POLA HUBUNGAN PEMERINTAH PUSAT DAN PEMERINTAH DAERAH DALAM OTONOMI DAERAH (Konsepsi dan Dinamikanya) Imam Ropii1 Fakultas Hukum Universitas Wisnuwardhana Malang Jl. Danau Sentani 99 Kota Malang Abstraksi : Bentuk Negara kesatuan merupakan pilihan yang sudah final. Siapapun tanpa kecuali harus setuju dengan formula susunan negara ini tanpa kecuali. Berbagai upaya penguatan untuk meneguhkan bentuk kegara kesatuan telah dilakukan sejak bangsa kita merdeka. Begitu strategis dan mendasarnya persoalan susunan negara ini, maka dalam konstitusi dilakukan melalui pembagian wilayah NKRI ini ke dalam daerah-daerah (provinsi dan kabupaten dan kota) yang memiliki pemerintahan sendiri untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan yang menjadi wewenangnya melalui asas desentralisasi disamping juga asas dekosentrasi sebagai salah satu karakter dari bentuk Negara kesatuan. Penerapan asas desentralisasi ini merupakan tindaklanjut dari pembagian atas wilayah Indonesia tersebut. pembagian daerah-daerah dan dibentuknya pemerintahan daerah akan melahirkan pemerintahan yang berposisi sebagai pemerintah pusat dan pemerintahan yang berposisi sebagai pemerintahan daerah. Konstelasi penyelenggaraan pemerintahan yang demikian akan melahirkan wewenang, hak dan kewajiban dan hubungan antar susunan pemerintahan. Dalam posisi/kedudukan yang demikian akan sangat rentan terjadinya tarik menarik kepentingan dan sangat mungkin terjadinya ketegangan (spanning) jika pola hubungan dan kedudukan yang dibangun kurang tepat dan kurang harmonis. Pemahaman yang baik dan benar atas kedudukan, hak, wewenang serta kewajiban dalam hubungan pusat dan daerah akan memperkuat peneguhan dalam berbangsa dan bernegara melalui sikap saling menghargai dan menghormati keberagaman antar daerah dengan segala potensi dan kekurangan yang dimiliki. Kini rumah besar berupa Negara Kesatuan Republik Indonesia dan keluarga besar berupa bangsa itu harus dikelola secara benar sesuai dengan kaidah agama, konstitusi, hukum dan berbagai kearifan local yang telah diakui dan dijamin keberadaannya oleh Konstitusi. Kata Kunci : hubungan, pemerintahan, pusat, daerah, 1Alamat Korespondensi :
40 MAKSIGAMA JURNAL HUKUM Tahun 18 Nomor 1 periode Nov. 2015 Hal. 39 - 59 A. Pendahuluan negara kesatuan Republik Indonesia yang Bentuk negara kesatuan yang kita berdiri kokoh diantara berbagai negara di pilih dan kita pertahankan hingga saat ini dunia akan terus dipertahankan dan secara historis telah mengalami pasang surut sekaligus menjadi komitmen seluruh dan tantangan yang luar biasa sesaat setelah komponen anak bangsa Indonesia. proklamasi kemerdekaan Indonesia Puncaknya bentuk negara kesatuan diproklamasikan oleh sang duo merupakan pilihan yang sudah final, yang Proklamator- Soekarno Hatta. Sejarah dan selanjutnya memikirkan bagaimana tantangan atas kelahiran negara kesatuan membangun tata kelola penyelenggaraan Republik Indonesia tersebut tidak saja pemerintahan yang mengarah pada muncul dari dalam negeri akan tetapi juga penguatan dari bentuk Negara tersebut. dari luar negeri. Mengingat luasnya wilayah dan Ditilik dari sudut historis bentuk Kondisi geografis negara kesatuan Republik negara kesatuan yang kita pilih ini tentu Indonesia yang terdiri dari beribu ribu pulau tidak terlepas dari pengalaman sejarah besar dan kecil, jumlah penduduk yang negara kerajaan yang pernah berjaya di masa besar dan dengan ribuan etnik suku, lampau, yaitu kerajaan Sriwijaya dan bahasa, budaya yang multikultural Majapahitr. Kejayaan bekas kedua kerajaan merupakan kekayaan yang amat mahal yang nasional di masa lampau tersebut setidak- telah memberikan pemahaman dan inspirasi sejarah yang amat kuat akan pentingnya persatuan nasional dalam wadah negara. Selain itu, dipilihnya bentuk negara kesatuan juga merupakan salah satu hasil pemikiran keras dan mendalam dari para pendiri republik tercinta ini.2 Kini bangunan 2 Pasal 1 ayat (1) UUD 1945 menegaskan, Negara Indonesia ialah Negara Kesatuan, yang berbentuk Republik. Ketentuan ini merupakan bukti bahwa bentuk negara kesatuan telah melewati proses yang mendalam saat pembentukan konstitusi. Dalam amandemen sama sekali tidak disentuh dan bahkan diperkuat sebagai wujud dari komitmen untuk mempertahankan bentuk negara kesatuan. Komitmen untuk mempertahankan bentuk negara kesatuan ini juga dilakukan oleh Panitia Adhoc I (PAH I) MPR saat melakukan amandemen, yang telah bersepakat :1. Tidak bahwa dalam merubah UUD 1945 1945;2. Tetap Mengubah Pembukaan UUD mempertahankan Negara Kesatuan Republik Indonesia; 3. Mempertegas sistem pemerintahan Presidensil;4. Penjelasan UUD 1945 ditiadakan, dan hal-hal yang normatif dalam penjelasan dimasukkan dalam pasal-pasal; 5. Perubahan dilakukan secara adendum. Suko Wiyono, H. 2006. Otonomi Daerah dalam Negara Hukum Indonesia. (Pembentukan Peraturan Daerah Partisipatif), Jakarta : Faza Media, hal. 47. Komitmen lain penguatan bentuk Negara kesatuan misalnya ditemukan di pintu-pintu masuk kesatrian TNI (di kesatrian TNI AD misalnya) tidak temukan komitmennya dalam mempertahankan bentuk negara kesatuan dengan semboyannya " NKRI HARGA MATI" atau juga dengan istilah NKRI sudah final. jarang kita
Ropii, Pola Hubungan Pemerintah Pusat Dan Pemerintah Daerah Dalam Otonomi Daerah (Konsepsi dan Dinamikanya) tidak dapat terbeli dengan apapun karena 41 yang harus dipertahankan dan diisi dengan juga sebagai karunia Tuhan Yang Maha Esa. kreativitas pembangunan, sedangkan Sistem pemerintahan yang demokratis ketentuan Pasal 18 ayat (1) merupakan dengan tetap menghormati corak dan hak- peneguhan konstitusional pemberian hak asli masyarakat tidaklah mungkin kewenangan kepada daerah-daerah untuk dilakukan dengan system pemerintahan yang sentralistis.3 terlibat dan aktif menyelenggarakan pemerintahan yang menjadi urusannya. Dalam perspektif penyelenggaraan Kedua pasal ini merupakan pasal yang pemerintahan, kondisi tersebut tentu sangat saling mengisi dan menguatkan yang setiap mustahil jika penyelenggaraan urusan pembahasan keduanya harus selalu dikaitkan pemerintahan hanya ditangani oleh untuk mencegah tindakan resentralisasi pemerintah pusat saja dapat berjalan secara maupun otonomi terhadap daerah yang merata, adil dan demokratis. Kondisi kebabalasan. geografis wilayah negara yang demikian Mengedepankan sentralisasi berarti tentu akan sangat tepat jika negara kesatuan merupakan langkah mundur dalam penataan ini kemudian dibagi-bagi menjadi daerah- penyelenggaraan pemerintahan, sedangkan daerah besar (provinsi) dan daerah provinsi mengagung-agungkan secara berlebihan dibagi-bagi lagi ke dalam daerah kabupaten terhadap daerah-daerah otonom merupakan dan kota untuk diserahi urusan pemerintahan karakter bentuk negara federasi yang tentu tertentu yang dikenal dengan otonomi sangat membahayakan. Penataan daerah dengan sistem desentralisasi dalam penyelenggaraan pemerintahan.4 keseimbangan dalam pembagian kewenangan antara pemerintah pusat dan Ketentuan dalam Pasal 1 ayat (1) pemerintah daerah secara sistemik dengan UUD 1945 merupakan peneguhan formal karakter ke-Indonesiaan yakni dengan tetap Konstitusi bahwa bentuk negara kesatuan menghormati hak-hak tradisional merupakan pilihan dan komitmen bangsa masyarakat serta hak asal-usul daerah harus senantiasa menjadi pemikiran awal dari 3 Hestu Cipto Handoyo, Otonomi Daerah Titik Berat otonomi dan Urusan Rumah Tangga Daerah (Pokok- pokok Pikiran Menuju Reformasi Hukum di Bidang Pemerintahan Daerah). Universitas Atmajaya : Yogyakarta, 1998. hal.16. 4 Pasal 18 ayat (1) UUD 1945. setiap tindakan pengaturan hubungan pusat dan daerah. Hanya dengan pemahaman karakter sosial, budaya dan kesejarahan serta 41
42 MAKSIGAMA JURNAL HUKUM Tahun 18 Nomor 1 periode Nov. 2015 Hal. 39 - 59 kewilayahan pengaturan hubungan pusat dan reformasi dengan lahirnya format baru tata daerah akan mendapat legitimasi kuat dari kelola pemerintahan daerah dengan seluruh komponen masyarakat yang instrumen undang-undang nomor 22 tahun kemudian diikuti dengan legalitas atas 1999 tentang Pemerintahan Daerah beserta legitimasi tersebut. peraturan perundang-undangan pendukung Implementasi komitmen atas pilihan lainnya. negara kesatuan dengan sistem otonomi ini Kelahiran undang-undang tentang secara masif dan nyata diawali dengan pemerintahan daerah tersebut dalam peristiwa reformasi pada tahun 1998, perkembangannya ternyata menimbulkan dimana dalam gerakan reformasi yang ekses yang luar biasa terhadap format ditandai dengan berakhirnya kekuasaan penyelenggaraan pemerintahan daerah. presiden Soeharto dan diserahkannya kepada Sebagai produk awal terhadap pengaturan BJ. Habibi telah melahirkan perubahan yang pemerintahan daerah era otonomi tentu amat luas dan mendasar dalam tatanan sangat wajar jika di dalamnya terdapat penyelenggaraan pemerintahan melalui nuansa yang hampir bertolak belakang amandemen UUD 1945. Tatanan baru dalam dengan yang berlaku dalam tiga dasa warsa penyelenggaraan pemerintahan tersebut pemerintahan sebelumnya. Sebagai wujud antara lain berupa pemberian penguatan koreksi atas undang-undang pemerintahan konstitusional terhadap keberadaan daerah nomor 22 tahun 1999 serta sejalan pemerintahan daerah provinsi, kabupaten dengan telah diamandemennya UUD 1945, dan kota sebagai daerah otonom yang diberi yang telah membawa perubahan yang amat kewenangan untuk mengatur dan mengurus mendasar dan prinsip dalam sendiri urusan pemerintahan yang menjadi penyelenggaraan pemerintahan baik di pusat kewenangannya. maupun di daerah maka lahirlah undang- Penguatan atas eksistensi undang nomor 32 tahun 2004 sebagai pemerintahan daerah dengan hak pengantinya. otonominya juga telah mengalami pasang Pelaksanaan kebijakan otonomi surut. Namun jika ditelaah secara mendalam daerah dengan corak dan gaya implentasinya dari kurun waktu pelaksanaan otonomi sangat menarik untuk dikaji dan daerah yang benar-benar terasa dampak didiskusikan karena acapkali terjadi politis dan ekonomisnya adalah pasca penafsiran yang berbeda yang berujung pada
Ropii, Pola Hubungan Pemerintah Pusat Dan Pemerintah Daerah Dalam Otonomi Daerah (Konsepsi dan Dinamikanya) tarik menarik kepentingan (spanning 43 pada publik bahwa eksistensi pemerintahan interest) yang kuat antara pemerintah pusat daerah merupakan bagian yang sama selaku pengemban tanggungjawab secara pentingnya dengan keberadaan pemerintah nasional atas penyelenggaraan pemerintahan pusat itu sendiri dalam upaya mencapai dengan pemerintah daerah selaku tujuan pembangunan yaitu mengembangkan pengemban pemerintahan di tingkat lokal. potensi alam dan social serta membangun Sebagai contoh, pengalaman kesejahteraan masyarakat. Pencapaian pengelolaan pemerintahan daerah provinsi prestasi daerah dalam rangka meningkatkan yang baik dan tentu masih banyak yang kesejahteraan masyarakat yang didukung belum final sebagai implementasi kebijakan dengan tatakelola pemerintahan yang baik otonomi daerah, secara panjang lebar bisa sebagai manivestasi sikap dan prinsip dibaca dari pembeberan mantan gubernur tanggungjawab pemangku pemerintahan provinsi Gorontalo waktu itu yaitu Dr. Ir daerah harus dijadikan cermin, inspirasi dan Fadel Muhammad. Dalam catatan tersebut pembanding bagi penyelenggara bagaimana peran pemerintah pusat dan pemerintahan daerah lain khususnya dan daerah pada intinya Fadel Muhammad pemerintah pusat. menyatakan" jika daerah makmur maka negara akan kuat dan Negara kesatuan B. Pembahasan Republik Indonesia akan kokoh berdiri jika 1. Konsepsi Hubungan Pemerintah memiliki rakyat yang makmur, dimana tugas Pusat dan Daerah memakmurkan rakyat adalah tugas utama Tarik menarik kewenangan urusan dari pemerintah daerah. Untuk mewujudkan pemerintahan dalam penyelenggaraan hal itu dibutuhkan keberanian pemerintah pemerintahan antara pemerintah pusat dan daerah untuk berinovasi dan melakukan pemerintah daerah dalam Negara kesatuan terobosan yang berkesinambungan untuk meningkatkan kinerja5. bukanlah hal yang aneh. Jika kebijakan yang dibangun dalam membentuk hubungan Pengalaman yang dipaparkan Fadel antara pemerintah pusat dan daerah tidak Muhammad tersebut memberikan gambaran memperhatikan aspek-aspek karakter dan potensi daerah tentu akan membawa ekses 5 Fadel Muhammad, Reinventing Lokal Goverenment: Pengalaman dari daerah, 2008. Jakarta PT. Elex Media Komputindo, hal. xxiii. 43
44 MAKSIGAMA JURNAL HUKUM Tahun 18 Nomor 1 periode Nov. 2015 Hal. 39 - 59 social ekonomi, politik yang rumit dan biaya social yang amat mahal (high social cost)6. sebagai berikut 7. a. The relative autonomy model. Dalam model relative autonomi Implementasi kebijakan otonomi pemerintah pusat memberikan kebebasan/ daerah secara lebih terbuka dan berkeadilan kewenangan bertindak yang lebih besar dalam sejarahnya praktis dilakukan dan kepada daerah dalam kerangka tugas dan dinikmati pasca berakhirnya rezim orde tanggungjawab yang telah dirumuskan oleh baru. Di tengah-tengah suasana euphoria peraturan perundang-undangan. Dengan kebebasan politik atas kemenangan pemberian kewenangan dan kebebasan kelompok reformasi tersebut pemerintah melalui peraturan perundang-undangan dituntut secepatnya untuk menata dan tersebut pemerintah daerah menjadi lebih mengelola hubungan antara pemerintah leluasa dalam bertindak. Dalam kondisi pusat dan pemerintah daerah. Dan dalam yang demikian daerah akan memiliki perkembangannya tentu tidak seperti keleluasaan dalam mengatur dan mengurus memecah semangka membagi/menyerahkan urusan yang menjadi wewenangnya. b. The urusan pemerintahan oleh pemerintah agency model. Dalam model agency ini di kepada pemerintah daerah. Sebab banyak mana daerah tidak mempunyai kekuasaan pertimbangan dan kepentingan yang harus yang cukup berarti, sehingga daerah hanya dipertimbangkan. Kondisi geografis dan sebagai agen (penyalur/pelaksana saja) dari sosiologis tiap daerah yang berbeda-beda pemerintah pusat yang bertugas untuk benar-benar membutuhkan kearifan dan menjalankan kebijakan pemerintah pusat. kajian yang komprehensif sebelum berbagai Keberadaan pemerintah daerah tak lebih urusan pemerintahan tersebut akan sebagai perangkat dari pemerintah pusat diserahkan. yang hanya berperan sebagai perangkat yang Hubungan pemerintah pusat dan harus dengan patuh melaksnakan kebijakan daerah oleh Clarke dan Stewart pemerintah pusat. c.The interaction model. dikonsepsikan dalam tiga bentuk hubungan Dalam model interaction ini, keberadaan 6 .Pengalaman atas pemberlakuan undang-undang nomor 9 tahun 1974 tentang Desa sebagai instrument hukum untuk melengkapi undang-undang nomor 5 tahun 1974 tentang Pokok-pokok Pemerintahan Di Daerah benar-benar telah memberangus karakter desa atau sebutan lain yang dalam perpsektif konstitusi merupakan wujud inkonstitusional kebijakan di masa itu vide Pasal 18 B UUD 1945. dan peran pemerintah daerah ditentukan 7 Jazim Hamidi, Pola Hubungan Pemerintah Pusat dan Daerah (slide), Seminar Nasional dan Refleksi Akhir Tahun 2009, Asosiasi Pengajar Hukum Tata Negara (HTN) dan Hukum Administrasi Negara (HAN) Jawa Timur, Hotel Panorama- Jember 27 - 29 Desember 2009.
Ropii, Pola Hubungan Pemerintah Pusat Dan Pemerintah Daerah Dalam Otonomi Daerah (Konsepsi dan Dinamikanya) oleh interaksi yang terjadi antara pemerintah pemilihan model hubungan 45 antara pusat dengan pemerintah daerah. Jika pemerintah pusat dan pemerintah daerah interaksi yang dibangun antara pusat dan membutuhkan pemahaman dan kearifan daerah berjalan dengan baik dan dapat saling yang tepat untuk mencegah timbulnya ekses mengisi maka kepercayaan pemerintah pusat negative dan munculnya disharmoni pusat terhadap daerah akan semakin besar dan luas dan daerah. demikian juga sebaliknya jika interaksi Pola hubungan yang dibangun antara antara pusat dan daerah tidak baik maka pemerintah pusat dengan pemerintah daerah akan sangat berpengaruh terhadap didesain dan dikokohkan dalam sebuah kepercayaan pusat terhadap daerah. aturan hukum. Hukum yang mengatur Pemikiran konsepsi atas hubungan tentang hal itu dalam sejarah penyeleng- antara pemerintah pusat dan pemerintah garaan pemerintahan selama ini telah daerah yang dikemukakan di atas masing- mengalami pasang surut sejalan dengan masing tentu memiliki kelebihan dan system politik yang dibangun oleh kelemahan. Untuk diimplementasikan dalam kekuasaan politik. Sebagai contoh pola system Negara kesatuan Republik Indonesia hubungan pemerintah pusat dan pemerintah tentunya membutuhkan studi dan pengkajian daerah yang dibangun masa kekuasaan yang mendalam dan komprehensif. Selain politik orde baru melalui instrument itu karakter daerah-daerah otonom di kekuasaan undang-undang nomor 5 tahun Indonesia memiliki heterogenitas yang luar 1974 yang berwatak sentralistis dan biasa dimana masing-masing memiliki otoritarian telah menempatkan pemerintah kekhasan sendiri-sendiri. Sebagai bentuk daerah lebih banyak sebagai perangkat penghormatan atas karakter daerah-daerah pemerintah pusat sehingga praktis tidak ada dan kesatuan-kesatuan masyarakat hukum gagasan dan kreativitas daerah dalam upaya adat di Indonesia, Undang-Undang Dasar mengembangkan potensi daerah dan 1945 telah memberikan jaminan terhadap hal ini.8 Oleh sebab itu secara tegas membangun kesejahteraan masyarakat. Dan 8 Ketentuan ini dalam UUD 1945 diatur dalam Pasal 18 B. Berikut kutipan lengkap pasal tersebut : (1) Negara mengakui dan menghormati satuan-satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau bersifat istimewa yang diatur dengan undang-undang. (2) Negara mengakui dan menghormati kesatuan- kesatuan masyarakat hokum adat beserta hak-hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan sesuai perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia, yang diatur dalam undang-undang. 45
46 MAKSIGAMA JURNAL HUKUM Tahun 18 Nomor 1 periode Nov. 2015 Hal. 39 - 59 setelah kekuasaan politik orde baru berakhir hukum, sumber daya manusia, dan juga pada tahun 1998 dan digantikan oleh sarana dan prasarana public. kekuasaan politik reformasi melalui undang- Luasnya wilayah dan tugas undang nomor 22 tahun 1999 dan pada pemerintah, maka wilayah Negara kesatuan tahun 2004 telah diganti dengan undang- dibagi-bagi ke dalam daerah-daerah undang nomor 32, pola hubungan provinsi, dan daerah provinsi dibagi-bagi pemerintah pusat dan pemerintah daerah lagi menjadi daerah kabupaten dan kota. berubah sejalan dengan system politik yang Daerah-daerah tersebut kemudian diberi dibangun saat itu yakni menekan pada (secara formal dan material) kewenangan demokratisasi politik dan ekonomi yang untuk mengatur dan mengurus urusan yang praktis sebelumnya9. tidak pernah didapat di era menjadi kewenangannya. Prinsip ini oleh undang-undang yang mengatur Bagaimana pola hubungan pusat dan pemerintahan daerah dikenal dengan daerah yang didesain dalam undang-undang desentralisasi. Pembagian daerah-daerah pemerintahan daerah? Pengkajian atas pola inilah yang kemudian melahirkan hubungan tersebut tentu harus tetap desentralisasi yaitu penyerahan sebagian merujuk pada konstitusi dan ketentuan urusan pemerintahan oleh pemerintah pusat. hukum terkait. Prinsip dalam negara Keberadaan pemerintah pusat dan kesatuan mengandung makna bahwa pemerintah daerah inilah yang kemudian pemerintah (pusat) merupakan penanggung- melahirkan hubungan antar susunan jawab dalam seluruh penyelenggaraan pemerintahan selain kewajiban. Dipahami pemerintahan. Oleh sebab itu pemerintah dari aspek kewajiban, baik pemerintah pusat pusat harus tetap menjaga konsistensi maupun pemerintah daerah sama-sama prinsip ini dalam situasi dan kondisi apapun. bertangungjawab untuk menyelenggarakan Untuk melaksanakan kewenangan ini pemerintahan sesuai dengan hak, pemerintah menggunakan instrument kewenangan, dan kewajiban serta tujuan dan 9 Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah merupakan undang-undang produk sistem politik yang demokratis. Dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah undang- undang tersebut merupakan instrument pembuka hubungan pusat dan daerah yang menerapkan asas desentralisasi disamping asas dekonsentrasi secara lebih terbuka. cara yang telah ditentukan dalam aturan hukum. Untuk tetap menjaga konsistensi penyelenggaraan pemerintahan di daerah, sekali lagi sebagai konsekuensi dari prinsip negara kesatuan, maka pemerintah pusat
Ropii, Pola Hubungan Pemerintah Pusat Dan Pemerintah Daerah Dalam Otonomi Daerah (Konsepsi dan Dinamikanya) menggunakan instrument pembinaan dan pengawasan. Melalui instrument itu 47 pengawasan,11 penerapan asas dekonsen- trasi kepada daerah provinsi12 merupakan diharapkan penyelenggaraan pemerintahan bentuk-bentuk implementasi dari prinsip daerah benar-benar tidak terjadi penyim- negara kesatuan yang dibangun dalam pangan. konstitusi kita. Konsepsi yang dibangun konstitusi Oleh karena itu dalam kita dalam penyelenggaraan pemerintahan penyelenggaraan pemerintahan daerah selain dapat ditangkap, bahwa antar susunan semangat desentralisasi dengan hak-hak pemerintahan (pusat-daerah) berkedudukan otonominya keberadaan dan semangat sama-sama sebagai penyelenggara sentralistik pemerintah pusat merupakan pemerintahan, namun demikian harus tetap sesuatu yang tidak bisa dihilangkan diingat bahwa pemerintah pusat merupakan kehadirannya sebagai konsekuensi dari penanggungjawab secara nasional. Oleh prinsip Negara kesatuan tersebut. Oleh sebab itu dalam hal-hal yang tertentu unsur sebab itu pemahaman terhadap pola sentralistik akan tetap mewarnai dan masuk hubungan antara pemerintah pusat dan dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah harus dikembalikan pada aspek daerah terutama dalam bentuk pengawasan kesejarahan, politik hukum yang dibangun dan pembinaan. Pemerintah Daerah memang konstitusi kita serta tujuan dari bernegara diberi hak otonom dalam penyelenggaraan ini. Kesemua itu sebagai kunci pengingat pemerintahan, namun pemerintah pusat agar dalam implementasinya dapat sebagai tidak melepas tanpa kendali begitu saja. pencegah kemungkinan terjadinya Melalui hubungan antar susunan over/arogansi pemerintah pusat terhadap pemerintahan (yang meliputi hubungan daerah dengan dalih mengukuhkan prinsip wewenang, keuangan, pelayanan umum, bentuk Negara kesatuan dengan pemanfaatan sumber daya alam dan sumber membalutnya dengan berbagai kemasan daya lainnya)10, pembinaan 10 Pasal 18 A UUD 1945 dan selanjutnya diatur lebih lanjut dalam UU Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah Pasal 14 sampai 18. dan 11 Pasal 217 sampai Pasal 223 UU Nomor 32 Tahun 2004 dan pelaksanaannya diatur dalam PP Nomor 79 tahun 2005 sebagai penganti PP No. 20 Tahun 2001tentang Pembinaan dan Pengawasan Penyelenggaraan Pemerintahan. 12 Pasal 37 dan 38 UU Nomor 32 Tahun 2004. Pengaturan pelaksanaan Dekonsentrasi diatur dalam PP Nomor 7 Tahun 2008 tentang Dekonsentrasi dan Tugas Pembantuan. 47
48 MAKSIGAMA JURNAL HUKUM Tahun 18 Nomor 1 periode Nov. 2015 Hal. 39 - 59 kebijakan yang resentralistik dan egoisme penyelenggaraan urusan pemerintahan yang daerah yang kebablasan dengan dalih menjadi kuota kewenangannya merupakan daerah memiliki otonomi yang tidak dapat amanat dari konstitusi yang harus dibatasi dan dikontrol oleh pusat, dimana dijalankan. sikap dan perilaku demikian dikawatirkan Mengukur hak otonom dalam akan membangkitkan sikap dan perilaku penyelenggaraan urusan pemerintahan yang yang disharmoni antara pusat dan daerah. diberikan oleh pemerintah sebagai konsekuensi dari dibentuknya daerah-daerah 2. Penyelenggaraan Urusan Pemerinta- otonom sampai dengan saat ini masih sulit han ditemukan tujukannya yang menyevutkan Mendiskusikan hakekat pemerinta- secara jelas. Dalam ketentuan hukum Pasal han daerah yang saat ini menguat 7 UU No. 32 Tahun 2004 secara limitatif implementasinya tentu tidak terlepas dari diatur urusan pemerintahan yang menjadi landasan konstitusional sebagai titik kewenangan pemerintah pusat dan urusan awalnya sekaligus sebagai wujud yang menjadi kewenangan uurusan membangun konstitusionalitas dalam pemerintah daerah, sedang tolok ukut lain penyelenggaraan pemerintahan. Konstitusi sulit ditemukan. Mengukur otonomi daerah menegaskan, Negara Kesatuan republik tentunya tidak sebatas dari jenis dan jumlah Indonesia dibagi atas daerah-daerah provinsi kuota otonomi semata, akan tetapi juga dan daerah provinsi itu dibagi atas aspek lain. kabupaten dan kota, yang tiap-tiap provinsi, Tolok ukur pemberian hak otonom kabupaten, dan kota itu mempunyai terhadap penyelenggaraan otonomi daerah pemerintahan daerah, yang diatur dengan undang-undang.13 Ketentuan dalam sampai saat ini masih belum secara tegas diatur dalam peraturan perundang-undangan. konstirusi ini sebagai bentuk amanat dan Sebagai contoh Untuk mengukur bobot dasar untuk dilaksanakannya pengelolaan desentralisasi (otonomi daerah) dalam urusan pemerintahan secara berbagi antara pemerintah pusat dengan pemerintahan sistem pemerintahan dapat diukur dengan menggunakan beberapa parameter.14 Alat daerah. Oleh karena itu keberadaan pemerintah daerah dan pusat dalam rangka 13 UUD 1945 Pasal 18 ayat (1) 14 Pembaharuan Ketatanegaraan Melalui Perubahan Konstitusi, Malang : Asosiasi Soewoto Mulyosudarmo,
Ropii, Pola Hubungan Pemerintah Pusat Dan Pemerintah Daerah Dalam Otonomi Daerah (Konsepsi dan Dinamikanya) ukur dimaksud antara lain meliputi: gian perimbangan keuangan 49 antara a. Quota kewenangan daerah; pemerintah pusat dan pemerintah daerah b. Sistem pengawasan dan pembinaan guna mendukung penyelenggaraan otonomi pemerintah pusat kepada pemerintah telah diatur dalam undang-undang tersendiri daerah; c. Cara pemilihan dan pengangkatan serta sebagai satu kesatuan dengan undang- tentang pemerintahan daerah.16 undang pemberhentian kepala daerah; Melalui instrument hukum tersebut d. Proses pembuatan Perda. penyelenggara pemerintahan baik pusat Selain empat tolok ukur tersebut maupun daerah mendapat kepastian dan tentu masih ada tolok ukur lain untuk legalitas atas berbagai sumber dan jenis mengukur tingkat otonomi daerah yang pendanaan yang dapat digali. sedang dijalankan. Inilah yang menarik Namun demikian dengan pengaturan untuk dikaji dan diteliti guna menemukan secara hukum yang ketat terhadap format yang lebih jelas bagaimana format pembagian urusan antara pemerintah pusat pola hubungan antara pusat dan daerah dan daerah tidak berarti urusan sudah dibangun dan diperkuat. selesai. Wilayah Indonesia yang luas dengan Jika dicermati dalam aturan hukum karakter daerah masing-masing sangat pembagian kuota penyelenggaraan urusan berbeda tentu dibutuhkan kearifan tersendiri pemerintahan antara pemerintah dengan dalam hal ini. Oleh sebab itu melandaskan pemerintahan daerah baik daerah provinsi pada kondisi riil pada setiap daerah dalam maupun daerah kanbupaten/kota ada tiga pembagian dan penyerahan urusan macam jenis kriteria, yaitu secara limitatif pemerintahan merupakan sikap yang sangat menjadi urusan pemerintah, secara wajib menghormati keberagaman. Dengan dan pilihan bagi pemerintah daerah , serta secara bersama (concurrensi) antar susunan pemerintahan15. Sedangkan kuota pemba- Pengajar HTN dan HAN Jawa Timur dan In-TRANS, hal. 22. 15 Pengaturan secara rinci tentang pembagian urusan pemerintahan diatur dalam Pasal 10 s/d pasal 18 UU N0. 32 tahun 2004 dan pelaksanaannya diatur dalam Peraturan Pemerintah Nomor 38 tahun 2007 tentang pembagian urusan pemerintahan antara pemerintah, pemerintahan daerah provinsi, dan pemerintahan daerah kabupaten/kota. 16 Pengaturan perimbangan keuangan antara pusat dan daerah dimaksud adalah Undang-undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah dengan Pemerintahan Daerah yang diundangkan bersamaan dengan undang-undang tentang Pemerintahan Daerah sebagai instrument pelengkap penyelenggaraan pendukung pemerintahan daerah. dan 49
50 MAKSIGAMA JURNAL HUKUM Tahun 18 Nomor 1 periode Nov. 2015 Hal. 39 - 59 demikian tentunya disetiap daerah tidak melainkan sesuatu yang dibiarkan tumbuh akan sama jenis dan banyaknya kuota urusan secara alami dan kemudian diberi pemerintahan yang akan diserahkan. pengakuan. Otonomi daerah secara kodrati Dalam penyelenggaraan pemerin- telah melekat dalam diri suatu daerah tahan daerah terdapat tiga system rumah tangga daerah, yaitu system rumah tangga sebagai layaknya hak yang melekat dalam diri manusia.19 Pangkal tolak sistem ini materiil, system rumah tangga formil, dan system rumah tangga nyata (riil).17 Dalam adanya prinsip bahwa tidak ada perbedaan sifat antara urusan pemerintahan yang sistem rumah tangga materiil otonomi diselenggarakan oleh pusat maupun daerah. daerah bukan sesuatu (hak, wewenang dan Urusan yang dapat diselenggarakan oleh tanggung jawab) yang tumbuh dan pusat pada hakekatnya dapat pula berkembang secara alami, melainkan hanya diselenggarakan oleh daerah. Selanjutnya sebatas suatu pemberian atau penyerahan menurut system rumah tangga riil/nyata. dari pemerintah pusat kepada daerah. Sistem Dalam system rumah tangga riil urusan ini bertolak dari pemikiran bahwa urusan rumah tangga didasarkan pada keadaan- pemerintahan itu dapat dipilah-pilah antara pusat dan daerah atau secara kodrati dapat keadaan atau factor-faktor nyata yang ada dalam suatu daerah.20 Dalam system ini dibedakan. Ada/tidaknya otonomi daerah memberikan peluang kepada daerah untuk dalam system ini tergantung ada/tidaknya mengatur dan mengurus urusan pemerin- penyerahan suatu urusan pemerintahan oleh tahan tertentu menjadi urusan rumah tangga pemerintah pusat kepada pemerintah daerah. sendiri asalkan urusan tersebut secara nyata Ditegaskan oleh Bagir Manan, suatu daerah berdasarkan keadaan/factor nyata dan layak hanya dapat mengatur dan mengurus urusan menjadi urusan rumah tangga daerah. rumah tangga daerah kalau urusan itu Menurut sistem rumah tangga riil diserahkan kepada daerah yang bersang- kutan.18 pada hakekatnya berawal dari adanya pengakuan dari pemerintah terhadap Menurut sistem rumah tangga formil keadaan atau faktor riil yang tumbuh dan hakekat otonomi daerah bukanlah berkembang di lingkungan masyarakat suatu merupakan sesuatu yang sifatnya pemberian, daerah, dan pada akhirnya menurut system 17 Hestu Cipto Handoyo, op. cit, hal. 28. 18 Ibid, hal. 30. 19 Ibid, hal. 32-33. 20 Ibid, hal. 35.
Ropii, Pola Hubungan Pemerintah Pusat Dan Pemerintah Daerah Dalam Otonomi Daerah (Konsepsi dan Dinamikanya) rumah tangga riil ini kandungan/kuota Prinsip pembagian 51 kewenangan kewenangan urusan pemerintahan akan dalam urusan pemerintahan antara berbeda/tidak sama/bervariasi antara daerah yang satu dengan daerah laiinnya.21 Sistem pemerintah pusat dengan pemerintah daerah merupakan konstruksi system yang rumah tangga riil ini sangat mendukung dan dibangun oleh UUD 1945. Keterbatasan lebih tepat untuk dijadikan model sistem pemerintah pusat dalam menyelenggarakan otonomi Indonesia sebagai tindak lanjut seluruh urusan pemerintahan merupakan dari dibentuknya daerah-daerah yang salah satu alasan yang dikuatkan konstitusi diserahi urusan pemerintahan tertentu tetapi dilibatkannya daerah dalam menyeleng- juga memberikan pengakuan (penguatan) garakan urusan pemerintahan. Melalui formil atas urusan pemerintahan tertentu sistem penyelenggaraan urusan pemerin- (nyata) yang telah ada lebih dahulu di tahan yang demikian diharapkan daerah- daerah itu. daerah akan lebih proaktif dan kreatif dalam Sebagai satu kesatuan wadah dalam menyelenggarakan dan mengurus urusan negara kesatuan maka antara pemerintah dan pemerintahan dan berbagai kepentingan pemerintahan daerah akan dibangun masyarakat daerah. Sistem yang demikian hubungan antar susunan pemerintahan diharapkan mampu membentuk dan maupun sesama susunan pemerintahan. menempatkan daerah-daerah menjadi Hubungan antar susunan pemerintahan penyangga (buffer) dalam upaya tersebut antara lain meliputi hubungan pembentukan pemerintahan nasional yang wewenang; hubungan keuangan, pelayanan kuat, demokratis dan berkeadilan. Secara umum, dan juga pemanfaatan sumber daya. 22 logika, jika pemerintahan daerah yang disokong oleh rakyat daerah kuat, maka pemerintahan nasional juga akan semakin 21 HAW. Wijaya. Otonomi Daerah dan Daerah Otonom. Rajawali Press:Jakarta, 2002, hal. 24. 22 Philipus M. Hadjon. Kedudukan Undang-Undang Pemerintahan Daerah dalam Sistem Pemerintahan. (Makalah) Disampaikan dalam Seminar Sistem Pemerintahan Indonesia Pasca Amandemen UUD 1945 yang diselenggarakan oleh Badan Pembinaan Hukum Nasional Depkeh dan Ham RI Bekerja sama dengan Fakultas Hukum Universitas Air langga dan Kantor Wilayah Depkeh dan Ham Propinsi Jawa Timur tanggal 9-10 Juni 2004. kuat, dan sebaliknya jika kuatnya pemerintahan nasional tidak didukung oleh pemerintahan daerah yang kokoh sangat rawan terjadinya instabilitas politik. Untuk mendukung penguatan otonomi daerah, kebijakan dan pengaturan 51
52 MAKSIGAMA JURNAL HUKUM Tahun 18 Nomor 1 periode Nov. 2015 Hal. 39 - 59 harus mengarah pada upaya yang sungguh- pada kapabilitas intelektual dalam sungguh dengan memberikan secara nyata menyelesaikan berbagai masalah. dimana beberapa komponen penguat dalam komponen tersebut secara normative telah penyelenggaraan otonomi daerah yang oleh Agus Syamsudin diidentifikasi sebagai diwadahi dan mendapat pengaturan dalam undang-undang pemerintahan daerah.23 berikut : (a) Self Regulating Power,yaitu kemampuan mengatur dan melaksanakan 3. Rasionalitas Otonomi Daerah Dalam otonomi Daerah demi kesejahteraan Negara Kesatuan masyarakat di daerahnya. (b) Self Implentasi dan tindaklanjut dari Modifiying Power, yaitu kemampuan pembentukan daerah-daerah otonom adalah melakukan penyesuaian-penyesuaian dari diberikannya hak otonom kepada daerah- peraturan yang ditetapkan secara nasional daerah tersebut. Pendekatan yuridis yang dengan kondisi daerah. (c) Local Political digunakan dalam pemberian Otonomi Support, yaitu menyelenggarakan pemerin- daerah yang seluas-luasnya (luas sekali) tahan daerah yang mempunyai legitimasi yang diberikan kepada daerah kecuali yang luas dari masyarakat, baik pada posisi oleh undang-undang ditentukan menjadi Kepala Daerah sebagai unsur eksekutif urusan pemerintah pusat merupakan bentuk maupu DPRD sebagai unsur legislatif. sharing of power yang sangat rasional Dukungan politik local ini akan sekaligus walaupun dalam perspektif Negara kesatuan menjamin efektivitas pe-nyelenggaraan hal ini menimbulkan masih perdebatan. pemerintahan dan pembangunan. (d) Beberapa argumen rasional yang Financial Recources, yaitu mengembangkan mendukung dilaksanakannya otonomi kemampuan dalam mengelola sumber- daerah dalam Negara kesatuan dapat sumber penghasilan dan keuangan yang dipaparkan sebagai berikut. memadai untuk membiayai kegiatan- a. Efisiensi dan efektifitas dalam kegiatan pemerintahan, pembangunan dan penyelenggaraan pemerintahan. pelayanan masyarakat yang segera menjadi Mengelola negara yang sangat kebutuhannya. dan (e) Developing Brain Power, yaitu membangun sumberdaya manusia aparatur pemerintah dan masyarakat yang handal yang bertumpu 23 Trilaksono Nugroho, Reformasi dan Reorientasi Kebijakan Otonomi daerah dalam perspektif Hubungan Jurnal Administrasi Negara, Vol. I, No. 1, September 2000 : 11-18. PemerintahPpusat-Daerah.
Ropii, Pola Hubungan Pemerintah Pusat Dan Pemerintah Daerah Dalam Otonomi Daerah (Konsepsi dan Dinamikanya) komplek, luas serta kondisi geografis 53 pada akhirnya secara nasional. Stabilitas yang terdiri dari ribuan pulau yang politik lokal dan diharapkan berdampak dihubungkan dengan laut dan perairan pada stabilitas politik secara nasional dilakukan secara sentralistik tidaklah d. Kesetaraan Politik. Masyarakat di memungkinkan. daerah otonom baik perorangan maupun b. Instrumen Pendidikan Politik tingkat kelompok memiliki kesempatan yang lokal. Pemerintahan daerah (local sama dalam ikut mempengaruhi government) dalam kontek nasional kebijakan pemerintahan di daerah dapat dijadikan sebagai lahan berkaitan dengan kepentingan mereka. permainan/pelatihan (training ground) Bangunan kesetaraan politik daerah bagi para politikus lokal dan sekaligus otonom ini akan memicu warga sebagai basis yang kokoh untuk masyarakat untuk berperanserta secara membangun dan mengembangkan optimal. Pemunculan kesetaraan politik demokrasi dalam sebuah negara. yang didasari atas nilai-nilai yang Persaingan yang sangat ketat untuk dibangun dari kearifan lokal dan berkarir di pusat pemerintahan dipadukan dengan aturan hukum akan merupakan alih-alih yang tepat untuk sangat efektif jika diawali dari lokal. menjadikan kehidupan politik lokal e. Persiapan Karier Politik yang lebih sebagai sarana berlatih dan menata karir luas. Para aktor politik dalam politik ke depan untuk masa yang akan membangun karir politik ditataran datang. nasional akan sangat teruji dan matang, c. Penguat Stabilitas Politik Nasional. berisi dan mendapat legitimasi publik Stabilitas politik nasional disangga dan yang luas jika mampu menapak,i dari berawal dari stabilitas politik daerah bawah (lokal). Prestasi dan kemampuan (lokal) atau Stabilitas politik nasional mengelola pemerintahan di tingkat lokal diawali dan dibangun dari politik lokal. akan menjadi magnit yang kuat bagi Jika setiap kehidupan politik lokal dirinya untuk ditarik ke jenbtang yang terbangun stabilitas yang ajek, kokoh lebih tinggi dan lebih kuatg dan berkelanjutan maka akan membawa tantangannya. efek positif terhadap daerah lain dan 53
54 MAKSIGAMA JURNAL HUKUM Tahun 18 Nomor 1 periode Nov. 2015 Hal. 39 - 59 f. Ketepatan Perencanaan Pembangunan. menarik rakyat ikut serta dalam Kondisi Indonesia yang multikultural pemerintahan dan melatih diri dalam baik aspek demografi, geografi, sumber mempergunakan hak-hak demokrasi; pencaharian ekonomi, agama dan c. Adesentralisasi untuk mencapai kepercayaan akan sangat tepat dan tentu suatu pemerintahan yang efisien, apa juga cocok untuk disesuaikan dengan yang dianggap lehih utama untuk kepentingan mendasar masyarakat yang diurus oleh pemerintah (daerah) sangat heterogin tersebut. Kebutuhan setempat, pengurusannya diserahkan dasar yang sesuai dengan kondisi kepada daerah; geografis, sosiologis dan ekonomis dari d. Desentralisasi perlu diadakan supaya masyarakat dapat ditelisik dan perhatian sepenuhnya dapat direncanakan dengan baik jika dilakukan ditumpukan kepada kekhususan oleh masyarakat daerah di bawah suatu daerah seperti geografi, bimbingan, pembinaan dan pengawasan penduduk, ekonomi dan lain-lain; pemerintah pusat. e. Desentralisasi diperlukan karena Selanjutnya Josef Riwu Kaho pemerintah daerah dapat lebih sebagaimana Yudoyono24 memberikan dikutif oleh Bambang rasionalitas banyak membantu dan secara langsung dan melaksanakan perlunya melaksanakan desentralisasi pembangunan daerahnya. kewenangan sesuai sistem pemerintahan negara sebagai berikut : 4. Setralisasi dan Desentralisasi sebagai a. Desentralisasi untuk mencegah Conditio Sine Quanon dalam Negara penumpukan kekuasaan pada satu Kesatuan pihak saja yang pada akhirnya dapat Komitmen nasional yang menimbulkan tirani; mengunakan asas desentralisasi dalam b. Desentralisasi dipandang sebagai Negara Kesatuan Indonesia tersebut tindakan pendemokrasian untuk mengandung makna bahwa penyelenggaraan organisasi dan administrasi 24 Bambang Yudoyono. Otonomi Daerah, Desentralisasi dan Pengembangan Sumber Daya Manusia Aparatur Pemerintahan Daerah dan Anggota DPRD. Sinar Harapan: Jakarta, 2001, hal. 20-21. negara Indonesia tidak hanya dilakukan semata-mata atas dasar asas sentralisasi, tetapi juga dengan menggunakan asas
Ropii, Pola Hubungan Pemerintah Pusat Dan Pemerintah Daerah Dalam Otonomi Daerah (Konsepsi dan Dinamikanya) desentralisasi dan otonomi daerah sebagai 55 istiadat serta hukum adatnya yang secara perwujudannya. Dengan demikian, setidak- sosiologis telah ada dan memberikan tidaknya di kalangan para Pembentuk UUD penguatan untuk berjalannya pemerintahan 1945 dan penyelenggara organisasi negara daerah dan kehidupan masyarakat yang Indonesia (termasuk juga sampai dengan lebih baik secara efektif. saat ini) telah menerima dan diterima Penerapan kedua asas dalam pemikiran yang mendasar bahwa sentralisasi penyelenggaraan pemerintahan dalam dan desentralisasi masing-masing sebagai negara kesatuan yang telah diamanatkan asas organisasi dalam penyelenggaraan oleh konstitusi itu sudah sangat tepat. Hanya pemerintahan tidak ditempatkan pada kutub saja secara terus menerus perlu dilakukan yang berlawanan (dichotomy) dan monitoring dan evaluasi atas implementasi dipisahkan (separating), tetapi kedua asas penyelenggaraan pemerintahan daerah tersebut merupakan suatu rangkaian (desentralisasi) dengan pembinaan dan kesatuan (continuum) dan menyatu (unity). pengawasan agar pembentukan daerah Kedua asas ini memiliki fungsi yang otonom dan pemberian kewenangan dalam berlainan dalam memberikan penguatan urusan pemerintahan kepada pemerintah negara kesatuan, tetapi saling melengkapi daerah sesuai dengan fungsi dan tujuannya. bagi keutuhan organisasi negara. Secara Selain itu pemerintah juga tetap untuk tidak lebih dan agak ektrim penerapan asas tergiur untuk mengeluarkan kebijakan yang sentralisasi secara ketat berfungsi menjerat dan mengarah pada usaha-usaha menciptakan "keseragaman" dan juga meresentralisasi terhadap urusan yang telah pengendalian antar susunan pemerintahan didesentralisasikan dengan perkecualian jika daerah, sedangkan penerapan asas penyelenggaraan urusan tersebut telah desentralisasi dibangun untuk menciptakan dilalaikan atau salah dalam implementasikan keberagaman di daerah dalam sehingga menimbulkan dampak sosial dan penyelenggaraan pemerintahan dari setiap politik yang membahayakan persatuan dan daerah otonom sesuai dengan kekhasan dan kesatuan serta kelangsungan kehidupan dinamika daerah. Asas ini sekaligus sebagai masyarakat daerah berdasarkan kriteria yang perlindungan dan penguatan terhadap telah ditentukan dengan aturan. berbagai kearifan lokal termasuk adat 55
56 MAKSIGAMA JURNAL HUKUM Tahun 18 Nomor 1 periode Nov. 2015 Hal. 39 - 59 Penguatan terhadap kelembagaan yang berdiri sendiri sebagai sebuah daerah menjadi salah satu instrumen penting pemerintahan dengan segala kewenangan untuk tetap membangun trust dan soliditas yang telah diberikan oleh pemerintah pusat bahwa keberadaan pemerintahan daerah sehingga pemerintah pusat tidak dapat sebagai ujung tombak yang penting untuk melakukan intervensi atas penyelenggaraan mewujudkan kemakmuran dan kesejah- teraan dan menjamin integrasi bangsa.25 pemerintahan daerah. Dalam hal ini tentunya tetap diingat, bahwa tanggung jawab nasional atas penyelenggaraan pemerintahan 5. Membangun Pola Hubungan adalah pemerintah pusat, sehingga Pemerintah Pusat dan Pemerintah pemerintah pusat tetap memiliki hak Daerah prerogratif untuk melakukan pembinaan, Mencermati keberadaan pemerintah control (monitoring) dan evaluasi serta pusat dan daerah dalam konsepsi negara memberikan reward dan bila perlu hukuman kesatuan Republik Indonesia dipandang dari (sanksi) kepada pemerintah daerah yang sudut efektifitas, efisiensi, ketepatan tidak secarta konsisten melaksanakan dan perencanaan dan pelaksanaan pembangunan, menyelenggarakan pemerintahan. pemerataan keadilan politik dan ekonomi Kedepan perlu diatur bagaimana serta sosial, kesetaraan, kemandirian daerah hubungan dan kedudukan antara pemerintah tentu sangat terasa sekali manfaat yang telah pusat dan pemerintah daerah secara dipetik. Pelaksanaan pemerintahan daerah sistemik. Pengaturan ini diperlukan untuk hingga kini telah berjalan di tahun ke 11 memberikan kepastian dan penguatan atas pasca reformasi. Namun bagaimana format keberlangsungan pemerintah dan hubungan antara pemerintah pusat dan pemerintahan daerah. Dengan pengaturan daerah perlu ada kejelasan. Apakah yang jelas maka dapat dicegah kemungkinan pemerintah daerah sebagai perangkat munculnya ego pusat-daerah dalam pemerintah pusat dalam meyelenggarakan penyelenggaraan pemerintahan karena urusan pemerintahan yang berarti perbedaan konstelasi dan afiliasi politik menguatnya resentralisasi ataukah antara kepala pemerintahan pusat dengan pemerintah daerah sebagai sebuah entitas pemimpin/kepala pemerintahan daerah. 25 Hj. Sedarmayanti dkk, Desentralisasi dan Tuntutan Kelambagaan Daerah. Bandung, Humaniora, 2005, hal. 3. Pengaturan hal itu sangat penting untuk dilakukan guna menjamin bahwa apapun
Ropii, Pola Hubungan Pemerintah Pusat Dan Pemerintah Daerah Dalam Otonomi Daerah (Konsepsi dan Dinamikanya) afiliasi politik dan siapapun kepala/pemimpin daerah harus tetap loyal 57 keutuhan Negara Kesatuan Republik Indonesia.26 kepada pemerintah pusat dalam Untuk memagari guna memperkuat melaksanakan fungsi keperintahan. basis negara kesatuan dan dibagi-baginya Sistem politik dan pemilu yang menjadi daerah-daerah, maka sekali lagi ke dibangun untuk memilih kepala daerah dan depan harus dikuatkan dengan aturan hukum wakil kepala daerah dan untuk memilih yang mengatur bangunan secara sistemik presiden dan wakil presiden memang sangat bagaimana kedudukan dan hubungan antara memungkinkan terjadinya perbedaan partai pemerintah pusat dan pemerintah daerah. yang memenangkan sehingga pasangan Undang-undang pemerintahan dae- calon presiden dan wakil presiden sangat rah memang telah mengatur kedudukan dan mungkin berbeda partainya dengan pembagian kewenangan serta isi hubungan pasangan calon kepala daerah dan wakil antar susunan pemerintahan. Pengaturan kepala daerah yang terpilih. hubungan dan kedudukan secara sistemik Kondisi ini secara politis hal yang pusat-daerah, daerah provinsi dengan sangat lumrah terjadi sekaligus sebagai kabupaten/kota dalam kerangka otonomi proses politik yang demokratis. Namun daerah perlu dipertegas guna menjamin begitu perbedaan partai pemenang antara kelangsungan penyelenggaraan pemerin- pemerintah pusat dan pemerintah daerah tahan sesuai kewenangan masing-masing. tentu bukan menjadi alasan bagi seorang Loyalitas yang terbangun antara pusat dan kepala daerah dan wakilnya untuk tidak daerah ke depan tentunya bukan semata atas loyal kepada pemerintah pusat. Bahkan dasar kesamaan politik akan tetapi atas dasar loyalitas harus selalu terbangun kepada kebersamaan dalam perbedaan, kepastian pemerintah pusat sebagai konsekuensi dari dan keadilan, tugas dan tanggungjawab serta bentuk negara kesatuan yang telah kita kesadaran sebagai satu kesatuan bangsa dan tetapkan. Oleh karena itu sangat tepat jika Negara Indonesia. salah satu kewajiban kepala daerah dan wakilnya mempertahankan dan memelihara C. Penutup 26 Pasal 27 ayat (1) huruf a. 57
58 MAKSIGAMA JURNAL HUKUM Tahun 18 Nomor 1 periode Nov. 2015 Hal. 39 - 59 Pembentukan daerah-daerah otonom Bambang Yudoyono, 2001, Otonomi dan pemberian hak-hak otonom atas dae- Daerah, Desentralisasi dan rah-daerah otonom merupakan kebijakan Pengembangan Sumber Daya yang konstitusional. Oleh karena itu Manusia Aparatur Pemerintahan pengaturan lebih lanjut dari amanat Daerah dan Anggota DPRD. Sinar konstitusi tersebut untuk member penguatan Harapan: Jakarta. sebagai konsekuensi dari pilihan bentuk Fadel Muhammad, 2008. Reinventing Lokal negara kesatuan merupakan sebuah Goverenment: Pengalaman dari keharusan yang mendesak. daerah,. PT. Elex Media Pola hubungan antara pusat dan Komputindo, Jakarta. daerah dalam negara kesatuan perlu Hestu Cipto Handoyo, 1998. Otonomi dikuatkan secara sistemik dengan aturan Daerah Titik Berat otonomi dan hukum guna menjamin kepastian dan Urusan Rumah Tangga Daerah kejelasan sejalan dengan kuatnya manfaat (Pokok-pokok Pikiran Menuju dan dukungan dari kebijakan otonomi Reformasi Hukum di Bidang daerah yang telah diimplementasikan secara Pemerintahan Daerah). Universitas riil dalam satu dasawarsa ini. Bagaikan Atmajaya : Yogyakarta. sebuah sisi mata uang dari sebuah koin, Soewoto Mulyosudarmo, 2006. maka antara pemerintah pusat dan daerah Pembaharuan Ketatanegaraan memiliki urgenistas dan tingkat kepentingan Melalui Perubahan Konstitusi, yang relative tidak berbeda dalam Asosiasi Pengajar HTN dan HAN menjalankan fungsi pemerintahan guna Jawa Timur dan In-TRANS, Malang. mewujudkan tujuan dibentuknya Negara. Suko Wiyono, H. 2006. Otonomi Daerah Inilah pilihan ideal yang harus dalam Negara Hukum Indonesia. ditindaklanjuti dengan penataan dan (Pembentukan Peraturan Daerah pemberian penguatan. Partisipatif), Faza Media, Jakarta. Wijaya. HAW. 2002. Otonomi Daerah dan DAFTAR PUSTAKA Daerah Otonom. Rajawali Press, Jakarta. A. Buku B. Artikel Jurnal
Ropii, Pola Hubungan Pemerintah Pusat Dan Pemerintah Daerah Dalam Otonomi Daerah (Konsepsi dan Dinamikanya) Trilaksono Nugroho, "Reformasi dan Reorientasi Kebijakan Otonomi Daerah dalam Perspektif Hubungan Pemerintah Pusat-Daerah". Jurnal Administrasi Negara, Vol. I, No. 1, September 2000. C. Makalah/Pidato Jazim Hamidi, Pola Hubungan Pemerintah Pusat dan Daerah (slide), Disampaikan dalam Seminar Nasional dan Refleksi Akhir Tahun 2009, Asosiasi Pengajar Hukum Tata Negara (HTN) dan Hukum Administrasi Negara (HAN) Jawa Timur, Hotel Panorama- Jember 27 - 29 Desember 2009. 59 59