kembali menjadi 15 SD di tahun 2002, sehingga sampai tahun 2002 tersebut terdapat 22 SD yang di regrouping. Dari program regrouping tersebut dihasilkan efisiensi anggaran sebesar 3,3 milyar rupiah atau Rp. 150.000.000,- per unit SD yang di regrouping yang dimanfaatkan untuk pembiayaan lainnya seperti pembebasan SPP. b. Peningkatan Kualitas Guru lainnya di bidang pendidikan yang Program Inovasi dilakukan oleh Pemerintah Kabupaten Jembrana adalah terkait dengan peningkatan kualitas Guru, yakni dengan memberikan pendidikan dan tambahan serta pemberian motivasi agar interaksi antara anak didik dan guru benar-benar harmonis dan berkualitas. Pemberian pendidikan dan latihan tambahan bagi para guru dilakukan dengan memberikan kesempatan yang seluas-luasnya bagi para guru untuk mengikuti jenjang pendidikan yang lebih tinggi melalui program D3, S1, dan S2 dengan latihan 46
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI tanggungan pembiayaan yang dibantu oleh Pemerintah Kabupaten sebesar 50%, serta dengan memberikan penyegaran kepada para guru pada setiap liburan semester. Sementara itu, pemberian motivasi dilakukan melalui pemberian insentif tambahan berupa tunjangan bulanan, honor tambahan Rp 5.000,- per jam mengajar dan bonus Rp. 1.000.000,- tahun, serta melalui agenda pertemuan seluruh guru dengan Bupati yang diadakan setiap bulannya. Melalui pemberian motivasi kepada guru ini diperoleh informasi bahwa saat ini tingkat kehadiran guru mengajar di sekolah-sekolah cenderung lebih meningkat dibanding tahun-tahun sebelumnya. setiap c. Sekolah Kajian Dalam bidang pendidikan ini, program inovasi lain yang menjadi Pemerintah Kabupaten Jembrana adalah melalui penyelenggaraan Pilot Proyek "Sekolah Kajian". Sekolah Kajian adalah merupakan pengembangan model pendidikan dalam mengembangkan dunia pendidikan yang lebih inovatif dan berorientasi ke depan sesuai dengan perkembangan ilmu pengetahuan dan teknologi dengan cara memadukan pola pendidikan pada sejumlah sekolah, seperti SMU Taruna Nusantara, Pola Pendidikan di Pondok Pesantren, serta Pola Pendidikan sekolah-sekolah di Jepang. Nilai lebih dari sekolah kajian ini adalah tingginya muatan disiplin anak didik yang ditanamkan seperti halnya di SMU Taruna Nusantara dan sekolah-sekolah di Jepang. Selain itu, pendidikan dan penanaman budi pekerti juga mendapatkan perhatian yang sangat serius seperti di Pondok Pesantren, yakni bagaimana hubungan antara Santri dan Kiai, disamping terobosan kreatif 47
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana pemberian keterampilan praktis serta penguasaan IPTEK sejak dini dan pengembangan SDM berwawasan global. Diharapkan melalui Sekolah Kajian ini kedepannya akan dapat mencetak anak didik yang memiliki disiplin tinggi, budi pekerti, keterampilan, IPTEK serta mempunyai wawasan global. Untuk itu, dalam rekruitmen anak didik dan guru pengajarnya dilakukan secara ketat dan disesuaikan dengan nilai yang ditetapkan dan bersifat global. Selain penekanannya pada Ilmu Pengetahuan dan Teknologi, Sekolah kajian juga memberikan penekanan pada nilai-nilai budaya lokal sebagai pondasi dalam memasuki pergaulan global dan penguasaan ilmu pengetahuan dan teknologi. Karenanya, untuk anak didiknya juga disediakan perangkat kesenian tradisional selain perangkat kesenian modern dan perangkat teknologi terbaru. Secara garis besar, pola pendidikan dan proses belajar mengajar di Sekolah Kajian menghabiskan waktu lebih sekolah-sekolah konvensional panjang dibandingkan biasa. Proses belajar dan mengajar di Sekolah Kajian dimulai Pukul 07.00 - 16.00 WITA, Pada saat istirahat, para anak didik diberikan makanan ringan dan susu sehat serta makan siang bersama dalam sebuah ruangan khusus. Dari penyelenggaraan dan pola pendidikan semacam ini, diharapkan akan melahirkan rasa solidaritas yang semakin terciptanya rasa kental diantara para peserta didik; kebersamaan, toleransi, sopan santun, serta tercipta ikatan 48
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI batin yang lebih kental antara anak didik dan pendidiknya. Sekolah Kajian juga menetapkan pola asrama, yakni semua peserta didik harus tinggal di sebuah asrama yang telah disiapkan selama menempuh pendidikannya dengan diawasi oleh pengasuh. Pengasuh tidak hanya mengawasi anak asuhnya diluar jam-jam belajar, tetapi juga ikut memberikan bimbingan belajar, sehingga peserta didik akan memiliki sikap mandiri dalam menjalani proses pendidikannya. Sejauh ini, Sekolah Kajian yang telah dibangun adalah SMP Negeri 4 Mendoyo dan SMU Negeri 2 Negara. 2.2.2.2. Bidang Perekonomian, Tenaga Kerja, dan Kependudukan Dalam bidang perekonomian, tenaga kerja dan kependudukan, terdapat 8 (delapan) program inovasi diluar dana bergulir, yaitu program inovasi dalam pemberian alat kerja kepada kelompok masyarakat; pelatihan dan penempatan kerja di kapal pesiar; pelatihan dan pemagangan kerja di Jepang; info bursa tenaga kerja di Dinas Kependudukan, pembebasan biaya pembuatan KTP dan Akte Kelahiran; undian berhadiah KTP; serta asuransi kematian bagi pemegang KTP. a. Pemberian Alat Kerja Kepada Pokmas Program pemberian alat kerja kepada kelompok-kelompok rangka mewujudkan masyarakat dilakukan dalam peningkatan kesejahteraan masyarakat melalui sebuah proses dengan mengupayakan langkah-langkah kongkrit 49
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana berupa terobosan yang berdampak pada peningkatan pendapatan masyarakat dengan sasaran utamanya adalah masyarakat berpendapatan rendah/miskin yang tersebar diseluruh di Kabupaten Jembrana. pelosok Desa/Kelurahan Program peningkatan pendapatan masyarakat tersebut dilakukan melalui 3 (tiga) strategi yaitu pengembangan sumber daya manusia, pengembangan kemampuan dalam permodalan, dan pengembangan kelembagaan masyarakat melalui sejumlah prinsip dasar, yakni: 1. Pendekatan adalah Kelompok Masyarakat (Pokmas) Kepemimpinan dari masyarakat pemberdayaan 2. Keserasian 3. Pendekatan Kemitraan (Pokmas sebagai mitra kerja dalam berperan serta pembangunan pengembalian keputusan) yang 4. Swadaya 5. Belajar sambil bekerja (Pokmas dibimbing dan dibina melalui proses melakukan sendiri, mengalami sendiri dan menemukan sendiri) 6. Pendekatan Keluarga Pemberdayaan Masyarakat melalui Pokmas ini, diarahkan untuk memberdayakan agar memiliki kekuatan mandiri, yang mampu menerapkan inovasi anggotanya 50
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI (teknis, sosial dan ekonomi) memanfaatkan azas skala ekonomi dan menghadapi resiko usaha, sehingga mampu memperoleh tingkat pendapatan dan kesejahteraan yang layak. Pokmas sendiri dipilih karena pada dasarnya memiliki fungsi-fungsi sebagai kelas belajar-mengajar, sebagai unit produksi, sebagai wahana kerja sama, dan sebagai sebuah Kelompok Usaha. Agar masyarakat dapat mengakses sumber daya, permodalan teknologi tepat guna dan pasar melalui ada, Pemerintah Kabupaten pokmas-pokmas yang Jembrana telah menetapkan dan merealisir program terobosan dengan kebijakan mengalokasikan dana pembangunan atau rutin untuk bantuan modal kerja/usaha kepada kelompok masyarakat dengan Pola Bergulir sejak Tahun Anggaran 2000. Untuk mewujudkan daya guna dan hasil guna program terobosan ini, Bupati menetapkan kebijakan dengan menunjuk kantor PMD sebagai penyelenggara koordinasi sekaligus dengan Dinas/Badan/Kantor membina manajemen dari pokmas-pokmas yang ada, sementara pembinaan secara teknis dilakukan oleh Dinas/Kantor teknis terkait. terkait dan Bantuan Dana Bergulir adalah merupakan pinjaman lunak yang bersifat ekonomis produktif kepada Kelompok Masyarakat (Pokmas) yaitu kelompok Petani, Nelayan, Peternak, Pengerajin, Pengebun, Buruh, Pedagang kecil, 51
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana dan Wirausaha lainnya yang langsung dikelola oleh anggota Pokmas yang bersangkutan maupun secara berkelompok. Sumber dana yang digunakan adalah "Dana Pembangunan yang disalurkan melalui Proyek" dan "Dana Rutin yang disalurkan melalui Bantuan Bupati". Dana bergulir merupakan berbentuk modal kerja/usaha dengan realisasi pinjaman dilakukan secara kolektif atau sendiri-sendiri/satu Pokmas oleh Bupati Jembrana atau Pejabat yang diberikan wewenang yang dituangkan kedalam Surat Keputusan Pemberian Pinjaman serta memiliki jangka waktu pengembalian maksimal 4 tahun, dengan tenggang waktu berdasarkan pertimbangan teknis, secara diangsur (bulanan, triwulanan, semesteran, tahunan) atau sekaligus sesuai siklus usaha. Adapun besar pengembalian adalah sebesar pokok pinjaman + 30% dari keuntungan bersih yang diperoleh yang disetorkan bersamaan dengan pelunasan pokok terakhir. Untuk menjamin bahwa pokmas yang mendapatkan dana bergulir akan memanfaatkannya sesuai dengan kondisi yang disepakati maka dibuatlah sebuah mekanisme pemberian dana bergulir yang dilakukan melalui Surat Keputusan Bupati/Pimpro seperti tertuang dalam Instruksi Bupati Nomor 456 Tahun 2002 tentang Pengamanan Dana Bergulir Pemerintah Kabupaten Jembrana, Keputusan Bupati Nomor 467 Tahun 2003 tentang Pengelolaan Dana Bergulir Pemerintah Kabupaten Jembrana, dan Keputusan Bupati Nomor 243 Tahun 2004 tentang Tim Koordinasi Pengkajian Penyaluran, Pembinaan Pemanfaatan dan Pengembalian Dana Bergulir Pemerintah Kabupaten Jembrana; pernyataan pengembalian secara tanggung renteng; Surat Perjanjian Pemerintah Kabupaten dengan pinjaman 52
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI LPD/KUD; dan Surat perjanjian LPD/KUD dengan Pokmas. b. Tenaga Kerja: Program Magang dan Bursa Tenaga Kerja Dalam rangka mengatasi kemiskinan dan pengangguran yang semakin bertambah di Kabupaten Jembrana serta dalam meningkatkan Sumber Daya Manusia sehingga menjadi lebih terampil, berkualitas dan mampu bersaing dalam era globalisasi, maka Pemerintah Kabupaten telah langkah, diantaranya mencoba mengambil sejumlah membuka kesempatan kerja di dalam negeri melalui pembentukan koperasi profesional, membuka kesempatan kerja ke luar negeri, dan melalui pemberian alat kerja kepada kelompok-kelompok masyarakat (pokmas). luar negeri bagi Pembukaan kesempatan kerja ke masyarakat Jembrana dilakukan antara lain melalui program pelatihan dan penempatan kerja di kapal pesiar, program pelatihan dan pemagangan kerja ke Jepang, serta program bursa tenaga kerja pada Dinas Pendaftaran Penduduk Tenaga Kerja Transmigrasi dan KB. Program pelatihan dan penempatan kerja di kapal pesiar merupakan kerjasama antara Pemerintah Kabupaten Jembrana dengan pihak HRI (Hotel and Restaurant International) di Bandung. Dalam program tersebut, pendidikan dan pelatihannya dilaksanakan di Jembrana dengan biaya sepenuhnya ditanggung oleh Pemerintah Kabupaten. Pada tahun 2003 terdapat sejumlah 50 orang yang lulus seleksi untuk mengikuti program ini. 53
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana Program pelatihan dan pemagangan kerja ke Jepang dilakukan melalui Pemerintah kerjasama Kabupaten Jembrana dengan IMM Japan dan OISCA International. Para peserta magang yang dipilih melalui seleksi yang ketat mendapatkan pelatihan terlebih dahulu selama sebulan di Baluk Negara mengenai pengenalan bahasa Jepang, budaya Jepang, dan kedisiplinan ala Jepang dan dilanjutkan dengan pelatihan selama 3 bulan di Lembang, Bandung. Biaya pelatihan dan pembiayaan oleh keberangkatan lainnya Pemerintah Kabupaten dengan sistem pengembalian kemudian setelah peserta magang melakukan magang di Jepang. Mekanisme ini dituangkan melalui Kontrak Kerja yang merupakan surat perjanjian pengembalian biaya yang dikeluarkan oleh pihak Pemerintah Kabupaten Jembrana dengan sistem cicilan selama 12 kali dan dapat ditransfer melalui rekening pihak Pemerintah Kabupaten Jembrana di Bank Pembangunan Daerah Cabang Negara. Tahun 2004, Pemerintah Kabupaten Jembrana memberangkatkan 35 orang peserta magang yang merupakan gelombang kedua dari program pemagangan kerja ke Jepang tersebut. antara sampai ditanggung Selain kedua program pelatihan kerja tersebut, Pemerintah Kabupaten Jembrana juga melakukan program bursa tenaga kerja bekerja sama dengan sejumlah perusahaan. Pihak perusahaan akan memberikan informasi tenaga kerja kepada Dinas Pendaftaran Penduduk Tenaga Kerja Transmigrasi dan KB, sehingga masyarakat mendapatkan 54
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI lowongan kerja, serta pemerintah dapat informasi menyiapkan tenaga kerja serta bentuk-bentuk pendidikan dan latihan yang akan diprogramkan oleh Pemerintah Kabupaten. c.Kependudukan:Pembebasan Biaya KTP, Undian KTP, dan Asuransi KTP Dalam rangka lebih memotivasi masyarakat Kabupaten Jembrana untuk memiliki Kartu Tanda Penduduk (KTP) dan Akte Catatan Sipil lainnya, mulai tahun 2003 Pemerintah Kabupaten Jembrana memberikan subsidi untuk membebaskan biaya pengurusan KTP dan Akte Kelahiran bagi penduduk Jembrana. Selain itu, untuk lebih mendorong dan memberi manfaat bagi masyarakat terhadap kepemilikan KTP, maka mulai tahun 2004 Pemerintah Kabupaten juga memberikan asuransi kematian bagi pemegang KTP dan melaksanakan undian KTP setiap bulan sekali. Jembrana Dikeluarkannya Kebijakan pembebasan biaya pembuatan KTP dilatar belakangi oleh masih banyaknya penduduk Kabupaten Jembrana yang belum memiliki KTP, maupun penduduk yang Kartu Tanda Penduduknya sudah tidak berlaku tetapi tidak melakukan perpanjangan masa berlaku KTP-nya. Dalam upaya merangsang minat masyarakat untuk memiliki identitas diri yaitu KTP tersebut, maka Pemerintah Kabupaten Jembrana mengeluarkan kebijakan (Kartu Tanda Pembebasan Biaya Pembuatan KTP Penduduk) atau yang dikenal dengan program KTP Gratis melalui Keputusan Bupati Nomor 12 Tahun 2002 tentang 55
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana Pemberian Subsidi Terhadap Biaya Pembuatan Kartu Tanda Penduduk (KTP) dan Akta Kelahiran Bagi Penduduk Kabupaten Jembrana. Dengan adanya kebijakan ini diharapkan kepemilikan KTP (Kartu Tanda Penduduk) di Kabupaten Jembrana akan meningkat karena penduduk merasa tidak terbebani biaya pembuatan KTP lagi, sehingga akan memudahkan pemerintah dalam hal pendataan ataupun pengaturan masalah-masalah yang berkaitan dengan kependudukan. pembuatan KTP, Disamping biaya Pemerintah Kabupaten Jembrana juga mengeluarkan program KTP berhadiah, dengan melakukan pengundian nomor KTP setiap bulan, dengan hadiah utama berupa 1 (satu) buah sepeda motor Suzuki Smash. Pelaksanaan Undian KTP berhadiah bagi penduduk Kabupaten Jembrana ini, dimulai sejak bulan Nopember 2003 sampai sekarang. pembebasan Sementara itu, pemberian jaminan santunan Asuransi Jiwa bagi penduduk Kabupaten Jembrana dimaksudkan untuk membantu meringankan beban Masyarakat Jembrana bila dengan memberikan mengalami musibah/kematian santunan Asuransi dan memotivasi masyarakat untuk melaksanakan tertib administrasi terutama kepemilikan identitas diri berupa KTP. 56
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI Sejak ditandatanganinya naskah perjanjian kerjasama penutupan Asuransi antara pemerintah Kabupaten Jembrana dengan PT. Asuransi Umum Bumiputramuda 1967 cabang Denpasar pada tanggal 15 Nopember 2003 Nomor melalui 436/BMP/XI/2003/DPS Nomor 045/1923.1/DTKCK/2003 (produk Asuransi Warga-Koe), sampai saat ini yang sudah mengajukan permohonan Asuransi sebanyak 296 orang dan sudah dibayarkan sebanyak 169 orang, ditolak 11 orang dan sisanya 116 orang masih dalam proses pada PT. Asuransi Umum Bumiputramuda 1967 Cabang Denpasar. Perjanjian Kerjasama dan 2.2.2.3. Bidang Pertanian Dalam bidang pertanian, terdapat 3 (tiga) program inovasi, yaitu program inovasi dalam pemberian dana talangan kepada KUD untuk membeli gabah petani, pemberian dana talangan kepada petani cengkeh, dan pembebasan Pajak Bumi dan Bangunan untuk areal pertanian. a. Dana Talangan Dana talangan pemberian gabah petani dilakukan dalam rangka mengatasi kesulitan petani terkait dengan murahnya harga gabah pada waktu musim panen raya. Program ini dilakukan dengan pola kemitraan antara Pemerintah Kabupaten, KUD dan Kelian Subak. Pemerintah Kabupaten memberikan bantuan dana kepada KUD yang kekurangan dana senilai Rp. 1.000.000.000,- (Satu Milyar Rupiah) dari APBD dan Rp 875 juta dari 57
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana dana Pemerintah Pusat untuk membeli gabah petani melalui Kelian Subak. Selanjutnya Pemerintah Kabupaten membeli beras dari KUD untuk memenuhi kebutuhan beras PNS. Selain untuk untuk menanggulangi anjloknya harga gabah petani pada musim panen puncak, program ini juga bertujuan agar KUD sebagai lembaga pemasaran (tata niaga) beras/gabah dapat menampung gabah petani, dan menciptakan rasa agar masyarakat Jembrana lebih mencintai dan memanfaatkan produksi petani lokal. Sejumlah manfaat yang dirasakan dari keberadaan program ini antara lain adalah harga gabah petani yang tidak lagi anjlok meskipun pada saat musim panen puncak, KUD dapat lebih berperan sebagai lembaga pemasaran hasil pertanian utamanya gabah/beras karena mendapat bantuan dana dari Pemerintah Kabupaten berupa uang muka pembayaran beras bagi PNS, serta Pemerintah Kabupaten sendiri dapat memenuhi kebutuhan beras bagi PNS dilingkungannya dengan harga sesuai kesepakatan. Upaya lainnya yang dilakukan Pemerintah Kabupaten atau memberikan Jembrana perlindungan kepada para petani yang merupakan mayoritas di Jembrana adalah melalui pemberian dana talangan kepada petani cengkeh untuk menanggulangi anjloknya harga cengkeh pasca panen di pasaran. Dana talangan/dana pinjaman yang dialokasikan pada tahun 2003 sebesar Rp 1 miliar kepada 9 subak abian. Bantuan biaya tersebut diperuntukkan untuk biaya petik sehingga petani tidak menjual cengkeh basah yang dimilikinya. dalam memproteksi 58
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI Jumlah Dana Talangan untuk 1 kwintal cengkeh kering sama dengan 3 kwintal cengkeh basah sebesar Rp. 500.000,-. b. Subsidi Pembebasan PBB Dalam rangka memberikan perlindungan dan stimulan kepada petani agar tetap mempertahankan lahan sawahnya dan lain maka Pemerintah Kabupaten Jembrana melakukan program pembebasan Pajak Bumi dan Bangunan untuk areal pertanian. Kebijakan ini dilakukan melalui pemberian subsidi Pajak Bumi dan Bangunan (PBB) khusus terhadap tanah sawah di Kabupaten Jembrana,. Kebijakan ini dituangkan dalam Keputusan Bupati Nomor 207 Tahun 2003 tanggal 22 April 2003 tentang pemberian subsidi pajak bumi bangunan khusus terhadap tanah sawah di Kabupaten Jembrana pada tahun 2003 yang nilainya sebesar Rp.697.928.061,-. tidak mengalihkan kepada fungsi Kebijakan ini merupakan salah satu kebijakan yang dikeluarkan untuk mendukung program Ketahanan Pangan di Kabupaten Jembrana. Kebijakan ini bertujuan untuk menekan alih fungsi lahan sawah menjadi lahan kering dan non pertanian. Jika pada lima tahun terakhir (tahun 1997 - 2001) rata-rata beralih fungsi sekitar 135 hektar, maka pada tahun 2002 terjadi penurunan luas lahan sawah menjadi 346 hektar, sehingga lahan sawah di Kabupaten Jembrana saat ini luasnya tinggal 7.339 hektar dari lahan semula luasnya 7.685 hektar. 59
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana 2.2.2.4. Bidang Perizinan dan Struktur Pemerintahan Dalam bidang perizinan dan struktur pemerintahan, terdapat 6 (enam) program inovasi, yaitu program inovasi dalam pelayanan izin satu atap, perubahan struktur organisasi Pemerintah Kabupaten sesuai dengan PP 8/2003; absensi pegawai Pemerintah Kabupaten dengan menggunakan handkey; pembentukan tim owner estimate (OE) dalam pengadaan barang dan jasa; pemberian insentif tahunan bagi pegawai Pemerintah Kabupaten; dan pembatasan penggunaan kendaraan dinas di lingkungan Pemerintah Kabupaten Jembrana. a. Pelayanan Izin Satu Atap Dalam rangka meningkatkan pelayanan umum kepada masyarakat dalam hal pengurusan izin, Pemerintah Kabupaten Jembrana membuat terobosan dengan menyatukannya dalam sebuah Bidang yang berada di bawah Dinas Inkom dan Perhubungan. Melalui lembaga ini, hampir seluruh proses pemberian izin dilakukan di lembaga tersebut. Secara sederhana, prosedur pembuatan izin dapat dilihat dalam gambar berikut. sejumlah 60
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI Gambar 1 Prosedur Pengurusan Izin FRONT OFFICE: 1. PEL. INFORMASI 2. PEL. BLANKO LOKET: 1. MENERIMA BERKAS LENGKAP PELANGGAN 2. REGISTRASI DG BUKTI 3. MENGUNDANG TIM KE LAPANGAN DAN RAPAT TIM TEKNIS: 1. CEK LAPANGAN 2. RAPAT KAJIAN KASIR: 1. SIMPAN IJIN JADI 2. TERIMA PEMBAYARAN BUPATI: 1. MEMUTUS 2. MENANDATANGAN Dari gambar di atas dapat dilihat bahwa prosedur pembuatan izin dimulai pada saat pemohon datang ke kantor pelayanan untuk mengurus izin. Pemohon akan mendapatkan informasi dari front office mengenai syarat- syarat yang harus dipenuhi untuk mendapatkan izin serta sejumlah blanko yang harus diisinya. Setelah mendapatkan blanko, pemohon harus mengisi blanko tersebut serta melengkapi seluruh persyaratan yang diminta. Setelah lengkap, berkas dimasukan oleh pemohon ke loket. Petugas loket akan membuat registrasi dan tanda terima untuk setiap berkas lengkap yang dimasukan oleh pemohon. Kekurangan persyaratan akan menyebabkan loket untuk kemudian ditolaknya berkas. Petugas 61
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana mengundang tim untuk melakukan cek lapangan dan rapat pembahasan. teknis yang ditunjuk untuk selanjutnya akan Tim melakukan verifikasi ke lapangan, serta melakukan rapat dari hasil verifikasi yang dilakukannya. Hasil rapat akan layak untuk menentukan apakah permohonan disetujui. Hasil rekomendasi tersebut untuk kemudian dibawa ke Bupati untuk dapat dibuatkan persetujuan izinnya. izin Izin yang sudah jadi untuk kemudian diserahkan kembali kepada petugas loket untuk dapat diambil oleh pemohon setelah melakukan pembayaran. Dalam prosedur pengurusan izin tersebut, ditetapkan sejumlah standar terkait dengan waktu pengurusan izin. Prosedur dan biaya resmi yang harus dibayarkan oleh masyarakat dalam mengurus izin diumumkan secara terbuka melalui berbagai media seperti brosur, leaflet, dan melalui media internet. b. Struktur Organisasi Perubahan struktur organisasi Pemerintah Kabupaten dilakukan melalui pembentukan Susunan Organisasi dan Tata Kerja Perangkat Daerah Kabupaten Jembrana yang dituangkan dalam Peraturan Daerah Nomor 10 Tahun 62
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI 2003. Struktur organisasi baru tersebut dibuat setelah mengadakan analisis jabatan dan beban kerja bekerjasama dengan Universitas Udayana. Susunan Organisasi Perangkat Daerah Kabupaten yang baru dibuat seramping mungkin yang terdiri dari 2 (dua) badan; 7 (tujuh) dinas; 2 (dua) kantor; serta Sekretariat Daerah yang terdiri dari 1 (satu) sekretaris daerah, 2 (dua) asisten sekretaris daerah, dan 8 (delapan) bagian. struktur organisasi Penyusunan baru Pemerintah Kabupaten tersebut dilakukan dengan mengacu kepada visi yaitu peningkatan kualitas hidup dengan peningkatan kualitas SDM, pengembangan ekonomi dan pelayanan publik. Berdasarkan visi tersebut, dinas-dinas dan lembaga teknis dikelompokkan menjadi 4 (empat) kelompok yaitu (1) kelompok ekonomi yang memiliki lingkup tugas dalam mengembangkan produksi, pasar dan modal, terdiri atas Dinas Pertanian Kehutanan & Kelautan dan Dinas Perindag Kop & PMD; (2) kelompok peningkatan yang memiliki lingkup tugas dalam meningkatkan kualitas SDM, terdiri atas Dinas Kesehatan & Kessos, Dinas Pendidikan Kebudayaan & Pariwisata, dan Kantor Diklat; (3) kelompok layanan publik yang memiliki lingkup tugas dalam menyediakan sarana dan prasarana publik fisik dan non fisik, terdiri atas Dinas PU & LHKP, Dinas Inkomyanum & Hub, dan Dinas Dafduknakertrans & KB; serta (4) kelompok penunjang yang memiliki lingkup tugas dalam merencanakan dan mengevaluasi peningkatan SDM, pengelolaan keuangan dan prasarana, terdiri atas Bappeda, Bawasda, dan Kantor Pol PP Kesbanglinmas. 63
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana Dalam pengisian sumber daya aparatur sesuai dengan struktur organisasi yang terbentuk, maka Pemerintah Kabupaten Jembrana mengambil langkah-langkah: Penetapan syarat pendidikan minimal Sarjana (S1) untuk PNS yang dapat diangkat dalam Jabatan Struktural Pengangkatan dalam Jabatan Struktural tersebut selain memperhatikan pendidikan formal juga dilakukan dengan memperhatikan pendidikan penjenjangan dan kompetensi pangkat, Tingkat kompetensi Pegawai yang dipromosikan dalam Jabatan Struktural tersebut dilakukan melalui tes psikologi yang dilaksanakan oleh Laboratorium Perilaku Universitas Udayana Mantan Pejabat Struktural yang tidak tertampung dalam Jabatan Struktural diangkat dalam Jabatan Fungsional Khusus dengan tetap memperhatikan dasar pendidikan formal, pengalaman kerja, dan kompetensi jabatan Penataan PNS dalam Jabatan Fungsional Umum (staf) dilakukan dengan memperhatikan beban kerja instansi bersangkutan dengan tugas dan fungsi yang jelas dari setiap pegawai. Data statistik jumlah dinas, badan, kantor dan pegawai di Kabupaten Jembrana, seperti dalam tabel berikut ini. 64
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI Tabel 20. Statistik Pegawai Kabupaten Jembrana Tahun No. Kategori 2000 2001 2002 2003 1. a. Jumlah sekretariat 2 2 2 2 b. Jumlah pegawai sekretariat 173 161 185 245 2. a. Jumlah Dinas 9 9 9 7 b. Jumlah Pegawai Dinas 947 832 3851 3833 3. a. Jumlah Badan 2 2 2 2 b. Jumlah Pegawai Badan 50 60 55 73 4. a. Jumlah Kantor 9 9 9 2 b. Jumlah Pegawai Kantor 251 463 453 229 5.a. Jumlah Kecamatan 4 4 4 4 b. Jumlah Pegawai Kecamatan 93 93 110 115 6.a. Jumlah kelurahan 9 9 9 9 b. Jumlah Pegawai Kelurahan 45 49 65 67 7. Pegawai yang di PHK
8.
Pegawai yang pensiun muda
18 3
Pegawai yang pensiun BUP
4 46
56 10.
Pegawai yang pensiun janda/duda
14 12
23 11.
Jumlah rekrutmen staf baru
Jumlah Total Pegawai 1559 1658 4719 4562 Sumber: Pemerintah Kabupaten Jembrana Dari hasil restrukturisasi tersebut, total pegawai negeri di lingkungan Pemerintah Kabupaten Jembrana sampai tahun 2004 adalah 4.612 orang. Baik pegawai struktural maupun fungsional tersebut sudah memiliki tupoksi yang jelas, sehingga tidak terjadi tumpang tindih dalam pelaksanaan pekerjaannya. Terkait dengan restrukturisasi tersebut, Pemerintah Kabupaten Jembrana juga belum pernah 65 2004 2 245 7 3883 2 73 2 223 4 121 9 67
5 54
4612
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana rekruitmen melaksanakan pelaksanaan Otonomi Daerah. PNS baru semenjak c. Sistem Absensi dengan "Handkey" Sementara itu, dalam rangka meningkatkan disiplin pegawai baik disiplin kerja maupun disiplin masuk kerja, Pemerintah Kabupaten Jembrana mulai tahun 2003 telah menerapkan sistem absensi dengan menggunakan mesin absen sidik jari (handkey) dengan pelaksanaan absen sebanyak 4 (empat) kali sehari, yaitu absen pagi pukul 07.00 WITA, absen mulai istirahat siang pukul 12.00 WITA, absen selesai istirahat siang pukul 13.00 WITA dan absen pulang pukul 16.00 WITA. Dengan sistem disiplin yang seperti itu telah diperoleh sejumlah manfaat, antara lain (1) pegawai melaksanakan tugas/bekerja sesuai dengan SE Menteri PAN yaitu 37,5 jam per minggu; (2) adanya bahan evaluasi bagi pejabat yang menangani tingkat kehadiran, kepegawaian untuk mengetahui pengawasan melekat, dan tingkat disiplin masing-masing pegawai; serta (3) meningkatkan pelayanan internal maupun eksternal berupa pelayanan yang dilaksanakan sampai pukul 16.00 WITA sehingga terjadi penundaan pekerjaan. Bagi pegawai yang kurang disiplin dan tidak memenuhi ketentuan jam kerja yang berlaku, maka kepadanya dijatuhkan sanksi Hukuman Disiplin sesuai dengan PP 30/1980. Terkait dengan sanksi ini, pada tahun 2003 telah dijatuhkan hukuman disiplin bagi PNS di lingkungan Pemerintah Kabupaten Jembrana sebanyak 327 (tiga ratus dua puluh tujuh) pegawai dengan rincian tidak 66
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI 308 (tiga ratus delapan) orang mendapat hukuman disiplin tingkat ringan, 11 (sebelas) orang mendapat hukuman disiplin tingkat sedang, dan 8 (delapan) orang mendapat hukuman disiplin tingkat berat. d. Insentif Pegawai tersebut, Disamping pelaksanaan absen dan sanksi Pemerintah Kabupaten Jembrana juga berupaya untuk memberikan penghargaan dan insentif sesuai dengan kemampuan keuangan Pemerintah. Terhitung mulai Juli rangka untuk meningkatkan kinerja, 2003 dalam profesionalisme dan meningkatkan pelayanan kepada masyarakat Bupati membentuk Tim Pemberian Penghargaan kepada PNS di Lingkungan Pemerintah Kabupaten Jembrana. Hasilnya, pada bulan Juli dan Agustus 2003 diberikan penghargaan kepada 10 (sepuluh) orang PNS yang memiliki tingkat disiplin kerja tinggi tanda penghargaan dan uang dengan mendapatkan kesejahteraan dengan perincian Peringkat I = Rp. 500.000,-, Peringkat II = Rp. 400.000,-, Peringkat III = Rp. 300.000,-, Peringkat IV = Rp. 200.000,-, Peringkat V = Rp. 100.000,-. Dalam rangka meningkatkan disiplin, kreativitas, dan produktivitas kerja aparatur, Pemerintah Kabupaten Jembrana juga memberikan bonus sejumlah Rp. 1.000.000,- kepada seluruh pegawai di lingkungan Pemerintah Kabupaten Jembrana. Dampak yang dirasakan dengan pemberian bonus ini adalah sangat positif, sehingga dapat meningkatkan dedikasi, loyalitas, dan kinerja pegawai. 67
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana e. Tim "Owner Estimate" (OE) Sumber dana pemberian bonus bagi PNS tersebut berasal dari hasil efisiensi anggaran yang dilaksanakan oleh Pemerintah Kabupaten Jembrana yang salah satunya dilakukan melalui pelaksanaan proyek pengadaan barang dan jasa dengan menggunakan Tim Owner Estimate (OE). Tim OE adalah sebuah tim yang dibentuk oleh Bupati untuk menilai nilai sebenarnya dari suatu proyek pengadaan barang dan jasa. Dengan adanya tim OE ini dapat dilakukan efisiensi penggunaan dana dalam pelaksanaan proyek pengadaan barang dan jasa tanpa mengurangi spesifikasi dan volume dari proyek pengadaan barang dan jasa tersebut. Penggunaan tim OE ini juga didukung oleh kebijakan Bupati untuk mensentralisasikan proyek pengadaan barang dan jasa melalui 1 (satu) pintu di tingkat Kabupaten, dan adanya nilai standar yang sama dalam belanja barang yang dilakukan oleh unit-unit di lingkungan Pemerintah Kabupaten Jembrana. Standar harga tersebut dibuat melalui sebuah survei harga pada sejumlah tempat/toko dan senantiasa diperbaharui setiap 3 (tiga) bulan sekali. f. Pembatasan Penggunaan Kendaraan Dinas Selain program-program di atas, Pemerintah Kabupaten Jembrana juga membuat program pembatasan penggunaan kendaraan dinas yang dimulai bulan Juni 2004 melalui mekanisme penggunaan kendaraan yang harus sesuai dengan ketentuan dan hanya digunakan untuk kepentingan dinas semata. Upaya lain yang dilakukan terkait dengan 68
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI penggunaan kendaraan dinas dan efisiensi anggaran adalah kebijakan Pemerintah Kabupaten Jembrana untuk menyewa dinas dibandingkan membeli langsung kendaraan tersebut. kendaraan sebagai kendaraan 69
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana 70
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI Bab 3. Best Practices Program Inovasi 3.1. Jembrana Mewujudkan Kesempatan Belajar yang Seluas-luasnya (Bebas Iuran Sekolah dan Beasiswa) Sesuai dengan misi kebijakan Pembangunan Kabupaten Jembrana untuk meningkatkan dan mengembangkan kualitas sumber daya manusia untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat, maka bidang pendidikan - selain bidang kesehatan dan peningkatan daya beli masyarakat- menjadi prioritas program pembangunan. Beberapa program telah digagas dan diimplementasikan untuk meningkatkan pembangunan sektor pendidikan. Salah satu diantara kebijakan pendidikan di Kabupaten Jembrana adalah Pembebasan Iuran Wajib (Iuran BP-3 dan SPP) untuk SD Negeri, SLTP Negeri, serta SMU dan SMK Negeri. Pembebasan iuran wajib pada sekolah ini dilaksanakan sejak tahun Anggaran 2001 hingga kini. Dasar pelaksanaan program pembebasan Iuran Wajib Sekolah ini adalah Surat Keputusan Bupati Jembrana Nomor 56 Tahun 2002, Keputusan Bupati Jembrana Nomor 57 Tahun 2002 dan Keputusan Bupati Jembrana Nomor 24 Tahun 2003. Paralel dengan program Pembebasan Iuran Wajib Sekolah, pada tahun 2003 melalui SK Bupati Jembrana No. 24 tahun 2003, juga telah dilaksanakan program pemberian beasiswa kepada sekolah swasta. 71
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana Untuk mendukung pelaksanaan bebas iuran sekolah dan pemberiaan beasiswa, maka telah pula dilaksanakan peningkatan kualitas guru melalui pemberian insentif tambahan untuk guru setiap jam sebesar Rp. 5.000,-, dan tunjangan guru dan bonus sebesar Rp. 1.000.000,- setiap tahun. Bagaimana peningkatan pendidikan di kabupaten Jembrana, apa faktor-faktor yang mendorong, bagaimana keterlibatan masyarakat dalam pembuatan keputusan, berikut ini disampaikan deskripsi program dengan menggunakan indikator deskripsi best practices. realisasi program 3.1.1. Situasi sebelum Program pelaksanaan Ada dasar pembangunan pendidikan di Kabupaten Jembrana. Diantara pertimbangan-pertimbangan tersebut adalah: (1) Masih banyaknya orang tua siswa yang lemah secara ekonomi dalam pembiayaan pendidikan sehingga menimbulkan rawan putus sekolah; (2) Kondisi psikologis yang membuat siswa tidak mau melanjutkan pada sekolah lebih tinggi, di mana pada penerimaan siswa baru dibebani dengan berbagai iuran; (3) Tingkat pendapatan perkapita guru yang rendah, sehingga menyebabkan rendahnya motivasi mengajar dan timbulnya pekerjaan sampingan guru; (4) Sarana belajar mengajar yang kurang, seperti kondisi fisik gedung-gedung sekolah yang rusak; (5) Budaya dan pola pikir masyarakat setempat, termasuk orang tua, yang kurang mendukung terlaksananya proses beberapa pertimbangan 72
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI (6) Political will lanjutan anak; dan pendidikan pemerintah daerah, dalam hal ini Bupati, untuk menciptakan akuntabilitas pendidikan dan peningkatan partisipasi masyarakat melalui subsidi silang, dimana iuran wajib dibebaskan namun sumbangan pihak ketiga yang tidak mengikat, baik dari orang tua siswa maupun dunia usaha dan dunia industri serta pemerhati pendidikan sangat diharapkan. Faktor ekonomi merupakan faktor utama rendahnya partisipasi masyarakat dalam pendidikan. Keterbatasan kemampuan ekonomi orang tua menjadikan alasan tingginya tingkat tidak melanjutkan pendidikan, sekalipun tingkat drop out tidak menunjukkan angka yang tinggi. Hal ini misalnya dapat dilihat dari data yang diberikan oleh Dinas Pendidikan, Kebudayaan dan Pariwisata Jembrana tentang gambaran kondisi pendidikan di Kabupaten Jembrana. Pada tahun 2000 angka tidak melanjutkan SD/MI mencapai 18,44%, SLTP/MTs mencapai 25,38% dan SMA/MA mencapai 84,70%. Sedangkan angka drop out untuk masing-masing tingkatan sekolah tersebut adalah 0,08% (SD), 1,05% (SLTP), dan 0,27% (SMA). Untuk Angka Partisipasi Kasar dan Angka Partisipasi Murni pada tahun 2000 juga masih jauh dari standar di tingkat Propinsi maupun di tingkat nasional. Misalnya saja APK pada tingkat SD masih rendah yaitu 82,45% dibandingkan dengan rata-rata APK propinsi 113,75% dan rata-rata nasional 110,00%. Demikian juga Angka Partisipasi Murni (APM) juga masih rendah pada tingkat SD sebesar 78,08% dibandingkan dengan rata-rata APM Propinsi 97,00% dan rata-rata Nasional 90,00%. 73
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana Untuk tahun 2001 dan 2002, APK dan APM Kabupaten Jembrana sebagaimana dalam tabel berikut ini. Tabel 21. Perkembangan Pendidikan Jembrana sebelum Pelaksanaan Program Sekolah Tahun 2001 (%) APM APK DO Tahun 2002 (%) APM APK SD 82,45 78,08 0,08 104,5 90,12 SLTP 63,96 46,40 1,05 93,49 89,10 SLTU 48,73 30,40 0,27 46,15 36,01 Sumber: Dinas Dikbudpar Kab. Jembrana Keterangan : APK = Angka Partisipasi Kasar APM = Angka Partisipasi Murni DO = Putus Sekolah Rendahnya APK dan APM di Kabupaten Jembrana juga diperburuk dengan kondisi fisik bangunan sekolah- sekolah yang ada. Hasil pengamatan di lapangan menunjukkan bahwa bangunan fisik sekolah banyak yang sudah hampir roboh. Kondisi fisik yang lebih parah dapat ditemui disekolah-sekolah swasta. Sebagai gambaran, kondisi fisik SD Negeri/Swasta/Madrasah di Kabupaten Jembrana sebelum dilakukannnya program seperti terlihat di tabel berikut: 74 DO 0,79 2,15 6,23
No. 1. 2. 3. 4. Jumlah Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI Tabel 22. Kondisi Fisik SD Negeri/Swasta/MI di Kabupaten Jembrana tahun 2000 Wilayah B SD Negeri KB RS Total % B SD Swasta/MI B KB RS Melaya 169 81 66 316 53,4 13 1 5 Negara 215 140 177 532 40,4 21 15 7 Mendoyo 90 113 158 361 24,9 0 6 0 Pekutatan 92 38 65 195 47,1 0 0 0 566 372 466 1.404 40,3 34 22 12 Sumber: Dinas Dikbudpar Kab. Jembrana Dari data diatas dapat digambarkan bahwa kondisi fisik sarana pendidikan di Kabupaten Jembrana masih sangat memprihatinkan. Persentasi kondisi sekolah yang bangunan fisiknya baik di tiga kecamatan rata-rata di bawah 50 %. Hanya di Kecamatan Melaya kondisi bangunan fisik SD yang baik berada diatas 50%. Hal ini menunjukkan alokasi anggaran pendidikan yang masih rendah sebelum dilaksanakan program inovasi di bidang pendidikan. Dengan gambaran ini dapat dikatakan bahwa program inovasi di bidang pendidikan Kabupaten Jembrana diarahkan pada dua hal, yaitu upaya untuk membantu keterbatasan kemampuan ekonomi masyarakat untuk anak-anaknya, dan kedua dengan menyekolahkan meningkatan kualitas pendidikan itu sendiri melalui perbaikan sarana inti maupun prasarana pendukung, seperti bangunan fisik. Hal ini sejalan dengan pandangan umum masyarakat yang berhasil dihimpun dalam Focus Group Discussion (FGD). Dengan menggunakan skala 75 Total 19 43 6 0 68 % B 68 48 0 0 32
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana likert 1 (sangat tidak setuju) sampai 5 (sangat setuju), dapat diketahui bahwa dalam persepsi masyarakat program inovasi bidang pendidikan yang dilakukan di Kabupaten Jembrana secara umum sesuai dengan upaya untuk mengatasi masalah yang ada. Tabel 23. Persepsi Masyarakat terhadap Situasi sebelum Program BIS dilaksanakan (N=14) Indikator Penilaian (%) 1 2 3 1. Program untuk mengatasi masalah 21,4 0 0 2. Sebelum Program, persoalan tidak teratasi 35,7 7,1 3. Program sesuai dengan kondisi ek, sos, bud, lin 0 3. Program sesuai dengan kondisi ek, sos, bud, lin 0 0 0 Sumber: Data Olahan Peneliti Keterangan: 1. 2. 3. 4. 5. Sangat setuju Sangat tidak setuju Tidak setuju Cukup setuju Setuju Dari tabel diatas dapat diketahui bahwa secara umum program masyarakat memiliki dilaksanakan untuk mengatasi masalah, bahwa program sesuai dengan kondisi riil yang dihadapi oleh masyarakat dan bahwa sebelum dilaksanakan program persoalan pendidikan yang ada belum secara optimal diatasi. Bahkan dalam beberapa pernyataan masyarakat dan pejabat, tingkat kemiskinan yang dialami oleh masyarakat salah tingkat satunya pendidikan masyarakat. Bersama-sama dengan program persepsi bahwa juga disebabkan oleh rendahnya 76 4 35,7 35,7 42,9 5 42,9 21,3 57,1
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI kesehatan yang juga menjadi program unggulan, program pendidikan diharapkan menjadi solusi bagi peningkatan daya beli dan kesejahteraan masyarakat. Keterkaitan kondisi pendidikan, kesehatan dan daya beli dengan demikian menjadi alasan penting mengapa program pembebasan ini dilaksanakan oleh iuran pemerintah Kabupaten Jembrana. sekolah 3.1.2. Keterlibatan Masyarakat dalam Penyusunan dan Pelaksanaan Program Berdasarkan pada kondisi pra program dan juga tuntunan yang diberikan oleh Human Development Index (HDI), maka program perluasan kesempatan pendidikan menjadi prioritas pembangunan Kabupaten Jembrana. Adalah peran Bupati I. Gede Winasa yang sangat besar dalam menentukan prioritas pembangunan di Kabupaten Jembrana. Melalui komunikasi yang intensif dengan aparat pemerintah daerah secara menyeluruh, Bupati mendengar dan menetapkan prioritas pembangunan yang akan dilakukan. Yang menarik adalah, bahwa keputusan Bupati dilakukan setelah mendengar dan berdiskusi dengan seluruh pejabat pemerintah daerah terkait dan tidak bersifat sektoral. Hal ini memberikan dampak, bahwa terdapat koordinasi yang baik antara satu instansi dengan lain dalam semua program yang dijalankan. Bahkan bila diperlukan, setiap pejabat pemerintah daerah dapat berkomunikasi secara langsung setiap waktu dengan Kepala Daerah/Bupati. Hal ini didukung oleh bangunan gedung seluruh instansi yang instansi 77
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana terletak di satu kompleks pemerintahan, sehingga setiap saat dapat secara cepat melakukan pertemuan koordinasi. Dalam mengkomunikasikan akan dilakukan, Bupati selalu meminta pendapat dari Kepala Dinas dan unsur terkait serta bersama-sama turun ke desa-desa. Keterlibatan stakeholder dalam penentuan prioritas juga dilakukan dengan tokoh-tokoh masyarakat dan lembaga-lembaga terkait misalnya, Komite Sekolah, Dewan Pendidikan, dan PGRI dan juga lembaga-lembaga adat (kelian). Hal ini dapat dilihat dari pendapat yang disampaikan oleh stakeholder terkait dalam Focus Group Disccussion seperti tabel di bawah. program yang Sebanyak 50 % responden, yang juga merupakan tokoh masyarakat dalam FGD, menyatakan setuju bahwa masyarakat dilibatkan dalam penyusunan prioritas program. Bahkan 28,6% responden dalam FGD menyatakan sangat setuju terhadap hal ini. Hanya 7,1% peserta FGD yang menyatakan sangat tidak setuju atas keterlibatan masyarakat dalam penyusunan prioritas program. Terhadap peserta yang menjawab tidak setuju bahwa masyarakat dilibatkan dalam penyusunan prioritas program terutama disebabkan oleh besarnya peran Bupati dan aparat pemda dalam penyusunan program inovasi pendidikan. Hal yang kurang lebih sama dapat dilihat dalam pelaksanaan program. Sebanyak 35,7% dan 50% peserta FGD menyatakan setuju dan sangat setuju bahwa masyarakat terlibat dalam pelaksanaan program. Hanya tidak setuju bahwa 7,1% peserta yang menyatakan masyarakat terlibat dalam pelaksanaan program. 78
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI Tabel 24. Persepsi Tokoh Masyarakat terhadap Keterlibatan dalam Penyusunan dan Pelaksanaan Program Inovasi Pembebasan Iuran Sekolah (N=14) Indikator Sangat tidak setuju Tidak setuju Cukup setuju Setuju Sangat setuju Penyusunan Prioritas Program (%) 7,1 0,0 14,3 50,0 28,6 Pelaksanaan Program (%) 7,1 0,0 7,1 35,7 50,0 Sumber: Data Olahan Peneliti Pendapat yang disampaikan oleh tokoh masyarakat dalam FGD ternyata memiliki perbedaan kuantitas jawaban dengan pendapat masyarakat umum yang diperoleh melalui penyebaran kuesioner. Dalam proses penetapan iuran sekolah, dapat prioritas program pembebasan dikatakan secara bahwa keseluruhan (diluar tokoh masyarakat dan lembaga) masih cukup rendah. 60% responden dalam survey menyatakan tidak dilibatkan dalam penetapan prioritas program di bidang pendidikan. Hanya 36,7% responden menyatakan dilibatkan dalam proses penetapan prioritas program. Informasi yang diperoleh melalui wawancara dengan masyarakat memberikan jawaban terhadap perbedaan kuantitas jawaban ini. Sekalipun Kepala Daerah selalu mengkomunikasikan program yang akan dilakukan kepada masyarakat, tetapi substansi dan isi program lebih banyak ditentukan oleh Kepala Daerah dan Pejabat partisipasi masyarakat 79
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana Pemerintah Daerah setelah mendapatkan masukan dari lembaga-lembaga. Partisipasi tokoh masyarakat dan masyarakat dalam penetapan program lebih banyak direpresentasikan oleh tokoh-tokoh masyarakat dan lembaga adat. Hal ini pula yang menggambarkan peran penting lembaga adat (kelian) dan tokoh masyarakat adat sebagai mitra pemerintah dalam menentukan dan menetapkan kebijakan yang akan diambil. Meskipun demikian, hasil penelitian di lapangan juga menunjukkan bahwa sekalipun partisipasi masyarakat dalam proses penyusunan program masih rendah, sebaliknya partisipasi masyarakat dalam pelaksanaan program dapat dikatakan tinggi. Hasil survey terhadap keterlibatan masyarakat dalam pelaksanaan program menunjukan bahwa 86,7% responden menyatakan terlibat dalam pelaksanaan program. Hal ini dapat dijelaskan iuran sekolah secara bahwa program pembebasan langsung terkait dengan kepentingan masyarakat, sehingga keterlibatan masyarakat dihindarkan. Disamping itu, hal ini juga disebabkan oleh tingkat semakin baik untuk kesadaran orang menyekolahkan anak-anaknya. Secara sosial budaya semakin terhadap pendidikan juga merupakan dipengaruhi oleh peran dan fungsi lembaga-lembaga dan tokoh-tokoh adat untuk menyebarluaskan kebijakan dan program pemerintah. tidak dapat tua yang kesadaran masyarakat baiknya 80
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI Tabel 25. Persepsi Masyarakat Umum terhadap Keterlibatan dalam Penyusunan dan Pelaksanaan Program Inovasi Pembebasan Iuran Sekolah (N=30) Indikator/Jawaban Dalam Penyusunan Prioritas Program (%) Dalam Pelaksanaan Program (%) Ya Tidak Tidak menjawab 36,7 60 3,3 86,7 13,3 0 Total 100 100 Sumber: Data Olahan Peneliti Baik dalam perencanaan maupun dalam pelaksanaan keterlibatan iuran program masyarakat yang paling sering dilakukan adalah dalam bentuk pemberian informasi kepada pemerintah mengenai kondisi ekonomi, jumlah anak, tingkat pendidikan anak dan kesulitan-kesulitan dalam menyekolahkan anak. Keterlibatan dalam bentuk informasi ini mencapai 86,7% dari keseluruhan bentuk-bentuk keterlibatan yang lainnya meliputi dilakukan. Sedangkan keterlibatan diskusi (3,3%) dan keterlibatan secara langsung dalam pengambilan keputusan kebijakan ini menunjukkan bahwa bentuk partisipasi mesyarakat dalam program pendidikan masih dalam bentuk yang paling rendah yaitu pemberian informasi kepada pemerintah perihal hal-hal yang menyangkut dan terkait dengan program. Sedangkan partisipasi masyarakat dalam pengambilan keputusan masih sangat rendah. pembebasan sekolah, (6,7%). Hal 81
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana 3.1.3. Mobilisasi Sumberdaya dalam Program juga Dengan melihat kondisi lembaga adat dan keterlibatan masyarakat penyusunan maupun dalam pelaksanaan program, dapat digambarkan bahwa program pembebasan iuran sekolah merupakan program yang tepat untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat di Jembrana. Hal ini hanya dilakukan dengan komitmen politik yang tinggi dari Kepala Daerah, dukungan politik dari DPRD, dan ketersediaan sumber daya finansial yang memadai. Dalam kasus Jembrana, kepemimpinan Bupati I Gede Winasa merupakan faktor yang sangat penting dalam keberhasilan program. Hal ini pula yang membedakan antara Jembrana dengan daerah-daerah lain baik di Bali maupun di luar Bali. Komitmen Bupati ini dimulai dengan kesadaran akan pentingnya pendidikan bagi masyarakat. Karena itu, hanya dengan dukungan birokrasi perluasan kesempatan dan peningkatan kualitas pendidikan dapat dicapai. sebelum program, tokoh masyarakat, umum Program inovasi pendidikan di Kabupaten Jembrana merupakan hasil dari analisis mendalam terhadap situasi dan kondisi yang ada sebelum program dengan kemampuan dan ketersediaan sumder daya finansial untuk mewujudkan program. Secara internal, kemampuan sumber daya finansial untuk membiayai program pembebasan iuran sekolah di Jembrana sangat didukung oleh kebijakan program efisiensi keseluruhan yang 82
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI penyelenggaran dilakukan pemerintahan. Efisiensi ini antara lain dilakukan dengan kontrol yang ketat dalam biaya-biaya pembangunan seluruh sektor, pemilihan harga-harga barang yang seminal mungkin, regrouping sekolah dasar, pelibatan orang tua/wali murid atau Komite Sekolah dalam pembangunan gedung sekolah, pembentukan tim owner estimate yang memberikan second opinion kepada Bupati terhadap persetujuan rencana anggaran biaya, serta kunjungan langsung Bupati ke lokasi-lokasi sekolah untuk berdiskusi dan menilai secara langsung kebutuhan biaya yang diperlukan. Hasil efisiensi inilah yang menjadi sumber pembiayaan program pembebasan iuran sekolah. Kunci semua keberhasilan ini adalah komitmen Kepala Daerah untuk selalu meningkatkan perbaikan dan efisiensi. oleh Bupati dalam Peran Bupati dalam keberhasilan penyusunan dan pengawasan pelaksanaan program inovasi pendidikan ini diakui baik oleh tokoh masyarakat dan lembaga adat dalam Focus Group Discussion maupun oleh masyarakat umum dalam survey. 85,8% tokoh masyarakat dan ketua lembaga adat menyatakan setuju dan sangat setuju bahwa Bupati berperan penting dalam penetapan dan penyusunan prioritas program inovasi pendidikan. Hanya 14,3% responden yang menyatakan tidak setuju bahwa Bupati memiliki dominasi dalam penetapan dan penyusunan program. Alasan kelompok responden lebih disebabkan oleh upaya Bupati yang terakhir konsisten dan terus-menerus melakukan komunikasi dengan aparat bawahannya dan masyarakat sekitar. Hal 83
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana yang sama juga terjadi dalam pelaksanaan program dimana 57,1% responden FGD menjawab dengan sangat setuju dan 14,3% responden menjawab dengan setuju tentang dominasi Bupati dalam pelaksanaan program. Alasan terhadap dominasi Bupati dalam pelaksanaan program seringnya Bupati melakukan pengawasan dan pengecekan secara langsung kepada dinas pendidikan, ke sekolah-sekolah dan berdialog dengan masyarakat. lebih disebabkan oleh Tabel 26. Persepsi Tokoh Masyarakat terhadap Peran Bupati dalam Penyusunan dan Pelaksanaan Program Inovasi Pembebasan Iuran Sekolah (N=14) Indikator Sangat tidak setuju Tidak setuju Cukup setuju Setuju Sangat setuju Penyusunan Prioritas Program (%) 0,0 14,3 0,0 42,9 42,9 Pelaksanaan Program (%) 0,0 14,3 14,3 14,3 57,1 Sumber: Data Olahan Peneliti Dominasi Bupati dalam perencanaan dan pelaksanaan program pembebasan iuran sekolah juga dinyatakan oleh masyarakat umum dalam survey yang dilakukan. Sebanyak 86,7% responden menyatakan Bupati sangat berperan dalam penetapan dan pelaksanaan program. Hanya 10% dan 3,3,% responden yang menyatakan 84
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI bahwa Bupati berperan dan cukup berperan dalam penyusunan dan pelaksanaan program. Hal ini equivalen dengan jawaban masyarakat umum yang menyatakan bahwa keberlangsungan program ini akan tergantung (36,7%) dan sangat tergantung (50%) dengan figur Bupati. Tabel 27. Persepsi Masyarakat Umum terhadap Peran Bupati dalam Penyusunan/Pelaksanaan Inovasi Pembebasan Iuran Sekolah (N=30) Indikator/Jawaban Dalam Penyusunan Prioritas Program (%) Figur Bupati terhadap Keberlangsungan Program (%) Sangat tidak berperan Tidak berperan Cukup berperan Berperan Sangat Berperan Tidak menjawab 0,0 0,0 3,3 10,0 86,7 0,0 6,7 3,3 0,0 36,7 50,0 3,3 Total 100 100 Sumber: Data Olahan Peneliti Dominasi Bupati dalam penetapan prioritas dan pelaksanaan program tidak serta merta menunjukkan bahwa program yang dilaksanakan tidak sesuai dengan keinginan dan kebutuhan masyarakat. Justru sebaliknya, peran Bupati yang besar dalam penetapan dan penyusunan program pembebasan iuran sekolah sangat sesuai dengan kebutuhan masyarakat setempat. Dengan kondisi sosial dan tingkat pendidikan masyarakat yang relatif rendah, aspirasi masyarakat didorong dan terhadap kebutuhan diprakarsai oleh Kepala Daerah dan aparat birokrasi. tipe kepemimpinan yang memiliki Karena tentu saja sekolah harus itulah, 85
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana komitmen terhadap perjuangan peningkatan kesejahteraan, memiliki kemampuan analisis masalah yang tajam serta mampu memotivasi dan menggerakkan aparat birokrasi menjadi satu tim yang tangguh sangat sesuai dengan kondisi masyarakat Jembrana khususnya dan daerah- daerah-daerah lain di Indonesia pada umumnya. Komitmen Kepala Daerah tidaklah cukup untuk melaksanakan program yang sama sekali baru dan sukar dibayangkan sebelumnya untuk dilaksanakan. Karena itu ini Dinas dukungan aparat Pendidikan, Kebudayaan dan Pariwisata Kabupaten Jembrana merupakan salah satu kunci keberhasilan. Hasil penelitian di lapangan menunjukkan bahwa koordinasi Bupati dengan Kepala Dinas dan pengawasan Bupati terhadap kinerja Dinas Dikbudpar beserta perangkatnya sangat sering dilakukan. Hal ini didukung oleh lokasi seluruh dinas yang terletak dalam satu wilayah dan dapat dijangkau dalam hitungan menit. Sehingga jika dibutuhkan koordinasi, keterangan dan informasi, Bupati dapat segera mengumpulkan Kepala Dinas dan aparat- aparat terkait lainnya. birokrasi, dalam hal Akan halnya dukungan politik dari Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten Jembrana terhadap program pembebasan iuran sekolah dapat dilihat dari pandangan tokoh masyarakat dan lembaga adat dalam Focus Group Discussion. Sebanyak 28,6% sangat setuju dan 50,0% responden menyatakan setuju bahwa DPRD mendukung 86
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI kebijakan pemerintah untuk membebaskan iuran sekolah. Hal ini dapat dilihat bahwa sejak tahun 2001 sampai tahun 2004, program pembebasan iuran sekolah yang diusulkan dalam APBD Kabupaten Jembrana dan Laporan Pertanggungjawaban tahunan Bupati selalu disetujui oleh DPRD. Sampai saat ini, Pemerintah Daerah sedang mempersiapkan Rancangan Peraturan Daerah tentang Pembebasan Iuran Sekolah di Kabupaten Jembrana. Dukungan politik dari DPRD ini juga dapat dijelaskan karena mayoritas anggota Dewan adalah dari Partai Demokrasi Indonesia Perjuangan yang juga merupakan partai dari Kepala Daerah yang berkuasa. 3.1.4. Proses dan Masalah yang Dihadapi Upaya untuk memberikan kesempatan belajar yang seluas- luasnya kepada masyarakat Jembrana melalui pembebasan iuran sekolah pada prinsipnya merupakan program terintegrasi dalam bidang pendidikan yang meliputi juga program peningkatan kualitas dan kesejahteraan guru lanjutan, peningkatan gaji dan melalui pendidikan pemberian bonus; program pembangunan dan penerapan sekolah kajian; dan program peningkatan sarana dan prasarana pendidikan melalui block grant. Sehingga dengan demikian, keberhasilan program pendidikan tidak serta merta hanya dapat dilakukan dengan membebaskan masyarakat dari iuran sekolah. Justru sebaliknya, hal tersebut harus didukung oleh kualitas tenaga pengajar dan sarana belajar yang memadai. 87
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana Gambar 2. Alur Program Pembebasan Iuran Sekolah Dinas Dikbudpar Sekolah Negeri Sekolah Swasta Kades/Lurah Kadus/Kaling Orang Tua/Siswa (Sekolah Negeri) Orang Tua/Siswa (Sekolah Swasta) Program pembebasan iuran sekolah dilakukan terbatas hanya pada sekolah-sekolah negeri dari SD, SLTP sampai SLTA. Sedangkan untuk sekolah-sekolah swasta program yang dilakukan adalah pemberian beasiswa kepada siswa yang dimulai sejak tahun 2003. Program pembebasan iuran sekolah dilaksanakan mulai tahun 2001 dengan alokasi dana untuk subsidi SPP pada tahun 2001 sebesar Rp. sebesar Rp. tahun 3.473.460.000,-, tahun 2003 sebesar Rp. 3.859.400.000,-, dan tahun 2004 sebesar Rp. 4.288.112.000,-. Sedangkan program pemberian beasiswa kepada siswa di sekolah swasta akan dibiayai dengan jumlah masing-masing Rp. 7.500,- per siswa untuk SD, Rp. 12.500,- per siswa untuk SLTP dan Rp. 20.000,- per siswa untuk SLTA. Jumlah 3.126.114.000,-, 2002 88
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI alokasi dana untuk untuk program beasiswa tahun 2003 adalah Rp. 181.380.000,- dengan 1.063 Siswa dan tahun 2004 Rp. 255.675.000,- untuk 2.735 siswa. Dana alokasi pembebasan iuran sekolah dan pemberian beasiswa langsung diberikan oleh pemerintah daerah kepada sekolah sesuai dengan jumlah siswa yang tercatat di sekolah negeri atau siswa yang tercatat sebagai penerima. Tabel 28. Program Pemberian Beasiswa Untuk Siswa Sekolah Swasta No. Jenjang Tahun 2003 Tahun 2004 Jumlah siswa Dana Persiswa Jumlah siswa Persiswa 1. SD 487 7.500,- 499 7.500,- 2. SLTP 659 12.500,- 780 12.500,- 3. SMU 917 20.000,- 1.456 20.000,- 4. Total 1.063 181.380.000,- 2.735 255.675.000,- Sumber: Dinas Dikbudpar Kab. Jembrana Pada prinsipnya kedua program tersebut -pembebasan iuran sekolah negeri dan beasiswa sekolah swasta- hanya berbeda dalam proses pemilihan siswa. Jika dalam program pembebasan iuran sekolah secara otomotis semua siswa mendapatkan pembebasan iuran sekolah, sebaliknya dalam program pemberian beasiswa, setiap siswa yang berkeinginan mendapatkan bantuan beasiswa harus mengajukan permohonan kepada sekolah yang dilengkapi dengan surat miskin atau pernyataan tidak mampu dari tua/wali murid yang disahkan oleh RT/RW orang 89
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana setempat. Meskipun demikian, permohonan ini hanya merupakan syarat formal, karena pada akhirnya tidak ada permohonan siswa sekolah swasta yang ditolak. Hasil penelitian di lapangan menunjukkan bahwa masih banyak siswa sekolah swasta yang belum mendapatkan bantuan beasiswa. Di salah satu sekolah swasta di Jembrana, dari 400 siswa yang terdaftar hanya 130 siswa yang telah mendapatkan beasiswa. Hal ini lebih disebabkan oleh faktor budaya masyarakat setempat yang memiliki rasa malu untuk menyatakan diri sebagai orang miskin. Faktor budaya malu ini memiliki sisi positif dan negatif. Bagi sebagian orang di Jembrana faktor budaya malu menjadi pemacu untuk terus meningkatkan kesejahteraan dan kualitas hidup tanpa tergantung dengan orang lain. Tetapi pada sisi lain hal ini dapat merugikan anak didik karena untuk mempertahankan harga diri karena rasa malu tersebut, kesempatan anak-anak untuk memperoleh beasiswa dari pemerintah daerah menjadi hilang. Sehingga demikian, faktor budaya ini akan menjadi salah satu masalah dalam pelaksanaan program pemberian beasiswa. Masalah iuran sekolah dan pemberian beasiswa adalah lambatnya sekolah-sekolah. penerimaan bantuan Keterlambatan penerimaan dana bantuan pemerintah untuk program pembayaran iuran sekolah dan pemberian beasiswa disebabkan secara internal oleh sistem keuangan daerah yang berlaku secara keseluruhan di Kabupaten lain dalam pelaksanaan pembebasan tersebut ke 90
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI Jembrana. Hal ini turut mempengaruhi ketersediaan dan arus keuangan sekolah. Jika sebelum dilaksanakannnya program, sekolah dapat memperoleh dan memanfaatkan sumber dana SPP secara mandiri dan tepat waktu, maka sekolah menjadi pada tergantung dengan sistem pembayaran keuangan daerah yang seringkali terlambat. saat program berlangsung Hasil penelitian di Lapangan juga menunjukkan, bahwa program pembebasan iuran sekolah dan beasiswa ini memiliki dampak negatif kepada masyarakat. Dalam wawancara dan FGD diperoleh informasi bahwa hal ini menyebabkan berkurangnya tanggung jawab orang tua dalam pendidikan anak. Merasa bahwa kebutuhan biaya sekolah sudah dibayar oleh pemerintah, maka timbul anggapan dalam pikiran sebagian masyarakat bahwa tanggung jawab pendidikan anak beralih dari orang tua ke pemerintah. 3.1.5. Hasil yang Dicapai melalui BIS Setelah program pembebasan iuran sekolah sejak tahun 2001 dan pemberian beasiswa sejak tahun 2003 dijalankan, terdapat beberapa perubahan signifikan, hasil dan dampak yang dicapai. Hal ini dapat dilihat baik secara kuantitatif maupun secara kualitatif. Ada beberapa indikator yang digunakan oleh Pemerintah Daerah untuk mengukur dampak program yang dilaksanakan. Indikator- indikator tersebut adalah angka Drop Out, rata-rata Ujian 91
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana Akhir Nasional, Angka Partisipasi Kasar (APK) dan Angka Partisipasi Murni (APM), Jumlah Siswa dan Angka Melanjutkan atau Tidak Melanjutkan. Data yang diperoleh dari Dinas Pendidikan, Kebudayaan dan Pariwisata menggambarkan tidak saja kenaikan secara positif, tetapi juga penurunan secara negatif terhadap indikator-indikator tersebut. Jika dibandingkan dengan standar Propinsi dan standar Nasional, maka terdapat beberapa indikator keberhasilan yaitu Angka Partisipasi Kasar, Angka Partisipasi Murni, Angka Drop Out dan Rata-Rata Ujian Akhir Nasional. 92
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI Tabel 29. Indikator Keberhasilan Pendidikan di Kabupaten Jembrana No Jenjang Jumlah Siswa APK % APM % Tdk Melanjutkan DO 2001 2002 2003 01 02 03 01 02 03 01 02 03 01 02 03 1. SD 28.526 26.966 26.559 82.5 104,5 117 78,1 90,1 95,4 18,4 0,14 0,11 0,08 0,79 0,02 2. SLTP 10.930 10.501 10.644 63,7 93,5 90,0 46,4 89,1 89,1 25,4 13,0 13 1,05 2,15 0,80 3. SLTA 7.432 7.685 7.927 48,7 46,2 48,9 30,4 36 45,3 84,7 84,8 79,9 0,27 6,23 0,50 Sumber: Dinas Dikbudpa Kab. Jembranar Keterangan: APK: Angka Partisipasi Kasar, APM: Angka Partisipasi Murni, DO: Drop Out Tabel 30. Indikator Keberhasilan Pendidikan Kabupaten Jembrana Dibandingkan dengan Standar Propinsi dan Standar Nasional tahun 2003 No Jenjang APK (%) APM (%) DO (%) Rata-Rata UAN Melanjutkan K P SPM K P SPM K P SPM K NH (%) 1. SD 117,00 113,75 110,00 95,35 97,00 90,00 0,02 0,79 1,00 6,32 6,00 99,8 2. SLTP 94,01 84,87 90,00 89,11 64,21 80,00 0,80 2,51 1,00 6,74 6,05 87,02 3. SLTA 48,93 45,96 90,00 45,26 44,31 60,00 0,50 6,23 1,00 6,62 6,05 20,15 Sumber: Dinas Dikbudpar Kab. Jembrana Keterangan: K= Kabupaten, P=Propinsi, NH=Nilai Harapan, UAN=Ujian Akhir Nasional, SPM= Standar Pelayanan Minimal 93
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana Data dalam tabel tersebut diatas menunjukkan beberapa indikator keberhasilan pendidikan di Kabupaten Jembrana sampai tahun 2003. Jumlah siswa yang bersekolah di SLTA mengalami peningkatan dari tahun 2001 (7.432), tahun 2002 (7.685) sampai tahun 2003 (7.927). Hal ini menunjukkan semakin banyaknya masyarakat Kabupaten Jembrana yang bersekolah sampai SLTA. Persentase tidak juga mengalami sekolah dasar melanjutkan pada penurunan drastis dari 18,4% pada tahun 2001, menjadi 0,14% pada tahun 2002 dan 0,11% pada tahun 2003. Demikian juga persentase tidak melanjutkan pada Sekolah Lanjutan Tingkat Pertama dari 25,4% pada tahun 2001 menjadi 13,0% pada tahun 2003. Penurunan persentase ini menunjukkan semakin banyak jumlah siswa yang memperoleh pendidikan SLTP dan SLTA. Hal yang sama terjadi pada tingkat Drop Out, dimana pada tahun 2002 baik SD (0,79%), SLTP (2,15%) maupun SLTA (6,23%) mengalami penurunan drastis pada tahun 2003 menjadi SD (0,02%), SLTP (0,80%) dan SLTA (0,50%). Angka tidak melanjutkan siswa dari SLTA ke Perguruan Tinggi juga mengalami penurunan yang tidak signifikan dari 84,8% pada tahun 2002 menjadi 79,9% pada tahun 2003. Meskipun tidak signifikan, siswa SLTA penurunan angka memberikan beberapa lain semakin baiknya kualitas siswa di Kabupaten Jembrana untuk berkompetisi di PT, juga semakin baiknya kesadaran orang tua untuk menyekolahkan anaknya sampai di PT. tahun 2002 dan tidak melanjutkan indikasi antara 94
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI Jika dibandingkan dengan standar Propinsi dan Standar Nasional, angka-angka pada tabel di atas juga memberikan indikasi keberhasilan program pendidikan di Kabupaten Jembrana. Angka APK untuk jenjang SD (117,0%) di atas (110%). standar Propinsi Demikian juga standar APK untuk SMP (94,01%) diatas standar Propinsi (84,87%) dan Nasional (90,00%). Hal yang kurang lebih sama terjadi pada angka APM untuk SD dan SMP. Yang paling menggembirakan adalah angka Drop Out baik pada jenjang SD, SLTP dan SLTA berada di bawah standar Propinsi dan Nasional. Untuk SD, angka DO pada tahun 2003 adalah 0,02% di bawah standar Propinsi 0,79% dan target Standar Pelayanan Minimal Pusat 1,00%. Untuk SLTP angka DO tahun 2003 0,80% di bawah angka DO Propinsi 2,51% dan standar SPM 1,00%. Sedangkan untuk SLTA angka DO tahun 2003 0,50% jauh di bawah angka DO Propinsi yang mencapai 6,23% dan standar SPM 1,00%. Pencapaian keberhasilan pendidikan, dan terutama tingkat Drop Out merupakan hasil nyata dari program pembebasan iuran sekolah kepada siswa sekolah negeri dan pemberian beasiswa kepada siswa sekolah swasta. (113,7%) dan Nasional Angka-angka pencapaian keberhasilan tersebut bukan hanya merupakan angka statistis tanpa pengakuan dari masyarakat sendiri sebagai pengguna. Hasil penelitian dengan menggunakan metode survey terhadap masyarakat diperoleh informasi yang menguatkan pencapaian keberhasilan tersebut. Dari jumlah responden 30 orang, 66,7% menyatakan iuran program sekolah/pemberian beasiswa sangat bermanfaat, dan pembebasan 95
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana 23,3% menyatakan bermanfaat. Mayoritas alasan yang diberikan terhadap manfaat yang diperoleh dari program tersebut adalah pemerataan kesempatan pendidikan bagi masyarakat (70%) dan pengurangan biaya pendidikan anak untuk sekolah (23,3%). Hanya 3,3% Responden yang menyatakan pembebasan SPP/pemberian beasiswa sangat tidak bermanfaat karena (3,3%). Dari tidak memberikan dampak wawancara dan hasil FGD dapat diketahui bahwa alasan responden yang memberikan pilihan tidak bermanfaat dan tidak memberikan dampak apapun adalah tidak/belum memperoleh kelompok masyarakat yang bantuan pembebasan SPP atau bantuan pemberian beasiswa. bahwa program apapun sangat Diagram 1. Dampak Program Pembebasan SPP 3% 3% Dapat menyekolahkan anak 23% Mengurangi biaya sekolah anak Pemerataan kesempatan pendidikan 71% Tidak berdampak apapun Dari sisi kualitas, masyarakat juga merasakan adanya ini dapat diketahui dari perbaikan pendidikan. Hal 96
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI pendapat masyarakat yang menyatakan bahwa kualitas pendidikan sangat meningkat (40%) dan meningkat (53,3%). Hanya 6,7% responden yang menyatakan tidak ada perubahan atau sama-saja. Diagram 2. Kualitas Pendidikan dengan adanya Pembebasan SPP 7% Sama Saja 40% Meningkat 53% Semakin Meningkat Keberhasilan program pembebasan iuran SPP/pemberian beasiswa khususnya, dan program pendidikan secara keseluruhan pada umumnya yang ditunjukkan dengan beberapa indikator keberhasilan memiliki peran yang strategis dalam pembangunan baik di tingkat, regional maupun nasional melalui peningkatan kualitas dan kuantitas pendidikan dasar bagi pembangunan sumber daya manusia. Hal ini pula yang akan menjadi sumber daya utama pembangunan. Secara regional dan nasional, keberhasilan program inovasi ini dapat memberikan motivasi sekaligus best practices bagi daerah-daerah lain. Terutama untuk peningkatan kapasitas kelembagaan lokal, ini regional maupun nasional, program memberikan kesempatan seluas-luasnya pemerataan pendidikan bagi rakyat dan memperluas keterlibatan inovasi 97
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana lembaga adat dan lembaga swadaya masyarakat untuk memotivasi masyarakat kesadaran dan keterlibatan dalam proses pendidikan. 3.1.6. Keberlanjutan Program Dapat dikatakan, bahwa gagasan dan implementasi program pembebasan iuran sekolah/pemberian beasiswa di Kabupaten Jembrana sangat ditentukan oleh peran Bupati I. Gede Winasa. Hal ini seperti dinyatakan oleh 86,7% responden dalam penelitian, bahwa Bupati sangat berperan dalam perencanaan dan pelaksanaan program. Keberhasilan program inovasi di Kabupaten Jembrana secara keseluruhan merupakan hasil efisiensi yang dilakukan oleh Bupati beserta aparat dalam semua sektor. Anggaran untuk pembebasan SPP/pemberiaan beasiswa adalah alokasi yang diperoleh dari hasil efisiensi dalam semua sektor. Kunci keberhasilan ini adalah komitmen pimpinan (Bupati) untuk melakukan efisiensi dalam semua hal termasuk dalam pengadaan barang/jasa dan ini infrastruktur. Langkah pembangunan dilakukan oleh Bupati antara lain dengan membentuk tim estimasi sendiri (owner estimate) yang menilai dan membandingkan harga penawaran pihak penyedia dengan harga sendiri. efisiensi Strategi lain yang dilakukan oleh Bupati adalah dengan melihat langsung kondisi fisik, sarana dan prasarana yang 98
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI akan dibangun. Dengan demikian, akan diperoleh gambaran sesungguhnya tentang biaya yang dibutuhkan. Dalam banyak kasus pembangunan fisik seperti bangunan sekolah, Komite Sekolah diberikan kewenangan untuk dibutuhkan, bangunan menentukan menghitung biaya dan melaksanakan pembangunan gedung. Dengan demikian diperoleh anggaran yang seefisien mungkin dalam banyak pembangunan. Kunci semua hal tersebut, sekali lagi adalah komitmen Bupati yang sangat tinggi untuk meningkatkan kesejahteraan rakyat, dan bukan semata-mata kesejahteraan sendiri. Disamping itu, dibutuhkan kemampuan untuk memotivasi aparat untuk memanfaatkan dana yang tersedia secara efisien dan efektif. sendiri yang dan masyarakat bahu-membahu tingkat Menjadi tanda iuran keberlangsungan SPP/pemberian beasiswa di Kabupaten Jembrana. Seperti telah dijelaskan, peran Bupati sangat besar dalam perencanaan dan pelaksanaan program ini. Pada sisi lain, program ini belum memiliki landasan hukum yang kuat dalam bentuk Peraturan Daerah. Landasan hukumnya masih berbentuk Keputusan Bupati. Dengan demikian, keberlanjutan program ini akan sangat ditentukan oleh siapa yang akan menjadi Bupati berikutnya, dan apakah orang tersebut memiliki komitmen untuk melanjutkan program ini. Karena pembiayaan program ini merupakan hasil efisiensi secara keseluruhan di semua sektor, maka keberlanjutan program inovasi pendidikan ini juga akan tanya adalah bagaimana pembebasan program 99
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana ditentukan oleh komitmen Kepala Daerah untuk melakukan penghematan dan efisiensi di semua sektor. Dengan jumlah PAD yang hanya 11 Milyar pada tahun 2003 dan anggaran pendidikan yang mencapai 9,2 Milyar pada tahun 2003 dan 16,1 Milyar pada tahun 2004, maka program inovasi ini juga akan sangat dipengaruhi oleh Dana Alokasi Umum dan Dana Alokasi Khusus dari Pemerintah Pusat. Keterbatasan PAD juga dapat menjadi kendala bagi pemerintah daerah untuk melanjutkan iuran sekolah dan pemberian program pembebasan beasiswa. Artinya, keberlanjutan program juga akan ditentukan oleh jumlah DAU dan DAK yang diperoleh Kabupaten Jembrana dari Pemerintah Pusat. 3.1.7. Pengalaman dan Kemungkinan Replikasi oleh Daerah Lain Sejumlah pengalaman dari program inovasi di bidang pendidikan di Kabupaten Jembrana dapat dipelajari dan diaplikasikan oleh daerah lain. Hal pertama terpenting dari program ini adalah political will and commitment dari Kepala Daerah untuk melaksanakan program. Dimulai dengan membangun kesamaan visi, misi dan tujuan dengan aparat birokrasi, kepercayaan dan keterlibatan birokrasi dalam pelaksanaan program sangat menentukan. Artinya kemauan dan komitmen politik dari Bupati saja tidak cukup tanpa dukungan dan motivasi aparat birokrasi 100
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI jika untuk melaksanakan program terdapat sejumlah orang dalam internal birokrasi yang kontraproduktif terhadap gagasan dan pelaksanaan program. tersebut. Apalagi Kedua, kemampuan Kepala Daerah beserta aparat untuk melibatkan lembaga dan tokoh adat, pihak-pihak terkait seperti Komite Sekolah, Dewan Pendidikan, dan PGRI dalam penyusunan prioritas juga dalam pelaksanaan program. Dengan keterlibatan semua pihak dalam program, akan meningkatan dukungan politik, motivasi dan penerimaan masyarakat terhadap program. Secara khusus untuk kasus Bali, keberhasilan program juga sangat ditentukan oleh peran lembaga dan tokoh adat. Struktur sosial dan budaya lokal yang sangat akomodatif, merupakan faktor penguat keberhasilan program. Ketiga, pelajaran yang dapat diambil adalah program efisiensi pembangunan di semua sektor. Barangkali tidak terbayangkan secara finansial, sebuah daerah yang hanya memiliki PAD 2,4 Milyar pada tahun 2001, 5 Milyar pada tahun 2002 dan 11 Milyar pada tahun 2003 dapat membebaskan biaya sekolah bagi siswa sekolah negeri dari SD, SMP dan SMA. Kemungkinan ini hanya dapat terjadi jika dilakukan efisiensi terhadap semua sektor. Dengan strategi efisiensi ini, tidak saja program bidang pendidikan yang dapat dilaksanakan secara efektif, tetapi juga bidang-bidang lain yang menjadi prioritas. 101
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana Dan yang terakhir adalah pemilihan prioritas pendidikan itu sendiri. Di banyak daerah, pembangunan pendidikan seringkali terabaikan dan kalah oleh pembangunan fisik lainnya. Dengan kata lain, pendidikan belum menjadi prioritas bagi kebanyakan daerah. Di Kabupaten Jembrana, hal itu menjadi lain. Dengan berpedoman kepada Human Development Index (HDI), Kepala Daerah sebagai prioritas menjadikan program pendidikan pembangunan disamping kesehatan dan peningkatan daya beli masyarakat. Keberhasilan program inovasi ini sangat mudah dipahami, karena pendidikan merupakan bidang yang sangat dekat dan dibutuhkan oleh masyarakat. Pada sisi lain, keberhasilan pendidikan akan menjadi pemicu bagi peningkatan kapasitas sumber daya manusia dan kelembagaan lokal. Replikasi program inovasi pendidikan ini oleh daerah lain dengan sendirinya harus memperhatikan empat faktor berpengaruh seperti telah dijelaskan diatas (1) Komitmen Kepala Daerah dan aparat Birokrasi (2) Keterlibatan semua stakeholder dalam masyarakat (3) Komitmen untuk efisiensi di semua sektor dan (4) pemilihan prioritas program yang akan dilakukan. Tentu saja hal ini harus disesuaikan dengan kondisi lokal setempat. Tetapi keempat kunci ini pada dasarnya bersifat universal dan dimiliki oleh semua daerah. 102
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI 3.2. Menuju Jembrana Sehat 2005 melalui Jaminan Kesehatan Jembrana (JKJ) Seperti telah disampaikan dalam bagian-bagian awal dari buku ini, bahwa visi dari Kabupaten Jembrana adalah "Terwujudnya masyarakat Jembrana yang bahagia dan sejahtera, berkeadilan dan berkebudayaan yang dilandasi iman dan taqwa serta didukung oleh sumber daya alam dan sumber daya manusia yang berkualitas serta memiliki semangat makepung untuk melaksanakan pembangunan berkelanjutan". Untuk mencapai visi tersebut, khususnya dalam mencapai sumber daya manusia yang berkualitas hidup tinggi akan sangat ditentukan oleh terjaminnya kualitas pendidikan, kualitas kesehatan, dan daya beli tersebut, masyarakat. Berangkat Pemerintah Kabupaten Jembrana di bawah kepemimpinan Bupati I Gede Winasa memprioritaskan kebijakannya pada 3 (tiga) bidang itu melalui serangkaian program pemerintahan yang mengedepankan aspek pelayanan dasar guna membangun kualitas hidup manusia (human development indexes) tersebut. Dalam bidang kesehatan, kebijakan yang diambil adalah melalui pelaksanaan Program "Jaminan Kesehatan Jembrana" (JKJ). dari pemikiran Program JKJ mulai dirintis oleh Pemerintah Kabupaten Jembrana pada tahun 2002 melalui Keputusan Bupati Nomor 572 Tahun 2002 tentang Pembentukan Tim Persiapan Jaminan Kesehatan Jembrana yang ditindak lanjuti dengan Keputusan Bupati Nomor 31 Tahun 2003 tentang Pengalihan Subsidi Pelayanan Kesehatan dan 103
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana Pembentukan Badan Penyelenggara Jaminan Kesehatan Jembrana yang menandai dimulainya secara resmi Program JKJ. Kebijakan lainnya yang ditujukan untuk mendukung pelaksanaan Program JKJ dilakukan melalui tentang Keputusan Bupati Nomor 84 Tahun 2003 Penyerahan Obat-obatan yang Dikelola Dinas Kesehatan Kabupaten Jembrana Kepada Badan Penyelenggaraan Jaminan Kesehatan Jembrana, Keputusan Bupati Nomor 127 Tahun 2003 tentang Pembayaran Premi Jaminan Jembrana Kepada Badan Kesehatan Masyarakat Penyelenggara Jembrana, dan Jaminan Kesehatan Keputusan Bupati Nomor 559 Tahun 2003 tentang Penetapan pengelola Jaminan Pemeliharaan Kesehatan Keluarga Miskin (Gakin) Tahun 2003. Bagian ini berusaha menggambarkan secara detail dan komprehensif mengenai Program JKJ yang dilakukan oleh Pemerintah Kabupaten Jembrana, khususnya dengan menggunakan indikator deskripsi best practices. 3.2.1. Situasi Sebelum Program Sebelum adanya Program JKJ, pada tahun 2001 Pemerintah Kabupaten Jembrana melakukan evaluasi terhadap program kesehatan puskesmas dan rumah sakit terutama dari segi kualitas dan biaya pelayanan kesehatan. Evaluasi ini dilaksanakan dalam menindak lanjuti keluhan masyarakat yang menyatakan bahwa pelayanan kesehatan 104
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI di Puskesmas dan Rumah Sakit Negara kurang diminati oleh masyarakat karena kualitas pelayanannya yang mengecewakan. Masyarakat menilai bahwa pelayanan swasta lebih meyakinkan, dengan kualitas yang lebih baik, obat yang lebih baik, petugas yang lebih ramah serta gedung pelayanan yang lebih baik dan bersih. Dari hasil pengamatan yang dilakukan di lapangan, ditemukan bahwa pemanfaatan Rumah Sakit Negara tidak begitu optimal dengan rata-rata BOR dibawah 60 %. Begitu juga yang terjadi di Puskesmas, dimana kunjungan pasien tidak begitu banyak hanya sekitar 30 - 40 orang sehari. Dilain pihak, pemanfaatan APBD untuk subsidi obat Rumah Sakit dan Puskesmas dari tahun ke tahun cukup besar (3,5 Milyar Rupiah setahun) sementara pendapatan dari sektor kesehatan menunjukkan angka subsidi yang selalu lebih besar dari pendapatan. Hal ini dapat dilihat misalnya dari data tahun 2000 dan 2001 dimana pada tahun 2000 jumlah alokasi dana yang dikeluarkan oleh Pemerintah Kabupaten Jembrana untuk rumah sakit dan puskesmas sebesar Rp 2.788.543.110,- sementara PAD yang disetorkan dari rumah sakit dan puskesmas tersebut hanya sebesar Rp 329.049.055,50 atau 11,8% dari alokasi yang diberikan. Begitu juga pada tahun 2001 dimana jumlah alokasi dana yang dikeluarkan untuk rumah sakit dan puskesmas sebesar Rp 8.058.651.600,- sementara PAD yang disetorkan hanya sebesar Rp 666.244.888,- atau 8,27% dari alokasi yang diberikan. Jadi terlihat bahwa alokasi dana yang diberikan setiap tahunnya selalu mengalami peningkatan, sementara pendapatan yang dihasilkan cenderung mengalami 105
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana penurunan setiap tahunnya dilihat dari persentasenya terhadap alokasi dana yang diberikan. Tabel 31. Alokasi Dana Rumah Sakit dan Puskesmas di Kabupaten Jembrana tahun 2000 dan 2001 No. Jenis Pembiayaan 2000 2001 I. 1. 2. 3. 4. 5. 6. Rumah Sakit Gaji dan Tunjangan lainnya Honorarium Belanja Barang Belanja Pemeliharaan Belanja Perjalanan Dinas Belanja lain-lain Rp. 908.617.074,- Rp. 1.997.600,- Rp. 581.554.853,- -- Rp. 2.000.000,- -- Rp. 2.295.339.000,- Rp. 58.460.000,- Rp. 1.139.314.350,- Rp. 175.734.500,- Rp. 9.000.000,- Rp. 182.845.750,- Jumlah Rp. 1.494.169.527,- Rp. 3.860.693.600,- II. 1. 2. 3. 4. 5. 6. Puskesmas Gaji dan Tunjangan lainnya Upah/biaya Belanja Barang Belanja Pemeliharaan Belanja Perjalanan Dinas Belanja lain-lain Rp. 1.210.776.057,- Rp. 11.250.000,- Rp. 69.452.526,- -- Rp. 2.895.000,- -- Rp. 3.533.158.000,- -- Rp. 115.000.000,- Rp. 30.800.000,- Rp. 4.000.000,- Rp. 515.000.000,- Jumlah Rp. 1.294.373.583,- Rp. 4.197.958.000,- Sumber: Bagian Keuangan Setda Kabupaten Jembrana Berdasarkan hasil pengamatan tersebut, maka pemerintah mengambil langkah untuk mengalihkan subsidi yang semula diberikan untuk biaya obat-obatan RSUD dan Puskesmas menjadi diberikan kepada masyarakat melalui lembaga asuransi yang dibangun Pemerintah satu Kabupaten Jembrana, yaitu Lembaga Jaminan Kesehatan Jembrana (JKJ) dengan Keputusan Bupati Nomor 31 Tahun 2003. Subsidi ini diberikan kepada seluruh masyarakat Jembrana dalam bentuk premi untuk biaya rawat jalan tingkat pertama di unit pelayanan kesehatan 106
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI yang mengikat kontrak kerja dengan Badan Penyelenggara (Bapel) JKJ. Pada saat yang bersamaan Puskesmas dan Rumah Sakit diwajibkan untuk mencari dana sendiri (swadana) untuk memenuhi kebutuhan rutinnya termasuk obat-obatan, hanya obat-obatan untuk program khusus yang dibantu oleh Pemerintah, seperti Program imunisasi, Malaria, TBC, Demam Berdarah, Diare dan kusta serta program Gizi. Selain dari faktor di atas, munculnya ide untuk mendirikan JKJ bermula dari adanya wacana Indonesia Sehat 2010, disusul dengan Bali Sehat 2005 yang tentunya harus diikuti oleh Jembrana Sehat 2005 dengan segala resiko rangka yang menyertainya. Dilain pihak, dalam Jaminan mewujudkan wacana Pemeliharaan Kesehatan Masyarakat (JPKM) yang diluncurkan oleh Pemerintah Pusat hanya sebatas wacana dalam tidak pernah dan tersebut, Bupati I Gede Winasa menyikapi kondisi mengambil untuk meningkatkan kualitas hidup masyarakat yang salah satu indikatornya adalah derajat kesehatan masyarakat dengan mengalihkan subsidi pelayanan kesehatan yang semula diberikan kepada sarana kesehatan negeri menjadi subsidi langsung kepada masyarakat Jembrana dan sarana kesehatan negeri berswadana. tersebut, Program terwujudkan. Karenanya langkah/kebijakan Berdasarkan uraian-uraian di atas dapat ditarik benang merah bahwa Program JKJ dilakukan dalam upaya memberikan kualitas pelayanan kesehatan yang lebih baik 107
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana kepada masyarakat, menciptakan kompetisi pelayanan kesehatan antara pemberi pelayanan kesehatan (PPK) baik negeri maupun swasta, serta meningkatkan derajat kesehatan masyarakat guna mencapai Jembrana Sehat 2005. Selain itu, Program JKJ juga dilakukan dalam membantu meringankan beban masyarakat dalam pembiayaan masyarakat. Kondisi yang demikian dirasakan sejalan dengan pendapat masyarakat dalam FGD, yang menilai bahwa Program JKJ terkait dengan dimulai untuk mengatasi masalah pemberian layanan kesehatan kepada masyarakat. Hal ini dapat dilihat dari penilaian masyarakat yang cukup tinggi dan menyatakan setuju (41,7%) serta sangat setuju (33,3%) bahwa Program JKJ dilakukan untuk mengatasi masalah juga menyatakan cukup setuju sampai setuju bahwa sebelum adanya Program JKJ permasalahan rendahnya kualitas pelayanan belum diatasi dengan baik. Responden juga menyatakan setuju (41,7%) dan sangat setuju (33,3%) bahwa Program JKJ sesuai dengan kondisi ekonomi, sosial, budaya, dan lingkungan yang ada di Kabupaten Jembrana. Salah seorang peserta FGD yang berprofesi sebagai dokter bahkan menyatakan bahwa JKJ lahir agar masyarakat Jembrana mendapatkan pelayanan yang adil, merata, dan berkualitas. tersebut. Sebanyak 91,6% masyarakat 108
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI Tabel 32. Persepsi Masyarakat terhadap Situasi sebelum Program JKJ Dilaksanakan (N=12) Indikator Penilaian (%) 1 2 3 4 1. Program untuk mengatasi masalah 0 0 16,7 41,7 2. Sebelum Program, persoalan tidak teratasi 8,3 50 33,3 3. Program sesuai dengan kondisi ek, sos, bud, lin 0 3. Program sesuai dengan kondisi ek, sos, bud, lin 0 0 25 41,7 Sumber: Data Olahan Peneliti Keterangan: 1. 2. 3. 4. 5. Sangat tidak setuju Tidak setuju Cukup setuju Setuju Sangat setuju Pendapat responden dalam FGD tersebut juga sejalan terhadap 30 dengan hasil survey yang dilakukan responden lainnya yang dipilih dari kelompok-kelompok di masyarakat yang ikut terlibat dalam pelaksanaan JKJ. Sebanyak 50% responden menyatakan bahwa kualitas pelayanan kesehatan meningkat dengan adanya JKJ serta 36,7% lainnya menyatakan sangat meningkat. Sebanyak 96,7% juga menyatakan bahwa mereka merasakan adanya perbedaan perhatian Pemerintah Kabupaten terhadap masalah kesehatan dibandingkan masa sebelumnya. Peningkatan kualitas yang dirasakan oleh masyarakat ini dapat dijelaskan dari pendapat yang dikemukakan oleh salah seorang peserta FGD bahwa dengan adanya JKJ menyebabkan adanya standarisasi pelayanan dilihat dari standar penanganan dan pemberian obat terhadap suatu kasus (diagnosa terhadap penyakit) tertentu. Selain itu, dengan adanya JKJ, Puskesmas dapat menyisakan sejumlah dana untuk melakukan upaya responden 109 5 33,3 8,3 33,3
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana jemput bola kepada masyarakat dalam melakukan upaya pencegahan dan rehabilitasi. 3.2.2. Keterlibatan Masyarakat dalam Penyusunan dan Pelaksanaan Program Berdasarkan kriteria best practices, suatu inovasi harus didasarkan pada sebuah kemitraan antara aktor-aktor yang terlibat, dan melibatkan setidaknya 2 (dua) pihak/aktor. tersebut, dari hasil penyebaran Terkait dengan hal kuesioner terhadap peserta FGD bidang kesehatan diperoleh informasi bahwa 66,7% responden setuju dan 16,7% sangat setuju bahwa Program JKJ dilaksanakan dengan melibatkan banyak stakeholder. Selain itu, 75% responden yang sama menyatakan setuju dan 8,3% sangat setuju bahwa penentuan prioritas Program JKJ ditentukan dengan melibatkan banyak stakeholder. 110
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI Tabel 33. Persepsi Tokoh Masyarakat terhadap Keterlibatan dalam Penyusunan dan Pelaksanaan Program JKJ (N=12) Indikator Tidak Menjawab Sangat tidak setuju Tidak setuju Cukup setuju Setuju Sangat setuju Penyusunan Prioritas Program (%) 8,3 0,0 0,0 8,3 75,0 8,3 Pelaksanaan Program (%) 0,0 0,0 8,3 8,3 66,7 16,7 Sumber: Data Olahan Peneliti Pendapat responden di atas memiliki kesesuaian dengan informasi yang kami dapatkan dari hasil FGD yang menunjukkan bahwa Program JKJ lahir sebagai ide dari Bupati setelah melalui sejumlah pembahasan melalui diskusi yang intensif dengan segenap jajaran aparat di bidang kesehatan. Dalam penentuan prioritas program pun seperti dalam membuat standarisasi penanganan dan pemberian obat, Pemerintah Kabupaten turut serta melibatkan asosiasi profesional seperti Ikatan Dokter Indonesia (IDI), Ikatan Bidan Indonesia (IBI). Sehingga dapat dikatakan bahwa Program JKJ dilaksanakan dengan melibatkan sejumlah stakeholder. Pandangan senada juga dapat dilihat dari hasil survey yang dilakukan kepada masyarakat lainnya, dimana sebanyak 53,3% responden menyatakan ikut dilibatkan dalam proses pembuatan/perencanaan Program JKJ, 111
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana sementara 43,3% responden menyatakan tidak dilibatkan. Sebanyak 93,3% responden yang sama menyatakan turut berpartisipasi dalam pelaksanaan Program JKJ. Jawaban yang cukup tinggi dari responden yang menyatakan tidak jawaban tersebut dilibatkan dapat dipahami mengingat berasal dari masyarakat umum yang memang terlihat tidak begitu dilibatkan dalam proses penentuan prioritas Program JKJ, tidak seperti masyarakat yang berprofesi sebagai dokter/aparat kesehatan yang memang cukup intensif dilibatkan dalam diskusi-diskusi penentuan prioritas program. Namun demikian, masyarakat merasa bahwa Bupati mendapatkan banyak masukan-masukan dari masyarakat sebelum mengeluarkan Program JKJ. Hal ini juga sesuai dengan pendapat responden mengenai lakukan dalam bentuk partisipasi perencanaan dan pelaksanaan Program JKJ, dimana sebanyak 76,7% responden menyatakan berpartisipasi dengan memberikan informasi, 16,7% dengan terlibat dalam pengambilan/pelaksanaan keputusan, serta 3,3% dengan berdiskusi. yang mereka Tabel 34. Persepsi Masyarakat Umum terhadap Keterlibatan dalam Penyusunan dan Pelaksanaan Program JKJ (N=30) Indikator/Jawaban Dalam Penyusunan Prioritas Program (%) Dalam Pelaksanaan Program (%) Ya Tidak Tidak menjawab 53,3 43,3 3,3 93,3 3,3 3,3 Total 100 100 Sumber: Data Olahan Peneliti 112
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI Dalam pelaksanaannya di lapangan, Program JKJ terdiri atas 3 (tiga) komponen utama, yakni (1) lembaga JKJ, (2) peserta JKJ, dan (3) PPK (pemberi pelayanan kesehatan). JKJ adalah suatu lembaga asuransi kesehatan Pemerintah Kabupaten berdasarkan yang Keputusan Bupati Nomor 572 Tahun 2002 sebagai UPT yang berada pada Dinas Kesehatan Jembrana. Lembaga ini memberikan jaminan kesehatan kepada masyarakat Jembrana dan menyalurkan subsidi Pemerintah Kabupaten Jembrana di bidang kesehatan. JKJ dipersiapkan untuk menjadi Perusahaan Daerah yang bergerak di bidang Asuransi Kesehatan. Jembrana dibentuk Peserta JKJ adalah seluruh masyarakat Jembrana terutama keluarga miskin (Gakin) dan masyarakat umum yang belum terbiayai oleh sistem pelayanan asuransi kesehatan (Askes untuk PNS, Jamsostek untuk karyawan swasta, dan asuransi swadana lainnya). Melalui subsidi premi yang diberikan oleh Pemerintah Kabupaten, semua masyarakat Jembrana berhak memiliki kartu keanggotaan JKJ yang dapat digunakan untuk biaya berobat rawat jalan di setiap PPK-1 swasta (Dokter/drg/Bidan/Praktek swasta/poliklinik RS swasta kelas D) tanpa dipungut bayaran. Khusus untuk di Bidan hanya berlaku pelayanan Ante Natal Care (Pemeriksaan ibu hamil/sebelum melahirkan). Untuk PPK lanjutan, yaitu PPK-2 dan PPK-3 diikuti oleh masyarakat secara sukarela dengan preminya dibayar oleh masyarakat. baik milik pemerintah maupun 113
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana Pemberi Pelayanan Kesehatan (PPK) yang mengadakan kontrak dengan lain Puskesmas, Pustu Pembina, RS Swasta, Poliklinik Swasta, Praktek Dokter, Praktek Dokter Gigi dan Praktek Bidan. Antara PPK JKJ dengan Lembaga JKJ mempunyai hubungan kontrak dimana kedua belah pihak memiliki hak dan kewajiban. Apabila PPK JKJ tidak memberikan pelayanan kesehatan kepada masyarakat sebagaimana tertuang dalam kontrak, maka pihak Lembaga JKJ dapat memberikan sanksi berupa skorsing selama beberapa bulan. Apabila sanksi tetap di langgar, maka pihak Lembaga JKJ dapat melakukan pemutusan hubungan kontrak. lembaga JKJ terdiri antara 3.2.3. Mobilisasi Sumberdaya dalam Program Seperti halnya inovasi dalam pembebasan iuran sekolah, Program JKJ merupakan sebuah program yang dibuat dalam kehidupan masyarakat melalui peningkatan kualitas pelayanan kesehatan dan akses yang lebih baik terhadap pelayanan kesehatan dasar. Program ini dapat terlaksana melalui komitmen politik yang tinggi dari Kepala Daerah, dukungan politik dari DPRD, dan ketersediaan sumber daya finansial yang memadai. Seperti halnya dalam pembebasan iuran sekolah, kepemimpinan Bupati I Gede Winasa merupakan faktor yang sangat penting dalam yang keberhasilan dengan diberikannya. Komitmen upaya meningkatkan kualitas program melalui komitmen ini ditunjukkan 114
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI kesadaran yang tinggi dari Bupati mengenai pentingnya usaha untuk mewujudkan kualitas kehidupan masyarakat guna keberhasilan pembangunan daerah. Karenanya, Bupati memberikan prioritas utama dalam pembangunan kepada upaya-upaya yang diarahkan untuk mencapai kualitas kehidupan masyarakat tersebut. Untuk Program JKJ, komitmen Pemerintah Kabupaten khususnya Bupati dapat dilihat dari dukungan dana yang diberikan dari sejak perintisan hingga berjalannya program. Hal ini dapat dilihat misalnya dari dana yang dialokasikan untuk Program JKJ dari tahun 2002 - 2004 seperti tergambarkan dalam tabel berikut: 115
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana Tabel 35. Alokasi dan Sumber Pembiayaan Program JKJ tahun 2002 - 2004 No. Uraian/kegiatan Jumlah Dana Sumber Dana 1. Dana Persiapan Pembentukan JKJ (Tahun 2002) Rp. 100.000.000,- APBD Kabupaten Jumlah Rp. 100.000.000,- 2. Tahun 2003 - Subsidi Premi JKJ Tahun 2003 Biaya pembuatan kartu JKJ Dana Bantuan Keluarga Miskin -
Subsidi Askes PNS Rp. 3.000.000.000,- Rp. 31.400.000,- Rp. 125.000.000,- Rp. 519.054.391,- Rp. 54.209.690,- APBD Kabupaten APBD Kabupaten APBD Provinsi Bali APBN Askes Jumlah Rp. 3.729.664.081,- 3. Tahun 2004 - Subsidi Premi JKJ Tahun 2004 (sd Juni) Dana Bantuan Keluarga Miskin Subsidi Askes PNS
Rp. 1.500.000.000,- Rp. 125.000.000,- Rp. 125.527.500,- APBD Kabupaten APBD Provinsi Bali Askes Jumlah Rp. 1.750.527.500,- Total Alokasi Dana 2002 - 2004 Rp. 5.580.191.581,- Sumber: Bapel JKJ Kabupaten Jembrana Dari tabel di atas dapat dilihat bahwa Pemerintah Kabupaten Jembrana dalam hal ini Bupati memiliki komitmen yang tinggi dalam mengalokasikan dana guna keberlangsungan Program JKJ, dimana dari total alokasi dana selama 2002 - 2004, 82,99% diantaranya merupakan dana yang berasal dari APBD Kabupaten Jembrana sendiri. Kondisi ini juga disetujui oleh peserta FGD dalam menanggapi pernyataan bahwa Program JKJ mendapatkan dukungan dana, SDM, serta dukungan teknis yang memadai dimana sebanyak 58,3 responden menyatakan setuju, 25% cukup setuju, dan 8,3% sangat setuju. 116
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI Peranan Bupati dalam keberhasilan penyusunan dan pengawasan pelaksanaan program JKJ juga diakui peserta FGD maupun oleh masyarakat umum dalam survey. Sebanyak 58,3% peserta FGD menyatakan setuju dan 25% sangat setuju bahwa Bupati berperan penting dalam penetapan dan penyusunan prioritas program JKJ. Hal yang sama juga terjadi dalam pelaksanaan program dimana 66,7% responden FGD menjawab setuju dan 16,7% responden menjawab sangat setuju mengenai dominasi Bupati dalam pelaksanaan program. Tabel 36. Persepsi Tokoh Masyarakat terhadap Peran Bupati dalam Penyusunan dan Pelaksanaan Program JKJ (N=12) Indikator Sangat tidak setuju Tidak setuju Cukup setuju Setuju Sangat setuju Penyusunan Prioritas Program (%) 0,0 0,0 16,7 58,3 25,0 Pelaksanaan Program (%) 0,0 8,3 8,3 66,7 16,7 Sumber: Data Olahan Peneliti Dominasi Bupati dalam perencanaan dan pelaksanaan program JKJ juga dinyatakan oleh masyarakat umum dalam survey yang dilakukan. Sebanyak 86,7% responden menyatakan Bupati sangat berperan perumusan program. Hanya 6,7% dan 3,3,% responden yang menyatakan bahwa Bupati berperan dan cukup berperan dalam 117
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana perumusan program tersebut. Hal ini juga equivalen dengan jawaban masyarakat umum yang menyatakan bahwa keberlangsungan program ini akan tergantung (23,3%) dan sangat tergantung (60%) dengan figur Bupati. Tabel 37. Persepsi Masyarakat Umum terhadap Peran Bupati dalam Penyusunan/Pelaksanaan Inovasi JKJ (N=30) Indikator/Jawaban Dalam Penyusunan Prioritas Program (%) Figur Bupati terhadap Keberlangsungan Program (%) Sangat tidak berperan Tidak berperan Cukup berperan Berperan Sangat Berperan Tidak menjawab 0,0 0,0 3,3 6,7 86,7 3,3 0,0 10,0 3,3 23,3 60,0 3,3 Total 100 100 Sumber: Data Olahan Peneliti Seperti halnya dalam pembebasan iuran sekolah, dominasi Bupati dalam penetapan prioritas dan pelaksanaan program tentu saja tidak serta merta menunjukkan bahwa program yang dilaksanakan tidak sesuai dengan keinginan dan kebutuhan masyarakat. Justru sebaliknya, peran Bupati yang besar dalam penetapan dan penyusunan program pembebasan JKJ sangat sesuai dengan kebutuhan masyarakat setempat. Hal ini dapat dilihat dari pandangan peserta FGD yang menyatakan sangat setuju (50%) dan setuju (41,7%) bahwa Program JKJ sangat membantu Pemerintah Kabupaten dalam melaksanakan tugas dan 118
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI pelayanan masyarakat. Seorang peserta JKJ menyatakan bahwa keberadaan JKJ sangat membantu masyarakat dalam memperoleh layanan kesehatan yang relatif dekat dengan tempat tinggalnya sehingga mengurangi beban biaya transportasi yang harus dikeluarkannya selain tentu saja biaya untuk pengobatan itu sendiri. Selain komitmen Bupati, dukungan aparat birokrasi, dalam hal ini Dinas Kesehatan dan Kesejahteraan Sosial Kabupaten Jembarana merupakan salah satu kunci keberhasilan dalam pelaksanaan program JKJ. Hal ini terkait dengan pelaksanaan program di lapangan yang dikoordinasikan oleh Dinas Kesehatan dan Kesejahteraan Sosial melalui Badan Pelaksana JKJ yang merupakan UPT di bawah Dinas. Hasil kajian di lapangan menunjukkan komitmen yang tinggi dari aparat Dinas Kesehatan dan Kesejahteraan Sosial dalam pelaksanaan program JKJ melalui mekanisme dan aturan pelaksanaan berupa petunjuk pelasanaan (juklak) dan petunjuk teknis (juknis) yang telah dibuatnya. Sementara itu, dukungan politik dari Dewan Perwakilan Rakyat Daerah kabupaten Jembrana terhadap program JKJ dapat dilihat dari pandangan peserta FGD. Sebanyak 16,7% sangat setuju dan 83,3% responden menyatakan setuju bahwa DPRD mendukung kebijakan pemerintah untuk melaksanakan program JKJ. Hal ini dapat dilihat dari persetujuan anggota Dewan terhadap anggaran yang dialokasikan dalam APBD untuk membiayai pelaksanaan program JKJ. Seperti halnya program pembebasan iuran 119
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana sekolah, proses Pembuatan Perda JKJ masih dalam tahap pembahasan. Dukungan politik dari DPRD juga dapat dijelaskan dari mayoritas keanggotaan Dewan yang berasal dari partai yang sama dengan Bupati, selain karena sambutan dan dukungan yang besar dari masyarakat terhadap Program JKJ yang dikeluarkan oleh Bupati. 3.2.4. Proses dan Masalah yang Dihadapi Sebagai sebuah program yang belum pernah dilakukan sebelumnya dan lahir dari sebuah pemikiran yang inovatif dan kreatif, tentu saja terdapat sejumlah masalah yang dihadapi dalam pelaksanaan Program JKJ. Hal ini misalnya dapat dilihat dari hasil survey yang dilakukan baik terhadap masyarakat umum maupun peserta FGD. Hasil survey terhadap peserta FGD menunjukkan bahwa 58,3% setuju, 16,7% cukup setuju, dan 8,3% sangat setuju bahwa banyak masalah yang dihadapi dalam pelaksanaan program. Masalah yang dihadapi tersebut dapat dilihat dari pendapat masyarakat umum dalam survey seperti terlihat dalam diagram berikut. 120
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI Diagram 3. Persoalan yang Dihadapi dalam JKJ Tidak Menjawab 17% 3% 17% Dana Pemerintah Terbatas 7% Puskesmas/dokt er tidak ramah Syarat-syarat pengajuan rumit 56% Kesadaran masyarakat masih rendah Berdasarkan data dalam diagram di atas, dapat dilihat bahwa masalah utama yang dihadapi dalam pelaksanaan Program JKJ menurut pendapat masyarakat adalah terkait dengan terbatasnya dana yang dimiliki oleh Pemerintah Kabupaten Jembrana. Hal ini didasarkan atas kenyataan bahwa PAD Jembrana masih sangat kecil, yaitu sebesar 2,5 milyar di tahun 2000; 5,5 milyar di tahun 2001; 11,5 milyar di tahun 2001 dan 11,05 milyar di tahun 2002. Kecilnya PAD tersebut membuat masyarakat merasa khawatir Program JKJ akan mendapatkan masalah dalam pelaksanaannya. Keberadaan dan keberhasilan JKJ saat ini lebih banyak dikarenakan figur dan komitmen Bupati sejumlah dana untuk yang mau mengalokasikan pelaksanaan Program JKJ, sementara payung hukumnya Peraturan Daerah. Karenanya, belum berbentuk 121
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana masyarakat khawatir apabila terjadi pergantian Bupati, Bupati yang baru belum tentu memiliki komitmen yang sama untuk mengalokasikan dana guna keberlangsungan program JKJ. Permasalahan keterbatasan dana ini juga dipikirkan oleh Pemerintah Kabupaten Jembrana yang berupaya untuk menggalang dana abadi bagi keberlanjutan program JKJ selain berupaya pula untuk menyadarkan tentang perlunya premi bagi kesehatan masyarakat mereka. Gambar 3. Alur Program Inovasi JKJ Dinas Kesehatan Jembrana Badan Pelaksana JKJ Tim Verifikasi Dokter/Puskesmas/Bidan Kades/Lurah Kadus/Kaling Masyarakat (KTP Jembrana) 122
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI terkait dengan lain yang dihadapi adalah Masalah kesadaran masyarakat yang masih rendah dimana sebanyak 16,7% responden menyatakan hal tersebut. Kondisi ini dapat dijelaskan dengan melihat tingkat kepesertaan masyarakat dalam JKJ dimana dari data menunjukkan bahwa sampai tahun 2003, jumlah peserta JKJ adalah 53,77% dari total jumlah penduduk Jembrana. Padahal, program JKJ adalah program subsidi kesehatan yang diperuntukkan bagi seluruh masyarakat Jembrana tanpa terkecuali. Tingkat kepesertaan yang relatif rendah ini dikarenakan oleh sejumlah sebab, diantaranya kemungkinan masih adanya masyarakat yang menganggap bahwa JKJ tidak akan memberi pelayanan yang memuaskan seperti halnya Askes; kemudian budaya malu yang ada di masyarakat untuk menggunakan kartu JKJ baik mereka yang memang memiliki kemampuan secara ekonomi maupun masyarakat yang sebenarnya miskin; serta akibat hambatan syarat yang ditetapkan oleh Pemerintah Kabupaten agar masyarakat dapat mengakses JKJ. Hal terakhir terkait dengan kepemilikan KTP di masyarakat yang merupakan syarat utama bagi masyarakat untuk mendapatkan Kartu JKJ, selain ketiadaan biaya masyarakat untuk mengurus pembuatan Kartu JKJ yang membutuhkan keberadaan pas photo. Masalah lain yang dihadapi juga di lapangan adalah permasalahan yang terkait dengan penggunaan Kartu JKJ oleh mereka yang tidak berhak; moral hazard yang buruk dari PPK; serta dalam hal klaim yang dapat dilakukan oleh PPK. Masalah penggunaan Kartu JKJ oleh mereka yang tidak berhak terkait dengan adanya toleransi Pemerintah 123
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana yang Kabupaten seharusnya dipenuhi oleh masyarakat untuk mendapatkan Kartu JKJ. Hal ini biasanya menyangkut permasalahan pas photo yang harus ditempelkan di Kartu JKJ, dimana masih terdapat masyarakat yang belum melaksanakannya dan menyalahgunakan kartunya untuk digunakan oleh orang lain yang tidak berhak. terhadap sejumlah persyaratan Permasalahan moral hazard oleh PPK terkait dengan mark up yang dilakukan oleh segelintir oknum dokter dan bidan jumlah obat yang terhadap kunjungan pasien dan diberikan. Terhadap hal ini, Pemerintah Kabupaten Jembrana telah mengenakan sanksi yang keras terhadap oknum-oknum Pemerintah juga membuat mekanisme pengawasan Kabupaten berlapis untuk menanggulangi permasalahan tersebut, diantaranya dengan melakukan pengecekan acak terhadap pembukuan PPK, mencari informasi secara acak kepada masyarakat yang baru menggunakan jasa PPK dengan JKJ, serta dengan memberikan himbauan kepada masyarakat untuk mengecek apakah jumlah obat yang diterimanya sudah sesuai dengan yang seharusnya. dokter/bidan tersebut. Permasalahan terkait dengan klaim adalah adanya keluhan dari dokter mengenai sejumlah tindakan dan pengobatan yang tidak bisa di klaim oleh JKJ, padahal dalam kasus tertentu kondisi tersebut tidak bisa dihindari, seperti misalnya dalam melakukan bedah minor terhadap pasien gawat darurat akibat kecelakaan. Masalah lainnya adalah 124
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI menyangkut prosedur klaim yang harus ditempuh oleh PPK, yang biasanya bisa memakan waktu selama 2 (dua) minggu. Hal lebih banyak disebabkan masih manualnya pengadministrasian yang dilakukan oleh Bapel JKJ selain dikarenakan banyaknya jumlah klaim yang harus dilakukan oleh PPK. ini 3.2.5. Hasil yang Dicapai melalui JKJ Selama dilaksanakannya Program JKJ, sejumlah hasil telah berhasil dicapai apabila dilihat dari manfaat dan dampak yang dihasilkannya. Dari hasil survey terhadap masyarakat didapatkan jawaban bahwa program JKJ sangat bermanfaat (63,3%), dan bermanfaat (30%). Manfaat yang diperoleh dengan adanya JKJ bagi masyarakat dapat juga dilihat dari jawaban responden yang sama terhadap pertanyaan mengenai dampak yang dirasakan dengan adanya Program JKJ, dimana 46,7% responden menyatakan bahwa JKJ mengurangi beban biaya mereka untuk berobat; 33,3% menyatakan bahwa JKJ memberikan pemerataan dalam pelayanan kesehatan; 10% menyatakan bahwa JKJ menyebabkan mereka dapat berobat ke dokter apabila sakit; serta 6,6% menyatakan bahwa JKJ menyebabkan peningkatan kesadaran masyarakat akan pentingnya kesehatan. responden Jawaban ditanyakan mengenai perbedaan mendasar yang mereka rasakan setelah adanya JKJ, dimana 40% menyatakan senada juga diperoleh ketika 125
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana bahwa masyarakat semakin antusias ke dokter, 36,7% menyatakan bahwa kesehatan menjadi semakin terjangkau dan 20% menyatakan bahwa semakin tinggi tingkat kesehatan yang ada di masyarakat. Hal ini juga dapat dilihat dari pendapat masyarakat yang menyatakan setuju (50%) dan sangat setuju (43,3%) bahwa JKJ telah menimbulkan pemerataan kesehatan bagi semua warga masyarakat. Diagram 4. Dampak Adanya JKJ Tidak menjawab 7% 3% 10% Dapat berobat apabila sakit 33% Mengurangi beban biaya berobat 47% Pemeratan Layanan Kesehatan Peningkatan kesadaran 126
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI Diagram 5. Perbedaan Mendasar setelah adanya JKJ Tidak menjawab 20% 3% masyarakat antusias berobat 40% Kesehatan semakin terjangkau 37% Semakin tinggi tingkat kesehatan Hasil lain dari pelaksanaan Program JKJ adalah adanya peningkatan derajat kesehatan masyarakat yang dapat dilihat dari: Menurunnya bed occupation ratio (BOR) RSU Negara dari 58% pada tahun 2003 menjadi 42,8% pada awal tahun 2004. Hal ini dapat disebabkan karena telah tertanganinya sejak dini penyakit yang dialami masyarakat oleh PPK-1 sehingga tidak memerlukan perawatan di rumah sakit. Menurunnya angka kesakitan kasar dari 15,15% pada tahun 2001 menjadi 14,16% pada tahun 2003 Peningkatan dengan menurunnya jumlah KK miskin dari sejumlah 12.206 KK di tahun 2000 menjadi 7.124 KK di tahun 2003. produktivitas masyarakat 127
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana Menurunnya angka kematian bayi dari 15,25 pada tahun 2002 menjadi 8,39 per seribu kelahiran pada tahun 2003 Menurunnya angka kematian balita dari 7,95% pada tahun 2002 menjadi 7,60% pada tahun 2003. Diagram 6. Indikator Kesehatan Kabupaten Jembrana 250 200 Angka Kematian Ibu 150 Angka Kematian Bayi Angka Kesakitan 100 50 Angka Kematian Balita 0 2001 2002 2003 2004 Angka Harapan Hidup 128
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI Diagram 7. Indikator Pelayanan Rawat Inap RSU Negara 70 60 50 40 30 20 10 BTO (kali) LOS (hari) BOR (%) TOI (hari) GDR (permil) NDR (permil) 0 1999 2001 2003 3.2.6. Keberlanjutan Program bahwa Seperti keberhasilan program inovasi di Kabupaten Jembrana secara keseluruhan merupakan hasil efisiensi yang dilakukan oleh Bupati beserta aparat dalam semua sektor. Anggaran yang digunakan untuk program JKJ dan program-program lainnya adalah alokasi yang diperoleh dari hasil efisiensi dalam semua sektor. Jadi, kunci keberhasilan ini adalah komitmen pimpinan (Bupati) untuk melakukan efisiensi dalam semua hal selain komitmen Bupati yang sangat tinggi untuk meningkatkan kualitas kehidupan masyarakat, serta kemampuan Bupati telah dikemukakan sebelumnya 129
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana untuk memotivasi aparat dan masyarakat bahu-membahu untuk memanfaatkan dana yang tersedia secara efiesien dan efektif. Kondisi ini merupakan intisari dari grand strategy yang dimiliki oleh Bupati yang menginginkan sebuah pemerintahan yang memiliki sifat enterpreneur dan diwujudkan melalui efisiensi kegiatan yang hasilnya digunakan untuk meningkatkan pelayanan dalam hal peningkatan kesejahteraan masyarakat. Mengingat dalam pelaksanaan program JKJ dan program inovasi lainnya, maka muncul pula keraguan akan berkelanjutannya program JKJ. Hal ini dapat dilihat dari pendapat responden yang 56,7% diantaranya menyatakan keraguan bahwa Program JKJ ini akan berlanjut/berkesinambungan. Hanya 36,7% responden yakin bahwa program JKJ ini akan berkelanjutan. Keraguan terhadap keberlanjutan program tersebut, umumnya disebabkan oleh 2 (dua) hal utama, yakni keterbatasan dana yang dimiliki oleh Pemerintah Kabupaten serta figur dari Bupati Jembrana mendatang. dominannya pengaruh Bupati responden Mengingat jumlah PAD yang hanya 11 Milyar pada tahun 2003, maka keberlanjutan program JKJ ini juga akan sangat dipengaruhi oleh alokasi dana yang berasal dari Dana Alokasi Umum dan Dana Alokasi Khusus dari Pemerintah Pusat. Artinya, keberlanjutan program juga akan ditentukan oleh jumlah DAU dan DAK yang diperoleh Kabupaten Jembrana dari Pemerintah Pusat. 130
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI Alternatif lainnya adalah apabila Pemerintah Kabupaten Jembrana serta menyadarkan masyarakat akan pentingnya premi dalam menjaga kesehatan mereka. dapat menggalang dana abadi Terkait dengan figur dan pengaruh Bupati yang sangat besar dalam perencanaan dan pelaksanaan program ini, maka masyarakat khawatir apabila nanti terjadi pergantian kepemimpinan maka Bupati yang baru tidak memiliki komitmen yang besar terhadap Program JKJ. Terlebih lagi, program ini belum memiliki landasan hukum yang kuat dalam bentuk Peraturan Daerah. Landasan hukumnya masih berbentuk Keputusan Bupati. Dengan demikian, keberlanjutan program ini akan sangat ditentukan oleh siapa yang akan menjadi bupati berikutnya, dan apakah orang tersebut memiliki komitmen untuk melanjutkan program ini. Karena pembiayaan program ini merupakan hasil efisiensi secara keseluruhan di semua sektor, maka keberlanjutan program inovasi pendidikan ini juga akan ditentukan oleh komitmen Kepala Daerah untuk melakukan penghematan dan efisiensi di semua sektor. 131
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana 3.2.7. Pengalaman dan Kemungkinan Replikasi bagi Daerah Lain Terdapat sejumlah pengalaman dari inovasi program di bidang kesehatan (JKJ) di Kabupaten Jembrana yang dapat dipelajari dan diaplikasikan oleh daerah lain. Hal pertama terpenting dari program ini adalah political will and commitment dari Kepala Daerah untuk melaksanakan program. Dimulai dengan membangun kesamaan visi, misi dan tujuan dengan aparat birokrasi, kepercayaan dan keterlibatan birokrasi dalam pelaksanaan program sangat menentukan. Artinya kemauan dan komitmen politik dari Bupati saja tidak cukup tanpa dukungan dan motivasi aparat birokrasi untuk melaksanakan program tersebut. Apalagi jika terdapat sejumlah orang dalam internal birokrasi yang kontraproduktif terhadap gagasan dan pelaksanaan program. Kedua, kemampuan Kepala Daerah beserta aparat untuk melibatkan lembaga dan tokoh adat, pihak-pihak terkait bidang kesehatan dalam penyusunan prioritas juga dalam pelaksanaan program. Dengan keterlibatan semua pihak dalam program, akan meningkatkan dukungan politik, motivasi dan penerimaan masyarakat terhadap program. Ketiga, pelajaran yang dapat diambil adalah program efisiensi pembangunan di semua sektor. Dengan strategi 132
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI efisiensi ini, dapat diwujudkan efektivitas pelaksanaan bidang-bidang lain yang menjadi prioritas. Dan yang terakhir adalah pemilihan prioritas itu sendiri. Dimana Kabupaten Jembrana dengan berpedoman kepada Human Development Index (HDI) menjadikan program pendidikan, kesehatan dan peningkatan daya beli masyarakat sebagai prioritas Keberhasilan program inovasi ini sangat mudah dipahami, karena program- program tersebut merupakan bidang yang sangat dekat lain, dan dibutuhkan oleh masyarakat. Pada sisi keberhasilan dari program-program tersebut akan menjadi pemicu bagi peningkatan kapasitas sumber daya manusia dan kelembagaan lokal. Replikasi program inovasi pendidikan ini oleh daerah lain dengan sendirinya harus memperhatikan empat faktor berpengaruh seperti telah dijelaskan diatas (1) Komitmen Kepala Daerah dan aparat Birokrasi (2) Keterlibatan semua stakeholder dalam masyarakat (3) Komitmen untuk efisiensi di semua sektor dan (4) pemilihan prioritas program yang akan dilakukan. Tentu saja hal ini harus disesuaikan dengan kondisi lokal setempat. Tetapi keempat kunci ini pada dasarnya bersifat universal dan dimiliki oleh semua daerah. 133
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana 3.3. Jembrana Meningkatkan Daya Beli Masyarakat Sebagai suatu program yang terintegrasi, peningkatan kualitas pendidikan dan kesehatan memiliki kaitan erat dengan peningkatan daya beli masyarakat. Masyarakat yang memiliki kesempatan belajar yang tinggi dapat lebih mudah melakukan self empowerment dalam bidang ekonomi. Dan sebaliknya, masyarakat yang secara ekonomi kuat akan memiliki kesempatan yang lebih besar untuk menikmati pendidikan yang lebih baik. Hal yang sama juga terjadi antara kesehatan dan peningkatan daya beli masyarakat. Karena itulah, salah satu prioritas pembangunan di Kabupaten Jembrana adalah peningkatan daya beli masyarakat. Program ini meliputi serangkaian sub-program yang antara lain program dana bergulir dan dana talangan pembelian gabah dan cengkeh. Melalui kedua program ini diharapkan daya beli masyarakat akan lapangan semakin meningkat. Hasil penelitian di menggambarkan pelaksanaan program melalui kriteria best practices. 3.3.1. Situasi sebelum Program Upaya untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat harus didukung dengan peningkatan daya beli dan pendapatan masyarakat. Langkah-langkah meningkatkan daya beli masyarakat di Kabupaten Jembrana di latar belakangi oleh beberapa masalah: 134
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI (1) Lemahnya dan manajemen masyarakat. Ketiga hal ini saling terkait. Dalam hal kemampuan kewirausahaan disebabkan oleh kurangnya pengetahuan dan kemampuan teknis secara masyarakat untuk memberdayakan diri ekonomi tanam, seperti pengetahuan bercocok pengetahuan mengembangkan usaha, kemampuan teknis budidaya yang masih kurang, bantuan sarana dan prasarana sederhana yang selama tidak dipergunakan. Kondisi ini didukung oleh kelompok masyarakat yang belum solid sehingga belum dapat dikembangkan kerjasama antar kelompok masyarakat yang berorientasi wirausaha dan dikembangkan koperasi masyarakat yang kuat. kemampuan kewirausahaan ini (2) Secara peningkatan kemampuan daya beli masyarakat, khususnya petani dan nelayan, disebabkan oleh ketergantungan masyarakat pada tengkulak (pengepul). Keterbatasan dan kesulitan masyarakat untuk memperoleh dana dengan bunga nol dari pemerintah menyebabkan tidak berkembangnya kemampuan masyarakat. finansial permasalahan (3) Dari ekonomi masyarakat terbentur oleh masih terbatasnya jaringan pemasaran. Bahkan dalam beberapa produk komoditas pemasaran hasil produk pertanian masyarakat masih (pengepul). sangat Harga-harga produksi jatuh pada saat panen raya karena kelebihan produksi. Masyarakat tidak memiliki pilihan kecuali menjual hasil panen/produksi kepada tengkulak dengan harga rendah. sisi pemasaran, pemberdayaan tergantung dengan tengkulak 135
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana (4) Kebijakan lokal juga belum dapat memberdayakan masyarakat. Dana-dana pinjaman dan bergulir yang diberikan dapat kepada masyarakat dikembalikan. Bentuk kebijakan fasilitasi dana bergulir belum secara optimal melibatkan organisasi dan lembaga lokal seperti lembaga adat. Program dana bergulir belum secara optimal didampingi dengan bimbingan untuk mengembangkan usaha. tidak (5) Dalam bidang pertanian khusunya, permasalahan yang ada antara terjadinya keterpurukan harga padi/gabah pada periode panen puncak sampai 30% di bawah harga dasar, tidak terbelinya seluruh produksi gabah petani oleh anggota Perusahaan Penggilingan Padi maupun KUD karena keterbatasan modal dan fasilitas lantai jemur yang dimiliki, masuknya beras impor untuk jatah beras RASKIN sehingga menambah keterpurukan harga gabah, dan adanya alih fungsi lahan sawah yang cenderung semakin meningkat. lain 3.3.2. Keterlibatan Masyarakat dalam Penyusunan dan Pelaksanaan Program Seperti halnya di bidang pendidikan, penyusunan prioritas program inovasi di bidang ekonomi juga ditentukan oleh peran Bupati. Prakarsa Bupati selalu dikomunikasikan dengan baik kepada aparat birokrasi, dalam hal ini Dinas terkait yaitu dinas Pertanian, Kehutanan dan Kelautan dan dinas Perindustrian, Perdagangan dan Koperasi. Kedua Dinas ini merupakan dinas terkait yang merencanakan dan 136
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI mengimplementasikan gagasan Bupati dan potensi ekonomi Untuk mengoptimalkan perencanaan dan pelaksanaan program, Dinas terkait melakukan kontak dan komunikasi dengan desa adat (kepala desa, klian) dan ketua-ketua kelompok masyarakat yang ada tentang potensi dan kebutuhan yang dimiliki oleh masyarakat. Keterlibatan desa adat dan ketua-ketua kelompok masyarakat dalam penyusunan prioritas program lebih banyak dilakukan dalam bentuk pemberian informasi. Sedangkan perencanaan program ditentukan oleh Dinas terkait. yang dimiliki masyarakat. Keterlibatan masyarakat yang lebih besar dapat dilihat dalam pelaksanaan program. Hal ini dapat terjadi, karena masyarakat secara langsung sebagai penerima manfaat dari program peningkatan daya beli masyarakat melalui dana bergulir. Setiap kelompok masyarakat menyusun dan mengidentifikasi kebutuhan dalam sebuah proposal dan mengajukannya kepada tim pengkaji. Kepala Desa Adat dan ketua-ketua kelompok masyarakat melakukan pembinaan dan bantuan teknis kepada masyarakat dalam penyusunan proposal pengajuan dana bergulir. 137
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana Tabel 38. Persepsi Masyarakat terhadap Keterlibatan dalam Penyusunan dan Pelaksanaan Program Dana Bergulir (N=30) No. 1. Indikator Ya Proses Perencanaan (%) 43,3 Pelaksanaan (%) 83,3 2. Tidak 56,7 16,7 Sumber: Data Olahan Peneliti Dari tabel di atas dapat diketahui bahwa 43,3% responden menyatakan terlibat dalam proses penyusunan prioritas dan 83,3% terlibat dalam pelaksanaan program. Sedangkan 56,7 % responden menyatakan tidak terlibat dalam proses penyusunan prioritas dan 16,7% tidak proses terlibat dalam pelaksanaan. Baik dalam perencanaan maupun dalam pelaksanaan program, bentuk keterlibatan masyarakat yang paling sering dilakukan adalah pemberian informasi sebanyak 53,3%. Sedangkan dalam bentuk berdiskusi sebanyak 27,7% dan dalam pengambilan keputusan 13,3%. Dengan melihat angka statistik tersebut, dapat dikatakan bahwa secara umum terlibat baik dalam proses penyusunan masyarakat prioritas maupun dalam proses pelaksanaan program. Hanya saja perlu menjadi catatan bahwa peran Bupati dalam penentuan dan penyusunan prioritas program menurut mayoritas responden masih sangat besar (43,3%). Persepsi masyarakat tentang ketergantungan program dari figur Bupati juga disetujui oleh sebagian besar responden (83,3%). 138
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI Tabel 39. Persepsi Masyarakat terhadap Peran Bupati dalam Penyusunan dan Keberlanjutan Program Dana Bergulir (N=30) No. 1. Indikator Sangat tidak setuju Peran Bupati dalam Penyusunan 0,0 Figur Bupati dalam keberlanjutan 0,0 2. Tidak setuju 0,0 6,7 3. Cukup Setuju 3,3 6,7 4. Setuju 16,7 33,3 5. Sangat setuju 73,3 50,0 6. Tidak menjawab 6,7 3,3 Sumber: Data Olahan Penulis 3.3.3. Mobilisasi Sumber Daya dalam Program Program dana bergulir sejatinya sudah dilakukan sejak pemerintahan orde baru, khususnya dalam bidang pertanian. Hanya saja program tersebut tidak memiliki mekanisme monitoring dan evaluasi yang cukup baik, sehingga pengukuran keberhasilan program, termasuk bergulirnya dana untuk peningkatan kesejahteraan masyarakat belum optimal tercapai. Sampai saat ini, disamping dana bergulir yang disediakan oleh pemerintah lain yang daerah diberikan oleh yayasan-yayasan, bank-bank perkreditan rakyat dan nasional lainnya. Sehingga dana bergulir dari terdapat pula dana-dana bergulir 139
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana sumber pemerintah daerah bukanlah pendanaan bagi peningkatan kegiatan ekonomi kelompok- kelompok masyarakat di Kabupaten Jembrana. satu-satunya Program dana bergulir Pemda Kabupaten Jembrana telah dilakukan sejak tahun 2001 dibiayai oleh dana APBD senilai 5 Milyar rupiah pertahun, sehingga sampai tahun 2004 dana bergulir tersebut telah mencapai 20 rupiah Milyar. Dana tersebut dititipkan pada Bank Pembangunan Daerah (BPD) Cabang Negara dengan rekening tersendiri. Pemberian dan pengembalian dana bergulir dilakukan melalui terus terakumulasi dengan pengembalian dana bergulir sebelumnya sebesar 30% dari keuntungan yang diperoleh dari usaha kelompok masyarakat bersangkutan. rekening bank tersebut. Dana ini Program dana bergulir ini juga melibatkan mobilisasi sumber daya manusia dan organisasi lokal seperti subak, subak abian, dusun/banjar, KUD, Lembaga Perkreditan Desa, Lembaga Keuangan Mikro. Kelompok-kelompok ini bersama-sama dengan organisasi non-pemerintah organisasi formal pemerintah Kelurahan dan Kecamatan melakukan pembinaan, pengkajian dan pengajuan permohonan proposal kepada Pemerintah Daerah. Bahkan untuk menciptakan soliditas dan jawab kelompok masyarakat untuk mengembalikan dana bergulir yang diterima, ukuran keberhasilan atau kinerja ditentukan per wilayah Dusun. Jika dalam satu wilayah Dusun/Banjar terdapat kelompok penumbuhan kelompok, tanggung 140
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI masyarakat penerima dana bergulir yang tidak memenuhi kewajiban atau sudah jatuh tempo tidak melunasi, maka wilayah Dusun/Banjar atau lingkungan tersebut tidak bisa diusulkan untuk Pokmas ini yang menyebabkan tanggung jawab sosial sebuah kelompok masyarakat terhadap masyarakat lainnya termasuk semua jenis bantuan baik yang bersumber dari pembangunan terjadi pada wilayah maupun rutin. Bahkan hal Desa/Kelurahan, dimana pada wilayah Dusun/Banjar atau Lingkungan tidak memenuhi kewajiban pada saat sudah jatuh tempo, maka di wilayah dapat Desa/Kelurahan direalisasikan dana bergulir atau perguliran termasuk program lainnya. lainnya. Sanksi ini terdapat Pokmas yang bersangkutan yang tidak Keterlibatan organisasi-organisasi dalam pelaksanaan program dana bergulir ini memiliki peran besar terhadap tingkat pengembalian dana dan penyetoran 30% keuntungan. Tindakan yang diambil pemerintah daerah untuk melibatkan organisasi lokal/adat dalam program dana bergulir merupakan suatu inovasi yang mempertimbangkan secara mendalam kondisi sosial budaya masyarakat Jembrana yang taat pada ikatan dan sanksi-sanksi seluruh komponan masyarakat, program dana bergulir sangat membantu pemerintah daerah pelaksanaan tugas dan pelayanan masyarakat. Mobilisasi sumber daya dengan kelompok masyarakat (POKMAS) dengan melibatkan pemerintah dan organisasi merupakan instrumen yang efektif. lokal/adat sosial. Dengan melibatkan lokal/adat organisasi 141
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana 3.3.4. Proses dan Masalah yang Dihadapi Program dana bergulir Kabupaten Jembrana dilakukan melalui pendekatan Kelompok Masyarakat (POKMAS) yang bersifat ekonomis produktif seperti kelompok petani, nelayan, pengrajin, peternak, pengebun, pembuat bata merah, tukang ojek dan wira usaha lainnya baik yang dikelola secara langsung oleh anggota Pokmas maupun dikelola secara berkelompok. Bantuan dana bergulir merupakan pinjaman lunak yang bersifat ekonomis produktif dari sumber dana Pembangunan yang disalurkan melakui proyek dan dana rutin yang disalurkan melalui bantuan bupati kepada kelompok-kelompok tersebut. Pinjaman/dana bergulir tersebut merupakan modal kerja/usaha dengan jangka waktu pengembalian maksimal 4 tahun dengan tenggang waktu pengembalian secara bulanan, triwulanan, semesteran, tahunan atau sekaligus sesuai dengan siklus usaha. Besar pinjaman disesuaikan dengan kebutuhan riil yang akan dibiayai atas dasar penilaian tim Pengkajian. Disamping diwajibkan untuk mengembalikan pokok pinjaman, Pokmas juga harus memberikan 30% keuntungan bersih yang diperoleh. Meskipun demikian ada beberapa kondisi yang memungkinkan pinjaman tersebut tidak dikembalikan karena kegagalan, kerugian, kematian. Pada prinsipnya mekanisme penyaluran dan pengembalian dana bergulir dilakukan dengan melibatkan 3 kelompok organisasi yaitu: (1) Dinas/Instansi teknis, (2) Ketua 142
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI Lembaga Perkreditan Desa/Koperasi/KUP, dan (3) Ketua Pokmas. Gambar 4 Lembaga-Lembaga Terkait dalam Dana Bergulir Dinas/Instansi Teknis LPD, Koperasi, KUD POKMAS Tim Koordinasi: Pembinaan, Kajian, Penetapan, Penyaluran Evaluasi Pembinaan, Penyaluran, Pengelolaan dana Pengembalian Pembentukan, Penyusunan Proposal, Pelaksanaan Usaha Dalam proses pengajuan, Pokmas yang sudah terbentuk dan yang ditandatangani oleh Ketua Pokmas dan diketahui oleh Kepala Desa/Lurah yang ditujukan kepada Bupati Jembrana dengan tembusan kepada Dinas Perindustrian, Perdagangan yang dan Koperasi, Dinas membidangi dan Camat wilayah yang bersangkutan. Proposal ini juga dilampiri dengan Rencana Usaha Kelompok, Surat Pernyataan Tanggung Renteng, Daftar Jaminan Tambahan, Pengukuhan kelompok dan dokumen lain yang dipandang perlu. Bupati mengeluarkan Keputusan Pemberian Pinjaman setelah memperhatikan rekomendasi Tim Koordinasi Pengkajian. Penyaluran dana dari pemerintah kepada Pokmas dan pengembalian dana dari pokmas kepada pemerintah dilakukan melalui LPD/Koperasi jika seluruh anggota Pokmas berdomisili di wilayah desa yang merupakan wilayah LPD dimaksud. Dan melalui KUD jika Pokmas berdomisili pada lebih dari satu wilayah desa yaitu satu wilayah kerja KUD. berminat mengajukan permohonan teknis 143
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana Gambar 5. Alur Pengajuan Dana Bergulir Bupati Dinas Terkait Dinas Perindagkop Tim Pengkajian Camat Lurah/Kades LPD/KUD PPL/Petugas Kadus/Kaling Kelompok Masyarakat (POKMAS) 144
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI Dalam Proses Pengembalian Dana bergulir, ketua Pokmas memberikan laporan pelaksanaan usaha ekonomi kepada Ketua LPD/KUD atau Koperasi. Pengembalian pokok pinjaman beserta 30% keuntungan bersih yang diperoleh oleh Pokmas dilakukan oleh LPD/KUD atau Koperasi kepada pemerintah daerah melalui rekening dana bergulir 00-00999-00 di Bank Pembangunan Daerah Cabang Negara dengan bukti setoran 4 rangkap. Laporan secara berkala terhadap penyaluran dan pelaksanaan program dana bergulir dilakukan oleh LPD/KUD kepada Dinas Perindustrian, yang tembusannya disampaikan kepada para Camat meliputi perkembangan penyaluran dan pengembalian dana bergulir. Sebagai kompensasi fungsi LPD/KUD dan Koperasi dalam penyaluran dan pengembalian dana bergulir, sebesar 4% dari jumlah dana yang diterima Pokmas diberikan kepada LPD/KUD dan Koperasi sebagai pengelola dana bergulir (Handling Fee). Sumber adalah dana dari 30% anggaran pembiayaan Fee keuntungan bersih yang disetorkan Pokmas melalui LPD/KUD ke rekening dana bergulir Pemkab Jembrana. Perdagangan dan Koperasi Program dana bergulir di Jembrana bukanlah tanpa masalah. Disamping masalah keterbatasan prosedural dan masalah juga disebabkan oleh kondisi sosial lokal. Hasil penelitian di lapangan menunjukkan, bahwa secara prosedural masalah yang ditimbulkan dalam program berkaitan dengan syarat- syarat pengajuan yang rumit (10%), antara lain kewajiban membentuk kelompok dan kelengkapan dokumen yang harus dipenuhi seperti rencana usaha bersama dan daftar finansial, juga pelaksanaan program 145
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana tambahan. Kewajiban untuk membentuk jaminan kelompok ini dibayang-bayangi oleh ketakutan gagalnya usaha ekonomi dan penolakan anggota kelompok untuk membayar cicilan pinjaman akibat kegagalan tersebut. Ketakutan ini berasal dari masalah sejarah, dimana ada sejumlah anggota masyarakat yang melepaskan tanggung jawab untuk membayar cicilan setelah usaha kelompok ini dipersulit dengan gagal. Masalah prosedural keterbatasan informasi dan ketidakmampuan masyarakat (16,7%) untuk mengidentifikasi dan menyusun usaha ekonomi yang feasibel dan bisa dikembangkan. Secara finansial program inovasi dana bergulir juga disebabkan oleh terbatasnya dana pemerintah (26,7%), sehingga tidak semua masyarakat menerima dana (33,3%) tersebut. Masalah lain yang juga timbul di lapangan adalah hambatan dari terbiasa rentenir memberikan pinjaman kepada masyarakat. (ijon) yang telah 3.3.5. Hasil yang Dicapai dari Program Program dana bergulir yang diberikan melalui kelompok masyarakat untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat dengan basis kelompok. Tujuan akhirnya adalah mewujudkan ekonomi kerakyatan dengan menghidupkan usaha kecil dan menengah. Sebelum adanya program inovasi dana bergulir ini, modal yang diberikan oleh pemerintah kepada masyarakat tidak mampu meningkatkan produktivitas karena masyarakatnya menganggapnya bantuan cuma- (POKMAS) dimaksudkan 146
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI juga bimbingan yang diberikan cuma. Demikian pemerintah masih belum mampu meningkatkan minat usaha masyarakat. Kontrol desa adat dan organisasi lokal lainnya terhadap program pemberian dana bergulir masih tidak belum optimal. Akibatnya, angka kemiskinan mengalami penurunan. Untuk mengetahui peningkatan kesejahteraan masyarakat melalui dana bergulir ini, pemerintah memiliki beberapa indikator antara lain meningkatnya jumlah kelompok masyarakat ekonomis produktif, menurunnya jumlah KK miskin, dan meningkatnya PDRB secara keseluruhan dan PDRB perkapita. Setelah program dana bergulir -juga program dana talangan pembelian gabah dan cengkeh- terjadi perubahan yang cukup dijalankan banyak signifikan. Jumlah Keluarga Miskin terus mengalami penurunan dari tahun 2001 sampai tahun 2003. Jika pada tahun tahun 2001 sebanyak 12.206 KK, tahun 2002 sebanyak 9.146 KK, maka pada tahun 2004 jumlah KK miskin menurun menjadi 7.126 KK. Penurunan KK miskin dari tahun 2001 ke tahun 2002 sebesar 25,7%, sementara dari tahun 2002 ke 2003 sebesar 21,10%. Hal ini seperti terlihat dalam tabel berikut ini: 147
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana Tabel 40. Jumlah KK Miskin di Kabupaten Jembrana Tahun No. 1. Kecamatan Pekutatan 2001 1.048 2002 615 2003 258 2. Mendoyo 3.045 2.426 1.750 3. Negara 5.394 4.092 3.622 4. Melaya 2.719 2.013 1.586 Total Jembrana 12.206 9.146 7.216 Penurunan Sumber: Bappeda Kab. Jembrana 25,7% 21,10% Peningkatan kesejahteraan masyarakat juga dapat dilihat dari kenaikan PDRB perkapita setiap tahunnya dari tahun 2000 sampai tahun 2003. Pada tahun 2001 PDRB perkapita kabupaten Jembrana adalah Rp. 4.846.235,67, tahun 2003 Rp. tahun 2002 Rp. 5.297.308,45, 5.826.781,44 dan pada tahun 2003 menjadi Rp. 6.056.071,45. Peningkatan PDRB perkapita dari tahun 2002 ke tahun 2003 adalah sebesar 3,94%. Secara kualitatif, dana bergulir juga dapat meningkatkan harga jual produksi rakyat dan menciptakan sentra-sentra industri rakyat yang baru. Hal ini seperti diungkapkan oleh salah satu ketua kelompok masyarakat ternak dalam FGD bidang ekonomi: 148
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI "kalau riilnya, dari kesejahteraan yang saya lihat adalah dari kepemilikan dan konsumtifnya, jadi televisi sekarang banyak yang berwarna, kepemilikan motor juga semakin banyak....banyak sekarang pedagang-pedagang sapi dari Banyuwangi datang ke Jembrana bawa uang, bawa orang, jadi transaksinya banyak...sapi-sapi jantan banyak yang diekspor ke Jakarta.." Program dana bergulir ini dirasakan sekali manfaatnya ini seperti diungkapkan oleh oleh masyarakat. Hal masyarakat dalam survey yang dilakukan. Diagram 8. Persepsi Masyarakat terhadap Manfaat Program 3%3% 10% Sangat Tidak bermanfaat Tidak Bermanfaat Cukup bermanfaat 20% 64% Bermanfaat Sangat bermanfaat 149
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana Dari diagram di atas dapat dijelaskan bahwa 64% responden menyatakan program dana bergulir sangat bermanfaat dan 20% bermanfaat. Dan hanya 3% responden menyatakan sangat tidak bermanfaat dan 3% tidak bermanfaat. Berbagai responden menyatakan manfaat yang diperoleh dari dana bergulir ini antara lain meningkatkan kesejahteraan (40%) dan mengurangi ketergantungan terhadap rentenir (40%). Hanya 10% responden menyatakan tidak ada manfaat apapun dari program dana bergulir. Peningkatan kesejahteraan secara keseluruhan memiliki masyarakat terhadap peningkatan kesejahteraan multiplier effect masyarakat di Bali dan masyarakat di sekitarnya. Jembrana Diagram 9. Persepsi Masyarakat terhadap Berbagai Manfaat yang Diperoleh 10% 3% 7% Pendapatan meningkat Kesejahteran meningkat 40% Independensi dari ijon 40% Tidak ada dampak Lainnya 150
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI 3.3.6. Keberlanjutan Program Program dana bergulir dibiayai oleh APBD dan 30% keuntungan dari hasil yang diterima oleh Pemda dari POKMAS penerima dana bergulir. Dana tersebut terus ditambahkan oleh Pemkab Jembrana rata-rata pertahun 5 Milyar, sehinggga sampai tahun 2004 dana tersebut berjumlah 20 Milyar. Tingkat pengembalian dana bergulir yang tinggi ditambah dengan 30% keuntungan hasil usaha yang diterima Pemda menjadi alasan mengapa program ini secara finansial memiliki prospek berkelanjutan yang baik (financial sustainability). Jika dikelola dengan baik, maka dana yang tersedia saat ini dapat dijadikan sebagai sumber dana abadi untuk program dana bergulir. Hanya saja dengan PAD yang tidak terlalu besar, yaitu 11 Milyar rupiah untuk tahun 2003, tambahan anggaran untuk program dana bergulir ini juga sangat bergantung pada sumber penerimaan dari pemerintah pusat. Secara sosial dan budaya, program inovasi di Bali memiliki beberapa dukungan. Upaya untuk melibatkan lembaga adat (subak, desa adat) dalam pengawasan dan sanksi sosial terhadap kelompok masyarakat penunggak dana tingkat pengembalian dana bergulir yang tinggi. Ketentuan Bupati yang meniadakan kesempatan untuk memperoleh dana bergulir bagi kelompok masyarakat lainnya dalam satu dusun/banjar, jika terdapat satu kelompok dalam banjar tersebut yang telah menerima tetapi menunggak atau pinjaman, menjadi jaminan bagi 151
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana tidak mengembalikan, merupakan beban bagi Pokmas untuk memanfaatkan dana bergulir secara benar dan baik. Sanksi dan tanggung jawab sosial ini merupakan faktor penting keberlanjutan program dana bergulir. Dari sisi potensi lingkungan alamnya, banyak kegiatan-kegiatan ekonomi yang dapat dikembangkan menjadi sentra industri rakyat seperti bidang pertanian, peternakan, perkebunan, kerajinan, bata merah dan lain sebagainya. Bagi masyarakat Jembrana, dana bergulir bukanlah hal yang baru. Sejak zaman orde baru, melalui program- program pengentasan kemiskinan dan pemberdayaan rakyat, masyarakat sudah terbiasa dengan kegiatan pemberdayaan ekonomi secara berkelompok. Dengan program dana bergulir yang baru ini, dimana keterlibatan desa adat, KUD, LPD dan Koperasi menjadi intermediate sectors dalam penyuluhan, pembinaan, penyaluran, pengelolaan dan pengembalian dana, maka program inovasi dana bergulir ini dapat dikatakan memiliki prospek keberlanjutan yang baik (social, cultural and economical sustainability). Aspek keberlanjutan program dana bergulir ini akan semakin kuat, jika kebijakan dan ketentuan program yang sudah dibuat tidak saja berbentuk Keputusan Bupati tetapi juga diatur oleh Peraturan Daerah. Dengan demikian dapat dicapai keberlanjutan institusi (institutional sustainability). Tentang prospek keberlanjutan program ini juga diakui oleh responden penelitian yang memiliki keyakinan bahwa 152
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI program dana bergulir ini akan terus berlanjut (50%). tidak Meskipun demikian (33,3%) menyakini terhadap keberlanjutan bergulir. Alasan ketidakyakinan dan keraguan terhadap hal ini adalah keterbatasan dan ketergantungan program terhadap figur dan dominasi Bupati. terdapat responden yang dan program (10%) ragu dana dana pemerintah kabupaten Diagram 10. Persepsi Masyarakat terhadap Keberlanjutan Program Ragu 33% Tidak menjawab 7% Tidak menjawab Ya Tidak 10% Ya 50% Tidak Ragu 3.3.7. Pengalaman dan Kemungkinan Replikasi oleh Daerah Lain Ada beberapa pelajaran yang dapat diperoleh dari Program Dana bergulir. Keberhasilan program dana bergulir di Kabupaten Jembrana sangat ditentukan oleh kebijakan yang memperhatikan kondisi psikologis, sosial 153
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana dan budaya setempat. Pertama, Kelompok Masyarakat (POKMAS) sebagai basis unit usaha merupakan langkah yang ketrampilan, pengetahuan dan jaringan masyarakat menjadi sinergi. Soliditas kelompok merupakan faktor pendorong kegiatan usaha. Kedua, penerapan sanksi terhadap tunggakan pinjaman oleh satu POKMAS menjadi tanggung jawab banjar secara keseluruhan sangat sesuai dengan kharakter sosial budaya masyarakat Jembrana yang terikat dengan lembaga adat. Hal semacam ini sudah menjadi tradisi dalam lembaga subak di Bali, khususnya di Jembrana, terhadap pelanggaran irigasi sawah melalui "sanksi patok merah". strategis. Melalui POKMAS, lembaga lembaga, baik Ketiga, keterlibatan semua pemerintah (instansi terkait, Camat, Lurah) maupun lembaga non pemerintah (Subak, Subak Abian, Desa Adat, LPD, KUD, Koperasi dan LSM) dalam pembentukan POKMAS, Penyuluhan dan bimbingan proposal, Pengelolaan dan Pembinaan Program, sampai pada pengembalian dana bergulir merupakan salah satu instrumen penting keberhasilan dana bergulir. Melalui keterlibatan semua kelompok, mobilisasi dan tanggung jawab program tidak saja terletak pada pemerintah, tetapi juga pada semua komponen masyarakat. Pemerintah Daerah dalam hal ini bertindak sebagai fasilitator program. 154
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI Keempat, sistem tanggung renteng dalam POKMAS yang diwujudkan renteng perjanjian merupakan konsep dasar koperasi, dimana setiap anggota bertanggung jawab terhadap pengembalian dana bergulir dan menikmati secara bersama keuntungan hasil usaha. Sistem ini bersinergi dengan sistem bagi hasil 30% keuntungan POKMAS kepada Pemerintah. Kedua sistem ini memberikan pembelajaran kepada masyarakat dalam keseriusan dan kesungguhan bekerja, sehingga tidak ada bantuan yang cuma-cuma dan hilang tanpa memberikan dampak nyata berupa peningkatan kesejahteraan yang berkesinambungan. Meskipun demikian pemerintah daerah tetap memberikan jalan keluar terhadap situasi force majeur berupa penangguhan dan pembatalan pengembalian dana pinjaman. dengan tanggung Dengan pelajaran-pelajaran tersebut, pada prinsipnya program inovasi dana bergulir di Kabupaten Jembrana dapat direplikasi oleh daerah lain. Kunci replikasi ini terletak pada (1) pembentukan Kelompok Masyarakat (POKMAS) sebagai basis unit usaha, (2) Melibatkan semua komponen organisasi masyarakat yang ada, (3) mekanisme penerapan sanksi dan tanggung jawab sejauh mungkin bersifat kolektif dan kompetitif dengan basis desa, sehingga memungkinkan tanggung jawab secara sosial untuk mengembalikan dana bergulir agar tidak merugikasi kelompok yang lain, dan (4) mengedepankan prinsip tanggung renteng antar sesama anggota dan bagi hasil antara POKMAS dan Pemerintah. 155
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana 156
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI Bab 4. Analisis Program Inovasi Program-program di untuk Kabupaten dikembangkan lebih lanjut dan direplikasikan di daerah lain. Pada dasarnya beberapa program inovasi tersebut sudah diterapkan di daerah-daerah lain. Bahkan program dana bergulir dan program pelayanan umum satu atap sudah menjadi program nasional. Berikut ini akan dianalisis kekuatan dan kelemahan yang dimiliki oleh program inovasi di Kabupaten Jembrana. Analisis akan didasarkan pada beberapa (1) Pemahaman masyarakat, (2) Partisipasi masyarakat dalam penyusunan dan pelaksanaan program, (3) Peran lembaga adat, (4) Dampak program bagi masyarakat, (5) Peran Bupati dalam program (6) Efisiensi dan efektivitas Birokrasi, (7) Budaya Birokrasi, (8) Pemilihan Prioritas, dan (9) Aspek keberlanjutan program. yang Jembrana memiliki inovasi dilaksanakan potensi faktor yaitu: fokus inovasi, 4.1. Pemahaman Masyarakat terhadap Program Aspek penting keberhasilan pelaksanaan program inovasi adalah pemahaman masyarakat terhadap tujuan kebijakan yang diambil oleh pemerintah. Tingkat pemahaman masyarakat dan keterlibatan masyarakat baik dalam penyusunan maupun pelaksanaan program. Sedangkan tingkat pemahaman masyarakat akan ditentukan oleh penerimaan informasi pemerintah, baik melalui media dan mekanisme formal akan mempengaruhi kesadaran 157
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana maupun informal. Dalam kasus Jembrana, pemahaman masyarakat terhadap program ditunjang oleh seringnya sosialisasi dan kunjungan langsung kepala daerah juga aparatnya ke desa-desa. Keberhasilan ini didukung oleh informal melalui saluran komunikasi dan perangkat desa adat (banjar, klian), disamping juga oleh saluran komunikasi formal melalui perangkat lurah dan camat. informasi Pemahaman dan penerimaan masyarakat terhadap program menjadi penting, karena dalam jangka panjang program-program tersebut diarahkan untuk menciptakan kemandirian masyarakat. Sehingga bantuan pendidikan, kesehatan dan dana bergulir misalnya, hanya merupakan stimulus untuk menuju kemitraan antara masyarakat dan pemerintah dalam pembiayaan pendidikan, kesehatan dan peningkatan pemahaman masyarakat yang salah terhadap pembebasan iuran sekolah dapat menyebabkan keterlepasan tanggung jawab dan ketergantungan orang tua terhadap pemerintah dalam pendidikan anak. daya beli. Sebaliknya, 158
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI 4.2. Partisipasi Masyarakat dalam Penyusunan dan Pelaksanaan Program locus-nya, partisipasi masyarakat pada Berdasarkan dasarnya dapat dibagi dua yaitu (1) dalam penyusunan dan (2) dalam pelaksanaan program. Sedangkan berdasarkan aktornya dapat diklasifikasikan atas (1) partisipasi melalui organisasi profesi/formal terkait dan (2) partisipasi langsung oleh masyarakat umum. Untuk kasus Jembrana, terdapat partisipasi ukuran masyarakat dalam penyusunan dan dalam pelaksanaan program. Secara umum, untuk ketiga program unggulan yang digambarkan, tingkat partisipasi masyarakat lebih besar dalam pelaksanaan program daripada dalam penyusunan program. Hal yang sama terjadi dalam ukuran kuantitas partisipasi masyarakat antara organisasi profesi/formal dan masyarakat secara umum. Baik dalam program, penyusunan maupun dalam pelaksanaan partisipasi masyarakat lebih banyak dilakukan oleh organisasi formal terkait. Adapun bentuk partisipasi yang sering dilakukan adalah pemberian informasi dan berdiskusi dengan instansi terkait. perbedaan kuantitas Ide pemilihan prioritas program biasanya berasal dari langsung Bupati ke desa-desa. Elaborasi kunjungan terhadap prioritas program dilakukan melalui diskusi dan koordinasi intensif antara Bupati dengan aparat terkait. Dalam tahap selanjutnya, gagasan program berkembang dengan melibatkan organisasi formal masyarakat terkait. Dalam kasus penyusunan prioritas program pendidikan 159
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana misalnya, organisasi masyarakat yang menjadi mitra bicara pemerintah adalah PGRI, Dewan Pendidikan dan Komite Sekolah. Sedangkan dalam program JKJ, mitra bicara utama pemerintah adalah IDI dan IBI. Hasil Focus Group Discussion menunjukkan bahwa keterlibatan lembaga adat dan organisasi-organisasi lembaga swadaya masyarakat dalam penyusunan program masih sangat minim. Keterlibatan kelompok terakhir ini justru lebih banyak dilakukan dalam pelaksanaan program, berbentuk sosialisasi dan pemberian informasi program kepada masyarakat. Tingkat partisipasi masyarakat yang lebih tinggi dalam pelaksanaan program dibandingkan dalam penyusunan program mengindikasikan peran pemerintah yang lebih besar dalam menentukan prioritas program inovasi di Kabupaten Jembrana. 160
Tahap I Penjaringan Tahap II Koordinasi Tahap III Partisipasi Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI Gambar 6. Alur Keterlibatan Masyarakat dalam Penyusunan dan Pelaksanaan Program Bupati dan Dinas terkait Kunjungan Langsung Ide Program Bupati dan Dinas terkait Koordinasi antar Dinas Program unggulan Dinas Terkait Partisipasi Publik Prioritas Program 161
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana 4.3. Peran Lembaga Adat dan Organisasi Lokal Lainnya Salah satu kekuatan yang dimiliki oleh Kabupaten Jembrana khususnya, dan Propinsi Bali pada umumnya adalah struktur ganda organisasi pemerintahan masyarakat Desa, yaitu organisasi formal pemerintah (Lurah, Camat) dan organisasi adat (Desa Adat). Jika struktur formal pemerintah melahirkan norma hukum negara, maka struktur organisasi adat melahirkan norma hukum adat (awig-awig). Dalam pelaksanaan berbagai macam program pemerintah, kedua struktur ini menciptakan sinergi. Khususnya dalam pelaksanaan program dana bergulir, Desa Adat sangat berperan dalam sanksi dan kontrol sosial terhadap pengembalian dana pinjaman dari pemerintah. Dalam SK Bupati tentang dana bergulir, Desa Adat juga berkewajiban melakukan bantuan pembinaan kepada POKMAS di lingkungannya. Keterlibatan dan tanggung jawab Desa Adat (dalam hal ini Kepala Dusun dan Kepala Desa) baik dalam tahap pembentukan POKMAS, Persiapan proposal, pengajuan permohonan, pemanfaatan dana, dan pengembalian dana bergulir terlembaga dalam program dana bergulir. 162
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI 4.4. Dampak Program Keseluruhan program inovasi yang dilaksanakan di Kabupaten Jembrana dimaksudkan untuk meningkatkan kesejahteraan dan pelayanan masyarakat. Ketiga program inovasi unggulan, yaitu pendidikan, kesehatan dan peningkatan daya beli masyarakat merupakan realisasi peningkatan kesejahteraan. Sedangkan program inovasi perbaikan struktur dan proses birokrasi secara nyata merupakan realisasi dalam rangka peningkatan pelayanan Indikator-indikator keberhasilan dalam masyarakat. program inovasi pendidikan antara lain semakin luasnya pemerataan kesempatan pendidikan, menurunnya angka drop out, meningkatnya angka partisipasi kasar dan murni, meningkatnya angka melanjutkan sekolah dan angka rata- rata UAN dan kelulusannya. Dalam bidang kesehatan dampak positif program dapat dilihat dari indikator menurunnya angka Bed Occupation Ratio (BOR) di Rumah Sakit Umum Negara, meningkatnya angka kunjungan berobat ke PPK-1, dan menurunnya angka kematian bayi. Indikator keberhasilan dalam program dana bergulir dapat dilihat dari berkurangnya jumlah KK miskin, meningkatnya total PDRB daerah dan PDRB perkapita. Dalam bidang pelayanan, keberhasilan program dapat dilihat dari semakin cepatnya pelayanan perizinan, efisiensi peningkatan penggunaan dana APBD. kedisiplinan pegawai dan Secara tersebut meningkatkan kepercayaan dan akseptansi masyarakat politik keberhasilan-keberhasilan 163
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana terhadap pemerintah daerah. Secara regional keberhasilan program di Kabupaten Jembrana akan memberikan multiplier effect dan best practices kepada daerah sekitarnya. Transaksi jual beli antar daerah di Bali dan luar Bali semakin meningkat. Kompetisi antar daerah untuk memberikan pelayanan terbaik kepada masyarakat semakin kuat. Sedangkan secara nasional, keberhasilan program inovasi di Kabupaten Jembrana memberikan motivasi kepada daerah-daerah lain untuk melakukan hal serupa. Meskipun demikian, terdapat sejumlah kritik terhadap berbagai program inovasi yang dilakukan di Kabupaten Jembrana. Kritik utama adalah bahwa beberapa program inovasi sangat berorientasi pada biaya (cost centered program). Dalam bidang pendidikan misalnya, dengan keterbatasan kemampuan dana pemerintah, pembebasan iuran sekolah dalam jangka panjang akan menyebabkan ketidakmandirian masyarakat dan sekolah. Program bebas iuran sekolah juga tidak menganut prinsip keadilan vertikal, dimana semua siswa tanpa memperhatikan kondisi ekonomi menikmati bantuan yang sama. Kondisi ini juga terjadi dalam bidang kesehatan. 164
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI 4.5. Dominasi Peran Bupati dalam Program Inovasi Dalam struktur masyarakat Bali yang berkharakter "patron client" dan cenderung homogen, maka dominasi peran Bupati dalam penentuan prioritas dan pelaksanaan program sangatlah penting. Dominasi peran dan komitmen Bupati untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat merupakan sinergi sebagai faktor kunci keberhasilan program inovasi di Kabupaten Jembrana. Perubahan pola pikir dan budaya aparat birokrasi sedikit banyak dipengaruhi oleh kepemimpinan Bupati. Sehingga, dominasi peran dan komitmen Bupati memiliki korelasi positif terhadap motivasi aparat untuk melakukan perubahan. Kemampuan Bupati untuk memobilisasi dukungan aparat dalam program inovasi merupakan keniscayaan. Bahkan dalam banyak hal, keberlanjutan program inovasi di Kabupaten Jembrana sangat ditentukan oleh figur dan kepemimpinan Bupati pada periode yang akan datang. Dalam masa transisi, keterlibatan penuh Bupati dalam menentukan program dan kegiatan pembangunan, termasuk menentukan ukuran dan material bangunan, merupakan upaya pembelajaran makna efisiensi dan effektivitas kepada aparat pemerintah daerah. Akan tetapi, dalam jangka panjang "pola manajemen yang sentralistis" ini akan melumpuhkan kreativitas human capital. Fungsi organisasi juga tidak berjalan semestinya oleh karena dominasi peran Bupati, termasuk dalam hal-hal yang bersifat teknis. 165
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana 4.6. Efisiensi dan Efektivitas Program Inovasi Keberhasilan program inovasi di Kabupaten Jembrana sangat secara keseluruhan yang dilakukan oleh Bupati dan aparatnya. Dapat dipahami bahwa dengan keterbatasan sumber dana, maka hanya melalui program efisiensi program-program inovasi dapat dilaksanakan. Langkah efisiensi di lain melalui Kabupaten Jembrana dilakukan antara pembentukan yang bertugas memberikan second opinion (second price) kepada Bupati dalam pengadaan barang dan jasa. Pengadaan barang dan jasa dilakukan secara terpusat. Daftar harga barang untuk Belanja Rutin diperbaharui secara berkala sesuai dengan harga yang berlaku di pasar dengan marjin harga yang paling rendah. Dalam beberapa kasus pembangunan fisik dilakukan secara swakelola. Khusus untuk bidang pendidikan, sekolah pembangunan melibatkan Komite Sekolah. didukung oleh program efisiensi tim owner estimate fisik gedung Efisiensi menyeluruh juga dilakukan dengan mengatur penggunaan sarana dan prasarana kerja sedemikian rupa, sehingga penggantian sarana kerja hanya dilakukan jika benar-benar dibutuhkan. Misalnya saja dalam pengaturan pemakaian dapat dinas dipergunakan pada jam kerja (Pukul 08.00-16.00 WITA). Semua upaya efisiensi yang dilakukan di Kabupaten Jembrana pada dasarnya merupakan aplikasi dari kendaraan yang hanya 166
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI semangat pemerintahan yang berwirausaha (enterpreneur government). akan Paradigma bersinggungan dengan pola pikir lama sejumlah aparat. terhadap "pendapatan Efisiensi berdampak negatif laten secara sampingan" menimbulkan proses pengadaan barang dan jasa. Karenanya proses penyamaan persepsi antara Bupati yang memiliki paradigma baru dengan segenap jajarannya akan sangat menunjang dalam pencapaian efisiensi anggaran yang diinginkan. Untuk mengurangi resistensi tersebut diterapkan sistem insentif tahunan yang diberikan secara merata. Dalam bahasa aparat Pemda Jembrana, pada saat ini tidak terdapat lagi pembedaan antara "tempat basah dan kering". efisiensi ini sedikit banyaknya aparat pemda resistensi, sehingga termasuk dalam 4.7. Budaya Birokrasi Perubahan organisasi pemda yang cepat harus diikuti oleh perubahan paradigma Kepala Daerah dan aparatnya. Hasil terdapatnya pengamatan di kesenjangan antara pola pikir wirausaha Bupati dengan pola pikir birokrat dari aparat. Masalah ini akan kontraproduktif jika tidak terdapat mekanisme komunikasi pimpinan dan aparat untuk menyatukan persepsi. Karena itu diperlukan perubahan budaya organisasi secara keseluruhan dari budaya organisasi birokrasi menuju lapangan menunjukkan 167
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana budaya organisasi enterpreneurship. Di Kabupaten Jembrana hal ini dilakukan antara lain melalui aplikasi sistem presensi pegawai dengan Handkey, dimana perilaku pegawai menjadi disiplin. Dalam bidang pelayanan perijinan, budaya red tape birokrasi dikurangi melalui aplikasi sistem pelayanan satu atap yang mengurangi intervensi dan interaksi langsung antara pihak pemohon izin dengan pihak pemberi izin. Batas waktu pemberian perizinan menjadi singkat dan terstandarisasi. Perubahan budaya organisasi juga dapat dilihat dalam pemakaian kendaraan dinas. Diluar jam kerja atau pada hari libur, kendaraan dinas hanya dapat dipergunakan dengan izin Sekretaris Daerah. lebih 4.8. Pemilihan Prioritas Pemilihan prioritas program inovasi disesuaikan dengan visi dan misi yang akan dicapai oleh Kabupaten Jembrana yang juga didasarkan pada indikator Human Development Index (HDI). Program inovasi yang dilakukan oleh Pemda memiliki tingkat penerimaan yang tinggi oleh masyarakat. Penerimaan ini didasarkan pada kenyataan bahwa program sesuai dengan kebutuhkan yang dilakukan sangat mendasar masyarakat. Dalam perspektif pembangunan, ketiga program unggulan yaitu pendidikan, kesehatan dan peningkatan daya beli merupakan satu kesatuan yang terkait. Hal ini sinergis dengan adanya perubahan di dalam struktur dan proses organisasi. 168
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI 4.9. Aspek keberlanjutan program Program-program inovasi di Kabupaten Jembrana tidak bisa dipisahkan dari dominasi peran, komitmen dan figur Bupati. Kenyataan ini positif untuk mendorong terjadinya perubahan di Kabupaten Jembrana. Pada sisi yang lain, hal ini juga menimbulkan kekhawatiran apakah program- program inovasi tersebut dapat berlanjut apabila Bupati terpilih pada masa yang akan datang tidak memiliki komitmen serupa. Sampai saat ini program-program inovasi tersebut belum memiliki kerangka hukum yang mengikat dalam bentuk Peraturan Daerah. Dari aspek pembiayaan, keterbatasan PAD dan ketergantungan pada sumber penerimaan dari pemerintah pusat juga menimbulkan terhadap keberlanjutan program-program inovasi. tanda tanya 169
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana 170
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI Bab 5. Rekomendasi 5.1. Pengembangan Inovasi Program di Kabupaten Jembrana Untuk memperkuat dan mengembangkan inovasi program di Kabupaten Jembrana ada beberapa rekomendasi yang diusulkan dari kajian ini. 5.1.1. Penguatan Partisipasi Masyarakat dalam Penyusunan Program Hasil survey dan FGD menunjukkan bahwa partisipasi masyarakat dalam penentuan dan penyusunan prioritas program masih belum optimal. Oleh karena itu untuk meningkatkan penerimaan masyarakat terhadap program perlu diberikan kesempatan yang lebih luas kepada lokal baik masyarakat melalui organisasi-organisasi lembaga swadaya jalur desa adat maupun melalui masyarakat inovasi program selanjutnya direkomendasikan untuk melibatkan masyarakat secara lebih intensif dalam penentuan dan penyusunan program. Dengan kata lain, ruang partisipasi publik dalam pengembangan program harus lebih diperluas. lainnya. Pengembangan terhadap 171
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana 5.1.2. Institusionalisasi Program Dasar hukum pelaksanaan program inovasi masih berbentuk Keputusan Bupati. Guna menjamin kepastian keberlanjutan program perlu diupayakan peningkatan dasar hukum dalam bentuk Peraturan Daerah. Dalam jangka panjang, dengan keterbatasan dana yang dimiliki oleh Pemerintah Daerah, program inovasi harus diarahkan secara perlahan untuk meningkatkan kemandirian masyarakat dengan mengurangi subsidi. Pemerintah Daerah harus memiliki Strategi yang jelas dalam upaya meningkatkan kemandirian masyarakat. Dalam bidang pendidikan misalnya, harus ada strategi subsidi silang (cross subsidy) dari siswa dengan tingkat ekonomi yang lebih tinggi kepada siswa dengan tingkat ekonomi yang lemah. Dalam bidang kesehatan, subsidi JKJ harus dapat diganti dengan premi yang dibayarkan sendiri oleh masyarakat. 5.1.3. Perbaikan Sistem secara Menyeluruh Pelaksanaan program inovasi harus diikuti dengan perubahan sistem pemerintahan secara menyeluruh. Sistem Keuangan Daerah yang berlaku saat ini misalnya tidak memungkinkan pembayaran dana bantuan pembebasan SPP kepada sekolah-sekolah tidak tepat waktu. Anggaran tersebut baru dapat diterima pada bulan Juni, sedangkan biaya-biaya operasional tersebut sudah harus dibayarkan 172
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI anggaran. Kesenjangan waktu awal pada pembayaran dapat menimbulkan masalah dalam praktek pelaksanaan program. Dalam kasus lainnya, program efisiensi yang jalur birokrasi sangat berpotensi memotong banyak menimbulkan "api dalam sekam" jika tidak diikuti oleh perbaikan sistem insentif pegawai yang memadai. Indikasi resistensi di dalam birokrasi Pemerintah Daerah di Kabupaten Jembrana dapat dilihat dari masih tingginya angka pelanggaran disiplin pegawai. Pada tahun 2003 tercatat 308 orang dijatuhi hukum disiplin tingkat ringan, 11 orang hukuman disiplin tingkat sedang, dan 8 orang disiplin tingkat berat. tahun dan waktu pembiayaan ini 5.1.4. Transparansi Sistem Informasi Program Inovasi (SIPI) Tingkat akseptansi masyarakat terhadap program inovasi tidaklah selalu positif. Bahkan resistensi juga dapat terhadap program yang ditimbul dari masyarakat (1) dilaksanakan. Hal Perbedaan persepsi tentang dasar hukum terhadap tujuan (2) Tidak dan mekanisme pelaksanaan program, transparannya pengelolaan kepada masyarakat, (3) Konflik kepentingan antar pihak-pihak yang merasa dirugikan. Untuk mengatasi kondisi tersebut, perlu dibuat Sistem Informasi Program yang memberikan tentang dasar hukum informasi kepada masyarakat pelaksanaan program, rencana dan realisasi program, sumber pendanaan dan pemakaian dana program. Sistem ini dapat disebabkan oleh: dana program 173
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana Informasi Program ini secara berkala dan dalam media tertentu memberikan informasi kepada masyarakat tentang hal-hal juga dimungkinkan untuk mengetahui secara detail hal-hal yang tidak atau belum diinformasikan. tersebut. Dalam SIPI masyarakat 5.1.5. Sistem Integritas Daerah Jembrana (SID- Jembrana) Untuk mendukung terlaksananya program inovasi daerah dan dalam rangka memotivasi aparat daerah perlu kiranya dilakukan kesepakatan dalam dokumen tertulis antara Bupati, Kepala-Kepala Dinas dan organisasi-organisasi terkait untuk melaksanakan tata kepemerintahan yang bersih, transparan, efisien dan partisipatif. Dokumen yang merupakan Sistem Integritas Daerah Jembrana memuat antara lain prinsip-prinsip dasar tata kepemerintahan yang baik, program-program inovasi unggulan yang menjadi target, mekanisme pengaduan masyarakat, hak dan kewajiban pemerintah dan masyarakat serta pihak-pihak lain, prosedur dan sanksi yang dapat dijatuhkan. Prinsip dasar SID-Jembrana adalah memperkokoh kesamaan visi, komitmen dan kepastian hukum dalam pelaksanaan program inovasi. 174
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI 5.2. Replikasi Replikasi program inovasi di Kabupaten Jembrana oleh Daerah lain dapat dilakukan dengan mempertimbangkan sejumlah hal. (1) Political will and commitment dari Kepala Daerah untuk melaksanakan program. Dimulai dengan membangun kesamaan visi, misi dan tujuan dengan aparat birokrasi, kepercayaan dan keterlibatan birokrasi sangat pelaksanaan menentukan. Artinya kemauan dan komitmen politik dari Bupati saja tidak cukup tanpa dukungan dan motivasi aparat birokrasi untuk melaksanakan program tersebut. Apalagi jika terdapat sejumlah orang dalam internal birokrasi yang kontraproduktif terhadap gagasan dan pelaksanaan program. dalam program (2) Kemampuan Kepala Daerah beserta aparat untuk melibatkan organisasi lokal seperti lembaga dan tokoh adat, Lembaga Swadaya Masyarakat (LSM), dan pihak-pihak lainnya dalam penyusunan prioritas juga dalam pelaksanaan program. Dengan keterlibatan semua pihak dalam program, akan meningkatan dan penerimaan masyarakat terhadap program. Struktur sosial dan budaya lokal yang akomodatif, merupakan faktor penguat keberhasilan program. terkait dukungan politik, motivasi 175
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana (3) Pelajaran yang dapat diambil dari Jembrana adalah program efisiensi pembangunan di semua sektor. Barangkali tidak terbayangkan secara finansial, sebuah daerah yang hanya memiliki PAD 2,4 Milyar pada tahun 2001, 5 Milyar pada tahun 2002 dan 11 Milyar pada tahun 2003 dapat membebaskan biaya sekolah bagi siswa sekolah negeri dari SD, SMP dan SMA. Kemungkinan ini hanya dapat terjadi jika dilakukan efisiensi terhadap semua sektor. Untuk itu, disamping komitmen terhadap efisiensi, perlu dibuat grand strategy seperti mekanisme kontrol harga dalam pembelanjaan barang dan pembelanjaan yang seminal mungkin (prinsip kewirausahaan dalam pemerintahan) (4) Pemilihan prioritas program. Di banyak daerah, pembangunan pendidikan seringkali terabaikan dan kalah oleh pembangunan fisik lainnya. Dengan kata lain, pembangunan non fisik seperti pendidikan, kesehatan dan peningkatan daya beli masyarakat belum menjadi prioritas bagi kebanyakan daerah. Di Kabupaten Jembrana, hal itu menjadi lain. Dengan Index berpedoman kepada Human Development (HDI), Kepala Daerah menjadikan program pendidikan, kesehatan dan peningkatan daya beli pembangunan. masyarakat Keberhasilan program-program inovasi ini sangat mudah dipahami, karena bidang-bidang tersebut merupakan bidang yang sangat dekat dan dibutuhkan oleh masyarakat. sebagai prioritas 176
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI Dengan kata lain, replikasi program inovasi di Kabupaten Jembrana oleh daerah lain harus memperhatikan empat faktor berpengaruh seperti telah dijelaskan diatas yaitu (1) Komitmen Kepala Daerah dan aparat Birokrasi (2) Keterlibatan yang ada dalam stakeholder masyarakat (3) Komitmen untuk efisiensi di semua sektor dan (4) pemilihan prioritas program yang akan dilakukan. Tentu saja hal ini harus disesuaikan dengan kondisi lokal setempat. Tetapi keempat kunci ini pada dasarnya bersifat universal dan dimiliki oleh semua daerah. semua 177
Reformasi Birokrasi dalam Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana 178
Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI Referensi Asosiasi Pemerintah Kabupaten Seluruh Indonesia (APKASI)., 2003., Best Practices Anggota APKASI 2003., Jakarta Center for City and Local Administrative Development Studies (CCLADS)., 2000., Local Community Development: Learning from One Village One Product Experience of the Oita Prefectural Government., Depok Dubai Municipality., 2003., "Dubai International Award for Best Practices to Improve the Living Environment"., Submission Guide and Reporting Format for the Year 2004. International City/County Management Association (ICMA)., tanpa dan Mendokumentasikan tahun., Memfasilitasikan Penyampaiannya., Jakarta Best Practice Tabor, John., 2002., "Pentingnya Inovasi Pemerintahan Daerah"., Inovasi CLGI., Edisi I Oktober - Desember 2002 Winasa, I Gede., 2004., "Peningkatan Pelayanan Publik dan Efisiensi Birokrasi di Kabupaten Jembrana"., makalah., Seminar Sehari Inovasi Daerah dalam Penyelenggaraan Kreativitas dan Otonomi Daerah Menuju Tata Pemerintahan yang Baik., Jakarta 13 Juli 2004 179