Volume 10 Nomor 2, Agustus 2021 PERUBAHAN PARADIGMA PENATAAN REGULASI DI INDONESIA Viona Wijaya Badan Pembinaan Hukum Nasional, Kementerian Hukum dan HAM RI Jln. Mayjen Sutoyo Nomor 10, Cililitan, Jakarta Timur e-mail: Abstrak Paradigma penataan regulasi Indonesia selama ini masih berfokus pada penataan peraturan perundang-undangan dengan dan dapat memberikan masukan yang kaya untuk metode regulasi yang berkelanjutan dan menyeluruh, diperlukan perubahan paradigma yang mendasar terhadap regulasi dan tetapi juga terhadap bentuk regulasi lainnya yang eksis di tengah masyarakat. Sementara itu, peran negara sebagai regulator harus berubah dari cara pikir sentralisasi dan pendekatan menjadi manajemen jejaring Kata Kunci: penataan regulasi, Abstract Keywords: Perubahan Paradigma Penataan Regulasi di Indonesia (Viona Wijaya) 167
168 Volume 10 Nomor 2, Agustus 2021 A. Pendahuluan Diskursus terkait penataan regulasi atau reformasi regulasi mulai dilakukan secara intens di Indonesia pada era pemerintahan Presiden Joko Widodo yang memasukkan agenda penataan regulasi sebagai salah satu agenda Reformasi Hukum Jilid II.1 Agenda penataan itu mengemuka beriringan regulasi saat dengan arahan Presiden untuk menaikkan pertumbuhan ekonomi Indonesia dengan mendorong kemudahan berusaha ( ). Dalam survey tahunan yang dilakukan Bank Dunia tahun 2017, ketidakpastian hukum merupakan salah satu hambatan yang dikemukakan investor terkait dengan pasar Indonesia.2 Meskipun metode survey Bank Dunia sendiri tidak lepas dari kritik, temuan ini membuka persoalan regulasi yang lebih besar baik pada aspek kuantitas maupun kualitas. Dalam berbagai pertemuan, Presiden kerap mengemukakan jumlah peraturan perundang-undangan di Indonesia terlampau banyak, yakni sekitar 42.000, di mana terjadi disharmoni, tumpang tindih antar peraturan perundang-undangan dan karenanya berpotensi menghambat kemudahan berusaha.3 paradigma regulasi yang terbentuk melalui sejarah dan budaya yang hidup dalam bangsa Indonesia. Bangsa Indonesia memiliki sejarah feodalisme yang panjang serta pernah mengalami pemerintahan otoriter dan sentralisasi di bawah era Orde Baru di mana proses pembentukan regulasi dilakukan secara terpusat.4 Konteks ini membuat pemerintah Indonesia cenderung memandang dirinya sebagai pembentuk regulasi utama - atau bahkan satu-satunya - dengan peraturan perundang-undangan instrumen regulasi utama. Meskipun pada tahun 1998 Indonesia memasuki era reformasi diikuti dengan kebijakan desentralisasi, kondisi regulasi sebagaimana dikemukakan di atas menunjukkan bahwa pemerintah Indonesia masih sangat dipengaruhi paradigma regulasi klasik dengan pendekatan Paradigma regulasi klasik berakar pada teori negara kesejahteraan di mana terjadi integrasi fungsi pembentukan dan operasional kebijakan pada negara dan penyediaan manfaat dan layanan publik langsung oleh negara.5 Paradigma secara ini mendorong dan menempatkan negara sebagai aktor utama dalam perwujudan kesejahteraan. Regulasi merupakan salah satu alat yang dimiliki negara untuk mewujudkan sebagai Di balik persoalan jumlah dan kualitas regulasi yang dikemukakan di atas, terdapat 1 Fabian Januarius Kuwado, "Reformasi Hukum Jilid II, dari Penataan Aturan Hingga Bantuan Hukum," KOMPAS, hingga.bantuan.hukum (diakses 4 April 2021). 2 World Bank, Doing Business 2017:Equal Opportunity for All, (World Bank, 2017), hlm. v. 3 Maikel Jefriando, "Ada 42.000 Regulasi di RI, Jokowi: Menghambat Bisnis, Potong!", Detik Finance, potong (Diakses 4 April 2021). Lihat juga: Ihsanuddin, "Jokowi: Saya Masih Pusing Mengatasi 42.000 Aturan ini", 4 Bayu Dwi Anggono, Structuring the Laws and Regulations in Indonesia: Issues and Solutions dalam Widodo Ekatjahjana, Kai Hauerstein, and Daniel Heilmann (eds), Regulatory Reform in Indonesia: A Legal Perspective . Australian National University tanggal 6 Juni 2003, hlm.3.
Jurnal RechtsVinding, Vol. 10 No. 2, Agustus 2021 hlm. 167-186
Volume 10 Nomor 2, Agustus 2021 kesejahteraan. Dengan demikian, paradigma ini juga mendorong negara menjadi aktor utama dalam pembentukan regulasi. masukan bagi perubahan paradigma penataan regulasi di masa yang akan datang. Paradigma klasik dalam pembentukan regulasi tujuan ini berbenturan dengan penataan regulasi yang dikemukakan oleh Presiden Joko Widodo yang menginginkan regulasi bersifat tak rigid, fleksibel, dan tanggap terhadap perubahan. Paradigma klasik menyebabkan Pemerintah tak memiliki cukup kekuatan dan kecepatan untuk mengantisipasi perubahan sosial masa kini dan masa depan yang semakin kompleks dan pesat. Dalam konteks ini, teori-teori regulasi kontemporer seperti dan dapat menjadi rujukan yang sangat baik dan kaya untuk menjadi masukan bagi perubahan paradigma dan penataan regulasi di Indonesia dan proyeksi perubahan yang perlu dilakukan. Tulisan ini hendak meneliti bagaimana paradigma penataan regulasi yang ada di Indonesia saat ini dan bagaimana teori regulasi kontemporer dapat memperkaya serta menjadi masukan bagi perubahan paradigma penataan regulasi Indonesia di masa mendatang. akan mengidentifikasi paradigma penataan regulasi di Indonesia dengan menganalisis sejarah praktek regulasi di Indonesia serta hal-hal yang menjadi prioritas dalam diskursus reformasi Indonesia. Kemudian bagian regulasi di kedua akan mengelaborasi dua teori regulasi kontemporer yakni dan untuk kemudian menjadi Bagian pertama tulisan ini B. Metode Penelitian Metodologi penelitian yang digunakan dalam penelitian ini adalah sosio legal yakni kajian terhadap hukum dengan menggunakan pendekatan ilmu hukum maupun ilmu-ilmu sosial.6 Dalam penelitian ini selain bahan- bahan hukum doktrinal digunakan juga bahan- bahan ilmu sosial lain seperti politik dan budaya untuk memahami faktor-faktor yang membentuk praktek regulasi di Indonesia masa kini. Pendekatan yang digunakan dalam penelitian ini adalah pendekatan kualitatif. juga menggunakan paradigma konstruktivisme, yakni paradigma setiap orang yang memandang bahwa dapat mengkonstruksi dan pemikiran tentang dunia melalui pengetahuannya hal-hal yang ia alami dan refleksi terhadap tulisan pengalamannya ini, Penulis menggunakan pengalaman- pengalaman personal sebagai aparatur sipil negara yang terlibat dalam aktivitas seputar Indonesia untuk memperkaya regulasi di pemaknaan terhadap persoalan yang diteliti, khususnya terkait paradigma penataan regulasi yang saat ini ada di Indonesia. Penelitian ini tersebut.7 Dalam C. Pembahasan 1. Paradigma Penataan Regulasi di Indonesia Saat ini Persoalan terjadi di yang tidak dapat dilepaskan dari regulasi Indonesia 6 Continuing Legal Education 7 Dickson Adom, Akwasi Yeboah Attah Kusi Ankrah, "Constructivism Philosophical Paradigm: Implication for Research, Training, and Learning", Global Journal of Arts Humanities and Social Sciences Vol 4, No.10 (2016), hlm. 2. Perubahan Paradigma Penataan Regulasi di Indonesia (Viona Wijaya) 169
170 Volume 10 Nomor 2, Agustus 2021 ada paradigma terkait dalam masyarakat Haines mengemukakan bahwa pada setiap yurisdiksi terdapat suatu yang merupakan interaksi antara regulasi dengan konteks sosialnya.8 akan membantu kita untuk memahami nilai- nilai di balik sebuah proses pembentukan suatu regulasi, yang juga akan mempengaruhi ketaatan masyarakat terhadap regulasi yang tersebut. Haines menekankan dibentuk bahwa tatanan budaya memiliki pengaruh yang sangat besar terhadap cara aktor-aktor setempat, termasuk para regulator, untuk memandang dan menggunakan instrumen- instrumen regulasi.9 Oleh karena itu, di balik persoalan regulasi yang ada, perlu diidentifikasi paradigma serta nilai-nilai apa yang mempengaruhi aktivitas terkait regulasi yang berlaku. Paradigma itu sendiri bukanlah satu hal yang terbentuk secara instan namun justru dibentuk melalui proses yang kompleks dan panjang. Karenanya, untuk memahami paradigma terkait regulasi di Indonesia, kita perlu melihat praktek regulasi di Indonesia di masa lalu hingga saat ini. regulasi yang Indonesia. a. Praktek Regulasi di Indonesia Dari Masa ke Masa yang Membentuk Paradigma Penataan Regulasi Saat Ini. Pasca merdeka dari penjajahan pada tahun 1945, Pemerintah Indonesia berusaha untuk menyusun sistem hukum nasional dengan merujuk pada sistem hukum barat yang sebelumnya diterapkan oleh Pemerintah Kolonial Belanda, sistem hukum adat, dan juga sistem hukum Islam.10 Konsep mengenai sistem hukum nasional kemudian dikemukakan oleh banyak ahli hukum di mana unifikasi hukum dan kodifikasi menjadi strategi utama.11 Kodifikasi diharapkan dapat memberikan kepastian hukum, dan unifikasi diharapkan dapat mempercepat proses seluruh komponen bangsa.12 penyatuan Kedua strategi ini menunjukkan sistem hukum nasional yang hendak dibentuk menempatkan otoritas pengembangan hukum di tangan negara, secara khusus pemerintah pusat, di mana sistem hukum yang terbentuk akan diterapkan untuk seluruh kawasan Indonesia. Pada tahap ini, diskursus seputar hukum nasional juga masih membicarakan mengenai eksistensi hukum adat dan sejauh mana ruang yang akan diberikan pada hukum adat untuk mempengaruhi sistem hukum nasional. suatu Perkembangan yang penting terjadi pada era Orde Baru (1966-1998) di mana pada periode ini, pemerintah, khususnya lembaga eksekutif, memiliki kekuatan yang sangat besar termasuk dalam bidang pembentukan regulasi. Keputusan Presiden di masa itu bahkan dapat mengatur hal-hal yang semestinya diatur dalam Undang-Undang yang disusun bersama-sama dengan Dewan 8 Fiona Haines, "In Light of Regulatory Character: Assessing Industrial Safety Change in The Aftermath of the Kader Toy Factory Fire in Bangkok, Thailand," Social and Legal Studies Volume 12 No.4 (2003), hlm. 468. Ibid, hlm. 467 9 10 NN, 'Southeast Asian Legal Research Guide: Introduction to Indonesia & its Legal system', University of Melbourne,
11 Oksep Adhyanto, "Perkembangan Sistem Hukum Nasional", Jurnal Ilmu Hukum Vol 4 Nomor 2 (2014), hlm. 216. 12 Andrew Napotilano, "Coronavirus fears lets government assault our freedom inviolation of Constitution", Fox News, 2021). Ibid. 13 Jurnal RechtsVinding, Vol. 10 No. 2, Agustus 2021 hlm. 167-186
Volume 10 Nomor 2, Agustus 2021 Perwakilan Rakyat.13 Sentralisasi kekuasaan terjadi di mana Kepala-Kepala Daerah ditunjuk oleh Pemerintah Pusat dan berbagai kekuatan politik lain dalam masyarakat ditekan. Era Orde Baru menunjukkan praktek budaya feudalisme dan sentralisasi yang kuat dan mempengaruhi paradigma pembentukan regulasi yang menempatkan pemerintah pusat sebagai aktor utama dengan pendekatan Regulasi, pada era ini dimaknai sebagai produk hukum negara dalam bentuk hukum tertulis dan merupakan alat pertunjukan kekuasaan (). Jatuhnya Orde Baru di tahun 1998 diikuti dengan tuntutan demokratisasi di berbagai bidang kehidupan. Amandemen terhadap konstitusi dilakukan untuk menyeimbangkan kewenangan kekuasaan, memberikan otonomi daerah yang seluas- luasnya, dan menjamin hak asasi manusia. Demokratisasi juga membawa perubahan terhadap praktek regulasi di mana terjadi distribusi kekuasaan terhadap berbagai aktor untuk membentuk regulasi baik pada tingkat pusat maupun daerah dan jaminan partisipasi bagi publik dalam pembentukan regulasi. antar cabang proses regulasi, Dalam ini kemudian dikukuhkan demokratisasi pertama-tama melalui secara Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang- Undangan yang kemudian digantikan oleh Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang- Undangan sebagaimana telah diubah oleh Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2019. Salah satu ini jenis-jenis peraturan adalah menentukan perundang-undangan, materi muatan beserta hierarkinya. konteks khusus isi dari Undang-Undang potret paradigma regulasi yang ada saat ini, yang merupakan potret dari hasil perjalanan panjang praktek regulasi di indonesia dari masa ke masa. Pertama, regulasi dimaknai sebagai peraturan tertulis yang dikeluarkan oleh negara. Konstitusi menjamin eksistensi hukum adat, namun implementasinya sangat bergantung dari seberapa kuat pengakuan dan perlindungan yang diberikan oleh peraturan perundang-undangan. Jadi di satu sisi, pluralisme hukum bukanlah hal yang baru bagi Indonesia, namun praktek yang berkembang saat ini semakin mengukuhkan dominasi peraturan perundang-undangan di atas bentuk-bentuk regulasi lainnya. Pengaturan ini merupakan pembentukan regulasi masih secara eksklusif berada di tangan negara dan institusi-institusinya. Dalam kenyataannya tentu ada regulasi- regulasi lain yang hidup dan berlaku dalam masyarakat di luar peraturan perundang- undangan, sebagaimana telah dicontohkan di atas. Namun, negara memandang 'regulasi- regulasi' semacam ini tidak memiliki kekuatan dan kedudukan yang sama dengan yang dikeluarkan oleh negara. Konsep hierarki peraturan juga mengokohkan paradigma ini karena membawa tendensi bagi negara untuk menegasikan eksistensi regulasi lain yang tidak termasuk perundang- hierarki dalam telah ditentukan dalam undangan yang undang-undang. Kompleksitas ini nampak terjadi misalnya terhadap kelompok peraturan perundang-undangan yang termasuk ke dalam Pasal 8 ayat (1) UU Pembentukan Peraturan Peraturan Perundang-Undangan Menteri yang tidak termasuk ke dalam hierarki peraturan perundang-undangan, Kedua, kewenangan perundang-undangan peraturan seperti Perubahan Paradigma Penataan Regulasi di Indonesia (Viona Wijaya) 171
172 Volume 10 Nomor 2, Agustus 2021 namun banyak digunakan dalam prakteknya untuk mengisi kebutuhan pengaturan teknis.14 Di satu sisi, Pasal 8 ayat (1) mengakuinya sebagai peraturan perundang-undangan, namun tidak menjelaskan posisinya di dalam hierarki sehingga menimbulkan kebingungan. Ketidakjelasan posisinya di dalam hierarki juga membuat Peraturan Menteri cenderung lebih rentan dengan deviasi dari ketentuan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Praktek regulasi dari masa ke masa ini setidaknya menunjukkan indikasi bahwa paradigma regulasi di Indonesia memiliki tendensi pada sentralisasi yang menempatkan pemerintah sebagai aktor utama pembentuk regulasi dengan peraturan perundang- undangan instrumen utamanya. Temuan ini setidaknya dapat menjelaskan fenomena hiper-regulasi yang terjadi dengan Peraturan Menteri sebagai kelompok regulasi yang memiliki persoalan terbesar baik dari segi jumlah maupun kualitas (disharmoni, bertentangan, ).15 Membentuk regulasi, dalam hal ini peraturan perundang- undangan, seolah-olah menjadi tolak ukur produktivitas pemerintah- dan karena itu menjadi sebuah kewajiban untuk terus memproduksi peraturan. Pada kondisi-kondisi tertentu membentuk peraturan perundang- undangan merupakan cara bagi regulator untuk menunjukkan kekuasaan yang dapat menjelaskan mengapa terjadi begitu banyak disharmoni utamanya pada pengaturan di tataran yang lebih teknis. sebagai seputar penataan telah berkembang di Indonesia untuk kemudian terkait meneliti penataan regulasi di Indonesia. regulasi yang lebih jauh paradigma b. Diskursus Penataan Regulasi di Indonesia Saat Ini Salah satu hal yang dapat menunjukkan paradigma penataan regulasi yang hidup saat ini adalah tema-tema atau isu-isu yang mengemuka dalam diskursus penataan regulasi di Indonesia. Karenanya, Penulis memilih untuk mencermatinya dalam tulisan Ide penataan regulasi Presiden Joko ini. Widodo memiliki keterkaitan erat dengan target-target ekonomi yang hendak dicapai kenaikan untuk mendorong terutama peringkat kemudahan berusaha di Indonesia. Agenda penataan regulasi di Indonesia selama ini dikerjakan oleh berbagai Kementerian Perencanaan seperti Pembangunan (Bappenas), Kementerian Hukum dan Hak Asasi Manusia, dan juga Kementerian Koordinator Bidang Perekonomian. Dalam perkembangannya, pembahasan terkait penataan regulasi juga banyak diinisiasi oleh lingkungan masyarakat sipil dan akademisi. Setidaknya ada tiga isu yang kerap muncul dalam diskursus-diskursus terkait penataan regulasi yakni pemangkasan jumlah perundang-undangan/ deregulasi, instrumen penataan regulasi, dan penataan kelembagaan terkait regulasi. Kementerian Nasional peraturan Bagian berikutnya akan menganalisis hal- hal yang menjadi sorotan pada diskursus 14 Helmi Chandra S.Y., Penataan Peraturan Menteri Sebagai Upaya Reformasi Regulasi di Indonesia dalam Pusat Studi Hukum dan Kebijakan Indonesia, Menggagas Arah Kebijakan Reformasi Regulasi (Jakarta: Pusat Studi Ibid.
Jurnal RechtsVinding, Vol. 10 No. 2, Agustus 2021 hlm. 167-186
Volume 10 Nomor 2, Agustus 2021 1) Pemangkasan jumlah Peraturan Perundang-Undangan/deregulasi. perundang- undangan, deregulasi, simplifikasi merupakan beberapa kata kunci tentang strategi yang paling sering disebutkan oleh Presiden Joko Widodo ketika membahas mengenai penataan regulasi. Secara umum, ketiganya merujuk pada ide yang sama, yakni perbaikan, perubahan, atau pemangkasan sejumlah regulasi atau mekanisme sehingga sistem dapat mencapai sebuah titik seimbang yang diharapkan.16 Deregulasi mewujud dalam bentuk yang berbeda-beda pada sistem politik dan waktu tertentu.17 Sebagai contoh, di Eropa, deregulasi memiliki alasan- alasan ideologis, teknologi, dan ekonomi yang kuat yang terkait dengan neoliberalisme dan keinginan untuk mengurangi campur tangan negara terhadap aktivitas ekonomi.18 Tetapi di Indonesia dan negara Asia lain seperti Korea Selatan, penggunaan instrumen deregulasi lebih lebih didasarkan pada alasan yang pragmatis yakni sebagai instrumen yang dipandang mampu membantu pencapaian target ekonomi tertentu. Pemangkasan peraturan atau telah dilakukan oleh beberapa Kementerian sejak diinstruksikan oleh Presiden. Pada tahun 2016, Kementerian Dalam Negeri yang telah memangkas 3.143 Peraturan Daerah yang dinilai menghambat perkembangan ekonomi daerah, investasi, dan memperpanjang proses birokrasi.19 Di antara tahun 2016 sampai dengan 2018, Kementerian Keuangan telah melakukan simplifikasi regulasi dari 2.407 menjadi 1.472.20 Di tahun 2016, Presiden juga menerbitkan beberapa paket kebijakan ekonomi untuk mencabut 89 peraturan terkait bisnis dan investasi.21 Kementerian- kementerian lain seperti Kementerian Energi dan Sumber Daya Mineral22 dan Kementerian Perhubungan23 juga telah melakukan usaha serupa. Usaha melakukan deregulasi Kebijakan deregulasi ini telah ditegaskan dalam Peraturan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi RI Nomor 25 Tahun 2020 tentang Roadmap Pada Reformasi 2020-2024. PermenPAN RB ini, deregulasi kebijakan/ penyederhanaan kebijakan menjadi salah perkembangan penilaian satu Birokrasi aspek 16 Leigh Hancher and Michael Moran, 'Introduction: Regulation and Deregulation' European Journal of Political Research Vol. 17 (1989), hlm. 130. 17 Rethinking International Organization: Deregulation and Global Governance (Oxford:
18 Giandomenico Majone (ed), Deregulation or Re-Regulation? Regulatory Reform in Europe and the United States, (Pinter, 1990), hlm. 3. 19 Sekretariat Kabinet Republik Indonesia, "Kemendagri Resmi Umumkan 3143 Perda yang Dibatalkan", Sekretariat Kabinet Republik Indonesia, (diakses 4 Maret 2021). 20 Nufransa Wira Sakti, "Mengerek Peringkat Kemudahan Berbisnis", Media Keuangan,
21 Shannon Hayden, "With a Dozen Economic Reform Packages under His Belt, Indonesia's Jokowi Settles In", Center for Strategic and international Studies, 22 Kementerian Energi dan Sumber Daya Mineral, "Pencabutan/Penyederhanaan Regulasi dan Perizinan Sektor ESDM", Kementerian Energi dan Sumber Daya Mineral, 23 Tane Hadiyantono, "Kemhub Akan Memangkas 197 Regulasi Perizinan Tahun Ini", Kontan.co.id, Perubahan Paradigma Penataan Regulasi di Indonesia (Viona Wijaya) 173
174 Volume 10 Nomor 2, Agustus 2021 Reformasi Birokrasi. Setiap Kementerian/ Lembaga/Pemerintah Daerah didorong untuk mengeliminasi berbagai kebijakan/peraturan yang akan menghambat perkembangan birokrasi dan pemberian layanan. dilakukan, Presiden Jokowi masih tetap menyampaikan kebutuhan akan pemangkasan peraturan dan deregulasi besar-besaran.24 Penggunaan strategi Undang-Undang Omnibus pun pemangkasan dilakukan regulasi.25 Ini mengindikasikan deregulasi yang telah dilakukan oleh kementerian- kementerian selama ini belum memenuhi ekspektasi Presiden. Meski demikian, dengan dicantumkannya deregulasi sebagai salah satu aspek penilaian Reformasi Birokrasi, nampak bahwa strategi deregulasi masih menjadi strategi utama dalam melakukan penataan regulasi di Indonesia. Meski deregulasi telah dalam rangka 2) Instrumen Penataan Regulasi logis dari penggunaan deregulasi sebagai strategi utama penataan regulasi adalah kebutuhan akan instrumen yang dapat melakukan deregulasi secara masif dan cepat. Karena itu, isu kedua yang banyak dibahas dalam diskursus terkait Indonesia adalah regulasi di penataan terkait dengan instrumen apa yang akan digunakan, baik pada tahap maupun Konsekuensi (RIA) diperkenalkan pertama kali oleh BAPPENAS di tahun 2009.26 Pada tahun 2017, Instruksi Presiden Nomor 7 Tahun 2017 menyatakan agar setiap Menteri dan Kepala Lembaga harus melakukan analisis dampak dalam perencanaan kebijakan. Meski populer dalam berbagai diskursus terkait penataan regulasi dan merupakan penataan regulasi yang digunakan di berbagai negara, RIA belum diterapkan secara konsisten dalam penataan regulasi di Indonesia. Selain RIA, BAPPENAS juga memperkenalkan lain seperti instrumen penataan regulasi "Model Analisis Perundang- Peraturan Undangan/MAPP" untuk evaluasi dan "Model Analisis Kerangka Regulasi/MAKARA" untuk evaluasi .27 Kemudian pada tahun 2015, BAPPENAS memperkenalkan 'Instrumen Simplifikasi Regulasi/ISR' sebagai bagian dari stratengi nasional penataan (2015-2025).28 Selain BAPPENAS, regulasi Kementerian Hukum dan HAM melalui Badan Pembinaan Hukum Nasional juga mengembangkan instrumen penataan regulasi untuk melakukan evaluasi pada tahun 2016 yang dinamakan "Pedoman Evaluasi Peraturan Perundang-Undangan."29 Beragam instrumen ini dikembangkan dengan harapan dapat diaplikasikan oleh seluruh Kementerian dan Lembaga Negara dalam lingkup nasional 24 , Maret 2021). NN, "Omnibus Law Senjata Jokowi Pangkas Regulasi di Tanah Air", DW, (diakses 4 Maret 2021). 26 Kementerian PPN/Bappenas, 27 Diani Sadiawati, et.al., Kajian Reformasi Regulasi di Indonesia, (Jakarta: Pusat Studi Hukum dan Kebijakan Indonesia, 2019), hlm. 70. Ibid., hlm. 61. 28 29 Jurnal RechtsVinding, Vol. 10 No. 2, Agustus 2021 hlm. 167-186
Volume 10 Nomor 2, Agustus 2021 untuk melakukan penataan regulasi. Namun hingga saat ini masih digunakan secara terbatas saja. ini, instrumen-instrumen yang digunakan oleh Pemerintahan Presiden Joko Widodo untuk melakukan penataan regulasi adalah Undang-Undang Omnibus. Undang-Undang dapat menjadi Omnibus simplifikasi dan cara untuk melakukan harmonisasi sejumlah besar peraturan perundang-undangan secara cepat. Praktek ini telah menuai banyak kritik, khususnya dari kalangan akademisi yang memprediksi bahwa Undang-Undang Omnibus akan menyebabkan lebih banyak persoalan regulasi dan bukan menyelesaikannya.30 Instrumen terakhir diharapkan ini menunjukkan bahwa telah terdapat banyak inisiatif yang dilakukan Pemerintah untuk mengembangkan suatu instrumen penataan regulasi yang dapat berlaku secara nasional. Meski demikian, instrumen- dalam secara instrumen terbatas dan belum membawa perubahan yang penyelesaian signifikan Indonesia. Seluruh persoalan regulasi di instrumen ini juga memiliki kesamaan yaitu memaknai regulasi terbatas pada peraturan perundang-undangan saja dan menempatkan kementerian/lembaga sebagai aktor utama dalam aktivitas regulasi. Bagian perkembangannya, ini masih digunakan terhadap 3) Penataan Kelembagaan Terkait Regulasi Hal ketiga yang menjadi tema sentral diskursus penataan regulasi di Indonesia adalah penataan kelembagaan terkait regulasi, dalam hal ini peraturan perundang-undangan. Saat ini, kewenangan pembentukan serta evaluasi peraturan perundang-undangan lembaga. Hal tersebar dalam beberapa ini menyebabkan dari segi kelembagaan, tidak ada satu lembaga yang memiliki otoritas yang cukup kuat untuk menerapkan strategi penataan regulasi berskala nasional terhadap kementerian atau lembaga lainnya. Kondisi ini diperparah dengan ego sektoral dari Kementerian/Lembaga.31 Ide untuk membentuk suatu ditujukan untuk menyelesaikan persoalan ini, mengingat praktek ini juga merupakan salah satu penataan regulasi di dunia internasional.32 Hauerstein mengusulkan agar Indonesia menyatukan beberapa lembaga yang memiliki fungsi terkait peraturan perundang-undangan ke dalam satu lembaga regulasi sentral yang bertanggung jawab untuk merumuskan kebijakan regulasi, melakukan evaluasi dan , serta memonitor aktivitas regulasi di Kementerian lain, bahkan Pemerintah Daerah.33 Dalam lain yang dilakukan oleh Sekretariat Kabinet, kemungkinan penyatuan lembaga-lembaga ini telah disebut beberapa kali baik oleh Dewan Perwakilan Rakyat, BAPPENAS, dan studi 30 Sri Wiyanti Eddyono, Catatan Kritis dan Rekomendasi Terhadap RUU Cipta Kerja (Yogyakarta: Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada, 2020), hlm. 4. 31 Kai Hauerstein, Context and Analysis: Twenty Years of Regulatory Reform dalam Widodo Ekatjahjana, Kai Hauerstein, and Daniel Heilmann (eds), Regulatory Reform in Indonesia: A Legal Perspective (Hans Seidel Foundation, 2019), hlm. 81. 32 Sebagai contoh Korea Selatan memiliki Regulatory Reform Committee dan Meksiko memiliki Federal Regulatory Improvement Comission (COFEMER) sebagai regulatory oversight body dalam melakukan penataan regulasi. 33 Kai Hauerstein, Op.cit. Perubahan Paradigma Penataan Regulasi di Indonesia (Viona Wijaya) 175
176 Volume 10 Nomor 2, Agustus 2021 Sekretariat Kabinet sendiri.34 Terdapat juga ide untuk membentuk sebuah lembaga ad- hoc atau tim khusus di bawah Presiden untuk membantu pemerintah melakukan 35 atau membentuk sebuah biro khusus di bawah Presiden dengan menggabungkan Badan Pembinaan Hukum Nasional dan Direktorat Jenderal Peraturan Perundang- ini merupakan unit Undangan yang saat eselon 1 di Kementerian Hukum dan HAM.36 Ide pembentukan suatu lembaga khusus penataan regulasi memiliki potensi untuk terjadinya sentralisasi kewenangan baik pada proses pembentukan maupun evaluasi pada lembaga khusus ini. Dengan gabungan kewenangan yang sebelumnya tersebar di beberapa lembaga, lembaga ini akan memiliki kekuatan besar untuk mengontrol dan memonitor aktivitas regulasi di kementerian, lembaga lainnya, bahkan pemerintah daerah, dan dengan demikian diharapkan dapat menanggulangi persoalan ego sektoral yang selama ini menjadi salah satu kendala terbesar penataan regulasi. Ketiga tema besar yang menjadi perhatian diskursus regulasi di Indonesia setidaknya mencerminkan paradigma terkait regulasi yang telah diidentifikasi sebelumnya, yakni: Pertama, regulasi masih dimaknai terbatas pada peraturan perundang-undangan yang tertulis. Kedua, Pemerintah masih menjadi aktor utama dari aktivitas pembentukan regulasi - bahkan ada kecenderungan untuk memilih sentralisasi kewenangan pembentukan dan pengawasan peraturan perundang-undangan sebagai solusi dibandingkan distribusi atau desentralisasi kewenangan. Ketiga, prioritas strategi penataan regulasi masih kepada pemangkasan jumlah yang diharapkan dapat membantu perbaikan kualitas regulasi. Paparan di atas menunjukkan bahwa agenda penataan Indonesia lebih dilatarbelakangi dan digerakkan oleh kebutuhan pragmatis, bukan oleh kajian teoritik, dan bersifat normatif. Diskusi-diskusi mengenai aspek yang lebih fundamental dari penataan regulasi seperti pergeseran peran negara dalam mengatur masyarakat dan ruang lingkup dan definisi dari regulasi itu sendiri. Agenda penataan regulasi cenderung melompat membicarakan solusi dan strategi teknis persoalan regulasi, tanpa secara serius mendalami fondasi intelektual untuk sebuah penataan regulasi yang berkelanjutan dan menyeluruh. Tanpa adanya sebuah perubahan paradigma yang mendasar terkait penataan regulasi, besar kemungkinan agenda reformasi regulasi akan mengalami stagnasi, atau terjebak dalam agenda deregulasi ala Melihat usaha penataan regulasi yang dilakukan sejak tahun 2016 belum juga memproduksi hasil yang diinginkan, terdapat indikasi bahwa belum terjadi perubahan paradigma terkait penataan regulasi yang menyeluruh. Bagian berikutnya dari tulisan ini akan mengelaborasi dua teori regulasi kontemporer yakni regulasi di untuk menyelesaikan 34 Sekretariat Kabinet Republik Indonesia, Reformasi Hukum: Menuju Peraturan Perundang- Undangan yang Efektif , (Jakarta: Sekretariat Kabinet Republik Indonesia, 2018) hlm. 12, 34, 43. Oce Madril, Executive Review in the Efforts to Structure Regulations in Indonesia dalam Pusat Studi Hukum dan Kebijakan Indonesia, Menggagas Arah Kebijakan Reformasi Regulasi (Jakarta: Pusat Studi Hukum dan Kebijakan 36 Perihal Menata Regulasi dalam Pusat Studi Hukum dan Kebijakan Indonesia, Menggagas Arah Kebijakan Reformasi Regulasi Jurnal RechtsVinding, Vol. 10 No. 2, Agustus 2021 hlm. 167-186
Volume 10 Nomor 2, Agustus 2021 dan untuk menaruh dasar perubahan paradigma penataan regulasi di masa depan. terjadinya perubahan bentuk kontrol oleh pemerintah dalam konsep sebagai berikut: 2. Responsive Regulation, Regulatory State, dan Perubahan Paradigma Penataan Regulasi Dalam 2. Responsive Regulation, Regulatory State, dan Perubahan Paradigma Penataan Regulasi Dalam persoalan- negara modern, persoalan yang dihadapi terlalu banyak, kompleks, dan dinamis untuk diselesaikan konteks (dan oleh Indonesia, pembentuk peraturan perundang- undangan lainnya) yang tidak menguasai persoalan-persoalan yang ada secara teknis dan mendetail.37 Ide yang diusung oleh adalah sebuah model tata kelola pemerintahan di mana pembentukan peraturan dilakukan oleh badan-badan publik yang beroperasi secara dekat dengan 'diatur' di mana peraturan pihak yang yang dibentuk berfungsi sebagai bentuk pengawasan yang sistematik.38 Dalam konsep ini setidaknya terdapat beberapa perubahan bentuk manajemen publik seperti pemisahan antara pihak pembentuk regulasi dengan pihak yang mengoperasikan atau menerapkan regulasi, pemisahan antara pemberi dan pemisahan publik, pengguna dengan kebijakan tugas operasionalisasi kebijakan dalam lembaga pemerintahan dan pembentukan lembaga- lembaga eksekutif.39 Scott menggambarkan legislator layanan pembentukan ... dari bentuk mekanisme birokrasi tradisional menuju penggunaan instrumen institusi-intitusi regulasi pemerintah kini hanya mengatur ketentuan umum tentang layanan publik (menentukan standar dan melakukan pengawasan terhadap penerapan dan penegakan hukum) melalui instrumen regulasi negara, kontrak, dan bentuk-bentuk regulasi lain seperti dan 40 di mana Konsep tidak terlepas dari teori yang dikemukakan oleh John Braithwaite di mana negara didorong untuk menggunakan pendekatan responsive yang dapat mendorong perubahan dari pengendalian oleh negara dengan gaya ke arah pengaturan secara mandiri oleh pihak-pihak privat ().41 ini jika ditelisik secara mendalam membawa perubahan paradigma yang besar terhadap definisi regulasi dan regulator/pihak yang membentuk regulasi. Jika regulasi dipandang sebagai mekanisme untuk mengawasi dan mengubah perilaku sosial, maka tak dapat hanya dimaknai sebatas seperangkat peraturan yang dibentuk oleh negara untuk mengatur atau melarang perilaku masyarakat.42 Scott menyatakan bahwa kontrol terhadap perilaku Kedua teori regulasi 37 Susan Rose Ackerman, 'Policymaking Accountability: Parliamentary versus Presidential System' dalam David Handbook on the Politics of Regulation (Cheltenham: Edward Elgar, 2011), hlm. 171. 38 Colin Scott, 'The Regulatory State and Beyond' dalam Peter Drahos (ed), Regulatory Theory Foundations and Applications (Canberra: ANU Press, 2017), hlm. 267. 39 David Levi Faur (eds), The Politics of Regulation (Cheltenham: Edward Elgar, 2004), hlm. 148. Ibid. 40 41 Colin Scott, The Regulatory State and Beyond, Op.cit., hlm. 269. 42 Peter Drahos dan Martin Krygier, 'Regulation, Institutions, and Networks' dalam Peter Drahos (ed), Regulatory Theory Foundations and Applications (ANU Press, 2017), hlm. 3. Perubahan Paradigma Penataan Regulasi di Indonesia (Viona Wijaya) 177
178 Volume 10 Nomor 2, Agustus 2021 dapat dilakukan melalui hukum, norma sosial, bahkan arsitektur.43 Seluruh mekanisme kontrol yang terdapat dalam masyarakat ini nantinya akan membentuk sebuah jejaring regulasi, di mana hukum, peraturan perundang-undangan, hanyalah bagian dari jejaring regulasi tersebut. Terdapat banyak lain yang merupakan pengembangan dari teori , salah satunya adalah yang lebih jauh lagi mengkritik secara tegas asumsi klasik bahwa negara merupakan pemegang peran dan kekuasaan utama dalam mengontrol atau mengatur kehidupan ekonomi dan sosial masyarakat.44 Dalam teori ini, Scott menyatakan bahwa kontrol sosial terjadi melalui masyarakat itu sendiri dan tidak selalu menekankan peran negara di mana terdapat beragam norma, mekanisme kontrol, pihak yang melakukan kontrol, dan pihak yang dikontrol.45 Teori ini pun sangat menarik untuk dikaji, namun dalam konteks Indonesia, adalah lebih baik untuk mendasarkan kajian ini pada teori terlebih dahulu mengingat Indonesia masih berada di tahap awal usaha mentransformasi kebijakan regulasinya. teori regulasi Drahos menggambarkan bahwa regulasi adalah suatu proses yang dinamis dan berlapis-lapis di mana terdapat sangat banyak aktor yang berperan dengan beragam Inilah kapasitas dan model perubahan paradigma yang kedua di mana negara tidak lagi dipandang sebagai satu- satunya aktor pembentuk regulasi dalam intervensi.46 masyarakat. Alasan mendasar dari perubahan paradigma ini adalah karena pemerintah tidak cukup ahli dan rentan dengan tekanan atau kepentingan politik tertentu ketika memutuskan untuk menggunakan langkah- langkah kontrol sosial.47 Selain itu, kapasitas negara untuk terus mengejar kebutuhan akan regulasi yang efektif sangat terbatas. Selain negara, masih terdapat aktor-aktor lain yang sebetulnya berpotensi regulasi lebih efektif dan membuat regulasi yang efisien yakni lembaga regulator independen ( ), korporasi perusahaan-perusahaan, multinasional, lembaga bahkan swadaya masyarakat, komunitas-komunitas masyarakat, dengan regulasi dalam kemampuan membentuk berbagai bersama-sama dan membentuk jejaring regulasi dengan regulasi yang dibentuk oleh negara. Dalam jejaring regulasi ini, tugas mengatur masyarakat terdistribusi dalam cara-cara yang sangat variatif di antara banyak aktor.48 bentuk dan Teori memiliki pemahaman yang serupa ketika berbicara mengenai bagaimana regulasi ditegakkan. Dalam konsep Braithwaite, dikenal suatu piramida penegakan hukum () yang digunakan dalam kedua teori tersebut di mana peran negara sebaiknya dibatasi tindakan-tindakan untuk mengeksekusi yang berada di puncak piramida seperti penegakan hukum melalui penghukuman terhadap aktor-aktor yang secara terus-
43 Op.cit., hlm. 164. 44 46 Peter Drahos dan Martin Krygier, Op.cit. 47 Colin Scott, 'The Regulatory State and Beyond', Op.cit., hlm. 277. 48 Peter Drahos and Martin Krygier, Op.cit., hlm. 4. Ibid. 168. Ibid. 160. Jurnal RechtsVinding, Vol. 10 No. 2, Agustus 2021 hlm. 167-186
Volume 10 Nomor 2, Agustus 2021 menerus menolak untuk mentaati hukum. Intervensi negara untuk mengubah perilaku masyarakat harus selalu memprioritaskan penggunaan yang berada di bagian bawah piramida seperti mendorong dan mengakui pengembangan dan regulasi mandiri penggunaan dan penyuluhan. Sementara dalam banyak hal tugas pengaturan "didelegasikan" pada pengaturan mandiri, negara dapat mengalihkan energinya untuk mengawasi aktor-aktor regulasi menjalankan perannya masing-masing dan melakukan eskalasi tindakan intervensi apabila dibutuhkan. Pola ini pada akhirnya akan membawa sistem regulasi tidak lagi dimonopoli oleh negara tetapi terjadi distribusi kewenangan regulasi dan penegakannya kepada berbagai aktor yang terkadang menambah kompleksitas dan terpisah-pisah.49 Dalam tatanan baru ini, terjadi di antara negara, pasar, komunitas masyarakat melalui kapasitas dan kepentingan yang saling beririsan.50 tindakan-tindakan () sosialisasi, persuasi, telah ini menawarkan paradigma regulasi yang berbeda dengan yang saat ini ada di Indonesia. Dalam teori-teori ini, deregulasi secara massif dengan memangkas peraturan perundang-undangan yang ada tidak selalu harus menjadi fokus utama strategi penataan regulasi. Penekanan penataan regulasi adalah pada menata cara pikir, cara pandang para regulator untuk mengambil bagiannya dalam jejaring regulasi, bagaimana mereka bersikap, dan bagaimana desain regulasi dan Teori-teori penegakan hukum yang diperlukan untuk mendorong perilaku masyarakat yang selaras dengan tujuan kebijakan atau regulasi yang dibentuk. Konsep Gunningham tentang adalah salah satu rujukan lain yang menyatakan secara kebutuhan akan berbagai instrumen regulasi (selain peraturan perundang-undangan) yang digunakan dalam berbagai kombinasi bergantung pada konteks yang dihadapi. Gunningham membuat demarkasi yang jelas antara situasi dengan resiko tinggi di mana pendekatan bisa jadi mutlak diperlukan, atau situasi rutin yang minim resiko di mana regulasi yang dibentuk sendiri oleh pemangku kepentingan mungkin dapat memberikan hasil yang lebih optimal.51 satu contoh dari bagaimana regulasi-regulasi mandiri dapat berperan untuk memodifikasi perilaku sosial nampak pada konteks kebijakan energi surya di Indonesia. Dalam studi lain yang dilakukan oleh Penulis,52 komitmen yang diinisiasi oleh komunitas korporasi multinasional (MnC) dan regulasi perusahaan mampu secara energi efektif mendorong penggunaan surya di tengah-tengah kondisi peraturan perundang-undangan di Indonesia yang belum memberikan insentif bagi penggunaan energi surya. Beberapa MnC telah mendorong perubahan perilaku perusahaan-perusahaan dalam hal penggunaan energi terbarukan melalui regulasi mandiri yang disusun oleh RE 100. Salah 49 Process', Regulation and Governance (2012), hlm. 2. Colin Scott, 'The Regulatory State and Beyond', Op.cit., hlm. 279. Neil Gunningham and Darren Sinclair, 'Smart Regulation' dalam Peter Drahos (ed), Regulatory Theory Foundations and Applications Viona Wijaya, "Can Contemporary Regulatory Theory Inform Indonesia's Regulatory Reform Agenda?: The Case of Solar Energy", Tesis, (Canberra: The Australia National University, 2020). Perubahan Paradigma Penataan Regulasi di Indonesia (Viona Wijaya) 179
180 Volume 10 Nomor 2, Agustus 2021 RE 100 adalah inisiatif pemimpin-pemim pin korporasi dunia untuk mengajak bisnis-bisnis besar dan berpengaruh agar berkomitmen pada penggunaan energi terbarukan secara ini kemudian penuh menyusun standar-standar yang harus diikuti oleh anggota-anggota yang menyatakan mau berkomitmen, menuntut akuntabilitas dari para anggota, mengidentifikasi hambatan- hambatan yang dilaporkan oleh anggota, lain, berkomunikasi dengan perusahaan pengelola pasar, pembentuk kebijakan, dan pihak-pihak penting lainnya.54 Dengan melakukan semua hal ini, RE 100 sebetulnya telah berperan seperti "negara" terhadap anggota-anggotanya dalam artian mengatur, memodifikasi perilaku anggota-anggotanya melalui regulasi mandiri. (100%).53 Inisiatif Salah satu contoh perusahaan yang termasuk dalam RE 100 adalah H&M yang kemudian menjadikan penggunaan energi terbarukan sebagai salah satu tuntutan untuk dipenuhi oleh pabrik-pabrik yang hendak menjadi penyuplai bisnisnya. Kahatex adalah salah satu manufaktur tekstil terbesar Indonesia yang beralih menggunakan di energi surya untuk memenuhi permintaan Contoh pelanggannya, lainnya adalah regulasi internal perusahaan Danone yang juga menyatakan komitmen terhadap energi bersih atau terbarukan yang menyebabkan Danone Indonesia beralih pada penggunaan energi surya di tahun 2018, meskipun regulasi di Indonesia sendiri tidak yakni H&M.55 memberikan keuntungan apapun terhadap penggunaan energi surya.56 ini menunjukkan bagai- mana komunitas bisnis terkadang dapat membuat dan menerapkan regulasi lebih efektif dibandingkan regulasi negara. Tentu hal ini tidak berlaku pada setiap konteks, namun dalam perspektif teori negara harus jeli menangkap peluang-peluang seperti ini dan mengelolanya sebagai bagian jejaring regulasi untuk menghasilkan dari manfaat yang maksimal. Ini juga menunjukkan bagaimana perubahan paradigma penataan regulasi dapat turut membantu penyelesaian permasalahan regulasi di Indonesia yang dinilai over-regulasi, tumpang tindih, dan tidak efisien dan efektif. Pelibatan aktor-aktor regulasi lain selain negara dengan beragam bentuk regulasi rupanya dapat meningkatkan efektivitas regulasi sekaligus dan tumpang tindih pengaturan. Contoh-contoh Konsep penting pertama yang dapat didulang dari teori-teori di atas adalah bahwa paradigma penataan regulasi seharusnya tidak menjadikan jumlah regulasi sebagai isu terbesarnya persoalan utama karena adalah kualitas regulasi Teubner menjelaskan bahwa salah satu pemikiran paling mendasar adalah mengalihkan dari kewenangan pembentukan regulasi dari pemerintah kepada pasar yang dipandang dapat mengatur aktivitas ekonomi melalui ().57 Coffin, regulasi mandiri karena itu, menyatakan bahwa deregulasi deregulasi NN, 'RE 100 Overview' RE 100, (diakses 20 April 2021). Viona Wijaya, Op.cit., hlm. 46. PT Tirta Investama, 'Membawa Kebaikan Bagi Kemajuan Indonesia', (Laporan Keberlanjutan 2018, PT Tirta Ibid.
Op.cit., Jurnal RechtsVinding, Vol. 10 No. 2, Agustus 2021 hlm. 167-186
Volume 10 Nomor 2, Agustus 2021 seringkali diikuti dengan re-regulasi.58 Ini berarti strategi deregulasi tidak berakhir pada berkurangnya jumlah regulasi, namun justru memperbesarnya. Meski demikian, tindakan re-regulasi ini ditujukan untuk meningkatkan efisiensi, relevansi, dan ketaatan masyarakat terhadap regulasi tersebut dan karenanya justru akan mengurangi persoalan regulasi yang ada dan meningkatkan kepastian hukum. Inilah sebabnya, dalam paradigma dengan bertambah luasnya cakupan definisi regulasi dan regulator, sesungguhnya akan tercipta lebih banyak 'regulasi',59 namun proses distribusi kewenangan pembentukan regulasi dari negara kepada aktor-aktor lain yang lebih kompeten justru akan membantu menyelesaikan persoalan-persoalan regulasi yang ada, yang bersumber pada monopoli aktivitas regulasi oleh negara. menciptakan suatu penataan regulasi yang berkelanjutan dan menyeluruh. Sebaliknya, strategi ini bisa jadi menciptakan persoalan baru karena berpotensi memperlambat negara untuk merespon perkembangan masyarakat di era modern yang semakin dinamis. Sebuah lembaga khusus regulasi bisa jadi memang diperlukan, namun seperti apa perannya dalam pembentukan dan pengawasan regulasi perlu dipikirkan secara mendalam. Yang pasti, lembaga ini tidak boleh menjadi lembaga yang kemudian meneguhkan monopoli negara dalam aktivitas regulasi dan justru melemahkan kapasitas regulator- regulator lain yang ada di dalam masyarakat. Lembaga ini justru bisa jadi menjadi lembaga yang melakukan pengaturan, pemberdayaan, dan pengawasan aktor-aktor terhadap regulasi lain dan mengambil peran-peran yang terdapat dalam puncak piramida regulasi yang dikemukakan Braithwaite. Kedua, paradigma ini membuka alternatif- alternatif baru dalam perdebatan dan diskusi mengenai instrumen penataan regulasi yang akan digunakan. Instrumen penataan regulasi apapun yang dapat memperlengkapi negara untuk peran barunya mendistribusikan dan kewenangan pengawasan regulasi serta regulator-regulator lain di dalam masyarakat sangat layak untuk dielaborasi dan diadopsi. Ini berarti, diskursus yang ada tidak harus terpaku pada instrumen- instrumen deregulasi saja. dalam pembentukan Ketiga, strategi sentralisasi kewenangan pembentukan dan pengawasan regulasi ke dalam satu lembaga khusus regulasi tidak bisa dipandang sebagai cara utama untuk menyelesaikan persoalan regulasi atau untuk Paradigma penataan regulasi yang baru ini tidak akan mudah diadopsi di Indonesia karena ia begitu berbeda dengan paradigma penataan regulasi yang ada di Indonesia saat ini dan lebih jauh lagi dengan di Indonesia.60 Kebutuhan untuk mendistribusikan kewenangan pembentukan regulasi dan peralihan peran negara dalam aktivitas regulasi, misalnya sangat bertentangan dengan kecenderungan praktek sentralisasi yang begitu kuat. Sistem regulasi yang legih egaliter akan berbenturan dengan nilai-nilai feodalisme dan paternalistik yang masih cukup dominan utamanya dalam lembaga-lembaga pemerintahan. Ide bahwa Op.cit., Handbook on the Politics of Regulation (Cheltenham: Edward Elgar, 2011), hlm. 186. 60 Viona Wijaya, Op.cit., hlm. 26. Perubahan Paradigma Penataan Regulasi di Indonesia (Viona Wijaya) 181
182 Volume 10 Nomor 2, Agustus 2021 negara harus menahan dirinya untuk tidak terlalu banyak membuat aturan juga akan mendapat resistensi dari pihak-pihak yang terbiasa menggunakan regulasi sebagai alat untuk menunjukkan kekuasaan. Tanpa terjadinya perubahan paradigma yang mendasar, penataan regulasi di Indonesia akan terjebak pada tataran permukaan saja tanpa mampu merombak akar persoalan yang sesungguhnya. Di sisi lain, perubahan paradigma bukanlah sesuatu yang dapat terjadi secara instan namun memerlukan usaha yang terus-menerus dan konsisten. terjadinya Dengan demikian, mendorong perubahan paradigma ini seharusnya menjadi agenda dari penataan regulasi di Indonesia. akan membuat pendekatan tidak terlalu efektif. Dengan strategi jangka pendek, pendekatan yang penting untuk dilakukan adalah memperkenalkan paradigma baru penataan regulasi ini kepada para pemimpin kementerian dan lembaga. Apabila para pemimpin ini dapat diyakinkan, akan pola mempermudah diseminasi paradigma baru ini kepada seluruh jajaran yang berada di bawah kepemimpinannya. Strategi ini kemudian untuk jangka panjang terus dikembangkan untuk memastikan internalisasi paradigma baru ini terjadi secara menyeluruh. demikian, sebagai kepemimpinan paternalistik Salah satu contoh yang dapat dilihat di sini adalah Australian Taxation Office (ATO) yang sebelumnya memiliki paradigma yang sangat konservatif dan memiliki karakter pola dalam pembentukan regulasi dan pelaksanaan tugas-tugasnya. ATO menyadari kondisi ini dan menempatkan pelatihan dan refleksi sebagai prioritas untuk mengubah paradigma lama ini serta membentuk dan mengaplikasikan paradigma baru berdasarkan piramida penegakan hukum yang responsif yang dikemukakan John Braithwaite dalam 61 Contoh di atas menunjukkan bahwa strategi perubahan paradgima ini perlu dikembangkan secara serius dan berhati- hati dengan pertama-tama mengidentifikasi atau nilai-nilai dominan dari para regulator yang ada. Di Indonesia, misalnya, strategi yang konfrontatif akan mengundang resistensi karena bertentangan dengan nilai-nilai kekeluargaan. Nilai-nilai kepemimpinan yang paternalistik mungkin regulasi juga menjadi katalis untuk khusus dapat menerjemahkan dan mendaratkan ide-ide baru yang didulang dari teori-teori regulasi kontemporer ke dalam agenda penataan regulasi di Indonesia. Lembaga ini karenanya harus berisikan para ahli dan aparatur pemerintahan yang selama ini telah secara konsisten mengerjakan dan mendalami isu penataan regulasi. Ketika lembaga ini diberikan kewenangan untuk merumuskan kebijakan dan strategi penataan regulasi, akan terdapat kesempatan untuk memikirkan ide-ide ini secara lebih mendalam dan menyesuaikannya dalam konteks Indonesia. Tak hanya itu, lembaga ini kemudian dapat menyebarkan lainnya paradigma baru kepada regulator sesuai dengan tugas dan fungsinya. Fungsi perumusan kebijakan penataan regulasi secara komprehensif dan menyeluruh untuk saat ini belum diampu oleh kementerian dan lembaga manapun sehingga sekalipun diskusi seputar ide-ide ini telah terjadi, akan Pembentukan lembaga 61 Colin Scott, "The Regulatory State and Beyond", Op.cit., hlm. 276. Jurnal RechtsVinding, Vol. 10 No. 2, Agustus 2021 hlm. 167-186
Volume 10 Nomor 2, Agustus 2021 diperlukan waktu yang sangat lama untuk memperkenalkannya dalam lingkup nasional. lagi, paradigma, memerlukan waktu yang panjang, namun krusial untuk dilakukan. Ketika paradigma berubah, maka perilaku akan berubah. Inilah kunci dari penataan regulasi yang berkelanjutan dan menyeluruh yang kita harapkan terjadi di Indonesia. Perubahan sekali untuk menyelesaikan persoalan regulasi. Paradigma ini perlu dievaluasi melihat lama diskursus penataan setelah sekian regulasi berlangsung, belum ada capaian yang signifikan atau praktik penataan regulasi yang menyeluruh. Penataan regulasi masih berlangsung secara parsial pada Kementerian- Kementerian tertentu saja atau pada bidang- bidang tertentu saja yang masih berfokus pada pemangkasan jumlah regulasi. D. Penutup Indonesia menghadapi dua tantangan dalam bidang regulasi yakni jumlah regulasi (over-regulasi) dan yang sangat banyak kualitas regulasi yang bermasalah (tumpang tindih, disharmoni, tidak efektif dan tidak efisien). Dipengaruhi oleh sejarah panjang pemerintahan yang otoriter dan sentralistik, paradigma penataan regulasi di Indonesia melihat regulasi terbatas pada peraturan perundang-undangan dikeluarkan oleh negara saja dan negara sebagai aktor satu-satunya utama-atau bahkan dalam pembentukan regulasi. Paradigma ini menjadi sumber persoalan regulasi di Indonesia di mana banyak pihak berlomba- lomba membentuk regulasi karena merasa itulah satu-satunya instrumen yang dapat digunakan untuk mengatur masyarakat, atau bahkan untuk menunjukkan kekuasaannya. Besarnya jumlah peraturan menteri yang saling berbenturan dan tumpang tindih adalah salah satu refleksi dari bekerjanya paradigma ini di balik aktivitas regulasi di Indonesia. yang aktor juga nampak pada diskursus-diskursus terkait penataan regulasi yang masih berfokus pada penataan peraturan perundang-undangan, fokus pada penggunaan instrumen-instrumen deregulasi, dan pembentukan lembaga regulasi khusus Kedua paradigma ini Teori-teori regulasi kontemporer seperti dan membukakan alternatif dan strategi baru (selain deregulasi) bagi mereka yang selama ini berkutat dengan agenda penataan regulasi di Indonesia. Kedua teori ini menawarkan paradigma baru di mana regulasi tak lagi dimaknai sebagai peraturan perundang- undangan saja dan pergeseran peran negara yang tidak lagi menjadi regulator utama atau satu-satunya di dalam masyarakat. Regulasi di masa depan adalah sebuah jejaring yang dibentuk oleh peraturan perundang-undangan atau hukum negara, peraturan korporasi, peraturan multinasional, peraturan komunitas, dan bentuk-bentuk aturan lain dalam masyarakat. Sedangkan regulator masa depan adalah negara, lembaga swadaya perusahaan-perusahaan, masyarakat, komunitas-komunitas, lembaga asosiasi profesi, dan lain sebagainya. Dengan demikian, peran negara di masa depan dengan merujuk pada teori Braithwaite adalah melakukan tindakan- tindakan yang berada pada pucuk piramida yakni mengawasi para regulator lain dan melakukan intervensi jika diperlukan. Dalam teori-teori ini, terlihat bahwa sistem regulasi tidak lagi dimonopoli oleh negara tetapi dikelola bersama-sama dengan aktor regulasi perusahaan Perubahan Paradigma Penataan Regulasi di Indonesia (Viona Wijaya) 183
184 lainnya. Lembaga Swadaya Masyarakat atau komunitas bisnis dan sosial dapat mengisi ruang-ruang kosong yang tidak selalu dapat dijangkau oleh negara mengingat semakin dinamisnya perkembangan masyarakat. Tulisan ini hanya menyentuh beberapa persoalan terkait permasalahan kebijakan regulasi di Indonesia. Penelitian lebih lanjut ide-ide awal dapat dikembangkan dari ini untuk yang dilontarkan dalam tulisan teori-teori menerjemahkan kemudian regulasi kontemporer ke dalam konteks Indonesia sehingga menghasilkan penataan regulasi yang berkelanjutan dan menyeluruh. regulasi dapat Bagaimanapun, penataan dipandang transplantasi hukum yang memerlukan waktu, pemikiran, dan kolaborasi seluruh pemangku kepentingan di Indonesia sehingga dapat ditemukan formula yang tepat dan efektif. Penulis berharap ini dapat memperkaya diskusi penataan regulasi di Indonesia dan menawarkan arah perubahan paradigma dan pengembangan penataan regulasi untuk jangka panjang. sebagai sebuah tulisan Daftar Pustaka Buku Drahos, Peter (ed), (Canberra: ANU Press, 2017). Eddyono, Sri Wiyanti, (Yogyakarta: Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada, 2020). Ekatjahjana, Widodo, Kai Hauerstein, dan Daniel Heilmann (eds), (Jakarta: Hans Seidel Foundation, 2019). Emadi-Coffin, Barbara, (Oxford: Routledge, 2002). Jurnal RechtsVinding, Vol. 10 No. 2, Agustus 2021 hlm. 167-186 Volume 10 Nomor 2, Agustus 2021 Jordana, Jacint dan David Levi Faur (eds), The (Cheltenham: Edward Elgar, 2004). Levi- Faur, David (ed), (Cheltenham: Edward Elgar, 2011). Majone, Giandomenico (ed), , (New York: St. Martin's, 1990). Pusat Studi Hukum dan Kebijakan Indonesia, (Jakarta: Pusat Studi Hukum dan Kebijakan Indonesia, 2019)
Sadiawati, Diani, et.al., (Jakarta: Pusat Studi Hukum dan Kebijakan Indonesia, 2019).
Ackerman, "Policymaking Accountability: versus Presidential System" dalam David Levi-Faur (ed), Handbook on the Politics of Regulation (Edward Elgar, 2011). Susan Rose, Parliamentary Adhyanto, Oksep, "Perkembangan Sistem Hukum Nasional", Jurnal Ilmu Hukum Vol 4 Nomor 2 (2014). Adom, Dickson, Akwasi Yeboah Attah Kusi Ankrah, Paradigm: "Constructivism for Research, Training, and Implication Learning", Global Journal of Arts Humanities and Social Sciences Vol 4, No.10 (2016). Philosophical Anggono, Bayu Dwi, "Structuring the Laws and Regulations in Indonesia: Issues and Solutions" dalam Widodo Ekatjahjana, Kai Hauerstein, dan Daniel Heilmann (eds), Regulatory Reform in Indonesia: A Legal Perspective (Jakarta: Hans Seidel Foundation, 2019). Cohn, Margit, "Law and Regulation; The Role, Form, and Choice of Legal Rules" dalam David Levi- Faur (ed), Handbook on the Politics of Regulation (Edward Elgar, 2011). Drahos, Peter, dan Martin Krygier, "Regulation, Institutions, and Networks" dalam Peter Drahos (ed), Regulatory Theory Foundations and Applications (ANU Press, 2017). Haines, Fiona, "In Light of Regulatory Character: Assessing Industrial Safety Change in The Aftermath of the Kader Toy Factory Fire in Bangkok, Thailand," Social and Legal Studies 12 No.4 (2003).
Volume 10 Nomor 2, Agustus 2021 Hancher, Leigh, dan Michael Moran, 'Introduction: European Regulation and Deregulation' Journal of Political Research Vol. 17 (1989). Hauerstein, Kai, "Context and Analysis: Twenty Years of Regulatory Reform" dalam Widodo Ekatjahjana, Kai Hauerstein, and Daniel in Heilmann Indonesia: A Legal Perspective (Hans Seidel Foundation, 2019). (eds), Regulatory Reform dan Kebijakan Indonesia, Menggagas Arah Kebijakan Reformasi Regulasi (Jakarta: Pusat Studi Hukum dan Kebijakan Indonesia, 2019). Wijaya, Viona, "Can Contemporary Regulatory Theory Inform Indonesia's Regulatory Reform Agenda?: The Case of Solar Energy", Tesis, (Canberra: The Australia National University, 2020). World Bank, Doing Business 2017:Equal Iranto, Sulistyowati, "Memperkenalkan Studi Sosio-legal dan Implikasi Metodologisnya", disampaikan dalam Continuing Legal Education di Badan Pembinaan Hukum Nasional Tahun 2015 Grabosky, Peter, 'Beyond Responsive Regulation: The Expanding Role of Non-State Actors in The Regulatory Process', Regulation and Governance (2012). Sinclair, 'Smart Regulation' dalam Peter Drahos (ed), Regulatory Theory Foundations and Applications (Canberra: ANU Press, 2017). Madril, Oce, "Executive Review in the Efforts to Structure Regulations in Indonesia" dalam Pusat Studi Hukum dan Kebijakan Indonesia, Menggagas Arah Kebijakan Reformasi Regulasi (Jakarta: Pusat Studi Hukum dan Kebijakan Indonesia, 2019). Gunningham, Neil, and Darren Mochtar, Zainal Arifin, "Perihal Menata Regulasi" dalam Pusat Studi Hukum dan Kebijakan Indonesia, Menggagas Kebijakan Reformasi Regulasi (Jakarta: Pusat Studi Hukum dan Kebijakan Indonesia, 2019) Arah PT Tirta Investama, 'Membawa Kebaikan Bagi Kemajuan Indonesia' (Laporan Keberlanjutan 2018, PT Tirta Investama Danone-AQUA, 2018). Scott, Colin, "The Regulatory State and Beyond" dalam Peter Drahos (ed), Regulatory Theory Foundations and Applications (Canberra: ANU Press, 2017). Opportunity for All (World Bank, 2017). Internet Hayden, Shannon, "With a Dozen Economic Reform Packages under His Belt, Indonesia's Jokowi Settles In", Center for Strategic and international Studies, settles (diakses 4 Maret 2021). Hadiyantono, Tane, "Kemhub Akan Memangkas 197 Regulasi Perizinan Tahun Ini", Kontan. co.id, perizinan- tahun-ini (diakses 4 Maret 2021). Ihsanuddin, "Jokowi: Saya Masih Pusing Mengatasi 42.000 Aturan ini", KOMPAS, aturan-ini (Diakses 4 April 2021). Jefriando, Maikel, "Ada 42.000 Regulasi di RI, Jokowi: Menghambat Bisnis, Potong!", Detik Finance, e ko n o m i - b i s n i s / d - 3 1 7 5 6 7 7 /a d a - 4 2 0 0 0 - potong (Diakses 4 April 2021). Kantor Staf Presiden, "Presiden Jokowi: Kita Sekarang Butuh Deregulasi Besar-Besaran", Kantor (diakses 4 Maret 2021). Staf Presiden, Scott, Colin, "Regulation in the Age of Governance: The Rise of the Post-Regulatory State" dalam Jacint Jordana and David Levi Faur (eds), The Politics of Regulation (Edward Elgar, 2004). Sekretariat Kabinet Republik Indonesia, Reformasi Hukum: Menuju Perundang- Undangan yang Efektif dan Efisien, (Jakarta: Sekretariat Kabinet Republik Indonesia, 2018). "Penataan Peraturan Menteri Sebagai Upaya Reformasi Regulasi Indonesia" dalam Pusat Studi Hukum di Peraturan S.Y., Helmi Chandra, Kementerian Energi dan Sumber Daya Mineral, "Pencabutan/Penyederhanaan Regulasi dan Perizinan Sektor ESDM", Kementerian Energi dan Sumber Daya Mineral, perizinan-sektor-esdm-.pdf (diakses 4 Maret 2021). Kuwado, Fabian Januarius, "Reformasi Hukum Jilid II, dari Penataan Aturan Hingga Bantuan Perubahan Paradigma Penataan Regulasi di Indonesia (Viona Wijaya) 185
186 Hukum," KOMPAS, bantuan.hukum (diakses 4 April 2021). NN, "Omnibus Law Senjata Jokowi Pangkas Regulasi di Tanah Air", DW, (diakses 4 Maret 2021). NN, 'RE 100 Overview' RE 100, org/re100 (diakses 20 April 2021). NN, 'Southeast Asian Legal Research Guide: Introduction to Indonesia & its Legal system', University of Melbourne, (diakses 2 April 2021). Sekretariat Indonesia, "Kemendagri Resmi Umumkan 3143 Perda yang Kabinet Republik yang-dibatalkan/ (diakses 4 Maret 2021). Kabinet Republik Dibatalkan", Sekretariat Indonesia, Simatupang, Delthy "Peluncuran Pedoman Peraturan Perundang- Undangan", Kementerian PPN/ Bappenas, dan-siaran- Sugriady, Analisis Dampak Jurnal RechtsVinding, Vol. 10 No. 2, Agustus 2021 hlm. 167-186 Volume 10 Nomor 2, Agustus 2021 (Diakses 4 Maret 2021). Wira Sakti, Nufransa, "Mengerek Peringkat Kemudahan Berbisnis", Media Keuangan, media-keuangan-mei-2018.pdf. (diakses 4 Maret 2021). Peraturan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Perundang- Peraturan Undangan sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2019 tentang Perubahan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan. Instruksi Presiden Nomor 7 Tahun 2017 tentang Pengambilan, Pengawasan, dan Pengendalian Pelaksanaan Kebijakan di Tingkat Kementerian Negara dan Lembaga pemerintah. Peraturan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi Republik Indonesia Nomor 25 Tahun 2020 tentang Road Map Reformasi Birokrasi 2020-2024. Peraturan Kepala Badan Pembinaan Hukum Nasional Nomor PHN-HN.01.03-07.