PENGANTAR ILMU ADMINISTRASI NEGARA
Drs. MUHAMMAD, M.Si PENGANTAR ILMU ADMINISTRASI NEGARA Editor : Rudi Kurniawan, S.Sos., M.A.P. Bobby Rahman, S.Sos., M.Si. Hadi Iskandar, SH., M.H.
Judul: PENGANTAR ILMU ADMINISTRASI NEGARA viii + 84 hal., 15 cm x 23 cm Cetakan Pertama: Junuari, 2019 Hak Cipta © dilindungi Undang-undang. All Rights Reserved Penulis: Drs. MUHAMMAD, M.Si Editor : Rudi Kurniawan, S.Sos., M.A.P. Bobby Rahman, S.Sos., M.Si. Hadi Iskandar, SH., M.H. Perancang Sampul & Penata Letak: Eriyanto Pracetak dan Produksi: Unimal Press Penerbit: Unimal Press Jl. Sulawesi No.1-2 Kampus Bukit Indah Lhokseumawe 24351 PO.Box. 141. Telp. 0645-41373. Fax. 0645-44450 Laman: Email: ISBN: 978-602-464-061-3 Dilarang keras memfotocopy atau memperbanyak sebahagian atau seluruh buku ini tanpa seizin tertulis dari Penerbit
Kata Pengantar Alhamdulillah, Buku Pengantar Ilmu Administrasi Negara telah tersusun. Ini tidak lain dimaksudkan hanya untuk memudahkan Mahasiswa/pembaca untuk memahami konsep Administrasi Negara. Sebagaipemula, dengan cara memahami berbagai konsep dan ide dengan sejumlah kriteria dan tolok ukurnya, akan memudahkan untuk melihat dan menerawang sejauh mana terjadi kesenjangan (diskrepansi) antara tuntutan dan kenyataan (antara Das Seindan Das Sollen) dalam bidang Ilmu Administrasi Negara. Dengan cara itu pula setelah dipelajari, dapat dipikirkan sejumlah langkah untuk mencari solusi agar diskrepansi antara tuntutan dan kenyataan itu dapat didekatkan atau diminimalkan sehingga gap yang terjadi akan semakin dihilangkan. Ini berarti sekaligus untuk menguji apakah konsep Administrasi Negara yang diselenggarakan selama ini masih valid untuk diterapkan atau memang sudah harus dipikirkan teori-teori baru yang lebih sesuai tuntutan, sehinga melahirkan Paradigma baru Administrasi Negara. Sesuatu yang bersifat ilmiyah sebenarnya tidak lain adalah upaya mendeskripsikan secara jelas kenyataan kenyataan yang ada da nmemahami hakekatnya. ini dibahas hal-hal yang merupakan Pengantar Ilmu Administrasi, diantaranya adalah pengertian administrasi, perkembangan administrasi, unsur-unsur administrasi, serta paradigma administrasi sampai tuntutan masa kini terhadap pentingnya Administrasi Negara. Dan dengan Buku ini mahasiswa diharapkan memperoleh pengetahuan yang mendalam sebagai pemula di bidang Ilmu Administrasi Negara. kami ucapkan Dalam Diktat yang sederhana kepada semuapihak yang telah ikut membantu hingga tersusunnya Diktat ini. Semoga Allah SWT memberkahi kita semua. Akhirnya ribuan terimakasih Lhokseumawe, Januari 2019 Penulis Drs. Muhammad, M.Si v
This page is intentionally left blank vi
Daftar Isi Kata Pengantar ... v Daftar Isi ... vii BAB I. KONSEP ADMINISTRASI ... 1 A. Pengertian Administrasi dan Ilmu Administrasi ... 1 B. Perkembangan Ilmu Administrasi di Indonesia ... 4 C. Unsur-unsur Administrasi ... 6 BAB II. ILMU ADMINISTRASI NEGARA DAN PERKEMBANGANNYA ... 11 A. Administarsi Negara Ideal... 11 B. Ilmu Administrasi Negara ... 13 C. Dasar-dasar Administrasi Negara ... 14 D. Kedudukan Ilmu Administasi Negara... 15 E. Tingkatan-tingkatan Administrasi Negara ... 16 F. Aspek Ilmu Administrasi Negara... 18 G. Kerja Administrasi Negara ... 21 H. Administrasi Negara sebagai Staf pemerintah ... 26 BAB III. KONSEP ADMINISTRASI NEGARA ... 29 A. Pengertian Administrasi Negara ... 29 B. Pokok Pokok Administrasi Negara ... 30 BAB IV. PERKEMBANGAN ADMINISTRASI NEGARA ... 39 A. Masa Awal Ilmu Administrasi Negara ... 41 B. Dikotomi Politik/Administrasi (1900-1926) ... 41 C. Prinsip-prinsip Administrasi Negara (1927-1937) ... 44 D. Masa Penuh Tantangan (1938-1947) ... 46 E. Reaksi terhadap Berbagai Tantangan (1947-1950) ... 50 F. Administrasi Negara sebagai Ilmu Politik (1950- 1970) ... 52 Ilmu Administrasi 1970) ... 52 Ilmu Administrasi (1956-1970) ... 59 H. Kekuatan Administrasi Negara Baru (1965-1970) ... 63 I. Administrasi Negara sebagai Ilmu Administrasi Negara (1970-Sekarang) ... 65 vii
BAB V. ADMINISTRASI NEGARA DAN KEBIJAKAN PUBLIK ... 69 A. Tuntutan Terhadap Administrasi Negara Masa Kini ... 69 B. Reinventing Government (Mewirausahakan Birokrasi Pemerintahan) ... 72 C. Era Good Governance (Tata Kelola Pemerintahan yang Baik) ... 73 D. Otonomi Daerah, Partisipasi dan Efisiensi ... 74 E. Pelayanan Publik (Public Service) ... 76 F. Jejaring Kebijakan Publik (Public Policy Net Working) ... 77 DAFTAR KEPUSTAKAAN ... 81 RIWAYAT PENULIS ... 84
K o n s e p A m i n i s t r a s i BAB I. KONSEP ADMINISTRASI A. Pengertian Administrasi dan Ilmu Administrasi Administrasi diartikan sebagai suatu proses pengorganisasian sumber-sumber sehingga tugas pekerjaan dalam organisasi tingkat apa pun dapat dilaksanakan dengan baik. Proses administrasi akan melaksanakan tiga fungsi utama yang berhubungan erat dengan tiga tingkatan umum dalam hierarki formal. Di tingkat atas, yaitu fungsi pengarahan organisasi, terutama berkaitan dengan proses perencanaan jangka panjang dari suatu tujuan yang akan dicapai. Di tingkat menengah, yaitu fungsi manajemen organisasi, terutama berkaitan dengan upaya mempertahankan organisasi sebagai suatu pekerjaan yang terus berlangsung lama, ilim yang diperlukan oleh staf teknis atau profesional yang terlibat dalam proses produksi (hasil). Di tingkat bawah adalah fungsi pengawas. Dalam kontak langsung dengan pekerja-pekerja profesional dan teknis, fungsi pengawasan mengarahkan penggunaan sumber-sumber serta menjalin agar kegiatan-kegiatan profesional dan teknis dilaksanakan sesuai dengan standar yang telah ditetapkan. Ketiga tingkatan ini saling berkaitan, memiliki derajat saling hubungan secara positif dan mempunyai fungsi yang berbeda-beda, seperti beragamnya organisasi dari berbagai jensi dan ukuran. Misalnya dalam suatu pabrik atau dalam suatu bagian pelayanan sosial medik, fungsi-fungsi pengarahan, manajemen dan pengawasan dapat tertanam hanya pada satu orang. Walaupun demikian, yang terpenting adalah administrasi didefinsikan sebagai proses umum yang pengarahan, manajemen, dan pengawasan merupakan unsur- unsurnya. Sebagai suatu metode, administrasi berlangsung dalam organisasi formal, yaitu suatu unit sosial yang dibentuk untuk tujuan yang mencakup unsur-unsur konflik dan unsur-unsur perubahan. Organisasi, dengan struktur formalnya, kelompok-kelompok sosial, lingkungan sosial, sumber-sumber dan tujuan-tujuan merupakan bahan dasar seorang administarstor bekerja. Tugas seorang administrator adalah melaksanakan pekerjaan melalui proses Universitas Malikussaleh 1
P e n g a n t a r I l m u A d m i n i s t r a s i N e g a r a pengorganisasian sumber-sumber dalam rangka mencapai tujuan tertentu. Bagi administrator yang menduduki posisi administratif tingkat atas, persoalannya setelah ia memegang posisi itu timbul keengganan untuk meninggalkan peranan spesialisnya, padahal ia di tuntut oleh posisinya untuk menjalankan peranan organisasional. Dengan demikian, petugas spesialis menjadi tidak efektif sebagai seorang admnistrator karena ia cenderung memberikan pertimbangan yang sebelumnya memang menjadi bidangnya. Selanjutnya untuk memudahkan pemahaman, berikut disajikan istilah yang berkaitan dengan definsi kerja dari beberapa administarsi. 1. Administrasi adalah proses yang keseluruhan kegiatan organisasi diarakan pada pencapaian tujuan antara dan tujuan akhir (Goals and objective) 2. Administrator adalah anggota organisasi yang tugas utamanya melancarkan proses pencapaian tujuan organisasi. Petugas lembaga publik (walaupun tugasnya dapat meliputi unsur adminsitrasi), bukan administraor dan bukan pula pegawai biasa, tetapi pegawai senior yang merupakan administrator atau pejabat organisasi. Ilmu administrasi adalah salah satu cabang ilmu sosial yang paling muda, lahir pada akhir abad ke-19. Henri Fayol (1841-1925), adalah seorang sarjana Prancis, yang pertama melihat adanya prinsip-prinsip universal yang berlaku bagi administrasi yang mana pun dan dimana pun. "administrasi (Peradminstration) yang umum berlaku di daratan Eropa (Eropa Kontinental), dikalangan bangsa Italia, Spanyol, Prancis, jerman, Belgia, Belanda dan sebagainya. Adapun di Inggris dan negara negara Inggris, termasuk Amerika Serikat, pengertian bekas semacam itu tidak ada. Yang mirip-mirip adalah " Manajemen" Oleh karena itu, buka Henri Fayol " Administration Industrielle at " Industrial and general management", suatu terjemahan yang jelas bagi orang Inggris, tetapi membingungkan bagi kita di Indonesia yang menganut pandangan Eropa Kontinental sebagai bekas jajajan Belanda. Henri Fayol membawakan pengertian jajahan 2 Drs. Muhammad, M.Si
K o n s e p A m i n i s t r a s i Kita di Indonesia tidak boleh berselisih paham satu sama lain hanya karena mempergunakan pengertian-pengertian (Inggris; Concepts, Belbe-grippen) yang berasal dari Bahasa Asing. Dunia dan cara berpikir bangsa-bangsa itu berbeda, apalagi antara Inggris dan Prancis. Antara Inggris dan Amerika Serikat, dunia dan cara berpikir bangsanya berbeda-beda, seperti halanya antara kita dan Malaysia. Perbedaan tersebut disebabkan oleh sejarah Kebudayaan masing- masing, dan tidak perlu kita kita bawa ke Indonesia untuk dipertengkarkan oleh kita, sama-sama Sarjana Indonesia. Oleh karena itu, yang relevan dari pengertian "administrasi" bagi ilmu administrasi, dianggap tidak relevan oleh ilmu ekonomoi dan ilmu hukum dan ilmu politik sehingga pandangan terhadap "administrasi" itu berbeda-beda. Keadaaan itu terjadi di mana-mana di dunia ini normal karena keperluan itu terjadi di mana-mana di dunia ini normal karena keperluan orang yang selalu berbeda-beda, dan di dalam praktik kehidupan sehari-hari seseotang akan mengambil segala sesuatunya menurut kebutuhan atau keperluan masing-masing. Definisi ilmu administrasi ini bukan merupakan batasan yang tuntas, melainkan merupakan suatu definisi pengantar, definisi kerja, atau " werkdefinitie". Setiap ulasan ilmiah ataupun Intelektual harus selalu dimulai dengan batasan atau definisi, rumusan pembatasan yang jelas daripada " objek" atau " kasus posisi" yang hendak dibicarakan atau distudi, atau rumusan pembatasan dari " pengertian" Baik " objek" maupun " pengertian" tersebut harus merupakan " Iddeal-type" (Istilah Max Weber) yang dapat dijadikan " Model" bagi yang serupa atau mirip banyak. Tanda definisi, kita tidak akan mengetahui apakah sebenarnya dan setepatnya yang dipersoalkan, lebih-lebih dalam ilmu sosial. Hal itu karena, segala sesuatu di dunia dan di dalam alam jagad ini, dalam kenyataannya, berhubungan dan berkaitan satu sama lain sedemikian rupa, sehingga tidak ada satu sesuatu pun di dunia ini yang berdiri sendiri dalam arti murni. Demikianlah, Ilmu administrasi merupakan (cabang dan disiplin) ilmu pengetahuan yang dipakai oleh para sarjana ilmu administrasi untuk mengkaji dan menstudi " administrasi" sebagai salah satu fonemana masyarakat dan dunia modern, yang dalam abad ke-20 ini sangat menarik perhatian banyak orang. Bahkan, banyak Universitas Malikussaleh 3
P e n g a n t a r I l m u A d m i n i s t r a s i N e g a r a yang mengatakan bahwa " administrasi" itulah yang dapat menolong umat manusia dari efek-efek dan akibat-akibat negatif daripada perkembangan ilmu pengetahuan alam dan teknologi modern yang sangat cepat, terlampau cepat bagi sebagian besar umat manusia dunia, disebabkan oleh terbatasnya fasilitas dan kesempatan pendidikan, terutama di bidang ilmu-ilmu sosial dan humanoria (ilmu rohaniah) B. Perkembangan Ilmu Administrasi di Indonesia Sesuai dengan sifat ilmu yang universal, ilmu admnistrasi tidak hanya berkembang di negeri asalnya, melainkan juga di seluruh termasuk di penjuru dunia, ilmu sangat dibutuhkan. Di Ilmu admnistrasi Indonesia, perkembangan ditentukan adanya kebutuhan organisasi dalam semua lapisan dan tingkat kegiatan, baik yang menyangkut pemerintahan maupun yang menyangkut dunia usaha. Indonesia karena Perguruan-perguruan tinggi di Indonesia sangat menaruh perhatian, fakultas-fakultas ketatanegaraan dan ketataniagaan di Universitas Brawijaya, Universitas Krisna - Dwipayana, Universitas 17 Agustus, dan Universitas Jakarta. Berdirinya sekolah-sekolah tinggi, antara lain Sekolah Tinggi (STIA), Lembaga Ilmu Administarsi Negara Administrasi Negara, dan sebagai jurusan dalam fakultas sosial politik, misalnya di Universitas Indonesia , Universitas Gajahmada, Universitas Hasanuddin, Universitas Samratulangi, Universitas Islam Syekh-Yusuf, dan ilmu tersebut. terbukti dengan dibukanya lain-lain, menunjukkan perkembangan Disamping itu, lembaga tersebut ada yang melekat pada fakultas ekonomi, seperti Lembaga Manajemen Fakultas Ekonomi Indonesia, Universitas Airlangga, dan Lembaga Universitas Administrasi Perusahaan pada Universitas Trisakti. Selain itu, didapati sebagai program-program latihan jangka pendek dalam berbagai bidang ilmu administarsi serta lahirnya sejumlah akademi yang menyangkut administrasi dan manajemen. Dalam Literatul Islam, masalah administarsi dan manajemen mendapat perhatian dengan diberi nama "idarah" yang bermakna administrasi atau manajemen dan "zi amah" yang berarti kepemimpinan (leadership). Berbagai kitab telah dikarang oleh 4 Drs. Muhammad, M.Si
K o n s e p A m i n i s t r a s i ulama Islam yang berkaitan dengan administarsi kenegaraan dan pemerintahan (khilafah) yang menunjukkan perhatian mereka terhadap administrasi. judul ahkamusulthaniyah yang disusun oleh Abil Hasan Al-Mawardi (450H) dan kitab Assiyasatu Syar'iyah fi Ishlahir-ra'I Warra'yah oleh Ibnu Taimiyah (661-728) ternyata hingga kini masih tetap menjadi bahan studi yang baik dalam mengenal sistem administrasi negara dalam pemerintahan Islam. Haroon K. Sherwani telah menulis sebuah kitab dengan judul Studies In Muslim Political Thought and Administration yang berisi pendapat para sarjana Islam mengenai administarsi negara, prinsip-prinsip yang telah diterapkan dalam Islam semenjak zaman Rasulullah SAW sampai masa kekhalifahan. Kitab tentang administrasi pemerintahan dengan Sementara itu, Muhamamd Asad Leopold Weiss menulis, The Principles of State and Government in Islam, yang menyangkut tata negara dan Islam. Sungguhpun idarah dan zi'amah serta imamah baru melembaga sebagai ilmu, secara praktis telah dipraktikkan pada zaman Rasulullah SAW. Dalam mengurus masyarakat. Bagaimana kemahiran Nabi dalam membangun persatuan umat yang sebelumnya porak-poranda akibat pengaruh jahiliah, demikian juga Rasulullah SAW. sebagai panglima perang selalu menggondol piala kemenangan dalam setiap medan peperangan menunjukkan ketrampilannya dalam menyusun shaf (barisan), dalam Al Qur'an terdapat dua surat yang menyangkut keteraturan barisan, yaitu AS- Saff dan AS-Saffat, yang menunjukkan pentingnya masalah shaf untuk mencapai tujuan. Keteraturan shaf di realisasikan, baik dalam shalat maupun dalam perang menghadapi musuh sehingga umat Islam menjadi umat yang kuat dan berhasil meraih kemenangan. Ketrampilan idarah dibutuhkan tidak hanya dalam bernegara dan berniaga, tetapi juga dalam beribadah. Misalnya dalam shalat berjamaah dan menghimpun zakat dan dana sukarela berupa infak dan sedekah dalam rangka pembangunan umat. Demikian juga, tata laksanan mesjid guna mewujudkan mesjid yang berfungsi baik sebagai pusat ibadah dan kemasyarakatan Islam. Universitas Malikussaleh 5
P e n g a n t a r I l m u A d m i n i s t r a s i N e g a r a Dalam kitab-kitab Idarah dan Zi'amahn Islam, disimpulkan bahwa administrasi, manajemen, dan kepemimpinan (Leadership) adalah wajib diadakan, baik dari segi aqli dari dalil-dalil naqli (Al Qur'an dan Hadist) C. Unsur-unsur Administrasi Dalam proses opearsi adminitrasi terdapat sejumlah unsur yang saling berkait antara satu dan yang lain, yang apabila salah satunya tidak ada, proses administrasi akan pincang. Unsur -unsur tersebut meliputi sebagai berikut : 1. Organisasi, yaitu wadah bagi segenap kegiatan usaha kerja sama 2. Manajemen, yaitu kegiatan menggerakkan sekelompok orang dan mengarahkan fasilitas kerja, hubungan ini meliputi : a. Perencanaan b. Pembuatan Keputusan c. Pembimbingan d. Pengoordinasian e. Pengawasan (kontrol) f. Penyempurnaan dan perbaikan tata struktur dan tata kerja 3. Komunkasi, yaitu penyampaian berita dan pemindahan buah pikiran dari seseorang kepada yang lainnya dalam rangka terwujudnya kerja sama. 4. Kepegawaian, yaitu pengaturan dan pengurusan pegawai atau karyawan yang diperlukan 5. Keuangan, yaitu pengelolaan segi-segi pembiayaan dan pertanggung jawaban keuangan 6. Perbekalan, yaitu perencanaan, pengadaan dan pengaturan pemakai barang-barang keperluan kerja 7. Tata Usaha, yaitu penghimpun, pencatatan, pengolahan, pengiriman, dan penyimpanan berbagai keterangan yang diperlukan 8. Hubungan Masyarakat, yaitu perwujudan hubungan yang baik dan dukungan dari lingkungan masyarakat terhadap usaha kerja sama 6 Drs. Muhammad, M.Si
K o n s e p A m i n i s t r a s i Di antara ahli administrasi, ada yang mengemukakan unsur- unsur administarsi, yang terdiri atas manajemen, kantor urusan ruamh tangga, urusan pegawai, keuangan, hubungan masyarakat, riset kearsipan, perpustakaan, statistik, hukum dan ekspedisi (Dasar- dasar Manajemen Oleh Sukarno K) D. Administrasi Indonesia (Nasional) Penggunaan ilmu dan teknologi dari luar dan penyesuaiannya dengan budaya Indonesia,dan selanjutnya pembangunan ilmu dan teknologi dari bahan baku intelektual Nusantara,dapat menghasilkan sosok administrasi Indonesia. Dengan demikian,bangsa Indonesia harus mampu meningkatkan posisi dan peranannya dari konsumen atau peniru menjadi juga produsen dan pengekspor ilmu dan teknologi. Administrasi Indonesia (nasional) adalah sebagai berikut. 1. Administrasi ideal. dalam hubungan ini, penghayatan dan pengamalan pancasila tidak lain dari administrasi Indonesia. 2. Teori administrasi yang diterapkan sesuai dengan kondisi dan situasi Indonesia. Disini, nasional berarti sifat nasionalisme administrative administrasi berdasarkan kondisi, sehingga diharapkan memperoleh sifat dan watak keindonesiaan. Hal itu dapat terjadi jika administrasi dipribumikan menurut dan sesuai dengan kondisi dan situasi Indonesia. pempribumian berarti 3. Tujuan. Administrasi nasional berarti administrasi urusan dalam dan luar negeri yang ditunjukan untuk kepentingan nasional. Motif penyebaran ilmu administrasi ke dunia ketiga atau semata-mata sesungguhnya perikemanusian, tetapi digerakkan oleh upaya untuk mengamankan dan mengefektifkan bantuan luar negeri maju kepada dunia ketiga. Menurut ponsioen dalam national Development (1968:52), program bantuan luar negeri Negara- negara maju kepada Negara berkembang bermula dari butir empat program yang diucapkan oleh Presiden Truman pada tanggal 20 januari 1949. Deklarasi Truman didukung (diikuti) oleh program pendidikan dan latihan di bidang administrasi untuk mengamankan dan mengefektifkan bantuan tersebut, Serikat), agen Negara (misalnya Amerika donator 7 3. Tujuan. Administrasi nasional berarti administrasi urusan dalam dan luar negeri yang ditunjukan untuk kepentingan nasional. Motif penyebaran ilmu administrasi ke dunia ketiga atau semata-mata sesungguhnya perikemanusian, tetapi digerakkan oleh upaya untuk mengamankan dan mengefektifkan bantuan luar negeri maju kepada dunia ketiga. Menurut ponsioen dalam national Development (1968:52), program bantuan luar negeri Negara- negara maju kepada Negara berkembang bermula dari butir empat program yang diucapkan oleh Presiden Truman pada tanggal 20 januari 1949. Deklarasi Truman didukung (diikuti) oleh program pendidikan dan latihan di bidang administrasi untuk mengamankan dan mengefektifkan bantuan tersebut, Serikat), agen Negara (misalnya Amerika donator 7 tidak demi ilmu
8 P e n g a n t a r I l m u A d m i n i s t r a s i N e g a r a menyelenggarakan pendidikan/latihan administrasi bagi aparat pemerintah Negara penerima donasi atau bantuan. ilmu Dengan dipahami,pada administrasi diekspor ke Indonesia untuk dan sejauh mendukung kepentingan donator. Nasionalisme administrative bermaksud membalikkan untuk kepentingan nasional. demikian,dapat awalnya hal itu:administrasi 4. Ruang lingkup.istilah nasional juga menunjukkan ruang lingkup administrasi di Indonesia dalam arti, setiap kegiatan yang menyangkut semuabidang administrasi di Indonesia dalam arti, setiap kegiatan yang menyangkut semua bidang kehidupa bangsa, Negara, dan masyarakat, perlu diadminstrasikan dengan sebaik-baiknya. Bahkan, organisasi masyarakat yang bersifat sukarela pun perlu diadministrasikan. Dimana ada keputusan atau ketetapan, disana diperlukan kehadiran administrasi; dimana ada kebijaksanaan,disana diperlukan kehadiran administrasi. Organisasi nirlaba,demikian sukiswo Dirdjosuparto dalam manajemen (No. 28/1985:22) perlu diadministrasikan, kendatipun organisasi ini tidak bermaksud laba (dalam bentuk uang atau barang) tetapi mencari kepuasan,pengabdian,atau perikemanusian (charity). 5. Gerakan. Uraian diatas dapat diartikan,administrasi harus menjadi gerakan nasional. Isu tentang perlunya peningkatan efiensi di segala bidangkehidupan masyarakat,bangsa,dan Negara, yang akhir-akhir ini tengah diartikulasikan, sebenarnya tidak lain dari pengungkapan betapa perlunya gerakan nasional di bidang administrasi. 6. Produk. Administrasi nasional berarti juga aministrasi yang made in Indonesia,dengan bahan baku dari dalam negeri. Dalam siaran TVRI acara berita nasional (29 september1987) diberitakan bahwa jaringan televise di amerika menawarkan waktu tiga menit per minggu kepada Indonesia untuk diisi dengan per-KB-an ini salah satu komoditas informasi produk Indonesia yang pantas diketengahkan. 7. Usaha. Konsep nasional berkaitan dengan nasionalisme. 7. Usaha. Konsep nasional berkaitan dengan nasionalisme. Drs. Muhammad, M.Si
K o n s e p A m i n i s t r a s i 8. Administrative atau usaha untuk mempribumikan adminstrasi. ini berkaitan dengan budaya administrasi suatu Upaya identifikasi,orientasi,dan persepsi masyarakat bangsa,yaitu Indonesia terhadap mekanisme pelaksanaan sesuatu yang given terhadap norma dan nilai yang menguasai proses berfungsinya (Moelyarto Tjokrowinoto,1997:26). Kendatipun agak samar-samar, konsep ini sejajar dengan konsep economic nationalism. Menurut Andre Hardjana dalam mass Communication and Economic Nationalism (1980:6), konsep economic nationalism digunakan, baik di tingkat makro yang berarti government's economic policy, maupun di tingkat mikro dalam arti individual's attitudes toward government's control over the country's economic affairs. Jika usaha itu berhasil berarti administrasi nasional (telah) menjadi bagian integral kebudayaan Indonesia. tersebut mekanisme 9. Pelayanan,perawatan, dan pengusahaan. Ketiga konsep ini merupakan salinan tiga konsep yang dikenal dalam bidang Manajemen, yaitu service,stewardship, dan entrepreneurship. Dua yang disebut kemudian dikemukakan oleh William G.Scott dalam artikel berjudul Organization Revolution, an end to managerial orthodoxy (dalam administraton and society, Vol 17 No. 2 agustus Agustus 1985: 149). Menurut scott, "stewardship is managerial fidelity in performing the duties is husbanding the property of others." Di dalam diri sang steward harus terdapat kesadaran bahwa segala sesuatu yang berada di bawah kekuasaanya untuk merawat,memelihara,bahkan membiakkan kekayaan orang lain yang dititipkan kepadanya. Sikapnya haruslah yng terakhir menyelamatkan diri,itu pun jika kesempatan untuk itu ada. Konsepstewardship untuk menunjukkan posisi pemerintah menurut pasal 33 UUD 1945. bukan miliknya, digunakan dianggap kesedian tepat dan 10. Keusahawan (entrepreneurship) menunjukkan kemampuan untuk menggapai sukses. Glosari manajemen mendefinisikan ide konsep menjadi kenyataan, kemustahilan menjadi kemungkinan, dan tantangan menjadi peluang. itu sebagai kemampuan untuk mewujudkan Universitas Malikussaleh 9
P e n g a n t a r I l m u A d m i n i s t r a s i N e g a r a Pola perilaku bangsa, akhirnya dapat dinyatakan, administrasi Indonesia adalah pola perilaku bangsa Indonesia. Hal ini erat berkaitan dengan butir 7 diatas, seperti diuraikan kelak pada akhir tulisan ini, salah satu indicator keberhasilan proses belajar mengajar ilmu administrasi ialah timbulnya kesadaran akan pentingnya administrasi dan kesediaan tiap anggota masyarakat untuk menjadikannya pola perilaku, baik masyarakat maupun individu.
10 Drs. Muhammad, M.Si
I l m u A m i n i s t r a s i N e g a r a d a n P e r k e m b a n g a n n y a BAB II. ILMU ADMINISTRASI NEGARA DAN PERKEMBANGANNYA A. Administarsi Negara Ideal Administrasi negara ideal menurut Vincent Otsrom dalam The Intelectual Crisis In American Public Administration (dalam Robert. Golembeiwski, Publik Administration as a Developing Discipline, 1977) adalah democratic administration. Konsep ini merupakan reaksi dan koreksi terhadap administrasi negara di Amerika pada masa Perang Vietnam dan Pemerintahan Nixon yang dinilai tidak responsif, nonpartisipasi, mementingkan diri sendiri dan tidak netral nilai. Administrasi demokratis menumbuhkan pola dan strategi Bootom up yang disandarkan pada seperangkat anggapan dasar yang terkadang bernada revolusioner. ilmu, Sebagai disiplin Golembiewski meliputi : administrasi negara menurut 1. Public management care (kepegawaian, teori organisasi, keuangan negara, dan sebagainya) 2. Managemnet Specialization (pemrosesan data, sistem informasi dan sebagainya) 3. Policy specialization (kebijaksanaan pemerintah di bidang- bidang tertentu, seperti kebijaksanaan di bidang tranportasi, perumahan, lapangan kerja dan sebagainya. Di Amerika Serikat telah dibentuk sebuah badan yang bertanggung jawab dalam hal penetapan panduan (guidelines) dan standar mengenai ruang lingkup administasi negara, yaitu the National Association of School of Publikc Affairs and Administrastion tahun 1970. Sejak (NASPAA). Badan pembentukannya, badan terus menerus berusaha untuk mengembangkan administrasi negara yang bersifat profesional. Menurut Daniel M. Poore dalam Joseph A. Uvcgc, Jr (cd) dalam Public Admnistration (1982), pendidikan profesional di bidang administarsi negara yang dilakukan menurut pendekakatan multidispilin (multidiciplinary profesional education. Dispilin administarsi negara ini dibentuk pada ini Universitas Malikussaleh 11
P e n g a n t a r I l m u A d m i n i s t r a s i N e g a r a dilihat dari sudut atas pemerintahan (level of government) dan fungsi kenegaraan (public lima program pendidikan administarsi negara yaitu: fuction). Golembiewski mengusulkan 1. Public Affair (bagi calon elite administrasi seperti diplomat, staf tingkat tinggi, dan lain-lain) 2. Public Management (bagi pejabat rendah dan menengah) 3. Public Management, (administrasi special locus lokal, administrasi kota, dan sebagainya) 4. Public Management specialities (bagi pejabat pemegang fungsi- fungsi managemen) 5. Public Policy (bagi calon policy scientist) Di Indonesia, admnistarsi negara berfungsi sebagai alat pembangunan. Ia diharapkan sebagai Whicle of change, demikian disebutkan Milton Esman dalam D. Woods Thomas et al. eds. Institution Buiding: a Model for Applied Social Change (1972:67). Oleh karena itu, admnistarsi Negara Indonesia pertama-tama berkembang sebagaimana di uraikan kemudia pada bagian lain buku ini merupakan administarsi negara dalam usahanya melayani kepentingan masyarakat,sehingga disebut administrasi eksternal. Administrasi Negara diartikan sebagai mekanisme penyelenggaranaan mesin pemerintahan yang juga disebut mekanisme penyelenggaraan mesin pemerintahan yang juga disebut birokrasi. Pusat perhatian adminstrasi admnistarsi Negara dalam hal ini adalah mekanisme Negara ke dalam (admnistrasi internal). Admnistrasi Negara dalam hubungan ini adalah administrasi pemerintahan. Administrasi pemerintahan merupakan implementasi perayuran aras yang mengatur pemerintahan pada Implementasi UUD disebut admnistrasi pemerintahan. pemerintahan (di) daerah, dan Implementasi UU 5/1979 disebut administrasi pemerintah desa. Sebagai kepala wilayah, gunernur/ bupayi/ walikotamadya/ walikota/ camat disebut administrator, tetapi sebagai kepala unit organisasi kenegaraan (pemerintah) yang bersifat otonom, kepala daerah berfungis sebagai Manager. President sebagai kepala Negara juga adalah Manager, bahkan top management dalam hubunbgan inilah, timbul istilah manajemen keuangan atau management pemerintah daerah. juga tiap Jadi, 12 Drs. Muhammad, M.Si
I l m u A m i n i s t r a s i N e g a r a d a n P e r k e m b a n g a n n y a sector/lembaga pemerintah mempunyai administrasi sendiri, jadi, ada administrsi pendidikan di lingkungan Departemen Pendidikan dan Kebudayaan, admnistrasi koperasi di bawah Departemen Kopearsi, dan sebagainya. Disamping perspektif di atas, setiap B. Ilmu Administrasi Negara Ilmu admnistarsi Negara adalah Ilmu Pengetahuan (cabang ilmu admnistrasi) yang secara khas melakukan studi (kajian) terhadap fungsi intern dan ekstern struktur-struktur dan proses- proses yang terdapat di bagian yang sangat penting daripada sistem dan aparatur pemerintahan. Secara singkat, disebut administrasi Negara. Dalam bahasa Inggris Amerika disebut public administration, namun lebih tepat disebut state administration, dan dalam Bahasa disebut openbaarr bestuur. Dapat dikatakan bahwa istilah Public administration atau " the administration" dalam arti openbaar besttur lahir di Amerika Serikat dalam tahun 1887 dari Woodrow Wilson. Pengertian lebih lanjut mengenai administrasi Negara akan dibahas dalam bab berikutnya . Dalam bahasa sehari-hari, administrasi Negara disebut juga dengan pemerintahan. pemerintahan yang sifatnya eksekutif atau politik kenegaraan. Di kalangan departemen kehakiman dan badan-badan pengadilan beredar istilah "tata usaha Negara" sebagai konsekunsi (karena sudah terlanjur disebut demikian) dari pada Undang-undang Nomor 14 Tahun 1970 tetang Kekuasaan Kehakiman, Istilah " tata usaha Negara" berasal dari tahun 1948 pada saat 0rang belum mengenal istilah public administration. Menurut Pasal 1, ad.1, Undang-undangn Nomor 5 Tahun 1986, yang dimaksud dengan Tata Usaha Negara adalah ADministrasi Negara yang melaksanakan fungsi untuk menyelenggarakan urusan pemerintahan, baik di pusat maupun di daerah. Menurut Penjelasannya yang dimaksud dengan urusan pemerintahan ialah kegiatan yang bersifat eksekutif. Secara umum, eksekutif, berarti policy making (executive Officer adalah policy maker), sedangkan " admnistratif berarti " objective" plant or action decision making. Asalkan tidak dicampuradukkan Universitas Malikussaleh 13
P e n g a n t a r I l m u A d m i n i s t r a s i N e g a r a C. Dasar-dasar Administrasi Negara Di dalam sambutan Pemerintah menganai Undang-undang Nomor 5 tahun 1986 disebut bahwa " Pemerintah diberi wewenang untuk melakukan perbuatan tata usaha negara yang dapat dikelompokkan dalam tiga macam perbuatan, yaitu : 1. Mengeluarkan keputusan (bechikking) 2. Mengeluarkan peraturan(fregeling) 3. Melakukan Perbuatan Materiil (materied daad) Pandangan tersebut berdasarkan 1. Mengeluarkan keputusan (bechikking) 2. Mengeluarkan peraturan(fregeling) 3. Melakukan Perbuatan Materiil (materied daad) Pandangan tersebut berdasarkan 1. Organisasi negara, terdiri atas lembaga-lembaga dan pranata- pranata konstitusional (ditentukan adanya oleh Undang- undang Dasar), secara langsung atau tidak langsung, yang berkaitan satu sama lain sedemikian rupa sehingga merupakan " struktur" negara. 2. Organisasi pemerintahan, terdiri atas semua pejabat yang berkaitan satu sama lain seperti suatu jaringan (network) dan masing-masing berwenang mendapatkan policy politik negara menurut tingkatan dan wilayah atau bidang masing-masing. 3. Organisasi administrasi. Negara yang melaksanakan dan menyelenggarakan policy-policy dan keputusan-keputusan pemerintah menurut hukum admnistarsi negara yang berlaku, dan untuk mudahnya sering juga disebut" organisasi pemerintah" sebab setiap pejabat pemerintah merangkap sebagai admnistrator negara (bestuursambtenar). Dengan demikian, sistem dan aparatur pamerintah suatu negara modern menjalankan dua tingkatan pemerintahan, yaitu sebagai berikut : 1. Pemerintah politik, atau pemerintahan pemerintah, atau disingkat " pemerintahan" yang dalam bahasa Inggris disebut government, dalam bahasa Belanda regering atau berwindrovoring, atau pemerintahan teknis, atau disingkat, " administrasi negara", dalam bahasa Inggris British Civil Service, dalam Bahasa Belanda Openbaar atau pemerintah eksekutif, 14 Drs. Muhammad, M.Si
I l m u A m i n i s t r a s i N e g a r a d a n P e r k e m b a n g a n n y a Bestuur political government mengeluarkan Admnistarstion mengeluarkan admnistrative policies. policies. 2. Ilmu pemerintahan dalam arti luas terdiri dari : b. Ilmu pemerintahan yang merupakan bagian dari ilmu c. politik Ilmu administrasi negara, yang merupakan bagian dari ilmu administrasi. Ilmu pemerintah (dalam arti sempit), atau the science of government, merupakan bagian dari politikolgi atau ilmu politik. Ilmu pemerintahan adalah ilmu pengetahuan yang secara khas melakukan studi terhadap fungsi pemerintahan dalam suatu negara, terhadap struktur-struktur dan proses-proses kepolitikan yang terdapat di kalangan pejabat pemerintah di dalam atau pada waktu mereka memberikan arah pada jalan dan perilaku negara, baik intern dalam negeri maupun ekstern luar negeri. Dengan demikian, dapat dikatakan bahwa administrasi negara mempunyai tiga arti utama, yaitu : 1. Sebagai salah satu fungsi pemerintah 2. Sebagai aparatur (machinery) dan aparat (apparatus) dari pemerintah, 3. Sebagai proses penyelenggaraan tugas pekerjaan pemerintah yang memerlukan kerja sama secara tertentu. Administrasi negara, terutama dipergunakan dalam arti yang kedua dan ketiga yang dapat didefinsikan sebagai keseluruhan dari struktur, unit organsasi, dan proses, yang di dalamnya terjadi keputusan-keputusan yang dinyatakan atau dianggap oleh negara sebagai mengikat semua pihak yang bersangkutan. D. Kedudukan Ilmu Administasi Negara Ilmu administrasi negara, seperti halnya ilmu admnistasi pada umumnya, terdiri atas : 1. Ilmu administrasi negara deskriptif, secara analitis sistematis melukiskan keadaan administrasi negara yang ada, 2. Ilmu admnistrasi sebagai eskplikatif, yang dengan menyusun berbagai teori dan dalil mencoba menjelaskan mengapa sampai terjadi berbagai macam masalah dan keadaan. Universitas Malikussaleh 15
P e n g a n t a r I l m u A d m i n i s t r a s i N e g a r a 3. Ilmu administrasi Negara preskiptif dan normative, yaitu melalui berbagai (penyedikan, penelitian, dan sebagainya) mencaoba menyusun berbagai ajaran dan teori bagaimana sebaiknya menangani berbagai problema dan keinginan atau tujuan (Preskripsi berarti "resep) studi Dalam ilmu admnistrasi, administrasi berarti pimpinan dan pengendalian organisasi secara keseluruhan (administration is the overall governance and control of an organization). Sehubungan dengan pengertian administarsi tersebut tampaknya mudah, tetapi dalam praktiknya sulit karena suatu Negara secara keseluruhan. Definisi atau rumusan tersebut tampaknya mudah, tetapi dalam praktiknya sulit karena suatu Negara besar seperti Negara Republik Indonesia mempunyai ribuan unit organisasi admnistrasi Negara yang besar atau kecil. Dengan perkataan lain terdapat ribuan administrator Negara, yang masing-masing menjalankana administrator Negara Republik Indonesia menurut kedudukan masing-masing di dalam kerangka Organisasi Negara Republik Indonesia. Kedudukan administrator tersebut bertingkat-tingkat. Ada administrator yang menjadi kepala "holding" ada yang berkedudukan sebagai coordinator, ada yang berkedudukan sebagai kepala gabungan, ada yang berkedudukan sebagai kepala kantor besar membawahi berbabagi kantor cabang. E. Tingkatan-tingkatan Administrasi Negara Administrasi Negara, seperti telah diuraikan diatas, dijalankan oleh semua pejabat pemerintah (yang secara otomatis) merangkap sebagai pejabat administrasi Negara) dan semua pejabat admnistarsi negara murni (yang tidak mempunyai wewenang pemerintahan). Setiap pejabat pemerintah memimpin suatu unit organisasi yang sangat kecil. Lebih rumit lagi, sistem organisasinya bermacam-maca, yakni : 1. Sistem organisasi sentral, terdiri atas d. Organisasi sentral langsung e. Organisasi dekonsentral 2. Sistem organisasi desentral, terdiri atas : a. Desentralisasi sebagainya) (otonomi) fungsional (otorita, dan 16 Drs. Muhammad, M.Si
I l m u A m i n i s t r a s i N e g a r a d a n P e r k e m b a n g a n n y a b. Desentralisasi terotoral 3. Desentralisasi sosial (daerah I, daerah II) terdiri atas : a. Tugas pembantuan b. Otonomi penuh 4. Sistem organisasi otonomi rural, desa Setiap unit sistem organisasi pemerintahan tersebut terdiri atas pejabat pemerintahan dan pejabat admnistrasi Negara murni. Ratusan ribu orang pejabat administrasi Negara murni tersebut berfungsi sebagai pejabat staf dari para pejabat pemerintah yang mempunyai wewenang pemerintahan dan policy politik. Pejabat pemerintah (dalam arti sempit) merangkap sebagai pejabat admnistrasi Negara, namun tidak sebaliknya. Pejabat-pejabat pemerintah tersebut bertingkat-tingkat kedudukannya : A. Pemerintah Pusat, terdiori dari Presiden dan para Menteri lembaga negara non beserta departemen; jajarannya dan lembaga B. Pemerintah Provinsi, yaitu Gubernur beserta Kepala Badan dan Dinas dinas yang ada di jajarannya; C. Pemerintah Kabupaten/Kota, yaitu Bupati dan Walikota beserta jajarannya; D. Pemerintah Desa dengan aparatur desanya Dengan mengikuti kedudukan pemerintah, administrasi Negara pun bertingkat-tingkat. Pejabat pemerintah (dalam arti sempit) adalah pejabat Negara yang mempunyai wewenang politik Negara, artinya wewenang menetapkan peraturan atau ketentuan yang berlaku bagi masyarakat umum secara mengikat (= mempunyai kekuatan undang-undang). Para pejabat tersebut mempunyai kekuasaan atau wewenang politik untuk kepentingan Negara. Peraturan atau ketentuan regulatif dari seorang pejabat, administrasi Negara hanya mempunyai daya laku intern, artinya hanya berlaku terhadap pejabat-pejabat bawahannya, tidak berlaku terhadap warga masyarakat atau instansi luar karena seorang pejabat admnistrasi Negara tidak mempunyai kekuasaan atau wewenang politik, sehingga tidak boleh adu dengan kekuatan dengan warga masyarakat. Universitas Malikussaleh 17
P e n g a n t a r I l m u A d m i n i s t r a s i N e g a r a Pejabat administarsi negara adalah pejabat yang hanya mempunyai wewenang administrasi (Negara). Keputusannya hanya berlaku terhadap kasus tertentu sebagaimana diajukan secara tertulis oleh seseorang (warga masyarakat) tertentu, badan tertentu, atau instansi tertentu. Pejabat pemerintah (dalam arti sempit) harus selalu waspada tindakan jangan pemerintahannya dengan sikap dan tindakan admnistratifnya atau administrative negaranya. Pejabat pemerintan dalam arti luas adalah semua pejabat yang oleh masyarakat umum dianggap sebagai yang mewakili pemerintah Negara. sampai mencampuradukkan sikap dan F. Aspek Ilmu Administrasi Negara Perkembangan pandangan tentang perikehidupan kenegaraan di Indonesia sangat dipengaruhi, baik oleh peristiwa-peristiwa yang terjadi di Eropa Barat di bidang ketatanegaraan, terutama dalam abad ke-19 dan dalam paruh-abad ke-20 sebelum perang dunia II, maupun oleh perkembangan di bidang ilmu pemerintahan dan administrasi negara. Di atas dikemukakan bahwa dalam buku ini, saya mencoba mengintegrasikan tiga aliran mengenai ilmu pemerintahan dan administrasi negara, di antaranya, dua aliran dari luar, yakni: 1. yang berasal dari Eropa Barat melalui Belanda, 2. yang berasal dari Amerika Serikat melalui program bantuan pemerintah Amerika Serikat sejak tahun lima puluhan. Aliran ketiga adalah yang ash Indonesia, berasal dari ilmu pemerintahan kerajaan Majapahit dan selanjutnya, yakni aliran ilmu pamong praja, yang hingga kini terns dikembangkan di lingkungan Departemen Dalam Negeri karena ternyata di dalam praktik paling cocok untuk wilayah pedesaan. Filsafat ilmu pamong praja bahwa rakyat Indonesia, terutama di daerah rural (daerah pedesaan), yang tidak dapat atau tidak mau menerima gaya pikir dan gaya hidup modern, menghendaki adanya pengayoman dan bimbingan yang tulus, jujur, dan penuh rasa pengertian dari para pejabat pemerintah (pejabat pamong praja terutama) yang bersangkutan. Sifat lugu, jujur, patuh kepada pembesar, dan sikap khas ketimuran rakyat Indonesia asli ini akan mengakibatkan rakyat yang bersangkutan 18 Drs. Muhammad, M.Si
I l m u A m i n i s t r a s i N e g a r a d a n P e r k e m b a n g a n n y a menjadi tertutup jiwanya, mencari jalan hidup sendiri, walaupun penuh penderitaan, dan tidak menghiraukan atau menghiraukan peraturan-peraturan pemerintah sebanyak-banyaknya. Inti ilmu administrasi negara Indonesia modern diambil dari ajaran-ajaran yang berasal dari Amerika Serikat, yakni public and business administration, management science, policy science, dan sebagainya. Tambahannya diambil dari ajaran-ajaran yang berasal dari Indonesia, dan dari Eropa Barat, terutama Belanda dan Prancis, yakni berupa ilmu-ilmu aspek administrasi negara tertentu. Adapun ilmu-ilmu aspek administrasi negara Indonesia yang terpenting adalah sebagai berikut. 1. Ilmu keuangan negara (public finance) Ilmu keuangan negara adalah ilmu keuangan mengenai aspek- aspek finansial dari administrasi negara, dan merupakan bagian dari ilmu ekonomi politik (political economy), yakni cabang ilmu ekonomi baru yang dikembangkan bersama oleh ekonomi dan politik dengan menempatkan ahli-ahli pemerintahan dan policy ke dalam suatu cost-benefit perspective. Hal yang harus dibahas adalah organisasi finansial penguasa- penguasa pusat, daerah dan desa, serta proses- proses pengambilan keputusan mengenai penerimaan dan pengeluaran di lingkungan instansi pemerintah (penguasa), instansi semipemerintah, dan lembaga-lernbaga yang disubsidi oleh pemerintah. Di samping itu, hal penyesuaian anggaran resmi (yang telah ditetapkan oleh undang-undang) kepada penyelenggaraan praktik, dan hubungan-keuangan antara berbagai lapisan atau tingkatan instansi-instansi pemerintah. 2. Ilmu hukum administrasi negara Yang harus dibahas adalah hukum mengenai organisasi pemerintahan (administrasi negara), penibagian wewenang sebagai salah sate instrumen yuridis untuk mengembangkan dan menjalankan policy pemerintah, penetapan-penetapan (beschikkingen), dan perlindungan hukum warga dan badan masyarakat terhadap perbuatan pejabat penguasa. Demikian pula, perlu dibahas hal hak-hak dan kewajiban-kewajiban hukum pejabat penguasa dan pihak warga/badan masyarakat Universitas Malikussaleh 19
P e n g a n t a r I l m u A d m i n i s t r a s i N e g a r a dalam berbagai macam transaksi. Dalam kaftan ini, perlu dibahas pula prinsip-prinsip dasar pemerintahan dan administrasi negara yang sehat. 3. Sosiologi pemerintahan Yang harus dibahas adalah sosiologi pemerintahan rural dan sosiologi pemerintahan urban. Pada keduanya, sorotan dan kupasan proses terhadap pemerintahan dan struktur pemerintahan dalam berbagai konteks. Dalam bahasan sosiologi pemerintahan rural, perhatian harus diberikan pada pengaruh agama lokal, adat, dan hukum adat, terhadap struktur organisasi dan proses pemerintahan. Mengingat sangat luasnya wilayah Indonesia, tiap-tiap fakultas (universitas) di berbagai tempat di Indonesia terpaksa memberi perhatian yang besar pada sifat agama lokal, adat, dan hukum adat setempat. dilakukan kelangsungan 4. Ilmu ekonomi pembangunan Setiap pejabat pemerintah/administrasi negara harus mempunyai pengetahuan ekonomi yang cukup memadai dengan kedudukannya, walaupun hanya bersifat dasar. Pada saat ini, yang paling cocok bagi Indonesia, sebagai negara yang sedang berkembang (developing country), adalah ajaran dan teori ilmu ekonomi pembangunan. Hal ini karena teori ekonomi modern yang dikembangkan dan diajarkan di negara Barat sekarang sudah tidak bisa diterapkan di Indonesia karena struktur dan budaya masyarakatnya sangat jauh berbeda. Hanya guru-guru besar dan pakar ekonomi internasional kita yang harus mengikuti perkembangannya di dunia Barat. Bagi pejabat pemerintah Indonesia di tingkat rural, ajaran dan teori ekonomi Barat tersebut masih kurang relevan dan bisa menyesatkan. Teori Adam Smith mengenai kemakmuran bangsa mungkin perlu dikaji ulang. Masyarakat Barat, sebagai salah sate akibat dari revolusi di bidang teknologi, moneter, dan informatika yang berlangsung di sana makin lama semakin jauh berbeda dari masyarakat Asia, baik dalam struktur maupun budaya. Frustrasi sosial-ekonomi-politik dan budaya bermunculan, membuat tugas para pejabat pemerintah makin berat. Hal ini karena bank-bank maju (Barat dan Jepang) selalu 20 Drs. Muhammad, M.Si
I l m u A m i n i s t r a s i N e g a r a d a n P e r k e m b a n g a n n y a melakukan ekspansi kebudayaannya ke seluruh dunia, sedangkan masyarakat negara yang belum maju, secara mental dan budaya, berada dalam keadaan tidak siap untuk menerima atau mencerna perubahan yang ditimbulkannya. Masalah sosial, mental dan budaya harus dibahas pula dalam sosiologi pemerintahan. 5. Sejarah politik Indonesia Teori dan metode analisis politikologi (ilmu politik) dipergunakan untuk membahas perkembangan politik dan pemerintahan di Indonesia sejak tahun 1800, yakni sejak Indonesia merupakan negara kesatuan dengan wilayah sebesar sekarang. Masalah-masalah pemerintahan dan politik yang dihadapi oleh penguasa Indonesia sepanjang masa (terlepas dari ras atau kebangsaan) secara generik (menurut jenisnya), sebenarnya sama. Perbedaannya terletak pada perubahan yang terjadi pada lingkungan (environment, omgeving) beserta pengaruhnya. Lingkungan tersebut terdiri atas negara-negara luar yang "menaruh minat" terhadap Indonesia, baik dalam arti politik, ekonomi, perdagangan, agama, maupun kebudayaan. "Minat" tersebut memengaruhi perkembangan keadaan politik, ekonomi, perdagangan, hukum, agama, kebudayaan, dan pendidikan di Indonesia pada umumnya, dan menimbulkan problema yang harus dihadapi dan ditangani oleh pemerintah Indonesia yang mana pun. Dalam menangani masalah tersebut, pemerintah Indonesia dari masa ke masa berubah filsafat atau ideologi, yang membawa akibat bermacam-macam bagi struktur dan fungsi pemerintahan. G. Kerja Administrasi Negara Pada pokoknya, administrasi negara adalah "administrasi' dari "negara" sebagai suatu organisasi modern. Dengan kata-kata sederhana, "mengurus" atau "pengurus", dalam bahasa Inggris Amerika administration dalam artian that part of the Government which manages public affairs, atau dalam bahasa Belanda besturen atau bestuur. Dengan perkataan lain, administrasi negara adalah "pengurusan" atau "pemerintahan" negara sebagai suatu organisasi modern. "administrasi" di sini berarti Universitas Malikussaleh 21
P e n g a n t a r I l m u A d m i n i s t r a s i N e g a r a Administrasi (administration) sebenarnya mempunyai banyak arti. Tiga arti utama administrasi adalah: 1. Administrasi merupakan sistem pimpinan suatu organisasi fungsi utama bidang urusan atau usaha, merupakan administrator. Intinya adalah manajemen; 2. Administrasi merupakan untuk mengendalikan situasi, keadaan, atau organisasi. Inti dari administrasi sebagai sistem informasi pengendali keadaan adalah tata usaha; sistem informasi 3. Administrasi merupakan proses kerja sama antara dua orang atau tertentu untuk menyelenggarakan tercapainya tujuan bersama yang tertentu pula. Intinya adalah decisions making. secara lebih Ketiga arti administrasi tersebut tercermin dalam tiga artian utama administrasi negara, yakni: 1. Administrasi Negara sebagai fungsi pemerintah untuk mengurus atau menangani urusan-urusan kenegaraan (publik) secara tertentu; 2. Administrasi Negara sebagai aparatur dan aparat pemerintah sebagai suatu organisasi untuk mengendalikan keadaan pemerintahan negara; 3. Administrasi Negara sebagai proses penyelenggaraan berbagai tugas dan urusan pemerintah secara terorganisasi, sistematis, metodis, dan teknis. Dalam administrasi negara, negara dianggap sebagai suatu organisasi modern. Dalam negara nonmodern, negara yang belum merupakan organisasi modern, yang lebih bersifat negeri daripada negara, dapat dikatakan tidak termasuk administrasi negara sebagaimana yang kita maksud dalam buku ini. Oleh sebab itu, di bagian-bagian wilayah Indonesia, yang masyarakatnya belum cukup mampu hidup dan berpikir secara teratur rasional, sistem dan pola administrasi negara Indonesia tidak bisa berfungsi sebagaimana mestinya. 22 Drs. Muhammad, M.Si
I l m u A m i n i s t r a s i N e g a r a d a n P e r k e m b a n g a n n y a Organisasi modern adalah organisasi yang memiliki anggaran dasar atau konstitusi, maksud dan tujuan yang jelas, struktur dan mekanisme yang dikembangkan secara sistematis dan berencana rasional, agar mampu melakukan "produksi" segala sesuatu yang dikehendaki atau dibutuhkan menurut perhitungan pimpinannya dan atau para anggotanya. Saya ulangi lagi, bahwa ada tiga arti utama administrasi negara yang berkaitan satu sama lain, sehingga setiap kali menyebut "administrasi" atau "administrasi negara", yang dimaksud adalah salah satu dari tiga artinya yang utama tersebut, atau kombinasi dari dua artinya, atau kombinasi dari ketiga artinya, yaitu sebagai berikut. 1. Administrasi negara bisa diartikan sebagai fungsi. Sebagai fungsi dari setiap fungsi,administrasi negara merupakan pejabat pemerintah, khususnya pejabat administrasi negara atau administrator negara pada semua tingkatan, eselon, atau tempat (posisi). 2. Administrasi negara bisa diartikan aparatur (machinery) atau sebagai aparat (apparatus) pemerintah. Sebagai aparatur dan aparat pemerintah, administrasi negara merupakan organisasi yang kompleks. Setiap pejabat pemerintah mengepalai, memimpin, dan merangkap sebagai "administrator" suatu unit administrasi negara, besar, setengah besar, atau kecil, bergantung pada kedudukan pejabat pemerintah yang bersangkutan. Akan tetapi, yang disebut top administrator adalah presiden, menteri, sekretaris jenderal departemen, direktur jenderal, inspektur jenderal, dan kepala lembaga pemerintah non departemen (LPND). sebagai 3. Administrasi negara bisa diartikan sebagai proses. Administrasi negara merupakan proses penyelenggaraan urusan-urusan negara dan pemerintah secara teknis, suatu proses yang tiada henti-her,tinya (never ending process). Dengan demikian, administrasi negara tidak mengenal dimensi legislasi (Perundang-undangan) dan waktu seperti, misalnya, yudikasi (peradilan) yang setiap kali melakukan kegiatan dalam suatu kurun, babak, atau periode waktu tertentu. Universitas Malikussaleh 23
P e n g a n t a r I l m u A d m i n i s t r a s i N e g a r a Karena negara sebagai organisasi besar terdiri atas ribuan unit suborganisasi dan subsuborganisasi, dan seterusnya, yang semakin lama makin kecil sehingga ke organisasi desa dan organisasi dusun atau organisasi urusan pemerintah desa, di dalam praktik, administrasi negara tersebut dijalankan oleh ratusan ribu pejabat pemerintah atau pejabat administrasi negara pada semua tingkatan (nivo, level) dan eselon, mulai presiden sampai pejabat pada tingkatan yang paling rendah. Setiap pejabat secara akademik disebut administrator negara. Akan tetapi, di dalam praktik sehari- hari, sebutannya sesuai dengan posisi dan jabatannya, misalnya presiden, menteri, kapolri, jaksa agung, sekretaris jenderal, direktur jenderal, inspektur jenderal, kepala LPND, kepala badan, kepala biro, direktur (kepala direktorat), kepala bagian, gubernur (kepala wilayah provinsi), bupati (kepala wilayah kabupaten), kepala daerah tingkat I, provi nsi, kepala daerah tingkat II, kepala dinas daerah, kepala kanwil, camat (kepala wilayah kecamatan), kepala desa, demikian seterusnya. Mereka semua adalah "administrator negara". Sebagai administrator negara, untuk menjalankan fungsinya, mereka harus menguasai ilmu dan atau pengetahuan, antara lain: 1. Pengetahuan dan pengalaman teknis fungsional mengenai bidang tugas masing-masing, 2. Ilmu dengan kedudukannya(analisis lingkungan, ilmu strategi, perencanaan umum, policy dan decisions making, pengaturan, budgeting), pimpinan yang senivo (setingkat) 3. Ilmu dan pengetahuan tentang organisasi yang sesuai posisi, kemampuan mengembangkan kebudayaan organisasi yang sesuai, 4. Pengetahuan politik dan hukum yng sesuai kedudukan, 5. Ilmu policy yang sesuai dengan kedudukan, 6. Kemampuan manajemen yang sesuai dengan kedudukan, 7. Penguasaan beberapa bahasa yang diperlukan secara cukup. public administration, adalah "administrasi" dalam arti khusus. Administrasi negara dijalankan oleh semua pejabat pemerintah, baik yang mempunyai wewenang Administrasi negara staatsbestuur, (state administration, bestuur) openbaar 24 Drs. Muhammad, M.Si
I l m u A m i n i s t r a s i N e g a r a d a n P e r k e m b a n g a n n y a eksekutif authority, regeerbevoegdheid) seperti presiden, menteri negara, direktur jenderal departemen, kepala wilayah, dan sebagainya, maupun yang hanya mempunyai wewenang administratif atau wewenang pemerintahan yakni: wewenang pelaksanaan keputusan dan atau peraturan pemerintah yang bersifat teknis penyelenggaraan, misalnya kepala badan, kepala lembaga, kepala biro, kepala bagian, sekretaris. atau pemerintahan (government administratif, Mengingat adanya enam bidang urusan pemerintah negara modern masa kini, ada enam cabang (branches) administrasi negara, yang sebagian besar dirangkap dijalankan oleh pejabat -pejabat administrasi negara yang sama, sehingga perbedaan-perbedaan teknis fungsionalnya sering tidak disadari oleh para pejabat administrasi negara yang bersangkutan, yakni: 1. administrasi pemerintahan, 2. administrasi perundang-undangan, 3. administrasi kemasyarakatan (pembinaan masyarakat), 4. administrasi kepolisian, 5. administrasi peradilan. Tata aturan administrasi ketatausahaan negara Indonesia, atau jenis birokrasi pemerintahan administrasi, yaitu terdiri dari: terdiri atas berapa macam 1. administrasi kearsipan negara, 2. aministrasi dokumentasi negara, 3. administrasi perizinan, 4. administrasi statistik negara, 5. administrasi notariat, 6. administrasi harta peninggalan, 7. administrasi registrasi dan sertifikasi tanah. Selanjutnya, administrasi kerumahtanggaan negara, terdiri atas: 1. administrasi personel (kepegawaian) negara, 2. administrasi keuangan negara, 3. administrasi perpajakan, 4. administrasi materiil dan. inventaris negara, 5. administrasi gedung-gedung negara, 6. administrasi domein (tanah) negara, Universitas Malikussaleh 25
P e n g a n t a r I l m u A d m i n i s t r a s i N e g a r a 7. administrasi prasarana (infrastruktur). Administrasi pembangunan, terdiri atas: 1. administrasi perencanaan pembangunan, 2. administrasi proyek-proyek pembangunan, 3. administrasi sumber daya manusia, 4. administrasi keuangan pembangunan, 5. administrasi investasi modal asing. Administrasi lingkungan hidup, terdiri atas: 1. administrasi tata guna ruang lingkungan hidup, 2. administrasi perlindungan lingkungan hidup, 3. administrasi sanitasi lingkungan hidup. Administrasi bisnis negara, terdiri atas: 1. administrasi unit bisnis nonprofit (nirlaba), 2. administrasi bisnis komersial (BUMN, BUMD), 3. administrasi asuransi sosial (taspen, astek, askes, dana pensiun, dan sebagainya), 4. administrasi perbankan negara. Jadi, ielas bahwa bidang administrasi negara masa kini sangat luas jika dibandingkan dengan keadaan seratus tahun yang lalu di Indonesia, administrasi yang masih bertitik berat pada pemerintahan, administrasi ketatausahaan negara, administrasi kerumahtanggaan negara terbatas, dan administrasi bisnis perkebunan negara. H. Administrasi Negara sebagai Staf pemerintah Pada hakikatnya, aparatur administrasi negara merupakan jaringan sistem unit-unit staf dari (pejabat) pemerintah yang bersangkutan. Para pejabat yang hanya mempunyai wewenang "administrasi negara" atau wewenang pelaksanaan keputusan dan peraturan pemerintah merupakan pejabat-pejabat staf dari pejabat pemerintah yang bersangkutan. Jabat staf di dalam organisasi modern merupakan jabatan yang sangat vital karena pemimpin + staf merupakan pimpinan pemerintahan (= pimpinan) adalah pemerintah (pemimpin) + administrasi negara (staf). 26 Drs. Muhammad, M.Si
I l m u A m i n i s t r a s i N e g a r a d a n P e r k e m b a n g a n n y a Dalam praktik sehari-hari, pemerintahan dan administrasi negara tidak bisa dipisah. Akan tetapi, secara yuridis (karena negara Republik Indonesia adalah negara hukum) harus dibedakan. Hal ini karena keputusan pemerintahan mempunyai konsekuensi hukum. yang berbeda daripada keputusan administratif. Oleh karena itu, jika kita mempergunakan istilah "pemerintahan", seperti yang lazim dipergunakan oleh masyarakat sehari-hari, kita harus sadar bahwa "pemerintahan" terdiri atas yang bersifat politik, artinya mengatur dan membina masyarakat (pengaturan, pembinaan masyarakat negara, kepolisian, dan peradilan), dan Yang bersifat nonpolitik, artinya secara administratif-teknis melaksanakan kehendak dan keputusan pemerintah serta melayani warga semata-mata masyarakat (baik perseorangan maupun badan) sesuai dengan permohonan tertulis mereka. Kesadaran akan perbedaan antara pemerintahan dan administrasi negara tersebut hanya dapat diperoleh melalui pendidikan. Ada baiknya, jika pemerintahan yang bersifat politik, yakni pemerintahan politik atau pemerintahan eksekutif, kita tulis "pemerintahan" dengan huruf P besar, sedangkan yang bersifat nonpolitik, atau pemerintahan administratif atau administrasi negara, kita tulis "pemerintahan" dengan huruf p kecil. Pemerintahan yang bersifat nonpolitik (= tidak memakai paksaan terhadap warga atau badan masyarakat dalam bentuk apa pun) hanya bersifat melaksanakan peraturan, kehendak, dan keputusan pemerintah secara administratif-teknis belaka, yaitu: 1. Melayani warga masyarakat (baik perseorangan maupun badan) Yang mengajukan permohonan secara tertulis untuk meminta haknya sesuai/berdasarkan ketetapan, undang- undang, 2. Melakukan kegiatan materiil, misalnya membangun jalan, gedung, sekolah, saluran irigasi, dan sebagainya, disebut "administrasi negara". Jika ada keputusan administrasi negara yang harus ditaati oleh warga atau badan masyarakat, tetapi tidak dipenuhinya oleh yang bersangkutan, misalnya syarat-syarat administratif yang harus dipenuhi guna keabsahan suatu hak yang diminta, pejabat administrasi negara hanya dapat membatalkan keputusannya Universitas Malikussaleh 27
P e n g a n t a r I l m u A d m i n i s t r a s i N e g a r a sebagai tindakan sanksional. Jika ada keputusan pemerintah yang tidak ditaati oleh warga atau badan masyarakat yang wajib menurut undang-undang, yang bertindak adalah polisi, sebagai "tangan kuat" atau strong arm dari pemerintah. Bahkan, jika perlu, dalam keadaan darurat, adalah militer (yang dimaksud dengan "polisi" dalam negara modern bukan hanya POLRI).
28 Drs. Muhammad, M.Si
K o n s e p A m i n i s t r a s i N e g a r a BAB III. KONSEP ADMINISTRASI NEGARA A. Pengertian Administrasi Negara Menurut Dimock dan Dimock (1992:19), administrasi Negara merupakan bagian dari administrasi umum yang mempunyai lapangan lebih luas, yaitu ilmu pengetahuan yang mempelajari bagaimana lembaga-lembaga mulai dari salah satu keluarga hingga Perserikatan Bangsa-bangsa disusun,digerakkan,dan dikemudikan. Administrasi Negara juga merupakan bagian ilmu politik yang mempelajari penentuan kebijaksanaan Negara dalam suatu proses. Oleh sebab itu, sebagai suatu ilmu yang diperoleh dari kedua ilmu pengetahuan ini, administrasi Negara menghendaki dua macam syarat jika hendak dipahami. Pertama,perlu mengetahui sesuatu mengenai administrasi umum. Kedua,harus diakui bahwa banyak masalah administrasi Negara timbul dalam kerangka politik. Selanjutnya, Dimock dan Dimock (1992:20) menambahkan bahwa administrasi Negara adalah ilmu yang mempelajari apa yang dikehendaki rakyat melalui pemerintahan, dan cara mereka memperolehnya. Oleh karena itu, ilmu administrasi Negara tidak hanya mempersoalkan apa yang dilakukan pemerintah, tetapi juga bagaimana melakukannya. Sejalan dengan pendapat diatas, Thoha ilmu Administrasi Negara (1997:10) mengemukakan bahwa diturunkan dari ibu administrasi dan ayah politik. Dengan demikian, pengetahuan administrasi yang diterapkan dalam kegiatan politik atau Negara atau pemerintahan itulah administrasi Negara. Robbins (1983;9) mengemukakan bahwa administration in the universal process of vilocioncy getting activities completed with and through other people (adminstrasi adalah keseluruhan proses dari aktivitas-aktivitas pencapaian tujuan secara efisien dan melalui orang lain). Waldo(1996:17) mendefinisikan administrasi Negara sebagai organisasi dan manajemen manusia dalam pemerintahan guna mencapai tujuan yang telah ditetapkan. Selain itu, administrasi Negara merupakan seni dan ilmu tentang manajemen yang dipergunakan untuk mengatur urusan urusan Negara. Universitas Malikussaleh 29
P e n g a n t a r I l m u A d m i n i s t r a s i N e g a r a B. Pokok Pokok Administrasi Negara Untuk pendekatan secara teoritis, Ramto (1991: 29-31) menjelaskan bahwa administrasi Negara membahas masalah- masalah yang menyangkut asas-asas: 1. Dasar administrasi Negara (principles of public administration); 2. Organisasi dari kepegawaian negeri (civil servant) yang menjadi prasarana administrasi Negara; 3. Hukum administrasi negara yang dibutuhkan dalam pengembangan sistem administrasi Negara yang tunduk pada hukum. Secara historis, pendekatan klasik tentang administrasi Negara mengalami pergeseran tema pokok dalam perkembangannya, yaitu sebagai berikut ; 1. Administrasi Negara menyangkut teori birokrasi, yang kemudian berkembang menjadi teori administrasi negara. Perkembangan teori birokrasi terbatas pada konsep organisasi, yang di dalamnya terdapat upaya untuk mengaitkan antara teori organisasi dan teori politik. 2. Teori administrasi negara dalam tema keduanya menyangkut persoalan efisiensi dan economic of scale. Hal ini mengandung pengertian bahwa dalam pelaksanaan pemberian pelayanan kepada masyarakat, administrator harus memperhatikan biaya yang harus dikeluarkannya. Dengan kata lain, pemberian pelayanan kepada masyarakat dilaksanakan dengan biaya serendah mungkin. Semua usaha reformasi ditujukan untuk menekan biaya serendah mungkin. Semua usaha reformasi ditujukan untuk menekan biaya serendah mungkin, selain tujuan lain berupa tingkat tanggap terhadap kebutuhan masyarakat, perlakuan adil, dan merata, serta perlunya partisipasi masyarakat dalam proses pengambilan keputusan kebijaksanaan oleh pemerintah. 3. Tema ketiga teori administrasi negara mengutamakan struktur reformasi ini menggambarkan kelemahan organisasi administrasi negara. Hal formal dalam melakukan secara 30 Drs. Muhammad, M.Si
K o n s e p A m i n i s t r a s i N e g a r a administrasi Negara dapat disempurnakan melalui reorganisasi atas dasar logical rules atau asas-asas dasar, antara lain: a. Menata kembali departemen dalam kelompok yang sama sesuai dengan tujuannya; b. Mengelompokkan kegiatan-kegiatan serupa dalam satu unit; c. Menyingkronkan tanggungjawab dengan wewenang; d. Membekukan satu komando, artinya hanya ada satu pimpinan untuk setiap kelompok karyawan. e. Membatasi jumlah bawahan agar rentang pengawasan menjadi lebih efektif. 4. Tema keempat menekankan pada personal atau kekaryaan yang awalnya didasarkan pada meritocracy atau karyawan terbaik untuk jabatan yang tersedia melalui ujian dengan sikap kompetisi ketat, kemudian dikembangkan pada pribadinya, pertimbangan insentif, kualitas kepribadian, dan sikap kerja sama dengan rekan sekerja. 5. Tema kelima dari teori administrasi Negara menyangkut masalah anggaran keuangan sebagai alat untuk merencanakan, mengambil keputusan dalam bentuk menentukan prioritas dan dalam mengalokasikan sumber-sumber ekonomi. ilmu, suatu Sebagai administrasi 5. Tema kelima dari teori administrasi Negara menyangkut masalah anggaran keuangan sebagai alat untuk merencanakan, mengambil keputusan dalam bentuk menentukan prioritas dan dalam mengalokasikan sumber-sumber ekonomi. ilmu, suatu Sebagai administrasi 1. Landasan ontologisme, yaitu ada objek yang diamati dari subjek yang mengamati. Objek yang diamati oleh ilmu administrasi adalah kegiatan dan dinamika kerja sama sekelompok orang yang terorganisasi untuk mencapai tujuan yang diinginkan, sebagai fenomena social. 2. Landasan epistimologi, yaitu metode pendekatan yang digunakan dan bagaimana menerapkan metode ilmiah yang berkenaan dengan cara untuk mengamati sesuatu. Universitas Malikussaleh 31
P e n g a n t a r I l m u A d m i n i s t r a s i N e g a r a 3. Landasan aksiologi, yaitu tujuan atau sasaran yang hendak dicapai. Dalam hal ini, administrasi yang mengamati dan menjelaskan proses kegiatan dan dinamika kerja sama untuk mencapai tujuan kelompok orang. Hal-hal penting yang perlu diperhatikan dalam ilmu administrasi negara adalah sebagai berikut : 1. Ciri-ciri administrasi negara menurut Thoha (1997: 43-45) adalah sebagai berikut. a. Pelayanan yang diberikan oleh administrasi Negara bersifat lebih urgen dibandingkan dengan pelayanan yang diberikan oleh organisasi-organisasi swasta. Urgensi pelayanan ini karena menyangkut kepentingan semua masyarakat dan jika diserahkan atau ditangani oleh organisasi lainnya, tidak akan jalan. b. Pelayanan yang diberikan oleh administrasi Negara pada umumnya bersifat monopoli atau semimonopoli. c. Dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat, relative administrasi Negara dan ini berdasarkan undang-undang dan peraturan. Hal memberikan warna legalitas dari administrasi Negara tersebut. administratornya d. Administrasi Negara dalam memberikan pelayanan tidak dikendalikan oleh harga pasar. Pelayanan oleh administrasi Negara ditentukan oleh rasa pengabdian kepada masyarakat umum. e. Usaha-usaha yang dilakukan oleh administrasi Negara sangat bergantung pada penilaian rakyat yang dilayani. 2. Fungsi administrasi Negara Dalam fungsi kegiatannya, Fayol (dikutip Winardi, 1989:4) memisahkan fungsi administrasi ke dalam lima aspek pokok yang penting, yaitu: a. Merencanakan b. Mengorganisasi c. Memimpin 32 Drs. Muhammad, M.Si
K o n s e p A m i n i s t r a s i N e g a r a d. Melaksanakan pengoordinasian e. Melaksanakan pengawasan Menurut Lepawsky (dalam Silalahi, 1992: 98), administrasi kadang-kadang menunjuk pada kata-kata khusus, baik sebagai manajemen atau organisasi, sehingga sering diterjemahkan menjadi manajemen administrative atau organisasi administrative. Dalam melaksanakan kegiatan administrasi atau manajemen, ada fungsi- fungsi administrasi yang harus dilaksanakan dalam mencapai tujuan yang telah ditetapkan. 3. Prinsip-prinsip umum administrasi Negara Simon (1998: 68-69) mengemukakan prinsip-prinsip umum administrasi sebagai berikut: a. Efisiensi administrasi ditingkatkan melalui spesialisasi tugas dikalangan kelompok. b. Efisiensi administrasi ditingkatkan dengan mengatur anggota-anggota kelompok dalam suatu hirarki wewenang yang pasti. c. Efisiensi administrasi ditingkatkan dengan membatasi jarak pengawasan pada setiap sector di dalam organisasi sehingga jumlahnya menjadi kecil. d. Efisiensi administrasi mengelompokkan pekerjaan pengawasan berdasarkan: 1. Tujuan 2. Proses 3. Langganan 4. Tempat ditingkatkan dengan untuk maksud-maksud 4. Peran organisasi dalam administrasi Negara Kast dan Rosenzweig (1996: 21) memberikan definisi tentang organisasi sebagai berikut: a. Suatu subsistem dari lingkungannya yang lebih luas; b. Suatu pengaturan yang berorientasi sasaran orang dengan tujuan; Universitas Malikussaleh 33
P e n g a n t a r I l m u A d m i n i s t r a s i N e g a r a c. Suatu subsistem struktur orang yang bekerja sama dengan aktivitas terpadu; d. Suatu subsistem teknik orang yang memakai pengetahuan teknik peralatan dan fasilitas; e. Suatu subsistem psikososial orang dalam hubungan sosial; f. Suatu subsistem manajerial perencanaan semua usaha. tidak berbeda, yaitu organisasi sebagai kumpulan orang dan tidak sebagai wadah, yang berarti: Pandangan tersebut sesungguhnya a. Organisasi merupakan penggambaran jaringan hubungan kerja dan pekerjaan yang sifatnya formal atas dasar kedudukan atau jabatan yang diperlukan untuk setiap anggota organisasi. b. Organisasi merupakan susunan hirarki yang menggambarkan garis wewenang dan tanggung jawab. c. Organisasi merupakan alat berstruktur permanen yang fleksibel sehingga apa yang terjadi dan akan menjadi organisasi relative tetap sifatnya dan dapat diperkirakan. Setiap organisasi dalam skala sekecil apapun dibentuk dalam rangka mencapai tujuan. Demikian pula, organisasi Negara pada dasarnya dibentuk untuk mewujudkan cita-cita bersama di antara masyarakat pada Negara tersebut. Artinya Negara berkewajiban memberikan rangka pelayanan melaksanakan sebagian tujuan organisasi. kepada warganya dalam Dalam proses administrasi Negara dibutuhkan seni dan ilmu tentang manajemen yang digunakan untuk mengatur proses pencapaian tujuan Negara. Mengenai keterkaitan atau hubungan unsur-unsur dalam proses administrasi Negara, salah satu unsurnya, yaitu ekologi pemerintahan mempelajari hubungan antara lingkungan dengan unsur-unsurnya dan hubungan antarunsur sejenis dalam kehidupan dengan alam sekitarnya. fungsi-fungsi administrasi diperlukan suatu wadah untuk melaksanakan seluruh kegiatan yang telah ditetapkan dalam mencapai tujuan. Dalam menjalankan 34 Drs. Muhammad, M.Si
K o n s e p A m i n i s t r a s i N e g a r a 5. Peran pemerintah dalam sistem administrasi Negara Peranan pemerintah dalam reformasi birokrasi sebagaimana diungkapkan oleh Osborne, antara lain: a. Lebih mengarahkan daripada melaksanakan (katalisator) b. Memberikan kewenangan yang lebih luas kepada masyarakat (fasilitator) c. Menyuntikkan persaingan yang sehat (motivator) d. Menghasilkan daripada membelanjakan (entrepreneur) e. Public governance: alokator, distributor, stabilisator public goods. Peranan tersebut dapat diwujudkan antara menerapkan beberapa prinsip penataan ulang birokrasi, yaitu: lain dengan a. Menciptakan bentuk pemerintahan yang lebih banyak mengarahkan daripada melayani. Dominasi pemerintah dalam penyelenggaraan pelayanan publik dikurangi dan selanjutnya secara bertahap diserahkan kepada sector nonpublik. pemerintah katalistik, yaitu b. Pemerintahan adalah milik masyarakat; setiap orang akan jawab. Mereka bertindak dengan penuh mengontrol lingkungannya sendiri daripada bertindak di bawah kendali atau wewenang orang lain; tanggung c. Pembentukan pemerintah kompetitif, yaitu pemerintahan yang mampu menyuntikkan persaingan. Hal ini memungkinkan pemberi pelayanan tergerak melakukan pelayanan terbaiknya kepada masyarakat. d. Jalannya pemerintahan lebih banyak digerakkan misi daripada aturan; rumusan kebijakan, tujuan dan sasaran yang jelas, memberikan kesempatan pada setiap elemen pemberi pelayanan untuk merumuskan sendiri langkah dan aturan teknis pelaksanannya; e. Pemerintahan yang berorientasi pada hasil, bukan input atau masukan; jadikan kinerja bukan semata-mata input atau proses sebagai tolok ukur penilaian dan pendanaan setiap program. Universitas Malikussaleh 35
P e n g a n t a r I l m u A d m i n i s t r a s i N e g a r a f. Pemerintahan yang berorientasi pelanggan, memenuhi kebutuhan birokrat; menempatkan rakyat pada kursi pengemudi, kemana rakyat menunjuk dan mengarahkan, kesana pelayanan ditujukan; pelanggan (rakyat) bukan g. Pemerintahan wirausaha, menghasilkan daripada membelanjakan; birokrasi dijalankan dalam perspektif "investasi"; h. Pemerintah antisipatif; lebih baik mencegah daripada mengobati. i. Membangun pemerintahan desentralisasi, dari hirarki menuju partisipasi dan tim kerja. 6. Proses administrasi Negara sebagai proses politik Proses administrasi Negara sebagai proses politik seperti dikemukakan oleh Dimock (1996: 40), merupakan bagian dari proses politik suatu bangsa (the administration process is an integral part of the political process of nation). Hal ini bisa dipahami karena berdasarkan perkembangan paradigm administrasi, administrasi public berasal dari ilmu politik, yang ditujukan agar proses kegiatan kenegaraan dapat berjalan sesuai dengan tujuan yang telah ditetapkan (Suradinata, 1993: 33). Dalam konteks politik, administrasi public sangat berperan dalam perumusan kebijakan Negara seperti dikemukakan Nigro dan Nigro (1980: 14): "Administrasi public mempunyai suatu peranan yang sangat penting dalam perumusan kebijakan Negara sehingga merupakan bagian dari proses politik (Public administration has an important role in the formulation of public policy and is thus part of the political process." Dengan demikian, administrasi public dipandang sebagai bagian yang sama pentingnya dengan fungsi pelaksanaan kebijakan Negara. Henry (1975: 3) menyatakan bahwa pada bagian yang penting di abad ke-20, birokrasi pemerintah telah menjadi ajang perumusan kebijakan Negara dan penentu utama kemana Negara itu akan dituju. Adapun tentang terminology tentang kebijakan public, para pakar administrasi menggunakan istilah yang berbeda-beda. Ada istilah yang menggunakan terminology public policy dengan 36 Drs. Muhammad, M.Si
K o n s e p A m i n i s t r a s i N e g a r a kebijakan publik dan kebijaksanaan publik. Kedua istilah tersebut memiliki perbedaan yang mencolok sebab istilah kebijakan mengarah pada produk yang dikeluarkan oleh badan-badan publik yang bentuknya bisa berupa peraturan perundang-undangan dan keputusan, sedangkan kebijaksanaan lebih menitikberatkan kepada fleksibilitas suatu kebijakan, atau sering disebut dengan kearifan. Administrasi publik mempunyai peranan yang lebih besar dan lebih banyak terlibat dalam perumusan kebijakan, implementasi, dan evaluasi kebijakan (Gordon, 1982: 51). Hal tersebut mempengaruhi perkembangan Ilmu Administrasi publik yang ruang lingkupnya mulai mencakup analisis dan perumusan kebijakan (policy analysis and formulation), pelaksanaan dan pengendalian pelaksanaan (policy implementation) serta pengawasan dan penilaian hasil pelaksanaan kebijakan tersebut (policy evaluation) (Kasim, 1994: 12). (1985: 118) menyatakan bahwa elemen pokok administrasi Negara adalah setiap organ pemerintah tanpa memandang tingkatannya harus melayani urusan masyarakat. Sejak bertahun-tahun, studi tentang public service telah banyak dilakukan, kemudian istilah birokrasi dan birokrat menjadi satu konsep dasar dalam pembahasannya. Birokrasi sebagai satu sistem otorita yang ditetapkan secara rasional oleh berbagai peraturan serta untuk mengorganisasi secara teratur suatu pekerjaan yang harus dilakukan oleh banyak orang. Marx dalam Albrow (1989: 29) merumuskan birokrasi sebagai tipe organisasi yang dipergunakan pemerintah modern untuk pelaksanaan tugas-tugasnya yang bersifat spesialisasi, dilaksanakan dalam sistem administrasi dan khususnya oleh aparatur pemerintah. Mufiz
Universitas Malikussaleh 37
38 P e n g a n t a r I l m u A d m i n i s t r a s i N e g a r a This page is intentionally left blank Drs. Muhammad, M.Si
P e r k e m b a n g a n A m i n i s t r a s i N e g a r a BAB IV. PERKEMBANGAN ADMINISTRASI NEGARA Administrasi negara merupakan kombinasi yang sangat teori dan pelaksanaan. beragam serta Administrasi negara dimaksudkan untuk lebih memahami hubungan antara pemerintah dan masyarakatnya serta meningkatkan- responsibilitas kebijakan negara terhadap berbagai kebutuhan sosial, dan juga melembagakan praktik-praktik manajerial agar lebih efektif dan efesien. Tidak dapat disangkal, kalimat di atas juga agak luas dan tidak berpola, meskipun untuk maksud kita, hal itu sudah cukup. Kendati demikian, ada karakteristik tambahan administrasi negara, yang akan digunakan sebagai model dalam bab-bab berikutnya. tidak berpola antara Sebagaimana dicatat K. Bailey, administrasi negara adalah atau seharusnya) menyangkut perkembangan empat macam teori, yaitu: 1. Teori Deskriptif, atau deskripsi struktur bertingkat dan berbagai hubungan dengan hngkungan kerjanya; 2. Teori Normatif, atau nilai-nilai yang menjadi tujuan bidang ini, oleh alternatif penyelenggara administrasi negara (praktisi) dan apa yang seharusnya dikaji dan dianjurkan kepada para pelaksana kebijakan; seharusnya diambil yang keputusan 3. Teori Asumtif, pemahaman yang benar terhadap realitas seorang administrator, suatu teori yang tidak mengambil asumsi model se tan atau model malaikat birokrat; 4. Teori Intrumen, atau peningkatan teknik-teknik manajerial dalam rangka efisiensi dan elektivitas pencapaian tujuan negara. tersebut Keempat teori Bailey secara bersama-sama membentuk tiga pilar Administrasi Negara, Perilaku Organisasi, dan perilaku orang dalam organisasi kemasyarakatan, yaitu teknologi manajemen; kepentingan umum dalam hubungannya dengan pilihan etika seorang individu dan berbagai masalah kemasyarakatan. Universitas Malikussaleh 39
P e n g a n t a r I l m u A d m i n i s t r a s i N e g a r a Dalam bab ini, kita akan meninjau krisis definisi Administrasi Negara yang beruntun, yaitu bagaimana bidang ini "memandang dirinya sendiri" pada masa lampau. Paradigma administrasi negara perlu diketahui karena pertama, orang harus mengetahui tempat bidang administrasi tersebut berada untuk memahami statusnya yang sekarang; kedua, Diktat ini menyajikan paradigma awal. Thoha (1997, 10) berpendapat Administrasi Negara adalah unik, yaitu mempunyai perbedaan yang sangat menonjol dengan ilmu politik (bapaknya ilmu administrasi negara) atau dengan ilmu Administrasi umum (ibunya administrasi negara) dalam masalah perkembangan teknik manajemen. segi-segi teori organisasi dan ilmu politik dalam hal Administrasi negara berbeda dengan penekanannya pada perilaku dan serta struktur birokrasi ilmu metodeloginya. Administrasi negara berbeda dengan administrasi dalam hal teknik evaluasi yang diterapkan oleh organisasi kemasyarakatan yang tidak mencari untung (nonprofit organization) yang tidak sama dengan yang digunakan oleh organisasi swasta yang menguntungkan (profit-making private organization), dan bahwa dalam organisasi yang mencari untung (profit seeking organizations), pertimbangan kepentingan umum dibatasi dalam struktur pengambilan keputusan dan administrasi negara. tertentu Administrasi negara berkembang sebagai bidang akademis melalui rangkaian pergantian lima paradigma yang tumpang-tindih. Sebagaimana dikemukakan Robert T. Golembiewski dalam tulisannya, tiap fase dapat dicirikan atas dasar pemilikan lokus ataupun fokusnya. Lokus adalah tempat bidang itu berada. Lokus Administrasi negara biasanya adalah birokrasi pemerintah, meskipun tidak selalu demikian dan lokus tradisional ini sering kabur. Adapun fokus adalah kekhususan dari bidang ini. Satu fokus administrasi negara "prinsip-prinsip administrasi" tertentu, tetapi fokus disiplin ini telah berubah sejalan dengan perkembangan paradigma Administrasi Negara. Diamati Golembiewski, paradigma Administrasi Negara dapat dimengerti melalui lokus atau fokusnya. Orang mungkin akan menentukan secara relatif jelas lingkungan akademiknya, yang lain mungkin secara konseptual mengabaikannya dan begitu pula sebaliknya. Kita telah menjadi kajian 40 Drs. Muhammad, M.Si
P e r k e m b a n g a n A m i n i s t r a s i N e g a r a akan menggunakan notasi perkembangan intelektual Administrasi Negara. loci dan foci dalam meninjau A. Masa Awal Ilmu Administrasi Negara Secara luas, Woodrow Wilson meletakkan landasan bagi permulaan studi Administrasi Negara dalam karangannya yang berjudul The Study of Administration yang dimuat dalam Political Science Quarterly pada 1887. Dalam studinya, Wilson melihat bahwa "lebih sukar menjalankan suatu konstitusi daripada menyusunnya", dan mengajukan usul agar lebih banyak pikiran intelektual dalam mengemban manajemen negara. Artikel Wilson telah menimbulkan berbagai penafsiran dari para sarjana sesudahnya. Beberapa sarjana berpendapat bahwa Wilson yang mula-mula mengajukan "dikotomi politik/administrasi" pembedaan yang naif antara aktivitas politik dan administrasi dalam organisasi kemasyarakatan akan membingungkan bidang ini pada tahun-tahun mendatang. Sarjana lain memberikan tanggapan, bahwa Wilson adalah seorang yang sadar sepenuhnya bahwa administrasi negara pada dasarnya sedikit-banyak bersifat politis sebagaimana diuraikan secara jelas dalam artikelnya. Dalam kenyataannya, Wilson terlihat bersikap mendua tentang apa sebenarnya administrasi negara. Sebagaimana disimpulkan Richard J. Stillman dalam tinjauannya yang cermat dan tepat atas artikel Wilson. Menurutnya, Wilson gagal menjelaskan apa sebenarnya yang menjadi kajian administrasi, bagaimana seharusnya hubungan antara bidang administrasi dan politik, dan apakah kajian administrasi akan menjadi ilmu yang abstrak sama seperti ilmu-ilmu alam. itu Meskipun demikian, tidak dapat disangkal bahwa Wilson telah menempatkan tesis yang jelas dalam artikelnya, yang berpengaruh kuat dan sulit dihapus bahwa administrasi negara perlu untuk dipelajari. Para ahli ilmu politik akhirnya menciptakan paradigma pertama yang menjadi ciri administrasi negara, yang mendekati apa yang dikemukakan Wilson. B. Dikotomi Politik/Administrasi (1900-1926) Waktu yang kami gunakan untuk menandai periode Paradigma I adalah dipublikasikannya buku yang ditulis oleh Frank J. Goodnow dan Leonard D. White. Saat itu, seperti tahun-tahun yang digunakan Universitas Malikussaleh 41
P e n g a n t a r I l m u A d m i n i s t r a s i N e g a r a ini, hanya untuk menandai periode selanjutnya dari bidang, merupakan indikator yang kasar. Dalam buku Politics and Administration (1900), Goodnow berpendapat bahwa ada dua fungsi yang berbeda dari pernerintah, seperti tertulis d,ilmu judul bukunya. "Politik", menurut Goodnow, harus berhubungan dengan kebijaksanaan atau berbagai masalah yang berhubungan dengan tujuan negara. Adapun "administrasi" harus berkaitan dengan pelaksanaan kebijaksanaan tersebut. Dengan demikian, yang menjadi dasar pembeda adalah pemisahan kekuasaan. Lembaga legislatif, kemampuan interpretasinya dibantu oleh lembaga yudikatif dalam mengekspresikan tujuan negara dan membuat kebijaksanaan, sedangkan badan eksekutif melaksanakan kebijaksanaa secara politis dan tidak memihak. (tempat) administrasi negara seharusnya berada. Tegasnya, Goodnow dan para pengikutnya berpendapat administrasi negara seharusnya menfokuskan diri pada birokrasi pemerintahan. Adapun lembaga legislatif dan yudikatif jelas mempunyai kuanta "administrasi". Fungsi dan tanggung jawab utamanya menetapkan pelaksanaan tujuan negara. Legitimasi konseptual awal dari batasan locus-center bidang ini, dan kemudian menjadi masalah bagi kalangan akademisi dan praktisi dikenal sebagai dikotomi politik/administrasi. Penekanan Paradigma I adalah pada lokus Ungkapan yang menggambarkan perbedaan antara politik dan administrasi adalah "tidak ada cara bagi anggota partai Republik untuk membangun jalan". Penyebabnya adalah, hanya akan ada satu cara "yang sah" mengembangkan tarmac, yaitu dengan pengaturan rencana secara administratif. Meskipun demikian, ada yang diabaikan dalam pernyataan tersebut, bahwa sesungguhnya ada cara bagi seorang anggota partai Republik untuk menentukan apakah suatu jalan perlu dibangun untuk membeli tanah, memindahkan tempat tinggal orang-orang yang terkena penggusuran jalan, dan paling jelas ada cara bagi seorang anggota partai Republik untuk membuat kontrak bagi pembuatan jalan. Demikian juga, seorang anggota partai Demokrat, Sosialis, Liberal. Bahkan, seorang Anarkis pun mempunyai cara untuk membuat keputusan administratif. Dalam meninjau kembali dikotomi politik/administrasi, Goodnow dan pengikutnya memang paling naif. Akan tetapi, hal itu akan 42 Drs. Muhammad, M.Si
P e r k e m b a n g a n A m i n i s t r a s i N e g a r a herlalu administrasi negara. sebelum diterapkan sepenuhnya di dalam tingkat Administrasi negara mendapat perhatian serius dari para sarjana selama periode ini sebagai akibat dari "gerakan pegawai negeri" yang terjadi di universitas-universitas di Amerika pada awal abad ini. Ilmu politik, sebagaimana laporan yang diterbitkan oleh Komisi Pengajaran Pegawai Pemerintah pada Asosiasi Ilmu Politik, memerhatikan latihan bagi persiapan warga negara yang profesional seperti dalam hukum dan jurnalisme, melatih tenaga-tenaga ahli dan spesialis untuk posisi/jabatan mempersiapkan pemerintahan, serta pendidikan bagi pekerjaan penelitian. Dengan demikian, administrasi negara jelas merupakan bagian dari ilmu politik. Pada 1912, sebuah komite mengenai latihan bagi pegawai pemerintah ditetapkan di bawah naungan Asosiasi Ilmu Politik Amerika, dan pada 1914, usulannya dengan tinjauan ke masa depan yang luar biasa, yaitu diperlukan "sekolah keahlian" untuk mendidik para pegawai administrasi negara dan diperlukan juga tingkatan- tingkatan teknis untuk keperluan itu. Komite ini mendirikan pusat Lembaga Pengembangan Latihan bagi Pegawai Pemerintah, pada 1914 pelopor Perhimpunan Amerika bagi Administrasi Negara yang dibentuk pada 1939. tenaga-tenaga Administrasi negara mendapatkan pengakuan akademis pada 1920-an, dimulai dari penerbitan buku Leonard D. White, Introduction to the Study of Public Administration pada 1926, buku pelajaran pertama yang membahas secara menyeluruh bidang ini. Sebagaimana ditunjukkan oleh Dwight Waldo, buku White, merupakan ciri pokok kemajuan Amerika, dan karakter pokok tersebut mencerminkan kepercayaan masyarakat pada bidang ini, politik tidak tercampur dengan administrasi; manajemen dapat menjadi bidang studi tersendiri; administrasi negara dapat menjadi ilmu yang "bebas nilai"; periode ketika misi administrasi adalah ekonomi dan efisiensi. Hasil paradigma I memperkuat pemikiran dikotomi politik/ administrasi yang berbeda, menghubungkannya dengan dikotomi nilai/fakta yang berhubungan. Dengan demikian, segala sesuatu yang diteliti/dipelajari dengan cermat oleh para ahli administrasi negara dalam lembaga eksekutif akan memberi warna dan legitimasi keilmiahan dan kefaktualan administrasi negara, sedangkan studi Universitas Malikussaleh 43
P e n g a n t a r I l m u A d m i n i s t r a s i N e g a r a pembuatan kebijakan publik menjadi kajian para ahli ilmu politik. Gambaran wilayah kajian antara ahli ilmu administrasi negara dengan ahli ilmu politik selama tahap pengorganisasian lokus dapat dilihat pada universitas-universitas. Para ahli ilmu administrasi memberi kuliah teori organisasi, anggaran belanja (budgeting), kepegawaian; sedangkan ahli ilmu politik memberi mata kuliah lembaga seperti pemerintahan, perilaku kepresidenan, politik negara dan politik lokal. Demikian juga, bidang- bidang yang non-Amerika, seperti perbandingan politik dan hubungan internasional. Implikasi yang tidak kalah pentingnya dari tahap pemusatan lokus adalah tertutupnya administrasi negara dari bidang-bidang lainnya seperti administrasi niaga, yang mempunyai konsekuensi yang patut disayangkan pada saat bidang ini mencapai keberhasilan dalam usaha mencari wujud organisasi. Terakhir, karena penekanan Administrasi negara pada "administrasi" dan "fakta", dan sumbangan yang besar para ahli administrasi negara terhadap lahirnya bidang teori administrasi, diletakkanlah dasar bagi penemuan selanjutnya prinsip-prinsip keilmiahan tertentu dari administrasi. lembaga yudikatif, C. Prinsip-prinsip Administrasi Negara (1927-1937) Pada 1927, buku W.F. Willoughby yang berjudul Principles of Public Administration dipublikasikan merupakan buku kedua. yang diakui dalam bidang ini. Meskipun prinsip-prinsip ini sebagai kemajuan Amerika seperti tertera dalam bagian pendahuluannya, judul buku terhadap ,administrasi negara, yaitu ada prinsip-prinsip administrasi; itu akan dapat ditemukan; dan para pegawai prinsip-prinsip administrasi dapat memperoleh keahlian dalam bidangnya jika mereka belajar cara menerapkan prinsip-prinsip tersebut. itu menunjukkan kepercayaan baru Selama fase inilah sebagaimana digambarkan oleh Paradigma 2, administrasi mencapai puncak kejayaannya. Para ahli administrasi negara diterima baik oleh kalangan industri maupun kalangan pemerintah selama tahun 1930-an dan awal tahun 1940-an, karena kemampuan manajerialnya. Dengan demikian, fokus bidang ini, yaitu keahlian dalam bentuk prinsip-prinsip administrasi sertambah luas. Sementara itu, tidak ada seorang pun memikirkan dengan sungguh- lokus sungguh fokus bidang tersebut. Sungguhpun demikian, 44 Drs. Muhammad, M.Si
P e r k e m b a n g a n A m i n i s t r a s i N e g a r a administrasi negara berlaku di mana pun karena prinsip tetap prinsip, dan administrasi tetap administrasi, setidaknya menurut persepsi Paradigma 2. Dengan kebenaran bahwa prinsip administrasi memang ada dan tetap berlaku, yaitu dengan batasan, prinsip "bekerja" dalam suasana administrasi mana pun, tanpa memandang budaya, fungsi, lingkungan, misi, ataupun kerangka institusional serta tanpa pengecualian, hal itu diikuti oleh kebenaran bahwa prinsip-prinsip tersebut dapat diterapkan di mana pun juga dengan berhasil. Lebih dari telah memberikan sumbangannya yang banyak, jika tidak lebih, terhadap perumusan "prinsip-prinsip administrasi" seperti dilakukan oleh para peneliti dari bidang lain, sehingga para ahli administrasi negara akan memimpin kalangan akademisi dalam menerapkan prinsip- prinsip administrasi negara ke dalam "dunia nyata" organisasi, masyarakat atau sebaliknya. itu, karena administrasi negara Di antara Karya penting yang berhubungan dengan tahap ini adalah Mary Parker Follett Creative Experience (1924), Henri Fayol, Industrial and General Management (1930), dan James D. Mooney dan Alan C. Reiley, Principles of Organization (1939), yang masing-masing mengajukan tentang prinsip-prinsip administrasi yang dilingkupi. Para teoretisi organisasi sering memberi nama sekolah sebagai manajemen administrasi jika sekolah itu memfokuskan diri pada jenjang eselon organisasi yang lebih tinggi. Suatu literatur sebelumnya yang berhubungan dan hampir bersamaan dengan karya tentang manajemen administrasi, meskipun masih dalam taraf perkembangan di sekolah-sekolah dagang, memfokuskan perhatian pada cara menyusun bagian-bagian ini, yang; sering disebut mesin. Para peneliti dalam aliran "manajernen ilmiah", mengembangkan prinsip-prinsip gerakan fisik yang efisien untuk efisiensi yang optimal dalam menyusun bagian- bagian mesin. Literatur yang paling terkemuka adalah yang ditulis oleh Frederick W. Taylor, Principles of Scientific Management (1911) dan berbagai karya Frank dan Lillian Gilbreth. Adapun bila dihubungkan dengan konsep, manajemen ilmiah kurang mempunyai pengaruh terhadap administrasi negara selama tahap ini. Hal ini disebabkan manajemen ilmiah memfokuskan perhatian pada pegawai-pegawai organisasi pada tingkat yang lebih rendah. Kita jumlah yang berbeda Universitas Malikussaleh 45
P e n g a n t a r I l m u A d m i n i s t r a s i N e g a r a akan membahas manajemen organisasi dan manajemen ilmiah dalam kerangka teori organisasi. "Tingginya kekolotan", sebagaimana hal ini sering disebut, dari administrasi negara ditandai oleh penerbitan buku Luther H. Gulick dan Lyndall Urwick, Papers on the Science of Administration pada 1937. Tonggak studi ini juga ditandai prestise administrasi negara yang tinggi. Gulick dan Urwick adalah orang terpercaya Presiden Franklin D. Roosevelt dan penasihat dalam berbagai masalah manajerial. Kertas kerja mereka merupakan laporan yang disampaikan kepada Komite bidang Ilmu Administrasi Presiden. Bagi Gulick dan Urwick, prinsip-prinsip administrasi adalah penting, sedangkan di mana prinsip tersebut diterapkan tidak penting. Fokus lebih penting daripada lokus. Sebagaimana mereka kemukakan dalam kertas kerjanya, "Tesis umum tulisan ini adalah; bahwa ada prinsip-prinsip yang bisa ditemukan secara induktif dari kajian organisasi manusia yang menentukan susunan semua jenis asosiasi manusia. Prinsip-prinsip tersebut dapat dipelajari sebagai masalah teknis, tanpa memandang tujuan, orang yang ada didalamya, maupun apa pun undang-undang, teori sosial atau politik yang mendasari terciptanya asosiasi tersebut". Gulick dan Urwick mengajukan tujuh prinsip administrasi kepada para mahasiswanya dalam anagram singkat, POSDCORB Anagram itu adalah kepanjangan dari: P O S D C O R B Itulah administrasi negara pada 1937. planing organizing staffing directing cordinating organizing reporting budgeting D. Masa Penuh Tantangan (1938-1947) Pada tahun berikutnya (1938), untuk pertama kali, aliran utama administrasi negara mendapat tantangan konseptual. Pada tahun itu, buku Chester I. Baruard yang berjudul The Functions of the 46 Drs. Muhammad, M.Si
P e r k e m b a n g a n A m i n i s t r a s i N e g a r a Executive diterbitkan. Pengaruh buku ini terhadap administrasi negara pada waktu itu tidak luas. Akan tetapi, akhirnya buku ini berpengaruh besar pada Herbert A. Simon, ketika ia menulis kritiknya yang mengenai terhadap ilmu administrasi negara dalam bukunya yang berjudul Administrative Behavior. Pengaruh buku Baruard mungkin sudah diabaikan karena, seperti presiden Telefon Bell New Jersey sebelumnya, ia bukan anggota yang diakui di kalangan sarjana administrasi negara. Pada 1940-an, ketidaksepakatan terhadap administrasi negara ini dipacu dari arah yang saling menguatkan. Salah satu keberatan adalah politik dan administrasi tidak akan pernah dapat dipisahkan sedikit pun. Sementara yang lain berpendapat, prinsip-prinsip administrasi secara logis tidak konsisten. Meskipun gejala tentang adanya pertentangan pendapat sudah dimulai pada 1930-an, buku bacaan dalam bidang ini, yaitu Elements of Public Administration, yang disunting oleh Fritz Morstein pada 1946, merupakan salah satu dari banyak terbitan yang pertama kah mempertanyakan asumsi yang mempertentangkan politik dan administrasi. Empat belas artikel yang ada dalam buku itu menunjukkan adanya kesadaran baru bahwa yang sering tampak sebagai "administrasi" yang bebas nilai sebenarnya adalah nilai yang ada dalam "politik". Apakah keputusan yang bersifat teknis mengenai prioritas atau penggantian pejabat benar-benar menekankan sifat ketidak-berpihakan dan tanpa memandang aliran politik, atau sebaliknya, sangat memihak, melihat aliran politik, dan pilih kasih? Apakah mungkin untuk nieliliat perbedaan antara administrasi dan politik? anggaran, Apa perlu mengadakan perbedaan antara politik dan admimstrasi, jika dalam kenyataan tidak ada perbedaan antara keduanya. Apakah dasar perbedaan dikotomi politik/administrasi? Mungkin, jawaban atas pertanyaan tersebut diterbitkan pada 1950: John Gaus menulis dalam Public Administration Review; diktumnya yang sering dikutip, "Teori administrasi negara pada zaman kami berarti juga teori politik." Kematian teori tersebut karena ketidakbergunaannya. Dalam analisisnya yang sangat baik tentang "The Trauma of Politics" dan administrasi negara, Allen Schick melihat bahwa penolakan dikotomi politik/administrasi oleh kaum intelektual pada Universitas Malikussaleh 47
P e n g a n t a r I l m u A d m i n i s t r a s i N e g a r a tahun 1940-an banyak ditekankan pada tahun-tahun terakhir, dan bahwa alasan untuk mempertahankan penolakan tersebut tidak pernah dimaksudkan untuk memberi argumen bahwa apa yang disebut administrasi dan politik tidak dapat dipisahkan secara total. Para penentang pada tahun 1940-an hanya ingin menekankan bahwa para pelaksana administrasi negara, seperti juga anggota badan legislatif, membuat keputusan-keputusan politik dan kebijaksanaan politik. Administrasi negara selalu menjalankan kekuasaan dan berkuasa atas pelaksanaan kekuasaan demi kepentingan rakyat (pro bonopublico), membantu pemegang kekuasaan memerintah lebih efektif. Anggapannya bahwa setiap orang memperoleh keuntungan dari pemerintahan yang baik perhatian terhadap kekuasaan tertutupi oleh dikotomi yang mencolok antara politik dan administrasi. Dikotomi tersebut lebih mempertahankan keduanya terpisah, sesungguhnya memberikan kerangka dalam menjalankan politik dan administrasi secara bersama-sama dikotomi menyebabkan lebih tingginya atas keterwakilan, rasionalitas di atas kepentingan sendiri, akhirnya dikotomi ditolak bukan karena dikotomi tersebut memisahkan politik dan administrasi, melainkan karena menggabungkan keduanya dengan cara yang melanggar norma-norma pluralis ilmu politik pasca perang. administrasi daripada politik; efisiensi di Yang muncul bersamaan dengan tantangan terhadap dikotomi politik tradisional/administrasi adalah suatu pertentangan tentang hal yang mendasar bahwa tidak ada sesuatu yang disebut "prinsip" administrasi. Pada tahun 1946, Simon memberikan gambaran Administrative Behavior dalam artikel yang diberi judul sangat tepat yaitu The Proverbs of Administration yang diterbitkan dalam Public Administration Review. Pada tahun berikutnya, dalam jumal yang sama, Robert A. Dahl menerbitkan The Science of Public Administration: Three Problems. Dalam karangan ini, ia berpendapat, perkembangan universal tersandung oleh adanya halangan berbagai pertentangan mengenai hal-hal yang paling utama dalam organisasi, perbedaan kepribadian individu, dan kerangka social, yang berbeda dari kebudayaan satu ke kebudayaan lainnya. Sebagian karya Waldo juga mencerminkan tema ini. Karyanya yang berjudul The Administrative State: a Study of prinsip-prinsip administrasi yang 48 Drs. Muhammad, M.Si
P e r k e m b a n g a n A m i n i s t r a s i N e g a r a Political Theory of American Public Administration (1948) menyerang gagasan prinsip-prinsip Immutable administrasi, ketidakkonsistenan metodologi yang digunakan dalam menentukan prinsip-prinsip tersebut, serta sempitnya "nilai-nilai" ekonomi dan efisiensi yang mendominasi pemikiranpemikiran administrasi. Pengujian yang paling terperinci mengenai gagasan-gagasan prinsip, muncul pada 1947; yaitu dalam buku Simon, Administrative Behavior: a Study of Decision-Making Processes in Administration Organization. Simon menunjukkan bahwa dalam setiap "prinsip" administrasi ada counterprinsip sehingga menyebabkan keseluruhan ide dari prinsip-prinsip tersebut dapat dibantah. Sebagai contoh, literatur tradisional administrasi menyatakan bahwa birokrasi harus mempunyai "lingkup pengawasan" yang sempit agar pesan-pesan bisa disampaikan dan dilaksanakan secara efektif. Lingkup pengawasan berarti bahwa manajer selayaknya hanya akan "mengawasi" sejumlah bawahan yang terbatas. Sesudah melebihi (otoritas'hanya dibedakan atas banyaknya), jumlah penyampaian perintah menjadi semakin kacau dan pengawasan semakin tidak efektif, bahkan hilang. Suatu organisasi yang menerapkan prinsip lingkup pengawasan yang sempit akan mempunyai grafik organisasi yang "tinggi". tertentu, Lingkup pengawasan mengambil pengertian sampai pada satu titik. Sebelumnya, sebagaimana dilihat oleh Simon, literatur mengenai administrasi memperlihatkan kekuatan yang sama bagi prinsip lainnya, bahwa bagi suatu organisasi, untuk memaksimasi komunikasi yang efektif dan mengurangi pemutarbalikan (dan dengan demikian memperbesar responsitas dan memperketat pengawasan), sebaiknya tingkat hierarki dibuat serendah mungkin, yaitu struktur hierarki yang "datar". Logika yang mendasari prinsip ini adalah semakin sedikit orang yang harus nienyampaikan pesan, baik ke tingkat atas maupun bawah semakin lebih memungkinkan pesan tersebut sampai pada tempat yang dituju dengan relatif dan tidak rusak. Hierarki datar yang diperlukan birokrasi agar sesuai dengan prinsip-prinsip administrasi haruslah mempunyai grafik organisasi. Sebelum pertengahan bab ini, dua pilar yang menentukan Administrasi negara, yaitu dikotomi politik/administrasi dan prinsip- prinsip administrasi telah ditinggalkan oleh kalangan intelektual Universitas Malikussaleh 49
P e n g a n t a r I l m u A d m i n i s t r a s i N e g a r a administrasi ini menyebabkan administrasi negara terpaksa mengambil ciri-ciri epistimologi yang berbeda. yang kreatif. Ditinggalkannya dua pilar E. Reaksi terhadap Berbagai Tantangan (1947-1950) Pada tahun yang sama (1947), ketika menyerang dasar-dasar Administrasi negara dalam Administrative Behavior, Simon memberikan alternatif kepada paradigma yang lama. Menurut Simon, paradigma administrasi negara yang baru seharusnya memiliki dua macam ahli administrasi negara yang bekerja secara secara serasidan saling, memberi dorongan yang memusatkan perhatian pada perkembangan "ilmu administrasi murni" yang didasarkan pada "dasar-dasar psikologi sosial secara saksama", dan kelompok lainnya yang lebih memusatkan perhatian pada "pembuatan kebijaksanaan umum". Usaha yang disebut terakhir ini tentu berjangkauan luas. Dalam pandangan Simon, pembuatan kebijaksanaan umum "tidak akan berhenti sampai menelan keseluruhan ilmu politik; serta harus berusaha menyerap ekonomi dan psikologi". Meskipun demikian, keduanya, administrasi murni" dan "pembuatan kebijaksanaan umum', menjadi komponen yang saling memperkuat, "Tidak akan timbul masalah yang menyebabkan dua perkembangan administrasi negara tidak berdampingan karena keduanya tidak berada dalam jalur konflik dan bertentangan. Meskipun usulannya menekankan masalah kecermatan dan sifat normatif, Simon menghendaki agar pertama, "ilmu murni" ditunda dulu oleh para sarjana administrasi negara. Karena suatu hal, ada gangguan dalam masalah POSDCORB ini, yajtu mengenai dasar dari pencaplokan "ilmu murni"; para penentang pada tahun 1940-an telah menunjukkan bahwa prinsip administrasi merupakan ungkapan ilmu yang sangat jelas; dan konsekuensinya, administrasi negara semakin skeptis karena gejala administrasi harus dimengerti dengan istilah-istilah yang keseluruhannya bersifat ilmiah. Kedua, Simon berpendapat bahwa psikologi sosial memberikan dasar pemahaman terhadap pelanggaran tingkah laku administrasi yang tidak bagi ahli administrasi negara dianggap asing dan menyenangkan; karena banyak dan ahli tersebut tidak terlatih dalam psikologi sosial. Ketiga, karena ilmu dipandang sebagai "bebas nilai" ini, diikuti bahwa "ilmu administrasi" secara logis akan melarang, 50 Drs. Muhammad, M.Si
P e r k e m b a n g a n A m i n i s t r a s i N e g a r a ahli administrasi negara dari apa yang mereka rasa sebagai sumber masalah: teori politik normatif, konsep kepentingan umum, dan keseluruhan macam nilai kemanusiaan. Sementara itu, penafsiran ini menghentikan penafsiran yang salah atas pemikiran Simon yang sangat luas (dapat dimengerti, mungkin, segera sesudah terbitnya buku pendapat Golembiewski, meskipun mendapat reaksi yang keras. Administrative Behavior), sebagaimana Serangan yang dilancarkan oleh Simon dan para pengikutnya yang juga penentang paradigma tradisional, jelas tidak hanya ditujukan kepada kebanyakan ilmuwan politik, tetapi juga kepada ilmuwan administrasi negara. Bagi Simon dan pengikutnya, ilmuwan administrasi negara memiliki pemikat dan tongkat pendorong, bukan hanya untuk tetap berada di dalam ilmu politik, tetapi juga untuk memperkuat berbagai kaftan konseptual antara kedua bidang ini. Pemikat tersebut adalah pemeliharaan konseptual yang logis antara administrasi dan politik, yaitu proses pembuatan keputusan umum. Administrasi negara menganggap tahap-tahap "internal" dari proses itu: pembentukan kebijaksanaan umum di dalam hirokrasi dan penyampaiannya kepada masyarakat. Ilmu politik dipandang menganggap tahap-tahap "eksternal" dari proses: tekanan-tekanan dalam masyarakat yang menyebabkan perubahan sosial politik. Ada logika tertentu yang mempertahankan kaitan-kaitan ini dalam masalah keuntungan epistemologi di kedua bidang ini. Tongkat pendorong, sebagaimana telah kami sebut tadi, mempunyai prospek yang agak suram karena hanya melengkapi kembali untuk menjadi apa yang secara teknik berorientasi "ilmu murni" yang dapat kehilangan kaitan terhadap realitas sosial politik dalam usaha-usaha penanaman rekayasa mentalitas pelaksana administrasi negara. Kalangan ilmuwan politik mulai menahan pertumbuhan tanpa loiken(lali dari ilmu administrasi negara dan mempertanyakan bidang orientasi kegiatannya pada awal pertengahan tahun 1930-an. Ilmuwan politik lebih dari sekadar membela pelayanan umum dan melaksanakan program yang telah mereka persiapkan, seperti yang telah mereka lakukan pada tahun 1914, yang mulai menghendaki agar meminja kata-kata Lynton K. Caldwell, "mengilmiahkan pemahaman" para eksekutif, lebih dari sekadar "tindakan yang didasarkan pengetahuan" di kalangan pelaksana administrasi negara. Pada tahun 1952, Roscoe Martin menulis sebuah artikel yang Universitas Malikussaleh 51
P e n g a n t a r I l m u A d m i n i s t r a s i N e g a r a diterbitkan dalam American Political Science Review yang menghendaki diteruskannya ilmu politik dalam administrasi negara". "dominasi Sebelum Perang Dunia II, ilmuwan politik berada di bawah senjata penuuh, dan kurang memberikan kesempatan subbidangnya yang mempunyai prestise tinggi melepaskan diri. Ilmu ini sangat terguncang oleh "revolusi pendekatan tingkah laku" yang terjadi pada ilmu-ilmu sosial yang lain. Asosiasi Ilmu Politik Amerika mengalami kesulitan keuangan yang sangat berat. Para ilmuwan politik sadar baliwa tidak hanya ilmuwan administrasi negara yang mengancam untuk memisahkan diri, tetapi juga subbidang lain, seperti hubungan internasional yang berada dalam ketidakpastian. Bagi kedua ilmu tersebut (administrasi dan hubungan internasional) dan ilmu sosial, hal itu merupakan bukti bahwa ilmu politik semakin kurang dihormati oleh para sarjana dibidang lainnya. Pembentukan Yayasan Ilmu Pengetahuan Nasional tahun 1950 memberikan amanat kepada semua yang menaruh perhatian bahwa kedua perwakilan ilmu pengetahuan federal menganggap ilmu politik menjadi anggota baru dari ilmu-ilmu sosial. Pada tahun 1953, David Easton menentang penempatan yang kurang tepat tersebut dalam bukunya yang sangat berpengaruh, The Political System. F. Administrasi Negara sebagai Ilmu Politik (1950-1970) Sebagai akibat dari perhatian dan kritik-kritik konseptual yang mengalir, administrasi negara melompat ke belakang dengan serta- ilmu politik. Hasilnya adalah merta ke dalam diperbaharuinya kembali penentuan lokus, yaitu birokrasi pemerintah, tetapi dengan demikian kehilangan fokusnya. Haruskah mekanisme pembuatan anggaran dan kebijaksanaan umum pegawai dikaji secara tersendiri? Atau, haruskah para ahli administrasi negara mempertimbangkan skema filosofi utama. administrasi Platonist (mereka menyebut Platon sebagai seorang ilmuwan politik) seperti Paul Appleby? Atau, haruskah mereka, sebagaimana dikemukakan oleh Simon, menggali bidang penyelidikan yang cukup baru, seperti sosiologi, administrasi niaga, psikologi sosial yang mereka hubungkan untuk analisis organisasi, dan pembuatan keputusan? Singkatnya, tahap penentuan ketiga ini, sebagian besar merupakan usaha menetapkan kembali kaitankaitan konseptual antara induk disiplin 52 Drs. Muhammad, M.Si
P e r k e m b a n g a n A m i n i s t r a s i N e g a r a administrasi negara dan ilmu politik. Akan tetapi, konsekuensinya adalah keharusan "sibuk mendefinisikan" bidang ini, paling tidak, dalam masalah fokus analisisnya, "keahlian" utamanya. Dengan demikian, tulisantulisan bidang administrasi negara pada 1950-an banyak membahas "penekanan". "bidang-bidang yang penting", atau bahkan seperti "sinonim" ilmu. politik. Administrasi negara sebagai bidang studi yang dapat diidentifikasi mulai menurun secara spiral. Kemerosotan yang terjadi sebelum akhir dekade 1960-an ini mulai membaik pada 1960-an. Pada 1962, administrasi negara tidak lagi termasuk dalam subbidang ilmu politik di dalam laporan Komite Ilmu Politik sebagai Disiplin Asosiasi Ilmu Politik Amerika. Pada 1964 sebagian besar survei yang dilakukan oleh para ilmuwan politik menunjukkan adanya perubahan minat dalam administrasi negara umumnya. Pada tahun 1967, administrasi negara tidak muncul di dalam pertemuan tahunan Asosiasi Ilmu Politik Amerika. Pada 1968, Waldo menulis, "banyak ilmuwan politik yang tidak memihak administrasi negara merasa tidak tertarik dan bahkan bermusuhan dengan ilmu politik. Mereka akan segera membebaskan diri dari masalah ini." Dia menambahkan bahwa administrasi negara "tidak menyenangkan dan warga negara kelas dua". Antara 1960 dan 1970, hanya empat persen dari semua artikel yang diterbitkan dalam lima jurnal politik terkemuka yang membahas administrasi negara. Pada 1960-an, "tipe AN" (Administrasi Negara), sebutan yang sering ilmu politik, cukup banyak diberikan dalam membongkarbalikkan jurusan ilmu politik. fakultas-fakultas Paling tidak, ada dua perkembangan Yang terjadi selama periode yang cukup mencerminkan adanya perbedaan dalam ilmuwan masalah cara mengurangi ketegangan antara para secara berangsur-angsur: administrasi dan peningkatan penggunaan, instrumen studi epistemologi, perbandingan, dan pembangunan administrasi yang pasang surut sebagai subbidang administrasi negara. ilmuwan politik kasus sebagai Kasus dalam administrasi negara adalah: Gambaran peristiwa yang menentukan atau menyebabkan suatu keputusan atau keputusan-keputusan oleh pelaksana administrasi negara atau administrator. Beberapa laporan memperlihatkan bahwa faktor kepribadian, legal, institusional, politik, ekonomi, serta faktor- Universitas Malikussaleh 53
P e n g a n t a r I l m u A d m i n i s t r a s i N e g a r a faktor lainnya yang mengelilingi proses pembuatan keputusan. Akan tetapi, tidak ada usaha untuk menerangkan hubungan-hubungan kausal yang absolut. Spekulasi pikologis dihindari walaupun terdapat pola perilaku berulang-ulang berusaha untuk membuat pembaca merasa benar-benar terlibat. Seluruh perhatian dipusatkan pada pembuatan keputusan permasalahan pembuatan keputusan lebih diseleksi bagi tindakan yang melibatkan kebijakan dibandingkan dengan msalah-masalah teknis. Pada umumnya, kasus ditulis dari pendapat peneliti yang objektif, tetapi dengan pusat perhatian pada kegiatan seseorang atau kelompok. Perkembangan metode kasus dimulai pada 1930 yang kebanyakan di bawah prakarsa Komite Administrasi Negara Lembaga Penelitian Ilmu Sosial. Secara tipikal, kasus yang dicatat dalam laporan oleh pelaksana administrasi negara adalah mengenai masalah-masalah manajerial dan memecahkannya. Pada 1940-an, kerangka kerja ini memberikan jalan bagi konsep baru di Sekolah Tinggi Administrasi Negara di Universitas Harvard Yang mengikuti definisi Stein mengenai kasus administrasi negara. Kerja sama empat universitas, dengan dukungan dana yang dihasilkannya, disebut Komite Kasus Administrasi Negara. Komite tersebut akhirnya menyebabkan perlunya didirikan Program Kasus Antar-Universitas pada 1951 yang sampai sekarang menerbitkan studi-studi kasus administrasi negara. Pentingnya studi kasus bagi perkembangan administrasi negara adalah suatu yang istimewa, yang agak terpisah dari hakikat nilai metode kasus sebagai dasar pemikiran pengajaran simulasi dan wahana yang sangat efektif untuk menerangkan masalah pilihan moral dan tingkah laku dalam lingkungan administrasi. Waldo merasa yakin, munculnya metode kasus pada akhir 1940-an dan perkembangannya selama 1950-an mencerminkan tanggapan para ahli administrasi negara terhadap "revolusi behavioral" pada ilmu- ilmu social pada umumnya. Di satu pihak, kelompok tradisional administrasi negara, khususnya yang dimasuki bidang ini pada akhir 1930-an, menerima metode kasus sebagai instrumen untuk menjadi bersifat empiris dan "behavioral". Dengan demikian, menyajikan jalan dalam menetapkan kembali kaftan antara bidang mereka dan ilmu politik. Studi kasus juga menawarkan alternatif yang menyenangkan bagi apa yang diharapkan Simon sebagai "ilmu 54 Drs. Muhammad, M.Si
P e r k e m b a n g a n A m i n i s t r a s i N e g a r a administrasi negara murni" yang mungkin akan memerlukan perlengkapan metodologi lagi. Di Pihak lain, para ahli administrasi negara yang memasuki bidang ini, yang secara akademis mendapat pendidikan pada saat behavioralis sangat menjadi mode, tidak mengkhususkan studi kasus sebagai jawaban terhadap tantangail behavioralis, tetapi sementara itu setuju bahwa, studi kasus tidak mudah cocok. Selain itu, juga ada kelompok ketiga administrasi negara pada 1950-an dan 1960-an yang menganut metode studi kasus: bekas birokrat yang kadang-kadang disewa oleh Departemen Ilmu Politik ketika kalangan administrasi negara kurang mendapatkan penghargaan dalam keahliannya, namun keperluan mahasiswa relatif mendesak. Kelompok ini menghargai pendekatan akademis terhadap bidang yang diidentikkan terkait dengan penggunakan studi kasus mencerminkan keadaan administrasi pada saat itu: Kalangan sarjana yang tidak bersemangat, terisolasi dari koleganya, tetapi mencoba mengatasinya hanya dengan cara yang mereka ketahui. Akan tetapi, generalisasi ini tidak berlaku bagi situ kelompok "tipe AN": Kelompok yang berkecimpung pada bidang yang sedang mode (yang secara financial merupakan lahan subur) dari perbandingan administrasi dan pembangunan administrasi. Perbandingan dan pembangunan administrasi negara lintas budaya (cross-cultural public administration), yang disebut juga pendekatan komparatif, merupakan bidang baru dari administrasi Mlgara. Sebelum ditinggalkannya prinsip-prinsip administrasi negara, ada anggapan bahwa faktor-faktor budaya. tidak tidak menyebabkan perbedaan di berbagai lingkungan administrasi kawmi prinsip selamanya adalah prinsip. Sebagaimana dikatakan oleh White pada 1936, suatu prinsip administrasi negara adalah pedoman kegiatan administrasi negara bagi Rusia seperti juga Inggris Raya, pedoman administrasi negara Irak, seperti juga Amerika. Selain itu, Dahl, Waldo, dan lain-lain, pada akhirnya menunjukkan bahwa faktor-faktor budaya akan menyebabkan administrasi negara pada suatu wilayah budaya berbeda dengan wilayah budaya lainnya. Kenyataannya, pada akhir 1940-an, mata kuliah administrasi negara muncul di berbagai katalog di universitas. Pada 1950-an, Asosiasi Ilmu politik Amerika, Perhimpunan Masyarakat Amerika mengenai administrasi negara dan Kantor Administrasi Negara membentuk panitia khusus atau memberi sponsor konferensi-konferensi khusus Universitas Malikussaleh 55
P e n g a n t a r I l m u A d m i n i s t r a s i N e g a r a mengenai perbandingan administrasi negara. Semangat segar datang pada 1962 ketika Kelompok Pembangunan Administrasi (KPA yang didirikan 1960) dari erhimpunan Masyarakat Amerika mnegenai administrasi negara menerima dana keuangan dari Ford Foundation yang secara keseluruhan kurang lebih berjumlah $500.000. sedang berkembang. Selain itu, ia juga muncul dari kepentingan politik dalam menahan "kemajuan komunisme", khususnya di Asia dengan memasuki birokrasi yang terdiri atas elite lokal yang telah mapan. Keputusan pemberian bantuan secara besar-besaran ini dimulai pada saat meningkatnya ketegangan Perang Dingin. Pemberian bantuan kepada negara-negara dunia ketiga ditekankan khusus untuk meningkatkan subbidang perbandingan administrasi negara yang disebut pembangunan administrasi yang memusatkan pada negara- negara sedang berkembang. Ironisnya, pelaksanaan (kalau sekiranya tidak naif), motivasi Ford Foundation yang mendasari pembiayaan perbandingan dan pembangunan administrasi jarang sekali dibagi oleh para penerima dana Ford Foundation tersebut. Perbandingan administrasi negara, sebagaimana diterangkan Ferrel Heady, memusatkan pada lima "permasalahan motivasi" sebagai kegiatan ilmiah, yaitu pencarian teori; dorongan bagi aplikasi praktis; sumbangan bagi periluasan perbandingan politik; perlunya peneliti yang terlatih dalam tradisi hukum administrasi; dan analisis perbandingan berbagai masalah administrasi yang ada. Banyak karya tentang perbandingan administrasi strasi negara yang berkisar ide- ide Fred W. Riggs, yang "menangkap" (meminjam penilaian Henderson) awal kepentingan Amerika akan administrasi negara di negara-negara sedang berkembang, yang akhirnya menjadi pengarang yang sangat produktif dan banyak memberikan sumbangan kepada perkembangan teori perbandingan administrasi negara pada tahap-tahap awal perkembangannya. Mulai 1960 hingga 1970, saat bidang ini mendominasi administrasi negara, Riggs menjabat sebagai Ketua Kelompok Perbandingan Administrasi (KPA). Maksud Riggs dan perbandingan administrasi negara yang pada umumnya menggunakan bidang mereka sebagai sarana perdebatan dan penguatan teori administrasi negara. Dengan meminjam terminologi Rigss, perbandingan administrasi dengara harus bersifat empiris, nomotetis, ekologis, dan lebih kurang, faktual 56 Drs. Muhammad, M.Si
P e r k e m b a n g a n A m i n i s t r a s i N e g a r a dan ilmiah, dapat digeneralisasikan, sistematis dan nonparokial. Dalam penekanan demikian, selalu ada kuantum jarak dalam tingkatan KPA bagi kajian-kajian yanng semata-mata berdasarkan pada pengalaman Amerika. Di samping kenyataan bahwa perbandingan administrasi negara mempunyai masalah disiplin ilmu, yang sekurang- kurangnya tinggi, dibanding dengan bidang lebih sejajar-kalau administrasi negara lainnya- ada ketegangan ganda dalam pelaksanaan yang berlawanan dengan tujuan spektrum analisis perbandingan administrasi negara yang menimbulkan berbagai permasalahan integrasi konseptual. Tekanan pertama berasal dari administrasi negara, dan yang kedua berasal dari ilmu politik. tidak Administrasi negara mempunyai dua perbedaan, dan masing-- masing mempunyai kajian perbandingan subbidangnya. Bidang yang lebih besar, nyata dan jelas dipagari batas budaya. Bertahannya parochialisme administrasi negara Amerika mempunyai banyak ilmu-ilmu yang mendasarkan kesamaan dengan parochialisme pendekatan tingkah laku pada umumnya, mengandung empat pemikiran pokok: 1. semua teori empiris meletakkan nilai-nilai pedoman pelaksanaan metode ilmiah, 1. semua teori empiris meletakkan nilai-nilai pedoman pelaksanaan metode ilmiah, 2. pemilihan pokok masalah kajian selalu mencerminkan sosialisasi peneliti di dan untuk masyarakatnya, 3. karena manusia merupakan objek studi di dalam ilmu-ilmu yang menganut pendekatan tingkah-laku, nilai-nilai, sudut pandang, dan budaya harus dimasukkan sebagai bagian dari teori yang dikembangkan, khususnya sebagai variabel intervensi (intervene-tioning variables) di dalam analisis korelasional, 4. di dalam praktik, penggunaan teori dan data administrasi negara tidak dapat tidak, harus digaris batas budaya. Perbedaan kedua bahwa administrasi negara pada umumnya dengan perbandingan administrasi khususnya, mempunyai masalah pertentangan antara praktik dan teori. Dari awalnya, administrasi negara di Amerika berusaha "berorientasi praktis" dan terlibat dengan "dunia nyata". Sementara itu, perbandingan administrasi negara dari awal berkecimpung dengan "pembangunan teori" dan Universitas Malikussaleh 57
P e n g a n t a r I l m u A d m i n i s t r a s i N e g a r a mencari ilmu pengetahuan demi ilmu pengetahuan itu. Kepercayaan pada keilmiahan semakin menjadikan tanda yang tidak baik bagi subbidang ini. Juru bicara ketua bidang keuangan KPA, Ford Foundation, menyebutkan, semua kegiatan berteori dan kajian ini akan berarti memajukan praktik administrasi negara, dan tiada seorang pun dalam perbandingan administrasi benar-benar menjawabnya. Dalam kenyataannya, pokok masalah yang dominan di antara anggota KPA (meskipun dengan kurang tegas di antara kalangan yang terlibat dalam pembangunan administrasi) tampak intelektual mereka, dan terns menjadi tongkat bagi senjata membangun teori sebagaimana yang dipersepsikan. Suatu survei keanggotaan KPA menunjukkan bahwa: Tidak ada seruan yang sungguh-sunggith untuk mengaitkan teoretisi dengan praktisi... demikian pula investasi sumber-sumber dalam rangka menggalakkan penelitian empiris maupun menjalankan kegiatan KPA ke dalam bidang-bidang praktis seperti latihan dan konsultasi.... Usulan untuk mengaitkan usaha-usaha KPA ke dalam bidang kegiatan diterima dengan cepat di kalangan respondent. Mungkin tidak mengejutkan, Ford Foundation menghentikan bantuannya kepada KPA pada 1971. Ketegangan antara ilmu politik dan perbandingan administrasi negara karena kurang bisa diidentifikasikannya sumber. Meskipun ada tumpang-tindih yang jelas antara perbandingan administrasi negara dan perbandingan politik khususnya tingkat kesejajaran perkembangan kedua subbidang tersebut, umur rata-rata para partisipan, dan kemiripan pandangan dan tujuan, kedua bidang kajian tersebut pada dasarnya tetap terpisah. Sebagaimana dilihat oleh Waldo; Meskipun terkadang ada konferensi dan panel bersama, keduanya tetap terpisah dan tidak banyak saling meminjam. Mahasiswa Perbandingan Administrasi Negara mendapatkan "model" yang paling bergengsi dari Perbandingan politik yang secara konseptual salah atau tidak relevan, dan hal ini juga berlaku sebaliknya bagi mahasiswa Perbandingan Politik. Karena mendasarkan pada spekulasi belaka, boleh jadi, disebabkan kemiripan perbandingan administrasi negara dengan perbandingan politik dalam masalah lokus, fokus, metodologi, dan nilai-nilai, kalangan ahli perbandingan administrasi negara bergelut dalam ketiadaan identitas konseptual yang seharusnya mereka 58 Drs. Muhammad, M.Si
P e r k e m b a n g a n A m i n i s t r a s i N e g a r a bekerja sama dengan para ahli perbandingan politik; suatu pengamatan yang boleh jadi mengandung butir kebenaran. Akan tetapi, identitas apa pun, bagi kedua subbidang tersebut, selalu sukar dipahami. Sebagai subbidang studi, perbandingan administrasi negara adalah produktif dan aktif; laporan-laporan kematiannya prematur, meskipun perkembangan bidang ini telah sampai pada titik kritis, meskipun pada 1969 KPA telah menerima anggota lebih dari 500. Pada 1973, kelompok ini dibubarkan dan disatukan dengan Komite Internasional Masyarakat Amerika 111(lilgenai administrasi negara. Sehubungan dengan itu, jurnal utamanya, The Journal of Comparative Administration dibubarkan, tahun penerbitannya. setelah lima Mungkin Golembiewski yang paling baik mengikhtisarkan dilema (atau ia sebut "fiksasi") perbandingan dan pembangunan apa yang administrasi pada 1970-an, "administrasi negara harus memberi perhatian penuh pada kenyataan bahwa kegagalan perbandingan administrasi pada pokoknya disebabkan tidak lain dari pengalaman kegagalan yang dipaksakan sendiri. Ia meletakkan tujuan yang tidak bisa dicapai, yaitu pada permulaannya, dan tetap memilih untuk mencari model dan teori yang komprehensif untuk mendefinisikan diri". G. Administrasi Negara sebagai Ilmu Administrasi (1956-1970) Untuk sebagian, karena status keanggotaannya yang kelas dua di dalam departemen ilmu politik, beberapa ahli administrasi negara mulai mencari alternatif. Meskipun Paradigma 4 ada pada waktu yang bersamaan dengan Paradigma 3, ia tidak pernah menerima dasar dukungan yang luas ketika ilmu politik mendapatkannya dari para ahli administrasi negara sebagai paradigma. Meskipun demikian, pilihan ilmu administrasi adalah suatu altenatif yang viable sejumlah sarjana yang penting di dalam administrasi negara. Baik dalam paradigma ilmu politik maupun ilmu administrasi, suatu tidak kebenaran yang penting bahwa administrasi negara mempunyai identitas dan keunikannya di dalam membatasi beberapa konsep yang "lebih besar". Istilah ilmu administrasi di sini digunakan sebagai penangkap semua frasa, bagi kajian di dalam teori organisasi dan ilmu manajemen. Teori organisasi (yang dibahas dalam Bab 2), terutama menggambarkan berbagai pekerjaan para ahli psikologi sosial, administrasi niaga, sosiologi, serta ahli administrasi negara untuk Universitas Malikussaleh 59
P e n g a n t a r I l m u A d m i n i s t r a s i N e g a r a lebih memahami perilaku organisasi, terutama menekankan pada penggambaran pekerjaan para ahli riset statistik, analisis sistem, ilmu komputer, ekonomi, serta ahli administrasi negara untuk mengukur efektivitas program agar lebih cermat dan meningkatkan efisiensi manajemen. Sebagai paradigma, ilmu administrasi menyajikan fokus, bukan lokus. la menawarkan teknik, sering tekniknya sangat canggih, yang menuntut keahlian dan spesialisasi, tetapi untuk bidang apa keahlian tersebut harus diterapkan tidak dijelaskan. Sebagaimana pada Paradigma 2, administrasi adalah administrasi di mana pun ia ditemui; fokus lebih diperhatikan daripada lokus. Sejumlah perkembangan, di antara banyak yang tercipta dari sekolah-sekolah dagang, membantu perkembangan paradigma ilmu administrasi. Pada tahun 1956, jurnal penting Administrative Science Quarterly diterbitkan oleh seorang ahli administrasi negara atas premis adanya pemisahan yang salah antara administrasi negara, niaga dan kelembagaan. Salah seorang ahli administrasi negara, Keith M. Henderson pada pertengahan tahun 1960-an menyatakan sanggahannya bahwa teori organisasi telah atau seharusnya menjadi pusat pembahasan administrasi negara. Tidak dapat dimungkiri bahwa pekerjaan keilmuan yang dilakukan oleh James G March dan Herbert A Simon dalam buku, Organizations (1958); Richard Cyert dan March dalam A Behavioral Theory of the Firm (1963); March dalam Handbook of Organizations (1965); dan James D Tho mpson dalam Organizations in Action (1967) telah memberi alasan kuat untuk memilih ilmu administrasi sebagai paradigma administrasi niaga. tahun 1960-an, "Pengembangan organisasi" semakin banyak mendapat perhatian sebagai bidang khusus ilmu administrasi, menawarkan alternatif ilmu politik yang menarik bagi banyak ahli administrasi negara: Pengembangan organisasi sebagai sebuah bidang ilmu, berakar pada psikologi sosial dan nilai: "demokratisasi" birokrasi, baik negara maupun swasta, dan swaaktualisasi para anggota perseorangan dari organisasi. Karena nilai-nilai inilah, pengembangan organisasi dipandang generasi muda ahli administrasi negara sebagai tawaran bidang riset yang sangat cocok dalam kerangka ilmu administrasi. Nilai-nilai demokrasi bisa dipertimbangkan, aspek normatifnya bisa segera diulas, dan Pada awal. 60 Drs. Muhammad, M.Si
P e r k e m b a n g a n A m i n i s t r a s i N e g a r a keketatan ilmiahnya bisa segera diterapkan. Yale University merupakan promotor utama gagasan pengembangan organisasi dalam administrasi negara; para lulusannya memang bergelar doktor ilmu politik, tetapi transkrip mereka penuh dengan pembahasan manajemen industri. intelektual dan metodologi Ada satu masalah dalam rute ilmu administrasi. Seandainya ia terpilih sebagai satu-satunya fokus administrasi negara, masih adakah administrasi negara? Sekalipun tidak terdapat prinsipprinsip universal dalam ilmu administrasi, ia berani berpendapat bahwa semua organisasi dan metodologi manajerial pada umumnya memiliki pola, karakteristik, dan kelemahan tertentu. jika ilmu administrasi dianggap sebagai sebuah paradigma, administrasi negara pun akan berubah. Paling tidak, hanya sebagai sebuah aspek pembahasan dalam ilmu politik atau hanya menjadi subbidang dari ilmu administrasi. Dalam praktiknya, ini sering berarti bidang ilmu administrasi niaga akan rnenyerap bidang ilmu administrasi negara. Apakah bidang studi yang mementingkan unsur keuntungan ini cukup memerhatikan nilai kepentingan umum yang vital sebagai salah-satu aspek ilmu administrasi, merupakan satu pertanyaan atas arti penting administrasi negara, yang bisa jadi jawabannya tidak memuaskan. Sebagian diterima konseptual ini, sekali lagi hanya sebagian, diakibatkan oleh pembedaan tradisional antara ruang lingkup negeri dan swasta pada masyarakat Amerika. Apa itu administrasi negara, apa lagi lainnya (misalnya administrasi swasta), dari apa yang menjadi garis pembeda keduanya merupakan dilema yang sulit dipecahkan hingga. bertahun-tahun. "dunia nyata" membuat pemisahan bidang kenegaraan/swasta semakin sulit ditentukansecara empiris, oleh kalanpnakademik sekalipun. Kontrak riset dan pengembangan, kompleks industri militer, peranan instansi-instansi regulator serta hubungan, mereka dengan pihak industri, dan keahlian yang semakin meningkat dari instansi-instansi pemerintah dalam menciptakan dan mengembangkan yang, teknik-teknik manajerial memengaruhi "sektor swasta" di setiap aspek kehidupan masyarakat AS, semuanya menyebabkan administrasi negara sulit dipahami, sehingga paradigmanya yang pasti sulit ditentukan. Kebingungan akan istilah negara di bidang administrasi memang bisa Fenomena canggih juga Universitas Malikussaleh 61
P e n g a n t a r I l m u A d m i n i s t r a s i N e g a r a dimengerti. Sebenarnya, ada seorang sarjana yang menyangkal adanya "administrasi negara", karena organisasi manajerial semakin banyak terkait dengan masalah-masalah negara, pemerintahan, dan politik sehubungan dengan semakin meningkatnya segi keterkaitan dalam masyarakat teknologi. Berawal dari kenyataan itu, saat ini para ahli administrasi negara mulai menerima bahwa kata negara dalam administrasi negara tidak bisa diartikan dalam makna institusi seperti masa sebelumnya. Kata tersebut kini diartikan sebagai makna filosofis, normatif, dan etika. Kata negara kini diartikan sebagai segala sesuatu yang memengaruhi kepentingan umum. Dengan demikian, Departemen Pertahanan misalnya, lebih cocok dikaji oleh administrasi negara, khususnya mengenai urusan kontrak dan hubungan politik dengan Perusahaan Penerbangan Lockhead, misalnya, yang diurus oleh administrasi niaga. jadi, makna tradisional dari kata negara telah ditinggalkan dan diganti dengan makna yang lebih dinamis dan normatif. Kini, ia tidak hanya membahas Departemen Pertahanan, juga meliputi hubungannya dengan pihak lain, misalnya dengan Lockhead. Dimensi baru ini menumbuhkan bidang studi baru yang disebut urusan umum. tetapi Ketegangan antara negara-swasta, kepentingan umum motif keuntungan yang dicerminkan paradigma ilmu administrasi tidak mempunyai peran apa pun untuk meredakan permasalahan lokus bagi administrasi. Konotasi kepentingan umum, ilmu administrasi bisa digunakan untuk keperluan apa saja, yang paling immoral sekalipun. Konsep penentuan dan penerapan kepentingan umum memberi tonggak pembatas bagi administrasi negara dan sebuah lokus untuk bidang studi ini. Akan tetapi, hal itu tidak akan banyak artinya jika setiap perhatian dalam konteks ilmu administrasi, seperti, fokus teori organisasi ataupun ilmu .manajemen, lebih condong kepada ilmu politik. Jika Paradigma 4 memang demikian halnya, para ahli administrasi negara terpaksa menguasai lebih banyak teknologi manajemen agar mereka bisa lebih memahaminya dalam konteks pemerintahan. Ini akan menyingkirkan banyak pertimbangan nilai (kecuali nilai efisiensi ekonomi) sehingga para ahli itu pun mulai 62 Drs. Muhammad, M.Si
P e r k e m b a n g a n A m i n i s t r a s i N e g a r a berfikir secara filosofis (bukan lagi secara institusional) mengenai arti sesungguhnya kata negara dari administrasi negara. H. Kekuatan Administrasi Negara Baru (1965-1970) Meskipun administrasi negara sangat kontras keberadaannya selama berlangsungnya Paradigma 3 dan 4, ia memiliki benih pembaruan sendiri. Proses ini, yang sama sekali tidak disadari pada waktu terpisah, namun komplementer. Yang satu adalah perkembangan program-program interdisipliner dalam "ilmu pengetahuan, teknologi dan kebijakan umum (atau dalam terminologi yang lain) di universitas-universitas terkemuka, adalah munculnya "administrasi negara baru". itu, mengarah pada dua hal yang sedangkan yang satu lagi Evolusi "ilmu pengetahuan dan masyarakat" pada kurikulum universitas terjadi selama akhir tahun 1060-an. Hal ini merupakan isyarat intelektual dari minat akademik yang lebih dalam dan baru atas hubungan antara pengetahuan dan kekuasaan, birokrasi dan demokrasi, teknologi dan manajemen, serta kaitannya dengan "teknobirokratik". Program-program ini meskipun sangat bersifat interdisipliner, sering didominasi oleh para ahli administrasi negara yang masih bercokol di departemen ilmu politik. Pada akhir 1960-an, terdapat sekitar 50 program seperti ini, yang sebagian besar dipegang oleh lembaga-lembaga akademik yang paling terkemuka. Karma adanya fokus baru atas ilmu pengetahuan, teknologi dan kebijakan umum inilah, para ahli administrasi negara yang waktu itu ilmu politik menuntut masih bersatu dengan departemen pembedaan ini mampu intelektual selama 1960-an. Tindakan mengimbangi kendurnya identitas disipliner yang juga menimpa administrasi negara. Munculnya identitas yang diperbaharui ini sebagian disebabkan oleh fokus ilmu pengetahuan, teknologi, dan kebijakan umum yang secara konseptual tidak berlandaskan tesis pluralis seperti yang dianut oleh ilmu politik, Fokus tersebut memang lebih bersifat elitis daripada pluralis, sintesis daripada spesialitatif, serta lebih hierarkis daripada komunal. Dari kondisi tersebut, muncul perkembangan kedua, yakni lahirnya "administrasi negara yang baru. Pada tahun 1968, Waldo, sebagai guru besar humaniata Universitas Albert Schweitzer di Syracuse (negara bagian New York), mensponsori sebuah konferensi Universitas Malikussaleh 63
P e n g a n t a r I l m u A d m i n i s t r a s i N e g a r a para ahli administrasi negara generasi muda untuk membahas administrasi negara yang baru tersebut. Hasil konferensi ini judul The New Public Administration: The dibukukan dengan Minnowbrook Perspective. Buku, ini sampai sekarang merupakan buku pedoman pokok dalam mempelajari administrasi negara yang baru. fenomena-fenomena tradisional seperti efisiensi, efektivitas, soal anggaran, atau teknik- teknik administrasi. Sebaliknya, administrasi negara baru sangat memerhatikan teori-teori normatif, filosofi, dan aktivisme. la banyak membahas hal-hal yang berkaitan dengan nilai, etika, perkembangan para anggota secara individual dalam organisasi, hubungan birokrasi dengan pihak yang dilayaninya, dan masalah-masalah yang lugs seperti urbanisasi, teknologi, dan kekerasan. jika ada penekanan baru dari administrasi negara yang baru, penekanan itu ada dari segi moral. Fokusnya tidak banyak membahas Dalam satu hal tertentu, administrasi negara baru secara dengan "ilmu politik yang baru; suatu gerakan yang terjadi secara berkesinambungan dari generasi muda ahli ilmu politik untuk menyudahi paradigma "revolusi perilaku" yang merriang semakin lemah serta menggantinya dengan yang lebih normatif. Akan tetapi, jika kita kaji lebih dalam, administrasi negara baru ini merupakan seruan ilmu menuntut kemerdekaan administrasi negara dari ikatan ilmu politik (meskipun hal ini tidak terlaksana, bahkan pernah dianggap sebagai "politik baru birokrasi") dan ilmu administrasi (karma pendekatan ilmu administrasi lebih bersifat teknis daripada hofmatif). Gejala ilmu pengetahuan dan masyarakat serta administrasi negara baru tidak berumur panjang. Program-program, ilmu pengetahuan, teknologi, dan kebijakan umum terpecah menjadi sumber-sumber khusus bagi topik-topik, seperti sistem informasi, manajemen pertumbuhan, dan administrasi lingkungan. Administrasi negara baru gagal inemenuhi. ambisinya dalam merevolusikan disiplinnya. Akan tetapi, kedua gejala tersebut tetap memiliki pengaruh bagi administrasi negara. Mereka telah menyentakkan para ahli administrasi negara untuk mempertimbangkan kembali ikatan intelektual yang tradisional pada ilmu politik dan ilmu administrasi, 64 Drs. Muhammad, M.Si
P e r k e m b a n g a n A m i n i s t r a s i N e g a r a dan mendorong para ahli itu untuk merenungkan prospek otonomi akademik. Pada tahun 1970-an, muncul gerakan separatisme itu. I. Administrasi Negara sebagai Ilmu Administrasi Negara (1970-Sekarang) Meskipun kekacauan intelektual masih berlangsung, gagasan Simon pada tahun 1947, bagi dualisme akademik dari administrasi negara, mendapatkan validitasnya yang baru. Belum ada fokus bidang studi yang bisa disebut "ilmu administrasi yang murni". Yang ada adalah teori organisasi yang selama dua setengah dasawarsa terakhir memusatkan perhatiannya tentang bagaimana dan mengapa organisasi bekerja, bagaimana perilaku orang-orang di dalamnya dan mengapa demikian, serta bagaimana dan mengapa keputusan dibuat. la kurang membahas bagaimana hal-hal tersebut seharusnya terjadi. itu, kemajuan yang meyakinkan telah tercipta dalam Selain memperbaiki ilmu manajemen, dan penerapannya di sektor negara. teknik terapan dari Sedikit kemajuan dalam menggambarkan lokus dari bidang studi tersebut, atau dalam menentukan apa relevansi kepentingan umum, urusan umum dan "penentuan kebijakan umum" bagi para Ahli administrasi negara. Meskipun begitu, bidang ini menemukan faktor-faktor sosial fundamental tertentu, yang khas bagi negara-- negara lokusnya. Meskipun para ahli administrasi negara bebas menentukan pilihannya atas segenap fenomena tersebut, ada ketentuan-ketentuan yang harus mereka patuhi dalam menumbuhkan minat multidisipliner, yang menuntut sintesis kapasitas intelektual dan mengarah pada tema-tema yang mencerminkan kehidupan perkotaan, hubungan administratif antara organisasi-organisasi "negara" dan swasta, dan mempertemukan sisi teknologi dan sisi masyarakat. Pembedaan tradisional yang kaku atas sektor swasta dan negara semakin berkurang dalam paradigma administrasi negara yang baru ini, sejalan dengan makin luwes lokusnya. Terlebih lagi, para ahli administrasi negara semakin banyak memberi perhatian pada bidang ilmu lain yang memang tidak terpisahkan dari administrasi negara seperti ilmu politik, ekonomi politik, proses pembuatan kebijakan negara serta analisisnya, dan pemerkiraan keluaran (output) kebijakan. Aspek terakhir ini, dalam terbelakang, sebagai Universitas Malikussaleh 65
P e n g a n t a r I l m u A d m i n i s t r a s i N e g a r a beberapa hal, bisa dipandang sebagai sebuah pertalian antara penyusunan fokus dan lokus dari administrasi negara. Selanjutnya dapat ditegaskan bahwa diktat ini membahas administrasi negara yang telah tumbuh sebagai bidang ilmu tersendiri. Munculnya perguruan-perguruan tinggi, sekolah, dan jurusan yang khusus mempelajari administrasi negara jelas menunjukkan dianutnya Paradigma 5 di kalangan universitas. Antara tahun 1973-1978, jumlah sekolah profesionall tersendiri yang khusus mempelajari administrasi negara dan urusan umum itu jurusan khusus untuk meningkat sebesar 21%. Adapun meningkat 53%, Sebuah analisis atas kecenderungan ini mengungkapkan bahwa "sebagian besar mahasiswa yang belajar administrasi negara, ada Pada program-program studi di sekolah- sekolah profesional yang secara khusus mempelajari administrasi negara. Meskipun program studi administrasi negara yang masih berada di lingkungan ilmu politik juga meningkat, peningkatan tersebut lebih merupakan usaha dari perguruan tinggi yang relatif kecil untuk mempertahankan peminatnya di tengah suramnya sumber-sumber pendidikan, daripada usaha yang terencana untuk mempertahankan kurikulum administrasi negara yang masih merupakan cabang dari ilmu politik. Sekolah-sekolah umum ilmu administrasi yang biasanya mengajarkan gabungan ilmu administrasi niaga dan negara, jumlahnya berkurang lebih dari separuhnya selama periode 5 tahun, dan ini merupakan satu satunya peristiwa sebuah unit akademik menyusut jumlahnya sedemikian drastis dalam waktu yang relatif singkat. Mutu akademik dari lembaga pendidikan yang merupakan Sekolah profesional manajemen negara sangat tinggi (banyak di antaranya yang baru berdiri). Princeton, Indiana Wisconsin, Syracuse, Universitas Washington, Universitas California di Berkeley, adalah sejumlah contohnya. Selain itu, lembaga-lembaga pendidikan ini menempatkan prioritas tinggi bagi pendidikan seorang administrator negara. Sebagaimana dikemukakan oleh rektor Universitas Harvard (yang juga mengelola sekolah pemerintah John Fitzgerald Kennedy): .... Pihak universitas memiliki kesempatan dan tanggung jawab utama untuk mulai melaksanakan tugas melatih suatu korps orang-orang 66 Drs. Muhammad, M.Si
P e r k e m b a n g a n A m i n i s t r a s i N e g a r a yang terampil untuk menduduki posisi-posisi yang berpengaruh dalam kehidupan negara. Apa yang dibutuhkan tak kurang dari pendidikan sebuah profesi baru ... Saya sungguh amat menekankan arti penting upaya ini... Karena pihak universitas memikul tanggung jawab utama bagi pengadaan pendidikan latihan tingkat tinggi dalam masyarakat, mereka memiliki kesempatan dan kewajiban tersendiri untuk menyiapkan suatu profesi abdi masyarakat yang mampu menanggung tanggung jawab bangsa yang berat. Memang, gembira rasanya melihat lembaga-lembaga bahasa yang terkemuka mengakui pentingnya mendidik para administrator negara dan melakukan sesuatu atas adanya pengakuan itu. Akan tetapi, perlu diingat bahwa cakupan sepenuhnya atas pendidikan itu belum lagi pasti. Kecenderungan yang pasti dalam administrasi negara semakin menyemak. Salah satu kecenderungan tersebut adalah pertumbuhannya Asosiasi Nasional Sekolah Urusan Umum, yang merupakan asosiasi program bidang baru yang terkemuka di seluruh negeri, memiliki lebih dari 200 lembaga anggota pada tahun 1980 (pada dekade sebelumnya, lembaga anggotanya hanya berjumlah 60). Lebih dari 25.000 mahasiswa tetap dan sambilan terdaftar pada program administrasi negara tingkat master di tahun 1980. Lima tahun sebelumnya, jumlahnya hanya 8.000. agresifnya pendidikan administrasi negara dalam merekrut mahasiswa minoritas dan wanita. Pada tahun 1978, 11% dari mahasiswa tingkat MPA adalah orang kulit hitam, hampir 22% adalah wanita. Jumlah mahasiswa keturunan Latin, Indian pribumi Amerika dan mahasiswa asing juga meningkat secara dramatis selama tahun 1970-an. Kecenderungan lainnya adalah Sebagai rangkuman, administrasi negara semakin menonjol bukan hanya karena diakui kalangan universitas sebagai bidang akademik yang tersendiri (di banyak tempat, ilmu ini tidak hanya diajarkan sebagai sebuah jurusan, tetapi berupa sebuah perguruan tinggi tersendiri), tetapi bidang itu merupakan getaran semangat akademik, dan merupakan isyarat awal dari pembahan sosial. Jika negara harus ditangani dengan baik, menurut istilah Rektor Harvard, Bok, pihak universitas harus berperan langsung dalam proses pembentukan sikap dan pemikiran para abdi negara tersebut. Universitas Malikussaleh 67
P e n g a n t a r I l m u A d m i n i s t r a s i N e g a r a Khusus untuk Indonesia menunjukkan bahwa Administrasi Negara fokus pembelajarannya, banyak persoalan Administrasi Negara yang dihadapi oleh Pemerintahan Negara menghendaki penanganan yang intens. Lahirnya Perguruan Tinggi yang diarahkan khusus untuk peningkatan mutu Administrasi Negara sekaligus lahirnya jurusan jurusan Administrasi Negara, juga dibentuknya lembaga lembaga khusus seperti Lembaga Administrasi Negara (LAN) dan pendidikan kedinasan seperti APDN, STPDN dan IIP merupakan bukti konkrit betapa penting dan besarnya perhatian sekaligus persoalan yang dihadapi oleh Administrasi Negara demikian serius. Semuanya ini hanya bisa dilakukan melalui pembelajaran Administrasi Negara melalui lembaga lembaga yang khusus diarahkan untuk itu.- semakin
68 Drs. Muhammad, M.Si
A m i n i s t r a s i N e g a r a d a n K e b i j a k a n P u b l i k BAB V. ADMINISTRASI NEGARA DAN KEBIJAKAN PUBLIK A. Tuntutan Terhadap Administrasi Negara Masa Kini Perkembangan Ilmu Administrasi Negara telah mengalami pergeseran titik tekan dari administration of public di mana negara sebagai agen tunggal implementasi fungsi negara/pemerintahan, yang menekankan fungsi negara/pemerintahan dalam public service ke administration by public yang berorientasi pada public demand are differentiated dalam arti fungsi negara/pemerintah hanyalah sebagai fasilitator, katalisator yang bertitik tekan pada putting the customers in the driver seat, tidak lagi sebagai faktor atau aktor utama atau sebagai driving forces. Perubahan besar terjadi pada makna public yaitu makna sebagai negara menjadi makna public sebagai masyarakat. Pendekatan tidak lagi kepada negara tetapi lebih menitikberatkan pada oriented atau customer"s approach. Sesuai tuntutan lebih menitikberatkan kepada otoritas juga mengalami perubahan menjadi governance yang menitikberatkan kepada kompatibilitas di antara aktor kebijakan yaitu state (pernerintah), private (sektor swasta) dan civil society atau masyarakat madani (Utomo, 2005: 5). Seiring perubahan tersebut, kata public telah bergeser kearah kepentingan publik. perubahan tersebut, government yang Makna yang terkandung dalam kata publik beragam namun tersirat satu hal penting yaitu dalam kata publik harus berkaitan dengan kepentingan publik, kepentingan umum, kepentingan rakyat atau kepentingan masyarakat. Karena itulah public policy tidak diterjemahkan sebagai Kebijakan Negara melainkan kebijakan publik, sebab public policy harus berorientasi pada kepentingan publik. Tahun 1970-an kata Public Administration diterjemahkan ke dalam bahasa Indonesia sebagai Administrasi Negara, namun perkembangan terakhir sekarang ini lebih tepat diartikan sebagai Administrasi Publik karena telah terjadi pergeseran orientasi dari kepentingan birokrasi ke kepentingan publik. Tumbuh kembangnya ilmu kebijakan publik sangat berkaitan dengan perkembang ilmu administrasi negara dalam hubungannya dengan ilmu politik. Ilmu kebijakan publik muncul dan berperan Universitas Malikussaleh 69
P e n g a n t a r I l m u A d m i n i s t r a s i N e g a r a menjembatani hubungan ilmu administrasi Negara dengan ilmu politik. Kata publik dalam kebijakan publik mengandung pengertian bahwa " kebijakan tersebut berasal dari publik, disusun oleh publik dan berlaku untuk publik." Dengan demikian, kebijakan publik sangat erat berhubungan dengan kepentingan publik. Kebijakan publik berhubungan dengan bidang-bidang publik yang berbeda rumusan dengan sesuatu pada bidang privat. Terjadi ketegangan antara tuntutan publik dan tuntutan privat yang saling bertentangan. Pakar ekonorni politik beranggapan ketegangan atau konflik antara kepentingan publik dan privat dapat diatasi dengan kekuatan pasar, sebagai Cara memaksimalkan kepentingan individual dan sekaligus mempromosikan kepentingan publik. Peran negara dan politik adalah menciptakan kondisi kepentingan privat liberal mengenai sejalan dengan kepentingan publik. Gagasan perbedaan ruang publik dan privat ini menjelang awal abad ke-20 diubah oleh liberalisme baru yang menyatakan bahwa pasar semakin sulit menciptakan titik temu (convergence) antara kepentingan privat dan publik. Sesudah Perang Dunia II, Laswell lebih mempertajam gagasan liberalisrne baru dengan pernyataan bahwa gagasan liberal tentang tujuan pengambilan kebijakan dilandaskan pada keyakinan bahwa peran negara adalah mengelola (to manage) ruang publik beserta problemproblemnya dan menangani aspek-aspek kehidupan sosial dan ekonomi yang tak lagi mampu ditangani oleh kekuatan sarana peran pasar. Konsekuensi merekonsiliasikan adalah berkembangnya birokrasi sebagai bentuk yang semakin rasional (Weber, 1991: 196-252). Administrasi publik berkembang sebagai sarana mengamankan kepentingan publik dengan memanfaatkan kelompok pegawai negeri sipil (civil servant) yang bertugas melaksanakan perintah dari orang-orang yang dipilih rakyat. Birokrasi publik berbeda dengan birokrasi sektor privat sebab birokrasi publik dimotivasi untuk mengamankan kepentingan nasional daripada kepentingan privat atau swasta. Administrasi publik adalah cara yang lebih rasional untuk mempromosikan kepentingan publik (Parsons, 2005: 2-7). dari kepentingan negara sebagai privat publik dan Dewasa ini kepentingan publik menjadi fokus utama dalam kebijakan publik. Agar kebijakan publik tidak menyimpang dari kepentingan publik, perlu diciptakan suasana good governance dalam 70 Drs. Muhammad, M.Si
A m i n i s t r a s i N e g a r a d a n K e b i j a k a n P u b l i k administrasi publik. Good governance mengakomodasi 3 (tiga) pilar kepentingan yaitu antara pemerintah, privat atau swasta dan masyarakat. Era good governance tidak lagi mempertentangkan kepentingan publik dan privat melainkan mempersatukan kepentingan pemerintah, privat dan masyarakat menjadi satu kepentingan yaitu kepentingan publik. Kebijakan publik adalah serangkaian tindakan berupa pilihan untuk melakukan atau tidak melakukan sesuatu dalam rangka mencapai tujuan negara yang merupakan kepentingan publik dengan input yang tersedia, berdasarkan usulan dari memperhatikan seseorang atau sekelompok orang di dalam pemerintahan atau di luar pemerinta han. Kebijakan publik, saat membahasnya tidaklah berada dalam kehampaan nilai. Kebijakan publik berada pada suatu lingkungannya organisasi yang kompleks dan sarat nilai dari (Pennen, 2005: 302). Nilai-nilai yang ada pada masyarakat merupakan kepentingan masyarakat atau kepentingan publik. Kepentingan publik akan menjadi desakan bagi pemerintah sebagai wakil-wakil masyarakat untuk memformulasikan dan mewujudkan kepentingan publik tersebut dalam suatu kebijakan publik. Kebijakan publik yang akan mengatur pengalokasian nilai-nilai masyarakat tersebut secara paksa kepada seluruh anggota masyarakat. Kesemua perumusan dan pengalokasian nilai-nilai masyarakat merupakan tindakan pilihan pemerintah untuk mencapai tujuan. Terdapat lima (5) sumber sistem nilai yang mempengaruhi intensitas dan dominasi dalam kebijakan publik dan kepentingan publik (Wart, 1998: 8-23), yakni: 1) nilai-nilai individu, 2) nilai-nilai profesional, 3) nilai-nilai organisasi, 4) nilai-nilai legal, dan 5)'nilai- nilai kepentingan publik. Mempelajari kebijakan publik tidak akan terlepas dari pertumbuhan paradigma-paradigma ilmu administrasi negara. Paradigma dari Administrasi Negara telah disinggung pada bab sebelumnya, dan paradigma terakhir Ilmu Administrasi Negara adalah Administrasi Negara sebagai Administrasi Negara (1970 - sekarang) Pada paradigma ini ilmu administrasi negara telah menjadi administrasi negara dengan diketemukannya locus pada organisasi publik, yang berbeda tujuannya dengan organisasi bisnis. Perkembangan ilmu administrasi negara akhir-akhir ini semakin mendekatkan hubungan administratif antara organisasi publik dan Universitas Malikussaleh 71
P e n g a n t a r I l m u A d m i n i s t r a s i N e g a r a privat, hubungan antara teknologi dan sosial. Keadaan seperti ini telah memperkuat perkembangan locus administrasi negara dengan digunakannya ilmu organisasi bisnis pada ilmu administrasi negara. Kaitan ilmu administrasi negara dengan ilmu politik dalam proses perumusar kebijakan negara mendorong semakin banyak sarjana- sarjana administrasi negara terlibat pada. bidang-bidang ilmu kebijakan (policy science), ekonomi politik (political economy); proses perumusan kebijakan negara; analisa kebijakan negara; pengukuran keluaran kebijakan negara dan sebagainya. Hal yang terakhir ini mendorong ditemukannya locus dan fokus administrasi negara. B. Reinventing Government (Mewirausahakan Birokrasi Pemerintahan) Pada tahun 1978 (Osborne dan Ted Gaebler, 1995: 89-93), terjadi fenomena Baru dalam pemerintahan atau admnistrasi negara yang telah memaksa administrasi negara untuk melakukan reformasi. Di California terjadi penentangan terhadap pembayaran pajak yang disebabkan adanya inflasi dan ketidakpuasan terhadap perusahaan negara. Di bawah tekanan finansial tersebut memaksa pemimpin daerah dan negara bagian untuk mereformasi sistem administrasi negaranya dengan cara membuka sistem 'kemitraan negeri-swasta'. Inilah cikal bakal Reinventing government atau wirausaha birokrasi. Untuk memperlancar reformasi tersebut, administrasi negara mulai merubah pola kerja birokrasi, yang semula berorientasi pelayanan kepada birokrat berubah ke orientasi pelayanan kepada masyarakat. Pada tahun 1980-an di Inggris di bawah pemerintahan Margaret Thatcher telah terjadi hal yang serupa (Osborne dan Ted Gaebler, 1995: 359-362), yaitu terjadinya defisit anggaran yang disebabkan banyaknya anggaran.dikeluarkan untuk memberikan hutang kepada negara berkembang dan pengembaliannya mengalami kemacetan. Sementara di internal pemerintahan banyak institusi pemerintah yang meminta subsidi terus menerus dengan angka yang makin lama makin membesar. Thatcher mengembangkan alternatif dengan melakukan penjualan instansi pemerintah dan berusaha meminjam administrasi bisnis untuk mereformasi birokrasi pemerintah agar menjadi birokrasi yang efisien dan efektif. ilmu-ilmu 72 Drs. Muhammad, M.Si
A m i n i s t r a s i N e g a r a d a n K e b i j a k a n P u b l i k Pemerintahan bergaya 'wirausaha' menjadi cara yang efisien dan efektif untuk menghindari bangkrutnya suatu birokrasi. Sebagaimana dikatakan William Hudnut (dalam David Osborne dan Ted Gaebler, 1995: 20), yaitu: "Pemerintah wirausaha bersedia meninggalkan program dan metode imajinatif, dan kreatif, serta berani lama. mengambil resiko. la juga mengubah beberapa fungsi kota menjadi sarana penghasil uang ketimbang menguras anggaran, menjauhkan diri dari alternative tradisional yang hanya memberikan system penopang hidup. la bekerja sama dengan sector swasta, menggunakan pengertian bisnis yang mendalam, menswastakan diri, mendirikan berbagai perusahaan dan mengadakann berbagai usaha yang menghasilkan laba. la berorientasi pasar, memusatkan pada ukuran kinerja, memberi penghargaan terhadap jasa. lapun mengatakan, 'Mari kita selesaikan pekerjaan takut untuk memimpikan hal-hal besar." la bersifat inovatif, ini', dan tidak Merubah budaya kerja, mereformasi administrasi negara dengan meminjam ilmu administrasi bisnis ke dalam administrasi negara itulah yang disebut Reinventing Government atau Wirausaha Birokrasi. Pada paradigma ini Administrasi Negara dipaksa untuk melakukan reformasi, sehingga istilah reformasi administrasi, reformasi dan revitalisasi birokrasi serta reorganisasi menggema di mana-mana. C. Era Good Governance (Tata Kelola Pemerintahan yang Baik) Wirausaha birokrasi harus dijalankan berdasarkan prinsi yang baik, maka muncullah prinsip-prinsip pemerintahan pemerintahan yang baik. Kata Pemerintahan (Government) berasal dari sebuah kata Yunani yang berarti "mengarahkan". Tugas pemerintah adalah mengarahkan, bukan mengayuh perahu. Memberikan pelayanan adalah mengayuh dan pemerintah tidaklah pandai mengayuh. (E.S. Savas dalam Osborne dan Ted Gaebler, 1995: 29). Tugas pemerintah memberikan pengarahan dan administrasi yang berwenang atas kegiatan orang-orang dalam sebuah Negara, Negara bagian, kota dan sebagainya. Universitas Malikussaleh 73
P e n g a n t a r I l m u A d m i n i s t r a s i N e g a r a Konsep governance (UN ESCAP,2006) diartikan sebagai proses dari proses pengambilan keputusan di mana keputusan diimplentasikan ataupun tidak di'implementasikan. Fokus dari analisis governance UN ESCAP adalah aktor yang terlibat dalam pembuatan keputusan dan implementasinya baik dari struktur formal maupun informal. Government adalah salah satu aktor dari proses tersebut. Demikian juga militer, sedangkan aktor lain adalah area rural seperti group yang merupakan bagian dari masyarakat sipil. Good governance tercipta apabila keseluruhan aktor aktif terlibat dalam proses pembuatan keputusan dan implementasi ataupun tidak diimplementasikan. Terdapat 8 karakteristik agar good governance yaitu partisipasi, rule of law, akuntabilitas, transparansi, reponsif, efektif dan efisien, orientasi konsensus dan equity and inclusiveness. Paradigma good governance beranggapan bahwa suatu pemerintahan yang baik adalah yang berorientasi kepada masyarakat dan bukan lagi kepada birokrat atau dengan kata lain pemerintahan yang sedang mereformasi diri melaksanakan wirausaha birokrasi. Agar dalam pelaksanaannya terhindar dari KKN (Korupsi, Kolusi dan Nepotisme) harus mendasarkan diri pada prinsip-prinsip good governance. Paradigma ke 6 reinventing government dan paradigma 7 good governance telah mengarah pada pembentukan paradigma kebijakan. Paradigma kebijakan (policy paradigm) yaitu suatu perubahan konsep kebijakan yang besar yang terjadi ketika pembuat kebijakan dihadapkan pada tujuan dan perubahan paradigra instrumen bagi pencapaian tujuan. (Hall dalam Howlett and M. Ramesh, 1995: 190) teka-teki masalah pencapaian tersebut merupakan Paradigma baru kebijakan publik dan administrasi Negara menampilkan perkembangan beberapa konsep dalam rangka menunjang pelaksanaan reinventing government dan good governance, yaitu: D. Otonomi Daerah, Partisipasi dan Efisiensi reinventing telah mendorong terjadinya pembaharuan perekonomian pemerintah di seluruh negara di dunia. Dampak perubahan perekonomian pemerintahan di dunia adalah kebangkitan demokrasi baru yang ditandai dengan dua Paradigma government, 74 Drs. Muhammad, M.Si
A m i n i s t r a s i N e g a r a d a n K e b i j a k a n P u b l i k trend sejarah, yaitu (Kielberg, 1995): Pertama, Pemerintah nasional telah memperluas otoritas mereka sampai ke Pemerintahan iokal. Kedua, pendapatan Pemerintah sebagai bagian gross nasional product (GDP) telah tumbuh lebih cepat dari sebelum perubahan perekonomian. Akibat pertumbuhan dua trend tersebut, muncul 2 (dua) jenis negara yaitu negara-negara kaya dan negara-negara miskin. Negara- negara kaya dianggap demokratis, sedangkan negara-negara miskin dianggap menguasai sektor privat. Pada kedua negara tersebut, negara kaya dan negara sedans berkermbang, pertumbuhan Pemerintahan lokal dan sektor swasta semakin meningkat, demikian juga tuntutan untuk mengadakan privatisasi devaksi dan desentralisasi. Bank Dunia juga telah menuntut ditingkatkannya sektor swasta melalui penentuan opsi masuknya badan ekonomi International ke daerah dan memberikan peran pada Pemerintah lokal dengan menciptakan demokratisasi lokal, politik lokal dan globlalisasi ekonomi. Salah satu teori negara demokratis modern menyatakan bahwa institusi-institusi demokrasi haruslah mempunyai local fundation (dasar lokal) sebagai kekuatan menghadapi perluasan kekuatan nasional. Keberadaan Pemerintah lokal dan demokrasi partisipasi politik akan bermakna jelas dengan peningkatan partisipasi lokal. Argumen yang mendasarinya adalah semakin besar unit nasional, semakin banyak waktu yang dibutuhkan dalam membentuk koalisi politik dan berakibat semakin besar pula perbedaan antar kelompok dan individu. Pemerintah lokal lebih memungkinkan lebih memungkinkannya kontak terjadinya partisipasi karena personal baik secara langsung maupun melalui jaringan siapa mengenai siapa seperti dalam bentuk Negara Kota Yunani Kuno. Masalahnya skala kumpulan manusia untuk memobilisasi sumberdaya dalam mencapai tujuan ternyata lebih besar daripada ukuran partisipasi yang diberikan. Jawaban dilema diatas adalah pembagian pemerintahan dalam beberapa atau pembentukan pemerintah lokal atau otonomi daerah. tingkatan Reformasi pemerintah pusat ke daerah dan reformasi pemerintah daerah bukan hanya pembentukan di bidang administrasi biasa, melainkan suatu restrukturisasi politik yang Universitas Malikussaleh 75
P e n g a n t a r I l m u A d m i n i s t r a s i N e g a r a hakiki dari hubungan antara berbagai macam tingkatan pemerintah Jawaban bagi reformasi ini adalah kemunculan konsep pemerintahan daerah yang mandiri dengan tiga rangkaian nilai-nilai penting yang terkandung dalam konsep itu yaitu: "kebebasan atau otonomi, demokrasi atau partisipasi dan efisiensi". Perkembangan politik lokal atau terwujudnya pemerintahan lokal menstimulasi terbentuknya globalisasi demokratisasi lokai yang ditandai dengan (Teune,1995): Pertama, hubungan lokal dengan negara asing ataupun lembaga keuangan internasional. Kedua, hubungan antarkota dalam hubungan antar negara yang berwujud gerakan sister-city (kota kembar). Kedua hubungan tersebut merupakan cerminan dari demokrasi partisipatif pemerintahan lokal yang melampaui batas nation state. Menjadi tugas pemerintah pusat untuk mengatur hubungan ini melalui kebijakan publik agar tidak menciptakan negara dalam negara. E. Pelayanan Publik (Public Service) Ted Gabler dan David Osborne (2001) dengan konsep reinventing government, telah merubah paradigma administrasi publik di mana beroperasinya organisasi publik harus mendasarkan diri Dada profesionalisme layaknya organisasi bisnis. Kinerja organisasi publik mengalami perubahan dari orientasi birokrat ke pelayanan kepada publik. Efisiensi, efektivitas, murah, cepat, berkualiras dalam melayani publik dengan menempatkan kepuasan masyarakat sebagai stakeholder menjadi tujuan utama organisasi publik. Kesadaran publik akan hak-haknya untuk menerima pelayanan publik, secara prima pada saat ini telah meningkat, sehingga perlu dilakukan transformasi semangat kewirausahaan ke dalam birokrasi, di mana salah satunya menyangkut bidang kualitas pelayanan yaitu prinsip pemerintahan berorientasi kepada pelanggan (masyarakat), memenuhi kebutuhan dan kepuasan masyarakat, bukan kebutuhan dan kepuasan birokrasi. Paradigma reinventing government dan good governance menstimulasi perkembangan konsep Pelayanan publik. Implementasi otonomi daerah harus diorientasikan kepada pelayanan publik yangprima. Keberhasilan pemerintah daerah akan dinilai dan 76 Drs. Muhammad, M.Si
A m i n i s t r a s i N e g a r a d a n K e b i j a k a n P u b l i k didukung oleh masyarakat termasuk didalamnya pelaku bisnis selaku stakeholder dari kualitas pelayanannya. Hakim penilai baik atau buruknya kualitas pelayanan pemerintah daerah adalah masyarakat. Dengan otonomi daerah atau penyerahan sebagian besar kewenangan dari pemerintah pusat kepada daerah, maka daerah akan lebih cepat dan efektif dalam merespon tuntutan- tuntutan masyarakat. Pelayanan publik dalam otonomi daerah akan memancing investor untuk menanamkan modalnya di daerah. Pelayanan yang prima, cepat, tepat, mudah, murah, tidak berbelit- belit sangat dibutuhkan dunia usaha. Standard Pelayanan perlu disusun bagi setiap instansi di daerah khususnya yang bertugas memberikan pelayanan kepada masyarakat. Keluhan masyarakat terhadap pelayanan publik juga harus diwadahi dan dikelola sedemikian rupa dalam sebuah manajemen keluhan untuk menghindari keluhan masyarakat berubah menjadi sengketa atau perselisihan akibat kesalahan dalam pelayanan publik. Pentingnya mendasarkan hakekat otonomi daerah kepada pemaknaan pelayanan publik yang prima telah mendorong pemerintah menerbitkan beberapa dasar hukum pelaksanaan pelayanan kepada masyarakat yaitu Undang Undang Nomor 25 Tahun 2009 tentang Pelayanan Publik, Peraturan Pemerintah Nomor 96 Tahun 2012 tentang Pelaksanaan Undang Undang Nomor 25 Tahun 2009 tentang Pelayanan Publik, dan Keputusan MENPAN & RB Nomor 15 Tahun 2014 tentang Pedoman Standar Pelayanan; Intruksi Menteri Dalam Negeri Nomor 25 Tahun 1998 tentang Pelayanan Perizinan Satu Atap di Daerah ; Peraturan Pemerintaha (PP) Nomor 15 Tahun 2000 tentang Kewenangan Pemerintah dan Kewenangan Provinsi Sebagai Daerah Otonom. Dalam rangka pelayanan publik, masing masing Kementerian juga mengeluarkan peraturan tehnis yang mengatur pelayanan publik sesuai dengan Tupoksi dan tanggung jawab masing. F. Jejaring Kebijakan Publik (Public Policy Net Working) Paradigma reinventing government dan good governance bukan hanya memicu tampilnya konsep otonomi, partisipasi, efisiensi dan pelayanan publik, akan tetapi jejaring kebijakan. Good governance mempunyai tiga (3) pilar yaitu pemerintah, swasta dan juga Universitas Malikussaleh 77
P e n g a n t a r I l m u A d m i n i s t r a s i N e g a r a masyarakat. Jejaring kebijakan yang terbentuk di antara tiga pilar akan semakin memperkuat pelaksanaap good governance. Jejaring dalam kebijakan memiliki pengertian yang berbeda dengan partisipasi. Jejaring kebijakan bukan hanya menuntut peran serta atau keterlibatan para aktor sebagai partisipan, melainkan juga hubungan saling menguntungkan di antara partisipan atau aktor pemerintah, swasta dan masyarakat. Jejaring kebijakan juga berbeda dengan kata koordinasi. Dalam koordinasi terkandung suatu agreement di antara aktor untuk mencapai tujuan bersama dengan pemerintah sebagai aktor utama. Jejaring kebijakan justru mengandung konflik di antara aktor karena perbedaan kepentingan, namun konflik tersebut harus dapat dipersatukan dalam beberapa koalisi untuk mencapai tujuan dengan aktor utama tidak selalu dari unsur pemerintah. Kekuatan konflik dan koalisi aktor jejaring kebijakan menentukan tercapainya kepentingan publik dalam kebijakan publik. Hubungan di antara para aktor dalam wadah organisasi, merupakan subsistem kebijakan dan subsistem kebijakan sebagai jejaring kebijakan ruang geraknya dibatasi oleh lingkungan. Aktor, hubungan di antara aktor dalam wadah organisasi atau subsistem kebijakan dalam suatu batas lingkungan tertentu melandasi pembentukan jejaring kebijakan. Hubungan di-antara aktor pemerintah, masyarakat termasuk privat akan membentuk jejaring kebijakan (Waarden, 1992: 29-52 dalam Howlett can Ramesh, 1995: 130). Hubungan antara pemerintah dengan kelompok kepentingan dalam masyarakat itu disebut jaringan kebijakan. Hubungan yang erat antara pemerintah dan stakeholders dalam jejaring kebijakan inilah yang menentukan tercapainya kepentingan.publik. Kata network atau jejaring mengandung dua arti, pertama berarti menjalin kontak untuk mendapat keuntungan dan kedua, dari bahasa teknologi komputer yaitu komputer yang saling terhubung (Parsons, 2005: 186). Istilah network atau jaringan dalam ilmu sosial pertama kali dipakai pada 1940-an dan 1950-an untuk menganalisis dan rnemetakan hubungan dan dependensi personal. Dalam kasus kebijakan publik, konsep ini memberi perhatian pada bagaimana kebijakan muncul Bari kesalinghubungan (interplay) antara orang dan organisasi dan memberikan gambaran yang lebih informal tentang bagaimana kebijakan riii dilaksanakan. Diversitas yang 78 Drs. Muhammad, M.Si
A m i n i s t r a s i N e g a r a d a n K e b i j a k a n P u b l i k semakin besar dalam masyarakat, disesuaikannya program kebijakan dengan target dan fungsi spesifik, dan peningkatan jumlah partisipan dalam proses kebijakan membuat metafora jaringan dianggap lebih cocok dalam paraiigma baru kebijakan publik daripada model pluralisme ataupun korporatisme (Parsons, 2005:186-187). Katzenstein (dalam Howlett dan Ramesh, 1995: 127), menyatakan bahwa dibutuhkan suatu jaringan yang menghubungkan negara dengan aktor masyarakat untuk menyatu dalam proses kebijakan publik sejak tahap perumusan kebijakan agar tujuan kepentingan publik dapat tercapai. Hubungan ini disebutnya sebagai Policy Networks. Rhodes (dalam Howlett dan Ramesh,, 1995: 127), menyatakan bahwa interaksi antara sejur ilah departemen dan organisasi pemerintahan dengan organisasi masyarakat merupakan policy networks yang bersifat instrumental dalam proses kebijakan publik. Kekuatan policy networks atau jejaring kebijakan tergantung pada tingkat integrasi, kemapanan keanggotaan, somber daya dan hubungan dengan publik. Jejaring kebijakan merupakan autopoiesis atau mencipta diri, membentuk pola jaringan yang di dalamnya setiap komponen berpartisipasi dengan komponen jaringan untuk menghasilkan kegiatan, produksi transformasi jaringan sehingga merupakan suatu sistem (Capra,1997, 2002: 284, Mardiyono, 2007: 763). Rod Rhodes menyatakan bahwa diperlukan penelitian struktur jaringan kebijakan dan mengidentifikasi dependensi di dalam varietas utama dari jaringan pada level central dan lokal, termasuk kalangan profesional, pemerintah lokal dan predusen jaringan, serta mencari tahu bagaimana mereka berinteraksi dengan pemerintah pusat (Parsons, 2005: 191). Di Eropa, Wilk dan Wright (dalam Howlett dan Ramesh, 1995: 127) membahas kekuatan jejaring interpersonal yang kebijakan pada dimensi disagregatif dan terwujud pada jejaring, keanggotaan, ketergantungan antar anggota, terisolasinya Bari jaringan lain, dan distribusi sumber daya antar anggota. jejaring berintegrasi keanggotaan tinggi, mempunyai stabilitas keanggotaan, saling ketergantungan anggota jejaring, dan isodasi dari jejaring lain. Semakin besar jejaring, struktur dan link antar anggota akan mengendur. Jejaring kebijakan akan menguat pada masyarakat pluralis. lain dalam lima hal yaitu kepentingan anggota Universitas Malikussaleh 79
P e n g a n t a r I l m u A d m i n i s t r a s i N e g a r a Waarden beragumen bahwa kekuatan jejaring berbeda-beda sesuai dengan 7 kriteria yaitu jumlah dan jenis aktor, fungsi jaringan, struktur, institusionalisasi, aturan main, hubungan kekuasaan, dan strategi aktor, Atkinson dan Coleman (1989) telah mengembangkan konsep hubungan antara organisasi masyarakat dengan negara atau pemerintah. Hubungan tersebut didasarkan pada apakah kepentingan sosial diorganisasikan terpusat dan apakah negara memiliki kemampuan untuk mengembangkan aiternatif kebijakan yang independen (dalam Howlett dan Ramesh,1995: 130). Kekuatan jejaring yang berbeda-beda akibat interaksi aktor akan menyebabkan variasi tingkat pencapaian kepentingan publik yang berbeda- beda pula. Administrasi publik dan kebijakan publik akan mengalami kematian dengan bunuh diri (public administration suicide) apabila tidak mampu mencapai kepentingan publik. Publik atau masyarakat yang hidup dalam kematian administrasi publik akan mengalami nek-ofilia yaitu suatu masyarakat yang seluruh tatanannya diarahkan pada penghancuran, bersemboyan hidup pembunuhan dan kematian, disintegrasi, terhentinya pertumbuhan serta inhumanitas (Zauhar, 2007: 3-7). Sebaliknya, masyarakat yang hidup dalam administrasi publik yang sehat yang dapat mencapai kepentingan publik, akan membentuk masyarakat deliberatif. Masyarakat deliberatif adalah masyarakat yang hidup dalam kebijakan deliberatif yaitu kebijakan publik yang dibuat berdasarkan: 1) pertukaran informasi dan argumen yang paling dapat diterima, 2) inklusif dan terbuka untuk publik, tidak seorangpun memiliki kuasa mutlak atas yang lain, 3) bebas dari koersi internal maupun eksternal yang mengurangi kesetaraan partisipan, 4) pengambilan keputusan atas kesepakatan dan bukan atas pengambilan suara di bawah tekanan institusi mayoritas, 5) kesetaraan dan kesejajaran hak kelompok kepentingan untuk berpartisipasi, 6) terdapat ruang tawar menawar dan kompromi secara adil, serta kepentingan-kepentingan anti-generalisasi, yang mengambil tempat di luar pengaturan institusional nondeliberatif (Zauhar, 2007: 20-21). Jejaring kebijakan menjadi faktor penguat bagi terbentuknya kebijakan deliberatif (berunding) yang sangat dibutuhkan good governance. Melalui kebijakan deliberatif dengan pembentukan jejaring kebijakan akan dapat dihindari masyarakat nekrofilia dan terbentuk masyarakat demokrasi deliberatif di mana tidak ada yang tertindas dalam keragaman, baik mayoritas maupun minoritas, selalu besifat contingen dan terbuka. • 80 Drs. Muhammad, M.Si
D a f t a r P u s t a k a DAFTAR KEPUSTAKAAN Anggara, Sangga, 2013, Ilmu Admin istrasi Negara, CV. Pustaka Setia, Bandung. Albert, H.H, 1969, Principles of Management, John Wiley & Sons. Atmosudirdjo, Prajudi, 1961, Organisasi dan Managemen, Lembaga Administrasi Negara, Jakarta, _______, 1970, Beberapa Tinjauan tentang Administrasi Negara, SESPUT, Jakarta. _______, 1982, Administrasi dan Managemen Umum, Ghalia Indonesia, Jakarta. _______, 1982, Dasar Dasar Administrasi Negara, Ghalia Indonesia, Jakarta. Atkinson, Michael and William Coleman., (1989), Strong States and Weak States: Sectoral Policy Networks in Advanced Capitalist Economies. British Journal of Political Science 19,1. Caiden, Gerald, 1971, The Dinamic of Public Administration Guidelines to Current Tranformation in Theory and Practice, Holt Rinehart and Winstone, New York. Capra, Fritjof., 1997, Jaring Jaring Kehidupan (the Webs of Live), Saut Pasaribu (penerjemah), Fajar Pustaka Baru, Bangun Tapan, Jogjakarta; Dimock & Dimock, 1992, Administrasi Negara, Rineka Cipta, Jakarta. Gaus, John M, 1947, Reflections on Public Administration, University Alabama Press, Alabama AS. Handayaningrat, Soewarno, 1985, Pengantar Ilmu Administrasi dan Manajemen, Haji Mas Agung, Jakarta. _______, 1995, Administrasi Pemerintahan Dalam Pembangunan Nasional, Gunung Agung, Jakarta. Henry, Nocholas, 1989, Administrasi Negara dan Masalah Masalah Kenegaraan, Rajawali, Jakarta. Universitas Malikussaleh : 81
P e n g a n t a r I l m u A d m i n i s t r a s i N e g a r a Howlett, Michael and Ramesh., Studying Public Policy : Policy Cycles and Policy Subsystems, Oxford University Press, Oxford; Iskandar, Jusman, 2001, Kapita Selekta Administrasi Negara, Puspaga, Bandung. Islamie, Zamhir & Ryaas Rasyid, 1985, Pembangunan Politik dan Birokrasi di Indonesia, Institut Ilmu Pemerintahan, Jakarta. Kasim , Azhar, 1997, Tantangan Terhadap Pembangunan Administrasi Publik, Jurnal Ilmu Administrasi Negara, Bandung. Kiellberg, Francesco, 1995, The Changging Values of Local Government, The ANNALS of American Academy, AAPPS, 540, July : 40-50; Kumorotomo, Wahyudi, 2009, Etika Administrasi Negara, Rajawali Press, Jakarta. Latief, Kano Ano, 1981, Studi Administrasi Negara Indonesia, Sinar Baru, Bandung. Mardiyono, 2007, Kebijakan Publik dalam Perspektif Autopoiesis, Jurnal Ilmiah Administrasi Publik, Vol. 9, No. 1, September : 760-778; Ndraha, Taliziduhu, 1989, Konsep Administrasi dan Administrasi di Indonesia, Bina Aksara, Jakarta. Nigro, A. Fellic & Lioyd G. Nigro, 1997, Modern Public Administration, Fourth Edition, Happer International Edition, New York. Osborne, David dan Peter Plastrik, 2001, Memangkas Birokrasi : Lima Strategi Menuju Pemerintahan Wirausaha, PPM, Jakarta. Osborne, David dan Ted Gaebler, 1995, Mewirausahakan Birokrasi, Menstranformasi Semangat Wirausaha ke Dalam Sektor Publik, Seri Manajemen Strategi No. 3, PPM, Jakarta. Pamudji, S, 1986, Ekologi Administrasi Negara, Bina Aksara, Jakarta. _______, 1994, Profesionalisme Aparatur Negara Dalam Meningkatkan Pelayanan Publik, Widya Praja Institut Ilmu Pemerintahan, Jakrata. Parsons, Wayne, 1997, Public Policy : An Introduction to the theory and practice of policy Analisys, Edward Edgar Publishing, LTD and Landsdown Place, Cheltenham, UK, Lyme, US 82 Drs. Muhammad, M.Si
D a f t a r P u s t a k a _______, Tri Wibowo Budi Santoso (alih bahasa), 2005, Public Policy : Pengantar Teori dan Praktik Analisis Kebijakan, Prenada Media, Jakarta; Pennen, Ton Van Der, 2005, Actor Strategies in Decentralized Policy Networks, Journal of Housing and the Built Environment, Vol. 20 : 301-315; Rhodes, RAW, 1984, Power Dependence, Policy Communities and Intergovermental Network, Public Administration Bulletin, 49; Seopandji, Kosasih Taruna, 1989, Manajemen Pemerintahan Dalam Sistem dan Struktur Administrasi Negara Baru, Idola Remaja Doa Ibu, Bandung. _______, 1994, Patologi Birokrasi Analisis, Identifikasi dan Terapinya, Ghalia Indonesia, Jakarta. Supriatna, Tjahya, 2001, Akuntabilitas Pemerintahan Dalam Administrasi Publik, Indra Prahasta, Bandung. Suwitri, Sri, 2010, Administrasi Negara, Kebijakan Publik : Reformasi dan Transformasi, dalam Refitalisasi Administrasi Negara Reformasi Birokrasi dan e-Governance, Graha Ilmu, Jogyakarta; Wajong, J, 1969, Fungsi Administrasi Negara, Jambatan, Jakarta. Waldo, Dwight, 1996, Pengantar Studi Public Administration, Bumi Aksara, Jakarta. Warsito Utomo, 2005, Administrasi Publik Indonesia di Era Demokrasi Lokal, Bagaimana semangat Kompatibilitas Menjiwai Budaya Birokrasi, Pidato Pengukuhan Jabatan Guru Besar pada Fakultas Ilmu Sosial; Warden, Frans van, 1992, Dimensions and Types of Policy Networks, European Journal of Political Research 21, 1/2; Wart, Montgomery van, 1998, Changing Public Sector Values, Garland Publishing, Inc. London; Zauhar, Soesilo, 2007, Administrasi Publik Delebratif Dalam Masyarakat Nekrofilia, Pidato Pengukuhan Rapat Senat Terbuka Universitas Brawijaya Tanggal 3 Maret 2007, Malang.
Universitas Malikussaleh 83
P e n g a n t a r I l m u A d m i n i s t r a s i N e g a r a RIWAYAT PENULIS Drs. Muhammad, M.Si. Dosen DPK Kopertis XIII Aceh yang ditempatkan pada kampus Sekolah (STIA) Nasional Tinggi Lhokseumawe kelahiran Aceh Utara tanggal 12 Oktober 1957. Sarjana Ilmu Pemerintahan (Drs) diperoleh pada tahun 1986 di Institut Ilmu Pemerintahan Jakarta. Menyelesaikan Program Magister Administrasi Publik pada Universitas Gajah Mada Tahun 1997. Disela-sela kesibukannya mengajar juga melakukan berbagai penelitian sebagai Peneliti Pemula dibidang Adminitrasi Publik. Selain itu juga memiliki kesibukan sebagai Ketua Drum Band Provinsi Aceh sekaliggus sebagai Ketua Audit KONI Kota Lhoseumawe. Ilmu Administrasi (IIP) 84 Drs. Muhammad, M.Si