II. TINJAUAN PUSTAKA 2.1. Manajemen Publik Manajemen publik atau dapat juga disebut manajemen pemerintah secara umum merupakan suatu upaya pemerintah dalam pemenuhan kebutuhan publik dengan menggunakan sarana dan prasarana yang tersedia. Unsur manajemen saat ini menjadi suatu unsur penting dalam penyelenggaraan organisasi, baik organisasi pada sektor swasta maupun dalam sektor publik seperti organisasi pemerintahan. Manajemen pada sektor publik yang diangkat dari manajemen sektor swasta tidak menjadikan orientasi tujuan dan pelaksanaan pada organisasi sektor publik menjadi sama dengan sektor swasta. Mahmudi (2010:38-40) mengungkapkan ada setidaknya tujuh karakteristik manajemen sektor publik yang membedakannya dengan sektor swasta: 1. Sektor publik tidak mendasarkan keputusan pada pilihan individual dalam pasar, akan tetapi pilihan kolektif dalam pemerintahan dimana tuntutan masyarakat yang sifatnya kolektif (massa) akan disampaikan melalui perwakilannya yang dalam hal ini adalah partai politik atau DPR. 2. Penggerak sektor publik adalah karena adanya kebutuhan sumber daya, seperti air bersih, listrik, kemanan, kesehatan, pendidikan, transportasi, dan sebagainya yang menjadi alasan utama sektor publik untuk menyediakannya. 3. Dalam organisasi sektor publik, informasi harus diberikan kepada publik seluas mungkin untuk meningkatkan transparansi dan akuntabilitas 30
31 publik, yang artinya sektor publik sifatnya terbuka kepada masyarakat dibandingkan dengan sektor swasta. 4. Organisasi sektor publik berkepentingan untuk menciptakan adanya kesempatan yang sama bagi masyarakat untuk memenuhi kebutuhan utama hidupnya, misalnya kebutuhan terhadap kesehatan, pendidikan, transportasi dan sarana-sarana umum lainnya. 5. Sektor publik dihadapkan pada permasalahan keadilan distribusi kesejahteraan sosial, sedangkan sektor swasta tidak dibebani tanggung jawab untuk melakukan keadilan seperti itu. 6. Dalam organisasi sektor publik, kekuasaan tertinggi adalah masyarakat. Dalam hal tertentu masyarakat adalah pelanggan, akan tetapi dalam keadaan tertentu juga masyarakat bukan menjadi pelanggan. 7. Dalam sektor swasta persaingan (kompetisi) merupakan instrument pasar, sedangkan dalam sektor publik tindakan kolektif menjadi instrument pemerintahan. Sangat sulit bagi pemerintah untuk memenuhi keinginan dan kepuasan tiap-tiap orang dan yang mungkin dilakukan adalah pemenuhan keinginan kolektif. Pada pendekatan manajerialisme, fungsi-fungsi strategik seperti perumusan strategi, perencanaan strategik, dan pembuatan program merupakan hal yang harus dilakukan oleh manajer publik. Manajerialisme sektor publik berorientasi pada pemenuhan tujuan, pencapaian visi dan misi organisasi yang sifat pemenuhannya jangka panjang (Mahmudi, 2010:37). Untuk mewujudkan perubahan menuju sistem manajemen publik yang berorintasi pada kepentingan publik dan lebih fleksibel, Alison dalam Mahmudi
(2010:37) mengidentifikasikan ada setidaknya tiga fungsi manajemen yang secara umum berlaku di sektor publik maupun swasta, yaitu: 1. Fungsi strategi, meliputi: a) Penetapan tujuan dan prioritas organisasi; b) membuat rencana operasional untuk mencapai tujuan. 2. Fungsi manajemen komponen internal, meliputi: a) Pengorganisasian dan penyusunan staf; b) pengarahan dan manajemen sumber daya manusia; c) pengendalian kinerja. 3. Fungsi manajemen konstituen eksternal, meliputi: a) Hubungan dengan unit eksternal organisasi; b) Hubungan dengan organisasi lain; c) Hubungan dengan pers dan publik. Konsep manajemen publik dalam penelitian ini dipaparkan dalam 3 paradigma, yaitu sebagai berikut: a. Old Public Administration Wodrow Wilson dalam Thoha (2008:72-73) mengemukakan konsep pemerintahan dalam konsep Old Public Administration (yang kemudian dikenal dengan OPA) mempunyai tugas melaksanakan kebijakan dan memberikan pelayanan yang pada pelaksanaannya dilaksanakan dengan netral, professional, dan lurus mengarah pada tujuan yang telah ditetapkan. Ada setidaknya dua tema kunci memahami OPA yang telah diletakkan oleh Wilson. Pertama, ada perbedaan yang jelas antara politik dengan 32
administrasi. Perbedaan itu dikaitkan dengan akuntabilitas yang harus dijalankan oleh pejabat terpilih dan kompetensi yang netral dimiliki oleh administrator. Kedua, adanya perhatian untuk menciptakan struktur dan strategi pengelolaan administrasi yang memberikan hak organisasi publik dan manajernya yang memungkinkan untuk menjalankan tugas-tugas secara efektif dan efisien. Adapun konsep Old Public Administration adalah sebagai berikut (Thoha: 2008:73-74) : 1) Titik perhatian pemerintah adalah pada jasa pelayanan yang diberikan langsung oleh dan melalui instansi-instansi pemerintah yang berwenang; 2) public policy dan administration berkaitan dengan merancang dan melaksanakan kebijakan-kebijakan untuk mencapai tujuan-tujuan politik; 3) administrasi publik hanya memainkan peran yang lebih kecil dari proses pembuatan kebijakan-kebijakan untuk mencapai tujuan- tujuan politik; 4) upaya memberikan pelayanan harus dilakukan oleh para administrator yang bertanggungjawab kepada pejabat politk dan yang diberikan diskresi terbatas untuk melaksanakan tugasnya; 5) para administrator bertanggung jawab kepada pemimpin politik yang dipilih secara demokratis; 33
6) program-program kegiatan diadministrasikan secara baik melaui garis hierarki organisasi dan dikontrol oleh para pejabat dari hirearki atas organisasi; 7) nilai-nilai utama (the primary values) dari administrasi publik adalah efisiensi dan rasionalitas; 8) administrasi publik dijalankan sangat efisien dan sangat tertutup, karena itu warga negara keterlibatannya amat terbatas; 9) peran dari administrasi publik dirumuskan secara luas. b. New Public Management Organisasi sektor publik sering divisualisasikan sebagai organisasi yang kaku, tidak inovatif, minim kualitas, dan beberapa kritikan lainnya hingga memunculkan sebuah gerakan reformasi di sektor publik yaitu dengan adanya konsep New Public Management (NPM). Ditinjau dari perspektif historis, istilah New Public Management pada awalnya dikenalkan di Eropa tahun 1980-an dan 1990-an sebagai reaksi terhadap tidak memadainya model administrasi publik tradisional (Mahmudi, 2010:33-34). Konsep OPA perlahan tergantikan dengan konsep NPM yang mampu menjawab adanya tuntutan masyarakat yang semakin besar agar sektor publik dapat manghasilkan produk (barang/jasa) yang memiliki kualitas lebih baik atau minimal sama dengan yang dihasilkan sektor swasta. Diungkapkan oleh Islamy (2003:55-56) bahwa paradigma manajemen publik mengkritisi nilai-nilai administrasi publik yang dianggap fundamental dengan menegaskan beberapa hal, yaitu: 34
1) Birokrasi bukanlah satu-satunya penyedia (provider) atas barang dan jasa publik karena sesuai dengan prinsip generic management yang fleksibel, sektor swasta telah lama menjadi pionir dalam menyediakan juga barang dan jasa yang dibutuhkan masyarakat; 2) sistem manajemen swasata yang fleksibel itu bisa diterapkan atau diadopsi oleh sektor publik; 3) peran ganda sektor publik di bidang politik dan administrasi yang telah lama terjadi bisa lebih terwujud di dalam paradigma baru, manajemen publik; 4) akuntabilitas publik dapat diwujudkan secara lebih nyata. c. New Public Service Periode ketiga dalam perkembangan manajemen publik yaitu periode New Public Service atau NPS. Berbeda dengan konsep model klasik dan NPM, konsep NPS adalah konsep yang menekankan berbagai elemen. Walaupun demikian NPS mempunyai normatif model yang dapat dibedakan dengan konsep-konsep lainnya. Thoha (2008:84) menyatakan bahwa ide dasar dari NPS dibangun dari konsep-konsep; (1) teori democratic citizenship; (2) model komunitas dan civil society; (3) organisasi humanism; (4) postmodern ilmu administrasi publik. Pemahaman mengenai manajemen dalam sektor publik merupakan adopsi dari unsur-unsur manajemen pada sektor swasta. Oleh karena itu, senada diungkapkan oleh Mahmudi (2010:36) organisasi sektor publik perlu mengadopsi prinsip-prinsip sektor swasta. 35
36 Dari paradigma-paradigma di atas, telah dikemukakan perubahan konsep manajemen publik di masing-masing periode. Pada hakikatnya menurut Islamy (2003:56) manajemen publik memiliki karakter antara lain: 1. Manajemen publik merupakan bagian yang sangat penting dari administrasi publik (yang merupakan bidang kajian yang lebih luas), karena administrasi publik tidak membatasi dirinya hanya pada pelaksanaan manajemen pemerintahan saja tetapi juga mencakup aspek politik, sosial, kultural, dan hukum yang berpengaruh pada lembaga- lembaga publik; 2. manajemen publik berkaitan dengan fungsi dan proses manajemen yang berlaku baik pada sektor publik (pemerintahan), maupun sektor diluar pemerintahan yang tidak bertujuan mencari untung (nonprofit sector); 3. manajemen publik memfokuskan atau mengarahkan administrasi publik sebagai suatu profesi dan manajernya sebagai praktisi dari profesi tersebut; 4. manajemen publik berkaitan dengan kegiatan internal (internal operations) dari organisasi pemerintahan maupun sektor non pemerintahan yang tidak bertujuan mencari untung; 5. manajemen publik secara spesifik menyuarakan tentang bagaimanakah organisasi (organizational how to) publik melaksanakan kebijakan publik;
37 6. manajemen publik memanfaatkan fungsi-fungsi: perencanaan, pengorganisasian, penggerakan, dan pengawasan sebagai sarana untuk mencapai tujuan publik, maka berarti memfokuskan diri pada the managerial tools, techniques, knowledges and skills yang dipakai untuk mengubah kebijakan menjadi pelaksanaan program. Berdasarkan penjelasan di atas dapat disimpulkan bahwa prinsip-prinsip dalam sektor swasta yang diadopsi ke dalam manajemen sektor publik demi pemenuhan kebutuhan publik dilakukan oleh pemerintah yang menginginkan perubahan yang berorientasi pada kepentingan publik dan lebih fleksibel. Sebagai bentuk nyata dari manajemen publik, pada penelitian ini penyelenggaraan program BRT di Kota Bandar Lampung akan dilihat sisi perencanaanya. Selain itu, pengadopsian aktivitas manajemen yang menekankan pada sasaran akhir demi mewujudkan kepentingan masyarakat kota Bandar Lampung merupakan aspek yang penting dalam penelitian ini. 2.2. Manajemen Perencanaan 2.2.1 Manajemen Ada beberapa pengertian manajemen yang dapat digunakan dalam penelitian ini antara lain: menurut Manullang (1996:2) yang mengatakan bahwa manajemen adalah seni dan ilmu perencanaan, pengorganisasian, penyusunan, pengarahan, dan pengawasan sumber daya untuk mencapai tujuan yang sudah ditetapkan. Jadi dapat dikatakan bahwa manajemen
merupakan serangkaian kegiatan yang disiapkan dalam rangka pencapaian tujuan. Selain itu, menurut Stoner dan Wankel dalam Siswanto (2007:2) manajemen diartikan sebagai proses perencanaan, pengorganisasian, kepemimpinan, dan pengendalian upaya anggota organisasi dan penggunaan seluruh sumber daya organisasi lainnya demi tercapainya tujuan organisasi. Dalam hal ini yang dimaksud dengan proses adalah cara sistematis untuk menjalankan suatu pekerjaan. Menurut Sikula dalam Hasibuan (2006:2) manajemen pada umumnya dikaitkan dengan aktivitas-aktivitas perencanaan, pengorganisasian, pengendalian, penempatan, pengarahan, pemotivasian, komunikasi, dan pengambilan keputusan yang dilakukan oleh setiap organisasi dengan tujuan untuk mengkordinasikan berbagai sumber daya yang dimiliki oleh perusahaan sehingga akan dihasilkan suatu produk atau jasa secara efisien. Pada konteks manajemen publik barang dan jasa yang dihasilkan bukan dalam bentuk profit atau keuntungan tapi dalam bentuk pelayanan publik. Definisi mengenai manajemen juga dikemukanan oleh Terry (Hasibuan, 2006:2) yang mengemukakan pendapatnya mengenai manajemen sebagai suatu proses yang khas yang terdiri dari tindakan-tindakan perencanaan, pengorganisasian, pengarahan, dan pengendalian yang dilakukan untuk menentukan serta mencapai sasaran-sasaran yang telah ditentukan melalui pemanfaatan sumber daya manusia dan sumber-sumber lainnya. 38
Berdasarkan pendapat-pendapat di atas, dalam penelitian ini dapat ditarik kesimpulan bahwa manajemen mencakup penentuan tujuan, bagaimana rencana untuk mencapai tujuan tersebut dengan menggunakan dan memaksimalkan sumber daya yang ada, yang kesemuanya difokuskan dalam rangka pencapaian tujuan di organisasi tersebut. 2.2.2. Konsep Perencanaan Untuk memberikan pemahaman mengenai penelitian ini, maka berikut beberapa definisi tentang perencanaan dari para ahli. Kata perencanaan merupakan istilah yang memiliki cakupan yang luas dalam kegiatannya. Perencanaan (planning) adalah fungsi dasar dari manajemen. Perencanaan diproses oleh perencana (planner), hasilnya menjadi rencana (plan). Perencanaan adalah suatu proses untuk menentukan rencana. Produk dari perencanaan adalah rencana (Hasibuan, 2006:91). Para perencana dikemukakan oleh Hamzens (2005:142) bahwa haruslah orang-orang yang profesional di bidangnya yang mampu melihat pada kondisi empiris serta melakukan anlisis sesuai bidangnya masing-masing. Konsepsi dasar yang diungkapkan oleh Siswanto (2007:42) menggambarkan perencanaan sebagai proses dasar yang digunakan untuk memilih tujuan dan menentukan cakupan pencapaiannya. Tidak jauh berbeda, secara sederhana berkaitan dengan tujuan perencanaan juga diungkapkan oleh Allen dalam Manullang (1996:38) yang merumuskan perencanaan sebagai sebuah penentuan serangkaian tindakan untuk mencapai hasil yang diinginkan. Pendapat ini serupa dengan apa yang dikemukakan oleh Stoner dan Wankel 39
dalam Siswanto (2007:2) bahwa perencanaan adalah menetapkan tujuan dan tindakan yang akan dilakukan. Robbins dan Coulter dalam Sule dan Saefullah (2005:96) mendefinisikan perencanaan sebagai sebuah proses yang dimulai dari penetapan tujuan organisasi, menentukan strategi untuk pencapaian tujuan organisasi tersebut secara menyeluruh, serta merumuskan sistem perencanaan yang menyeluruh untuk mengintegrasikan dan mengkordinasikan seluruh pekerjaan hingga tercapainya tujuan organisasi. Secara sederhana pula perencanaan diartikan oleh Tjokroamidjojo dalam Widjaya (1995: xiii) sebagai suatu proses mempersiapkan secara sistematis kegiatan-kegiatan yang akan dilakukan untuk mencapai suatu tujuan tertentu. Terry dan Rue (1996:43-44) menjelaskan bahwa di dalam fungsi- fungsi manajemen, perencanaan merupakan sebuah proses memutuskan tujuan-tujuan apa yang akan dikejar selama suatu jangka waktu yang akan datang dan apa yang dilakukan agar tujuan-tujuan itu dapat tercapai. Pelaksanaan perencanaan seperti diungkapkan oleh Hamzens (2005:8) juga harus dipandang sebagai suatu kegiatan yang yang terus-menerus dan berkelanjutan untuk menyelesaikan masalah publik. Terry dan Rue juga mengemukakan bahwa perencanaan merupakan bagian yang paling awal dari fungsi-fungsi manajemen yang lain dengan urutan siklus sebagai berikut: 1. Planning - menentukan tujuan-tujuan yang hendak dicapai selama suatu masa yang akan datang dan apa yang harus diperbuat agar dapat mencapai tujuan-tujuan tersebut. 40
2. Organizing - mengelompokkan dan menentukan berbagai kegiatan penting dan memberikan kekuasaan untuk melaksanakan kegiatan- kegiatan tersebut. 3. Staffing - menentukan kebutuhan-kebutuhan sumber daya manusia, pengarahan, penyaringan latihan dan pengembangan tenaga kerja. 4. Motivating - mengarahkan atau menyalurkan perilaku manusia-manusia ke arah tujuan. 5. Controlling - mengukur pelaksanaan dengan tujuan-tujuan, menentukan sebab-sebab penyimpangan-penyimpangan dan mengambil tindakan- tindakan korektif bila diperlukan. Definisi mengenai perencanaan juga diungkapkan oleh Sarwoto dalam Syafii (1998:49) yang menganggap bahwa perencanaan adalah suatu gejala yang umum dan mutlak diperlukan terutama bagi usaha-usaha yang mempunyai lapangan yang luas, serta merupakan fungsi pertama yang harus dilakukan dalam rangka pencapaian tujuan. Jadi, perencanaan merupakan persiapan teratur dari setiap usaha untuk mewujudkan tujuan. Terry dalam Syafii (1998:49) kemudian juga mengemukakan bahwa perencanaan adalah memilih dan menghubungkan fakta dan membuat serta menggunakan asumsi mengenai masa yang akan datang dengan jalan menggambarkan dan merumuskan kegiatan yang diperlukan untuk mencapai hasil yang diinginkan. Oleh sebab itu, maka manajemen perencanaan merupakan sebuah tindakan yang berupaya menghasilkan keputusan-keputusan dan tindakan yang mengarahkan suatu kebijakan pada 41
42 suatu tujuan dan hasil dengan memperhatikan resiko, dan tindakan yang diambil. Sementara itu, Miro (2005:3) menjelaskan perencanaan sebagai proses, tahapan, langkah-langkah yang harus dilalui dan dilakukan untuk mencapai produk atau hasil, sasaran (object), tujuan (goals), cita-cita atau keinginan (target) serta mewujudkan dan merealisasikan ide-ide atau gagasan yang sudah dinyatakan sebelumnya. Ini menerangkan bahwa tahapan perencanaan merupakan tahap yang menentukan dalam pencapaian sebuah tujuan dan sasaran. Beberapa hal menurut Hasibuan (2006:91) yang membuat perencanaan menjadi tahapan yang sangat penting, karena: 1. Tanpa perencanaan dan rencana berarti tidak ada tujuan yang akan dicapai; 2. tanpa perencanaan dan rencana tidak ada pedoman pelaksanaan sehingga banyak pemborosan; 3. rencana adalah dasar pengendalian, karena tanpa ada rencana pengendalian tidak dapat dilakukan; 4. tanpa perencanaan dan rencana berarti tidak ada keputusan dan proses manajemen yang dilakukan. Jadi, dapat ditarik kesimpulan bahwa perencanaan merupakan kegiatan terintegrasi yang dikoordinasikan dalam rangka pencapaian tujuan organisasi. Dari perumusan-perumusan mengenai definisi perencanaan di atas, suatu rencana juga harus memuat hal-hal sebagai berikut:
43 1. Penjelasan dari perincian kegiatan-kegiatan yang dibutuhkannya, faktor-faktor produksi yang diperlukan untuk melaksanakan kegiatan- kegiatan tersebut agar apa yang menjadi tujuan dapat dihasilkan; 2. penjelasan mengapa kegiatan-kegiatan itu harus dikerjakan dan mengapa tujuan yang ditentukan itu harus dicapai; 3. penjelasan tentang lokasi fisik setiap kegiatan yang harus dikerjakan sehingga tersedia segala fasilitas-fasilitas yang dibutuhkan untuk mengerjakan pekerjaan itu; 4. penjelasan mengenai waktu dimulainya pekerjaan dan diselesaikannya pekerjaan baik untuk tiap-tiap bagian pekerjaan maupun untuk seluruh pekerja; 5. penjelasan tentang para petugas yang akan mengerjakan pekerjaannya, baik mengenai kuantitas maupun kualitas, yaitu kualifikasi-kualifikasi pegawai, seperti keahlian, pengalaman, dan sebagainya; serta 6. penjelasan tentang tehnik mengerjakan pekerjaan. Berdasarkan pendapat di atas, dalam penelitian ini konsep perencanaan program BRT Kota Bandar Lampung oleh pemerintah kota dan stakeholder dapat diidentifikasi melalui tujuan program BRT yang akan dicapai di masa depan, pedoman perencanaan program BRT, perincian kegiatan-kegiatan yang dibutuhkan, hingga aktivitas pemerintah kota Bandar Lampung dan stakeholder yang terkait dalam perencanaan program BRT. 2.2.3. Fungsi dan Tujuan Perencanaan
Beberapa ahli mendeskripsikan fungsi dari tahap perencanaan, beberapa diantaranya adalah fungsi perencanaan menurut Robbins dan Coulter dalam Sule dan Saefullah (2005:07) antara lain sebagai berikut: 1. Perencanaan sebagai pengarah. Perencanaan akan menghasilkan upaya untuk meraih sesuatu dengan cara yang lebih terkoordinasi. Perencanaan dalam hal ini memegang fungsi pengarahan dari apa yang harus dicapai oleh organisasi. 2. Perencanaan sebagai minimalisasi ketidakpastian. Dengan adanya perencanaan, diharapkan ketidakpastian yang mungkin akan terjadi di masa yang akan datang dapat diantisipasi. 3. Perencanaan sebagai minimalisasi pemborosan sumber daya. Jika perencanaan dilakukan dengan baik, maka jumlah sumber daya yang diperlukan, dengan cara bagaimana penggunaanya dan untuk penggunaan apa saja dengan lebih baik dipersiapkan sebelum kegiatan dijalankan. 4. Perencanaan sebagai penetapan standar dalam pengawasan kualitas. Perencanaan berfungsi sebagai penetapan standar kualitas yang harus dicapai oleh organisasi dan diawasi pelaksanaannya dalam fungsi pengawasan manajemen. Selain memiliki fungsi, berbicara mengenai perencanaan juga berbicara mengenai tujuan dari perencanaan itu sendiri. Hasibuan (2006:95) mengungkapkan ada setidaknya 9 tujuan dari perencanaan,antara lain: 1. Perencanaan bertujuan untuk menentukan tujuan, kebijakan-kebijakan, prosedur, dan program serta memberikan pedoman cara-cara pelaksanaan yang efektif dalam mencapai tujuan; 44
2. perencanaan bertujuan untuk menjadikan tindakan ekonomis, karena semua potensi terarah dengan baik kepada tujuan; 3. perencanaan adalah satu usaha untuk memperkecil risiko yang dihadapi pada masa yang akan datang; 4. perencanaan menyebabkan kegiatan-kegiatan dilakukan secara teratur dan bertujuan; 5. perencanaan memberikan gambaran yang jelas dan lengkap tentang seluruh pekerjaan; 6. perencanaan membantu penggunaan suatu alat pengukuran hasil kerja; 7. perencanaan menjadi suatu landasan untuk pengendalian; 8. perencanaan merupakan usaha untuk menghindari mismanagement dalam penempatan karyawan; 9. perencanaan membantu peningkatan data guna dan hasil guna organisasi. Jadi, dapat disimpulkan bahwa perencanaan berfungsi sebagai pengarah, meminimalisir ketidakpastian termasuk dalam pemborosan sumber daya yang digunakan dalam pelasksanaan rencana kemudian, serta sebagai standar dari target yang akan dicapai. Perencanaan juga memliliki tujuan, dan yang paling utama dari tujuan perencanaan ialah penetapan tujuan yang ingin dicapai, kebijakan-kebijakan, prosedur, dan program yang akan dilakukan guna efisiensi pencapaian tujuan. 2.2.4. Proses Perencanaan Perencanaan sebagai suatu proses dapat diibaratkan sebagai pengolahan dari keputusan-keputusan yang telah ditetapkan di awal perencanaan. Sebagai 45
sebuah proses, perencanaan merupakan suatu cara yang sistematis untuk menjalankan suatu pekerjaan. Perencanaan mengandung suatu aktivitas tertentu yang saling berkaitan untuk mencapai hasil yang diinginkan. Beberapa ahli mendeskripsikan tahapan dari proses perencanaan, beberapa diantaranya adalah aktivitas perencanaan yang dimaksud oleh Allen dalam Siswanto (2001:45-46): 1. Prakiraan (forecasting) Merupakan suatu usaha yang sistematis untuk meramalkan atau memperkirakan waktu yang akan datang dengan penarikan kesimpulan atas fakta yang telah diketahui. 2. Penetapan tujuan (esthabilishing objective) Penetapan tujuan merupakan suatu aktivitas untuk menetapkan sesuatu yang ingin dicapai melalui pelaksanaan pekerjaan. 3. Pemrograman (programming) Pemrograman adalah suatu aktivitas yang dilakukan dengan maksud untuk menetapkan: (a) Langkah-langkah utama yang diperlukan untuk mencapai suatu tujuan; unit dan anggota yang bertanggungjawab untuk setiap langkah. (b) Urutan serta pengaturan waktu setiap langkah. 4. Penjadwalan (scheduling) Penjadwalan adalah penetapan atau penunjukan waktu menurut kronologi tertentu guna melaksanakan berbagai macam pekerjaan. 5. Penganggaran (budgeting) 46
Penganggaran merupakan suatu aktivitas untuk membuat pernyataan tentang sumber daya keuangan (financial resources) yang disediakan untuk aktivitas dan waktu tertentu. 6. Pengembangan prosedur (developing procedure) Pengembangan prosedur merupakan suatu aktivitas menormalisasikan cara, teknik, dan metode pelaksanaan suatu pekerjaan. 7. Penetapan dan interpretasi kebijakan (esthablishing and interpreting policies) Penetapan dan interpretasi kebijakan adalah suatu aktivitas yang dilakukan dalam menetapkan syarat berdasarkan kondisi yang akan melaksanakan perencanaan tersebut. Beberapa tindakan yang harus dilakukan untuk membuat suatu rencana juga dipaparkan oleh Manullang (1996:42). Ada setidaknya 5 langkah pada proses perencanaan, yaitu: 1. Menetapkan tugas dan tujuan. Tugas menjadi penentu kegiatan apa saja yang akan dan harus dikerjakan dalam pembuatan suatu rencana. Sedangkan tujuan merupakan landasan dari pembuatan rencana kemudian. Seluruh perencanaan ditujukan kepada pencapaian tujuan, karena perencanaan yang efektif haruslah memiliki tujuan yang akan dicapai dari perencanaan tersebut. 2. Mengobservasi dan menganalisis Langkah berikutnya adalah mencapai atau mengobservasi faktor yang mempermudah untuk mencapai tujuan. Dalam langkah ini, pembelajaran terhadap pengalaman organisasi/instansi lain dapat dijadikan bahan 47
48 analisis untuk mengetahui apakah faktor tersebut masih efektif untuk digunakan. 3. Mengadakan kemungkinan-kemungkinan Tersedianya bahan-bahan yang diperoleh pada langkah terdahulu, memberikan perencana untuk dapat membuat beberapa kemungkinan untuk mencapai tujuan. 4. Membuat sintesis Kemungkinan-kemungkinan yang ada untuk mencapai suatu tujuan membuat perencana harus mengambil pilihan akan alternatif yang ada. Pada fase ini, perencana harus memperhitungkan sisi negatif dari tiap alternatif dan mengambil sisi positif sehingga proses diperoleh sintesis dari beberapa alternatif kemungkinan tersebut. 5. Menyusun rencana. Sementara itu, Prajudi dalam Syafii (1998:50) membuat beberapa langkah-langkah tertentu, untuk menetapkan perencanaan yang baik, yaitu: identifikasi masalah, analisis situasi, merumuskan yang hendak dicapai, menyusun garis besar senacam proposal, membicarakan proposal yang telah disusun, menetapkan komponen, penentuan tanggung jawab masing-masing komponen, menentukan outline, mengadakan kontak antar unit, pengumpulan data terkait, pengolahan data, penyimpulan data, pendiskusian rencana sesuai data, penyusunan naskah final, evaluasi naskah rencana, persetujuan naskah rencana, penjabaran untuk pelaksanaan.
49 Pada tahapan perencanaan juga dilakukan sebuah perumusan terhadap semua rangkaian aktivitas, mengapa keputusan itu diambil, serta bagaimana keputusan itu direalisasikan. Robbins dan Coulter dalam Sule dan Saefullah (2005:97) menjelaskan bahwa paling tidak ada empat fungsi dari perencanaan, yaitu sebagai arahan, meminimalkan dampak dari perubahan, meminimalkan pemborosan dan kesia-siaan, serta menetapkan standar dalam pengawasan kualitas. Jadi, dalam tahap perencanaan akan menghasilkan upaya untuk mengkoordinasikan dampak dari keputusan yang diambil terhadap perencanaan akan perubahan. Merujuk pada berbagai pendapat di atas dapat disimpulkan bahwa tahapan pada proses perencanaan yang paling utama adalah penetapan tujuan sebagai latar belakang dari perencanaan, kemudian mengobservasi dan menganalisis kemungkinan-kemungkinan yang muncul, mengambil pilihan alternatif kemungkinan dan menetapkan pilihan pada aktivitas dalam bentuk program yang terjadwal, serta memiliki anggaran yang jelas. Pada penelitian mengenai analisis perencanaan program BRT (Trans Bandar Lampung) ini, peneliti merumuskan hanya yang dianggap mewakili dari beberapa tahapan yang telah disebutkan sebelumnya dan sesuai dengan keadaan yang ingin diteliti. Adapun tahapan yang dipakai meliputi: Prakiraan (forecasting), Pemrograman (programming), Penjadwalan (scheduling), Penganggaran (budgeting), dan pengembangan prosedur yang telah diinterpretasikan dalam bentuk-bentuk aktivitas maupun kegiatan.
2.3. Perencanaan Transportasi 2.3.1. Transportasi Menurut Miro (2005:4), transportasi dapat diartikan sebagai usaha memindahkan, menggerakkan, mengangkut, atau mengalihkan suatu objek dari suatu tempat ke tempat lain, di mana di tempat lain ini objek tersebut lebih bermanfaat atau dapat berguna untuk tujuan-tujuan tertentu. Lebih jauh, transportasi juga merupakan sebuah proses, yakni proses pindah, proses gerak, proses mengangkut dan mengalihkan di mana proses ini tidak dapat dilepaskan dari keperluan akan alat pendukung untuk menjamin kelancaran proses perpindahan sesuai dengan waktu yang diinginkan. Sementara itu, menurut Sadyohutomo (2008:159), layanan transportasi adalah memindahkan barang atau manusia dari satu tempat ke tempat lain sehingga memperoleh manfaat. Manfaat pemindahan tersebut dapat dilihat dari berbagai aspek sesuai dengan tujuannya, yaitu aspek ekonomi, sosial, politis, bahkan hankam. Transportasi dapat dikatakan sangat diperlukan sebagai fasilitas pendukung seluruh kegiatan kehidupan, tanpa harus melihat lokasi, perkembangan transportasi wajib setara dengan perkembangan kegiatan kehidupan, baik kualitas maupun kuantitasnya (Miro, 2005:2). Dikemukakan lebih lanjut oleh Adisasmita (2011:6) bahwa transportasi memiliki peranan dan fungsi yang amat penting, yaitu sebagai fasilitas penunjang dan fasilitas pendorong. Sebagai fasilitas penunjang, transportasi dimaksudkan akan meningkatkan pengembangan berbagai kegiatan di sektor-sektor lain di luar sektor transportasi. Sedangkan sebagai fasilitas pendorong diharapkan akan membantu membuka daerah-daerah terisolasi. 50
Berdasarkan pendapat di atas, dapat disimpulkan bahwa transportasi merupakan suatu upaya pengalihan suatu objek dari suatu tempat ke tempat lain dengan proses pemindahan. Dalam penelitian ini, transportasi terfokus pada pola perencanaan pengangkutan penumpang oleh sarana transportasi angkutan massal dengan jenis angkutan busway. 2.3.2. Bus Rapid Transit (BRT) Sarana angkutan umum perkotaaan yang banyak digunakan di kota-kota besar adalah jenis bus. Salah satunya adalah busway. Busway adalah alat transportasi massal perkotaan yang memiliki daya tampung penumpang setara dengan 4-5 angkutan kota. Penyelenggaraan busway membutuhknan terminal khusus dan jalur jalan khusus (Adisasmita, 2005:131). Bus Rapid Transit (BRT) beroperasi dengan rute trayek tertentu di jalur yang telah disediakan. Jalur BRT sebagian atau parsial, artinya BRT dengan lajur khusus di beberapa ruas jalan, namun pada ruas jalan dan persimpangan yang tidak memungkinkan dibangun lajur khusus maka BRT bercampur dengan kendaraan lainnya. 2.3.3. Perencanaan Transportasi Semakin berkembangnya aktivitas penduduk di suatu daerah, maka segala fasilitas pendukung sebaiknya turut dikembangkan mengikuti pergerakan yang ada. Tuntutan akan perkembangan aktivitas, gaya hidup, pertambahan penduduk, kebutuhan hidup yang bertambah, membuat sistem transportasi sebagai sarana perpindahannya harus mampu direncanakan dengan tepat dan sesuai dengan kondisi (Miro, 2005:3). 51
Perencanaan transportasi menurut Adisasmita (2011:45) dapat didefinisikan sebagai suatu proses yang tujuannya mengembangkan sistem transportasi yang memungkinkan manusia dan barang bergerak atau berpindah tempat dengan aman, murah, cepat, dan nyaman. Lebih lanjut, dikatakan bahwa perencanaan transportasi yang baik adalah perencanaan yang mampu meramalkan lalu lintas masa depan, yang ditunjukkan dalam peningkatan kebutuhan pergerakan dalam bentuk perjalanan manusia, barang dan kendaraan yang ditunjang oleh tersedianya kapasitas prasarana transportasi; yang selanjutnya diikuti oleh penjabaran ke dalam keterkaitan antar wilayah yang digambarkan dalam distribusi lalu lintasnya; untuk selanjutnya dilakukan pemilihan moda transportasi yang serasi dan penyusunan rute/proyek yang mampu melayani kebutuhan pergerakan perjalanan lalu lintas masa depan. Masih diungkapkan oleh Adisasmita, proses perencanaan transportasi meliputi beberapa tahapan analisis, sebagai berikut: 1. Inventarisasi kondisi saat ini, meliputi tata guna lahan, pemilikan kendaraan, pergerakan orang dan kendaraan, fasilitas transportasi, aktivitas ekonomi, sumber dana yang tersedia, dan perjalanan; 2. keputusan kebijakan umum masa mendatang meliputi pengontrolan peraturan dan kebijakan umum terhadap pengembangan lahan pada masa mendatang dan karakteristik dari jaringan trasportasi pada masa mendatang; 52
3. perkiraan pertumbuhan daerah perkotaan pada masa mendatang, meliputi perkiraan jumlah penduduk, aktivitas ekonomi, pemilikan kendaraan, tata guna lahan, dan jaringan transportasi pada masa mendatang; 4. perkiraan pergerakan pada masa mendatang, meliputi pembangkitan perjalanan, pemilihan moda, perpindahan antar zona pada jaringan transportasi dan evaluasi terhadap jaringan yang telah tersedia, serta kemajuan teknologi transportasi (perkotaan). Berdasarkan pemaparan perencanaan transportasi di atas, dapat dipahami bahwa perencanaan transportasi sebagai sebuah proses yang berlangsung dengan beberapa tahapan dari kebijakan yang dipersiapkan untuk keadaan di masa depan. Di dalam penelitian ini, perencanaan transportasi yang dimaksud adalah perencanaan program BRT (Trans Bandar Lampung) sebagai sarana angkutan umum massal yang diterapkan di kota Bandar Lampung. 2.4. Program Tujuan atau sasaran yang ingin dicapai oleh organisasi diturunkan dalam bentuk perencanaan. Perencanaan menjadi arahan pada usaha-usaha sebuah organisasi yang diwujudkan dalam bentuk program. Beberapa definisis mengenai program digunakan dalam penelitian ini, antara lain: menurut Kunarjo (2002:206) secara sederhana program merupakan sekumpulan kegiatan yang saling berkaitan satu sama lain untuk mencapai tujuan tertentu. Kemudian Hasibuan (2006:100), mendefinisikan program sebagai 53
satu rencana yang pada dasarnya telah menggambarkan rencana yang konkret. Rencana dapat dikatakan konkret, karena dalam program telah tercantum, baik itu sasaran, kebijaksanaan, prosedur, waktu, maupun anggarannya. Jadi, program juga merupakan usaha-usaha untuk mengefektifkan rangkaian tindakan yang harus dilaksanakan menurut bidangnya masing-masing. Disamping itu, diungkapkan oleh Manullang (1996:41) bahwa program adalah campuran dari politik, prosedur, dan budget yang dimaksudkan untuk menetapkan suatu rangkaian tindakan untuk waktu yang akan datang. Hal ini menjelaskan bahwa ada dimensi politik, aspek prosedural, serta pendanaan yang memadai yang disiapkan dalam menunjang keberadaan sebuah program. Sementara itu, Terry (2003:64-65) mengatakan bahwa program merupakan jenis rencana komprehensif yang dihimpun oleh ke dalam suatu bentuk gabungan dari berbagai rencana untuk masa yang akan datang berasal dari berbagai sumber di dalam sebuah organisasi. Di dalam program terdapat rencana-rencana jangka panjang atau jangka pendek, rencana orientasi, rencana operasional, sasaran-sasaran kebijaksanaan dan prosedur-prosedur. Namun demikian, sesungguhnya suatu program mencakup bagian-bagian yang besar dari sebuah organisasi, terutama yang berhubungan dengan pekerjaan untuk mencapai tujuan-tujuan tertentu. Berdasarkan penjabaran di atas, maka dapat ditarik suatu kesimpulan bahwa program mencakup sasaran, kebijaksanaan, prosedur, waktu, maupun 54
anggarannya. Pada program juga terdapat rencana-rencana jangka panjang atau jangka pendek, rencana orientasi, rencana operasional, sasaran-sasaran kebijaksanaan dan prosedur-prosedur program tersebut. 55