LAPORAN AKHIR PENGKAJIAN HUKUM TENTANG PUTUSAN MAHKAMAH KONSTITUSI Di bawah Pimpinan: Dr. Inosentius Samsul, S.H, M.H. BADAN PEMBINAAN HUKUM NASIONAL KEMENTERIAN HUKUM DAN HAM RI 2009
KATA PENGANTAR Segala puji bagi Tuhan Penguasa Semesta, yang menciptakan kecerdasan dan ilmu pada setiap manusia. Atas rahmat-Nya pula laporan akhir Pengkajian Hukum tentang Putusan Mahkamah Konstitusi ini bisa selesai tepat pada waktunya. Pengkajian ini dibuat dengan dilatarbelakangi oleh besarnya harapan masyarakat terhadap Mahkamah Konstitusi, terutama yang terkait dengan kewenangan judicial review. Pengajuan perkara judicial review oleh masyarakat ternyata melampaui perkiraan awal berdirinya lembaga ini. Namun demikian, masih ada beberapa permasalahan juridis pasca putusan judicial review ini. Beberapa permasalahan yang berkaitan dengan implementasi putusan Mahkamah Konstitusi berusaha dituangkan dalam pengkajian ini dengan sedikit memperbandingkan dengan Negara-negara lain. Kami menyadari bahwa laporan ini masih jauh dari sempurna dan perlu mendapatkan berbagai koreksi di sana-sini baik yang bersifat redaksional maupun substansi. Namun terlepas dari segala kekurangan tersebut, kami ingin mengucapkan terima kasih sebesar-besarnya kepada Kepala Badan Pembinaan Hukum Nasional dan Kepala Pusat Penelitian dan Pengembangan Sistem Hukum Nasional yang telah memberikan kesempatan kepada kami untuk melaksanakan tugas pengkajian ini. Selaku Ketua Tim, kami menyampaikan terima kasih atas kerjasama dari semua Anggota Tim sehingga kegiatan pengkajian ini berjalan secara konstruktif dan dapat menghasilkan laporannya. Semoga laporan ini bisa memperkaya khasanah pemikiran mengenai hukum ketatanegaraan di Indonesia, khususnya yang berkaitan dengan Mahkamah Konstitusi, serta memberikan manfaat bagi kita semua. Jakarta, 30 Desember 2009 Dr. Inosentius Samsul, SH, M.H. i
DAFTAR ISI Kata Pengantar... .. .i Daftar isi ... ..... ii Bab I. Pendahuluan ... .... 1 A. Latar Belakang ... .... .1 B. Identifikasi Masalah ... ..... 5 C. Tujuan dan Kegunaan ... .... .6 D. Kerangka Pemikiran ... ..... 6 E. Metode ... 15 F. Personalia Tim... .... ..16 G. Sistematika Penulisan ... .... .16 Bab II. Kekuasaan Mahkamah Konstitusi... .... ..... ..17 A. Dinamika Pelaksanaan Asas-asas Kekuasaan Kehakiman... ..... ..17 B. Ketentuan Peraturan Perundang-undangan Terkait Putusan dan Kewenangan Mahkamah Konstitusi... .... 19 C. Jenis-jenis Putusan Mahkamah Kosntitusi... 23 D. Perbandingan Kekuasaan Mahkamah Konstitusi Indonesia dan Afrika Selatan .31 Bab III. Judicial Review Secara Umum ... .... .. 43 A. Konsepsi Judicial Review ... .... .... 43 B. Perkembangan Judicial Review di Indonesia... 49 C. Judicial Review dalam Perundangan-Undangan di Indonesia... .... .... 52 D. Mekanisme Beracara dalam Judicial Review... ....... .. 58 D.1. Prinsip-Prinsip Hukum Acara... ..... . 58 D. 2. Pengajuan Permohonan atau Gugatan... .... .... .. 59 D. 3. Alasan Mengajukan Judicial Review... .... 59 D. 4. Pihak yang Berhak Mengajukan Judicial Review... ..... 60 D. 5. Putusan dan Eksekusi Putusan... .... . 61 E. Praktek Judicial Review di Indonesia... .... .... 62 F. Putusan Kontroversial Terkait Kewenangan MK dan Tipikor... 63 G. Tindak Lanjut Putusan Mahkamah Konstitusi Terkait Minyak dan Gas Bumi... 67 Bab IV. Hambatan dan Tantangan implementasi putusan judicial review... ...72 A. Posisi Mahkamah Konstitusi Dalam Sistem Ketatanegaraan... ...72 B. Implementasi Putusan... .. 74 ii
B.1. Ultra Petita... 75 B.2. conditionaly uncontitutionly... 75 B.3. Pembatalan UU dengan Tenggat Waktu... 76 B. 4. Putusan Sengketa Pemilukada... 77 C. Implementasi Putusan Judicial Review di Negara Lain... ..... 78 C.1. Implementasi Putusan Judicial Review di Jerman... ..... ...79 C.2 Implementasi Putusan Judicial Review di Amerika Serikat... .... . 81 C.3. Implementasi Putusan Judicial Review di Rusia... .... . 83 D. Langkah Antisipatif... ..... .... 84 E. Implementasi Putusan Final... ..... .... .. 85 F. Dukungan Publik dan Putusan Final... ..... ..... . 93 G. Implikasi Putusan Mahkamah Konstitusi Dalam Kegiatan Legislasi... 97 G.1. Putusan Mahkamah Konstitusi Atas Pengujian Undang-Undang... .98 G.2. Tindak Lanjut Putusan Mahkamah Konstitusi... ..... 102 G.3. Perbedaan Penafsiran Antara Pemerintah Dan DPR: Pembentukan Panitia Angket DPR RI... 104 G.4. Pembentukan Atau Perubahan Undang-Undang Sebagai Konsekuensi Yuridis Putusan Mahkamah Konstitusi... .107 Bab V. Penutup... .... 112 A. Kesimpulan... ..... 112 B. Saran... ...... . 115 Daftar Putusan Kontroversial Mahkamah Konstitusi... .... .116 Daftar Pustaka... .... . 187 iii
BAB I PENDAHULUAN A. Pendahuluan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 menegaskan bahwa kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar. Ditegaskan pula bahwa negara Indonesia adalah negara hukum. Sejalan dengan prinsip ketatanegaraan di atas maka salah satu substansi penting perubahan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 adalah keberadaan Mahkamah Konstitusi sebagai lembaga negara yang berfungsi menangani perkara tertentu di bidang ketatanegaraan, dalam rangka menjaga konstitusi agar dilaksanakan secara bertanggung jawab sesuai dengan Konstitusi, kehendak rakyat dan cita-cita demokrasi. Keberadaan Mahkamah Konstitusi sekaligus untuk menjaga terselenggaranya pemerintahan negara yang stabil, dan juga merupakan koreksi terhadap pengalaman kehidupan ketatanegaraan di masa lalu yang ditimbulkan oleh tafsir ganda terhadap konstitusi. Mahkamah Konstitusi merupakan salah satu pelaku kekuasaan kehakiman, di samping Mahkamah Agung sebagaimana dimaksud dalam Pasal 24 ayat (1) dan ayat (2) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Hal ini berarti Mahkamah Konstitusi terikat pada prinsip umum penyelenggaraan kekuasaan kehakiman yang merdeka, bebas dari pengaruh kekuasaan lembaga lainnya dalam menegakkan hukum dan keadilan. Mahkamah Konstitusi berdasarkan Pasal 24C ayat (1) dan ayat (2) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 berwenang untuk:1 a. Menguji Undang-undang terhadap Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945; b. Memutus sengketa kewenangan lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945; 1 Kewenangan ini dapat juga dilihat dalam pasal 12 UU No.4 Tahun 2004 tentang Kekuasaan Kehakiman, dan Undang-undang No.24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi 1
c. Memutus pembubaran partai politik; d. Memutus perselisihan hasil pemilihan umum2; dan e.. Memberikan putusan atas pendapat DPR bahwa Presiden dan/ atau Wakil Presiden diduga telah melakukan pelanggaran hukum berupa pengkhianatan terhadap negara, korupsi, penyuapan, tindak pidana berat lainnya, atau perbuatan tercela, dan/atau tidak lagi memenuhi syarat sebagai Presiden dan/ atau Wakil Presiden sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Ketentuan di atas dapat berupa : a)Penghianatan terhadap negara adalah tindak pidana terhadap keamanan negara sebagaimana diatur dalam undang-undang b)korupsi dan penyuapan adalah tindak pidana korupsi atau penyuapan sebagaimana diatur dalam Undang-undang. c) tindak pidana berat lainnya adalah tindak pidana yang diancam dengan pidana penjara 5 (lima) tahun atau lebih. d) perbuatan tercela adalah perbuatan yang dapat merendahkan martabat Presiden dan/atau Wakil Presiden. e) tidak lagi memenuhi syarat sebagai Presiden dan/atau Wakil Presiden adalah syarat sebagaimana ditentukan dalam Pasal 6 Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Kewenangan konstitusional Mahkamah Konstitusi melaksanakan prinsip checks and balances yang menempatkan semua Iembaga negara dalam kedudukan setara sehingga terdapat keseimbangan dalam penyelenggaraan negara. Keberadaan Mahkamah Konstitusi ini, merupakan langkah nyata untuk dapat saling mengoreksi kinerja antar lembaga Negara. Tetapi harapan ini tidaklah terlalu mudah diwujudkan. Alexander Hamilton pernah mengeluarkan pernyataan yang ditulis dalam Federalist No. 78 (1788), sebagai berikut; 2 Dengan disahkannya UU No.32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, Pemilihan Kepala Daerah juga masuk dalam rezim PEMILU sehingga sengketa PILKADA juga menjadi kewenangan MK untuk menyelesaikannya. 2
The judiciary, from the nature of its function, will always be least dangerous to the political rights of the constitution. The executive holds the sword of the community and the legislature the purse: The judiciary, on the contrary has no influence over either the sword or the purse; no direction either of the strength or the wealth of society,and take no active resolution whatever. The court, may truly be said to have neither FORCE no WILL but merely judgment; and must ultimately depend upon the aid of executive arm for the efficacious exercise even this facility. The judiciary is therefore the weakest of the three branches.3 Tulisan itu diberi tema Least Dangerous Branch of Government. Dalam kacamata Hamilton, jika eksekutif memiliki pedang (senjata), sedangkan legislatif menentukan atas keuangan negara (dompet). Sebaliknya, cabang yudikatif (judiciary power) hanya berwenang memutus perkara. Karena itu, berarti bahwa untuk dapat mengeksekusi putusannya, peradilan harus dibantu oleh cabang eksekutif. Dari ketiga cabang kekuasaan itu, ia berpendirian kekuasaan yudikatif merupakan cabang yang paling lemah. Ada yang berpendapat bahwa fungsi peradilan (baca: MK) tidak hanya memutus suatu perkara, melainkan juga berfungsi membatasi kekuasaan mayoritas dan mengawasi proses politik agar berjalan di koridor konstitusi. Dalam keadaan seperti ini terlihat jelas, constitutionalreview bermakna pemahkotaan (crowning) rule of law. Tapi, upaya pemahkotaan itu sering dicederai oleh lapisan mayoritas. Dalam hal ini perlu dikutip satu pertanyaan penting yang pernah diajukan Tocqueville; how can courts, and judges whom serve on them, constraint governing majorities in practice?4 Pertanyaan itu tentu saja membuat lapisan mayoritas ketar-ketir. Esensi pertanyaan ini adalah bahwa peradilan tidak hanya berfungsi sebagai organ pemutus, tetapi juga berperan secara pasif membatasi kekuasaan politik kelompok terbesar. Itu sebabnya, majority rule kerap menempatkan peradilan sebagai ancaman potensial bagi aras kebijaksanaan negara yang dicanangkan oleh mereka. 3 Alexander Hamilton, Federalist 78. In The Federalist Papers. New York: Mentor. Lihat juga analisis William J. Quirk dan R. Randall Bridwell dalam Judicial Dictatorship, (New Jersey: Transaction Publishers, 1995), hlm. 30. 4 Tentang hal ini lihat Alexis de Tocqueville, Democracy in America, Specially Edited and Abridge for the Modern Reader by Richard D. Heffner, (New York: A Mentor Book Published by The New American Library, 1956), hlm. 74-75. 3
Memang salah satu kewenangan MK adalah untuk menguji dan membatalkan (to set aside) tindakan organ undang-undang apabila diyakini tidak konsonan dengan konstitusi. Tapi, fakta menunjukkan bahwa putusan final dan mengikat MK sering tidak direspon positif oleh organ tersebut.5 Bahkan, putusan final tidak jarang memperoleh tantangan sengit dari segelintir aktor-aktor negara non-yudisial. Di beberapa negara, kondisi ini cenderung merepresentasikan krisis konstitusional. Besar kemungkinan putusan MK tidak implementatif. Tidak diragukan lagi bahwa putusan MK selalu dihadang oleh kompleksitas permasalahan yang mengemuka di tahap aplikasi putusan final. Melihat kenyataan ini perlu ada strategi kesadaran kolektif yang melibatkan seluruh lembaga negara, aktor negara dan aktor non-negara sehingga strategi implementasi putusan final menuntut visi koordinatif antarlembaga Negara agar problem implementasi dapat segera diatasi bersama. Ada sejumlah alasan untuk mengatakan bahwa putusan final tidak implementatif. Persoalan ini terlihat jelas pasca MK-RI memutus permohonan constitutional review Undang-Undang No. 20 Tahun 2002 tentang Ketenagalistrikan. Undang-undang ini dinilai bertentangan dengan amanat Pasal 33 UUD 1945. Perlu disadari bahwa undang-undang itu merupakan pintu masuk bagi ekspansi investor negara-negara kapitalis yang menginginkan liberalisasi pasar untuk memenuhi urgensi pasokan tenaga listrik di tanah air. Padahal, listrik merupakan cabang produksi yang teramat penting dan menguasai hajat hidup masyarakat luas. Karena itu, sektor kelistrikan harus tetap dikendalikan oleh negara.Tetapi, pasca putusan final MK-RI, pemerintah dengan sigap mempersiapkan instrumen hukum yang letaknya di bawah undang-undang. Instrumen hukum ini ditenggarai akan menjadi landasan hukum baru bagi kontinuitas swastanisasi sektor ketenagalistrikan yang dicanangkan oleh pemerintah. Tujuan 5 Padahal dalam jargon hukum dikatakan bahwa di tahap memutus sengketa hukum, akibat hukum dari putusan pengadilan itu bersifat res judicata. Artinya, putusan tersebut bersifat final, pertama dan terakhir. Jadi, sengketa hukum yang sudah diputus final oleh pengadilan setingkat MK atau MA adalah perkara yang disebut oleh John V. Orth "a thing adjudged". Artinya, perkara yang sudah diputus final oleh kedua organ ini tidak boleh diadili lagi. Lihat, pernyataan John V. Orth dalam Due Process of Law: A Brief History, hlm. 1. 4
utamanya adalah menjustifikasi hak swasta (individu) untuk maksud penimbunan uang yang relatif tidak diinginkan oleh pembentuk UUD 1945. Kenyataan ini membuktikan, sangat sulit bagi MK-RI untuk memastikan bahwa putusannya ditindaklanjuti organ undang-undang. Masih segar diingatan kita ketika Ketua MK-RI, Jimly Asshiddiqie, pernah melayangkan surat kepada Presiden Susilo Bambang Yudhoyono. Surat itu mempertanyakan konsistensi Perpres No. 55 Tahun 2005 tentang Harga Jual Eceran BBM domestik dengan amputasi parsial MK-RI atas pasal dan ayat problematik yang bermukim di balik UU No. 22 Tahun 2001 tentang Minyak dan Gas Bumi.6 Ironisnya, belum sempat Presiden menjawab pertanyaan MK-RI, ada saja aktor negara yang merasa gerah serta mempertontonkan sikap emosional sekaligus resisten terhadap pertanyaan tersebut. Katanya, MK-RI tidak boleh bertindak seolah-olah sebagai ustadz dan tidak pula diperkenankan menggurui apalagi mempersoalkan kebijakan pemerintah.7 Perlu ditekankan bahwa regulasi pemerintah yang tertuang dalam bentuk Perpres No. 55 Tahun 2005 itu memang dicurigai inkonsisten dengan UUD 1945. Selama ini, tradisi hukum yang berkembang di negara-negara lain, MK atau MA menjalankan fungsi interpretasi dan pedagogi. Jadi, tidak perlu heran kalau kedua organ ini sering bertindak sebagai preseptor handal dalam mata pelajaran ilmu hukum terbaik. Entah kenapa budaya hukum semacam itu tertanam kuat di komunitas konstitusional mereka. B. Permasalahan Dari latar belakang di atas dapat dirumuskan beberapa permasalahan sebagai berikut: 1. Bagaimana dinamika kekuasaan kehakiman dan Mahkamah Konstitusi di Indonesia? 2. Bagaimana perkembangan judicial review di Indonesia? 3. Apakah semua putusan-putusan Mahkamah Konstitusi bisa diterima secara teoritis dan juridis? 6 Tentang hal ini lihat Surat Ketua Mahkamah Konstitusi RI tertanggal 6 Oktober 2005 perihal Pelaksanaan Putusan MK-RI yang ditujukan kepada Presiden Republik Indonesia. 7 Dicuplik dari Republika, MK Tak Berhak Peringatkan Presiden, 11-10-2005. Lihat viewberita.php? aksi=view&start= 1245&id=1088 5 juga
4. Bagaimana Hambatan dan Tantangan implementasi putusan judicial review oleh Mahkamah Konstitusi? C. Tujuan dan Kegunaan Tujuan penyusunan Pengkajian ini, adalah: 1. Untuk mengetahui dinamika Kekuasaan Kehakiman dan Mahkamah Konstitusi. 2. Untuk mengetahui perkembangan judicial review di Indonesia. 3. Untuk memperoleh deskripsi atas beberapa putusan controversial Mahkamah Konstitusi 4. Untuk menginventarisasi hambatan dan tantangan serta usaha-usaha yang seharusnya dilakukan bagi pelaksanaan putusan Mahkamah Konstitusi serta mengetahui proses perbaikan suatu peraturan yang dijudicial review oleh Mahkamah Konstitusi Sedangkan kegunaan penyusunan pengkajian ini, di antaranya adalah sebagai salah satu bahan akademik tentang putusan Mahkamah Konstitusi di Indonesia, serta untuk mendapatkan pemikiran dari teoritisi dan praktisi berkaitan dengan upaya menginventarisasi permasalahan (issues) untuk dijadikan bahan awal dalam mendukung pembentukan dan pengembangan hukum. D. Kerangka Pemikiran Hasil pendeteksian awal menggarisbawahi bahwa sering terjadi disparitas antara tahap pembacaan dan implementasi putusan final. Sehingga, pasca putusan final, organ pengawal konstitusi seyogianya tidak berada dalam ruang hampa tanpa tindakan apapun. Hal ini karena di sejumlah negara organ ini memiliki kewenangan yang cukup besar untuk menguji konstitusionalitas tindakan legislative dan eksekutif. Jadi, MK-RI sebaiknya juga harus diberi peluang untuk mengawasi implementasi putusannya. Diharapkan, MK-RI dalam keadaan ini mampu menjalin koordinasi sinergis antarorgan yang produknya diamputasi. Tanpa kerjasama dan spirit kolektif itu, niscayalah putusan final dan mengikat hanya menjadi macan kertas, tidak implementatif serta mencederai upaya pemahkotaan rule of law. 6
Pada uraian sebelumnya sudah dikatakan, implementasi putusan MK adalah tahap paling krusial dan mengharuskan limitasi tindakan lembaga dan aktor-aktor negara. Maka, putusan final dan mengikat itu harus pula disertai dengan judicial order yang diarahkan kepada perorangan ataupun institusi-institusi negara. Hal ini dilakukan agar mereka segera mengambil langkah-langkah konstitusional. Yang harus dipahami, pasca putusan final MK-RI boleh meminta mayoritas DPR dan pemerintah untuk merevisi produk hukum yang telah dinyatakan tidak konstitusional (corrective revision). Revisi itu harus tetap dikawal oleh putusan dan selaras dengan pilihan-pilihan konstitusional organ konstitusi. Di sini masalah utamanya ialah; tidak ada ketentuan formal yang mengatur implementasi putusan final sehingga, aspek fundamental implementasi putusan final adalah bahwa putusan tersebut harus direspon secara positif oleh DPR dan Pemerintah. Cara pandang obyektif memerlukan tindakan kooperatif antarlembaga negara yang berusaha menyelaraskan segala persoalan yang terkait dengan putusan final. Studi di beberapa negara menunjukkan bahwa putusan final yang terkait dengan pembatalan ketentuan pajak, tidak serta merta menghentikan upaya kolektibilitas pemerintah terhadap para wajib pajak. Padahal, ketentuan tersebut telah diamputasi dari UU Perpajakan. Fakta ini seharusnya menggiring kita untuk segera mendesain putusan final yang implementatif. Dan karakter putusan semacam itu saya kira sulit dicapai apabila putusan final gagal memperoleh respon positif dari penentu aras (h) kebijaksanaan negara. Namun demikian, perlu disadari bahwa produk hukum tidak dapat menjamin ekspektasi kita terhadap persoalan tertentu. Bagi Satjipto kepastian hukum tidak jatuh dari langit. Oleh sebab itu, kepastian hukum tidak jatuh bersamaan lahirnya undang-undang beserta pasal-pasal dan prosedurnya. Di atas sekalian formalitas itu adalah perilaku kita sendiri. Kepastian hukum membutuhkan pengerahan tenaga dan kekuatan. Sehingga, Satjipto yakin bahwa kepastian hukum adalah suatu usaha.8 Kalau memang demikian halnya maka adalah keliru bila ingin mencapai karakteristik putusan final yang implementatif kita semata-mata mengandalkan akseptabilitas normatif 8 Satjipto Rahardjo, "Kepastian Hukum dan Kekuatan Bangsa", Kompas, Rabu, 18 Januari 2006. 7
diktum Pasal 24C ayat (1) UUD 1945. Yang antara lain hanya mengatakan bahwa putusan MK-RI bersifat final tanpa disertai dengan kata mengikat. Constitutional review adalah instrumen terbaik negara demokrasi konstitusional. Perkataan demokrasi mengandung makna bahwa setiap orang dijamin untuk mengajukan argumentasi interpretatif terhadap bangun norma hukum dan kaidah-kaidah konstitusi (constitutional discourse). Tetapi, proses deliberasi itu bukannya tanpa batas yang jika diabaikan akan mempengaruhi kontinuitas demokrasi. Untuk keadilan dan kepastian hukum, perdebatan tak berujung akan arti norma hukum harus segera diakhiri dengan tetap berpedoman kepada konsonan konstitusi. Inilah yang dimaksud demokrasi konstitusional. Di sejumlah negara Eropa fungsi tersebut diemban oleh MK yang putusannya memang bersifat final dan mengikat. Dewasa ini dalam sistem ketatanegaraan yang berlaku di Indonesia, aspek hukum implementasi putusan MK-RI tercantum dalam Pasal 24C ayat (1) UUD 1945 (hasil perubahan). Ketentuan tersebut relatif tegas mengatakan bahwa MK berwenang mengadili pada tingkat pertama dan terakhir yang putusannya bersifat final..." Lalu, diktum Pasal 10 ayat (1) UU 24/2003 tentang MK menegaskan kembali, MK berwenang mengadili pada tingkat pertama dan terakhir yang putusannya final untuk menguji UU terhadap UUD 1945, memutus sengketa kewenangan antar lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh UUD 1945, memutus pembubaran Parpol dan memutus sengketa hasil Pemilu. Apabila ketentuan-ketentuan tersebut dibaca secara cermat maka dari dua tingkat instrumen hukum yang berbeda itu tidak ada satu pun yang mencantumkan kata mengikat (binding). Ini adalah kesalahan fatal yang diproduksi oleh MPR di Perubahan Kedua UUD 1945. Padahal, artikulasi putusan final adalah tidak dapat dibanding. Akibat tidak dapat dibanding maka putusan final secara normatif harus mengikat. Makanya, di mana-mana perkataan final selalu dilengkapi dengan kata mengikat atau final and binding. Lagipula meski kata final dan mengikat sudah dicantumkan secara eksplisit dalam konstitusi dan undang-undang yang mengatur kewenangan MK, putusan final the guardian of constitutional order ternyata sering tidak digubris oleh organ undang-undang. Apalagi kalau tidak mencantumkannya. 8
Dengan demikian, walau sudah disebut dengan tegas bahwa putusan MK final dan mengikat, fakta empiris memperlihatkan bahwa tidak seluruh putusan final dan mengikat itu dapat mempengaruhi parlemen dan lembaga-lembaga negara lain (aktor non-yudisial). Itu sebabnya, keberadaan regulasi yang mengatur kewenangan dan akibat hukum putusan final MK, belum tentu memiliki implikasi riil terhadap aplikasi putusannya. Yang di Indonesia bisa saja dipersepsi tidak mengikat. Persoalan ini disebabkan oleh dua hal. Pertama, MK tidak memiliki unit eksekutor yang bertugas menjamin aplikasi putusan final (special enforcement agencies). Kedua, putusan final sangat bergantung pada kesediaan otoritas publik di luar MK untuk menindaklanjuti putusan final. Kerangka berpikir seperti itu melahirkan pendirian bahwa tugas peradilan konstitusi tidak sekadar menyelenggarakan aktivitas interpretasi, tetapi juga memikul tanggungjawab besar agar ketentuan-ketentuan konstitusi implementatif. Implementasi adalah fungsi yang memerlukan tindakan kolaboratif dan koordinatif sehingga proses pengejewantahan kaidah- kaidah konstitusi dalam kehidupan nyata tidak bisa diwujudkan tanpa ada tindakan dan kesepakatan kolektif dari institusi-institusi dan aktor negara. Richard H. Fallon dalam Implementation the Constitution mengatakan: "If we the Court central role as implementing the Constitution, we can better understand why the Justice sometimes must compromise their own view about what would be best in order to achieve coherent, workable constitutional doctrine."9 Dalam konteks ini, implementasi kaidah-kaidah utama UUD 1945 bukan semata- mata tugas MK-RI. Artinya, persoalan tersebut adalah kewajiban yang harus diemban secara kolektif oleh lembaga-lembaga negara lain seperti MPR, DPR,DPD dan Presiden maupun aktor negara lainnya. Di samping itu semua harus pula ada partisipasi aktif dari aktor-aktor non-negara sehingga implementasi putusan final MK-RI memerlukan tindakan kolaboratif dan kesadaran kolektif yang melibatkan seluruh lembaga negara, aktor Negara dan aktor non-negara. Ini harus ditopang oleh keyakinan kuat untuk melahirkan negara demokrasi konstitusional di bawah UUD 1945. 9 Richard H. Fallon, JR. Implementing The Constitution, (Cambridge: Harvard University Press, 2001), hlm. 37. 9
Cukup banyak sarjana yang mengatakan bahwa MK menjalankan dua fungsi, yaitu sebagai pengawal konstitusi dan penafsir konstitusi. Ini adalah fungsi tradisional dan sudah dianggap ketinggalan oleh Negara-negara maju yang menerapkan sistem pengujian konstitusional. Karena itu, untuk dapat memahami komprehensivitas implementasi putusan final sebaiknya diawali dengan pertimbangan-pertimbangan yang bersifat non yuridik- konstitusional. Dengan demikian tidak keliru bila kita mengakui fungsi politik yang melekat di MK. Sama halnya dengan lembaga penentu aras kebijakan politik (baca: parlemen dan pemerintah). MK-RI secara otoritatif memikul kewajiban untuk mewujudkan konkritisasi kaidah-kaidah abstrak yang tercantum dalam UUD 1945. Dan kewajiban tersebut diselenggarakan dalam aneka kegiatan tafsir makna, lalu menciptakan guidelines bagi sustainabilitas program pembangunan yang dicanangkan oleh lembaga-lembaga negara lain. Hal ini diharapkan menjadin total outcome dari model pembangunan seperti itu memenuhi syarat untuk dikatakan pembangunan berlandaskan UUD 1945. Guna memahami tugas politik yang diemban oleh organ pengawal konstitusi, perlu kiranya menelusuri perjalanan sejarah ketatanegaraan Republik Jerman. Setelah Perang Dunia ke-II berakhir, dalam dasawarsa ini kajian ilmu sosial dan politik tidak memiliki data empiris yang memadai, terutama yang bertalian dengan implikasi putusan final dan mengikat FCC. Karena itu pula, studi ilmu politik berupaya meneliti secara kualitatif atas seluruh tugas yang diemban oleh FCC. Kajian awal yang mengukur pengaruh putusan final dan mengikat FCC, dilakukan dengan cara menganalisis kedudukan normatif organ tersebut dalam sistem politik yang berlaku. Penelitian ini akhirnya berhasil menyajikan data akurat terkait dengan tingkat kesadaran, dukungan dan kepatuhan para elit yang bertengger di lembaga-lembaga politik.10 Studi berikutnya adalah analisis kebijakan. Kajian diawali dengan mendata seluruh instrumen hukum yang telah diuji oleh FCC. Namun, pengikut aliran neo- Marxisme dan teori-teori kritis ternyata mengecam keterlibatan FCC dalam menentukan aras kebijaksanaan negara.11 Menurut asumsi mereka putusan FCC tidak memiliki implikasi signifikan terhadap ekspektasi perubahan sosial. 10 Lihat pandangan Donald P. Kommers dalam German Constitutionalism: A Prolegomenon, 40 Emory Law Journal. Comparative Constitutional Review; Case and Materials, Michael Louis Corrado, (Carolina: Academic Press, 2005), hlm. 123-124. 11 Thomas Gawron dan Ralf Rogowski, "Implementation of German Federal Constitutional Court Decision; Judicial Orders and the Federal Legislature" dalam Constitutional Court in Comparison, op.cit., hlm. 241. 10
Sejak dasawarsa itu, studi implementasi putusan mewarnai maraknya aktivitas penelitian. Ini adalah analisis terhadap seluruh proses krusial yang berlangsung pasca pembacaan putusan FCC. Dalam perspektif implementasi, putusan final dan mengikat pada kenyataannya bukan satu-satunya solusi konklusif bagi perseteruan hukum yang didalilkan oleh pemohon. Dengan kata lain, putusan final juga berfungsi sebagai pedoman untuk menentukan arah pembangunan hukum di masa yang akan datang. Faktor ini membuktikan bahwa sebenarnya proses implementasi putusan final menghendaki kerjasama sinergis antarlembaga dan aktor negara. Sepanjang kerjasama lintas lembaga dan aktor Negara itu belum tercapai, kita tidak usah berharap banyak dari aplikasi putusan final MK-RI. Dan niscayalah putusan tersebut hanya menjadi kekuatan simbolik yang menghiasi Berita Negara. Kelihatannya MK-RI relatif menyadari potensi problem implementasi putusan final, meski cukup banyak putusannya yang tidak implementatif. Kesadaran organ ini mulai terlihat dalam putusan perkara uji Undang- Undang No. 13 Tahun 2005 tentang APBN 2006 terhadap UUD 1945. Pada kesempatan ini, Ketua MK-RI menegaskan bahwa pihaknya tidak bisa menghentikan pelaksanaan UU yang masih diuji oleh organ tersebut. Penundaan pelaksanaan UU itu akan menyebabkan stagnasi pembangunan karena seluruh pencairan anggaran departemen teknis dan seluruh pemerintah daerah dari APBN 2006 akan terhenti. Karena, MK-RI tidak ingin menambah masalah baru, dan organ konstitusi hanya ingin memberi solusi.12 Dari uraian itu terlihat bahwa kaidah-kaidah utama UUD 1945 bukan satu-satunya pedoman MK-RI dalam menguji undang-undang. Artinya, walau pasal atau ayat dari suatu undang-undang dinilai tidak sesuai (unvereinbar) dengan UUD 1945. Tetapi, ketidaksesuaian tersebut tidak serta merta membentuk keyakinan hakim untuk segera mengamputasi ketentuan yang tidak konstitusional. Dapat dikatakan, dalam perkara tertentu, MK-RI cenderung bersikap moderat dengan menggunakan pertimbangan-pertimbangan strategis seperti politik, sosial, ekonomi dan budaya. Ini adalah push factor yang bersifat ratio 12 Kompas, Rabu, 8 Februari 2006. hal 18. 11
decidendi atau faktor-faktor esensial dalam membentuk keyakinan hakim (konstitusi). Maka, di satu sisi MK-RI sering tidak tegas menolak legislasi yang dibuat organ undang-undang, meski di sisi lain pasal atau ayat dari produk legislasi dimaksud secara konstitusional sungguh tidak konsonan bahkan melabrak UUD 1945. Di sini keutamaan kaidah-kaidah konstitusi justru menempati posisi obitur dicta (tidak esensial). Satu dari faktor terpenting yang mendukung putusan final MK-RI adalah UUD 1945. Dan akibat dikabulkannya permohonan maka putusan final atas UU No. 13 Tahun 2005 tentang APBN harus menggunakan perkataan bahwa ketentuan-ketentuan tertentu telah bertentangan dengan UUD 1945. Di sini terlihat jelas, kaidah-kaidah utama konstitusi yang semula menempati posisi obiter dicta (tidak esensial) telah bergeser menuju ratio decidendi (esensial). Lain halnya ketika MK-RI memutus UU KY yang tetap menempatkan ketentuan UUD 1945 dalam posisi obiter dicta. Kiranya, ketentuan Pasal 24B UUD 1945 dinilai tidak esensial karena dianggap mengebiri perilaku hakim (konstitusi). Dalam uji materi Undang-Undang No. 13 Tahun 2005 tentang APBN, MK-RI menerbitkan putusan partial annulment. Yaitu, suatu format invaliditas yang bersifat limitatif hanya terhadap pasal dan ayat yang mengatur anggaran pendidikan saja. Menurut MK-RI, apabila pembatalan dilakukan secara total atas seluruh pasal dan ayat yang bermukim di balik UU APBN itu maka dikhawatirkan akan berimplikasi pada kemacetan dan kekacauan penyelenggaraan pemerintahan. Pemerintah dan DPR berlandaskan pada putusan tersebut tetap memiliki kewajiban konstitusional untuk segera mengalokasikan tambahan anggaran pendidikan.13 Dari uraian ini terlihat bahwa putusan final bukan variabel yang dapat berdiri sendiri. Maka, putusan MK tidak boleh dianggap sebagai variabel yang bersifat independen karena akan kontra-produktif bagi proses implementasi putusan final. Jelaslah, ke depan perlu diadopsi ide mutual interdependensi yang terjalin cantik di antara mayoritas DPR, Pemerintah, dan MK-RI. 13 Kompas, Kamis 23 Maret 2006. 12
Menurut para sarjana pemerhati sistem constitutional review, Alec Stone, Landfried dan Tate, legislator acapkali mengambil langkah-langkah antisipatif guna menghindar dari aktivitas pengujian MK.14 Persepsi ini melahirkan antitesis dari tesis tradisional yang sudah lama berkembang di kalangan ahli hukum Eropa Kontinental. Dalam sistem hukum tersebut, putusan MK dipersepsi terlepas dari dimensi politik. Akibatnya, putusan final cenderung dipahami hanya sebagai putusan hukum murni. Padahal, produk hukum secara substansial dibuat oleh organ politik dan refleksi dari aneka corak eksistensi kepentingan politik. Respon negatif dari kekuatan politik yang denyut jantungnya juga dipengaruhi oleh putusan final MK adalah faktor utama yang menyebabkan mengapa sering terjadi diskontinuitas putusan final dengan realitas politik pasca pembacaan putusan. Sekarang dapat disepakati bahwa putusan final berpotensi dihadang problem implementasi. Jadi, hakim (konstitusi) seyogyanya mahfum akan fakta yang mensyaratkan kerjasama kolaboratif antar lembaga negara. Kerja sama itu dapat terjalin pada saat legislator mengupayakan langkah-langkah antisipatif agar di masa yang akan datang produk mereka tidak di-review. Tindakan antisipatif diprediksi mampu membidani produk legislasi yang lahir dari hasil kerja sama intensif lintas lembaga negara yang dimotori MK-RI. Menurut George Vanberg dalam The Politics of Constitutional Review in Germany, untuk memahami mengapa MK turut serta dalam menentukan aras kebijaksanaan negara, sebaiknya kita menyadari betapa penting strategi saling pengaruh dan mempengaruhi di antara MK dan organ undang-undang.15 Karena itu, putusan final MK-RI bukan produk hokum tunggal yang mampu berdiri sendiri di tengah kenyakinan UUD 1945 akan arti penting relasi horisontal antarlembaga-lembaga negara. Fakta ini memperlihatkan bahwa sangat absurd bagi organ konstitusi untuk mewujudkan putusan final yang implementaif apabila hanya mengandalkan bahasa normatif UUD 1945 dan undang-undang. Jelaslah kiranya, proses implementasi putusan final memerlukan koordinasi intensif antar lembaga 14 Lihat, C. Neal Tate, Why the Expansion of Judicial Power? dalam Global Expansion of Judicial Power, hlm 27-78; Alec Stone Sweet dalam Governing With Judges, hlm 19-20- 21. 15 Tentang hal ini lihat Georg Vanberg, The Politics of Constitutional Review, Political Economy of Institutions and Decision, (New York: Cambridge University Press, 2005), hlm. 12. 13
negara. Untuk itu perlu ada kejelasan praktis yang mengungkap relasi antara MK-RI dan legislator. Misalnya dalam perkara pemekaran Irian Jaya Barat, sangat jelas terlihat bahwa putusan final MK-RI membutuhkan kontinuitas tindakan dari organ undang-undang. Apalagi putusan tersebut kelihatannya tidak direspon positif oleh publik khususnya masyarakat Papua. Padahal dukungan public merupakan pertimbangan paling strategik di seluruh tahap prosesi implementasi putusan final. Dalam keadaan seperti ini apabila komitmen normatif tidak menghasilkan solusi atas problem ketatenegaraan yang dihadapi maka determinasi interaksi antar lembaga negara harus menjadi pusat perhatian komunitas konstitusional. Karena itu, John Ferejohn seorang pengamat yang kritis mengatakan: "it seems impossible to engage in meaningful normative discourse -to criticize practices or give advice-without some conception of how political institutions either do or could be made to work."16 Mungkin fakta ini menyebabkan Jimly berpendapat bahwa perkara-perkara konstitusi di MK mengandung nuansa politik yang sangat kental. Khusus mengenai sengketa antarlembaga negara, dapat dikatakan dipengaruhi oleh faktor-faktor yang bersifat psikologis politis. Objek yang dipersengketakan dan pilihan-pilihan alternatif penyelesaiannya sangat ditentukan oleh pribadi-pribadi para pejabat yang mengambil keputusan atas nama lembaga-lembaga yang bersangkutan.17 Kehidupan bernegara yang sadar akan arti penting konstitusi sejatinya meletakkan tata cara yang layak digunakan untuk menyelesaikan sengketa hukum. Misalnya di Amerika Serikat hampir seluruh produk eksaminasi final Supreme Court melewati tahap prosesi pengujian yang oleh komunitas hokum disebut IRAC. Ini singkatan dari: (1) [i]dentify the issue; (2) state the [r]ule of law; (3) [a]nalyze the fact and the law; and (4) reach some [c]onclusion.18 Dengan demikian putusan final dan mengikat Supreme Court diasumsikan sebagai produk uji keseimbangan antarberbagai faktor yang secara signifikan mempengaruhi hasil 16 John Ferejohn, "Law, Legislation and Positive Political Theory", dalam Modern Political Economy, Banks and E Hanushek., ed, (Cambridge: Cambridge University Press, 1995), hlm. 192. 17 Jimly Assiddiqie, Sengketa Kewenangan Antarlembaga Negara, (Jakarta: Konstitusi Press, 2005), hlm. 43-44. 18 Thomas E. Baker dan Jerre S. Williams, Constitutional Analysis, (United State: Thomson West, 2003), hlm. 138. 14
pengujian atas seluruh elemen kontroversial. Putusan final dan mengikat dari Supreme Court harus menunjukkan tingkat presisi dan akurasi yang koheren. Dan putusan ini sering juga dianggap sebagai karya analisis yang diselenggarakan secara bertahap, et cetera, memposisikan konstitusi sebagai rujukan pertama dan terakhir. Problem yang eksis di tahap aplikasi putusan final harus kian menyadarkan kita bahwa putusan final sangat membutuhkan revitalisasi. Ini adalah energi yang diakumulasi dari majority rule. Akibat akumulasi energi itu maka hakim (konstitusi) diperkirakan bisa mempertahankan equilibrium dukungan politik. Artinya, aplikasi putusan final membutuhkan tekanan intensif dari institusi-institusi negara lain. Karena itu, ekspektasi putusan final yang implementatif tidak hanya dipengaruhi oleh pertimbangan hukum dan pilihan-pilihan kebijakan personal para hakim (konstitusi). Namun, mereka harus pula memperhatikan factor-faktor strategik seperti; persepsi publik terhadap persoalan yang dihadapi, kepentingan lapisan mayoritas dan hak minoritas yang tidak boleh diabaikan.\ E. Metode Penyusunan pengkajian dilakukan secara diskriptis analitis yang diselenggarakan sejak Januari hingga Desember 2009 dengan kegiatan pertemuan tim dan pembahasan, penelusuran data kepustakaan secara manual maupun electrical dengan menggunakan electronical data resources baik mengenai sumber hukum primer berupa peraturan perundang-undangan terkait, sumber hukum sekunder berupa putusan lembaga peradilan terkait, maupun hasil-hasil pertemuan ilmiah yang terkait dengan putusan Mahkamah Konstitusi. Metode analisa yang digunakan adalah ROCCIPI (rule, opportunity, capacity, competency, interest, process, and ideology) dari Robert B. Seidman19. Dengan metode ini maka kajian ini akan menganalisa beberapa hal berikut: a. Rule, suatu perundang-undangan yg akan dibentuk harus memperhatikan perundang-undangan lain baik vertikal maupun horizontal. Konsisten; sinkron dan harmonis; 19 Ann Seidman And Robert B. Seidman, ILTAM: Drafting Evidence-Based Legislation For Democratic Social Change, dikses dari 15
b. Opportunity, faktor lingkungan (eksternal) dari pihak-pihak yang akan dituju agar perundang-undangan yang dibuat efektif pelaksanaannya, diterima dan tidak resistensi; c. Capacity, faktor yg terkait dgn ciri-ciri pelaku (internal) yang mungkin menyebabkan mereka tidak mentaati aturan/ perundang-undangan yang dibuat; d. Competency, faktor peran yg berwenang untuk mengkomunikasikan perundang- undangan kepada pihak yg dituju/sasaran; e. Interest, faktor yg berkaitan dgn pandangan ttg manfaat bagi pelaku, baik pembuat maupun sasaran perundang-undangan; f. Process, Prosedur bagi pelaku peran untuk memutuskan apakah menyetujui berlakunya sebuah peraturan atau tidak; g. Ideology, faktor yang terkait dengan nilai-nilai, sikap, selera bahkan mitos-mitos dan asumsi-asumsi tentang dunia, agama, kepercayaan, politik, sosial, budaya dan ekonomi. F. Jadwal Pengkajian Pengkajian ini dilaksanakan mulai 1 Januari hingga Desember 2009. G. Personalia Tim Pengkajian Personal Tim Pengkajian Hukum tentang Putusan Mahkamah Konstitusi dibentuk berdasarkan Surat Keputusan Menteri Hukum dan Hak Asasi Manusia Republik Indonesia Nomor: PHN.01.LT.02.01 TAHUN 2009 tanggal 8 Januari 2009 tentang Pembentukan Pelaksana Tim Pengkajian Hukum Tahun Anggaran 2009 yakni: Ketua : Dr. Inosentius Samsul, SH,M.H. Sekretaris/Anggota : Arfan Faiz M, SH.MH Anggota : 1. Dr. Taufiqurrahman, S.H., MH 2. Qomarudin, SH,MH 3. Miftahul Huda,SH 4. Rahmat Triyono, SH,MH 5. Tongam R. Silaban, SH,MH. 6. Nunuk Febrianingsih, SH,MH 7. Saiman 16
BAB II KEKUASAAN MAHKAMAH KONSTITUSI A. Dinamika Pelaksanaan Asas-asas Kekuasaan Kehakiman Pembentukan Mahkamah Konstitusi dimaksudkan agar tersedia jalan hukum untuk mengatasi perkara-perkara yang terkait erat dengan penyelenggaraan negara dan kehidupan politik. Dengan demikian konflik yang terkait dengan kedua hal tersebut tidak berkembang menjadi konflik politik-kenegaraan tanpa pola penyelesaian yang baku, transparan, dan akuntabel, melainkan dikelola secara objektif dan rasional sehingga sengketa hukum yang diselesaikan secara hukum pula. Oleh karena itu Mahkamah Konstitusi sering disebut sebagai Lembaga Negara Pengawal Konstitusi atau The Guardian and The Interpreter of The Constitution. Pasal 24C Undang-Undang Dasar Negara Tahun 194520 menetapkan bahwa Mahkamah Konstitusi (Constitutional Court) merupakan salah satu lembaga negara yang mempunyai kedudukan setara dengan lembaga-lembaga negara lainnya, seperti Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR), Dewan Perwakilan Rakyat (DPR), Dewan Perwakilan Daerah (DPD), Presiden, Mahkamah Agung (MA), dan yang terakhir terbentuk yaitu Komisi Yudisial (KY)21. Mahkamah Konstitusi (MK) merupakan salah satu lembaga yudikatif selain Mahkamah Agung. Pasal 24C ayat (1) dan (2) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 menggariskan wewenang Mahkamah Konstitusi adalah sebagai berikut: 20 UUD Negara RI Tahun 1945 merupakan penyebutan atau penulisan resmi terhadap UUD 1945 yang telah 4 (empat) kali diamandemen. Hal ini digunakan untuk membedakan UUD 1945 yang belum diamandemen (UUD 1945) dengan UUD 1945 yang telah diamandemen (UUD Negara RI Tahun 1945). 21 Lihat Pasal 24B UUD Negara RI Tahun 1945 dan Undang-Undang No. 22 Tahun 2004 tentang Komisi Yudisial. 17
(1) Mahkamah Konstitusi berwenang mengadili pada tingkat pertama dan terakhir yang putusannya bersifat final untuk menguji undang-undang terhadap Undang-Undang Dasar, memutus sengketa kewenangan lembaga Negara yang kewenangannya diberikan oleh Undang-Undang Dasar, memutus pembubaran partai politik, dan memutus perselisihan tentang hasil pemilu. (2) Mahkamah Konstitusi wajib memberi putusan atas pendapat Dewan Perwakilan Rakyat mengenai dugaan pelanggaran Presiden dan/atau Wakil Presiden menurut Undang-Undang Dasar. Secara khusus, wewenang Mahkamah Konstitusi tersebut diatur lagi dalam Pasal 10 Undang-Undang No. 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi dengan merinci sebagai berikut: a. Menguji undang-undang terhadap Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia tahun 1945;22 b. Memutus sengketa kewenangan lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh Undang-Undang Dasar Negara republik Indonesia tahun 1945;23 c. Memutus pembubaran partai politik; dan24 d. Memutus perselisihan tentang hasil pemilihan umum;25 lihat Peraturan Mahkamah Konstitusi (PMK) Nomor 06/PMK/2005 tentang Pedoman beracara dalam Perkara Pengujian Undang-Undang, serta buku "Hukum Acara Pengujian Undang-Undang" karya Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie. S.H., yang tidak lama lagi akan segera diterbitkan, dimana penulis merupakan editor dari buku tersebut. 22 Untuk lebih jelasnya 23 Untuk saat ini referensi tulisan yang berkaitan dengan Lembaga Negara, dapat dilihat pada buku "Sengketa Lembaga negara" yang telah diterbitkan oleh KRHN (Konsorsium Reformasi Hukum Nasional). 24 Lebih jelasnya lihat dan pelajari buku karya Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie. S.H., yang berjudul "Kemerdekaan Berserikat, Pembubaran Partai Politik, dan Mahkamah Kosntitusi". 25 Pemilihan Umum yang dimaksud di sini yaitu hanya terbatas pada pengertian Pemilihan Umum anggota Legislatif dan pemilihan Presiden dan Wakil Presiden saja, bukan termasuk pada Pemilihan Kepala Daerah (Pilkada). Tetapi sejak UU KPU 2007 jo UU No.12 18
B. e. Mahkamah Konstitusi wajib memberi putusan atas pendapat DPR bahwa Presiden dan/atau Wakil Presiden diduga telah melakukan pelanggaran hukum berupa pengkhianatan terhadap negara, korupsi, penyuapan, tindak pidana berat lainnya, atau perbuatan tercela, dan/atau Wakil Presiden sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia tahun 1945.26 Ketentuan Peraturan Perundang-undangan Terkait Putusan dan Kewenangan Mahkamah Konstitusi Dasar hukum pengujian secara material Mahkamah Konstitusi ialah Pasal 7B, Pasal 24, Pasal 24C Undang-Undang Dasar NRI 1945, Pasal 12 ayat (1)Undang- Undang Nomor 4 Tahun 2004 tentang Kekuasaan Kehakiman, Pasal 10 Undang- Undang Nomor 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi. Sedangkan Prosedur pengajuan uji material (hukum acara) Mahkamah Konstitusi diatur dalam Pasal 28 sampai dengan Pasal 60 Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi. Dalam pelaksanan hak menguji material Mahkamah Konstitusi terdapat beberapa permasalahan, yaitu: wewenang judicial review Mahkamah Konstitusi hanya terbatas menguji undang-undang terhadap Undang-Undang Dasar, adanya dualisme kewenangan menguji material peraturan perundang-undangan antara Mahkamah Agung dan Mahkamah Konstitusi, tidak ada ketentuan khusus tentang keabsahan surat kuasa penggabungan perkara di Mahkamah Konstitusi, ketentuan hukum acara Mahkamah Konstitusi belum Tahun 2008 pilkada masuk pemilu dan Mahkamah Konstitusi menjadi lembaga yang mengadili sengketa Pilkada sebagai bagian dari sengketa Pemilu. 26 Rumusan terinci dapat merujuk pada Pasal 7B ayat (1) sampai dengan ayat (5) UUD Negara RI Tahun 1945 yang lebih dikenal dengan impeachment. Lihat juga buku "Impeachment Presiden: Alasan Tindak Pidana Pemberhentian Presiden Menurut UUD 1945" karya Hamdan Zoelva, S.H., M.H., yang telah diterbitkan oleh Konstitusi Press belum lama ini. 19
dipahami oleh para pihak yang terlibat perkara di Mahkamah Konstitusi, ada indikasi bahwa Mahkamah Konstitusi tidak konsisten dalam legal standing pengajuan perkara, tidak tegasnya kriteria ahli dalam persidangan Mahkamah Konstitusi, tidak adanya jaminan pemerintah akan tunduk pada putusan Mahkamah Konstitusi, serta interpretasi sempit dari Majelis Konstitusi dengan memutus melebihi yang dimohonkan. Untuk melaksanakan peranannya menjaga konstitusi, Mahkamah Konstitusi dilengkapi dengan mekanisme constitutional control, digerakkan oleh adanya permohonan dari pemohon yang memiliki legal standing untuk membela kepentingannya. Pemilihan kata pemohon dan bukan gugatan yang diajukan kepada Mahkamah Konstitusi bilamana dibandingkan dengan Hukum Acara Perdata, seolah- olah perkara itu merupakan perkara yang bersifat satu pihak (ex parte) dan tidak ada pihak lain yang ditarik sebagai pihak atau termohon dan yang mempunyai hak melawan permohonan tersebut. Hal ini tidak selalu benar, karena dalam jenis perkara tertentu harus ada pihak yang secara tegas ditetapkan dan ditarik sebagai pihak, dan yang mempunyai hak untuk menjawab atau menanggapi permohonan tersebut.27 Peraturan Mahkamah Agung (PERMA) No. 2 tahun 2002 tentang tata cara penyelenggaraan wewenang Mahkamah Konstitusi oleh Mahkamah Agung dalam Pasal 1 ayat (7) dan (8) membedakan permohonan dan gugatan. Terhadpa perkara: 1. Pengujian undang-undang terhadap Undang- Undang Dasar; 2. Sengketa wewenang antar lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh Undang-Undang dasar RI 1945; 27 Maruarar, Siahaan. 2003. Prosedur Berperkara di Mahkamah Konstitusi dan Perbandingan dengan Hukum Acara di Pengadilan Umum dan TUN, Mahkamah Konstitusi. 20
3. Memeriksa, mengadili dan memutuskan pendapat Dewan Perwakilan Rakyat bahwa presiden danatau wakil presiden diduga telah melakukan pelanggaran hukum sebagaimana yang dimaksud dalam Pasal 7B ayat (1) UUD RI 1945 dan perubahannya. Diajukan dalam permohonan yang merupakan permintaan untuk diputus. Di pihak lain jika perkara yang diajukan adalah mengenai: 1. Pembubaran partai politik; 2. Perselisihan hasil pemilihan umum. Maka harus dengan gugatan yang merupakan tuntutan yang diajukan secara tertulis. Undang-undang No. 24 tahun 2003 menyebutkan bahwa semuanya diajukan dengan permohonan secara tertulis dalam bahasa Indonesia, ditanda tangani oleh pemohon kuasa, diajukan dalam 12 rangkap dan syarat-syarat yang harus dipenuhi disebut dalam Pasal 31 adalah sebagai berikut: a. Nama dan alamat pemohon; b. Uraian mengenai perihal yang menjadi dasar permohonan; c. Hal-hal yang diminta untuk diputus. Permohonan itu harus pula melampirkan bukti-bukti sebagai pendukung permohonan, yang menunjukkan permohon bersungguh-sungguh. Dengan kata lain, pemohon harus memuat identitas piha-pihak posita dan petitum. Tapi Undang- undang No. 24 tahun 2003 tidak mengharuskan disebut termohon. Karena sifatnya yang lebih banyak melibatkan lembaga-lembaga negara dan khusus tentang pengujian undang-undang terhadap UUD RI 1945, yang berada dalam posisi sebagai termohon tidak terlalu menentukan karena putusan yang diminta adalah bersifat deklaratif terhadap aturan yang berlaku umum juga dilain pihak oleh karena adanya kewajiban Mahkamah Konstitusi memanggil para pihak yang berperkara untuk 21
memberi keterangan yang dibutuhkan danatau meminta keterangan secara tertulis kepada lembaga negara yang terkait dengan termohon, maka yang menentukan termohon itu adalah Mahkamah Konstitusi. Meski tidak secara tegas disebut perlu dimuat siapa yang menjadi termohon, sebagai pihak yang paling berwenang dan berkepentingan menjawab gugatan tersebut, secara praktis dengan penunjukan termohon. Termohon dapat dipanggil untuk memberikan keterangan. Bisa juga dianalogikan keterangan tersebut dengan jawaban dalam Hukum Acara Perdata. Hal ini untuk memenuhi tenggang waktu yang disebut Pasal 4i ayat (3) Undang-undang No. 24 tahun 2003yang menentukan paling lambat tujuh hari kerja sejak permintaan Hakim Konstitusi diterima, lembaga negara yang bersangkutan wajib menyampaikan penjelasan. Permohonan dapat disatukan dengan panggilan sebagaimana disebutkan dalam Acara Perdata. Memang secara spesifik dalam perkara pengujian undang-undang terhadap Undang-Undang Dasar tidak disebut siapa yang menjadi termohon, tapi dalam sengketa kewenangan antar lembaga negara, pembubaran partai politik, impeachment, termohon harus ditulis secara tegas. Khusus mengernai sengketa kewenangan antar lembaga negara, Mahkamah Konstitusi dapat mengeluarkan penetapan yang memerintahakan pihak pemohon danatau termohon untuk menghentikan sementara pelaksanaan kewenangan yang dipersengketakan sampai dengan putusan Mahkamah Konstitusi. Tanpa adanya penyebutan termohon secara tegas dalam penetapan yang sifatnya menghentikan kewenangan sementara, maka putusan itu boleh jadi tidak mempunyai arti apa-apa, karena tidak jelas siapa yang wajib melaksanakan perintah tersebut.28 Hal yang lebih tegas lagi adalah ketika permohonan untuk membatalkan hasil pemilu dan pembubaran partai politik dikabulkan, maka harus jelas siapa yang wajib melaksanakan keputusan hakim 28 Lihat putusan sela di perkara uji UU KPK oleh Bibit dan Candra 22
C. Mahkamah Konstitusi tersebut. Misalnya, harus disebutkan secara eksplisit bahwa pembatalan hasil Pemilu dilakukan oleh KPU dan pembubaran partai politik oleh Presiden melalui Keputusan Pemerintah/Presiden. Mahkamah konstitusi memeriksa, mengadili dan memutus dalam sidang plenonya dengan sembilan (9) Hakim Konstitusi, akan tetapi dalam keadaan luar biasa dengan tujuh (7) Hakim. Itulah sebabnya surat permohonan diajukan dua belas (12) rangkap, karena disamping dibagikan pada sembilan (9) Hakim, juga harus disampaikan kepda presiden dan DPR dalam waktu tujuh (7) hari sejak permohonan dicatat dalam register perkara konstitusi. Mahkamah Agung, menurut Pasal 53 cukup diberi tahu tentang permohona judicial review. Namun, tidak diatur secara tegas bahwa permohonan disampaikan ke Mahkamah Agung, yang mempunyai arti bahwa tidak perlu diberikan copy surat permohonan. Salah satu perbedaan dengan gugatan dalam perkara perdata adalah permohonan yang diajukan kepada Mahkamah Konstitusi untuk dapat didaftar harus telah menyertakan alat bukti yang mendukung permohonan tersebut (Pasal 32 ayat (2) dan (3) UU No. 24 tahun 2003). Karena masih ada proses untuk memeriksa perkara dan alat-alat bukti, maka hal ini harus ditafsirkan sebagai bukti awal yang menunjukkan kesungguhan permohonan tersebut dan bukan hanya bertujuan untuk menimbulkan sensasi atau uji coba. Selanjutnya kita akan membahas siapa yang dapat mengajukan permohonan pada bagian berikut. Jenis-jenis Putusan Mahkamah Kosntitusi Perselisihan yang dibawa ke Mahkamah Konstitusi sesungguhnya memiliki karakter tersendiri dan berbeda dengan perselisihan yang dihadapai sehari-hari oleh 23
peradilan biasa.29 Keputusan yang diminta oleh pemohon dan diberikan oleh Mahkamah Konstitusi akan membawa akibat hukum yang tidak hanya mengenai orang seorang, tetapi juga orang lain, lembaga negara dan aparatur pemerintah atau masyarakat pada umumnya, terutama sekali dalam hal pengujian undang-undang terhadap Undang-Undang Dasar (Judicial review).30 Nuansa public interest yang melekat pada perkara-perkara semacam itu akan menjadi pembeda yang jelas dengan perkara pidana, perdata, dan tata usaha negara yang pada umunya menyangkut kepentingan pribadi dan individu berhadapan dengan individu lain ataupun dengan pemerintah. Ciri inilah yang akan membedakan penerapan hukum acara di Mahkamah Konstitusi dengan hukum acara di pengadilan-pengadilan lainnya. Oleh karena terjadinya praktek hukum acara yang merujuk pada undang- undang hukum acara yang lain timbul karena kebutuhan yang kadang-kadang dihadapkan kepada Mahkamah Konstitusi, maka ketentuan yang memberlakukan aturan Hukum Acara Pidana, Perdata, dan Tata Usaha Negara secara mutatis mutandis dapat diberlakukan dengan menyesuaikan aturan dimaksud dalam praktek hukum acaranya. Hanya saja jika terjadi pertentangan dalam praktek hukum acara pidana dan TUN dengan aturan hukum acara perdata maka secara mutatis mutandis juga aturan hukum acara perdata tidak akan diberlakukan. Meskipun aturan ini tidak dimuat dalam UU Mahakamah Konstitusi, akan tetapi telah diadopsi dalam 29 Hal ini disebabkan oleh karena adanya sifat kepentingan umum yang tersangkut di dalamnya, meskipun andaikata permohonan hanya diajukan oleh seseorang atau individu tertentu. 30 Perbedaan kewenangan antara Mahkamah Konstitusi dengan Mahkamah Agung dalam hal Judicial Review yaitu dalam hal pengujian undang-undang terhadap Undang-Undang Dasar harus dimohonkan kepada Mahakamah Konstitusi, sedangkan pengujian seluruh peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang terhadap undang-undang diajukan kepada Mahkamah Agung. 24
Peraturan Mahkamah Konstitusi (PMK), baik sebelum maupun sesudah praktek yang merujuk undang-undang hukum acara lain itu digunakan dalam praktek. Yang berhak mengajukan permohonan ke Mahkamah Konstitusi adalah setiap orang yang memiliki kepentingan hukum atau kewenangan yang dilanggar dan dirugikan dengan kata lain bahwa yang bersangkutan harus mempunya legal standing untuk mengajukan permohonan. Pemohon untuk setiap jenis perkara konstitusi berbeda. 1. Pengujian Undang-undang terhadap UUD RI 1945 Permohonan untuk pengujian undang-undang terhadap UUD RI 1945 dapat dilakukan bagi yang menganggap hak danatau kewenangan konstitusionalnya sedang dan akan dirugikan dengan berlakunya suatu undang-undang terdiri dari: a. Individu atau perorangan warga negara Indonesia; b. Kesatuan masyarakat hukum adat sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip negara kesatuan Republik Indonesia yang diatur dalam undang-undang; c. Badan hukum publik atau privat; atau d. Lembaga negara. Keempat kategori yang disebut diatas, jika hak dan kewenangan konstitusionalnya dilanggar oleh berlakunya satu undang-undang mempunyai legal standing, untuk mengajukan permohonan. 2. Sengketa Kewenangan antar Lembaga Negara Pihak yang mengajukan permohonan dalam hal ini adalah lembaga negara yang mempunyai kepentingan langsung terhadap kewenangan yang dipersengketakan, akan tetapi lembaga negara dimaksud harus secara khusus 25
yang kewenangannya diberikan oleh UUD RI 1945. Kalau diteliti dalam UUD RI 1945, secara tegas dapat disebut MPR, DPR, DPD, Presiden, BPK, Pemerintah Daerah, Pemerintah Provinsi yang dibagi atas Kabupaten dan Kotamadia. Mahkamah Agung sebagai lembaga negara yang memperoleh kewenangan dari UUD RI 1945 tidak dapat menjadi pihak baik pemohon maupun termohon dalam sengketa kewenangan antar lembaga negara (Pasal 65 UU 24 2003). 3. Pembubaran Parta Politik Pemohon dalam sengketa pembubaran partai politik adalah pemerintah dan lebih jauh dijelaskan pemerintah pusat. Tetapi, departemen atau lembaga dimana kewenangnya memohon hal semacam ini dari pemerintah pusat? Sebagai wakil untuk mengajukan permohonan adalah Jaksa Agung. Tapi boleh jadi dalam prakteknya nanti akan berkembang yang akan memungkinkan mengajukan permohanan adalah departemen-departemen atau lembaga negara yang mempunyai kaitan langsung dengan alasan pembubaran partai politik. Karena pemerintah pusat adalah kesatuan, maka harus terlebih dahulu diperoleh izin atau perintah atau penunjukan presiden sebagai kepala pemerintahan. Sedangkan alasan yang diajukan karena ideologi, asas, tujuan, program dan kegiatan partai politik tertentu yang dianggap bertentangan dengan UUD RI 1945. 4. Perselisihan Hasil Pemilu Perselisihan hasil pemilu merupakan sengketa tentang hasil pemilu secara nasional yang dipandang penetapan Komisi Pemilihan Umum mempengaruhi: i. Terpilihnya anggota DPD; ii. Penetapan pasangan calon yang masuk pada putaran kedua pemilihan presiden dan wakil presiden serta terpilihnya pasangan presiden dan wakil presiden; 26
iii. Perolehan kursi partai politik peserta pemilu di satu daerah pemilihan. Munculnya sengketa ini adalah karena adanya perbedaan pendapat tentang hasil perhitungan suara yang oleh pemohon dipandang tidak benar dan hanya dapat diajukan dalam jangka waktu paling lambat 3 X 24 (tiga kali 24 jam) sejak Komisi Pemilihan Umum mengumumkan penetapan hasil pemilihan umum secara nasional. Sedangkan pemohon dalam sengketa ini adalah: a. Perorangan warga negara Indonesia calon anggota DPD peserta pemilu; b. Pasangan calon Presiden Wakil Presiden peserta pemilu Presiden Wakil Presiden; c. Partai politik peserta pemilu. b. Pendapat DPR mengenai Pelanggaran oleh Presiden danatau Wakil Presiden Dalam hal ini yang dapat mengajukan ke Mahkamah Konstitusi adalah Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia yang dalam pengambilan sikap tentang adanya pendapat semacam ini tentu melalui proses pengambilan keputusan di DPR yaitu melalui dukungan 23 (dua pertiga) jumlah seluruh anggota DPR yang hadir dalam sidang paripurna yang dihadiri sekurang-kurangnya 23 anggota DPR (Pasal 7 B ayat (3) UUD RI 1945). Sumber hukum acara Mahkamah Konstitusi dapat dikenali sebagai berikut:31 a. Undang-Undang No. 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi; b. Peraturan Mahakamah Konstitusi (PMK); c. Yurisprudensi Mahkamah Konstitusi RI; d. Undang-Undang Hukum Acara Perdata, Hukum Acara Peradilan Tata Usaha Negara, dan Hukum Acara Pidana Indonesia. 31 Untuk sumber-sumber hukum acara yang disebut dalam huruf d, e, dan f merupakan sumber tidak langsung, dimana dapat diterapkan pada Mahkamah Konstitusi RI apabila terdapat kekosongan dalam pengaturan hukum acaranya. 27
e. Pendapat Sarjaa (doktrin); f. Hukum Acara dan yurisprudensi Mahkamah Konstitusi Negara lain. Adapun secara ringkas dan sistematis, prosedur berperkara di Mahkamah Konstitusi dapat penulis simpulkan sebagai berikut:32 1. Pengajuan permohonan33 a. Ditulis dalam bahas Indonesia; b. Ditandatangani oleh pemohon/kuasanya; c. Diajukan dalam 12 rangkap; d. Jenis perkara; e. Sistematika: § Identitas dan legal standing § Posita § Petitum f. Disertai bukti pendukung 2. Pendaftaran34 a. Pemeriksaan kelengkapan permohonan panitera: § Belum lengkap, diberitahukan § 7 (tujuh) hari sejak diberitahu, wajib dilengkapi § Lengkap b. Registrasi sesuai dengan perkara; 32 Lihat dalam BAB V Undang-Undang No. 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi dan beberapa Peraturan Mahkamah Konstitusi (PMK) tentang Hukum Beracara berdasarkan tiap-tiap kewenangan MK. 33 Khusus untuk perkara Perselisihan Hasil Pemilihan Umum (PHPU), diajukan paling lambat 2 x 24 jam sejak KPU mengumumkan hasil pemilu. 34 Khusus untuk perkara perselisihan hasil pemilu, paling lambat 3 (tiga) hari kerja sejak registrasi Salinan Permohonan disampaikan kepada KPU. 28
3. 4. 5. c. 7 (tujuh) hari kerja sejak registrasi untuk perkara. § Pengujian undang-undang: Salinan permohonan disampaikan kepada Presiden dan DPR. Permohonan diberitahukan kepada Mahkamah Agung. § Sengketa kewenangan lembaga negara: Salinan permohonan disampaikan kepada lembaga negara termohon. § Pembubaran Partai Politik: Salinan permohonan disampaikan kepada Parpol yang bersangkutan. § Pendapat DPR: Salinan permohonan disampaikan kepada Presiden. Penjadwalan Sidang a. Dalam 14 hari kerja setela registrasi ditetapkan Hari Sidang I (kecuali perkara Perselisihan Hasil Pemilu). b. Para pihak diberitahu/dipanggil. c. Diumumkan kepada masyarakat. Pemeriksaan Pendahuluan a. Sebelum pemeriksaan pokok perkara, memeriksa: § Kelengkapan syarat-syarat Permohonan. § Kejelasan materi Permohonan. b. Memberi nasehat: § Kelengkapan syararat-syarat permohonan. § Perbaikan materi permohonan. c. 14 hari harus sudah dilengkapi dan diperbaiki. Pemeriksaan Persidangan a. Terbuka untuk umum. b. Memeriksa: permohonan dan alat bukti. 29
c. Para pihak hadir menghadapi sidang guna memberikan keterangan. d. Lembaga negara dapat diminta keterangan Lembaga negara dimaksud dalam jangka waktu tujuh hari wajib memberi keterangan yang diminta. e. Saksi dan/atau ahli memberi keterangan. f. Pihak-pihak dapat diwakili kuasa, didampingi luasa dan orang lain. 6. Putusan a. Diputus paling lambat dalam tenggang waktu: § Untuk perkara pembubaran partai politik, 60 hari kerja sejak registrasi. § Untuk perkara perselisihan hasil pemilu: Presiden dan/atau wakil Presiden, 14 hari kerja sejak registrasi. DPR, DPD, dan DPRD, 30 hari kerja sejak registrasi. Untuk perkara pendapat DPR, 90 hari kerja sejak registrasi. b. Sesuai alat bukti, minimal 2 (dua) alat bukti memuat:35 § Fakta. § Dasar hukum keputusan. c. Cara mengambil keputusan: § Musyawarah mufakat. § Setiap hakim menyampaikan pendapat/pertimbangan tertulis. § Diambil suara terbanyak bila tak mufakat. 35 Berdasarkan Pasal Pasal 36 ayat (1) UU No. 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi mengakui enam jenis alat bukti yang sah yang dapat dijadikan bahan pertimbangan oleh hakim konstitusi dalam memeriksa dan memutus setiap perkara konstitusi yang dimohonkan kepadanya. Keenam alat bukti itu adalah: 1. Surat atau tulisan; 2. Keterangan saksi; 3. Keterangan ahli; 4. Keterangan para pihak; 5. Petunjuk; dan 6. Alat bukti lain berupa informasi yang diucapkan, dikirimkan, diterima, atau disimpan secara elektronik dengan alat optik atau yang serupa dengan itu. 30
D. § Bila tidak dapat dicapai suara terbanyak, suara terakhir ketua menentukan. d. Ditandatangani hakim dan panitera. e. Berkekuatan hukum tetap sejak diucapkan dalam sidang terbuka untuk umum/ f. Salinan putusan dikirim kepada para pihak 7 (tujuh) hari sejak diucapkan. g. Untuk Putusan perkara: § Pengujian undang-undang, disampaikan kepada DPR, DPD, Presiden, dan Mahkamah Agung. § Sengketa kewenangan lembaga negara, disampaikan kepada DPR, DPD, dan Presiden. § Pembubaran partai politik, disampaikan kepada partai politik yang bersangkutan. § Perselisihan hasil pemilu disampaikan kepada Presiden. § Pendapat DPR, disampaikan kepada DPR, Presiden dan Wakil Presiden. Perbandingan Kekuasaan Mahkamah Konstitusi Indonesia dan Afrika Selatan D.1. Indonesia Konstitusi bangsa Indonesia secara tegas menyatakan bahwa Negara Indonesia adalah Negara Hukum (Rechtstaats). Menurut pemikiran Friedrich Julius Stahl, salah satu unsur yang dimiliki oleh negara hukum adalah pemenuhan akan hak-hak dasar manusia (basic rights/fundamental rights). Indonesia yang notabene adalah negara hukum. Negara hukum berarti setiap warga negara harus tunduk dan taat kepada hukum sebagai sarana "problem solving" masyarakat. Hukum di negara 31
hukum harus menjadi panglima apabila negeri ini ingin hidup tertib dan terjamin perlindungan hak-hak setiap warganya. Agar dapat selalu mengikuti perkembangan dan pemenuhan akan hak-hak dasar manusia, maka sebuah konstitusi haruslah mempunyai aspek yang dinamis dan mampu menangkap fenomena perubahan sejarah (historical change), sehingga dapat menjadikannya sebagai suatu konstitusi yang selalu hidup (living constitution). Konstitusi sebagai hukum dasar yang utama dan merupakan hasil representatif kehendak seluruh rakyat, haruslah dilaksanakan dengan sungguh-sungguh di setiap sendi kehidupan berbangsa dan bernegara. Oleh karena itu, prinsip yang timbul adalah setiap tindakan, perbuatan, dan/atau aturan dari semua otoritas yang diberi delegasi oleh konstitusi, tidak boleh bertentangan dengan basic rights dan konstitusi itu sendiri. Dengan kata lain, konstitusi harus diutamakan, dan maksud atau kehendak rakyat harus lebih utama daripada wakil-wakilnya. Mahkamah Konstitusi yang kini melembaga dalam salah satu struktur lembaga hukum di Indonesia berawal dari fakta reformasi nasional tahun 1998, dan kemudian hal itu telah membuka peluang perubahan mendasar atas Undang- undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (kemudian akan kita sebut UUD RI 1945) yang disakralkan oleh Pemerintah Orde Baru untuk tidak direvisi. Setelah reformasi, konstitusi Indonesia telah mengalami perubahan dalam satu rangkaian empat tahap, yaitu pada tahun 1999, 2000, 2001, dan 2002 (UUD RI 1945). Salah satu perubahan dari UUD RI 1945 adalah dengan telah diadopsi prinsip- prinsip baru dalam sistem ketatanegaraan antara lain prinsip pemisahan kekuasaan dan 'checks and balances' sebagai pengganti sistem supremasi parlemen. 32
Dalam Pasal 24C hasil perubahan ketiga UUD RI 1945, dimasukkannya ide pembentukan Mahkamah Konstitusi kedalam konstitusi negara kita sebagai organ konstitusional baru yang sederajat kedudukannya dengan organ konstitusi lainnya. Fungsi Mahkamah Konstitusi telah dilembagakan berdasarkan Undang-undang Nomor 24 tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi (UU No. 24, 2003), sejak tanggal 13 Agustus 2003. Hal ini disahkan dengan adanya ketentuan Pasal 24C ayat (6) UUD RI 1945 yang menentukan: "Pengangkatan dan pemberhentian Hakim Konstitusi, hukum acara serta ketentuan lainnya tentang Mahkamah Konstitusi diatur dengan undang- undang." Oleh karena itu, sebelum Mahkamah Konstitusi dibentuk sebagai mestinya, Undang-undang tentang Mahkamah Konstitusi terlebih dahulu ditetapkan dan diundangkan pada tanggal 13 Agustus 2003 dalam Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2003 Nomor 98 dan Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4316. Pembentukan Mahkamah Konstitusi telah dilakukan dengan proses rekruitmen calon hakim menurut tata cara yang diatur dalam Pasal 18 ayat (1) Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003 yang berbunyi "Hakim Konstitusi diajukan masing-masing 3 (tiga) orang oleh Mahkamah Agung, 3 (tiga) orang oleh DPR, dan 3 (tiga) orang oleh Presiden, untuk ditetapkan dengan Keputusan Presiden". Mahkamah Konstitusi secara resmi dibentuk dengan adanya Undang- undang Nomor 24 tahun 2003 dan setelah pelantikan dan pengucapan sumpah tanggal 16 Agustus 2003, maka kewenangan transisi Mahkamah Agung yang dibebani tugas oleh pasal III Aturan Peralihan UUD RI 1945, untuk melaksanakan segala kewenangan Mahkamah Konstitusi telah berakhir. Untuk itu akan dibahas kewenangan mahkamah konstitusi sebagai alat untuk melaksanakan peranannya 33
sebagai penjaga konstitusi seperti yang diatur dalam UUD RI 1945 dengan meninjau keberadaannya dalam tatanan hukum di Indonesia. Pada tahun 1998, bola reformasi yang mulai bergulir dan Bangsa Indonesia telah merasakan kebebasan yang berarti, serta alam demokrasi membuat para ahli hukum tata negara merasakan bahwa harus ada evaluasi besar-besaran terhadap semua perangkat peraturan per-undang-undangan. Karena itulah salah satu perubahan besar yang dibutuhan adalah bahagian demokrasi negara-negara maju. Adopsi pengujian konstitusinal ke dalam sistem ketatanegaran di Indonesia dengan dibentuknya Mahkamah Konstiusi. Reformasi konstitusional yang bermuara ide pembentukan mahkamah konstitusi dengan tujuan untuk pengujian konstitusional dimaksudkan untuk memastikan bahwa UUD sungguh-sungguh dijalankan atau ditegakkan dalam proses penyelenggaraan negara sehari-hari. Uji coba yang pertama sistem ini baru dilaksanakan setelah era reformasi, yaitu dengan ditetapkannya TAP MPR-RI No III/MPR/2000 yang memberikan kewenangan aktif untuk menguji konstitusionalitas undang-undang. Sebelumnya, prosedur pengujian oleh Mahkamah Agung hanya dibatasi pada objek peraturan undang-undang, dengan demikian pengujian yang dilakukan oleh Mahkamah Agung bukanlah konstitusionalitas, melainkan hanya pengujian mengenai legalitas peraturan perundang-undangan. Pengujian konstitusional adalam arti Judicial Review on the constituionality of law, atau pengujian yudisial atas konstitusionalitas undang-undang baru di adopsikan ke dalam sistem ketata-negaraan indonesia setelah diterimanya ide pembentukan Mahkamah Konstitusi dalam undang-undang dasar Negara Republik Indonesia tahun 1945. 34
Ketentuan ujinya dicantumkan dalam pasal 7 B ayat (1), (3), (4), (5) dan pasal 24 ayat (2), pasal 24 C ayat (1), (2), (3), (4), (5) dan ayat (6) sebagai hasil perubahan ketiga UUD 1945 pada tahun 2001. kemudian ditambah pasal III aturan peralihan UUD 1945 hasil perubahan keempat UUD 1945 pada tahun 2002. pasal ini menentukan bahwa : "Mahkamah Konstitusi dibetuk selambat-lambatnya pada tanggal 17 Agustus 2003 dan sebelum dibentuk segala kewenangannya dilakukan oleh Mahkamah Agung. Karena itu, menjadi tugas Dewan Perwakilan Rakyat bersama Pemerintah dan Mahkamah Agung untuk memposisikan segala sesuatu mengenai pembentukan Mahkamah Konstitusi itu. Berdasarkan aturan peralihan inilah, Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia benar-benar dibentuk sebelum tanggal 17 agustus 2003. Undang-undang yang mengatur lebih lanjut ketentuan mengenai Mahkamah Konstitusi (LN RI Tahun 2003 No 28 dan LN RI No 4316), dan Keputusan Presiden yang menetapkan 9 (sembilan) orang hakim Konstitusi yang pertama kali dalam sejarah Republik Indonesia ditetapkan pada tanggal 15 Agustus 2003, dengan Keputusan Presiden No 147/M tahun 2003. Maka pada tanggal 19 Agustus 2003 kesembilan hakim konstitusi mulai bekerja dengan mengadakan rapat pemilihan ketua dan wakil ketua, serta hal-hal lain yang berkenaan dengan pelembahaan lembaga baru tersebut. Inilah yang dimaksud Jimly Asshiddiqie bahwa di Indoensia, dalam rangka menyemprunakan pelaksanaan reformasi konstitusional yang integral menuju proses demokratisasi yang sejati, sangat penting dibentuknya "Mahkamah Konstitusi", sekaligus untuk menggantikan peran MPR yang terkait dengan fungsi itu, yang memang harus di ubah sesuai dengan keinginan zaman. Bahkan Jimli membedakan bahwa dengan terbentuknya Mahkamah Konstitusi, Indonesia dapat dicatat sebagai negara pertama yang membentuk Mahkamah Konstitusi pada awal abad ke-21. 35
Di dalam menjalankan perannya sebagai penjaga konstitusi, maka Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia diberi kewenangan seperti yang diatur dalam Pasal 24C ayat (1) UUD RI 1945 yang kemudian dipertegas dalam Undang- undang No. 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi yang menentukan bahwa Mahkamah Konstitusi berwenang mengadili: a. Menguji undang-undang terhadap UUD RI 1945; b. Memutus sengketa kewenangan antar lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh UUD RI 1945; c. Memutus pembubaran partai politik; d. Memutus perselisihan tentang hasil pemilu; e. Memberi putusan atas pendapat Dewan Perwakilan Rakyat bahwa Presiden dan atau Wakil Presiden diduga telah melakukan pelanggaran hukum berupa penghianatan terhadap negara, korupsi, penyuapan, tindak pidana berat lainnya, atau perbuatan tercela, danatau tidak lagi memenuhi syarat sebagai Presiden dan atau Wakil Presiden, sebagaimana dimaksud dalam UUD RI 1945. Pelanggaran hukum yang diduga dilakukan presiden yang disebut dalam pasal 10 ayat (2) UU No. 24, 2003, telah diperjelas dalam ayat (3) dengan memberi batasan sebagai berikut: a. Penghianatan terhadap negara adalah tindak pidana terhadap keamanan negara sebagaimana diatur dalam undang-undang; b. Korupsi dan penyuapan adalah tindak pidana korupsi atau penyuapan sebagaimana diatur dalam undang-undang; c. Tindak pidana berat lainnya adalah tindak pidana yang diancam dengan pidana penjara 5 (lima) tahun atau lebih; d. Perbuatan tercela adalah perbuatan-perbuatan yang dapat merendahakan martabat Presiden danatau Wakil Presiden; 36
e. Tidak lagi memenuhi syarat sebagai presiden danatau wakil presiden adalah syarat sebagaimana dtentukan dalam pasala 6 UUD RI 1945. D.2. Afrika Selatan Afrika Selatan adalah negara yang diberkati dengan kelimpahan sumber alam termasuk tanah pertanian subur dan sumber penghasilan barang tambang unik. Tambang Afrika Selatan adalah pemimpin dunia di produksi intan dan emas itu serta metal strategis seperti platina. Iklim lunak, menurut laporan menyerupai cuaca bidang Teluk San Francisco lebih dari di mana pun di dunia. Afrika Selatan ialah negara jajahan Inggris dan Belanda pada abad ketujuh belas. Dominasi Inggris orang Belanda descendents (dikenal sebagai Boers atau orang Afrikaans) menghasilkan orang Belanda yang mendirikan koloni baru Orange Free State dan Transvaal. Penemuan intan di negeri ini sekitar 1900 menjadikan serbuan Inggris yang mencetuskan Boer War. Afsel dikenal dunia sebagai negara yang memiliki sejarah fenomenal dalam proses demokratisasi. Di tengah kobaran patriotisme Mandela, Afrika Selatan berhasil mengakhiri rezim apartheid, yang sebelumnya mencengkeram negara tersebut selama puluhan tahun -dari 1979 hingga 1991, rezim yang memecah belah nilai kemanusiaan berdasarkan perbedaan warna kulit -warga kulit putih dan kulit hitam. Pada tahun 1996 Afrika Selatan sukses menghasilkan Undang Undang Dasar bagi negara tersebut. Afrika Selatan muncul sebagai negara demokratis setelah berhasil menyelenggarakan pemilihan umum yang pertama kalinya pada tahun 1999, lima tahun setelah "belajar" demokrasi. Sejarah manis peta perpolitikan ditorehkan Mandela saat ia membatasi periode kepemimpinannya. 37
Sejak 14 Juni 1999 Afsel memiliki presiden baru, Thabo Mvuyelwa Mbeki, yang bertugas meneruskan peta demokrasi bagi Afrika Selatan yang telah dirintis Mandela. Satu langkah penting -demokrasi- telah tercapai, Afrika Selatan berupaya melebarkan sayap untuk meningkatkan kualitas kehidupan rakyatnya sesuai dengan potensi yang dimiliki. Saat ini Afrika Selatan yang wilayahnya mencapai 1,2 juta kilometer persegi, memiliki penduduk sekitar 43 juta jiwa dengan pendapatan per kapita 2.133 dolar AS. Produk domestik bruto Afrika Selatan mencapai 146 juta dolar AS dengan pertumbuhan ekonomi 3,5 persen serta inflasi 7,8 persen. Mata uang Afsel, Rand, nilainya terhadap dolar AS jauh lebih tinggi jika dibandingkan mata uang Indonesia (AS$1= 6,16 Rand. Bandingkan dengan Indonesia, AS$1 = Rp9.485) Dilihat dari struktur tata negara afrika selatan, maka akan ditemui salah satu di antaranya adalah Mahkamah Konstitusi. Menurut Deputi Chief Justice, Monseneke, pelayanan terhadap constitutional conplaint di Mahkamah Konstitusi Afrika Selatan dalam setahun terakhir ini telah tercatat berjumlah 570 perkara. Pembentukan Mahkamah Konstitusi di Afrika Selatan, pada tahapan agenda, setting mereka lebih dulu menyiapkan paradigma constitution making yang terdiri: (1) kesepakatan membuat konstitusi sementara sebagai masa peralihan dari rezim apartheid; (2) pemberian mandat kepada parlemen hasil Pemilu 1994 sekaligus menjadi Majelis Konstitusi; (3) pembuatan 34 prinsip-prinsip konstitusi yang menjadi acuan konstitusi baru. Constitutional principles itu mencakup hal-hal dasar universal seperti perlindungan HAM dan kemerdekaan kekuasaan peradilan; (4) pembentukan Mahkamah Konstitusi yang berfungsi menyertifikasi rancangan konstitusi yang disiapkan Constitutional Assembly. Caranya, Constitutional Court mengecek apakah 38
rancangan konstitusi Majelis Konstitusi bertentangan atau tidak dengan ke 34 constitutional principles; dan (5) mekanisme pengesahan konstitusi sekaligus menyediakan alternatif guna menghindari deadlock. Langkah awal Afrika Selatan melakukan reformasi konstitusi adalah membuat prosedur pembuatan konstitusi yang lebih demokratis. Inilah kelemahan mendasar reformasi konstitusi Indonesia yang melakukan perubahan UUD 1945 bersandarkan ketentuan Pasal 37. Suatu absurditas reformasi konstitusi, karena menggantungkan proses perubahan pada pasal yang seharusnya menjadi bagian yang diubah. Berangkat akan arti penting self-belonging rakyat atas konstitusinya maka Afrika Selatan menyebarluaskan rancangan UUD-nya melalui radio, televisi, buletin selain seminar-seminar. Hasilnya, diperkirakan 82 persen penduduk di atas usia 18 tahun mendengarkan siaran radio konstitusi; Tiga puluh tujuh program tentang konstitusi di televisi mendapatkan sambutan hangat 34 persen pemirsa; Setiap dua minggu 160.000 buletin Constitutional Assembly dibagikan kepada khalayak ramai. Akhirnya, April 1996 menjelang draf konstitusi selesai, survei independen menyimpulkan, kampanye reformasi konstitusi berhasil menjaring 73 persen orang dewasa Afrika Selatan (Christina Murray: 2001). Last but not least Afrika Selatan diuntungkan dengan kepemimpinan negarawan sekelas Presiden Nelson Mandela. Persamaannya, pertama, reformasi konstitusi merupakan agenda utama kedua negara yang bertransisi dari pemerintahan otoriter. Indonesia dari rezim Orde Baru dan Afrika Selatan dari rezim apartheid.Kedua, transisi itu diawali pemilu yang demokratis di tahun 1999 di Indonesia dan di tahun 1994 di Afrika Selatan. Ketiga, yang membedakannya dengan negara lain seperti Thailand dan Filipina, di Indonesia maupun Afrika Selatan reformasi konstitusi transisi itu dilakukan oleh parlemen. Di Indonesia oleh MPR dan di Afrika Selatan oleh bikameralnya yaitu Majelis Nasional 39
(National Assembly) dan Senat. Proses reformasi konstitusi di Afrika Selatan berjalan baik dan menghasilkan kelahiran kembali Afrika Selatan yang demokratis. Hassen Ibrahim (2001) dalam The Making of South African Constitution: Some Influences mengatakan "South Africa's transformation captures the imagination of the world. It was a model of a peaceful alternative to a bloody revolution-a miracle of modern political history. At the heart of this transformation lies the South African Constitution." Perbedaan-perbedaan itu, pertama, sebelum reformasi konstitusi berjalan, Afrika Selatan menerapkan Interim Constitution (konstitusi sementara). Dalam lampiran keempat Interim Constitution itulah dicantumkan 34 prinsip-prinsip dasar yang harus dijadikan patokan penyusunan konstitusi baru. Menurut Christina Murray (2001) dalam Negotiating Beyond Deadlock: From the Constitutional Assembly to the Court, ke-34 constitutional principles itu menyangkut konsep dasar konstitusi demokratis, seperti: kemandirian kekuasaan kehakiman, perlindungan HAM dan sistem kontrol antarlembaga negara. Sedangkan MPR tidak mempunyai "pegangan" dalam melakukan tugas reformasi konstitusinya. Kalaupun ada, maka patokan MPR amat longgar dan hanya mencakup kesepakatan untuk tidak mengubah Pembukaan UUD 1945, sistem presidensial dan negara kesatuan. Perbedaan kedua, meski lembaga yang melakukan perubahan di Afrika Selatan adalah juga parlemen, tetapi mandat kepada parlemen amat tegas, yaitu, menghasilkan konstitusi baru bagi Afrika Selatan. Oleh karena itu, seluruh anggota parlemen juga menjadi anggota Majelis Konstitusi (Constitutional Assembly). Ketegasan mandat itu penting dan mempengaruhi seriusnya proses reformasi konstitusi Afrika Selatan. Dalam konteks keseriusan itulah, parlemen Afrika Selatan 40
patut disejajarkan dengan prestasi Constitutional Commission di Filipina ataupun Constitutional Drafting Assembly di Thailand yang tugasnya melulu menyiapkan konstitusi baru. MPR, di sisi lain, mempunyai mandat konstitusional berdasar Pasal 37 UUD 1945. Tetapi, banyaknya tugas MPR menyebabkan reformasi konstitusi hanya menjadi kerja "sambilan". Sejarah merekam, MPR banyak terserap energinya ke dalam pertarungan politik. Fokus pada pengangkatan Abdurrahman Wahid menjadi presiden, menyebabkan proses Amandemen Pertama di Sidang Umum MPR 1999 kebablasan menjadi legislative heavy; Sidang Tahunan 2000 yang mulai ditumbuhi upaya menggusur Abdurrahman Wahid, banyak tersita waktunya untuk memperdebatkan wadah pembagian kekuasaan antara presiden dan wakil presiden. Akibatnya, Amandemen Kedua disalip di tikungan dengan pasal HAM nonretroaktif yang disusupkan di tengah malam gulita; Sidang Tahunan 2001 yang terjadi setelah hingar-bingar Sidang Istimewa MPR yang menggusur Abdurrahman Wahid, meski melahirkan Amandemen Ketiga dengan beberapa aturan yang menjanjikan, akhirnya juga tidak tuntas dengan ditundanya pasal-pasal krusial seperti komposisi MPR dan pemilihan presiden langsung. Perbedaan ketiga antara reformasi konstitusi Indonesia dan Afrika Selatan adalah: Afrika Selatan menyadari bahwa menugaskan parlemen adalah pilihan yang berbahaya bagi reformasi konstitusi. Sebab, reformasi konstitusi oleh parlemen adalah proses politik yang dilakukan oleh representasi partai-partai politik yang rentan penyusupan kepentingan politik sesaat. Oleh karena itu, dalam Interim Constitution dibuat mekanisme, hasil akhir konstitusi Constitutional Assembly sebelum disahkan menjadi UUD harus mendapatkan proses sertifikasi lebih dahulu dari Mahkamah Konstitusi (Constitutional Court). Untuk memberikan sertifikasi itu, Constitutional Court memeriksa apakah konstitusi yang disiapkan Constitutional 41
Assembly bertentangan atau tidak dengan constitutional principles yang ada dalam Interim Constitution. Hasilnya, setelah dua kali diajukan barulah Constitutional Commission memberikan sertifikasinya. Di Indonesia, nihilnya mekanisme kontrol hukum atas produk amandemen UUD oleh MPR menjelmakan hasil akhir proses politik tidak ditutup dengan manis oleh supremasi hukum sebagaimana di Afrika Selatan. Selain itu, kepentingan- kepentingan politik terbukti menodai amandemen konstitusi, seperti asas non- retroaktif-yang di tunggangi kepentingan partai yang banyak melakukan pelanggaran HAM masa lalu-sampai dengan ngototnya anggota Utusan Golongan mempertahankan "bayarannya" di MPR. Selanjutnya, perbedaan keempat amat penting. Bila konstitusi Afrika Selatan wajar mendapat gelar Konstitusi Rakyat karena prosesnya yang populis, maka konstitusi Indonesia boleh jadi akan ditolak oleh masyarakatnya sendiri karena elitis. Bahwa proses reformasi konstitusi adalah pekerjaan elite memang niscaya. Tetapi upaya untuk mensosialisasikan kepada rakyat, sebagai pemilik utama dan pertama kontrak sosial bernama konstitusi, jelas tidak boleh dinafikan. Thomas Paine-dalam Constitutionalism Ancient & Modern oleh Charles Howard McIlwain (1966)- misalnya, dengan lugas mengatakan "A constitution is not the act of government, but the people constituting a government." 42
BAB III JUDICIAL REVIEW SECARA UMUM A. Konsepsi Judicial Review "Judicial Review" (hak uji materil) merupakan kewenangan lembaga peradilan untuk menguji kesahihan dan daya laku produk-produk hukum yang dihasilkan oleh ekesekutif legislatif maupun yudikatif di hadapan konstitusi yang berlaku. Pengujian oleh hakim terhadap produk cabang kekuasaan legislatif (legislative acts) dan cabang kekuasaan eksekutif (executive acts) adalah konsekensi dari dianutnya prinsip 'checks and balances' berdasarkan doktrin pemisahan kekuasaan (separation of power)36. Karena itu kewenangan untuk melakukan 'judicial review' itu melekat pada fungsi hakim sebagai subjeknya, bukan pada pejabat lain. Jika pengujian tidak dilakukan oleh hakim, tetapi oleh lembaga parlemen, maka pengujian seperti itu tidak dapat disebut sebagai 'judicial review', melainkan 'legislative review'.37 Judicial Review di negara-negara penganut aliran hukum civil law biasanya bersifat tersentralisasi (centralized system)38. Negara penganut sistem ini biasanya memiliki kecenderungan untuk bersikap pasti terhadap doktrin supremasi hukum. Karena itu penganut sistem sentralisasi biasanya menolak untuk memberikan kewenangan ini kepada pengadilan biasa, karena hakim biasa dipandang sebagai pihak yang harus menegakkan hukum sebagaimana yang tercantum dalam suatu peraturan perundangan. Kewenangan ini kemudian dilakukan oleh suatu lembaga khusus yaitu seperti Mahkamah Konstitusi. Di sisi lain, dalam 36 Dalam sistem 'judicial review' oleh Mahkamah Konstitusi di Jerman malah ditentukan pula adanya kewenangan Mahkamah Konstitusi untuk menguji putusan Mahkamah Agung. Dengan demikian, secara akademis, dapat dikatakan bahwa objek yang dapat diuji melalui mekanisme 'judicial review' oleh hakim konstitusi itu dapat mencakup (i) legislative acts, (ii) executive acts, dan juga (iii) judicial decisions. Jimly Asshiddiqie, Catatan Kompilasi Peraturan tentang Mahkamah Konstitusi di 45 Negara, Fakultas Hukum Universitas Indonesia, belum diterbitkan. 37 Salah satu contoh bentuk pengujian legislatif terhadap produk eksekutif (executiveacts) adalah pengujian oleh Dewan Perwakilan Rakyat terhadap Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (PERPU). Jika dalam satu tahun, suatu Perpu tidak mendapat persetujuan DPR, maka Perpu itu harus dicabut oleh Presiden. Karena itu, setiap perpu yang ditetapkan oleh Presiden diharuskan segera diajukan ke DPR untuk mendapatkan 'legislative review' dengan kemungkinan disetujui atau ditolak oleh DPR. 38 Daniele E. Finck, Judicial Review: The United States Supreme Court Versus the German Constitutional Court, Boston College International & Comparartive Law Review, 1997, page 2. 43
sistem yang terdesentralisasi (desentralized system), seperti misalnya diterapkan di Amerika Serikat, kewenangan melakukan judicial review atas suatu peraturan dan konstitusi diberikan pada organ pengadilan yaitu Mahkamah Agung.39 Pertimbangan untuk memberikan kewenangan ini pada pengadilan adalah sangat sederhana, karena pengadilan memang berfungsi untuk menafsirkan hukum dan untuk menerapkannya dalam kasus-kasus. Sedangkan dalam sistem pembagian kekuasaan (distribution or division of power) yang tidak mengidealkan prinsip 'checks and balances', pengujian semacam itu, jika diperlukan, dianggap hanya dapat dilakukan oleh lembaga yang membuat aturan itu sendiri. Misalnya, suatu Undang-undang hanya dapat diuji oleh Presiden dan DPR yang memang berwenang membuatnya sendiri. Usul mengenai pencabutan suatu Undang-Undang bisa datang dari mana saja, tetapi proses perubahan ataupun pencabutan Undang-Undang itu harus datang dari inisiatif Presiden atau DPR sebagai lembaga yang mempunyai wewenang untuk itu. Itulah sebabnya, selama ini dianut pendapat bahwa Mahkamah Agung berwenang menguji materi peraturan di bawah Undang- Undang, tetapi tidak berwenang menguji materi Undang-Undang terhadap Undang-Undang Dasar. Pengujian judicial itu sendiri dapat bersifat formil atau materiel (formele toetsingsrecht en materiele toetsingsrecht)405. Pengujian formil biasanya terkait dengan soal- soal prosedural dan berkenaan dengan legalitas kompetensi institusi yang membuatnya. Hakim dapat membatalkan suatu peraturan yang ditetapkan dengan tidak mengikuti aturan resmi tentang pembentukan peraturan yang bersangkutan. Hakim juga dapat menyatakan batal suatu peraturan yang tidak ditetapkan oleh lembaga yang memang memiliki kewenangan resmi untuk membentuknya. Sedangkan pengujian materiel berkaitan dengan kemungkinan pertentangan materi suatu peraturan dengan peraturan lain yang lebih tinggi ataupun menyangkut kekhususan-kekhususan yang dimiliki suatu aturan dibandingkan dengan norma-norma yang berlaku umum. Misalnya, berdasarkan prinsip 'lex specialis derogate lex generalis', maka suatu peraturan yang bersifat khusus dapat dinyatakan tetap berlaku oleh hakim, meskipun isinya bertentangan dengan materi peraturan yang bersifat umum. Sebaliknya, suatu peraturan dapat 39 Ibid., page.3 40 Tentang ini, baca Sri Soemantri, Hak Uji Material di Indonesia, Alumni, Bandung, 1997, hal.6-15. 44
pula dinyatakan tidak berlaku jikalau materi yang terdapat di dalamnya dinilai oleh hakim nyata-nyata bertentangan dengan norma aturan yang lebih tinggi sesuai dengan prinsip 'lex superiore derogate lex infiriore'. Pengujian atau 'review' oleh hakim itu dapat dilakukan secara institutional atau formal dan dapat pula dilakukan secara prosesual atau substansial. Suatu peraturan sebagai institusi dapat dimohonkan pengujian kepada hakim, dan hakim dapat menyidangkan perkara 'judicial review' itu dalam persidangan yang tersendiri. Dalam hal demikian, dapat dikatakan bahwa pengujian materiel itu dilakukan secara institusional, dimana peraturan yang bersangkutan secara keseluruhan dapat dinyatakan tidak berlaku lagi secara hukum. Tetapi, pengujian juga dapat dilakukan oleh hakim secara tidak langsung dalam setiap proses acara di pengadilan. Dalam mengadili sesuatu perkara apa saja, hakim dapat saja atau berwenang mengesampingkan berlakunya sesuatu peraturan atau tidak memberlakukan sesuatu peraturan tertentu, baik seluruhnya (totalitas) ataupun sebagiannya. Mekanisme demikian ini dapat pula disebut sebagai 'judicial review' yang bersifat prosessual, atau 'judicial review' yang bersifat substansial41. Objek yang diuji oleh hakim dapat berupa produk hukum yang ditetapkan oleh lembaga legislatif (legislative acts) dan dapat pula berupa produk eksekutif (executive acts). Produk legislatif (legislative acts) biasanya disebut undang-undang, wet atau law, tergantung bahasa yang digunakan di masing-masing negara. Disebut produk legislatif karena memang dalam proses pembuatannya terlibat peran parlemen. Kalaupun, produk legislatif tersebut tidak dilakukan sepenuhnya oleh parlemen, setidaknya produk dimaksud ditetapkan oleh pemerintah bersama-sama parlemen. Dalam tradisi 'common law' Anglo Amerika, baik 'legislaltive acts' maupun 'executive acts' tersebut 41 'Review' dapat dibedakan dari 'appeal'. Seperti dikatakan oleh Brian Thompson, "If one appeals a decision, one is claiming that it is wrong or incorrect, and that the appellate authority should change the decision". Sedangkan pada 'judicial review', "the court is not concerned with the merits of the case, whether the decision was right or wrong, but whether it was lawful or unlawful. Seperti dikatakan oleh Lord Brightman : "Judicial review is concerned, not with the decision, but with the decisionmaking process". Constitutional and Administrative Law, Blackstone Press Ltd., London, 1993, hal. 398. Juga John Alder, Constitutional and Administrative Law, London : MacMillan Professional Masters, 1989, hal. 293._ 45
dapat berupa produk hukum yang mengatur (regels, regeling) dan dapat pula berbentuk keputusan-keputusan administrasi negara yang tidak bersifat mengatur, melainkan hanya bersifat penetapan administratif (beschikking). Karena itu, kebijakan dan keputusankeputusan pejabat administrasi negara yang tidak berbentuk peraturan juga dapat diuji kembali dan dibatalkan atau dinyatakan tidak sah oleh pengadilan (hakim). Dalam sistem 'civil law' yang menganggap adanya peradilan administrasi negara sebagai salah satu pilar penting Negara Hukum (Rechtsstaat), keputusan administrasi negara yang tidak bersifat mengatur itu dianggap sebagai objek pengujian oleh hakim adminitrasi Negara (tata usaha Negara). Karena itu, yang termasuk dalam pengertian 'judicial review' dalam sistem 'civil law', hanyalah produk pengaturan saja, yaitu mulai dari Undang-undang sampai ke peraturan-peraturan (regels) yang ada di bawahnya. Misalnya saja, Keputusan Presiden yang bersifat mengatur dapat dijadikan objek 'judicial review', tetapi Keputusan Presiden mengenai pengangkatan dan pemberhentian pejabat - karena berisi norma yang konkrit dan bersifat individual - tidak dapat dimintakan 'judicial review', tetapi oleh yang dirugikan dapat diajukan gugatan ke pengadilan tata usaha negara. Sedangkan 'judicial review' dalam sistem 'common law' seperti disebutkan di atas, mencakup objek peraturan, baik 'legislative acts' maupun 'executive acts', dan juga objek tindakantindakan atau kebijakan administrasi negara yang merugikan kepentingan individu warganegara. Dengan perkataan lain, 'judicial review' dalam sistem 'common law' mencakup pula mekanisme tuntutan yang biasa dikenal dalam sistem peradilan tata usaha negara yang berkenaan dengan norma-norma hukum yang bersifat konkrit dan individuil. Tindakan atau kebijakan pemerintahan yang merugikan atau menimbulkan ketidakadilan dengan sendirinya dapat diuji oleh hakim, dan proses pengujian itu juga disebut sebagai 'judicial review'42. Aspek administrasi negara dalam penggunaan upaya 'judicial review' itu di lingkungan negara-negara 42 Karena itu, seperti dikemukakan oleh Lee Bridges, George Meszaros, dan Maurice Sunkin mengenai 'judicial review' di Inggris, "Judicial review is the principal means by which the courts .... Exercise supervision over the conduct of central and local government and other public authorities. Since undergoing substantial reform in 1977, the procedures for judicial review have been widely seen by legal commentators as having 'transformed the face of administrative law' and led to a 'torrent' of cases against public bodies being brought before the courts". Judicial Review in Perspective, The Glass House, Cavendish Publ. Ltd., London, 1995, hal. 1. 46
yang mewarisi tradisi 'common law', makin lama bahkan cenderung makin meningkat dapat dianggap sebagai ciri penting negara hukum modern (constitutional democracy). Di lingkungan negara-negara dengan tradisi 'civil law' hal ini sebenarnya sudah sejak lama berkembang dengan dimasukkannya elemen pengadilan administrasi negara menjadi salah satu pilar konsepsi 'Rechtsstaat' (negara hukum) Eropa Barat. Karena itu, perkembangan pengertian tentang mengenai fungsi Mahkamah Konstitusi yang dianggap berwenang melakukan 'judicial review' terhadap peraturan, baik dalam arti 'legislative acts' maupun 'executive acts', sama sekali terpisah dari perkembangan pengertian mengenai jaminan keadilan bagi warga negara dalam konteks sistem peradilan tata usaha negara. Sedangkan dalam sistem 'common law', kedua hal itu tercakup dalam perkembangan 'judicial review' yang dilakukan oleh Mahkamah Agung. Karena itu, baik di Inggris maupun di Amerika, pengertian 'judicial review' yang biasa dipahami lebih luas cakupan maknanya, yaitu termasuk gugatan berkenaan dengan norma hukum yang konkrit dan individual seperti yang dikenal dalam sistem peradilan tata usaha negara43. Malah, ke arah inilah pengertian 'judicial review' itu cenderung berkembang, seperti dikatakan oleh Lee Bridges dan kawan-kawan : "Judicial review has been increasingly celebrated, not least by the judiciary itself, as a means by which the citizen can obtain redress against oppressive government, and as a key vehicle for enabling the judiciary to prevent and check the abuse of executive power."44.9 Pedoman hukum yang dipakai untuk melakukan pengujian tersebut oleh hakim adalah norma hukum yang lebih tinggi, atau sekurang-kurangnya norma hukum yang setingkat terutama apabila pengujian yang dilakukan bersifat formil. Norma hokum yang paling tinggi adalah Konstitusi. Karenaitu, pengujian terhadap materi undangundang dinilai berdasarkan 43 Jika dalam sistem 'civil law' peradilan tata usaha negara dianggap sebagai pilar Negara hukum (Rechtsstaat), maka dalam system 'common law', 'meskipun diakui sangat penting, menurut John Ferejohn, Jack N. Rakove dan Jonathan Riley, "it would be a mistake to identify or equate constitutionalism with judicial review. Empowering courts to enforce constitutional clauses is neither a necessary nor a sufficient conditions for the development of a constitutional regime", Constitutional Culture and Democratic Rule, Cambridge University Prerss, 2001, hal.13. 44 Lihat kata pengantar Lord Brown-Wilkinson dalam M. Superstone QC and J. Goudie QC, Judicial Review, Butterworths, London, 1992, dan F. Mount, The British Constitution Now, Mandarin, London, 1993, hal. 261. Lihat juga, John Ferejohn et.al. ibid., hal.7 dan footnote 1. 47
norma dasar yang terkandung dalam konstitusi. Dengan kata lain, yang diuji adalah konstitusionalitas materi undang-undang, konstitusionalitas dan legalitas prosedur penetapan undang-undang, ataupun legalitas kompetensi kelembagaan yang menetapkan undang-undang tersebut. Sedangkan untuk materi peraturan di bawah undang-undang, dinilai berdasarkan undang-undang dan demikian pula peraturan di bawahnya dinilai berdasarkan peraturan yang berada di atasnya. Karena hubungan hirarkis antar peraturan perundang-undangan itu seyogyanya bersifat sistemik dan 'inter-related' secara vertikal, maka dapat dikembangkan pemikiran bahwa subjek hakim penguji (judicial review) seharusnya bersifat 'integrated' atau terpadu di satu institusi. Akan tetapi, karena dalam pengalaman di banyak negara, kemunculan ide pembentukan Mahkamah Konstitusi45 dapat dipandang sebagai inovasi baru di bidang hukum yang dalam perkembangannya baru dikaitkan dengan pengujian terhadap konstitusionalitas undang-undang, maka subjek hakim penguji itu dibedakan antara materi undang-undang dan peraturan di bawah undang-undang. Di beberapa negara, juga diterima adanya pengertian bahwa selain kewenangan uji materiel atas undang-undang, Mahkamah Konstitusi juga berwenang menyelesaikan sengketa antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah ataupun antar Pemerintah Daerah dalam menjalankan peraturan perundang-undangan ataupun dalam melaksanakan Undang-undang Dasar. 45 Pembentukan Mahkamah Konstitusi ini dapat disebut sebagai gejala abad ke-20. Indonesia baru merupakan Negara ke-78 yang memiliki Mahkamah Konstitusi dan mengadopsikannya dalam rumusan konstitusi. Beberapa Negara yang lebih dulu memilikinya adalah: Albania, Aljazair, Autria, Armenia, Azerbaijan, Belgia, Belarusia, Bolivia, Bosnia-Herzegovina, Bulgaria, Chile, Colombia, Croatia, Czech, Denmark, Ecuador, Germany, Georgia. Hungary, Indonesia, Italy, Latvia, Lithuania, Malta, Marocco, Mesir, Moldova, Norwegia, Perancis, Peru, Polandia, Portugal, Rumania, Russia, South Afrika, South Korea, Slovakia, Slovenia, Spain, Swaziland, Swedia, Thailand, Turkey, dan Venezuella. Ke-45 negara itu, ada yang menyebut mahkamah ini dengan sebutan 'Constitutional Court', ada yang menyebutnya 'Constitutional Arbirage' seperti di Belgia, dan ada pula yang tidak menyebutnya sebagai pengadilan, melainkan dewan atau 'Counseil Constitutionnel' seperti di Perancis dan beberapa negara yang dipengaruhi oleh sistem hukum Perancis. Lihat Jimly Asshiddiqie, Mahkamah Konstitusi di Berbagai Negara, makalah Seminar Universitas Islam Indonesia, Yogyakarta, 2002. 48
B. Perkembangan Judicial Review di Indonesia Dalam proses pembentukan UUD 1945 terjadi perdebatan tentang perlunya Mahkamah Agung sebagai pemegang kekuasaan yudikatif untuk memiliki kewenangan menilai apakah suatu peraturan perundangan sesuai dengan konstitusi. Soepomo tidak sependapat karena menurutnya kekuasaaan demikian terdapat pada negara yang menganut sistim pemisahan kekuasaan (konsep trias politica). Sementara Rancangan UUD tidak, dan kekuasaan yudikatif tidak mengontrol kekuasaan legislatif sebagai pembentuk undang-undang. Menurut Supomo, di negara-negara lain seperti Austria, Ceko-Slowakia dan Jerman, kewenangan tersebut dilaksanakan oleh suatu pengadilan yang memang khusus menangani masalah konstitusi. Akhirnya BPUPKI dan PPKI menolak usul tersebut dan tidakmemasukkannya ke dalam UUD sebagai bagian wewenang yudikatif MA. Dalam Konstitusi RIS yang diundangkan pada tahun 1949 disebutkan bahwa, kewenangan untuk menilai apakah suatu UU Negara Bagian bertentangan atau tidak dengan UU Federal dan Konstitusi RIS diberikan kepada MA. Untuk merespon perkembangan, di sekitar tahun 1956 - 1959 IKAHI dan MA mengusulkan bahwa MA seharusnya memiliki kewenangan untuk menyatakan suatu peraturan perundangan bertentangan dengan UUD. Kemudian dalam pembahasan konstitusi bidang peradilan, Konstituante memutuskan untuk memuat pembentukan peradilan khusus yang terdiri dari Hakim Agung yang berwenang menilai peraturan perundangan. Namun, dengan Dekrit 1959, Presiden membubarkan Parlemen.Tahun 1970 UU 14 Tahun 1970 tentang Kekuasaan Kehakiman memberikan kewenangan kepada MA untuk menilai kesesuaian suatu peraturan dengan peraturan yang lebih tinggi (judical review). Namun kewenangan itu, terbatas pada peraturan yang tingkatnya lebih rendah dari UU dan tidak mengatur penilaian UU terhadap UUD. UU No. 14 Tahun 1985 tentang Mahkamah Agung juga menyebutkan hal yang kurang lebih sama. Tahun 1993 diterbitkan Peraturan Mahkamah Agung (PERMA) No. 1 Tahun 1993 Tentang Hak Uji Materiil tertanggal 15 Juni 1993 sebagai reaksi terhadap permohonan judicial review yang diajukan harian Prioritas kepada MA terhadap Peraturan Menteri Penerangan No. 01/Per/Menpen/1984 tentang Surat Izin Usaha 49
Penerbitan Pers (SIUPP) sekitar 7 bulan sebelumnya. Tahun 1999 MA mengeluarkan Surat Edaran MA No. 1 Tahun 1999 tentang Judicial Review dalam rangka memperbaharui teknis pelaksanaan judicial review yang sebelumnya diatur dalam PERMA No. 1 Tahun 1993. Perbedaan prinsipil dengan aturan sebelumnya adalah permohonan judicial review dapat juga diajukan terpisah dari suatu perkara (permohonan). Pada bulan Nopember 1997 F-PDI mengusulkan untuk memberi MA kewenangan melakukan judicial review terhadap UU, namun PAH II BP MPR menolak, dengan alasan MA tidak berhak untuk melakukan judicial review terhadap ketentuan hasil lembaga tinggi negara. F-KP, F-UD, F-PP, F- ABRI menyatakan bahwa yang berhak melakukan judicial reviewterhadap UU adalah lembaga yang menghasilkan UU tersebut, yaitu Pemerintah dan DPR.Pada bulan Juli 2000 dalam Pembahasan Amandemen Kedua UUD 45 oleh PAH I BP MPR Tim ahli mengusulkan untuk segera dibentuk MK. Usul itu diterima dalam rapat pleno ke-26. Dalam pasal 25B, Bab IX tentang Kekuasaan Kehakiman dan Penegakan Hukum dalam Rancangan Amandemen Kedua UUD 45 yang disiapkan oleh PAH BP MPR, Mahkamah Konstitusi direncanakan untuk mempunyai 3 kewenangan : (i) menguji secara materiil atas UU dan UUD; (ii) memutus atas pertentangan antar UU; (iii) memutus sengketa kewenangan antar lembaga negara, antara pemerintah pusat dengan daerah, antar pemerintah daerah. Dalam kesepakatan finalisasi PAH I BP MPR, 22 Juli 2000, PAH I menyepakati MK berada dalam lingkungan MA. Pada bulan Agustus tahun 2000 dalam Sidang Tahunan I MPR Bab ini dibahas dalam ST I MPR, namun tidak dicapai kesepakatan. Oleh karena itu, MPR menerbitkan TAP III/2000, yang menegaskan kembali bahwa judicial review atas UU dan UUD 45 serta TAP MPR ada di tangan MPR, sedang MA hanya berwenang untuk menguji peraturan di bawah UU. PAH II BP MPR pada bulan Mei 2002 menyusun rancangan perubahan Peraturan Tata Tertib MPR dimana jika disetujui dalam ST 2001, BP MPR akan memiliki kewenangan melakukan uji materiil atas UU, TAP MPR, dan UUD. Walaupun mengakui MK yang seharusnya berwenang, sebelum terbentuk BP sesuai TAP MPR III/2000, BP MPR yang melaksanakannya. 50
Kalaupun pandangan ini dapat dibenarkan, maka pengujian oleh lembaga MPR ini tidaklah dapat dikategorikan sebagai 'judicial review', karena sama sekali tidak dilakukan oleh hakim, melainkan oleh 'legislator'. Namun demikian, ketentuan demikian ini sangatlah keliru karena memberikan wewenang kepada lembaga yang tidak tepat. Tim ahli MPR menentangnya dengan alasan kewenangan itu adalah milik lembaga peradilan dan MA dapat membentuk kompartemen baru. Meskipun TAP MPR No. III/MPR/2000adalah sah adanya, tetapi dalam penerapannya, ketentuan mengenai 'legislative review' yang dimaksudkan dalam Pasal 5 ayat (1) tersebut tidak akan mungkin dapat dilaksanakan, karena memang isinya keliru total. Fungsi pengujian Undang-undang adalah fungsi yang bersifat permanen dan rutin, sedangkan forum MPR tidak bersifat tetap atau tidak rutin. Ketua MA mendukung pendapat ini, pertentangan aturan adalah persoalan hukum dan bukan politik sehingga yang memutus perkara adalah badan peradilan, bukan badan politik seperti DPR atau MPR. Pada bulan September 2001 dalam Pembahasan Amandemen Ketiga UUD 1945, seluruh fraksi dalam PAH I BP MPR setuju untuk memasukkan aturan tentang MK dalam Amandemen Ketiga UUD 45. Idealnya kewenangan pengujian materi peraturan perundang-undangan diintegrasikan saja menjadi kewenangan Mahkamah Konstitusi. Sayangnya, perumus kebijakan konstitusional negara kita tidak berpendapat demikian. Dalam perubahan terhadap rumusan Pasal 24 UUD 1945 hasil Perubahan Ketiga yang disahkan pada bulan November 2001, kewenangan uji materil oleh Mahkamah Konstitusi dibatasi hanya sampai tingkat Undang-Undang, sedangkan peraturan di bawahnya tetap ditentukan sebagai kewenangan Mahkamah Agung. Dalam Pasal 24 A ayat (1) Perubahan Ketiga UUD 1945 dinyatakan: "Mahkamah Agung berwenang mengadili pada tingkat kasasi, menguji peraturan perundangundangan di bawah undang- undang terhadap undang-undang, dan mempunyai kewenangan lainnya yang diberikan oleh undang-undang"46. Sedangkan Pasal 24 C ayat (1) menyatakan: "Mahkamah Konstitusi berwenang mengadili pada tingkat pertama dan terakhir yang putusannya bersifat final untuk menguji 46 Republik Indonesia, Putusan Sidang Tahunan MPR-RI Tahun 2001, Sekretariat jenderal MPR-RI, 2001, hal.13. 51
undang-undang terhadap Undang-Undang Dasar, memutus sengketa kewenangan lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh Undang-Undang Dasar, memutus pembubaran partai politik, dan memutus perselisihan tentang hasil pemilihan umum"47. Dengan demikian, pengujian terhadap materi peraturan oleh Mahkamah Konstitusi hanya dibatasi menyangkut konstitusionalitas undang-undang saja, dan penyelesaian sengketa antara pusat dan daerah ataupun antar pemerintah daerah tidak ditentukan sebagai kewenangan Mahkamah Konstitusi. Penyelesaian sengketa yang diputus oleh Mahkamah Konstitusi dibatasi hanya menyangkut sengketa kewenangan antar lembaga Negara yang kewenangannya diberikan oleh Undang- Undang Dasar. Sebelum hakim Mahkamah Konstitusi itu ada, kewenangan melakukan pengujian itu dilimpahkan kepada Mahkamah Agung. Beberapa permasalahan sehubungan dengan pelaksanaan kewenangan MK oleh MA pada masa transisi tersebut akan dielaborasi lebih lanjut. C. Judicial Review dalam Perundangan-Undangan di Indonesia Seperti dimaklumi, dalam sistem yang dianut oleh UUD 1945 selama ini, MPR diberi kedudukan sebagai lembaga tertinggi negara. Dari lembaga tertinggi MPR itulah cabang-cabang kekuasaan negara dibagikan ke lembaga tinggi negara yang berada di bawahnya sesuai dengan prinsip pembagian kekuasaan. Karena itu, hubungan antar cabang kekuasaan legislatif dan eksekutif tidak didasarkan atas prinsip 'checks and balances', dan karena itu, produk lembaga legislatif bersama-sama eksekutif berupa Undang-Undang dinilai tidak dapat dilakukan pengujian (judicial review) oleh cabang kekuasaan kehakiman. Kalaupun hal itu hendak dilakukan, maka pengujian itu dilakukan oleh lembaga yang membuat aturan itu sendiri. Pengujian terhadap produk hukum di Indonesia dibagi dua, yaitu terhadap undang-undang (legislative acts) dan terhadap produk di bawah undang-undang (executive acts). Yang kurang mendapat perhatian dalam studi ilmu hukum selama ini adalah pengujian terhadap produk atau putusan hakim sendiri yang cenderung tidak dipahami berada dalam konteks pengertian 'judicial review' juga. Di Indonesia sendiri dikenal adanya lembaga Peninjauan Kembali (PK) oleh 47 Ibid. 52
Mahkamah Agung, bahkan terhadap putusan kasasi yang dibuatnya sendiri. Di Jerman, dikenal pula adanya kewenangan Mahkamah Konstitusi untuk menguji kembali putusan Mahkamah Agung dari segi konstitusionalitas tidaknya putusan itu. Dengan perkataan lain, dalam pengertian 'judicial review' itu terdapat pula pengertian mengenai pengujian kembali, tidak saja terhadap produk legislatif dan eksekutif, tetapi juga terhadap produk putusan judicial atau hakim sendiri. Amandemen ketiga UUD 1945 telah menetapkan kewenangan untuk mereview UU ada di Mahkamah Konstitusi sedang kewenangan mereview peraturan perundang-undangan di bawah UU diserahkan ke MA. Hal ini potensial menimbulkan masalah. Kemungkinan munculnya persengketaan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah atau lebih-lebih lagi antar Pemerintah Daerah, sangat mungkin timbul karena adanya keputusan-keputusan yang bersifat mengatur (regeling) ataupun keputusankeputusan penetapan administrative (beschikking) yang dianggap merugikan salah satu pihak. Bentuk-bentuk keputusan hukum tersebut dapat berbentuk keputusan gubernur, keputusan bupati, ataupun peraturan daerah. Padahal tingkatannya jelas berada di bawah Undang-undang yang seharusnya menjadi objek pengujian oleh Mahkamah Agung, bukan Mahkamah Konstitusi. Akibatnya sangat mungkin terjadi dis- harmonisasi dalam putusan Mahkamah Agung dan Mahkamah Konstitusi untuk hal-hal yang berkaitan namun dengan yurisdiksi berbeda. Jika keduanya dibedakan, maka secara teoritis dapat saja terjadi dimana untuk satu perkara yang terkait, putusan Mahkamah Agung justru saling bertentangan dengan putusan Mahkamah Konstitusi. Misalnya, oleh Mahkamah Agung, suatu Peraturan Pemerintah dinyatakan bertentangan dengan Undang-undang, tetapi oleh Mahkamah Konstitusi, Undang-undang yang bersangkutan justru dinyatakan bertentangan dengan Konstitusi. C.1. PERMA NO. 2 TAHUN 2002 Pasal III Aturan Peralihan UUD 1945 menegaskan, Mahkamah Konstitusi dibentuk selambat-lambatnya 17 Agustus 2003, dan sebelum dibentuk segala kewenangannya dilakukan 53
Mahkamah Agung (MA). Konsekuesi dari ketentuan Pasal III Aturan Peralihan UUD 1945 adalah bahwa sebelum MK terbentuk, segala fungsi dan kewenangan Mahkamah Konstitusi (MK) dilaksanakan oleh MA. Untuk melaksanakan kewenangan MK selama masa transisi, MA telah mengeluarkan Peraturan Mahkamah Agung (PERMA) Nomor 2 Tahun 2002 tentang Tata Cara Penyelenggaraan Wewenang Mahkamah Konstitusi dan Mahkamah Agung. Meski sudah ada aturan di tingkat konstitusi ternyata tidak mudah merumuskan MK ke dalam bentuk yang lebih operasional. Bahkan ada beberapa ketentuan PERMA No. 2 Tahun 2002 yang harus mendapat perhatian mendalam, terutama dalam mewujudkan kehadiran MK dalam arti yang sesungguhnya. Dari beberapa kelemahan tersebut, beberapa hal yang berhubungan dengan pelaksanaan kewenangan Judicial Review antara lain adalah sebagai berikut : Pertama, berdasar ketentuan Pasal 24 Ayat (1) dan (2) UUD, MK memiliki berbagai macam wewenang, namun PERMA No 2 Tahun 2002 tidak mampu memberi perbedaan untuk tiap kewenangan MK dalam merumuskan hukum acara yang seharusnya memiliki kekhasan sendirisendiri. Misalnya hukum acara untuk memberikan putusan mengenai pendapat DPR tentang dugaan pelanggaran yang dilakukan Presiden dan atau wakil Presiden tidak dapat disamakan dengan hukum cara untuk melakukan uji materil teradap Undang-Undang. Kedua, pembatasan waktu untuk melakukan Judicial Review undang-undang terhadap Undang-Undang Dasar. Dalam pasal 2 huruf a PERMA No. 2 tahun 2002 ditegaskan bahwa permohonan tentang menguji undang-undang terhadap UUD diajukan dalam tenggang waktu 90 hari sejak Undang- undang itu diundangkan. Secara khusus pembatasan ini dapat dikatakan tidak sejalan dengan ketentuan yang ada dalam Pasal 24 C, dan secara umum tidak sejalan dengan filosofi pemberian kewenangan kepada MK untuk menguji UU. Semestinya MA tidak membatasai UU yang bisa dimohonkan judicial review. Karena sesuai PERMA No. 2 Tahun 2002 berarti hanya UU baru saja yang bisa diuji dan dikontrol publik melalui mekanisme Judicial Review. Sejalan dengan tahun-tahun Orde Baru dan reformasi yang telah menghasilkan berbagai produk peraturan yang seringkali tidak sesuai dengan kebutuhan masyarakat banyak dan seringkali 54
lebih merupakan dorongan politis dan kepentingan tertentu saja, maka pembatasan ini terkesan lebih sebagai upaya untuk mengamankan produk-produk politis belaka. Selain itu kesadaran hokum masyarakat yang dinamis dan selalu berubah seharusnya juga perlu diberikan ruang, sehingga justru penting untuk tidak membatasi peraturan-peraturan yang dapat diajukan pada proses Judicial Review. C. 2. PERMA NO. 1 TAHUN 1999 Seperti kita ketahui, bahwa selain menjalankan kewenangan pada masa transisi sebelum berdirinya MK, MA juga berwenang untuk mengadili perkara judicial review untuk peraturan-peraturan di bawahUndang-Undang. UUD 1945 secara sengaja tidak memberikan kewenangan kepada MA untuk melakukan judicial review terhadap UU.48 Namun demikian, berdasarkan TAP MPR No. III Tahun 1978, kewenangan tersebut diberikan ke MA secara terbatas, yaitu hanya untuk me-review peraturan perundang-undangan yang tingkatnya berada di bawah UU (yaitu PP ke bawah).49 Selain itu, kewenangan yang serupa diatur pula dalam UU No. 14 Tahun 1970 (Pasal 26) dan UU No. 14 Tahun 1985 (Pasal 31). Ketentuan dalan kedua UU tersebut masih bersifat umum. Kedua UU tersebut pada intinya hanya menyatakan bahwa MA berwenang untuk menyatakan tidak sah peraturan perundang-undangan di bawah UU yang bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Putusan tersebut diambil melalui persidangan tingkat kasasi dan instansi yang bersangkutan harus segera mencabut peraturan perundang-undangan yang dinyatakan bertentangan tersebut Karena sifat pengaturan dalam TAP MPR dan UU di atas yang terlalu umum dan (khususnya karena ketidakjelasan prosedur judicial review), pada tahun 1993 MA mengeluarkan Peraturan Mahkamah Agung (PERMA) tentang Hak Uji Material (judicial review). PERMA tersebut kemudian diubah pada Tahun 1999 48 Moh. Yamin sempat mengusulkan perlunya ada lembaga yang memiliki fungsi untuk melakukan judicial review, namun hal tersebut ditolak oleh Soepomo dengan alasan utama bahwa ide tersebut hanya sesuai bagi negara yang menganut sistem pemisahan kekuasaan (trias politica) dan Indonesia tidak menggunakan sistem tersebut. 49 Pasal 11. 55
dengan dikeluarkannya PERMA No. 1 Tahun 1999. Beberapa pokok pengaturan dalam PERMA tersebut adalah : MA memeriksa dan memutus judicial review berdasarkan gugatan atau permohonan (Pasal 1 ayat [1]); Gugatan atau permohonan judicial review diajukan langsung ke MA (Pasal 1 ayat [3] dan [4]. Hal ini berbeda dengan ketentuan dalam TAP III/MPR/1978, UU No. 14/1970 dan UU No. 14/1985 yang menyatakan bahwa putusan hak uji material (judicial review) diambil berhubungan dengan pemeriksaan di tingkat kasasi.50 Pemeriksaan kasasi hanya dapat diajukan jika pemohon telah menggunakan upaya hokum banding kecuali ditentukan lain oleh UU;51 Yang dapat mengajukan gugatan adalah badan hukum dan kelompok masyarakat (Pasal 1 ayat [5]), sedang yang dapat mengajukan permohonan adalah kelompok masyarakat (Pasal 1 ayat [7]); Tenggang waktu permohonan atau gugatan judicial review adalah 180 hari setelah peraturan perundang-undangan tersebut berlaku (Pasal 2 ayat [4]); Dalam pemeriksaan gugatan, tergugat (pihak pembuat peraturan perundangundangan)harus didengarketerangannya (Pasal 9 ayat [4]) sedang dalam hal permohonan, pihak pembuat peraturan perundang-undangan tidak perlu didengar pendapatnya; Bila MA mengabulkan gugatan atau perhomonan judicial review maka pihak yang membuat peraturan perundangundangan harus mencabutnya (Pasal 9 ayat [2] dan 10 ayat [2]) dan bila pihak yang membuat peraturan perundangundangan tersebut tidak mencabutnya maka 90 hari setelah putusan MA tersebut, peraturan perundangundangan yang harus dicabut dianggap tidak sah dan tidak berlaku umum (Pasal 12 ayat [1] dan 13 ayat [1]). Terdapat beberapa catatan kritis mengenai PERMA No. 1 Tahun 1999 tersebut yang masih memuat kelemahan-kelemahan yaitu sebagai berikut : Pertama, melanggar Pasal 6 Ketetapan MPR III/MPR/2000, yang berbunyi sebagai berikut : "Tata cara pembuatan peraturan 50 Pasal 31 ayat (3) UU No. 14/1985, Pasal 26 ayat (2) UU No. 14/1970. 51 Pasal 43 UU No. 14/1985 56
perundang-undangan, peraturan pemerintah peraturan daerah dan pengujian peraturan perundang-undangan oleh Mahkamah Agung serta pengaturan ruang lingkup keputusan presiden diatur lebih lanjut dengan undang-undang". Pengujian peraturan perundang- undangan oleh Mahkamah Agung tidak dapat diatur dengan Peraturan Mahkamah Agung tetapi harus dengan undang-undang. Kedua, Pasal 10 PERMA 1 Tahun 1999 tidak mewajibkan hakim untuk mendengar pihak Termohon. Tidak adanya kewajiban mendengar pendapat pihak yang mengeluarkan peraturan atau pihak yang terkena dampak judicial review dalam hal judicial review diajukan dengan mekanisme permohonan dapat dikatakan melanggar Asas Audi et Alteram Partem, yang artinya keterangan pihak lawan juga harus didengar. Ketiga, dalam PERMA diatur mengenai jangka waktu untuk mengajukan judicia lreview yaitu 180 hari. Pembatasan waktu setidaknya memiliki 2 implikasi yaitu (1) pembatasan hak memohon di satu sisi (2) bila tidak ada pembatasan waktu, maka untuk sebuah UU yang telah lama berlaku telah memberikan dampak yang bisa jadi besar, akibatnya kepastian hukum tidak dapat dijamin. Apalagi bila dampak tersebut telah membawa kerugian sehingga akan ada implikasi keuangan negara (jika akan dikenal adanya ganti rugi dari negara bila ada kerugian pemohon dengan diundangkannya UU yang bertentangan dengan konstitusi). Namun di sisi lain, dengan menetapkan jangka waktu tertentu, akibatnya akan banyak peraturan yang sudah berlaku lama dan ternyata menimbulkan permasalahan namun tidak dapat diajukan judicial review. Keempat, PERMA juga melanggar Asas tentang Terminologi dan Sistematika (Het Beginsel van duidelijke terminologie en duidelijke systimatiek) karena dalam PERMA No. 1 Tahun 1999 tidak dapat dibedakan antara terminologi gugatan dan permohonan. 57
D. Mekanisme Beracara dalam Judicial Review D.1. Prinsip-Prinsip Hukum Acara Proses judicial review dalam perumusan hukum acaranya terikat oleh asas-asas publik. Di dalam hukum acara dikenal dua jenis proses beracara yaitu "contentious procesrecht" atau hukum acara sengketa dan "non-contentieus procesrecht" atau hukum acara non-sengketa. Untuk judicial review, selain digunakan hukum sengketa (berbentuk gugatan) juga digunakan hukum acara non sengketa yang bersifat volunteer (atau tidak ada dua pihak bersengketa/berbentuk permohonan). Bila menelaah asas-asas hukum publik yang salah satunya tercermin pada asas hukum acara peradilan administrasi, maka proses beracara judicial review seharusnya juga terikat pada asas tersebut. Asas tersebut adalah : a. Asas Praduga Rechtmatig Putusan pada perkara judicial review seharusnya merupakan putusan akhir dan mempunyai kekuatan hukum tetap pada saat putusan dibacakan dan tidak berlaku surut. Pernyataan tidak berlaku surut mengandung makna bahwa sebelum putusan dibacakan, obyek yang menjadi perkara - misalnya peraturan yang akan diajukan judicial review - harus selalu dianggap sah atau tidak bertentangan sebelum putusan Hakim atau Hakim Konstitusi menyatakan sebaliknya. Konsekuensinya, akibat putusan Hakim adalah "ex nunc" yaitu dianggap ada sampai saat pembatalannya. Artinya, akibat ketidaksahan suatu peraturan karena bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi tidaklah berlaku surut namun sejak pernyataan bertentangan oleh lembaga berwenang (MA atau MK) ke depan. Namun perlu juga dipikirkan tentang dampak yang sudah terjadi, terutama untuk kasus-kasus pidana, misalnya dimungkinkan untuk mengajukan kembali perkara yang bersangkutan tersebut untuk ditinjau kembali. 58
b. Putusan memiliki kekuatan mengikat (erga omnes) Kewibawaan suatu putusan yang dikeluarkan institusi peradilan terletak pada kekuatan mengikatnya. Putusan suatu perkara judicial review haruslah merupakan putusan yang mengikat para pihak dan harus ditaati oleh siapapun. Dengan asas ini maka tercermin bahwa putusan memiliki kekuatan hukum mengikat dan karena sifat hukumnya publik maka berlaku pada siapa saja - tidak hanya para pihak yang berperkara. D. 2. Pengajuan Permohonan atau Gugatan Dalam PERMA No. 1 Tahun 1999 disebutkan bahwa pengajuan judicial review dapat dilakukan baik melalui gugatan mapun permohonan. Sedangkan dalam PERMA No. 2 Tahun 2002 untuk berbagai kewenangan yang dimiliki oleh MK (dan dijalankan oleh MA hingga terbentuknya MK) tidak disebutkan pembedaan yang jelas untuk perkara apa harus dilakukan melalui gugatan dan perkara apa yang dapat dilakukan melalui permohonan, atau dapat dilakukan melalui dua cara tersebut. Akibatnya dalam prakteknya terjadi kebingungan mengingat tidak diatur pembedaan yang cukup signifikan dalam dua terminologi ini. PERMA No. 1 tahun 1999 mengatur batas waktu 180 hari suatu putusan dapat diajukan judicial review. Sedangkan dalam PERMA No. 2 tahun 2002, jangka waktu untuk mengajukan judicial review hanyalah 90 hari. Seperti telah dijelaskan sebelumnya, pembatasan ini menimbulkan permasalahan mengingat produk hukum yang potensial bermasalah adalah produk hukum pada masa orde baru dan masa transisi. Selain itu pembatasan waktu ini juga menafikan kesadaran hukum masyarakat yang tidak tetap dan dinamis. D. 3. Alasan Mengajukan Judicial Review Baik dalam Amandemen ke III UUD 1945 tentang wewenang MK dan MA atas hak uji materiil, yang kemudian dituangkan lebih lanjut sebelum keberadaan MK melalui PERMA No. 2 Tahun 2002, maupun dalam PERMA No. 1 Tahun 1999 tidak disebutkan alasan yang jelas untuk dapat mengajukan permohonan/gugatan judicial review. Dalam PERMA hanya disebutkan bahwa MA berwenang menguji peraturan perundangundangan di bawah undang-undang terhadap undang-undang atau dalam hal pengajuan keberatan adalah alasan dugaan peraturan 59
tersebut bertentangan dengan undang-undang yang lebih tinggi. Sedangkan Amandemen hanya menyebutkan obyek judicial review saja dan siapa yang berwenang memutus. Namun pada umumnya beberapa alasan yang dapat dijadikan alasan untuk pengajuan judicial review adalah sebagai berikut : a) Bertentangan dengan UUD atau peraturan lain yang lebih tinggi. b) Dikeluarkan oleh institusi yang tidak bewenang untuk mengeluarkan peraturan perundang-undangan yang bersangkutan. c) Adanya kesalahan dalam proses pembuatan peraturan perundangundangan yang bersangkutan. d) Terdapat perbedaan penafsiran terhadap suatu peraturan perundang-undangan. e) Terdapat ambiguitas atau keraguraguan dalam penerapan suatu dasar hukum yang perlu diklarifikasi. D. 4. Pihak yang Berhak Mengajukan Judicial Review Dalam PERMA No. 1 Tahun 1999 tentang Hak Uji Materiil disebutkan bahwa Penggugat atau Pemohon adalah badan hukum, kelompok masyarakat. Namun tidak dijelaskan lebih lanjut badan hukum atau kelompok masyarakat yang dimaksud dalam PERMA ini seperti apa. Yang seharusnya dapat menjadi pihak (memiliki legal standing) dalam mengajukan permintaan pengujian UU adalah mereka yang memiliki kepentingan langsung dan mereka yang memiliki kepentingan yang tidak langsung. Rasionya karena sebenarnya UU mengikat semua orang. Jadi sebenarnya semua orang "harus" dianggap berkepentingan atau punya potensi berkepentingan atau suatu UU. Namun bila semua orang punya hak yang sama, ada potensi penyalahgunaan hak yang akhirnya dapat merugikan hak orang lain. Namun karena pengajuan perkara dapat dilakukan oleh individu maka sangat mungkin dampaknya adalah pada menumpuknya jumlah perkara yang masuk. Untuk itu di masa mendatang idealnya dalam pengajuan perkara hak uji materil maka perlu diperhatikan bahwa yang berhak mengajukan permohonan/gugatan adalah kelompok masyarakat yang : 60
a) Berbentuk organisasi kemasyarakatan dan berbadan hukum tertentu. b) Dalam Anggaran Dasar-nya menyebutkan bahwa pencapaian tujuan mereka terhalang oleh perundangundangan. c) Yang bersangkutan telah melaksanakan kegiatan sesuai dengan Anggaran Dasar-nya. d) Dalam hal pribadi juga dapat memiliki legal standing, maka ia harus membuktikan bahwa dirinya memiliki concern yang tinggi terhadap suatu bidang tertentu yang terhalang oleh perundang-undangan yang bersangkutan. D. 5. Putusan dan Eksekusi Putusan Dalam PERMA No. 1 Tahun 1999 disebutkan bahwa bila dalam 90 hari setelah putusan diberikan pada tergugat atau kepada Badan/Pejabat TUN, dan mereka tidak melaksanakan kewajibannya, maka peraturan perundang-undangan yang dimaksud batal demi hukum. Putusan dibacakan di sidang yang terbuka untuk umum, putusan yang sudah diambil mengikat. Hal ini dapat diartikan bahwa jika dinyatakan suatu UU - baik seluruh pasalnya (berhubungan dengan keseluruhan jiwanya) atau pasal-pasal tertentunya saja bertentangan dengan UUD, maka putusan tersebut wajib dicabut oleh DPR dan Presiden dalam waktu tertentu. Jika tidak, maka UU tersebut otomatis batal demi hukum. Kurang lebih ada dua alternatif yang dapat ditawarkan untuk perbaikan di kemudian hari, yaitu : Alternatif pertama, segala peraturan atau kelengkapan dari peraturan yang diputuskan tidak konstitusional kehilangan pengaruhnya sejak hari dimana putusan tersebut dibuat. Dengan catatan peraturan atau kelengkapan darinya sehubungan dengan hukum pidana kehilangan pengaruhnya secara retroaktif. Dalam hal demikian maka dimungkinkan dibuka kembali persidangan mengingat tuduhan didasarkan pada peraturan yang dianggap inkonstitusional; Alternatif kedua, dapat diberikan kewenangan bagi MA ataupun MK (nantinya) untuk memutus dampak atas masing-masing putusan apakah berdampak pada peraturan yang timbul sejak pencabutan dilakukan (ex nunc) atau berdampak retroaktif (ex tunc). 61
Dalam hal pencabutan putusan secara ex tunc, complaint individu terhadap suatu peraturan yang bersangkutan harus memiliki dampak umum (erga omnes), karena landasan hukum suatu putusan pengadilan atau penetapan administratif telah dinyatakan batal demi hukum atau dalam proses pembatalan. Dengan demikian peraturan yang berlaku individu yang didasarkan pada landasan hukum yang serupa juga menjadi tidak berlaku. Di sini prinsip jaminan terhadap individu di satu sisi dan prinsip kepastian hukum di sisi lain harus berjalan seimbang. Setidaknya putusan dalam perkara kriminal harus dapat dibuka kembali oleh peradilan biasa dengan berdasarkan adanya pembatalan dari norma hukum pidana yang menjadi dasar dari putusan tersebut. E. Praktek Judicial Review di Indonesia Mencermati perkembangan penerimaan publik terhadap substansi produk hukum yang dihasilkan dalam beberapa waktu terakhir, judicial review menjadi pilihan yang tidak mungkin dihindarkan untuk 'mengkoreksi' kesalahan yang mungkin terjadi dalam sebuah produk hukum. Bahkan bagi banyak kalangan, pengajuan uji materil menjadi kebutuhan yang mendesak. Kecenderungan ke arah ini dapat dilihat dari keinginan beberapa kelompok masyarakat untuk mengajukan permohonan dan gugatan uji materiil berbagai produk hukum yang mereka nilai mengandung kontroversial kepada Mahakamah Agung. Beberapa diantaranya adalah sebagai berikut : Pertama, Pengajuan hak uji materiil terhadap Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (Perpu) No. 1 Tahun 2002 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Terorisme dan Perpu Nomor 2 Tahun 2002 tentang Pemberlakuan Perpu Nomor 1 Tahun 2002 tentang Persitiwa Peledakan Bom Bali (selanjutnya ditulis Perpu Antiterorisme) oleh sejumlah tokoh organisasi nonpemerintah. Pengajuan ini dilakukan dengan pertimbangan bahwa Perpu Antiterorisme dianggap tidak layak diterapkan karena banyak materinya dinilai bertentangan dengan UUD 1945 dan undang-undang. 62
Kedua, Hal yang sama juga dilakukan oleh Komisi Pemeriksa Kekayaan Penyelenggara Negara (KPKPN) terhadap Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2002 tentang Komisi Pemberantasan Koruspi (KPK). Langkah hukum ini dilakukan oleh KPKPN karena Undang- undang Nomor 30 Tahun 2002 dinilai telah menghilangkan amanat Ketetapan MPR Nomor XI/MPR/1998 dalam mewujudkan penyelenggaraan negara yang bebas dan bersih korupsi, kolusi dan nepotisme (KKN). Untuk lebih mendalami bagaimana suatu perkara Judicial Review berproses, maka perlu dipaparkan beberapa contoh kasus secara mendetail. Kasus di bawah ini dapat dijadikan contoh bagaimana Mahkamah Agung memutuskan permohonan uji materiel atas satu Peraturan Pemerintah terhadap Undang-Undang. Peraturan Pemerintah No. 19 Tahun 2000 yang menjadi landasan terbentuknya Tim Gabungan Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi dinyatakan oleh Mahkamah Agung bertentangan dengan Undang-Undang No. 31 Tahun 1999 tentang PemberantasanTindak Pidana Korupsi. Untuk melihat berbagai kelemahan dalam pengajuan suatu kasus, maka perlu dilihat lebih jauh bagaimana suatu kasus dengan logika dan latar belakang yang kurang lebih sama ternyata diputus secara berbeda. Suatu proses penyelesaian perkara tidak dapat dilihat hanya dari perspektif hukum saja, namun perlu dicermati lebih lanjut konteks suatu perkara dan hal- hal yang melatarbelakangi perkara tersebut. Dari sisi akan dapat terlihat bahwa proses penyelesaian suatu perkara tidak murni bergantung pada aturan-aturan normatif yang tersedia, namun lebih jauh lagi bergantung juga pada kepentingan yang bermain di dalamnya, dan kelemahan pada sistem peradilan yang berpengaruh pada kualitas putusan. F. Putusan Kontroversial Terkait Kewenangan MK dan Tipikor Putusan MK bersifat final dan mengikat52 dan merupakan suatu negative legislation, artinya MK berwenang membatalkan ketentuan undang-undang yang bertentangan, dan tidak 52 Beberapa contoh putusan yang sampai sekarang belum mendapat perhatian yang serius dari DPR dan Pemerintah adalah Putusan Pengujian terhadap Undang-Undang No. 20 Tahun 2002 tentang Ketenagalistrikan No. 001/PUU-I/2003 dan No. 022/PUU-I/2003 tanggal 15-12-2004; Putusan pengujian terhadap UU No. 22 Tahun 2001 tentang Minyak dan Gas Bumi, 002/PUU-I/2004, tanggal 21-12-2004; 63
menciptakan norma baru. Itu berarti, putusan MK akan ditindaklanjuti oleh DPR dan Pemerintah. Dalam perspektif fungsi checks and balances, maka putusan MK yang merupakan bentuk koreksi terhadap produk lembaga legislatif yang dilaksanakan oleh Presiden dan DPR mharus ditindaklanjuti oleh DPR dan Pemerintah melalui penyempurnaan terhadap UU yang dinilai bertentangan dengan UUD 1945 atau yang inkonstitusional. Namun, dalam prakteknya, terdapat beberapa putusan yang kontroversial, yaitu putusan yang masih menyisahkan keraguan dan menimbulkan polemik publik terhadap isi putusan MK. Faktor ini dapat menjadi pertimbangan DPR dalam menindaklanjuti putusan MK. Faktor ini akan semakin kuat, karena secara de facto DPR dan Pemerintah yang sama-sama telah memberikan persetujuan terhadap lahirnya suatu UU menjadi pihak dalam persidangan menguji UU terhadap UUD 1945. Kehadiran DPR dan Pemerintah dalam memberikan keterangan dalam sidang di MK mengandung substansi pembelaan terhadap UU yang dibutnya sendiri. Oleh karena itu, pihak DPR secara psiko politik masih belum siap dalam waktu yang cepat untuk memproses agenda legislative review terhadap UU yang dinyatakan bertentangan dengan UUD 1945. Namun, Ketua Mahkamah Konstitusi, Jimly Asshidiqie, selalu menunjukkan keyakinannya atas putusan yang dibuat oleh Mahkamah Konstitusi. Dalam wawancara dalam rangka HUK ke-3 Mahkamah Konstitusi, Jimly Asshidiqqie berpendapat dalam perjalanannya MK memegang teguh slogan "Constitution for All", atau "Konstitusi untuk Semua". Slogan tersebut telah membawa angin segar dalam perkembangan hukum ketatanegaraan di Indonesia. Sesuai kewenangan konstitusional yang diemban, setiap kali MK sudah memutuskan perkara, para pejabat negara seharusnya sudah tinggal melaksanakan saja, dan tidak usah mengomentari putusan tersebut. Putusan MK tentu sangat tak populer di masyarakat sebab "melawan" kehendak banyak orang. Walaupun dinilai kontroversial, mamun Jimly Asshidiqqie sebagai Ketua Mahkamah Konstitusi berpegang kepada prinsip bahwa putusan yang diambilnya harus pas serta sesuai dengan ketentuan konstitusi. Syukur-syukur kalau juga terasa Putusan yang terkait dengan Pengadilan Tindak Pidana Korupsi (Tipikor) dalam Perkaran No. 012-016- 019/PUU-IV/2006. 64
menyejukkan hati sehingga setiap pihak yang bertikai tidak merasa dimenangkan atau dikalahkan. Semua pihak harus bisa bersikap sama bahwa yang menang adalah konstitusi.53 Beberapa putusan kontrovesial yang dihasilkan oleh MK adalah: Pertama, berkaitan dengan kewenangan MK sendiri. Berdasarkan UU No. 24 Tahun 2003, undang-undang yang dapat dimohonkan untuk diuji adalah undang-undang yang diundangkan setelah perubahan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.54 Namun ketentuan pasal ini telah dibatalkan oleh MK sendiri pada tanggal pada 12-04- 200555 . Pembatalan terhadap ketentuan Pasal 50, telah memperluas kewenangan MK. Dengan pembatalan ini, maka MK dapat menguji semua UU yang ada sebelum amandemen UUD 1945. Salah satu hakim konstitusi, Achmad Rustandi, dalam dissenting opinion misalnya mengatakan secara etika, MK tidak bisa menjudicial review UU tentang Mahkamah Konstitusi itu sendiri. Achmad Rustandi mengambil kesimpulan ini dengan memperbandingkan dengan hakim dalam perkara umum, perdata/pidana yang secara norma persidangan harus mengundurkan diri jika kasus yang akan ditangani berkaitan atau berhubungan dengan dirinya. Sistem ini sama sekali bukan berarti meragukan imparsialitas dan integritas pribadi para hakim, melainkan merupakan kepatutan yang telah diakui secara universal. Kedua, Putusan yang mengandung tumpang tindih kewenangan dan ketidak pastian hukum. Putusan ini terjadi dalam permohonan yang diajukan oleh Andreas H. Parera terhadap tiga Undang-undang yang mengatur lembaga Yudikatif, yaitu Undang-undang Nomor 4 Tahun 2004 tentang kekuasaan kehakiman, Undang-Undang Nomor 5 tahun 2004 tentang Mahkamah Agung, dan Undang-Undang Nomor 24 tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi. Undang- Undang yang memuat pembagian kekuasaan antara MK dan Mahkamah Agung ini dinilai 53 Ibid.. 54 Pasal 50 UU No. 24 Tahun 2003 55 Lihat Putusan Perkara No Perkara : 066/PUU-II/2004 mengenai pengujian terhadap UU No. 24 Tahun 2003 & UU No.1 Tahun 1987 tentang Kamar Dagang & Industri terhadap UUD 1945. 65
menyebabkan tumpang tindihnya kewenangan kedua lembaga peradilan itu. Alasan pemohon mengajukan uji materi terhadap ketiga undang-undang tersebut, karena pelaksanaan uji materiil terhadap peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang oleh MA akan selalu dianulir oleh MK melalui pengujian undang-undang terhadap UUD 1945 oleh MK, sehingga menimbulkan ketidakpastian hukum.56 Putusan dalam rangka menengahi perseteruan antara benteng terakhir pencarian keadilan, MA dengan Komisi Yudisial (KY) juga mengandung konflik kepentingan antra lembaga, terutama kepentingan MK sendiri. Dalam putusannya MK memenangkan permohonan 31 Hakim Agung MA, yang mengajukan uji material terhadap UU No. 22/2004 tentang Komisi Yudisial dengan isi putusan bahwa KY hanya berhak mengawasi hakim di tingkat PN dan PT. KY tidak berwenang melakukan pengawasan dalam bentuk apapun terhadap perilaku Hakim Agung, sampai adanya revisi terhadap UU No. 22/2004 tentang KY, khususnya soal pengawasan. KY juga tidak berwenang melakukan seleksi terhadap Hakim Agung. MK berpendapat, bahwa segala ketentuan di dalam UU No. 22/2004 tentang KY yang menyangkut pengawasan harus dinyatakan bertentangan dengan UUD '45. Ketentuan pengawasan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat karena terbukti malah menimbulkan ketidakpastian hukum. Ketiga, Putusan yang diberlakukan kemudian. Putusan ini adalah pengujian terhadap UU No. 30/2002 tentang Komisi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi yang diberlakukan atau daya mengikatnya kemudian. Penangguhan sampai 3 (tiga) tahun untuk memberi waktu yang cukup bagi pembuat UU untuk melakukan perbaikan agar sesuai dengan UUD 1945, menjadikan putusan ini kontroversial. Pendapat berbeda (dissenting opinion) yang dikemukakan oleh Hakim Konstitusi Prof. Dr. HM. Laica Marzuki, SH., memperkuat sifat kontroversial putusan tersebut. Hakim Konstitusi Prof. Dr. HM. Laica Marzuki, S.H berpendapat bahwa akibat hukum (rechtsgevolg) putusan Mahkamah Konstitusi bermula sejak diucapkan 56 Ahmad Rosadi Harahap dalam persidangan di gedung MK, Jakarta, Jumat 23 Oktober 2009. Permohonan uji materi ini diajukan oleh Andreas Hugo Pareira. Dimana seharusnya dia menjadi anggota DPR RI berdasarkan putusan MA. Namun setelah dasar hukum putusan MA dibatalkan MK, dia menjadi gagal melenggang ke Senayan. diakses, 31 Oktober 2009. 66
dan keberlakuan suatu norma materi, muatan ayat, pasal, dan/atau bagian undang-undang yang telah dinyatakan tidak mengikat secara hukum oleh Mahkamah Konstitusi tidak boleh lagi direntang ulur ke depan. Bagi DPR pada satu sisi putusan ini dapat dilihat secara positif, karena memiliki cukup waktu untuk mempersiapkan revisi atau perbaikan terhadap UU yang inkonstitusional tersebut. Pada sisi lain dapat ditanggap secara negatif, dengan pandangan bahwa ketika pemberlakuan terhadap ketentuan yang inkonstitusional itu dapat ditunda, maka sesungguhnya tidak ada pelanggaran konstitusional serius yang terjadi. Artinya, ada substansi putusan yang membenarkan rumusan UU yang dihasilkna oleh DPR RI. Dalam kondisi yang demikian, tingkat kesalahan yang dirasakan oleh DPR maupun Pemerintah dianggap dapat ditolerir. Putusan yang kontroversial seperti ini ikut mempengaruhi proses penyelesaian RUU Pengadilan Tipikor di DPR, yang masih dianggap tetap lamban sampai saat akhir DPR menyelesaikan tugasnya. G. Tindak Lanjut Putusan Mahkamah Konstitusi Terkait Minyak dan Gas Bumi Perkara No. 002/PUU-I/2003 bertanggal 15 Oktober 2003, dengan perbaikan tanggal 14 Nopember 2003, secara materiil melakukan pengujian terhadap Pasal 12 , Pasal 22 dan Pasal 28 UU No. 22 Tahun 2001 tentang Minyak dan Gas Bumi. Adapun ketentuan dari masing-masing pasal tersebut adalah: Pasal 12: (1) Wilayah Kerja yang akan ditawarkan kepada Badan Usaha atau Bentuk Usaha Tetap ditetapkan oleh Menteri setelah berkonsultasi dengan Pemerintah Daerah. (2) Penawaran Wilayah Kerja sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) dilakukan oleh Menteri. (3) Menteri menetapkan Badan Usaha atau Bentuk Usaha Tetap yang diberi wewenang melakukan kegiatan usaha Eksplorasi dan Eksploitasi pada Wilayah Kerja sebagaimana dimaksud dalam ayat (2). 67
Pasal 22 (1) Badan Usaha atau Bentuk Usaha Tetap wajib menyerahkan paling banyak 25% (dua puluh lima persen) bagiannya dari hasil produksi Minyak Bumi dan/atau Gas Bumi untuk memenuhi kebutuhan dalam negeri. (2) Pelaksanaan ketentuan sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) diatur lebih lanjut dengan Peraturan Pemerintah. Pasal 28 (1) Bahan Bakar Minyak serta hasil olahan tertentu yang dipasarkan di dalam negeri untuk memenuhi kebutuhan masyarakat wajib memenuhi standar dan mutu yang ditetapkan oleh Pemerintah. (2) Harga Bahan Bakar Minyak dan harga Gas Bumi diserahkan pada mekanisme persaingan usaha yang sehat dan wajar. 3) Pelaksanaan kebijaksanaan harga sebagaimana dimaksud dalam ayat (2) tidak mengurangi tanggung jawab sosial Pemerintah terhadap golongan masyarakat tertentu. Dalam amar putusannya MK menyatakan bawa ketentuan Pasal 12 ayat (3) sepanjang mengenai kata "diberi wewenang" bertentangan denghan UUD 1945. Sedangkan Pasal 22 sepanjang megenai kata-kata "paling banyak" bertentangan dengan UUD 1945. Demikian pula dengan Pasal 22 Ayat (1) tersebut seharusnya berbunyi: Badan Usaha atau Bentuk Usaha Tetap, wajib menyerahkan paling banyak 25 % (dua pulu lima persen) bagiannya dari hasil produksi Minyak dan/atau Gas Bumi untuk memenuhi kebutuhan dalam Negeri". Selanjutnya, untuk Pasal 28 ayat (2) dan ayat (3), rumusan Pasal 28 ayat (2) dinyatakan tidak berlaku. Pertanyaan yang muncul adalah bagaimana konsekuensi atau dampak dari pembatalan kata-kata atau ayat tersebut? 68
Pertama, dalam kaitannya dengan Pasal 12 ayat (3) yang menyatakan bahwa sepanjang mengenai kata-kata diberi wewenang dihapuskan, maka rumusan Pasal 12 ayat (3) tersebut menjadi: "Menteri menetapkan Badan Usaha atau Bentuk Usaha Tetap yang melakukan kegiatan usaha Eksplorasi dan Eksploitasi pada Wilayah Kerja sebagaimana dimaksud dalam ayat (2)". Pertanyaan terhadap rumusan ini adalah apakah signifikansi dari penghapusan kata diberi wewenang? Karena makna utama dari rumusan Pasal 12 ayat (3) adalah pada kata Menteri Menetapkan Badan Usaha atau Bentuk Usaha yang melakukan kegiatan usaha Eksplorasi dan Eksploitasi pada Wilayah Kerja sebagaimana dimaksud dalam ayat (2). Dengan demikian, penulis berpendapat penghapusan kata diberi wewenang tidak menghilangkan substansi dari Pasal 12 ayat (3), karena kata penetapan itu sendiri sesungguhnya sudah melahirkan kewenangan. Dengan demikian, penghapusan kata diberi wewenang dalam Pasal 12 ayat (3), hanya sebatas perbaikan redaksional yang tidak membawa implikasi substantif. Kedua, dalam kaitannya dengan Pasal 12 ayat (3) mengenai penghilangan kata "paling banyak" memberikan makna imperatif bagi suatu jumlah tertentu. Rumusan pasal ini mambawa implikasi terhadap isi KKS yang dengan tegas menyebutkan angka 25 persen. Dengan demikian, terjadi dampak substantif yang signifikan terhadap biaya yang harus dikeluarkan oleh semua badan usahaNamnun dalam kenyataannya beberapa KKS tidak mengindahkan putusan MK tersebut, sebagaimana di kemukakan oleh saksi dalam perkara No. 20/PUU-V/2007 mengenai rumusan substansi salah satu KKS yang dikemukakan dalam keterangan ahli pemohon berikut ini: "After commercial production commences, fulfill its obligation towards the supply of the domestic market in Indonesia" .57 57 Keterangan Ahli Pemohon dalam Putusan MK No. 20/PUU-V/2007 hal. 28. Diterbitkan oleh Sekretariat Jenderal DPR RI. 69
Ketiga, dalam kaitannya dengan Pasal 28 ayat (2) yang dinyatakan bertentangan dengan UUD 1945 sehingga tidak memiliki kekuatan mengikat. Putusan ini didasarkan pada pemikiran bahwa Pasal tersebut merupakan asal muasal dari liberalisasi usaha Migas di Indonesia. Namun, sesungguhnya konsep Pasal ini sesungguhnya mengacu kepada filosofi Undang-Undang No. 5 Tahun 1999 tentang Larangan Praktek Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat. Artinya, masih tetap ada regulai dalam penetapan harga BBM. Pemerintah pada tahun 2005 mengeluarkan Peraturan Presiden No. 55 Tahun 2005 yang sekaligus mencabut Peraturan Presiden No. 22 Tahun 2005 tentang Harga Eceran Bahan Bakar Minyak Dalam Negeri beserta peraturan pelaksanaannya. Dalam ketentuan menimbang Peraturan Presiden tersebut, dikemukakan bahwa dalam rangka meringankan beban keuangan negara bagi penyediaan BBM dalam negeri perlu dilakukan pengurangan terhadap subsidi. 58 Pasal 2 Perpres tersebut merumuskannya sebagai berikut: (1) Harga eceran minyak tanah (Karosene) untuk rumah tangga dan Usaha Kecil di titik serah, termasuk Pajak Pertambahan Nilai (PPN) untuk setiap liter ditetapkan RP 2.000 (dua ribu rupiah). (2) Harga jual bensin premium dan minyak solar (gas oil) untuk Usaha Kecil, transportasi, dan pelayanan umum dititik serah , termasuk Pajak Pertambahan Nilai (PPN) untuk setiap liter ditetapkan sebagai berikut, yaitu bensin premium Rp 4500 (empat ribu lima ratus rupiah), dan untuk Minyak Solar Rp 4300 rupiah. Ketua MK-RI, Jimly Asshiddiqie, menilai bahwa pembuatan Peraturan Pemerintah yang mendasarkan pada UU yang telah dinyatakan beberapa pasalnya yang terkait dengan Peraturan Presiden adalah bentuk ketidaktaatan terhadap putusan MK. Oleh karena itu, Ketua MK melayangkan surat kepada Presiden Susilo Bambang Yudhoyono, ketika pihak Pemerintah menindaklanjuti putusan MK dalam perkara UU No. 22 Tahun 2001 tentang Minyak dan Gas Bumi ditanggapi dengan Perpres No. 55 Tahun 2005 tentang Harga Jual 58 Lihat Ketentuan Menimbang huruf a Peraturan Presiden No. 55 Tahun 2005. 70
Eceran BBM Domestik. Peraturan Presiden tersebut jelas-jelas tidak sejalan dengan isi Putusan MK, dan seharusnya Pemerintah dan DPR menindaklanjutinya dengan melakukan revisi terhadap UU No. 22 Tahun 2001 tentang Minyak dan Gas Bumi.59 Substansi dari Peraturan Presiden secara yuridis adalah bahwa ada regulasi, yang menggambarkan ada intervensi pemerintah dalam penetapan harga bahan bakar minyak dalam negeri. Dengan demikian, tidak semata-mata diserahkan kepada mekanisme Pasar. Dalam peraturan Presiden ini, jelas menggambarkan bahwa ada subsidi, walaupun subsidi tersebut telah menjadi beban semakin berat bagi keuangan negara. Dengan demikian, mekanisme pasar lebih dimaksudkan bahwa pergerakan harga minyak dunia yang tidak bisa dihindari akan mempengaruhi harga penjualan minyak Indonesia di pasar dunia. Harga tersebut akan mempengaruhi penerimaan dan pengeluaran negara dari sektor perminyakan. 59 Tentang hal ini lihat Surat Ketua Mahkamah Konstitusi RI tertanggal 6 Oktober 2005 perihal Pelaksanaan Putusan MK-RI yang ditujukan kepada Presiden Republik Indonesia. 71
BAB IV HAMBATAN DAN TANTANGAN IMPLEMENTASI PUTUSAN MAHKAMAH KONSTITUSI A.Posisi Mahkamah Konstitusi Dalam Sistem Ketatanegaraan Alexander Hamilton pernah mengeluarkan pernyataan yang ditulis dalam Federalist No. 78 (1788), sebagai berikut; The judiciary, from the nature of its function, will always be least dangerous to the political rights of the constitution. The executive holds the sword of the community and the legislature the purse: The judiciary, on the contrary has no influence over either the sword or the purse; no direction either of the strength or the wealth of society,and take no active resolution whatever. The court, may truly be said to have neither FORCE no WILL but merely judgment; and must ultimately depend upon the aid of executive arm for the efficacious exercise even this facility. The judiciary is therefore the weakest of the three branches.60 Tulisan itu diberi tema Least Dangerous Branch of Government. Dalam kacamata Hamilton, jika eksekutif memiliki pedang (senjata), sedangkan legislatif menentukan atas keuangan negara (dompet). Sebaliknya, cabang yudikatif (judiciary power) hanya berwenang memutus perkara. Karena itu, berarti bahwa untuk dapat mengeksekusi putusannya, peradilan harus dibantu oleh cabang eksekutif. Dari ketiga cabang kekuasaan itu, ia berpendirian kekuasaan yudikatif merupakan cabang yang paling lemah. Ada yang berpendapat bahwa fungsi peradilan (baca: MK) tidak hanya memutus suatu perkara, melainkan juga berfungsi membatasi kekuasaan mayoritas dan mengawasi proses 60 Alexander Hamilton, Federalist 78. In The Federalist Papers. New York: Mentor. Lihat juga analisis William J. Quirk dan R. Randall Bridwell dalam Judicial Dictatorship, (New Jersey: Transaction Publishers, 1995), hlm. 30. 72
politik agar berjalan di koridor konstitusi. Dalam keadaan seperti ini terlihat jelas, constitutionalreview bermakna pemahkotaan (crowning) rule of law. Tapi, upaya pemahkotaan itu sering dicederai oleh lapisan mayoritas. Dalam hal ini perlu dikutip satu pertanyaan penting yang pernah diajukan Tocqueville; how can courts, and judges whom serve on them, constraint governing majorities in practice?61 Pertanyaan itu tentu saja membuat lapisan mayoritas ketar- ketir. Esensi pertanyaan ini adalah bahwa peradilan tidak hanya berfungsi sebagai organ pemutus, tetapi juga berperan secara pasif membatasi kekuasaan politik kelompok terbesar. Itu sebabnya, majority rule kerap menempatkan peradilan sebagai ancaman potensial bagi aras kebijaksanaan negara yang dicanangkan oleh mereka. Memang salah satu kewenangan MK adalah untuk menguji dan membatalkan (to set aside) tindakan organ undang-undang apabila diyakini tidak konsisten dengan konstitusi. Tapi, fakta menunjukkan bahwa putusan final dan mengikat MK sering tidak direspon positif oleh organ tersebut.62 Bahkan, putusan final tidak jarang memperoleh tantangan sengit dari segelintir aktor-aktor negara non-yudisial. Di beberapa negara, kondisi ini cenderung merepresentasikan krisis konstitusional. Besar kemungkinan putusan MK tidak implementatif. Tidak diragukan lagi bahwa putusan MK selalu dihadang oleh kompleksitas permasalahan yang mengemuka di tahap aplikasi putusan final. Melihat kenyataan ini perlu ada strategi kesadaran kolektif yang melibatkan seluruh lembaga negara, aktor negara dan aktor non-negara sehingga strategi implementasi putusan final menuntut visi koordinatif antarlembaga Negara agar problem implementasi dapat segera diatasi bersama. 61 Tentang hal ini lihat Alexis de Tocqueville, Democracy in America, Specially Edited and Abridge for the Modern Reader by Richard D. Heffner, (New York: A Mentor Book Published by The New American Library, 1956), hlm. 74-75. 62 Padahal dalam jargon hukum dikatakan bahwa di tahap memutus sengketa hukum, akibat hukum dari putusan pengadilan itu bersifat res judicata. Artinya, putusan tersebut bersifat final, pertama dan terakhir. Jadi, sengketa hukum yang sudah diputus final oleh pengadilan setingkat MK atau MA adalah perkara yang disebut oleh John V. Orth "a thing adjudged". Artinya, perkara yang sudah diputus final oleh kedua organ ini tidak boleh diadili lagi. Lihat, pernyataan John V. Orth dalam Due Process of Law: A Brief History, hlm. 1. 73
B. Implementasi Putusan Ada sejumlah alasan untuk mengatakan bahwa putusan final tidak implementatif. Persoalan ini terlihat jelas pasca MK-RI memutus permohonan constitutional review Undang- Undang No. 20 Tahun 2002 tentang Ketenagalistrikan. Undang-undang ini dinilai bertentangan dengan amanat Pasal 33 UUD 1945. Perlu disadari bahwa undang-undang itu merupakan pintu masuk bagi ekspansi investor negara-negara kapitalis yang menginginkan liberalisasi pasar untuk memenuhi urgensi pasokan tenaga listrik di tanah air. Padahal, listrik merupakan cabang produksi yang teramat penting dan menguasai hajat hidup masyarakat luas. Karena itu, sektor kelistrikan harus tetap dikendalikan oleh negara.Tetapi, pasca putusan final MK-RI, pemerintah dengan sigap mempersiapkan instrumen hukum yang letaknya di bawah undang-undang. Instrumen hukum ini ditenggarai akan menjadi landasan hukum baru bagi kontinuitas swastanisasi sektor ketenagalistrikan yang dicanangkan oleh pemerintah. Tujuan utamanya adalah menjustifikasi hak swasta (individu) untuk maksud penimbunan uang yang relatif tidak diinginkan oleh pembentuk UUD 1945. Kenyataan ini membuktikan, sangat sulit bagi MK-RI untuk memastikan bahwa putusannya ditindaklanjuti organ undang-undang. Masih segar diingatan kita ketika Ketua MK- RI, Jimly Asshiddiqie, pernah melayangkan surat kepada Presiden Susilo Bambang Yudhoyono. Surat itu mempertanyakan konsistensi Perpres No. 55 Tahun 2005 tentang Harga Jual Eceran BBM domestik dengan amputasi parsial MK-RI atas pasal dan ayat problematik yang bermukim di balik UU No. 22 Tahun 2001 tentang Minyak dan Gas Bumi.63 Ironisnya, belum sempat Presiden menjawab pertanyaan MK-RI, ada saja aktor negara yang merasa gerah serta mempertontonkan sikap emosional sekaligus resisten terhadap pertanyaan tersebut. Katanya, MK-RI tidak boleh bertindak seolah-olah sebagai ustadz dan tidak pula diperkenankan menggurui apalagi mempersoalkan kebijakan pemerintah. 63 Tentang hal ini lihat Surat Ketua Mahkamah Konstitusi RI tertanggal 6 Oktober 2005 perihal Pelaksanaan Putusan MK-RI yang ditujukan kepada Presiden Republik Indonesia. 74
Secara umum, beberapa putusan kontroversial terjadi dalam perkara-perkara yang terkait dengan asas ultra petita, condotionaly uncontitutionly, pembatalan undang-undang yang diberi batas waktu dan pencabutan hak dipilih peserta pemilu kepala daerah. B.1. Ultra Petita Ultra petita ini sebenarnya hanya dikenal dalam rejim hukum perdata, artinya tidak berlaku pada rejim hukum tata negara dan juga rejim hukum pidana. Beberapa keputusan dalam sidang pidana hakim kadangkala menjatuhkan keputusan hukuman pidana yang lebih tinggi daripada tuntutan jaksa. MK sebagai lembaga peradilan di bidang tata negara, tentu tidak terikat dengan asas ultra petita. Oleh karena itu wajar apabila MK mengeluarkan putusan yang kadangkala melebihi dengan apa yang diminta (petitum) oleh Pemohon. Sebagai contoh putusan MK tentang pengujian UU Ketenaga Listrikan, dan UU KKR (Putusan MK Nomor 006/PUU-IV/2006). B.2. Conditionaly Uncontitutionly Norma hukum yang bersifat tidak konstitusional dengan persyaratan ini pertama kali dikeluarkan oleh MK dalam Putusan MK No. Pengujain UU UU No.7 Tahun 2004 tentang Sumber Daya Air, namun putusan bersyarat ini tidak disebut dalam amar putusan melainkan disebut di pertimbangan atau pendapat mahkamah64. Hal ini berbeda dengan Putusan MK yang belakangan, sebagaimana Putusan MK dalam Perkara No 4/PUU-VII/2009 tentang pengujian Pasal 12 huruf g dan Pasal 50 ayat (1) huruf g UU 10/2008 serta Pasal 58 huruf f UU 12/200865. 64Menimbang bahwa Pemohon mendalilkan Pasal 49 ayat (4) UU SDA bertentangan dengan Pasal 33 ayat (3) UUD 1945. Sebagaimana dinyatakan Pasal 49 ayat (1) pada prinsipnya pengusahaan air untuk negara lain tidak diizinkan. Mahkamah berpendapat bahwa UU SDA telah cukup memberi persyaratan bagi pengusahaan air untuk negara lain yang diberikan oleh Pemerintah pusat setelah mendapat rekomendasi dari Pemerintah Daerah. Pemerintah hanya dapat memberikan izin pengusahaan air untuk negara lain apabila penyediaan air untuk berbagai kebutuhan sendiri telah terpenuhi 65 Norma hukum yang terkandung dalam Pasal 12 huruf g dan Pasal 50 ayat (1) huruf g UU 0/2008 serta Pasal 58 huruf f UU 12/2008 merupakan norma hukum yang bersifat inkonstitusional bersyarat (conditionally unconstitutional), yaitu tidak konstitusional sepanjang tidak dipenuhi syarat-syarat: (i) tidak 75
Bahkan dalam Putusan MK Nomor 102/PUU-VII/2009 mengenai Daftar Pemilih Tetap (DPT), MK lebih maju lagi dengan memberikan persyaratan baru bagi pemilih dalam pemilu legislatif berupa KTP dan Kartu Keluarga. Disini MK telah menempatkan posisinya bukan legi sebagai negatif lagislatif tetapi dapat dianggap telah melakukan fungsinya sebagai positif legislatif. B.3. Pembatalan UU dengan Tenggat Waktu Putusan MK Nomor 012-016-019/PUU-IV/2006 yang menyatakan Pasal 53 UU 30/2002 tentangTipikor tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat mulai efektif tiga tahun ke depan sejak putusan MK dibacakan merupakan terobosan hukum, mengingat UU MK menyebutkan bahwa Putusan MK berlaku sejak selesai dibacakan di persidangan (Pasal 47 UU MK)66. Dalam bagian pertimbangan hukumnya MK mengatakan apabila dalam jangka waktu tiga tahun tidak dapat dipenuhi oleh pembuat undang-undang, maka ketentuan Pasal 53 UU KPK dengan sendirinya, demi hukum (van rechtswege), tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat lagi. Sebelum terbentuknya DPR dan Pemerintahan baru hasil Pemilu 2009, perbaikan undang-undang dimaksud sudah harus diselesaikan dengan sebaik-baiknya guna memperkuat basis konstitusional upaya pemberantasan tindak pidana korupsi. Apabila pada saat jatuh tempo tiga tahun sejak putusan ini diucapkan tidak dilakukan penyelarasan UU KPK terhadap UUD 1945 khususnya tentang pembentukan Pengadilan Tipikor dengan undang-undang tersendiri, maka seluruh penanganan perkara tindak pidana korupsi menjadi wewenang pengadilan dalam lingkungan Peradilan Umum. Bentuk putusan yang menunda keberlakukan putusan MK tersebut nampaknya terinspirasi oleh pembentukan peraturan perundang-undangan, dimana keberlakuan suatu UU secara efektif dapat ditunda beberapa waktu setelah disahkan67. berlaku untuk jabatan publik yang dipilih (elected officials); (ii) berlaku terbatas jangka waktunya hanya selama 5 (lima) tahun sejak terpidana selesai menjalani hukumannya; (iii) dikecualikan bagi mantan terpidana yang secara terbuka dan jujur mengemukakan kepada publik bahwa yang bersangkutan mantan terpidana; (iv) bukan sebagai pelaku kejahatan yang berulang-ulang; 66 67Sebagai contoh UU Lalulintas, UU Yayasan dan UU Perkawinan. 76
B. 4. Putusan Sengketa Pemilukada Dua putusan sengeketa hasil pemilukada yang dinilai kontroversial adalah pemilukada Propinsi Jawa Timur dan Pemilukada Kabupaten Bengkulu Selatan. Pada putusan pemilukada Jawa Timur, MK tidak lagi menghitung secara benar hasil suara pemilukada yang biasa digunakan oleh MK dalam memutus perkara pemilu pada tahun 2004, namun MK langsung melihat pada prosedur penghitungan yang dinilai terjadi kecurangan yang dilakukan secara masif dan sistimatis, sehinga diambil putusan pemungutan suara ulang untuk tiga daerah di Madura. Padahal dalam Pasal 77 ayat (3) UU MK disebutkan bahwa dalam hal permohonan dikabulkan, MK menyatakan membatalkan hasil penghitungan suara yang diumumkan oleh Komisi Pemilihan Umum dan menetapkan hasil penghitungan suara yang benar. Bunyi putusan demikian dapat dipahami karena sejalan dengan fungsi MK sebagai penjaga demokrasi yang harus dilaksanakan dengan jujur dan adil. Artinya kecurangan dalam proses penghitungan adalah suatu tindakan tidak jujur yang wajib diluruskan oleh MK. Berbeda dengan putusan MK pada pemilukada Bengkulu Selatan, dimana proses penghitungan hasil pemilukada tidak ditemukan bukti adanya kecurangan, namun MK tetap memutuskan pemungutan suara ulang dengan syarat pasangan calon terpilih tidak boleh diikutsertakan, hanya karena ada kecacatan administrtif akibat kelalaian KPU. Calon bupati terpilih terbukti melanggar Pasal 58 f UU 12 Tahun 2008 tentang Pemda68. Sungguhpun benar pelanggaran ini terjadi, namun hukuman yang dijatuhkan MK dengan mencabut hak dipilih sudah diluar kekuasaan MK. Beruntung MK tidak menjatuhkan hukuman tambahan denda sekian milyar atau hukuman pinada kurungan, mislanya. Dan yang lebih ironis lagi, MK membebani kesalahan calon bupati terpilih kepada calon wakil terpilih dengan alasan satu pasangan. Hal ini jelas bertentangan dengan asas hukum "Geen straf zonder schuld" (tiada hukuman tanpa kesalahan) dan asas "nullus/nemo commodum capere potest de injuria sua 68 tidak pernah dijatuhi pidana penjara berdasarkan putusan pengadilan yang telah memperoleh kekuatan hukum tetap karena melakukan tindak pidana yang diancam dengan pidana penjara 5 (lima) tahun atau lebih. 77
propria" (tidak seorang pun boleh diuntungkan oleh penyimpangan dan pelanggaran yang dilakukannya sendiri dan tidak seorang pun boleh dirugikan oleh penyimpangan dan pelanggaran yang dilakukan oleh orang lain) Persoalan sekarang adalah Pasal 58 f ini telah dinyatakan oleh MK dalam Putusan No 4/PUU-VII/2009 inkonstitusional bersyarat sebagaimana disebut di atas.69 Disini dapat ditafsir bahwa sejak Putusan MK No 4/2009 tersebut telah terjadi perubahan norma hukum baru atas Pasal 58 f itu. Apakah dengan putusan MK No 4/PUU-VII/2009 ini, calon bupati terpilih dan wakilnya dapat diikutsertakan dalam pemungutan suara ulang?. Pertanyaan ini yang sedang diperjuangkan oleh yang bersangkutan di MK. Menurut penulis sudah seharusnya demi hukum, norma hukum baru Pasal 58 f itu berlaku juga untuk pasangan calon terpilih tersebut, tanpa perlu menunggu putusan MK. Bertitik tolak pada beberapa kajian putusan MK di atas, maka dapat ditarik kesimpulan bahwa telah terjadi perkembangan hukum ketatanegaraan di bumi Indonesia. MK nampaknya menyadari benar bahwa ia tidak boleh hanya terpaku pada bunyi formal ketentuan peraturan perundangan, namun ingin melihat dari sisi keadilan substantif, maka MK lebih memposisikan dirinya sebagai penjaga konstitusi dan demokrasi sebagaimana diamanatkan konstitusi. Sebagai penafsir konstitusi, MK dapat saja memberi catatan-catatan penting pada suatu UU sebagai tafsir norma hukum agar sesuai dengan jiwa konstitusi. C. Implementasi Putusan Judicial Review di Negara Lain Krisis yang berlangsung pasca putusan final ternyata tidak hanya mendera sistem ketatanegaraan di Republik ini. Beberapa negara seperti Jerman dan Amerika Serkat juga pernah mengalaminya. 69 Lihat catatan kaki no.63 78
C.1. Implementasi Putusan Judicial Review di Jerman Menurut catatan, pada tahun 1995 putusan final Mahkamah Konstitusi Republik Federal Jerman (FCC) dalam perkara Crucifix (salib) juga pernah dikecam oleh pendeta-pendeta geraja Kristen yang berkolaborasi dengan politisi dari kubu Kristen Demokrat. Helmut Kohl, yang pada waktu itu pemangku jabatan Perdana Menteri Federal Jerman, bahkan menuduh putusan final dan mengikat FCC tidak komprehensif.70 Ilustrasi kasusnya demikian. Semula di Jerman berlaku undang-ndang tentang pendidikan yang intinya mengatur pengelolaan elementary schools untuk negara bagian Bavaria. Undang-undang ini mensyaratkan, Sekolah Dasar harus meletakkan tanda salib di setiap ruangan kelas. Keharusan meletakkan tanda salib ternyata dikritisi oleh filsuf kenamaan Rudolf Steiner. Ia mengatakan bahwa undang-undang tersebut tak lebih dari paksaan terselubung. Yang merupakan pelanggaran hak konstitusional anak-anak. Menurut Steiner undang-undang tersebut diam-diam telah memaksa para siswa untuk meyakini agama tertentu. Padahal, bila dicermati rumusan Pasal 4 Basic Law Republik Federal Jerman, ketentuan ini membuka peluang bagi setiap orang untuk bebas memilih meyakini suatu agama. Bahkan tiap-tiap orang boleh menganut aliran kepercayaan tertentu di luar agama formal. Hal ini bisa dilihat dari bunyi Pasal 4 Basic Law sebagai berikut: Freedom of creed, of conscience, and freedom to profess a religious or non-religious faith are inviolable71. Merujuk pada ketentuan ini, FCC meyakini bahwa undang-undang yang mengatur penyelenggaraan pendidikan Sekolah Dasar untuk negara bagian Bavaria diyakini bertentangan dengan Pasal 4 Basic Law. Atas dasar itulah FCC membatalkan sejumlah pasal (partial 70 Lihat, Crucifix Decision BVerfGE, page I of the FCC Decision. 71 Dalam amar putusannya dikatakan: "Article 13, Section I, Sentence 3 of the School Ordinance for Elementary Schools in Bavaria is incompatible with Article 4, Section I of the Basic Law and void." 79
annulment) yang bermukim di balik undang-undang tersebut. Tetapi setelah memasuki tahun ajaran baru, ternyata sekolah-sekolah dasar yang ada di seluruh negara bagian Bavaria tetap saja mencantelkan tanda salib dengan patung Kristus di setiap ruangan kelas. Agar tindakan tersebut memperoleh legitimasi publik maka langkah yang ditempuh adalah melancarkan protes massal. Lebih dari 30.000 demonstran diorganisasikan oleh gereja-geraja Katolik untuk menolak putusan FCC. Di penghujung tahun 1995, diadakan kampanye untuk memperoleh tanda tangan dan berhasil mengumpulkan lebih dari 700.000 tanda tangan yang intinya menolak putusan FCC. Pada bulan Desember di tahun yang sama, Parlemen Bavarian akhirnya menerbitkan revisi undang-undang pendidikan Sekolah Dasar. Secara substantif revisi ini didesain untuk keperluan implementasi putusan FCC. Bunyi ketentuan hasil revisi itu antara lain adalah: "Article 7, Section 3: In light of Bavaria's historical and cultural traditions, a cross is displayed in every classroom. This act symbolize the desire to realize the highest educational goals of the constitution on basis of Christian and occidental values while respecting religious freedom. If parent challenge the installation of the cross for genuine and acceptable reason of faith or secular belief, the school principal shall attempt a compromise solution. If it is not possible to find a solution, the principal shall notify the school authorities and the devise an individual solution that respect the religious freedom of the person who has objected and which balances the religious and secular belief of all persons in a class appropriately. In doing so, thewill of majority must be considered as much possible". Jika dicermati ketentuan di atas, sebenarnya ada inkonsistensi antara putusan FCC dan undang-undang hasil revisi. Sehingga, berlandaskan pada undang-undang hasil revisi itu, tanda salib masih saja dapat dicantelkan pada dinding di setiap kelas Sekolah Dasar yang ada di negara bagian Bavaria. Kalaupun suatu ketika akan muncul keberatan dari para siswa atau orang tua mereka, berpedoman kepada regulasi baru itu, keberatan para pihak tidak serta merta dapat mengeliminasi tanda salib yang bertengger di setiap ruang kelas. 80
Jadi, putusan FCC yang bersifat final dan mengikat sebenarnya tidak lagi memiliki kekuatan hukum implementatif akibat Parlemen cenderung berpihak kepada gereja-gereja katolik yang menentang putusan FCC. C.2 Implementasi Putusan Judicial Review di Amerika Serikat Di Amerika Serikat, pada tahun 1983 Supreme Court pernah memutus perkara (INS v Chadha) yang berpaut dengan prinsip separation of power. Sejauh dapat diamati, doktrin pemisahan kekuasaan di Negara ini memang dilaksanakan secara ketat. Maka, Montesquiean secara eksplisit diimplementasikan ke dalam undang-undang yang mengatur kewenangan Kongres (congressional act). Masalahnya, undang-undang Kongres memberi keleluasaan kepada House of Representative untuk memveto usul rancangan legislasi (one- house legislative veto). Ketentuan semacam ini dianggap mencederai doktrin separation of power. Meski Kongres dapat mendelegasikan otoritas legislasi kepada cabang eksekutif, tetapi keputusan eksekutif dalam kenyataannya secara sepihak tetap saja dapat diveto oleh resolusi satu kamar dalam Kongres. Menanggapi hal ini Supreme Court dengan tegas mengatakan, doktrin separation of power inheren dalam Konstitusi Amerika Serikat (1787). Sehingga, kalau Kongres ingin meloloskan produk rancangan legislasi maka ada dua tahap yang harus dilalui. Pertama, untuk dapat menetapkan legislasi harus disetujui oleh dua kamar dalam Kongres.72 Yang kedua, presiden harus diberi kesempatan untuk menyetujui atau sebaliknya menolak (veto) rancangan produk legislasi. Itu sebabnya, otoritas legislasi yang dipusatkan kepada Kongres tidak boleh digunakan untuk mengubah keputusan eksekutif tanpa terlebih dahulu melalui dua tahap itu tadi.73 72 Persoalan ini diatur secara jelas dalam Article I Section 1 yang antara lain mengatakan: "All legislative Power herein granted shall be vested in a Congress of the United States, which shall consist of a Senate and House of Representative". Lihat Konstitusi Amerika Serikat tahun 1787. 73 Secara lebih rinci bisa lihat analisis Harold J. Spaeth dan Jeffrey A. Segal dalam Majority Rule or Minority Will: Adherence to Precedent on the U.S Supreme Court, (Cambridge: University Press, 1999), hlm. 258-259. ide 81
Menarik untuk membedah masalah ini karena putusan Supreme Court ternyata memunculkan reaksi Kongres yang sudah barang tentu sarat muatan politis. Di satu pihak rancangan legislasi tidak lagi diveto oleh Kongres. Dan secara umum terlihat bahwa dalam rangka meloloskan produk legislasi Kongres jarang menggunakan legislatif veto. Artinya, veto legislatif tidak lagi digunakan dan dikonversi oleh mekanisme resolusi bersama. Tetapi, kontinuitas legislatif veto adalah fakta yang tidak dapat disangkal lagi. Sebab, Kongres tetap saja menggunakan hak vetonya, tanpa syarat, meski sudah ada putusan final dan mengikat dari Supreme Court. Padahal organ ini tidak membenarkan Kongres menggunakan legislative veto sebelum dua tahap seperti dipersyaratkan dilewati.74 Uraian tersebut memperlihatkan, putusan final Supreme Court berpotensi masuk ke dalam kategori non-compliance. Bahkan, organ ini sering dihadapi oleh tuntutan para pihak yang mendalilkan bahwa putusan final dalam kenyataannya sering tidak dipatuhi. Karena itu, para pihak diberi peluang untuk mempertanyakan sikap non-compliance. Apabila demikian, Supreme Court akan segera bertindak untuk memastikan implementasi putusan final. Agaknya ini berkembang sebagai respon sehingga akan terbit perintah kepada para pihak untuk segera mematuhi putusan yang bersifat final and binding itu. Dan permohonan tersebut bisa diajukan kepada organ peradilan umum. Suatu persoalan serius yang juga pernah muncul di Amerika Serikat adalah ketika pengurus sekolah di tingkat distrik tidak mengeliminasi mata pelajaran agama yang telah diyakini Supreme Court tidak konstitusional. Dalam putusannya, organ ini berkesimpulan bahwa mata pelajaran agama telah mencederai prinsip kebebasan beragama. Akan tetapi, ternyata putusan tersebut tidak dipatuhi (non-compliance) oleh organ undang-undang. Akibatnya, timbul gugatan baru dari pihak yang merasa dirugikan. Petitum yang tertera dalam surat gugatan meminta agar putusan Supreme Court secara langsung harus diimplementasikan oleh sekolah-sekolah di tingkat distrik. Putusan Supreme Court yang melengkapi putusan final itu, lalu memerintahkan (injuction) kepada pengurus sekolah untuk segera menghentikan kegiatan 74 Lihat pandangan David M. O'Brien dalam Constitutional Law and Politics: Struggles for Power and Governmental Accountability, (New York: W.W. Norton & Company, 2000), hlm. 368-369. 82
belajar mengajar atas mata pelajaran tersebut.75 Kalau di Jerman FCC dapat menerbitkanjudicial order yang mewajibkan organ undang-undang untuk mematuhi interpretasi konstitusional FCC.76 C.3. Implementasi Putusan Judicial Review di Rusia Alexei Trochev seorang pengamat dan peneliti yang tajam mengatakan bahwa di Rusia, MK sering dihadapi dengan problem ketidakpatuhan (non-compliance). Dan sebagai akibatnya putusan final MK kerap menderita impotensi setelah ditolak atau tidak respon oleh otoritas federal ataupun regional. Pasca Uni Soviet bubar, realitas tersebut cenderung melahirkan pertentangan akut di antara pemerintah Moscow dan pemerintah di negaranegara bagian. Persoalan ini disebabkan karena pemerintah negara bagian selalu berupaya memperluas otonomi mereka. Dalam dimensi pertentangan itu, MK Rusia sering diasumsikan sebagai organ yang memiliki nilai strategis dan berjasa bagi pemerintah pusat. Fakta membuktikan bahwa MK tidak segan-segan menolak klaim berdaulat yang diseludupkan ke dalam peraturan perundangan tingkat regional.77 Maka jelas di Rusia selalu ada resistensi entitas regional terhadap putusan final MK. Kondisi ini secara politis mendorong Presiden Vladimir Putin (2001) mengusulkan suatu rancangan undang-undang kepada Parlemen Duma. Substansi dari rancangan undang-undang itu adalah tenggat waktu yang ketat bagi implementasi putusan MK. Yang menarik, RUU itu disetujui oleh Parlemen Rusia. Tapi, sejumlah kalangan menilai bahwa produk legislasi tersebut sarat muatan politis. Dan sebagai langkah preventif agar negara-negara bagian tidak memisahkan diri secara penuh dari Republik Federal Rusia. Yang dipertanyakan oleh mereka, undang-undang dimaksud hanya menetapkan sanksi atas pemerintah regional apabila tidak atau bahkan gagal melaksanakan putusan MK sesuai dengan tenggat waktu yang telah 75 Tentang hal ini lihat, Lawrence Baun, The Implementation of United States Supreme Court Decisions, dalam Constitutional Court in Comparison; the U.S. Supreme Court and the German Federal Constitutional Court, Edited by Ralf Rogowski & Thomas Gawron, (New York: Berghahn Books, 2002), hlm. 228. 76 Ibid, hlm. 244-245. 77 Alexei Trochev, Implementating Russian Constitutional Court Decision, (East European Constitutional Review II, 2002), hlm. 101. 83
ditentukan. Sebaliknya, lembaga-lembaga negara tingkat Federal sama sekali telah dibebaskan dari sanksi ketidakpatuhan.78 Terlepas dari tindakan diskriminatif itu, peristiwa memperlihatkan bahwa implementasi putusan MK tidak semudah seperti membalikkan telapak tangan. Jadi, untuk mengatasi problem ini, tidak keliru kalau Putin menggagas instrumen hukum untuk mengatur implementasi putusan final. D. Langkah Antisipatif Hasil pendeteksian awal menggarisbawahi bahwa sering terjadi disparitas antara tahap pembacaan dan implementasi putusan final. Sehingga, pasca putusan final, organ pengawal konstitusi seyogianya tidak berada dalam ruang hampa tanpa tindakan apapun. Hal ini karena di sejumlah negara organ ini memiliki kewenangan yang cukup besar untuk menguji konstitusionalitas tindakan legislative dan eksekutif. Jadi, MK-RI sebaiknya juga harus diberi peluang untuk mengawasi implementasi putusannya. Diharapkan, MK-RI dalam keadaan ini mampu menjalin koordinasi sinergis antarorgan yang produknya diamputasi. Tanpa kerjasama dan spirit kolektif itu, niscayalah putusan final dan mengikat hanya menjadi macan kertas, tidak implementatif serta mencederai upaya pemahkotaan rule of law. Pada uraian sebelumnya sudah dikatakan, implementasi putusan MK adalah tahap paling krusial dan mengharuskan limitasi tindakan lembaga dan aktor-aktor negara. Maka, putusan final dan mengikat itu harus pula disertai dengan judicial order yang diarahkan kepada perorangan ataupun institusi-institusi negara. Hal ini dilakukan agar mereka segera mengambil langkah-langkah konstitusional. Yang harus dipahami, pasca putusan final MK-RI boleh meminta mayoritas DPR dan pemerintah untuk merevisi produk hukum yang telah dinyatakan tidak konstitusional (corrective revision). Revisi itu harus tetap dikawal oleh putusan dan selaras dengan pilihan-pilihan konstitusional organ konstitusi. Di sini masalah utamanya ialah; tidak ada ketentuan formal yang mengatur implementasi putusan final sehingga, aspek fundamental implementasi putusan final adalah bahwa putusan tersebut harus direspon secara positif oleh 78 Ibid, hlm. 95-103. ini 84
DPR dan Pemerintah. Cara pandang obyektif memerlukan tindakan kooperatif antarlembaga negara yang berusaha menyelaraskan segala persoalan yang terkait dengan putusan final. Studi di beberapa negara menunjukkan bahwa putusan final yang terkait dengan pembatalan ketentuan pajak, tidak serta merta menghentikan upaya kolektibilitas pemerintah terhadap para wajib pajak. Padahal, ketentuan tersebut telah diamputasi dari UU Perpajakan. Fakta ini seharusnya menggiring kita untuk segera mendesain putusan final yang implementatif. Dan karakter putusan semacam itu saya kira sulit dicapai apabila putusan final gagal memperoleh respon positif dari penentu aras kebijaksanaan negara. Namun demikian, perlu disadari bahwa produk hukum tidak dapat menjamin ekspektasi kita terhadap persoalan tertentu. Bagi Satjipto kepastian hukum tidak jatuh dari langit. Oleh sebab itu, kepastian hukum tidak jatuh bersamaan lahirnya undang-undang beserta pasal-pasal dan prosedurnya. Di atas sekalian formalitas itu adalah perilaku kita sendiri. Kepastian hukum membutuhkan pengerahan tenaga dan kekuatan. Sehingga, Satjipto yakin bahwa kepastian hukum adalah suatu usaha.79 Kalau memang demikian halnya maka adalah keliru bila ingin mencapai karakteristik putusan final yang implementatif kita semata-mata mengandalkan akseptabilitas normatif diktum Pasal 24C ayat (1) UUD 1945. Yang antara lain hanya mengatakan bahwa putusan MK-RI bersifat final tanpa disertai dengan kata mengikat. E. Implementasi Putusan Final Seperti dilukiskan dalam tulisan ini, constitutional review adalah instrumen terbaik negara demokrasi konstitusional. Perkataan demokrasi mengandung makna bahwa setiap orang dijamin untuk mengajukan argumentasi interpretatif terhadap bangun norma hukum dan kaidah-kaidah konstitusi (constitutional discourse). Tetapi, proses deliberasi itu bukannya tanpa batas yang jika diabaikan akan mempengaruhi kontinuitas demokrasi. Untuk keadilan dan 79 Satjipto Rahardjo, "Kepastian Hukum dan Kekuatan Bangsa", Kompas, Rabu, 18 Januari 2006. 85
kepastian hukum, perdebatan tak berujung akan arti norma hukum harus segera diakhiri dengan tetap berpedoman kepada konsonan konstitusi. Inilah yang dimaksud demokrasi konstitusional. Di sejumlah negara Eropa fungsi tersebut diemban oleh MK yang putusannya memang bersifat final dan mengikat. Dewasa ini dalam sistem ketatanegaraan yang berlaku di Indonesia, aspek hukum implementasi putusan MK-RI tercantum dalam Pasal 24C ayat (1) UUD 1945 (hasil perubahan). Ketentuan tersebut relatif tegas mengatakan bahwa MK berwenang mengadili pada tingkat pertama dan terakhir yang putusannya bersifat final..." Lalu, diktum Pasal 10 ayat (1) UU 24/2003 tentang MK menegaskan kembali, MK berwenang mengadili pada tingkat pertama dan terakhir yang putusannya final untuk menguji UU terhadap UUD 1945, memutus sengketa kewenangan antarlembagalembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh UUD 1945, memutus pembubaran Parpol dan memutus sengketa hasil Pemilu. Apabila ketentuan- ketentuan tersebut dibaca secara cermat maka dari dua tingkat instrumen hukum yang berbeda itu tidak ada satu pun yang mencantumkan kata mengikat (binding). Ini adalah kesalahan fatal yang diproduksi oleh MPR di Perubahan Kedua UUD 1945. Padahal, artikulasi putusan final adalah tidak dapat dibanding. Akibat tidak dapat dibanding maka putusan final secara normatif harus mengikat. Makanya, di mana-mana perkataan final selalu dilengkapi dengan kata mengikat atau final and binding. Lagipula meski kata final dan mengikat sudah dicantumkan secara eksplisit dalam konstitusi dan undang-undang yang mengatur kewenangan MK, putusan final the guardian of constitutional order ternyata sering tidak digubris oleh organ undang- undang. Apalagi kalau tidak mencantumkannya. Dengan demikian, walau sudah disebut dengan tegas bahwa putusan MK final dan mengikat, fakta empiris memperlihatkan bahwa tidak seluruh putusan final dan mengikat itu dapat mempengaruhi parlemen dan lembaga-lembaga negara lain (aktor non-yudisial). Itu sebabnya, keberadaan regulasi yang mengatur kewenangan dan akibat hukum putusan final MK, belum tentu memiliki implikasi riil terhadap aplikasi putusannya. Yang di Indonesia bisa saja dipersepsi tidak mengikat. Persoalan ini disebabkan oleh dua hal. Pertama, MK tidak 86
memiliki unit eksekutor yang bertugas menjamin aplikasi putusan final (special enforcement agencies). Kedua, putusan final sangat bergantung pada kesediaan otoritas publik di luar MK untuk menindaklanjuti putusan final. Kerangka berpikir seperti itu melahirkan pendirian bahwa tugas peradilan konstitusi tidak sekadar menyelenggarakan aktivitas interpretasi, tetapi juga memikul tanggungjawab besar agar ketentuan-ketentuan konstitusi implementatif. Implementasi adalah fungsi yang memerlukan tindakan kolaboratif dan koordinatif sehingga proses pengejewantahan kaidah- kaidah konstitusi dalam kehidupan nyata tidak bisa diwujudkan tanpa ada tindakan dan kesepakatan kolektif dari institusi-institusi dan aktor negara. Richard H. Fallon dalam Implementation the Constitution mengatakan: "If we the Court central role as implementing the Constitution, we can better understand why the Justice sometimes must compromise their on view about what would be best in order to achieve coherent, workable constitutional doctrine."80 Dalam konteks ini, implementasi kaidah-kaidah utama UUD 1945 bukan semata-mata tugas MK-RI. Artinya, persoalan tersebut adalah kewajiban yang harus diemban secara kolektif oleh lembaga-lembaga negara lain seperti MPR, DPR,DPD dan Presiden maupun aktor negara lainnya. Di samping itu semua harus pula ada partisipasi aktif dari aktor-aktor non-negara sehingga implementasi putusan final MK-RI memerlukan tindakan kolaboratif dan kesadaran kolektif yang melibatkan seluruh lembaga negara, aktor Negara dan aktor non-negara. Ini harus ditopang oleh keyakinan kuat untuk melahirkan negara demokrasi konstitusional di bawah UUD 1945. Cukup banyak sarjana yang mengatakan bahwa MK menjalankan dua fungsi, yaitu sebagai pengawal konstitusi dan penafsir konstitusi. Ini adalah fungsi tradisional dan sudah 80 Richard H. Fallon, JR. Implementing The Constitution, (Cambridge: Harvard University Press, 2001), hlm. 37. 87
dianggap ketinggalan oleh Negara-negara maju yang menerapkan sistem pengujian konstitusional. Karena itu, untuk dapat memahami komprehensivitas implementasi putusan final sebaiknya diawali dengan pertimbangan-pertimbangan yang bersifat non yuridik- konstitusional. Dengan demikian tidak keliru bila kita mengakui fungsi politik yang melekat di MK. Sama halnya dengan lembaga penentu aras kebijakan politik (baca: parlemen dan pemerintah). MK-RI secara otoritatif memikul kewajiban untuk mewujudkan konkritisasi kaidah-kaidah abstrak yang tercantum dalam UUD 1945. Dan kewajiban tersebut diselenggarakan dalam aneka kegiatan tafsir makna, lalu menciptakan guidelines bagi sustainabilitas program pembangunan yang dicanangkan oleh lembaga-lembaga negara lain. Hal ini diharapkan menjadin total outcome dari model pembangunan seperti itu memenuhi syarat untuk dikatakan pembangunan berlandaskan UUD 1945. Guna memahami tugas politik yang diemban oleh organ pengawal konstitusi, perlu kiranya menelusuri perjalanan sejarah ketatanegaraan Republik Jerman. Setelah Perang Dunia ke-II berakhir, dalam dasawarsa ini kajian ilmu sosial dan politik tidak memiliki data empiris yang memadai. Terutama yang bertalian dengan implikasi putusan final dan mengikat FCC. Karena itu pula, studi ilmu politik berupaya meneliti secara kualitatif atas seluruh tugas yang diemban oleh FCC. Kajian awal yang mengukur pengaruh putusan final dan mengikat FCC, dilakukan dengan cara menganalisis kedudukan normatif organ tersebut dalam sistem politik yang berlaku. Penelitian ini akhirnya berhasil menyajikan data akurat terkait dengan tingkat kesadaran, dukungan dan kepatuhan para elit yang bertengger di lembaga-lembaga politik.81 Studi berikutnya adalah analisis kebijakan. Kajian diawali dengan mendata seluruh instrumen hukum yang telah diuji oleh FCC. Namun, pengikut aliran neo-Marxisme dan teori-teori kritis ternyata mengecam keterlibatan FCC dalam menentukan aras kebijaksanaan negara.82 Menurut 81 Lihat pandangan Donald P. Kommers dalam German Constitutionalism: A Prolegomenon, 40 Emory Law Journal. Comparative Constitutional Review; Case and Materials, Michael Louis Corrado, (Carolina: Academic Press, 2005), hlm. 123-124. 82 Thomas Gawron dan Ralf Rogowski, "Implementation of German Federal Constitutional Court Decision; Judicial Orders and the Federal Legislature" dalam Constitutional Court in Comparison, op.cit., hlm. 241. 88
asumsi mereka putusan FCC tidak memiliki implikasi signifikan terhadap ekspektasi perubahan sosial. Sejak dasawarsa itu, studi implementasi putusan mewarnai maraknya aktivitas penelitian. Ini adalah analisis terhadap seluruh proses krusial yang berlangsung pasca pembacaan putusan FCC. Dalam perspektif implementasi, putusan final dan mengikat pada kenyataannya bukan satu-satunya solusi konklusif bagi perseteruan hukum yang didalilkan oleh pemohon. Dengan kata lain, putusan final juga berfungsi sebagai pedoman untuk menentukan arah pembangunan hukum di masa yang akan datang. Faktor ini membuktikan bahwa sebenarnya proses implementasi putusan final menghendaki kerjasama sinergis antarlembaga dan aktor negara. Sepanjang kerjasama lintas lembaga dan aktor Negara itu belum tercapai, kita tidak usah berharap banyak dari aplikasi putusan final MK-RI. Dan niscayalah putusan tersebut hanya menjadi kekuatan simbolik yang menghiasi Berita Negara. Kelihatannya MK-RI relatif menyadari potensi problem implementasi putusan final, meski cukup banyak putusannya yang tidak implementatif. Kesadaran organ ini mulai terlihat dalam putusan perkara uji Undang- Undang No. 13 Tahun 2005 tentang APBN 2006 terhadap UUD 1945. Pada kesempatan ini, Ketua MK-RI menegaskan bahwa pihaknya tidak bisa menghentikan pelaksanaan UU yang masih diuji oleh organ tersebut. Penundaan pelaksanaan UU itu akan menyebabkan stagnasi pembangunan karena seluruh pencairan anggaran departemen teknis dan seluruh pemerintah daerah dari APBN 2006 akan terhenti. Karena, MK- RI tidak ingin menambah masalah baru, dan organ konstitusi hanya ingin memberi solusi.83 Dari uraian itu terlihat bahwa kaidah-kaidah utama UUD 1945 bukan satu-satunya pedoman MK-RI dalam menguji undang-undang. Artinya, walau pasal atau ayat dari suatu undang-undang dinilai tidak sesuai (unvereinbar) dengan UUD 1945. Tetapi, ketidaksesuaian tersebut tidak serta merta membentuk keyakinan hakim untuk segera mengamputasi ketentuan yang tidak konstitusional. Dapat dikatakan, dalam perkara tertentu, MK-RI 83 Kompas, Rabu, 8 Februari 2006. hal 18. 89
cenderung bersikap moderat dengan menggunakan pertimbangan-pertimbangan strategis seperti politik, sosial, ekonomi dan budaya. Ini adalah push factor yang bersifat ratio decidendi atau faktor-faktor esensial dalam membentuk keyakinan hakim (konstitusi). Maka, di satu sisi MK-RI sering tidak tegas menolak legislasi yang dibuat organ undang-undang, meski di sisi lain pasal atau ayat dari produk legislasi dimaksud secara konstitusional sungguh tidak konsonan bahkan melabrak UUD 1945. Di sini keutamaan kaidah-kaidah konstitusi justru menempati posisi obitur dicta (tidak esensial). Satu dari faktor terpenting yang mendukung putusan final MK-RI adalah UUD 1945. Dan akibat dikabulkannya permohonan maka putusan final atas UU No. 13 Tahun 2005 tentang APBN harus menggunakan perkataan bahwa ketentuan-ketentuan tertentu telah bertentangan dengan UUD 1945. Di sini terlihat jelas, kaidah-kaidah utama konstitusi yang semula menempati posisi obiter dicta (tidak esensial) telah bergeser menuju ratio decidendi (esensial). Lain halnya ketika MK-RI memutus UU KY yang tetap menempatkan ketentuan UUD 1945 dalam posisi obiter dicta. Kiranya, ketentuan Pasal 24B UUD 1945 dinilai tidak esensial karena dianggap mengebiri perilaku hakim (konstitusi). Dalam uji materi Undang-Undang No. 13 Tahun 2005 tentang APBN, MK-RI menerbitkan putusan partial annulment. Yaitu, suatu format invaliditas yang bersifat limitatif hanya terhadap pasal dan ayat yang mengatur anggaran pendidikan saja. Menurut MK-RI, apabila pembatalan dilakukan secara total atas seluruh pasal dan ayat yang bermukim di balik UU APBN itu maka dikhawatirkan akan berimplikasi pada kemacetan dan kekacauan penyelenggaraan pemerintahan. Pemerintah dan DPR berlandaskan pada putusan tersebut tetap memiliki kewajiban konstitusional untuk segera mengalokasikan tambahan anggaran pendidikan.84 Dari uraian ini terlihat bahwa putusan final bukan variabel yang dapat berdiri sendiri. Maka, putusan MK tidak boleh dianggap sebagai variabel yang bersifat independen karena akan kontra-produktif bagi proses implementasi putusan final. Jelaslah, ke depan perlu diadopsi ide mutual interdependensi yang terjalin cantik di antara mayoritas DPR, Pemerintah, dan MK-RI. 84 Kompas, Kamis 23 Maret 2006. 90
Menurut para sarjana pemerhati sistem constitutional review, Alec Stone, Landfried dan Tate, legislator acapkali mengambil langkah-langkah antisipatif guna menghindar dari aktivitas pengujian MK.85 Persepsi ini melahirkan antitesis dari tesis tradisional yang sudah lama berkembang di kalangan ahli hukum Eropa Kontinental. Dalam sistem hukum tersebut, putusan MK dipersepsi terlepas dari dimensi politik. Akibatnya, putusan final cenderung dipahami hanya sebagai putusan hukum murni. Padahal, produk hukum secara substansial dibuat oleh organ politik dan refleksi dari aneka corak eksistensi kepentingan politik. Respon negatif dari kekuatan politik yang denyut jantungnya juga dipengaruhi oleh putusan final MK adalah faktor utama yang menyebabkan mengapa sering terjadi diskontinuitas putusan final dengan realitas politik pasca pembacaan putusan. Sekarang dapat disepakati bahwa putusan final berpotensi dihadang problem implementasi. Jadi, hakim (konstitusi) seyogyanya mahfum akan fakta yang mensyaratkan kerjasama kolaboratif antar lembaga negara. Kerja sama itu dapat terjalin pada saat legislator mengupayakan langkah-langkah antisipatif agar di masa yang akan datang produk mereka tidak di-review. Tindakan antisipatif diprediksi mampu membidani produk legislasi yang lahir dari hasil kerja sama intensif lintas lembaga negara yang dimotori MK-RI. Menurut George Vanberg dalam The Politics of Constitutional Review in Germany, untuk memahami mengapa MK turut serta dalam menentukan aras kebijaksanaan negara, sebaiknya kita menyadari betapa penting strategi saling pengaruh dan mempengaruhi di antara MK dan organ undang-undang.86 Karena itu, putusan final MK-RI bukan produk hokum tunggal yang mampu berdiri sendiri di tengah kenyakinan UUD 1945 akan arti penting relasi horisontal antarlembaga-lembaga negara. Fakta ini memperlihatkan bahwa sangat absurd bagi organ 85 Lihat, C. Neal Tate, Why the Expansion of Judicial Power? dalam Global Expansion of Judicial Power, hlm 27- 78; Alec Stone Sweet dalam Governing With Judges, hlm 19-20- 21. 86 Tentang hal ini lihat Georg Vanberg, The Politics of Constitutional Review, Political Economy of Institutions and Decision, (New York: Cambridge University Press, 2005), hlm. 12. 91
konstitusi untuk mewujudkan putusan final yang implementaif apabila hanya mengandalkan bahasa normatif UUD 1945 dan undang-undang. Jelaslah kiranya, proses implementasi putusan final memerlukan koordinasi intensif antar lembaga negara. Untuk itu perlu ada kejelasan praktis yang mengungkap relasi antara MK-RI dan legislator. Misalnya dalam perkara pemekaran Irian Jaya Barat, sangat jelas terlihat bahwa putusan final MK-RI membutuhkan kontinuitas tindakan dari organ undang-undang. Apalagi putusan tersebut kelihatannya tidak direspon positif oleh publik khususnya masyarakat Papua. Padahal dukungan public merupakan pertimbangan paling strategik di seluruh tahap prosesi implementasi putusan final. Dalam keadaan seperti ini apabila komitmen normatif tidak menghasilkan solusi atas problem ketatenegaraan yang dihadapi maka determinasi interaksi antar lembaga negara harus menjadi pusat perhatian komunitas konstitusional. Karena itu, John Ferejohn seorang pengamat yang kritis mengatakan: "it seems impossible to engage in meaningful normative discourse -to criticize practices or give advice-without some conception of how political institutions either do or could be made to work."87 Mungkin fakta ini menyebabkan Jimly berpendapat bahwa perkara-perkara konstitusi di MK mengandung nuansa politik yang sangat kental. Khusus mengenai sengketa antarlembaga negara, dapat dikatakan dipengaruhi oleh faktor-faktor yang bersifat psikologis politis. Objek yang dipersengketakan dan pilihan-pilihan alternatif penyelesaiannya sangat ditentukan oleh pribadi-pribadi para pejabat yang mengambil keputusan atas nama lembaga-lembaga yang bersangkutan.88 Kehidupan bernegara yang sadar akan arti penting konstitusi sejatinya meletakkan tata cara yang layak digunakan untuk menyelesaikan sengketa hukum. Misalnya di Amerika Serikat hampir seluruh produk eksaminasi final Supreme Court melewati tahap prosesi 87 John Ferejohn, "Law, Legislation and Positive Political Theory", dalam Modern Political Economy, Banks and E Hanushek., ed, (Cambridge: Cambridge University Press, 1995), hlm. 192. 88 Jimly Assiddiqie, Sengketa Kewenangan Antarlembaga Negara, (Jakarta: Konstitusi Press, 2005), hlm. 43- 44. 92
pengujian yang oleh komunitas hokum disebut IRAC. Ini singkatan dari: (1) [i]dentify the issue; (2) state the [r]ule of law; (3) [a]nalyze the fact and the law; and (4) reach some [c]onclusion.89 Dengan demikian putusan final dan mengikat Supreme Court diasumsikan sebagai produk uji keseimbangan antarberbagai faktor yang secara signifikan mempengaruhi hasil pengujian atas seluruh elemen kontroversial. Putusan final dan mengikat dari Supreme Court harus menunjukkan tingkat presisi dan akurasi yang koheren. Dan putusan ini sering juga dianggap sebagai karya analisis yang diselenggarakan secara bertahap, et cetera, memposisikan konstitusi sebagai rujukan pertama dan terakhir. Problem yang eksis di tahap aplikasi putusan final harus kian menyadarkan kita bahwa putusan final sangat membutuhkan revitalisasi. Ini adalah energi yang diakumulasi dari majority rule. Akibat akumulasi energi itu maka hakim (konstitusi) diperkirakan bisa mempertahankan equilibrium dukungan politik. Artinya, aplikasi putusan final membutuhkan tekanan intensif dari institusi-institusi negara lain. Karena itu, ekspektasi putusan final yang implementatif tidak hanya dipengaruhi oleh pertimbangan hukum dan pilihan-pilihan kebijakan personal para hakim (konstitusi). Namun, mereka harus pula memperhatikan factor-faktor strategik seperti; persepsi publik terhadap persoalan yang dihadapi, kepentingan lapisan mayoritas dan hak minoritas yang tidak boleh diabaikan. F. Dukungan Publik dan Putusan Final Dukungan publik makin urgen ketika putusan final sangat mempengaruhi kekuatan- kekuatan politik riil yang terus menurus digoyang oleh putusan tersebut. MK-RI belum berhasil memperoleh dukungan publik. Karena akhir-akhir ini putusan final kelihatannya jauh dari harapan konstitusionalitas yang didambakan oleh masyarakat luas. Putusan terhadap UU KY 89 Thomas E. Baker dan Jerre S. Williams, Constitutional Analysis, (United State: Thomson West, 2003), hlm. 138. 93
dan KKR hasil interpretasi luas hakim (konstitusi) adalah contoh konkrit yang bersifat kontra- produktif bagi prosesi implementasi putusan final. Akibat relatif tidak memperoleh dukungan publik, kini berkembang wacana- khususnya dari kalangan anggota DPR agar kewenangan MK-RI secara signifikan dibatasi. Ada anggota DPR yang mengusulkan kadar konstitusionalitas undang-undang yang telah disepakati secara aklamasi tidak boleh diuji oleh MK-RI. Terlepas dari apakah undang-undang tersebut sesuai atau tidak dengan UUD 1945. Dan ada pula yang berpendapat bahwa ke depan MK-RI tidak lagi diperkenankan menguji pasal-pasal dan ayatayat yang tidak diminta untuk diuji oleh pemohon. Organ konstitusi terancam mati akibat tindakannya sendiri. Ironisnya, publik tidak bereaksi positif untuk menentang usul tersebut. Padahal MK-RI adalah institusi terakhir tempat minoritas berlindung dan menemukan keadilan. Secara hipotesis dapat dikatakan bahwa wacana yang diusulkan politisi di DPR tentu saja tidak berkembang sedemikian luas jika putusan final MK-RI berhasil memperoleh dukungan publik. Ini disebabkan dalam sistem demokrasi yang relatif mapan, politisi sangat membutuhkan dukungan publik untuk tetap bisa eksis dalam poros kekuasaan. Kondisi ini mencerminkan relasi antara dukungan publik dan kekuasaan politik. Artinya, dukungan publik adalah sumber kekuasaan. Relasi inilah yang sebenarnya akan membentuk mekanisme enforcement atas putusan final MK-RI. Jika masyarakat menilai independensi peradilan dan menghormati putusan final adalah persoalan terpenting maka keputusan politisi yang dipilih untuk menolak putusan final MK-RI akan berimplikasi pada hilangnya dukungan publik atas politisi. Georg Vanberg dengan terang mengatakan, "The fear of such public backlash can be forceful inducement to implement judicial decision faithfully."90 Mengingat pentingnya dukungan publik maka ada tiga hal pokok yang perlu diperhatikan. Pertama, MK-RI seyogyanya memberlakukan dikotomi putusan secara konsisten. 90 Georg Vanberg, The Politics of Constitutional Review in Germany, (New York: Cambridge University Press, 2005), hlm. 20. 94
Tidak semua ketentuan dari undang-undang yang dinilai tidak selaras dengan UUD 1945 harus dibatalkan. Organ ini dengan arif dan bijaksana sebaiknya mengakui bahwa persoalan tertentu lebih tepat jika diselesaikan lewat organ undang-undang. Meski sudah pernah dilakukan, tetapi hanya terbatas pada undang-undang yang tingkat sensitivitasnya tidak begitu tinggi. Patut disadari bahwa pembatalan total (total annulment) di manamana mengundang kecaman serius terutama dari parlemen dan pemerintah.Sehingga, di negara-negara yang mengadopsi sistem constitutional review, tipe putusan seperti ini hanya diterapkan limitatif pada rancangan undang-undang yang diyakini bertentangan secara absolut dengan konstitusi. Pengujian seperti ini menimbulkan efek pembatalan total terhadap seluruh ketentuan undang-undang. Inilah yang disebut abstract review. Subjek daripada pengujian itu terbatas pada lembaga-lembaga Negara dan politisi Parlemen. Tipologi pengujian tersebut lazim diselenggarakan sebelum undang-undang berlaku efektif. Sedangkan, permohonan yang diajukan oleh perorangan terhadap pasal dan ayat tertentu masuk kategori concrete review. Akibat dari pembatalan concrete review, juga bersifat tertentu hanya terhadap ketentuan-ketentuan yang dimohonkan. Jadi, Concrete review tidak menimbulkan efek pembatalan yang bersifat total (total annulment) seperti yang selama ini dipraktikkan MK-RI. Kedua, untuk memperoleh dukungan publik yang memadai maka setiap ketentuan yang diyakini bertentangan dengan arus utama konstitusi harus diamputasi demi tegaknya negara hukum yang demokratis. Ketiga, agar memperoleh dukungan publik yang proporsional factor transparansi dan akuntabilitas tidak boleh dilepaskan dari upaya monitoring eksternal perilaku hakim (konstitusi). Kondisi inilah (dukungan publik, akuntablitas dan transparansi) yang membuat kewenangan besar MK-RI relatif berjalan baik. Kiranya kini menjadi jelas bahwa hasrat mayoritas legislatif yang menentang putusan final tidak diperlihatkan secara eksplisit bila MK-RI memperoleh dukungan publik yang luas. Tentu saja efektivitas dukungan publik akan mempengaruhi kinerja MK-RI ketika masyarakat sangat menyadari langkah-langkah politis untuk menolak putusan final tengah berlangsung. Kepastian ini hanya bisa diperoleh apabila putusan final itu lahir dari ruang transparansi dan 95
akuntabilitas konkrit yang diimplementasikan organ tersebut. Apabila ukuran-ukuran transparansi dan akuntabilitas kinerja hakim (monitoring eksternal) tidak dikaitkan secara langsung dengan proses pengujian dan pengukuhan putusan final MK-RI, niscayalah upaya akumulasi maksimal dukungan publik untuk mengakselerasi putusan final akan sulit dicapai. Dalam realitas empiris terlihat bahwa di negara-negara industrial yang demokratis, peradilan (konstitusi) memperoleh dukungan public yang cukup signifikan. Karena mayoritas parlemen relatif tidak menolak putusan final secara eksplisit dan terbuka, kecuali mereka meyakini bahwa peradilan (konstitusi) hanya memperoleh dukungan yang tidak begitu besar. Dukungan publik yang sangat minimal inilah yang menjadi faktor utama mengapa putusan final sering ditolak oleh politisi yang bermukim dibalik institusi-institusi mayoritas. Maka sebenarnya masalah kita sekarang ialah problem implementasiputusan final yang tidak mengikat. Problem ini kian meluas setelah MK-RI dianggap unconstrained institutions sekaligus institusi yang sangat powerfull sehingga relatif dapat menggoyahkan kekuatan mayoritas di DPR. Itu sebabnya, perlu ada tindakan kolaboratif lintas lembaga negara yang serius dan intensif dalam rangka implementasi putusan final. Kekuasaan formal saja tidak akan membantu putusan bekerja efektif apabila organ konstitusi mengabaikan kesepakatan kolektif yang terkoordinasi dengan baik antarlembaga negara dalam rangka implementasi putusan final MK- RI. Penyebabnya adalah bahwa putusan final belum tentu dianggap mengikat oleh institusi- institusi di luar MKRI. Pendapat majelis hakim tipikor yang mengatakan, putusan MK bertentangan dengan Undang-Undang MK-RI adalah contoh paling nyata dari impotensi putusan final yang tidak mengikat itu. Ibarat pohon yang tumbuh subur pada lahan sendiri, putusan final layu ketika dipindahkan ke lahan yang lain. Tampaknya kita harus belajar dari pengalaman-pengalaman ini. Karena itu, sikap arogan yang menutup kemungkinan putusan MK-RI dikritisi harus segera diakhiri. Sebagai institusi penjaga kontinuitas nilai-nilai demokrasi, MK-RI tidak boleh melarang aktor negara dan itu, 96
nonnegara mempertanyakan putusan final yang dianggap kontroversial. Organ ini harus menyadari bahwa putusan final potensial tidak implementatif jika disiasati tanpa koordinasi intensif antarlembaga negara. Dalam kaitan ini undang-undang yang mengatur implementasi putusan final seperti yang berlaku di Rusia, perlu dipertimbangkan untuk diadopsi. Hanya saja persoalan ini bukan pekerjaan mudah untuk segera diwujudkan di tengah putusan-putusan MK-RI yang kontroversial. Mengingat produk legislasi semacam itu cenderung memperkuat putusan final MK-RI. Apalagi dewasa ini organ tersebut sedang mendapat soroton dari masyarakat luas karena operasi kewenangannya yang kurang diapresiasi positif sehingga wacana undang- undang implementasi putusan final boleh jadi dianggap kontra-produktif bagi transparansi dan akuntabilitas kinerja hakim (konstitusi). Hal ini mengingatkan apa yang dikatakan oleh Robert Dahl:91 "the Court is almost powerless to affect the course of national policy" This is because the Court's rulings are not self-executing. Enforcment and implementation require the cooperation and coordination of all branches of government." G. Implikasi Putusan Mahkamah Konstitusi Dalam Kegiatan Legislasi Pasal 24C ayat (1) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 antara lain menegaskan bahwa "Mahkamah Konstitusi berwenang mengadili pada tingkat pertama dan terakhir yang putusannya bersifat final dan mengikat (final and binding) untuk menguji undang-undang terhadap Undang-Undang Dasar."92 Berdasarkan Pasal 24C ayat (1) Undang- Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 tersebut, putusan Mahkamah Konstitusi bersifat final dan mengikat. Hal ini berbeda dengan putusan badan peradilan lainnya yang lazim mengenal adanya upaya hukum bagi pihak yang keberatan atas putusan suatu badan 91 David M. O'Brien, Constitutional Law and Politics: Struggles for Power and Governmental Accountability, (New York: W.W. Norton and Company, 2000), hlm. 182. Robert Dahl, "Decision-Making in a Democracy: The Supreme Court as National Policy-Maker." Journal Public Law, hlm. 95. 92 Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, Pasal 24C ayat (1), Sekretariat Jenderal Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia, Jakarta, 2007. 97
peradilan. Terhadap putusan Mahkamah Konstitusi tidak dikenal ada upaya hukum bagi pihak yang keberatan terhadap putusan Makamah Konsitusi, misalnya banding, kasasai ataupun, peninjauan kembali. Putusan Mahkamah Konsitusi memperoleh kekuatan hukum tetap sejak selesai diucapkan dalam sidang pleno terbuka untuk umum93, sehingga sejak diucapkan dalam sidang pleno, putusan Mahkamah Konsitusi wajib ditaati dan dilaksanakan oleh Pemerintah, Dewan Perwakilan rakyat, maupun masyarakat. Putusan Mahkamah Konstitusi bukan merupakan peraturan perundang-undangan (algemene verbindende voorschriften) namun dapat mengikat peraturan perundang-undangan. Perubahan suatu kaidah undang-undang (materi muatan ayat, pasal, dan/atau bagian dari undang-undang) selain dapat dilakukan melalui perubahan atas undang-undang yang bersangkutan (revisi) atau "legislative review", dapat pula dilakukan melalui putusan Mahkamah Konsitusi atas Permohonan pengujian undang-undang, baik pengujian secara formil maupun secara materiil (judicial review). Pengujian undang-undang secara formil "formele toetsing recht" yaitu pengujian terhadap undang-undang yang berkaitan dengan proses atau cara pembentukan undang-undang yang dianggap oleh Pemohon tidak memenuhi ketentuan berdasarkan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, sedangkan pengujian materiil "materieele toetsing recht" ialah pengujian terhadap undang-undang yang terkait dengan materi muatan ayat, pasal, dan/atau bagian undang- undang yang dianggap oleh Pemohon bertentangan dengan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. G.1. Putusan Mahkamah Konstitusi Atas Pengujian Undang-Undang Putusan Mahkamah Konstitusi diambil dalam Rapat Permusyawaratan Hakim (RPH) yang dihadiri sekurang-kurangnya 7 (tujuh) orang Hakim dan dibacakan/diucapkan dalam sidang pleno terbuka untuk umum yang dihadiri sekurang-kurangnya 7 (tujuh) orang 93Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konsitusi , Pasal 47, Sekretariat Jenderal Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia, Jakarta, 2007. 98
Hakim.94 Amar putusan Mahkamah Konstitusi atas permohonan pengujian undang-undang terhadap Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 dapat berbunyi sebagai berikut : a) "Menyatakan permohonan Pemohon tidak dapat diterima", dalam hal permohonan tidak dapat memenuhi syarat sebagaimana dimaksud Pasal 56 ayat (1) Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003; b) "Mengabulkan permohonan Pemohon", "Menyatakan bahwa materi muatan ayat, pasal dan/atau bagian dari Undang-Undang dimaksud bertentangan dengan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945" "Menyatakan bahwa materi muatan ayat, pasal dan/atau bagian dari Undang-Undang dimaksud tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat", dalam hal permohonan beralasan sebagaimana dimaksud Pasal 56 ayat (2), ayat (3) dan pasal 57 ayat (1) Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003; c) "Mengabulkan permohonan Pemohon", "Menyatakan bahwa pembentukan undang-undang dimaksud tidak memenuhi ketentuan pembentukan Undang-Undang berdasarkan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945", "Menyatakan Undang-Undang tersebut tidak memenuhi kekuatan hukum mengikat", dalam hal permohonan beralasan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 56 ayat (4) dan Pasal 57 ayat (2) Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003; d) "Menyatakan permohonan Pemohon ditolak", dalam hal Undang-Undang yang dimohonkan pengujian tidak bertentangan dengan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, baik mengenai pembentukan maupun materinya 94 Peraturan Mahkamah Konstitusi Nomor 06/PMK/2005 tentang Pedoman Beracara Dalam Perkara Pengujian Undang-Undang, Pasal 31. 99
sebagian atau keseluruhan sebagaimana dimaksud Pasal 56 ayat (5) Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003.95 Dalam pengujian undang-undang, Mahkamah Konstitusi selain membuat putusan, juga mengeluarkan ketetapan dalam hal : 1. Permohonan tidak merupakan kewenangan Mahkamah Konstitusi untuk mengadilinya, yang amar putusannya berbunyi "Menyatakan Mahkamah Konstitusi tidak berwenang mengadili permohonan Pemohon"; atau 2. Pemohon menarik kembali permohonannya, yang amar putusannya berbunyi "Mengabulkan permohonan Pemohon untuk menarik kembali permohonannya", "Menyatakan permohonan Pemohon ditarik kembali", "Memerintahkan kepada Panitera untuk mencatat perihal penarikan kembali permohonan Pemohon dalam Buku Register Perkara Konstitusi".96 Dalam hal putusan Mahkamah Konstitusi atas pengujian undang-undang yang mengabulkan permohonan Pemohon yang amar putusannya menyatakan bahwa materi muatan ayat, pasal, dan/atau bagian undang-undang bertentangan dengan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 dan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat, tidak berarti Mahkamah Konstitusi mencabut/mengubah materi muatan ayat, pasal, dan/atau bagian undang-undang atau undang-undang secara keseluruhan yang telah diuji karena Mahkamah Konstitusi tidak mempunyai kewenangan "legislative review" tehadap undang-undang. Kewenangan Mahkamah Konstitusi hanya terbatas pada menjatuhkan putusan yang menyatakan bahwa materi muatan ayat, pasal, dan/atau bagian undang-undang bertentangan dengan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 dan karenanya tidak lagi mempunyai kekuatan hukum mengikat "buiten effect stellen" atau "not legally binding", sehingga materi muatan ayat, pasal, dan/atau bagian 95 Peraturan Mahkamah Konstitusi Nomor 06/PMK/2005 tentang Pedoman Beracara Dalam Perkara Pengujian Undang-Undang, Pasal 36. 96 Peraturan Mahkamah Konstitusi Nomor 06/PMK/2005 tentang Pedoman Beracara Dalam Perkara Pengujian Undang-Undang, Pasal 43. 100
undang-undang atau undang-undang yang diuji secara keseluruhan kehilangan kekuatan hukum mengikat sebagai kaidah (rechtsnorm) . Pasal 58 Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konsitusi menegaskan bahwa Putusan Mahkamah Konstitusi atas pengujian undang-undang mempunyai akibat hukum terhadap keberlakuan undang-undang yang diuji di Mahkamah Konsitusi yang bersifat prospektif ke depan ( forward looking), bukan berlaku ke belakang atau surut ( backward looking)97. Artinya, undang-undang yang diuji oleh Mahkamah Konstitusi tetap berlaku, sebelum adanya putusan yang menyatakan undang-undang yang bersangkutan bertentangan dengan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 dan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat lagi. Putusan Mahkamah Kontitusi yang mengabulkan atas permohonan pengujian undang-undang terhadap Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 bersifat 'declaratoir contitutive", dimana dengan adanya putusan Mahkamah Konstitusi yang mengabulkan permohonan atas pengujian undang-undang dapat menciptakan hukum yang baru atau meniadakan hukum yang sudah ada, sehingga melalui putusan Mahkamah Konstitusi yang mengabulkan permohonan pengujian undang-undang, Hakim Konstitusi dapat menciptakan hukum yang baru "negative legislator" . Mengingat Mahkamah Konstitusi tidak mempunyai kewenangan untuk mencabut undang-undang baik sebagian maupun materi muatan secara keseluruhan dan mengingat putusan Mahkamah Konstitusi yang bersifat "declaratoir", maka agar putusan tersebut ditaati dan mempunyai kekuatan hukum mengikat, dalam undang-undang ditentukan putusan Mahkamah Konstitusi harus dimuat dalam Berita Negara republik Indonesia. 97 Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, SH, Hukum Acara Pengujian Undang-Undang, Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi RI, Jakarta, 2006, hal 318. 101
G.2. Tindak Lanjut Putusan Mahkamah Konstitusi Sebagaimana diuraikan terdahulu, bahwa putusan Mahkamah Konstitusi atas pengujian undang-undang terhadap Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 yang amar putusannya menyatakan mengabulkan permohonan Pemohon mempunyai akibat hukum bahwa materi muatan ayat, pasal, dan/atau bagian undang- undang yang diuji tersebut menjadi tidak mempunyai lagi kekuatan hukum mengikat selaku norma hukum, karena bertentangan dengan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Dengan demikian, sebagian atau keseluruhan ketentuan undang-undang tersebut menjadi tidak berlaku atau tidak boleh diberlakukan, sehingga undang-undang tersebut sudah tidak utuh lagi, karena sebagian normanya tidak berlaku atau tidak boleh diberlakukan. Putusan Mahkamah Konstitusi atas pengujian undang-undang memeperoleh kekuatan hukum tetap sejak selesai diucapkan/dibacakan, sehingga pelaksanaan putusan Mahkamah Konstitusi dilaksanakan sejak selesai dibacakan putusan yang bersangkutan. Meskipun Putusan Mahkamah Konstitusi mempunyai kekuatan hukum mengikat sejak selesai dibacakan, namun tidak semua putusan Mahkamah Konstitusi yang mengabulkan permohonan Pemohon dapat langsung dilaksanakan (excecutable), karena untuk pelaksanaan putusan Mahkamah Konstitusi tersebut masih memerlukan tindak lanjut dengan pembentukan undang-undang baru atau undang-undang perubahan, sehingga jika dilihat dari pelaksanaan putusan Mahkamah Konstitusi atas pengujian undang-undang, maka putusan Mahkamah Konstitusi dibedakan menjadi 2 (dua), yaitu : 1. Putusan Mahkamah Konstitusi yang langsung dapat dilaksanakan "excecutable" 2. Putusan Mahkamah Konstitusi yang memerlukan tindak lanjut dengan pembentukan undang-undang atas perubahan undang-undang yang bersangkutan. [Putusan MK yang 102
ditindak lanjuti oleh peraturan lain (seperti Perpu perubahan UU Pemilu dan Peraturan KPU, lihat Putusan pengujian UU Pemilu tahun 2004 dan tahun 2008] Sebagai contoh, beberapa putusan Mahkamah Konstitusi yang memerlukan tindak lanjut, antara lain : 1) Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 001-021-022/PUU-I/2003 tanggal 1 Desember 2004 atas pengujian Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2002 tentang Ketenagalistrikan yang menyatakan Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2002 tentang Ketenagalistrikan secara keseluruhan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat. Ini diperlukan tindak lanjut dengan pembentukan Undang-undang ketenagalistrikan yang baru. 2) Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 006/PUU-IV/2006 tanggal 7 Desember 2006 atas pengujian Undang-Undang Nomor 27 Tahun 2004 tentang Komisi Kebenaran dan Rekonsiliasi yang menyatakan Undang-Undang Nomor 27 Tahun 2004 tentang Komisi Kebenaran dan Rekonsiliasi tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat. Terhadap kedua putusan Mahkamah Konstitusi tersebut, pembentuk undang-undang harus membentuk undang-undang baru, karena seluruh materinya dinyatakan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat sebagai undang-undang. Selain kedua putusan Mahkamah tersebut, terdapat contoh yang menarik untuk dikaji, karena walaupun putusan Mahkamah Konstitusi tidak menyatakan secara keseluruhan materi tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat, akan tetapi tindak lanjutnya harus membutuhkan undang-undang baru yaitu : Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 012, 016,019/PUU-IV/2006 tanggal 19 Desember 2006 atas pengujian Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2002 tentang Komisi Komisi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi (KPK), putusan ini telah ditindak lanjuti oleh Pemerintah dengan mengajukan Rancangan Undang-Undang Pengadilan Tindak Pidana Korupsi. 103
Begitu juga, Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 5/PUU-IV/2007 tanggal 23 Juli 2007 atas pengujian Pasal 56 ayat (2), Pasal 59 ayat (1), ayat (2), dan ayat (3) Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Dearah mengenai "calon perseorangan dalam pemilihan kepala daerah dan wakil kepala daerah", putusan ini telah ditindak lanjuti oleh Pemerintah dengan mengubah Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Dearah dengan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2008 tentang perubahan kedua atas Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. G.3. Perbedaan Penafsiran Antara Pemerintah Dan DPR: Pembentukan Panitia Angket DPR RI. Berlarut-larutnya pembentukan UU baru sebagai tindak lanjut dari Putusan Mahkamah Konstitusi, justru ditanggap berbeda oleh DPR dan Pemerintah. DPR membawa persoalan ini ke ranah fungsi pengawasan dengan menggunakan salah satu hak konstitusionalnya, yaitu Hak Angket. Pembentukan Panitia Angket sesungguhnya menjadi puncak dari perbedaan pandangan, termasuk politik antara pemerintah dan DPR dalam hal penetapan harga BBM dengan pembentukan Panitia Angket BBM98.Jelas persoalan yang kemudian muncul dari Panitia Angket adalah masalah liberalisasi yang dikaitkan dengan Pasal 28 ayat (2) UU No. 22 Tahun 2001. Beberapa rumusan laporan Panitia Angket BBM yang mengarahkan kepada praktek mekanisme BM yaitu Kebijakan pemerintah menaikan harga BBM berpotensi melanggar konstitusi, khususnya Pasal 33 UUD 1945. Melepaskan harga BBM domestik ke fulktuasi harga pasar, tanpa menimbang tingkat keterjangkauan oleh rakyat, adalah inskonstitusional. Pemikiran ini sejalan dengan putusan Mahkamah Konstitusi yang telah mencabut dan membatalkan pasal 28 ayat (2) UU Migas yang berbunyi 98 Panitia Angket dibentuk dengan Keputusan DPR RI No. 08/DPR RI/IV/2008 tentang Pembentukan Panitia Angket DPR RI tentang Kebijakan Pemerintah Menaikkan Harga Bahan Bakar Minyak. Sejalan dengan pemikiran Panitia Angket ini, Perhimpunan Pelajar Indonesia di Indonesia juga tidak puas terhadap putusan MK, dan menilai putusan MK melegalkan liberalisasi pengelolaan minyak dan gas bumi di Indonesia,karena tidak mencabut UU No. 22 Tahun 2001 atau hanya membatalkan beberapa pasal saja. Pernyataan Pers PPI- India dalam WWW.freelistts.org PPI/PPIINDIA. Diakses tanggal 11 Desember 2009. 104
"Harga BBM dan harga Gas Bumi diserahkan pada mekanisme persaingan usaha yang sehat dan wajar". Kebijakan pemerintah menaikkan harga BBM adalah hilir dari hulu kebijakan perminyakan nasional yang diarahkan ke rejin liberalisasi paska pemberlakuan UU nomor 22 tahun 2001. UU Migas menimbulkan komplikasi masalah seperti merosotnya produksi migas nasional, membengkaknya cost recovery, rendahnya investasi di sektor hulu migas, tidak optimalnya penerimaan negara dari sektor migas, terkikisnya kedaulatan dan makna penguasaan negara terhadap cabang produksi yang penting bagi negara dan yang menguasai hajat hidup orang banyak. Penurunan produksi minyak mentah Indonesia dan kenaikan harga BBM di Indonesia tidak terlepas dari pemberlakuan Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2001 Tentang Minyak dan Gas Bumi. Undang-undang tersebut merupakan legalisasi terhadap liberalisasi pengelolaan minyak dan gas di dalam negeri. Salah satu implikasi dari praktek liberalisasi tersebut adalah berkurangnya campur tangan Negara dalam operasionalisasi atau pengelolaan Minyak dan Gas Bumi untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat.99 Secara hukum implikasi dari putusan Mahkamah Konstitusi, kebijakan Pemerintah menaikan harga BBM menggambarkan belum adanya kesepakatan dan kesamaan pikiran dan pandangan antara Pemerintah dan DPR mengenai implikasi yuridis dari pembatalan Pasal 28 ayat (2) UU No. 22 Tahun. Peraturan Presiden No. 55 Tahun 2005 tentang Penetapan Harga Eceran BBM dalam negeri yang ditetapkan jauh setelah putusan MK merupakan bentuk atau menggambarkan makna yang ditangkap oleh Pemerintah terhadap hasil Putusan MK. Sebaliknya, DPR dengan pembentukan Panitia Angket berpendapat bahwa menaikan harga BBM merupakan bentuk dari liberalisasi. Penulis berbendapat bahwa Pemerintah melihat penetapan harga merupakan bentuk regulasi atau intervensi pemerintah, walaupun penetapan harga tersebut sangat ditentukan oleh harga BBM dunia. Sebaliknya, bagi DPR seharusnya, penetapan harga sama sekali tidak ditentukan oleh harga BBM pasar dunia. Perbedaan kedua pandangan ini, akan berdampak pada analisis secara ekonomi mengenai kerugian atau beban keuangan negara, karena pada dasarnya Indonesia 99 Lihat Laporan Akhir Panitia Angket DPR RI Oktober 2009. 105
merupakan pelaku pasar dunia, yang tidak dapat terisolasi dari masyarakat perdagangan dunia. Selanjutnya, DPR melalui Panitia Angket bependapat bahwa Penurunan produksi minyak mentah Indonesia dan kenaikan harga BBM di Indonesia tidak terlepas dari pemberlakuan Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2001 Tentang Minyak dan Gas Bumi. Undang-undang tersebut merupakan legalisasi terhadap liberalisasi pengelolaan minyak dan gas di dalam negeri. Salah satu implikasi dari praktek liberalisasi tersebut adalah berkurangnya campur tangan Negara dalam operasionalisasi atau pengelolaan Minyak dan Gas Bumi untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat. Di samping itu, Panitia Angket menemukan masalah lain yang bersumber dari kelemahan Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2001 Tentang Minyak dan Gas Bumi adalah terjadi dualisme tugas dan fungsi serta kewenangan antara BP (Hulu) Migas dengan Departemen Energi dan Sumber Daya Mineral. Pembentukan BP Hulu Migas yang dimaksudkan untuk menciptakan suatu sistem yang efisien dan efektif, ternyata tidak terpenuhi, karena manajemen BP Hulu Migas yang masih birokratis. Salah satu sebabnya adalah intervensi atau campur tangan dari Kementerian Energi Sumber Daya Mineral yang masih berlebihan. Dalam banyak hal seperti penempatan sumber daya manusia. Intervensi ini bersumber dari kewenangan ESDM yang masih luas dalam Undang-Undang No. 22 Tahun 2001. Panitia Angket berpendapat, merosotnya kinerja negara di bidang Migas yang kemudian menimbulkan kerugian bagi masyarakat, baik jangka panjang maupun jangka pendek merupakan akibat dari rendahnya kinerja BP Hulu Migas dan Kementerian ESDM sebagai institusi yang paling bertanggungjawab dalam pengelolaan minyak dan gas bumi. Dalam perspektif, ini maka berlarut-larutnya tindak lanjut putusan MK oleh DPR, karena DPR akan melakukan perubahan terhadap UU No. 22 Tahun 2001 tidak saja terbatas pada putusan MK, tetapi juga materi lain yang diluar putusan MK. 106
G.4. Pembentukan Atau Perubahan Undang-Undang Sebagai Konsekuensi Yuridis Putusan Mahkamah Konstitusi Berdasarkan Pasal 15 ayat (1) Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan yang berbunyi "Perencanaan penyusunan Undang-Undang dilakukan dalam suatu Program Legislasi Nasional"100, kemudian ditentukan dalam Pasal 17 ayat (1) Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 bahwa "Rancangan undang-undang baik yang berasal dari Dewan Perwakilan Rakyat, Presiden, maupun Dewan Perwakilan Daerah disusun berdasarkan Program Legislasi Nasional101. Dari kedua ketentuan tersebut dapat ditegaskan bahwa setiap pembentukan undang- undang harus melalui perencanaan sebagaimana dituangkan dalam Program Legislasi Nasional (Prolegnas). Namun demikian, berdasarkan ketentuan Pasal 17 ayat (3)-nya, ketentuan tersebut dapat disimpangi yaitu dimungkinkannya pengajuan rancangan undang-undang tanpa melalui Program Legislasi Nasional, secara lengkap bunyi Pasal 17 ayat (3), penulis kutip sebagai berikut : bahwa "Dalam keadaan tertentu, Dewan Perwakilan Rakyat, atau Presiden dapat mengajukan rancangan undang-undang diluar Program Legislasi Nasional"102. Sementara itu, terkait dengan keadaan tertentu yang memberikan peluang mengajuan rancangan undang-undang diluar Program Legislasi Nasional, Pasal 3 Peraturan Presiden Republik Indonesia Nomor 68 Tahun 2005 tentang Tata Cara mempersiapkan Rancangan Undang-Undang, Rancangan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang, Rancangan Peraturan Pemerintah, dan Rancangan Peraturan Presiden, menentukan bahwa: 100 Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan, beserta Peraturan Pelaksananya, Pasal 15 ayat (1), Direktorat Jenderal Peraturan Perundang-undangan Departemen Hukum dan Hak Asasi Manusia RI, Jakarta, 2007. 101 Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan, beserta Peraturan Pelaksananya, Pasal 17 ayat (1), Direktorat Jenderal Peraturan Perundang-undangan Departemen Hukum dan Hak Asasi Manusia RI, Jakarta, 2007. 102 Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan, beserta Peraturan Pelaksananya, Pasal 17 ayat (3), Direktorat Jenderal Peraturan Perundang-undangan Departemen Hukum dan Hak Asasi Manusia RI, Jakarta, 2007. 107
(1) Dalam keadaan tertentu, Pemrakarsa dapat menyusun Rancangan Undang-Undang diluar prolegnas setelah terlebih dahulu mengajukan permohonan izin prakarsa kepada Presiden, dengan disertai penjelasan mengenai konsep pengaturan Rancangan Undang-Undang yang meliputi : a. Urgensi dan tujuan penyusunan; b. Sasaran yang ingin diwujudkan; c. Pokok pikiran, lingkup, atau obyek yang akan diatur; dan d. Jangkauan serta arah pengaturan. (2) Keadaan tertentu sebagaimana dimaksud pada ayat (1) adalah : a. Untuk menetapkan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang menjadi Undang-Undang; b. Untuk meratifikasi konvensi atau perjanjian internasional; c. Untuk melaksanakan putusan Mahkamah Konstitusi; d. Untuk mengatasi keadaan luar biasa, keadaan konflik, atau bencana alam; e. Keadaan tertentu lainnya yang memastikan adanya urgensi nasional atas suatu Rancangan Undang-Undang yang disetujui bersama oleh Badan Legislasi Dewan Perwakilan Rakyat dan Menteri103 Berdasarkan ketentuan Pasal 3 ayat (2) huruf c Peraturan Presiden Republik Indonesia Nomor 68 Tahun 2005, secara yuridis Dewan Perwakilan Rakyat atau Pemerintah dapat mengajukan Rancangan Undang-Undang atau Rancangan Undang-Undang perubahan diluar Program Legislasi Nasional karena melaksanakan putusan Mahkamah Konstitusi. Untuk itu, putusan Mahkamah Konstitusi tersebut seharusnya dapat dijadikan landasan filosofis dan yuridis dalam konsideran menimbang pada rancangan undang- undang yang merupakan tindak lanjut dari putusan Mahkamah Konstitusi. Disamping hal tersebut, norma hukum yang secara tegas dinyatakan dalam amar putusan Mahkamah Konstitusi bertentangan dengan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 103 Peraturan Presiden Republik Indonesia Nomor 68 Tahun 2005 tentang Tata Cara mempersiapkan Rancangan Undang-Undang, Rancangan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang, Rancangan Peraturan Pemerintah, dan Rancangan Peraturan Presiden, Pasal 3 108
1945 tidak boleh diatur dan dituangkan kembali dalam undang-undang yang dibentuk. Materi undang-undang tersebut harus merupakan penjabaran atau pelaksanaan dari putusan atau jiwa/semangat yang terkandung didalam putusan Mahkamah Konstitusi. Oleh sebab itu, untuk mengidentifikasi materi/ norma yang terkandung di dalam putusan Mahkamah Kontitusi, pembentuk undang-undang harus memahami pertimbangan hukum dan pendapat Mahkamah Konstitusi yang melatarbelakangi pertimbangan yang menjadi dasar putusan. Sehubungan dengan hal tersebut, sesuai dengan ketentuan Pasal 48 ayat (2) Undang- Undang Nomor 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konsitusi, ditegaskan bahwa setiap putusan Mahkamah Konstitusi harus memuat : a. kepala putusan yang berbunyi: "DEMI KEADILAN BERDASARKAN KETUHANAN YANG MAHA ESA"; b. identitas pihak; c. ringkasan permohonan; d. pertimbangan terhadap fakta yang terungkap dalam persidangan; e. pertimbangan yang menjadi dasar putusan; f. amar putusan; dan g. hari, tanggal putusan, nama hakim konstitusi, dan panitera.104 Dalam putusan Mahkamah Konstitusi, pertimbangan hukum yang dijadikan dasar untuk mengambil putusan diuraikan secara rinci mengenai teori-teori hukum atau pendapat-pendapat ahli yang berkaitan dengan materi muatan ayat, pasal dan/atau bagian dari undang-undang yang diuji, serta memuat argumen Mahkamah Konsitusi terhadap pokok permohonan yang dihubungkan dengan konsitusionalitas suatu materi muatan ayat, pasal dan/atau bagian dari undang-undang yang diuji terhadap Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Selain itu, didalam pertimbangan hukum yang 104 Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konsitusi , Pasal 48 ayat (2), Sekretariat Jenderal Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia, Jakarta, 2007. 109
dijadikan dasar untuk mengabil putusan, Mahkamah Konstitusi memberikan penfsiran terhadap materi muatan ayat, pasal dan/atau bagian dari Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Dengan pendekatan konsitusionalitas, Mahkamah Konstitusi dalam pertimbangan hukumnya memberikan argumentasi terhadap materi muatan ayat, pasal dan/atau bagian dari undang-undang yang diuji disandingkan dengan teori-teori hukum atau pendapat ahli, penafsiran materi muatan ayat, dan/pasal dari Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, dengan mengkaitkan "original intens" atas materi yang terkandung, baik dalam dengan Undang-Undang Dasar Negara Republik maupun dalam undang-undang yang sedang diuji, sehingga dapat diputuskan apakah muatan ayat, pasal dan/atau bagian dari undang-undang yang diuji bertentangan dengan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 atau tidak. Apabila kita cermati pertimbangan hukum Mahkamah Konstitusi yang memuat teori- teori hukum atau pendapat-pendapat ahli, tafsir dari materi muatan ayat, dan/pasal dari Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 serta argumen Mahkamah Kontitusi, kita dapat menemukan suatu kaidah di dalam materi muatan ayat, pasal dan/atau bagian dari undang-undang yang diuji memiliki konstitusionalitas terhadap Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 atau tidak. Dalam penyusunan Rancangan Undang-Undang tersebut selain melibatkan instansi terkait, praktisi, dan akademisi/ahli, juga didukung berbagai bahan dan data yang terkait dengan materi yang akan diatur baik berupa naskah akademik, literatur, Makalah, hasil penelitian, hasil kajian, peraturan perundang-undangan, maupun putusan Mahkamah Konstitusi yang bersangkutan. Pembentuk undang-undang, baik Dewan Perwakilan Rakyat maupun Pemerintah, khususnya perancang peraturan perundang-undangan "legislative drafter" dalam 110
menyusun Rancangan Undang-Undang harus selalu mememperhatikan putusan Mahkamah Konsitusi yang terkait. Hal ini dimaksudkan, agar undang-undang yang akan dibentuk sesuai dengan jiwa yang terkandung dalam putusan Mahkamah Konstitusi, sehingga materinya tidak bertentangan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Dengan demikian, dalam pembentukan undang-undang, putusan Mahkamah Konstitusi harus dipakai sebagai bahan acuan atau pedoman untuk menentukan konstitusionalitas Rancangan Undang-Undang yang disusun, sehingga dapat dihindari adanya pertentangan dengan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. 111
BAB V KESIMPULAN DAN SARAN A. Kesimpulan 1. Kekuasaan kehakiman Indonesia memiliki dinamika yang luar biasa dengan diamandemennya UUD 1945 yang melahirkan Mahkamah Konstitusi beserta kewenangannya. Dalam sistem ketatanegaraan, kehadiran MK semakin meperkuat mekanisme cheks and balances dalam penyelenggaraan pemerintahan. Dari perspektif kepentingan masyarakat, kehadiran MK sangat penting untuk menjamin terlindunginya hak-hak konstitusional rakyat. 2. Perkembangan judicial review di Indonesia sebenarnya telah dimulai sejak dibuatnya UUD 1945. Soepomo tidak sependapat adanya kewenangan judicial review karena menurutnya kekuasaaan demikian hanya terdapat pada negara yang menganut sistim pemisahan kekuasaan (konsep trias politica). Sementara Rancangan UUD tidak, dan kekuasaan yudikatif tidak mengontrol kekuasaan legislatif sebagai pembentuk undang- undang. Akhirnya BPUPKI dan PPKI menolak usul tersebut dan tidakmemasukkannya ke dalam UUD sebagai bagian wewenang yudikatif MA. Selanjutnya Dalam Konstitusi RIS yang diundangkan pada tahun 1949 disebutkan bahwa, kewenangan untuk menilai apakah suatu UU Negara Bagian bertentangan atau tidak dengan UU Federal dan Konstitusi RIS diberikan kepada MA. Untuk merespon perkembangan, di sekitar tahun 1956 - 1959 IKAHI dan MA mengusulkan bahwa MA seharusnya memiliki kewenangan untuk menyatakan suatu peraturan perundangan bertentangan dengan UUD. Kemudian dalam pembahasan konstitusi bidang peradilan, Konstituante memutuskan untuk memuat pembentukan peradilan khusus yang terdiri dari Hakim Agung yang berwenang menilai peraturan perundangan. Namun, dengan Dekrit 1959, Presiden membubarkan Parlemen. Tahun 1970, dengan lahirnya UU 14 Tahun 1970 tentang Kekuasaan Kehakiman memberikan kewenangan kepada MA untuk menilai kesesuaian suatu peraturan dengan peraturan yang lebih tinggi (judical review). Namun kewenangan itu, 112
terbatas pada peraturan yang tingkatnya lebih rendah dari UU dan tidak mengatur penilaian UU terhadap UUD. UU No. 14 Tahun 1985 tentang Mahkamah Agung juga menyebutkan hal yang kurang lebih sama. Tahun 1993 diterbitkan Peraturan Mahkamah Agung (PERMA) No. 1 Tahun 1993 Tentang Hak Uji Materiil tertanggal 15 Juni 1993 sebagai reaksi terhadap permohonan judicial review yang diajukan harian Prioritas kepada MA terhadap Peraturan Menteri Penerangan No. 01/Per/Menpen/1984 tentang Surat Izin Usaha Penerbitan Pers (SIUPP) sekitar 7 bulan sebelumnya. Tahun 1999 MA mengeluarkan Surat Edaran MA No. 1 Tahun 1999 tentang Judicial Review dalam rangka memperbaharui teknis pelaksanaan judicial review yang sebelumnya diatur dalam PERMA No. 1 Tahun 1993. Perbedaan prinsipil dengan aturan sebelumnya adalah permohonan judicial review dapat juga diajukan terpisah dari suatu perkara (permohonan). Pada bulan Nopember 1997 F-PDI mengusulkan untuk memberi MA kewenangan melakukan judicial review terhadap UU, namun PAH II BP MPR menolak, dengan alasan MA tidak berhak untuk melakukan judicial review terhadap ketentuan hasil lembaga tinggi negara. Pada bulan Juli 2000 dalam Pembahasan Amandemen Kedua UUD 45 oleh PAH I BP MPR Tim ahli mengusulkan untuk segera dibentuk MK. 3. Terdapat beberapa putusan Mahkamah Konstitusi yang dianggap controversial. Beberapa diantaranya bahkan masih terdapat perdebatan teoritis, seperti putusan atas pasal 50 UU Mahkamah Konstitusi, beberapa putusan mengenai PEMILU dan UU Tipikor. Secara teoritis beberapa putusan controversial tersebut mengalami beberapa problematika mengenai: a. Ultra Petita b. conditionaly uncontitutionly c. Pembatalan UU dengan Tenggat Waktu d. Putusan Sengketa Pemilukada 4. Meski Putusan Mahkamah Konstitusi merupakan salah satu alasan pembentukan undang-undang yang dilakukan diluar Program Legislasi Nasional (Prolegnas), tetapi 113
tidak semua putusan Mahkamah Konstitusi harus ditindak lanjuti dengan pembentukan undang-undang (legislative review). Terdapat beberapa Hambatan dan Tantangan implementasi putusan judicial review oleh Mahkamah Konstitusi, antara lain adalah: a. Putusan Mahkamah Konstitusi tidak selamanya secara cepat ditindaklanjuti oleh DPR dan Pemerintah. Bahkan, sebelum UU baru terbentuk, Pemerintah mengeluarkan peraturan yang masih diwarnai oleh Undang-Undang atau Pasal yang dinyatakan tidak berlaku oleh Pemerintah. Putusan yang kontroversial turut mempengaruhi tindak lanjuntnya oleh Pemerintah dan DPR, karena pada dasarnya DPR dan Pemerintah adalah pihak yang dikalahkan atau yang mempertahankan UU yang dibatalkan oleh Mahkamah Konstitusi. Meski secara teoritis, jika putusan MK diabaikan akan menimbulkan konsekuensi bahwa produk hukum pemerintah dan DPR adalah ilegal b. Berlarut-larutnya pembentukan UU baru sebagai tindak lanjut dari Putusan Mahkamah Konstitusi, justru ditanggap berbeda oleh DPR dan Pemerintah. DPR membawa persoalan ini ke ranah fungsi pengawasan dengan menggunakan salah satu hak konstitusionalnya, yaitu Hak Angket. c. MK sebagai cabang yudikatif (judiciary power) hanya berwenang memutus perkara. Karena itu, berarti bahwa untuk dapat mengeksekusi putusannya, peradilan harus dibantu oleh cabang eksekutif atau legislatif. MK tidak memeiliki kewenangan untuk mengawal implementasi putusannya. Oleh karena itu implementasi putusan MK sangat tergantung pada eksekutif maupun legislatif. Sangat sulit bagi MK-RI untuk memastikan bahwa putusannya ditindaklanjuti organ undang-undang. Sebagai contoh adalah ketika Ketua MK-RI, Jimly Asshiddiqie, pernah melayangkan surat kepada Presiden Susilo Bambang Yudhoyono. Surat itu mempertanyakan konsistensi Perpres No. 55 Tahun 2005 tentang Harga Jual Eceran BBM domestik dengan amputasi parsial MK-RI atas pasal dan ayat problematik yang bermukim di balik UU No. 22 Tahun 2001 tentang Minyak dan Gas Bumi. Dengan demikian jika hal yang mirip ini terjadi masyarakat dapat menggugat ke pengadilan bahwa putusan pemerintah tidak sah karena berdasar pada UU yang tidak sah. 114
B. Saran 1. Pada tahap pasca putusan final, organ pengawal konstitusi seyogianya tidak berada dalam ruang hampa tanpa tindakan apapun. Hal ini karena di sejumlah negara organ ini memiliki kewenangan yang cukup besar untuk menguji konstitusionalitas tindakan legislative dan eksekutif. Jadi, Mahkamah Konstitusi sebaiknya juga harus diberi peluang untuk mengawasi implementasi putusannya. Pengawasan ini dapat dilakukan secara tidak langsung, misalnya, produk hukum yang diterbitkan tanpa mengacu pada putusan MK sebelumnya dapat dibatalkan atau illegal. Jadi tidak perlu ada eksekutor khusus. 2. Meski UU yang pernah diuji ke MK dapat diajukan kembali apabila implementasi turunan UU oleh Pemerintah tidak menghiraukan pertimbangan hukum MK, tetapi Mahkamah Konstitusi tetap perlu menjalin koordinasi sinergis antarorgan yang produknya dinyatakan tidak sah melalui mekanisme judicial review. Tanpa kerjasama dan spirit kolektif itu, niscayalah putusan final dan mengikat akan menjadi tidak implementatif serta mencederai upaya pemahkotaan rule of law. Implementasi adalah fungsi yang memerlukan tindakan kolaboratif dan koordinatif sehingga proses pengejewantahan kaidah-kaidah konstitusi dalam kehidupan nyata tidak bisa diwujudkan tanpa ada tindakan dan kesepakatan kolektif dari institusi-institusi dan aktor Negara. 3. Mahkamah Konstitusi perlu memperhatikan rasa keadilan masyarakat atau dukungan publik. Hal ini penting untuk menghindari putusan final yang jauh dari harapan konstitusionalitas yang didambakan oleh masyarakat luas. 4. Putusan Mahkamah Konstitusi harus menjadi acuan utama dalam pembentukan undang- undang yang merupakan tindak lanjut dari putusan Mahkamah Konstitusi. Karena jika tidak produk hokum tersebut bisa ilegal, dan tidak sah. Sama halnya apabila pemerintah dan rakyat tidak mentaati UU dapat diberi sanksi. 5. Materi Muatan undang-undang yang merupakan tindak lanjut dari putusan Mahkamah Konstitusi harus sesuai dan tidak boleh bertentangan dengan jiwa yang terkandung dalam pertimbangan hukum putusan Mahkamah Konstitusi. Hal ini karena putusan MK bernilai UU dan bahkan lebih konstitusional atau sudah teruji konstitusionalnya. 115
DAFTAR PUSTAKA Alexander Hamilton, Federalist 78. In The Federalist Papers. New York: Mentor Alexis de Tocqueville, Democracy in America, Specially Edited and Abridge for the Modern Reader by Richard D. Heffner, (New York: A Mentor Book Published by The New American Library, 1956) Barry M. Hager, The Rule of Law, (The Mansfield Center for Pacific Affairs, 1999-2000) second edition Donald P. Kommers dalam German Constitutionalism: A Prolegomenon, 40 Emory Law Journal. Comparative Constitutional Review; Case and Materials, Michael Louis Corrado, (Carolina: Academic Press, 2005) Georg Vanberg, The Politics of Constitutional Review, Political Economy of Institutions and Decision, (New York: Cambridge University Press, 2005) Hajono, Kedudukan dan Peran Mahkamah Konstitusi Dalam Kekuasaan Kehakiman dan Ketatanegaraan Indonesia. Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia, 2003 Jimly Asshiddiqie, Mahkamah Konstitusi: Penomena Hukum Tata Negara, Mahkamah Konstitusi, 2003 ____________, di Mustafa Fakhri, Mahkamah Konstitusi, Kompilasi Ketentuan Konstitusi , Undang-undang dan Peraturan di 78 Negara, Pusat Studi Hukum Tata Negara Fakultas Hukum Universitas Indonesia, Jakarta ____________, Sengketa Kewenangan Antarlembaga Negara, (Jakarta: Konstitusi Press, 2005) ____________, Hukum Tata Negara dan Pilar-Pilar Demokrasi, Serpihan Pemikiran Hukum, Konstitusi, Konstitusi Press, 2005 ____________, Hukum Acara Pengujian Undang-Undang, Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi RI, Jakarta, 2006. _____________, Model-Model Pengujian Konstitusional Di Berbagai Negara, Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi RI, Jakarta, 2006 187
John Ferejohn, "Law, Legislation and Positive Political Theory", dalam Modern Political Economy, Banks and E Hanushek., ed, (Cambridge: Cambridge University Press, 1995) John V. Orth, Due Process of Law: A Brief History Mahkamah Konstitusi, Lima Tahun Penegakan Konstitusi, Gambaran Singkat Pelaksanaan Tugas Mahkamah Konstitusi 2003-2008, Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia, 2008 Maruarar, Siahaan. Prosedur Berperkara di Mahkamah Konstitusi dan Perbandingan dengan Hukum Acara di Pengadilan Umum dan TUN, Mahkamah Konstitusi, 2003 Reformasi Konstitusi dan Bom Bunuh Diri MPR, Kompas, 23/4/2002 Richard H. Fallon, JR. Implementing The Constitution, (Cambridge: Harvard University Press, 2001) Satjipto Rahardjo, "Kepastian Hukum dan Kekuatan Bangsa", Kompas, Rabu, 18 Januari 2006. Surat Ketua Mahkamah Konstitusi RI tertanggal 6 Oktober 2005 perihal Pelaksanaan Putusan MK-RI yang ditujukan kepada Presiden Republik Indonesia. Thomas E. Baker dan Jerre S. Williams, Constitutional Analysis, (United State: Thomson West, 2003), Thomas Gawron dan Ralf Rogowski, "Implementation of German Federal Constitutional the Federal Legislature" dalam Court Decision; Judicial Orders and Constitutional Court in Comparison, op.cit., Vanberg, .George Vanberg dalam The Politics of Constitutional Review in Germany, Political Economy of Institutions and Decision, New York: Cambridge University Press, 2005. William J. Quirk dan R. Randall Bridwell dalam Judicial Dictatorship, (New Jersey: Transaction Publishers, 1995), INTERNET Ann Seidman And Robert B. Seidman, ILTAM: Drafting Evidence-Based Legislation For Democratic Social Change, dikses dari 188
Pan Mohamad Faiz, Menabur Benih Constitusional Complaint, diakses dari COMPLAINT .doc PERATURAN Direktorat Jenderal Peraturan Perundang-undangan Departemen Hukum dan Hak Asasi Manusia RI, Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan, beserta Peraturan Pelaksananya, Jakarta, 2007. Undang-undang Republik Indonesia No 24 Tahun 2003, Tentang Mahkamah Konstitusi, Undang-undang Republik Indonesia No.32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, Undang-undang Republik Indonesia No.4 Tahun 2004 tentang Kekuasaan Kehakiman, Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia, Peraturan Mahkamah Konstitusi Nomor: 06/PMK/2005 tentang Pedoman Beracara Dalam Perkara Pengujian Undang- Undang, Jakarta, 2006. Peraturan Presiden Republik Indonesia Nomor 68 Tahun 2005 tentang Tata Cara mempersiapkan Rancangan Undang-Undang, Rancangan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang, Rancangan Peraturan Pemerintah, dan Rancangan Peraturan Presiden 189
DAFTAR PUTUSAN KONTROVERSIAL MAHKAMAH KONSTITUSI 1. Putusan Pengujian UU APBN 19 Oktober 2005 Pembacaan putusan perkara pengujian UU Nomor 20 Tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional. MK dalam amarnya menyatakan bahwa pada hakikatnya pelaksanaan ketentuan konstitusi tidak boleh ditunda-tunda. UUD 1945 telah menentukan bahwa anggaran pendidikan minimal 20% harus diprioritaskan yang tercermin dalam APBN dan APBD tidak boleh direduksi oleh peraturan perundang undangan yang secara hirarkis berada di bawahnya. 22 Maret 2006 Putusan MK menyatakan UU APBN Tahun 2006 sepanjang menyangkut anggaran pendidikan sebesar 9,1% (sembilan koma satu persen) sebagai batas tertinggi, bertentangan dengan UUD 1945. 1 Mei 2007 Putusan MK menyatakan APBN 2007 sepanjang menyangkut anggaran pendidikan sebesar 11,8 % sebagai batas tertinggi bertentangan dengan UUD 1945. 20 Pebruari 2008 MK menyatakan gaji pendidik sebagai bagian dari komponen pendidikan harus dimasukkan dalam penyusunan anggaran pendidikan dalam APBN maupun APBD. 13 Agustus 2008. Putusan MK menyatakan anggaran pendidikan dalam UU APBN-P 2008 sebesar 15,6% bertentangan dengan ketentuan konstitusi. Meskipun dinyatakan inkonstitusional, MK menyatakan undang-undang tersebut tetap berlaku sampai diundangkannya UU APBN TA 2009. 116
Dalam putusan No. 13/PUU-VI/2008 dengan Prof. Dr. H. Mohammad Surya dkk sebagai Pemohon ini pertimbangan MK pada intinya sebagai berikut: Persoalan dalam permohonan a quo adalah mengenai konstitusionalitas UU 16/2008 yang dianggap para Pemohon bertentangan dengan Pasal 31 ayat (4) UUD 1945 karena anggaran untuk bidang pendidikan yang dicantumkan kurang dari 20% dari anggaran pendapatan dan belanja negara. Mahkamah telah empat kali memeriksa, mengadili, dan memutus permohonan pengujian Undang-Undang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara sejak 2005. Hal tersebut tertuang dalam Putusan Nomor 012/PUU-III/2005, Nomor 026/PUUIII/2005, Nomor 026/PUU-IV/2006, dan Nomor 24/PUU-V/2007. Oleh karena itu, Mahkamah mengingatkan kembali pembentuk undang-undang, in casu DPR dan Presiden, akan pertimbangan- pertimbangan Mahkamah dalam keempat putusan dimaksud. a. Putusan Nomor 012/PUU-III/2005 yang diucapkan pada tanggal 19 Oktober 2005, yaitu putusan pengujian UU No. 36 Tahun 2004 tentang APBN 2005. Dalam putusan ini, meskipun amarnya menyatakan permohonan tidak dapat diterima (niet ontvankelijk verklaard), namun alasannya adalah semata-mata karena jika permohonan dikabulkan maka Pemohon akan menjadi lebih dirugikan (jika UU 36/2004 dinyatakan tidak memiliki kekuatan hukum mengikat, maka akan berlaku ketentuan APBN tahun lalu yang besaran anggaran pendidikannya lebih kecil). b. Putusan Nomor 026/PUU-III/2005 yang diucapkan pada tanggal 22 Maret 2006, yaitu putusan pengujian UU No. 13 Tahun 2005 tentang APBN 2006, yang amarnya menyatakan mengabulkan permohonan untuk sebagian. Dalam putusan tersebut Mahkamah menegaskan kembali pendiriannya, "... selama anggaran pendidikan belum mencapai persentase 20% (dua puluh persen) sebagaimana ditentukan dalam Pasal 31 ayat (4) UUD 1945, maka APBN demikian akan selalu bertentangan dengan UUD 1945 ..." Namun UU APBN tersebut tetap mengikat secara hukum dan dapat dilaksanakan sebagai dasar hukum pelaksanaan APBN dengan kewajiban bagi Pemerintah dan DPR untuk mengalokasikan kelebihan dana yang akan diperoleh dari hasil penghematan belanja negara dan/atau hasil peningkatan pendapatan pada anggaran pendidikan dalam APBN-P 2006. 117
c. Putusan Nomor 026/PUU-IV/2006 yang diucapkan pada tanggal 1 Mei 2007, yaitu putusan pengujian UU No. 18 Tahun 2006 tentang APBN 2007, yang amar putusannya menyatakan mengabulkan permohonan untuk seluruhnya, in casu, sepanjang menyangkut anggaran pendidikan sebesar 11,8% sebagai batas tertinggi. Dalam putusan ini diingatkan agar anggaran pendidikan minimal 20% dalam APBN harus diprioritaskan dan diwujudkan dengan sungguh-sungguh. d. Putusan Nomor 026/PUU-IV/2006 yang diucapkan pada tanggal 1 Mei 2007, yaitu putusan pengujian UU No. 20 Tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional dan UU No. 18 Tahun 2006 tentang APBN 2007, yang amarnya menyatakan mengabulkan permohonan untuk sebagian. Dalam pertimbangan hukumnya, Mahkamah menyatakan "Bahwa dengan dimasukkannya komponen gaji pendidik dalam perhitungan anggaran pendidikan, menjadi lebih mudah bagi Pemerintah bersama DPR untuk melaksanakan kewajiban memenuhi anggaran pendidikan sekurang-kurangnya 20% (dua puluh persen) dalam APBN... Oleh karena itu, dengan adanya Putusan Mahkamah ini, tidak boleh lagi ada alasan untuk menghindar atau menunda-nunda pemenuhan ketentuan anggaran sekurang-kurangnya 20% untuk pendidikan, baik dalam APBN maupun APBD di seluruh provinsi, kabupaten, dan kota di seluruh Indonesia sesuai dengan ketentuan Pasal 31 Ayat (4) UUD 1945..." Setelah keempat putusan tersebut tidak dilaksanakan oleh pembentuk undang-undang, Mahkamah menilai adanya kesengajaan pembentuk undang-undang melanggar UUD 1945. Menurut Mahkamah, jika keadaan tersebut dibiarkan, di satu pihak, akan berdampak pada berkembangnya sikap menisbikan kewajiban untuk menghormati dan menaati UUD sebagai norma hukum tertinggi dalam negara hukum. Sementara di lain pihak, sikap tersebut akan menjadi stimulasi atau dorongan bagi daerah (provinsi, kabupaten/kota) untuk tidak memprioritaskan anggaran pendidikan minimal 20% dalam APBD-nya sebagaimana juga diperintahkan oleh UUD. Dengan memperhatikan secara cermat pertimbangan hukum pada empat putusan Mahkamah dalam pengujian UU APBN sebelumnya, Mahkamah memandang telah cukup 118
memberikan kesempatan kepada pembentuk undang-undang untuk merumuskan undang- undang yang menjamin ditaatinya ketentuan UUD 1945 yang menyangkut anggaran pendidikan. Oleh karena itu, demi menegakkan wibawa UUD sebagai hukum tertinggi sesuai dengan prinsip konstitusionalisme dalam negara hukum, sebagaimana dimaksud oleh Pasal 1 ayat (3) UUD 1945, Mahkamah harus menyatakan seluruh ketentuan UU APBN-P 2008 mengenai anggaran pendidikan bertentangan dengan UUD 1945. Berdasarkan seluruh pertimbangan, Mahkamah berkesimpulan: (1) Bahwa cara penghitungan persentase anggaran pendidikan yang diterangkan Pemerintah yaitu perbandingan anggaran fungsi pendidikan terhadap total anggaran belanja negara (yang telah dikurangi dengan anggaran untuk beban subsidi energi dan pembayaran bunga utang) bukanlah cara penghitungan yang dianut oleh UU APBN-P 2008, sehingga tidak memiliki nilai hukum sebagai alat bukti untuk mempertimbangkan konstitusionalitas anggaran pendidikan dalam UU APBN-P 2008 dan oleh karenanya harus dikesampingkan; (2) Bahwa telah ternyata anggaran pendidikan dalam UU APBN-P 2008 hanya sebesar 15,6%, sehingga tidak memenuhi ketentuan konstitusional sekurang-kurangnya 20% dari anggaran pendapatan dan belanja negara. Dengan demikian, UU APBN-P 2008 bertentangan dengan UUD 1945, sehingga permohonan para Pemohon beralasan; (3) Bahwa meskipun UU APBN-P 2008 bertentangan dengan UUD 1945, tetapi untuk menghindari risiko kekacauan dalam penyelenggaraan administrasi keuangan negara, UU APBN-P 2008 dinyatakan tetap berlaku sampai dengan diundangkannya UU APBN TA 2009. Dengan demikian, Mahkamah menyatakan permohonan para Pemohon dikabulkan; Menyatakan Undang-Undang Nomor 16 Tahun 2008 tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 45 Tahun 2007 tentang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara Tahun Anggaran 2008 (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2008 Nomor 63, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4848) bertentangan dengan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945; Menyatakan Undang-Undang Nomor 16 Tahun 2008 tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 45 Tahun 2007 tentang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara 119
Tahun Anggaran 2008 (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2008 Nomor 63, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4848) tetap berlaku sampai diundangkannya Undang-Undang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara Tahun Anggaran 2009; dan memerintahkan pemuatan putusan ini dalam Berita Negara Republik Indonesia sebagaimana mestinya. 2. Putusan Pengujian UU KUHP 6 Desember 2006 Putusan MK menyatakan pasal-pasal penghinaan Presiden dan Wakil Presiden dalam KUHP bertentangan dengan UUD 1945. Dalam perkara No. 013/PUU-IV/2006 dengan Pemohon Dr. Eggi Sudjana, SH., M.Si dan Perkara No. 022/PUU-IV/2006 dengan Pandapotan Lubis pertimbangan MK pada intinya sebagai berikut: Dalam pertimbangan hukumnya, Mahkamah Konstitusi mengemukakan bahwa Pasal 134, Pasal 136 bis, dan Pasal 137 KUHPidana bisa menimbulkan ketidakpastian hukum (rechtsonzekerheid) karena amat rentan pada tafsir apakah suatu protes, pernyataan pendapat atau pikiran merupakan kritik atau penghinaan terhadap Presiden dan/atau Wakil Presiden. Hal dimaksud secara konstitusional bertentangan dengan Pasal 28D ayat (1) UUD 1945 dan pada suatu saat dapat menghambat upaya komunikasi dan perolehan informasi, yang dijamin Pasal 28F UUD 1945. Pasal 134, Pasal 136 bis, dan Pasal 137 KUHP berpeluang pula menghambat hak atas kebebasan menyatakan pikiran dengan lisan, tulisan dan ekspresi sikap tatkala ketiga pasal pidana dimaksud selalu digunakan aparat hukum terhadap momentum-momentum unjuk rasa di lapangan. Hal dimaksud secara konstitusional bertentangan dengan Pasal 28, Pasal 28E ayat (2), dan ayat (3) UUD 1945. Dalam putusannya, Mahkamah Konstitusi memutuskan untuk mengabulkan permohonan para Pemohon untuk seluruhnya karena bertentangan dengan UUD 1945 dan tidak mempunyai 120
kekuatan hukum mengikat. Selanjutnya, Mahkamah memerintahkan pemuatan Putusan Nomor 013-022/PUU-VI/2006 ini dalam Berita Negara sebagaimana mestinya. Pendapat Berbeda: Empat Hakim Konstitusi mengajukan pendapat berbeda dengan alasan sebagai berikut. Dari perspektif hukum tata negara, jika dalam sebuah negara yang berbentuk Monarki Konstitusional, martabat negara dianggap melekat dalam diri Raja/Ratu, maka dalam sebuah negara yang berbentuk Republik dengan sistem Presidensial seperti Indonesia, martabat negara adalah melekat dalam diri Presiden, karena Presiden adalah kepala negara sekaligus kepala pemerintahan. Oleh karena hukum tata negara adalah hukum khusus yang mengikat seorang Presiden dalam kedudukannya, maka tindakan hukum seorang Presiden tidak dipertanggungjawabkan kepada pribadi orang (prive), melainkan dalam kedudukannya sebagai pemangku jabatan (ambtsdrager). Adalah logis menurut hukum apabila dalam KUHP terdapat pasal-pasal yang mengatur perlindungan terhadap kepribadian pemangku jabatan, seperti yang diatur dalam Pasal 134, Pasal 136 bis, Pasal 137 KUHP, untuk Presiden dan Wakil Presiden dan Pasal 207 KUHP untuk Penguasa Umum. Berlandaskan alasan itu, permohonan para Pemohon seharusnya dinyatakan ditolak. 17 Juli 2007 MK Menyatakan Pasal 154 dan 155 KUHP bertentangan dengan UUD 1945 Dalam perkara No.006/PUU-V/2007 dengan Pemohon Panji Utomo ini, MK dalam pertimbangan hukumnya menyatakan: Dalam kaitannya dengan pokok permohonan Pemohon, Mahkamah Konstitusi menyatakan bahwa berdasarkan sejarah singkat KUHP dan politik hukum pidana Indonesia sebagai negara merdeka dan berdaulat, yang tercermin dalam Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1946 juncto Undang-Undang Nomor 73 Tahun 1958, bahwa ketentuan Pasal V Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1946 yang berbunyi, "Peraturan hukum pidana yang seluruhnya atau sebagian sekarang 121
tidak dapat dijalankan atau bertentangan dengan kedudukan Republik Indonesia sebagai negara merdeka atau tidak mempunyai arti lagi, harus dianggap seluruhnya atau sebagian tidak berlaku". Sejak tahun 1946 pembentuk undang-undang sesungguhnya telah menyadari bahwa ada ketentuan dalam KUHP yang tidak mungkin lagi diterapkan karena tidak sesuai lagi dengan kedudukan Republik Indonesia sebagai negara merdeka. Frasa "Republik Indonesia sebagai negara merdeka" harus diartikan bahwa Republik Indonesia yang didirikan berdasarkan UUD 1945 yang menurut Pasal 1 Ayat (3) merupakan negara hukum. Mahkamah Konstitusi berpendapat bahwa kualifikasi delik atau tindak pidana yang dirumuskan dalam Pasal 154 dan 155 KUHP adalah delik formil yang hanya mempersyaratkan terpenuhinya unsur adanya perbuatan yang dilarang (strafbare handeling) tanpa mengaitkan dengan akibat dari suatu perbuatan. Akibatnya, rumusan kedua pasal pidana tersebut menimbulkan kecenderungan penyalahgunaan kekuasaan karena secara mudah dapat ditafsirkan menurut selera penguasa. Hak seorang warga negara untuk menyampaikan kritik atau pendapat terhadap Pemerintah, merupakan hak konstitusional yang dijamin oleh UUD 1945, akan dengan mudah dikualifikasikan oleh penguasa sebagai pernyataan "perasaan permusuhan, kebencian, atau penghinaan" terhadap Pemerintah sebagai akibat dari tidak adanya kepastian kriteria dalam rumusan Pasal 154 maupun 155 KUHP untuk membedakan kritik atau pernyataan pendapat dengan perasaan permusuhan, kebencian, ataupun penghinaan. Karena menurut pasal tersebut, penuntut umum tidak perlu membuktikan apakah pernyataan atau pendapat yang disampaikan oleh seseorang itu benar-benar telah menimbulkan akibat berupa tersebar atau bangkitnya kebencian atau permusuhan di kalangan khalayak ramai. Mahkamah juga berpendapat bahwa Pasal 154 dan 155 KUHP tidak rasional, karena seorang warga negara dari sebuah negara merdeka dan berdaulat tidak mungkin memusuhi negara dan pemerintahannya sendiri yang merdeka dan berdaulat, kecuali dalam hal makar. Sementara, ketentuan tentang makar sudah diatur tersendiri dalam pasal lain dan bukan dalam Pasal 154 122
dan Pasal 155 KUHP. Dengan demikian, ketentuan Pasal 154 dan 155 KUHP, menurut sejarahnya, memang dimaksudkan untuk menjerat tokoh-tokoh pergerakan kemerdekaan di Hindia Belanda (Indonesia). Sehingga telah nyata pula bahwa Pasal 154 dan Pasal 155 KUHP bertentangan dengan kedudukan Indonesia sebagai negara merdeka dan berdaulat, sebagaimana dimaksud Pasal V Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1946 tentang Peraturan Hukum Pidana. Mahkamah menyatakan pendiriannya dalam Pengujian Pasal 134, Pasal 136 bis, dan Pasal 137 KUHP, dalam Putusan Nomor 013-022/PUU-IV/2006. Dalam pertimbangan hukum putusan, antara lain, "Indonesia sebagai suatu Negara hukum yang demokratis, berbentuk republik, dan berkedaulatan rakyat, serta menjunjung tinggi hak asasi manusia sebagaimana telah ditentukan dalam UUD 1945, tidak relevan lagi jika dalam KUHPidananya masih memuat pasal-pasal seperti Pasal 134, Pasal 136 bis, dan Pasal 137 yang menegasi prinsip persamaan di depan hukum, mengurangi kebebasan mengekspresikan pikiran dan pendapat, kebebasan akan informasi, dan prinsip kepastian hukum. Sehingga, dalam RUU KUHPidana yang merupakan upaya pembaharuan KUHPidana warisan kolonial juga harus tidak lagi memuat pasal-pasal yang isinya sama atau mirip dengan Pasal 134, Pasal 136 bis, dan Pasal 137 KUHPidana". Di samping itu, konsep rancangan KUHP Baru meskipun tetap memuat ketentuan tindak pidana yang serupa, formulasi deliknya tidak lagi berupa delik formil melainkan diubah menjadi delik materiil. Hal ini menunjukkan telah terjadinya perubahan sekaligus pembaharuan politik hukum pidana ke arah perumusan delik yang tidak bertentangan dengan semangat mewujudkan Indonesia sebagai negara hukum yang demokratis dan negara demokrasi yang berdasar atas hukum yang merupakan jiwa (geist) UUD 1945. Dalam putusannya, Mahkamah menyatakan bahwa Pasal 154 dan 155 KUHP tidak menjamin adanya kepastian hukum, dan secara tidak proporsional menghalang-halangi kemerdekaan untuk menyatakan pikiran dan sikap serta kemerdekaan menyampaikan pendapat sehingga bertentangan dengan Pasal 28, Pasal 28E ayat (2) dan ayat (3) UUD 1945. Dengan demikian, 123
permohonan Pemohon dikabulkan untuk sebagian, yakni pada Pasal 154 dan 155 KUHP dan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat. Mahkamah juga menyatakan permohonan Pemohon selebihnya tidak dapat diterima (niet ontvankelijk verklaard), serta memerintahkan pemuatan putusan 6/PUU-V/2007 dalam Berita Negara Republik Indonesia. 3. Putusan Pengujian UU Pemerintahan Daerah (UU No.32 Tahun 2004) 23 Juli 2007 Putusan MK menyatakan calon independen berhak berkompetisi dalam Pilkada Dalam perkara No. 005/PUU-V/2007 dengan Pemohon Lalu Ranggalawe pertimbangan MK pada intinya sebagai berikut: Menanggapi argumentasi yang diajukan Pemohon bahwa pencalonan Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah oleh partai politik atau gabungan partai politik bertentangan dengan UUD 1945, Mahkamah berpendirian bahwa bukanlah pencalonan kepala daerah dan wakil kepala daerah oleh partai politik atau gabungan partai politik yang bertentangan dengan UUD 1945, melainkan pada pencalonan kepala daerah dan wakil kepala daerah yang hanya menjadi hak partai politik dan tidak membuka kesempatan kepada perseorangan untuk dapat mencalonkan diri sebagai kepala daerah dan wakil kepala daerah. Hak memperoleh kesempatan yang sama dalam pemerintahan yang dijamin oleh Pasal 28D ayat (3) UUD 1945 bahwa pengaturan tata cara pemilihan kepala daerah dan wakil kepala daerah merupakan kebijakan (policy) pembentuk undang-undang yang harus berlaku umum atau sama dalam setiap ketentuan peraturan perundang-undangan di daerah masing-masing, sehingga tidak menimbulkan dualisme hukum antara warga negara Indonesia yang bertempat tinggal di daerah satu dengan daerah lainnya. Selain itu, pemberian kesempatan kepada calon perseorangan bukan merupakan suatu perbuatan yang dilakukan karena keadaan darurat ketatanegaraan yang terpaksa harus dilakukan (staatsnoodrecht), tetapi lebih sebagai 124
pemberian peluang oleh pembentuk undang-undang dalam pelaksanaan pemilihan kepala daerah dan wakil kepala daerah agar lebih demokratis. Mahkamah Konstitusi memberikan beberapa catatan penting dalam pertimbangan hukum putusan bahwa persamaan hak warga negara yang dijamin oleh Pasal 28D ayat (1) dan ayat (3) UUD 1945 mengharuskan UU Pemda untuk menyesuaikan dengan perkembangan baru yang telah dilakukan oleh pembentuk undang-undang sendiri, yaitu dengan memberikan hak kepada perseorangan untuk dapat mencalonkan diri sebagai kepala daerah dan wakil kepala daerah tanpa harus melalui partai politik atau gabungan partai politik. Di samping itu, calon perseorangan harus dibebani kewajiban yang berkaitan dengan persyaratan jumlah dukungan minimal terhadap calon yang bersangkutan agar terjadi keseimbangan dengan partai politik yang disyaratkan mempunyai jumlah wakil minimal tertentu di DPRD atau jumlah perolehan suara minimal tertentu untuk dapat mengajukan pasangan calon kepala daerah dan wakil kepala daerah, bahwa penentuan syarat dukungan minimal bagi calon perseorangan dan penyempurnaan UU Pemda merupakan kewenangan pembentuk undang-undang. Dalam putusannya, Mahkamah menyatakan mengabulkan permohonan Pemohon untuk sebagian, yakni Pasal 56 ayat (2), Pasal 59 ayat (1) sepanjang mengenai frasa yang berbunyi, "yang diusulkan oleh partai politik atau gabungan partai politik", Pasal 59 ayat (2) sepanjang frasa yang berbunyi, "sebagaimana dimaksud pada ayat (1)", dan Pasal 59 ayat (3) sepanjang mengenai frasa yang berbunyi, "Partai politik atau gabungan partai politik wajib membuka", frasa yang berbunyi, "yang seluas-luasnya", dan frasa "dan selanjutnya memproses bakal calon dimaksud melalui mekanisme yang demokratis dan transparan" UU Pemda bertentangan dengan UUD 1945 dan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat. Oleh karena itu, UU Pemda yang dikabulkan oleh Mahkamah menjadi berbunyi Pasal 59 ayat (1) : "Peserta pemilihan kepala daerah dan wakil kepala daerah adalah pasangan calon", Pasal 59 ayat (2) : "Partai politik atau gabungan partai politik dapat mendaftarkan pasangan calon apabila memenuhi persyaratan perolehan sekurang-kurangnya 15% (lima belas persen) dari jumlah kursi DPRD atau 15% (lima belas persen) dari akumulasi perolehan suara sah dalam pemilihan 125
umum anggota DPRD di daerah yang bersangkutan", dan Pasal 59 ayat (3) : "Membuka kesempatan bagi bakal calon perseorangan yang memenuhi syarat sebagaimana dimaksud dalam Pasal 58 melalui mekanisme yang demokratis dan transparan". Mahkamah juga menolak permohonan Pemohon untuk selebihnya, yakni Pasal 59 ayat (4), Pasal 59 ayat (5) huruf a, Pasal 59 ayat (5) huruf c, Pasal 60 ayat (2), ayat (3), ayat (4), dan ayat (5) UU Pemda. Selanjutnya, Mahkamah memerintahkan pemuatan Putusan Nomor 5/PUU-V/2007 dalam Berita Negara Republik Indonesia. Pendapat Berbeda: Tiga Hakim Konstitusi mengemukakan pendapat berbeda (dissenting opinion) bahwa mekanisme pemilihan kepala daerah dan wakil kepala daerah yang diajukan oleh parpol atau gabungan parpol yang diatur dalam UU Pemda merupakan penentuan pilihan kebijaksanaan (legal policy) dari pembentuk undang-undang, sehingga tidak bertentangan dengan UUD 1945, kecuali dilakukan secara sewenang-wenang (willekeur) dan melampaui kewenangan pembentuk undang-undang (detournement de pouvoir), serta tidak menghilangkan hak perseorangan untuk menjadi calon kepala daerah/wakil kepala daerah, bahwa pembatasan tersebut dibenarkan oleh Pasal 28J ayat (2) UUD 1945. Oleh karena itu, permohonan Pemohon harus dinyatakan ditolak untuk seluruhnya atau setidak-tidaknya tidak dapat diterima (niet ontvankelijk verklaard). 1 Agustus 2008 Putusan MK menyatakan syarat pengunduran diri bagi calon incumbent bertentangan dengan konstitusi Dalam perkara No. 17/PUU-VI/2008 dengan Pemohon Sjachroedin Zp ini inti pertimbangan MK sebagai berikut: Mahkamah berkesimpulan syarat pengunduran diri bagi calon yang sedang menjabat (incumbent) sebagaimana diatur Pasal 58 huruf q UU 12/2008 menimbulkan ketidakpastian hukum (legal uncertainty, rechtsonzekerheid) atas masa jabatan kepala daerah yaitu lima tahun 126
[vide Pasal 110 ayat (3) UU 32/2004] dan sekaligus perlakuan yang tidak sama (unequal treatment) antarsesama pejabat negara [vide Pasal 59 ayat (5) huruf i UU 32/2004], sehingga bertentangan dengan Pasal 28D ayat (1) UUD 1945; (iii) Selain itu, Pasal 58 huruf q UU 12/2008 juga mengandung ketentuan yang tidak proporsional dan rancu, baik dari segi formulasi maupun substansi, karena menimbulkan perlakuan yang tidak sama antarsesama pejabat negara dan mengakibatkan ketidakpastian hukum (legal uncertainty, rechtson-zekerheid) sehingga permohonan Pemohon dalam pengujian konstitusionalitas Pasal 58 huruf q undang- undang a quo beralasan menurut hukum untuk dikabulkan. Berdasarkan kesimpulan tersebut, Mahkamah memutuskan (i) Menyatakan permohonan Pemohon dikabulkan untuk sebagian; (ii) Menyatakan Pasal 58 huruf q UU 12/2008 bertentangan dengan UUD 1945; (iii) Menyatakan Pasal 58 huruf q UU 12/2008 tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat; (iv) Menyatakan permohonan Pemohon sepanjang menyangkut Pasal 233 ayat (2) UU 32/2004 tidak dapat diterima; (v) Memerintahkan pemuatan putusan ini dalam Berita Negara Republik Indonesia sebagaimana mestinya. 11 Desember 2007 Putusan MK menyatakan mantan narapidana politik dan narapidana kealpaan berhak menjadi calon pejabat publik. Perkara No. 14-17/PUU-V/2007 dengan pokok pengujian Pasal 58 huruf f Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, Pasal 6 huruf t Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2003 tentang Pemilihan Umum Presiden dan Wakil Presiden, Pasal 16 ayat (1) huruf d Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi, Pasal 7 Ayat (2) huruf d Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2004 tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 14 Tahun 1985 tentang Mahkamah Agung, Pasal 13 huruf g Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa, yang pada intinya menentukan bahwa untuk memangku suatu jabatan publik (in casu Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah, Presiden dan Wakil Presiden, Hakim Konstitusi, Hakim Agung, dan Anggota Badan Pemeriksa Keuangan), maka calon harus 127
memenuhi persyaratan berupa tidak pernah dijatuhi pidana penjara berdasarkan putusan pengadilan yang telah memperoleh kekuatan hukum tetap karena melakukan tindak pidana yang diancam dengan pidana penjara paling lama 5 (lima) tahun atau lebih, bertentangan dengan Pasal 27 ayat (1), 28C ayat (2), Pasal 28D ayat (1), Pasal 28D ayat (3), Pasal 28I ayat (2), dan Pasal 28I ayat (5) UUD 1945 menyangkut hak atas persamaan perlakuan di depan hukum dan pemerintahan. MK dalam pertimbangan hukumnya sebagai berikut: Terhadap pokok permohonan, Mahkamah berpendapat bahwa setiap jabatan publik atau jabatan dalam pemerintahan dalam arti luas, baik yang pengisiannya dilakukan melalui pemilihan maupun melalui cara lain, menuntut syarat kepercayaan masyarakat. Oleh karena itu, setiap calon pejabat publik harus memenuhi persyaratan-persyaratan tertentu sehingga nantinya didapatkan pejabat yang benar-benar bersih, berwibawa, jujur, dan mempunyai integritas moral yang tinggi. Mahkamah berpendapat bahwa pencalonan seseorang untuk mengisi suatu jabatan publik dengan tanpa membeda-bedakan orang sebagaimana dimaksud Pasal 27 ayat (1) UUD 1945 tidaklah berarti bahwa negara tidak boleh mengatur atau menentukan persyaratannya, sepanjang pengaturan dan/atau persyaratan itu merupakan tuntutan objektif yang dibutuhkan oleh suatu jabatan atau aktivitas pemerintahan tertentu, dan sepanjang pengaturan dan/atau persyaratan tersebut tidak bersifat diskriminatif dalam pengertian tidak membeda-bedakan orang atas dasar agama, ras, suku, bahasa, jenis kelamin, keyakinan politik, atau status sosial tertentu lainnya. Mahkamah menyatakan pendiriannya, sebagaimana tertuang dalam Putusan Nomor 15/PUU- V/2007, bahwa pada dasarnya hak-hak yang diatur dalam Pasal 28C ayat (2) UUD 1945 adalah apa yang dikenal sebagai bagian dari hak untuk mengembangkan diri, yang mencakup antara lain, hak atas pemenuhan kebutuhan dasar, hak atas pendidikan, hak untuk memperoleh 128
manfaat dari ilmu pengetahuan dan teknologi, seni, dan budaya, dan sebagainya. Sementara itu, substansi hak yang dipersoalkan oleh Pemohon II dalam hubungan ini adalah hak untuk turut serta dalam pemerintahan sebagai bagian dari hak-hak sipil dan politik, sehingga tidaklah relevan pengujian konstitusionalitasnya didasarkan atas hak untuk mengembangkan diri. Mahkamah berpendapat bahwa hak atas pengakuan, jaminan, perlindungan, dan kepastian hukum yang adil serta perlakuan hukum yang sama di hadapan hukum dalam Pasal 28D ayat (1) UUD 1945 tidaklah secara langsung berhubungan dengan kesempatan untuk menduduki jabatan publik atau hak untuk turut serta dalam pemerintahan, melainkan lebih pada konteks penerapan prinsip due process of law dalam negara hukum yang demokratis. Mahkamah tidak melihat adanya unsur diskriminasi dalam rumusan Pasal 58 huruf f UU Pemda sebagai salah satu persyaratan yang berlaku umum bagi setiap warga negara Indonesia yang hendak mencalonkan diri sebagai kepala daerah atau wakil kepala daerah. Lebih lanjut Mahkamah berpendapat bahwa pengertian diskriminasi, yang telah diterima secara universal, adalah "setiap pembatasan, pelecehan, atau pengucilan yang langsung ataupun tak langsung didasarkan pada pembedaan manusia atas dasar agama, suku, ras, etnik, kelompok, golongan, status sosial, status ekonomi, jenis kelamin, bahasa, keyakinan politik, yang berakibat pengurangan, penyimpangan, atau penghapusan pengakuan, pelaksanaan, atau penggunaan hak asasi manusia dan kebebasan dasar dalam kehidupan baik individual maupun kolektif dalam bidang politik, ekonomi, hukum, sosial, budaya dan aspek kehidupan lainnya". [vide Pasal 1 angka 3 Undang-Undang Nomor 39 Tahun 1999 tentang Hak Asasi Manusia dan Article 2 Paragraph (1) International Covenant on Civil and Political Rights]. Mahkamah berpendapat bahwa Pasal 28I ayat (5) UUD 1945 adalah ketentuan yang berisikan perintah konstitusi bahwa penegakan dan perlindungan HAM dalam negara hukum yang demokratis akan diatur dalam peraturan perundang-undangan. Artinya, Pasal 28I ayat (5) UUD 1945 tidak mengandung materi muatan hak konstitusional tertentu yang dapat digunakan sebagai dasar untuk menguji konstitusionalitas suatu norma undang-undang. Oleh karena itu 129
tidaklah tepat menggunakan Pasal 28I ayat (5) UUD 1945 untuk menilai konstitusionalitas syarat "tidak pernah dihukum karena melakukan tindak pidana dengan ancaman 5 (lima) tahun atau lebih" yang diatur Pasal 6 huruf t UU Pilpres, Pasal 16 ayat (1) huruf d UU MK, Pasal 7 ayat (2) huruf d UU MA, Pasal 58 huruf f UU Pemda, Pasal 13 huruf g UU BPK. Seseorang dapat dipidana bukan semata-mata karena melakukan tindak pidana yang mengandung unsur kesengajaan (dolus), baik dalam hal kejahatan maupun pelanggaran, melainkan juga karena kealpaan (culpa), dalam hal ini kealpaan ringan (culpa levis). Dalam kealpaan demikian sesungguhnya tidak terkandung unsur niat jahat (mens rea). Oleh karena itu, orang yang dipidana karena kealpaannya pada hakikatnya bukanlah orang yang jahat, sehingga syarat "tidak pernah dijatuhi pidana penjara berdasarkan putusan pengadilan yang telah memperoleh kekuatan hukum tetap karena melakukan tindak pidana yang diancam dengan pidana penjara paling lama 5 (lima) tahun atau lebih", sebagaimana tersurat dalam Pasal 6 huruf t UU Pilpres, Pasal 16 ayat (1) huruf d UU MK, Pasal 7 ayat (2) huruf d UU MA, Pasal 58 huruf f UU Pemda, dan Pasal 13 huruf g UU BPK tersebut, jika diartikan mencakup pula tindak pidana yang lahir karena kealpaan, maka penafsiran demikian sesungguhnya tidak sepenuhnya sejalan dengan tujuan dibuatnya syarat itu yaitu menentukan suatu standar moral yang bersifat umum bagi seseorang yang hendak menduduki suatu jabatan publik. Sebab, pemidanaan terhadap seseorang karena suatu perbuatan kealpaan sesungguhnya tidaklah menggambarkan adanya moralitas kriminal pada diri orang itu melainkan semata-mata karena kekuranghati- hatiannya, dalam hal ini kekuranghati-hatian yang berakibat timbulnya perbuatan yang dapat dipidana. Dengan kata lain, jika syarat "tidak pernah dijatuhi pidana penjara berdasarkan putusan pengadilan yang telah memperoleh kekuatan hukum tetap karena melakukan tindak pidana yang diancam dengan pidana penjara paling lama 5 (lima) tahun atau lebih" dijadikan sebagai standar moral bagi seseorang yang hendak memangku suatu jabatan publik, maka syarat tersebut hanya dapat diterima apabila yang dimaksud adalah seseorang yang pernah dipidana 130
karena terbukti sengaja melakukan perbuatan padahal diketahuinya perbuatan itu adalah perbuatan yang dapat dipidana dengan ancaman pidana lima tahun atau lebih. Dengan demikian, Pasal 6 huruf t UU Pilpres, Pasal 16 ayat (1) huruf d UU MK, Pasal 7 ayat (2) huruf d UU MA, Pasal 58 huruf f UU Pemda, Pasal 13 huruf g UU BPK dapat dipandang memenuhi tuntutan objektif bagi penentuan persyaratan untuk menduduki suatu jabatan publik dan karenanya konstitusional hanya jika: a. Rumusan dalam Pasal 6 huruf t UU Pilpres, Pasal 16 ayat (1) huruf d UU MK, Pasal 7 ayat (2) huruf d UU MA, Pasal 58 huruf f UU Pemda, Pasal 13 huruf g UU BPK tersebut tidak mencakup tindak pidana yang timbul karena kealpaan ringan (culpa levis), meskipun ancaman pidananya 5 (lima) tahun atau lebih; b. Rumusan dalam Pasal 6 huruf t UU Pilpres, Pasal 16 ayat (1) huruf d UU MK, Pasal 7 ayat (2) huruf d UU MA, Pasal 58 huruf f UU Pemda, Pasal 13 huruf g UU BPK tersebut tidak mencakup kejahatan politik. Pasal 56 UU MK menentukan hanya ada 3 (tiga) kemungkinan amar putusan, yaitu "permohonan dinyatakan tidak dapat diterima" (yakni jika pemohon atau permohonannya tidak memenuhi syarat), "permohonan dinyatakan dikabulkan" (yakni jika permohonan beralasan), atau "permohonan dinyatakan ditolak" (yakni jika permohonan tidak beralasan). Padahal terhadap kasus a quo, dengan berpegang pada pertimbangan di atas, amar putusan tidak dapat dimasukkan ke dalam salah satu dari tiga kemungkinan bunyi amar putusan tersebut. Oleh sebab itu, satu-satunya jalan adalah dengan menyatakan dalam Pertimbangan Hukum putusan ini bahwa Pasal 6 huruf t UU Pilpres, Pasal 16 ayat (1) huruf d UU MK, Pasal 7 ayat (2) huruf d UU MA, Pasal 58 huruf f UU Pemda, Pasal 13 huruf g UU BPK konstitusional bersyarat (conditionally constitutional). Berdasarkan pertimbangan demikian, Mahkamah Konstitusi menyatakan permohonan Pemohon I dan Pemohon II ditolak, yakni Pasal 6 huruf t UU Pilpres, Pasal 16 ayat (1) huruf d 131
UU MK, Pasal 7 ayat (2) huruf d UU MA, Pasal 58 huruf f UU Pemda, dan Pasal 13 huruf g UU BPK. Pendapat Berbeda: Terhadap putusan Mahkamah tersebut di atas, seorang Hakim Konstitusi mempunyai pendapat berbeda (dissenting opinion). Dissenter berpendapat pertimbangan moral dan demi kredibilitas tersebut justru menimbulkan ketidakpastian hukum dan ketidakadilan yang disebabkan oleh inkonsistensi pembentuk undang-undang dalam merumuskan klausula serupa sebagai persyaratan untuk menduduki berbagai jabatan publik di negeri ini, maka yang "seolah-olah" konstitusional justru menjadi inkonstitusional. Akibat dari ketidakkonsistenan atau barang kali penggunaan standar moral yang ganda, maka Pemohon I (Muhlis Mutu) bisa menjadi anggota DPRD Kabupaten Takalar, tetapi sungguh ironis bahwa wakil rakyat tersebut justru tidak bisa menjadi calon kepala daerah dan/atau wakil kepala daerah. Ketidakkonsistenan dan penggunaan standar moral yang ganda akan menimbulkan ketidakadilan dan ketidakpastian hukum, yang berarti bahwa undang-undang yang memuat materi muatan yang demikian bertentangan dengan konstitusi [vide Pasal 28D ayat (1) UUD 1945]. Oleh karena itu, seharusnya Mahkamah mengabulkan permohonan Pemohon, sebagai upaya pembelajaran agar Pembentuk Undang-Undang lebih cermat dan hati-hati, serta tidak ambivalen dalam membuat suatu undang-undang. Sebab jika tidak, justru akan memelihara "ketidakadilan dan ketidakpastian hukum". 132
4. Putusan Pengujian UU Pemilu Legislatif UU 10 Tahun 2008 1 Juli 2008 MK menyatakan syarat domisili di provinsi yang diwakilinya bagi calon anggota DPD merupakan norma konstitusi yang implisit melekat pada Pasal 22C ayat (1) UUD 1945. Dengan Pasal 12 dan Pasal 67 UU 10 tahun 2008 secara eksplisit tidak mencantumkannya, MK dalam amar putusannya menyatakan konstitusional bersyarat sepanjang dimaknai memuat syarat domisili di provinsi dan memiliki kekuatan berlaku sepanjang dimaknai memuat syarat domisi di provinsi. Dengan perkara No. 10/PUU-VI/2008 dengan Pemohon DPD dkk ini MK pada ringkasan pertimbangannya sebagai berikut: Pokok permohonan para Pemohon adalah mengenai konstitusionalitas Pasal 12 UU 10/2008 yang tidak mencantumkan syarat domisili dan non-Parpol bagi calon anggota DPD, serta Pasal 67 UU 10/2008 yang tidak memuat ketentuan perlunya Kartu Tanda Penduduk (KTP) di provinsi yang akan diwakilinya dan bukti keterangan non-Parpol bagi kelengkapan syarat calon anggota DPD. Dengan demikian, yang dimohonkan pengujian oleh para Pemohon adalah ketiadaan norma syarat domisili dan non-Parpol dalam Pasal 12 dan Pasal 67 UU 10/2008, bukan norma yang dirumuskan secara eksplisit dalam pasal, ayat, atau bagian dari suatu undang-undang. Mengenai tidak tercantumkannya syarat domisili bagi calon peserta pemilu dewan perwakilan, Mahkamah berpendapat bahwa syarat berdomisili di provinsi yang diwakilinya bagi calon anggota DPD merupakan norma konstitusi yang implisit melekat pada ketentuan Pasal 22C ayat (1) yang berbunyi, "Anggota Dewan Perwakilan Daerah dipilih dari setiap provinsi melalui pemilihan umum" dan Pasal 22C ayat (2) yang berbunyi, "Anggota Dewan Perwakilan Daerah dari setiap provinsi jumlahnya sama dan jumlah seluruh anggota Dewan Perwakilan Daerah itu tidak lebih dari sepertiga jumlah anggota Dewan Perwakilan Rakyat." Sehingga, seharusnya 133
norma konstitusi yang bersifat implisit tersebut dicantumkan sebagai norma yang secara eksplisit dirumuskan dalam Pasal 12 dan Pasal 67 UU 10/2008 sebagai syarat bagi calon anggota DPD. Sebagai akibatnya, Pasal 12 dan Pasal 67 UU 10/2008 yang tidak memuat secara eksplisit ketentuan yang demikian, harus dipandang inkonstitusional. Mengenai tidak disebutnya syarat non-parpol bagi calon peserta pemilu dewan perwakilan, Mahkamah berpendapat bahwa syarat non-Parpol bagi calon anggota DPD bukan merupakan norma konstitusi yang implisit melekat pada Pasal 22E ayat (4) UUD 1945 yang berbunyi, "Peserta pemilihan umum untuk memilih anggota Dewan Perwakilan Daerah adalah perseorangan." Kandungan norma yang tercantum dalam Pasal 22E ayat (4) UUD 1945 adalah bahwa untuk mencalonkan diri sebagai calon anggota DPD, perseorangan harus 'mencalonkan' dirinya sendiri sebagai peserta Pemilu, bukan dicalonkan oleh Parpol. Hal itu berbeda dengan calon anggota DPR, perseorangan yang ingin menjadi anggota DPR harus dicalonkan oleh Parpol yang merupakan peserta Pemilu. Dengan demikian, syarat non-Parpol bagi calon anggota DPD bukanlah norma konstitusi yang bersifat implisit melekat pada istilah "perseorangan" dalam Pasal 22E ayat (4) UUD 1945, sehingga juga tidaklah mutlak harus tercantum dalam Pasal 12 dan Pasal 67 UU 10/2008, sebagaimana pernah dicantumkan dalam UU 12/2003, atau berarti bersifat fakultatif. Selanjutnya, Mahkamah juga mempertimbangkan apakah ketiadaan suatu norma konstitusi yang seharusnya dimuat dalam UU 10/2008 dapat dimohonkan pengujian konstitusionalitasnya? Menurut Mahkamah, apabila mengacu kepada Pasal 51 ayat (3) huruf b UU MK, memang tidak mungkin untuk diajukan permohonan pengujian. Karena, permohonan yang demikian akan dianggap kabur (obscuur libel), tidak jelas, yang berakibat permohonan tidak dapat diterima sebagaimana ditentukan dalam Pasal 56 ayat (1) UU MK. Namun demikian, Mahkamah dapat juga menyatakan bahwa suatu pasal, ayat, dan/atau bagian undang-undang yang tidak memuat suatu norma konstitusi yang implisit melekat pada suatu pasal konstitusi yang seharusnya diderivasi secara eksplisit dalam rumusan pasal, ayat, 134
dan/atau bagian undang-undang, oleh Mahkamah dapat dinyatakan sebagai "konstitusional bersyarat" (conditionally constitutional) atau "inkonstitusional bersyarat" (conditionally unconstitutional). Setelah memberikan pertimbangan, Mahkamah memutuskan untuk : Mengabulkan permohonan Pemohon I (DPD) dan Pemohon II (Anggota DPD) untuk sebagian; Menyatakan Pasal 12 huruf c Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2008 tentang Pemilihan Umum Anggota Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2008 Nomor 51, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4277) tetap konstitusional berdasarkan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, sepanjang dimaknai memuat syarat domisili di provinsi yang akan diwakili; Menyatakan Pasal 12 huruf c Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2008 tentang Pemilihan Umum Anggota Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2008 Nomor 51, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4277) tetap mempunyai kekuatan hukum mengikat, sepanjang dimaknai memuat syarat domisili di provinsi yang akan diwakili; Menolak permohonan Pemohon I dan Pemohon II untuk selebihnya; Menyatakan permohonan Pemohon III dan Pemohon IV tidak dapat diterima (niet ontvankelijk verklaard); Memerintahkan pemuatan putusan ini dalam Berita Negara Republik Indonesia sebagaimana mestinya; Terhadap putusan Mahkamah tersebut, empat orang Hakim Konstitusi mempunyai pendapat berbeda (dissenting opinions). Menurut dissenter, tidak terdapat kerugian hak dan/atau kewenangan konstitusional para Pemohon sebagai akibat berlakunya Pasal 12 dan Pasal 67 UU 135
Pemilu, sehingga permohonan a quo seharusnya dinyatakan tidak dapat diterima (niet ontvankelijk verklaard). Sementara hakim dissenter lain berpendapat para Pemohon memenuhi syarat sebagai subjek hukum yang mempunyai hak dan/atau kewenangan konstitusional untuk mengajukan permohonan pengujian undang-undang sebagaimana ditetapkan oleh Pasal 51 UU MK. Namun dalam hubungannya dengan pasal yang diuji dapat disimpulkan bahwa: (i) pasal-pasal a quo tidak mempunyai hubungan yang bersifat causal verband terhadap hal-hal yang dikhawatirkan terjadi tetapi hanya mempunyai hubungan dalam derajat kemungkinan dapat menimbulkan pengaruh yang negatif sebagaimana dikhawatirkan para Pemohon, yang mungkin juga pengaruh tersebut dapat positif; (ii) para Pemohon tidak dapat membatasi secara pasti apa yang dimaksudkan dengan kepentingan daerah yang menjadi hak/atau kewenangan para Pemohon sehingga karenanya tidak dapat juga ditetapkan kerugian kepentingan daerah apa yang akan diderita oleh para Pemohon. Dengan demikian, seharusnya Mahkamah menolak permohonan para Pemohon. 10 Juli 2008 MK kembali menyatakan syarat pernah dipidana penjara untuk calon legislatif konstitusional bersyarat sepanjang tidak mencakup tindak pidana yang timbul karena kealpaan ringan dan kejahatan politik. Dalam perkara No. 15/PUU-VI/2008 dengan Julius Daniel Elias Kaat sebagai Pemohon, MK dalam pertimbangan putusannya menyatakan: Pemohon merasa hak konstitusionalnya dirugikan oleh Pasal 50 ayat (1) huruf g UU No. 10 Tahun 2008. Pasal a quo melarang Pemohon (dicalonkan dan) menjadi anggota DPR dengan alasan pernah menjalani pidana penjara selama dua tahun dan enam bulan berdasarkan putusan PN Kalabahi, karena melakukan tindak pidana penganiayaan berat. Pasal 50 ayat (1) UU 10 Tahun 2008 tersebut berbunyi "Bakal calon anggota DPR, DPD, DPRD provinsi, dan DPRD kabupaten/kota harus memenuhi persyaratan: a. ... g. tidak pernah djatuhi 136
pidana penjara berdasarkan putusan pengadilan yang telah mempunyai kekuatan hukum tetap karena melakukan tindak pidana yang diancam dengan pidana penjara 5 (lima) tahun atau lebih"; Menurut Pemohon, berdasar Pasal 50 ayat (1) huruf g UU 10 Tahun 2008 tersebut, seseorang yang pernah dijatuhi pidana penjara berdasarkan putusan pengadilan yang telah mempunyai kekuatan hukum tetap yang diancam dengan pidana penjara kurang dari 5 (lima) tahun boleh menjadi calon anggota DPR, DPD, DPRD provinsi, dan DPRD kabupaten/kota. Hal menunjukan adanya kepastian hukum yang tidak adil serta perlakuan yang tidak sama di depan hukum dalam kaitannya dengan diri Pemohon. Mahkamah berpendapat bahwa keadilan bukanlah selalu berarti memperlakukan sama terhadap setiap orang. Keadilan dapat berarti memperlakukan sama terhadap hal-hal yang memang sama dan memperlakukan berbeda terhadap hal-hal yang memang berbeda. Sehingga, justru menjadi tidak adil apabila terhadap hal-hal yang berbeda diperlakukan sama. Dalam kasus konkret pada diri Pemohon, yang pernah dijatuhi pidana penjara karena melakukan penganiayaan berat, jelas berbeda dengan seseorang yang karena kealpaan ringan dijatuhi pidana maupun seseorang yang dipidana hanya karena mengekspresikan sikap atau pandangan politik yang berbeda dengan rezim yang berkuasa (politieke overtuiging). Sebab, dalam kedua contoh yang disebut terakhir sesungguhnya tidak terdapat elemen niat jahat (mens rea) pada diri pelakunya. Keadaan demikian jelas sangat berbeda dengan perbuatan penganiayaan, lebih-lebih penganiayaan berat. Penganiayaan berat jelas mengandung unsur mens rea atau unsur niat jahat. Di samping itu, dari segi kualifikasi tindak pidana, penganiayaan berat juga digolongkan sebagai mala in se, yaitu perbuatan yang karena hakikatnya sudah merupakan perbuatan yang dilarang, bukan semata-mata karena undang-undang atau mala prohibita. Dengan demikian, Pemohon sebagai pelaku tindak pidana penganiayaan berat jelas berbeda dari pelaku kealpaan ringan dan pelaku itu 137
tindak pidana politik yang hanya karena perbedaan pandangan politik dengan rezim yang berkuasa. Menurut Mahkamah, dikecualikannya seseorang yang pernah melakukan kealpaan ringan (culpa levis) dan mereka yang pernah dijatuhi pidana karena melakukan tindak pidana politik dalam pengertian politieke overtuiging sebagai syarat untuk menduduki jabatan publik bukanlah dikarenakan pertimbangan ancaman pidananya, yaitu di bawah lima tahun, melainkan karena tidak terdapatnya sifat jahat atau moralitas kriminal dalam kedua perbuatan dimaksud. Atas dasar pertimbangan demikian, Mahkamah menyatakan Pasal 50 ayat (1) huruf g UU 10 Tahun 2008 conditionally constitutional 'konstitusional bersyarat', yaitu sepanjang tidak menyangkut kejahatan politik dan sepanjang tidak menyangkut tindak pidana karena kealpaan ringan (culpa levis). Oleh karena itu, Mahkamah menyatakan permohonan Pemohon ditolak. 24 Maret 2009 Putusan MK menyatakan "syarat tidak pernah dijatuhi pidana...." dalam Pasal 12 huruf g dan Pasal 50 ayat (1) UU No.10 Tahun 2008 serta Pasal 58 huruf f UU No.12 Tahun 2008 inkonstitusional bersyarat, sepanjang tidak memenuhi syarat antara lain tidak berlaku untuk jabatan publik yang dipilih, berlaku terbatas jangka waktunya hanya selama 5 tahun sejak terpidana selesai menjalani hukumannya. Perimbangan MK sesuai putusan No. 4/PUU-VII/2009 ringkasannya sebagai berikut: Pemohon mempermasalahkan salah satu persyaratan menjadi anggota DPD, DPR, dan DPRD adalah yang memenuhi persyaratan-persyaratan tertentu. Pasal 12 huruf g UU Pemilu Legislatif berbunyi "Persyaratan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 11 ayat (2) tidak pernah dijatuhi pidana penjara berdasarkan putusan pengadilan yang telah mempunyai kekuatan hukum tetap 138
karena melakukan tindak pidana yang diancam dengan pidana penjara 5 (lima) tahun atau lebih". Pasal 50 ayat (1) huruf g berbunyi: Bakal calon anggota DPR, DPRD provinsi, dan DPRD kabupaten/kota harus memenuhi persyaratan: tidak pernah dijatuhi pidana penjara berdasarkan putusan pengadilan yang telah mempunyai kekuatan hokum tetap karena melakukan tindak pidana yang diancam dengan pidana penjara 5 (lima) tahun atau lebih". Mengenai salah satu persyaratan menjadi calon kepala daerah dan wakil kepala daerah adalah yang memenuhi persyaratan-persyaratan tertentu. UU Pemda Pasal 58 huruf f berbunyi "Calon kepala daerah dan wakil kepala daerah adalah warga negara Republik Indonesia yang memenuhi syarat: tidak pernah dijatuhi pidana penjara berdasarkan putusan pengadilan yang telah memperoleh kekuatan hukum tetap karena melakukan tindak pidana yang diancam dengan pidana penjara 5 (lima) tahun atau lebih". Dalam pendapat Mahkamah, norma hukum yang berbunyi "tidak pernah dijatuhi pidana penjara berdasarkan putusan pengadilan yang telah mempunyai kekuatan hukum tetap karena melakukan tindak pidana yang diancam pidana penjara 5 (lima) tahun atau lebih" yang tercantum dalam Pasal 12 huruf g dan Pasal 50 ayat (1) huruf g UU Pemilu Legislatif serta Pasal 58 huruf f UU 12/2008 merupakan norma hukum yang inkonstitusional bersyarat (conditionally unconstitutional). Norma hukum tersebut adalah inkonstitusional apabila tidak dipenuhi syarat-syarat sebagai berikut: 1) berlaku bukan untuk jabatan-jabatan publik yang dipilih (elected officials) sepanjang tidak dijatuhi pidana tambahan berupa pencabutan hak pilih oleh putusan pengadilan yang telah mempunyai kekuatan hukum tetap; 2) berlaku terbatas untuk jangka waktu 5 (lima) tahun setelah mantan terpidana selesai menjalani pidana penjara berdasarkan putusan pengadilan yang telah mempunyai kekuatan hukum tetap; 3) Kejujuran atau keterbukaan mengenai latar 139
belakang jati dirinya sebagai mantan terpidana; 4) Bukan sebagai pelaku kejahatan yang berulang-ulang. Dalam konklusinya, Norma hukum "tidak pernah dijatuhi pidana penjara berdasarkan putusan pengadilan yang telah mempunyai kekuatan hukum tetap karena melakukan tindak pidana yang diancam pidana penjara 5 (lima) tahun atau lebih" yang terkandung dalam Pasal 12 huruf g dan Pasal 50 ayat (1) huruf g UU 10/2008 serta Pasal 58 huruf f UU 12/2008 jika diberlakukan tanpa syarat-syarat tertentu dapat menegasi prinsip persamaan kedudukan dalam hukum dan pemerintahan serta melanggar hak seseorang atau warga negara atas perlakuan, jaminan, perlindungan, dan kepastian hukum yang adil, serta perlakuan yang sama di hadapan hukum, dan hak memperoleh kesempatan yang sama alam pemerintahan, yang pada hakikatnya merupakan moralitas hukum dan moralitas konstitusi. MK berkesimpulan norma hukum yang terkandung dalam Pasal 12 huruf g dan Pasal 50 ayat (1) huruf g UU 10/2008 serta Pasal 58 huruf f UU 12/2008 merupakan norma hukum yang bersifat inkonstitusional bersyarat (conditionally unconstitutional), yaitu tidak konstitusional sepanjang tidak dipenuhi syarat-syarat: (i) tidak berlaku untuk jabatan publik yang dipilih (elected officials); (ii) berlaku terbatas jangka waktunya hanya selama 5 (lima) tahun sejak terpidana selesai menjalani hukumannya; (iii) dikecualikan bagi mantan terpidana yang secara terbuka dan jujur mengemukakan kepada publik bahwa yang bersangkutan mantan terpidana; (iv) bukan sebagai pelaku kejahatan yang berulang-ulang; Dalil-dalil permohonan Pemohon beralasan sepanjang persyaratan sebagaimana dimaksud tidak dipenuhi. 10 Juli 2008 MK dalam perkara PUU yang diajukan Partai Persatuan Daerah (PPD) dkk menyatakan perlakuan berbeda terhadap parpol yang tidak lolos electoral threshold menimbulkan ketidakpastian hukum dan ketidakadilan sehingga Pasal 316 huruf d UU No. 10 Tahun 2008 tentang pemilihan umum anggota DPR, DPD dan DPRD bertentangan dengan UUD 1945 dan dinyatakan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat. 140
Dengan perkara No. 12/PUU-VI/2008 dengan Pemohon DPD dkk ini MK pada ringkasan pertimbangannya sebagai berikut: Pemohon mendalilkan bahwa hak dan/atau kewenangan konsitusionalnya sebagai partai politik untuk mengikuti Pemilihan Umum, sebagaimana dijamin oleh Pasal 22E ayat (3) UUD 1945 telah dirugikan oleh berlakunya Pasal 316 huruf d UU Nomor 10 Tahun 2008 tentang Pemilihan Umum Anggota Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah. Kerugian yang timbul adalah Pemohon tidak bisa mengikuti Pemilihan Umum berikutnya, yakni pada Pemilihan Umum 2009, sebagai akibat adanya ketentuan pasal a quo yang sewenang-wewenang dan bersifat diskriminatif. Pasal 316 huruf d UU 10/2008 dimaksud berbunyi "Partai Politik Peserta Pemilu 2004 yang tidak memenuhi ketentuan Pasal 315 dapat mengikuti Pemilu 2009 dengan ketentuan: a. ...; b. ...; c. ...; atau memiliki kursi di DPR RI hasil Pemilu 2004; atau...." Pemohon, sebagai partai yang pada pemilu lalu memiliki suara di bawah electoral threshold dan tidak memiliki kursi di DPR merasa dirugikan. Kerugian ini muncul karena partai lain yang pada pemilu lalu juga tidak memenuhi electoral threshold, namun memiliki kursi di DPR, diperbolehkan ikut pemilu yang akan datang (2009) tanpa verifikasi Komisi Pemilihan Umum (KPU). Sementara partai Pemohon harus mengikuti tahap verifikasi KPU. Terhadap permohonan ini Mahkamah memiliki kewenangan untuk memeriksa dan mengadili permohonan ini, karena objek permohonan hak uji ini adalah UU Nomor 10 Tahun 2008 tentang Pemilihan Umum Anggota Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah. 141
Menurut Mahkamah, meskipun hak-hak konstitusional yang didalilkan oleh para Pemohon tersebut perumusannya dalam UUD 1945 dimulai dengan frasa, "Setiap warga negara" atau "Setiap orang", tetapi dengan merujuk Putusan Mahkamah Nomor 16/PUU-V/2007 tanggal 23 Oktober 2007, berlaku juga untuk badan hukum; in casu Parpol-parpol yang menjadi para Pemohon dalam permohonan a quo. Pembentuk undang-undang, yaitu DPR dengan persetujuan bersama Pemerintah, melalui UU 10/2008 telah mengubah prinsip electoral threshold yang dianut oleh UU No. 12 Tahun 2003 tentang Pemilu Anggota Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (selanjutnya disebut UU 12/2003) dengan prinsip parliamentary threshold. Berdasarkan prinsip parliamentary threshold sebagaimana dianut dalam Pasal 202 ayat (1) UU 10/2008, berlaku ketentuan sebagaimana tercantum dalam Pasal 8 ayat (2) UU 10/2008, yaitu "Partai Politik Peserta Pemilu pada Pemilu sebelumnya dapat menjadi Peserta Pemilu berikutnya". Hanya saja, agar dapat mendudukkan wakilnya di DPR, Parpol Peserta Pemilu harus memenuhi ambang batas perolehan suara minimal 2,5% (dua koma lima per seratus) dari jumlah suara sah secara nasional sebagaimana dimaksud Pasal 202 ayat (1) UU 10/2008. Untuk mengatur masa transisi akibat perubahan dari electoral threshold ke parliamentary threshold, UU 10/2008 melalui Ketentuan Peralihan (Bab XXIII) dalam Pasal 315 dan Pasal 316 menentukan Parpol Peserta Pemilu tahun 2004 yang dapat menjadi peserta Pemilu sesudah tahun 2004 (antara lain) memiliki kursi di DPR RI hasil Pemilu 2004, meskipun tidak memenuhi electoral threshold. Terhadap hal tersebut Mahkamah berpendapat Pasal 316 huruf d UU 10/2008 tidak jelas ratio legis dan konsistensinya sebagai pengaturan masa transisi dari prinsip electoral threshold ke prinsip parliamentary threshold yang ingin diwujudkan melalui Pasal 202 UU 10/2008. 142
Menurut Mahkamah parpol-parpol Peserta Pemilu 2004, baik yang memenuhi ketentuan Pasal 316 huruf d UU 10/2008 maupun yang tidak memenuhi, sejatinya mempunyai kedudukan yang sama, yaitu sebagai Parpol Peserta Pemilu 2004 yang tidak memenuhi electoral threshold, sebagaimana dimaksud baik oleh Pasal 9 ayat (1) UU 12/2003 maupun oleh Pasal 315 UU 10/2008. Mahkamah menegaskan bahwa Pasal 316 huruf d UU 10/2008 merupakan ketentuan yang memberikan perlakuan yang tidak sama dan menimbulkan ketidakpastian hukum (legal uncertainty) dan ketidakadilan (injustice) terhadap sesama Parpol Peserta Pemilu 2004 yang tidak mememenuhi ketentuan Pasal 315 UU 10/2008. Oleh karena itu Mahkamah menyatakan permohonan para Pemohon dikabulkan; Menyatakan Pasal 316 huruf d Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2008 tentang Pemilihan Umum Anggota Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2008 Nomor 51, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4836) bertentangan dengan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945; Menyatakan Pasal 316 huruf d Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2008 tentang Pemilihan Umum Anggota Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2008 Nomor 51, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4836) tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat; dan Memerintahkan pemuatan Putusan ini dalam Berita Negara Republik Indonesia sebagaimana mestinya. 23 Desember 2008 Putusan MK menyatakan penetapan calon terpilih anggota legislatif bukan berdasarkan nomor urut, akan tetapi berdasarkan suara terbanyak. Inti pertimbangan MK sebagai berikut: 143
Pemberlakuan Pasal 55 ayat (2) Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2008, yakni setiap tiga orang bakal calon terdapat sekurang-kurangnya satu orang calon perempuan, adalah dalam rangka memenuhi affirmative action (tindakan sementara) bagi perempuan di bidang politik sebagaimana yang telah dilakukan oleh berbagai negara dengan menerapkan adanya kewajiban bagi partai politik untuk menyertakan calon anggota legislatif bagi perempuan. Affirmative action atau reverse discrimination memberi kesempatan kepada perempuan demi terbentuknya kesetaraan gender dalam lapangan peran yang sama (level playing-field) antara perempuan dan laki-laki. Affirmative action (tindakan sementara) bagi perempuan di bidang politik merupakan tindak lanjut Konvensi Perempuan se-Dunia Tahun 1995 di Beijing dan berbagai konvensi internasional yang telah diratifikasi oleh Negara Indonesia. Ratifikasi ini dituangkan dalam Undang-Undang Nomor 68 Tahun 1958, Undang-Undang Nomor 7 Tahun 1984, dan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 1985 tentang Hak Sipil dan Politik, Hasil Sidang Umum Convention on The Elimination of All Forms of Discrimination Against Woman (CEDAW). Apabila sistem kuota bagi perempuan dipandang mengurangi hak konstitusional calon legislatif laki-laki sebagai pembatasan, hal itu tidak berarti bertentangan dengan Pasal 28D ayat (1) UUD 1945. Pembatasan itu dibenarkan oleh konstitusi sebagaimana diatur dalam Pasal 28J ayat (2) UUD 1945 menyangkut kewajiban tunduk pada pembatasan yang ditetapkan undang-undang untuk menjamin pengakuan serta penghormatan atas hak dan kebebasan orang lain dan untuk memenuhi tuntutan yang adil. Bahkan Pasal 28H ayat (2) UUD 1945 memperbolehkan perlakuan khusus dimaksud. Pemberian kuota 30% dan keharusan satu calon perempuan dari setiap tiga calon merupakan diskriminatif positif dalam rangka menyeimbangkan antara keterwakilan perempuan dan laki- laki untuk menjadi legislator di DPR, DPD, dan DPRD. Hal Dengan demikian, Mahkamah berpendapat Pasal 55 ayat (2) Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2008 tidak bertentangan dengan konstitusi. 144
Mahkamah berpendapat Pasal 205 ayat (4), ayat (5), ayat (6), dan ayat (7) Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2008 berkaitan dengan perolehan kursi partai politik dan tidak berhubungan dengan terpilihnya calon. Adapun sisa suara yang dikumpulkan dari setiap daerah pemilihan (Dapil) ke tingkat provinsi hanyalah untuk menentukan Bilangan Pembagi Pemilih (BPP) baru yang berhubungan dengan perolehan kursi partai politik. Dengan demikian, dalil tersebut tidak berkenaan dengan konstitusionalitas karena tidak bertentangan dengan Pasal 22E ayat (1) dan Pasal 28D ayat (1) UUD 1945. Mengenai konstitusionalitas Pasal 214 huruf a, b, c, d, dan e Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2008, Mahkamah berpendapat bahwa Pasal 22E ayat (1) UUD 1945 mengamanatkan agar pemilu diselenggarakan dengan partisipasi rakyat seluas-luasnya atas prinsip demokrasi, langsung, umum, bebas, rahasia, jujur, dan adil. Pemilu anggota DPR, DPRD Provinsi, dan DPRD kabupaten/kota dengan sistem proporsional terbuka memberikan kebebasan kepada rakyat untuk menentukan calon legislatif yang dipilih. Hal ini lebih mudah untuk menentukan siapa yang berhak dipilih, yaitu calon legislatif yang memperoleh suara atau dukungan rakyat paling banyak. Dengan demikian, Pasal 214 huruf a, b, c, d, dan e Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2008 yang menentukan bahwa calon terpilih adalah calon yang mendapat di atas 30% dari BPP, atau menempati nomor urut lebih kecil, jika tidak ada yang memperoleh 30% dari BPP, atau yang menempati nomor urut lebih kecil jika yang memperoleh 30% dari BPP lebih dari jumlah kursi proporsional yang diperoleh suatu partai politik peserta Pemilu bertentangan Pasal 28D ayat (1) UUD 1945. Dasar filosofi dari setiap pemilihan atas orang untuk menentukan pemenang adalah berdasarkan suara terbanyak, maka penentuan calon terpilih harus pula didasarkan pada siapapun calon anggota legislatif yang mendapat suara terbanyak secara berurutan, dan bukan atas dasar nomor urut terkecil yang telah ditetapkan. Dengan kata lain, setiap pemilihan tidak lagi menggunakan standar ganda, yaitu menggunakan nomor urut dan perolehan suara masing- masing Caleg. Memberlakukan ketentuan yang memberikan hak kepada calon terpilih berdasarkan nomor urut berarti memasung hak suara rakyat untuk memilih sesuai dengan 145
pilihannya dan mengabaikan tingkat legitimasi politik calon terpilih berdasarkan jumlah suara terbanyak. Ketentuan Pasal 214 Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2008 mengandung standar ganda sehingga dapat dinilai memberlakukan hukum yang berbeda terhadap keadaan yang sama sehingga dinilai tidak adil. Dengan demikian, dalil Pemohon I dan Pemohon II sepanjang menyangkut Pasal 214 huruf a, b, c, d, dan e Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2008 cukup beralasan. Karena dalil para Pemohon beralasan sepanjang mengenai Pasal 214 huruf a, b, c, d, dan e Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2008 maka permohonan para Pemohon dikabulkan sehingga Pasal 214 huruf a, b, c, d, dan e Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2008 tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat. Hal ini tidak akan menimbulkan kekosongan hukum, walaupun tanpa revisi undang-undang maupun pembentukan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang- Undang. Dalam hal ini, Putusan Mahkamah demikian bersifat self executing. Berdasarkan kewenangan Pasal 213 Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2008, KPU beserta seluruh jajarannya dapat menetapkan calon terpilih berdasarkan Putusan Mahkamah ini. 24 Februari 2009 Putusan MK menyatakan pembatasan penayangan iklan kampanye dalam UU Pemilu Anggota DPR, DPD dan DPRD bertentangan dengan konstitusi dan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat. Putusan dengan No. 32/PUU-VI/2008 dengan Pemohon H. Tarman Azzam dkk pertimbangan hukum MK sebagai berikut: Dalam pertimbangan hukumnya, Mahkamah berpendapat sebagai berikut: 1. Pada dasarnya ada perbedaan yang mendasar antara lembaga penyiaran yang diatur oleh UU 32/2002 dan media cetak yang diatur dalam UU 40/1999, yaitu bahwa media yang berupa lembaga penyiaran yang menggunakan spektrum udara yang terbatas memerlukan perizinan yang melibatkan Menkominfo dan KPI, sedangkan bagi media massa cetak sudah inti 146
tidak lagi memerlukan perizinan dari instansi manapun. Oleh karena itu, pengaturan dalam suatu Undang-Undang yang cenderung menggeneralisasi kedua institusi pers itu tentulah tidak atau kurang tepat dan dapat menimbulkan berbagai kerancuan dalam tafsir dan penerapannya, sebagaimana yang terjadi dengan pengaturan dalam UU 10/2008 yang berkaitan dengan UU Penyiaran Nomor 32/2002 dan UU Pers Nomor 40/1999; 2. Pertentangan antara Undang-Undang yang satu dengan Undang-Undang yang lain tidak serta merta dapat dikategorikan atau dinilai sebagai perbenturan antara lex specialis dan legi generali, bahwa UU 10/2008 sebagai lex specialis, sedangkan yang merupakan legi generali adalah UU 40/1999 dan UU 32/2002, sehingga prinsip kebebasan pers yang tanpa membutuhkan perizinan yang tercantum dalam UU 40/1999 dapat dinegasi atau ditiadakan oleh UU 10/2008. Mahkamah berpandangan bahwa hal merupakan penyederhanaan masalah yang justru dapat menimbulkan ketidakpastian hukum dan ketidakadilan yang bertentangan dengan Konstitusi/UUD 1945. Ketidakkonsistenan dalam pengaturan hukum akan merusak sendi-sendi negara hukum atau rule of law yang juga mensyaratkan bahwa "law must be fairly and consistently applied" (vide Barry M. Hager, The Rule of Law: A Lexicon for Policy Makers, 2000); 3. Mahkamah tidak sependapat dengan Pemerintah dan DPR bahwa pasal-pasal yang dimohonkan pengujian tidak dapat diuji konstitusionalitasnya ke Mahkamah karena berisi pertentangan antara satu UU dengan UU lainnya, yaitu antara UU 40/1999 dan UU 32/2002 dengan UU 10/2008. Menurut Mahkamah, pasal-pasal yang dimohonkan pengujian bukan hanya bertentangan dengan kedua UU sebelumnya, melainkan juga bertentangan secara langsung dengan beberapa pasal dari UUD 1945. Lagipula, menurut Mahkamah ketentuan pasal-pasal yang yang dimohonkan pengujian bukan hanya bertentangan dengan kedua UU sebelumnya, melainkan juga bertentangan secara langsung dengan beberapa pasal dari UUD 1945. Lagipula, menurut Mahkamah ketentuan pasal-pasal yang dimohonkan pengujian mengandung kontradiksi dalam dirinya sendiri (contradictio in terminis) sehingga menimbulkan ketidakpastian hukum sebagaimana diatur pelarangannya di dalam UUD 1945; 4. Sejalan dengan pendapat ahli dari Pemerintah yang menyatakan tidak semua institusi dapat 147
mengklaim sebagai penegak hukum, maka Mahkamah dalam Putusan Nomor 005/PUU- I/2003 tanggal 28 Juli 2004 dalam pertimbangan hukumnya menyatakan bahwa penjatuhan sanksi, terlebih lagi sanksi yang mematikan seperti pencabutan surat izin penyiaran, harus mengindahkan asas "due process of law". Selanjutnya, Mahkamah mempertimbangkan konstitusionalitas pasal-pasal UU 10/2008 yang dimohonkan pengujian sebagai berikut. 1. Dari rumusan Pasal 98 ayat (2) UU 10/2008 yang menggunakan kata "atau" dapat menimbulkan tafsir bahwa lembaga yang dapat menjatuhkan sanksi bersifat alternatif, yaitu KPI atau Dewan Pers yang memungkinkan jenis sanksi yang dijatuhkan juga berbeda, sehingga justru akan menimbulkan ketidakpastian hukum dan ketidakadilan. Lagi pula, sesuai dengan kedudukan dan fungsinya, Dewan Pers menurut UU 40/1999 tidak berwenang untuk menjatuhkan sanksi kepada pers, khususnya media cetak. Oleh karena itu, dalil para Pemohon bahwa Pasal 98 ayat (2) UU 10/2008 bertentangan dengan Pasal 28D ayat (1) UUD 1945 adalah cukup beralasan; 2. Pasal 98 ayat (3) UU 10/2008 yang dianggap bertentangan dengan Pasal 28D ayat (1) UUD 1945, menurut Mahkamah pasal tersebut tidak lagi relevan keberadaannya dan mutatis mutandis dalil-dalil para Pemohon juga cukup beralasan; 3. Pasal 98 ayat (4) UU 10/2008 yang dianggap bertentangan dengan Pasal 28D ayat (1) dan Pasal 28J ayat (1) UUD 1945, bahwa rumusan ketentuan Pasal 98 ayat (4) UU 10/2008 yang mencampuradukkan kedudukan dan kewenangan KPI dan Dewan Pers dengan kewenangan KPU dalam menjatuhkan sanksi kepada pelaksana kampanye Pemilu, menurut Mahkamah dapat menimbulkan kerancuan dan ketidakpastian hukum, sehingga dalil para Pemohon cukup beralasan dan mutatis mutandis pertimbangan pada butir 1 dan butir 2 juga berlaku untuk butir 3; 4. Pasal 99 ayat (1) UU 10/2008 yang intinya berisi jenis-jenis sanksi yang dapat dijatuhkan oleh KPI atau Dewan Pers [vide Pasal 98 ayat (2)] menurut Mahkamah Pasal 99 ayat (1) huruf a sampai dengan huruf e seolah-olah hanya relevan untuk lembaga penyiaran, karena hanya merupakan copy paste dari ketentuan dalam UU 32/2002 dan tidak relevan untuk 148
media massa cetak. Sedangkan untuk Pasal 99 ayat (1) huruf f bagi lembaga penyiaran berdasarkan UU 32/2002 memang dimungkinkan, namun bukan oleh KPI melainkan oleh Pemerintah (Menkominfo) setelah memenuhi due process of law (vide Putusan Nomor 005/PUU-I/2003, tanggal 28 Juli 2004). Adapun terhadap media massa cetak, sanksi dalam Pasal 99 ayat (1) tidak mungkin dilaksanakan karena UU 40/1999 tidak lagi mengenal lembaga perizinan penerbitan media massa cetak, sehingga merupakan norma yang tidak diperlukan karena kehilangan kekuatan hukum dan raison d'être-nya, sehingga harus dihapuskan. Lagi pula hal itu bertentangan dengan Pasal 28D ayat (1) UUD 1945, yakni menimbulkan ketidakpastian hukum dan juga melanggar prinsip kebebasan berekspresi yang dijamin oleh UUD 1945. Oleh karena itu, dalil para Pemohon cukup beralasan; 5. Oleh karena semua dalil mengenai Pasal 98 ayat (2), ayat (3), dan ayat (4) serta Pasal 99 ayat (1) UU 10/2008 oleh Mahkamah telah dinilai cukup beralasan, maka mutatis mutandis hal tersebut juga berlaku untuk Pasal 99 ayat (2) UU 10/2008. Mahkamah juga menyatakan bahwa sejak era reformasi negara telah memberikan jaminan yang sangat tegas atas perlindungan kebebasan untuk menyatakan pendapat baik dengan lisan maupun dengan tulisan sebagai hak konstitusional warga negara dan lembaga-lembaga kemasyarakatan. Jaminan tersebut semula dilakukan dengan pencabutan ketentuan tentang keharusan adanya Surat Izin Usaha Penerbitan Pers (SIUPP) dan segala bentuknya sebagaimana dimuat di dalam UU 40/1999 yang kemudian diperkuat posisinya melalui ketentuan Pasal 28E ayat (3) UUD 1945 hasil perubahan yang mengatur bahwa setiap orang berhak atas kebebasan berserikat, berkumpul, dan mengeluarkan pendapat. Oleh sebab itu, Mahkamah berpendapat ketentuan Pasal 98 ayat (2), ayat (3), dan ayat (4) serta Pasal 99 ayat (1) dan ayat (2) UU 10/2008 bertentangan dengan kebebasan berekspresi (freedom of expression) sebagaimana diatur di dalam Pasal 28E ayat (3) dan Pasal 28F UUD 1945. Karena semua dalil para Pemohon dalam permohonan beralasan, namun tidak berarti bahwa jika permohonan tersebut dikabulkan akan terjadi kekosongan hukum bagi perlindungan publik apabila lembaga penyiaran dan media cetak melakukan pelanggaran iklan kampanye Pemilu yang tercantum dalam Pasal 93, Pasal 94, dan Pasal 95 UU 10/2008, karena jika hal itu terjadi 149
masih dapat diterapkan UU 40/1999 dan UU 32/2002 yang memuat penjatuhan sanksi. 30 Maret 2009. Putusan MK menyatakan ketentuan pembatasan publikasi quick count bertentangan dengan UUD 1945 dan tidak memiliki kekuatan hukum mengikat. Pertimbangan putusan MK perkara No 9/PUU-VII/2009 pada intinya sebagai berikut: Mahkamah juga berpendapat bahwa terhadap Pasal 245 ayat (2) UU 10/2008 yang berbunyi, "Pengumuman hasil survei atau jajak pendapat tidak boleh dilakukan pada masa tenang", Mahkamah menilai bahwa hak-hak dasar yang diatur dalam Pasal 28F UUD 1945 tidak dapat dikesampingkan oleh ketentuan a quo. Artinya, pengumuman hasil survei tersebut tidak inkonstitusional sepanjang tidak berkaitan dengan rekam jejak atau bentuk lain yang dapat menguntungkan atau merugikan salah satu peserta Pemilu yang sudah diatur dalam Pasal 89 ayat (5) UU 10/2008. Selain itu, Mahkamah juga berpendapat bahwa Pasal 245 ayat (3) UU 10/2008 yang berbunyi, "Pengumuman hasil penghitungan cepat hanya boleh dilakukan paling cepat pada hari berikutnya dari hari/tanggal pemungutan suara", ketentuan a quo tidak sesuai dengan hakikat suatu penghitungan cepat (quick count) dan menghambat hasrat serta hak seseorang untuk tahu (rights to know), sehingga bertentangan dengan Pasal 28F UUD 1945. Selain itu, hasil penghitungan cepat sudah tidak akan mempengaruhi kebebasan pemilih untuk menjatuhkan pilihannya. Sebab, pemungutan suara sudah selesai dan suatu penghitungan cepat tidak mungkin dilakukan sebelum selesainya pemungutan suara. Sedangkan untuk Pasal 282 dan Pasal 307, Mahkamah berpendapat bahwa sebagai pilihan kebijakan hukum (legal policy), maka ketentuan Undang-Undang a quo yang berkonotasi sanksi pidana atas pelanggaran Pemilu adalah seperti hukum alam, dimana setiap penyebab selalu mengundang akibat, reaksi selalu muncul terhadap setiap aksi. Demikian pula, larangan pidana 150
harus selalu diikuti oleh sanksi pidana, maka ketentuan dalam Pasal 282 dan Pasal 307 UU Nomor 10 Tahun 2008 adalah valid adanya dan tidak melawan nilai-nilai konstitusi yang dijunjung tinggi dalam masyarakat yang demokratis. 11 Juni 2009 Putusan MK menyatakan penghitungan sisa suara tahap tiga pada Pemilu Legislatif 2009 mencakup seluruh sisa suara dari seluruh dapil propinsi. 5. Pengujian UU Pilpres (UU 42/2008) 3 Juli 2009. Putusan MK menyatakan larangan publikasi quick count dalam ketentuan UU No.42 Tahun 2008 tentang Pemilu Presiden dan Wakil Presiden Inkonstitusional. MK dalam pertimbangan putusannya pada intinya: Pokok permohonan pemohon dalam perkara No. 98/PUU-VII/2009 ini adalah pengujian Pasal 188 ayat (2), ayat (3) dan ayat (5), serta Pasal 228 dan Pasal 255 UU 42/2008 terhadap UUD 1945. Argumentasi permohonan adalah adanya kerugian yang dirasakan pemohon akibat adanya ketentuan Pasal 188 ayat (2), ayat (3), dan ayat (5) serta Pasal 228 dan Pasal 255 UU Nomor 42 Tahun 2008. Karena itu, Pemohon Mahkamah Konstitusi membatalkan Pasal 188 ayat (2), ayat (3), dan ayat (5) serta Pasal 228 dan Pasal 255 UU Nomor 42 Tahun 2008 karena bertentangan dengan UUD 1945 dan praktek lembaga survei dan quick count yang lazim di negara demokrasi. Mahkamah berpendapat hak-hak dasar yang diatur dalam Pasal 28F UUD 1945 tidak dapat dikesampingkan oleh ketentuan a quo, dan oleh karena itu dalil Pemohon beralasan. Artinya, pengumuman hasil survey tersebut tidak inkonstitusional sepanjang tidak berkaitan dengan 151
rekam jejak atau bentuk lain yang dapat menguntungkan atau merugikan salah satu peserta Pemilu yang sudah diatur dalam Pasal 47 ayat (5) UU 42/2008. Mahkamah juga menilai dalil Pemohon mengenai Pasal 188 ayat (3) UU 42/2008 tidak sesuai dengan hakikat suatu penghitungan cepat (quick count) dan menghambat hasrat serta hak seseorang untuk tahu (rights to know), sehingga bertentangan dengan Pasal 28F UUD 1945. Selain itu, hasil penghitungan cepat sudah tidak akan memengaruhi kebebasan pemilih untuk menjatuhkan pilihannya. Sebab, pemungutan suara sudah selesai dan suatu penghitungan cepat tidak mungkin dilakukan sebelum selesainya pemungutan suara. Dalam konklusinya, dalil-dalil Pemohon mengenai pengujian Pasal 188 ayat (2) dan ayat (3), serta Pasal 228 dan Pasal 255 UU 42/2008 beralasan, sedangkan dalil Pemohon untuk pengujian Pasal 188 ayat (5) hanya beralasan sepanjang terkait dengan Pasal 188 ayat (2) dan ayat (3) UU 42/2008. Amar putusan MK menyatakan mengabulkan permohonan Pemohon untuk sebagian, menyatakan Pasal 188 ayat (2) dan ayat (3), serta Pasal 228 dan Pasal 255 UU 42/2008 tentang Pemilihan Umum Presiden dan Wakil Presiden (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2008 Nomor 176 bertentangan dengan UUD 1945, menyatakan Pasal 188 ayat (5) UU 42/2008 tentang Pemilu Presiden dan Wakil Presiden (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2008 Nomor 176 sepanjang frasa "ayat (2), ayat (3), dan" bertentangan dengan UUD 1945, menyatakan Pasal 188 ayat (2) dan ayat (3), serta Pasal 228 dan Pasal 255 UU 42/2008 tentang Pemilu Presiden dan Wakil Presiden (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2008 Nomor 176, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4924), tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat, dan menyatakan Pasal 188 ayat (5) UU 42/2008 tentang Pemilu Presiden dan Wakil Presiden sepanjang frasa "ayat (2), ayat (3), dan" tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat. MK menolak permohonan Pemohon untuk selebihnya. 152
Dissenting Opinion Tiga orang Hakim Konstitusi, yaitu Achmad Sodiki, M. Akil Mochtar, dan M. Arsyad Sanusi mempunyai pendapat berbeda (dissenting opinions). Hakim Konstitusi Achmad Sodiki dan M. Akil Mochtar berkesimpulan Pasal 245 ayat (2) UU 10/2008, "Pengumuman hasil survei atau jajak pendapat tidak boleh dilakukan pada masa tenang". Ini berlaku untuk semua orang termasuk para peserta Pemilu atau partai. Pasal 245 ayat (3) UU 10/2008 menurut keduanya tidak perlu karena Pemilunya sendiri sudah berakhir, sehingga pengumumaan cepat (quick count) tidak mempengaruhi hasil pemilu. Pasal 245 ayat (5) UU 10/2008. Terhadap ketentuan ayat (2) dan ayat (3) merupakan tindak pidana Pemilu, sehingga permohonan dikabulkan sepanjang frasa "ayat (2), ayat (3), dan". Selanjutnya, dua hakim ini berkesimpulan Pasal 282 UU 10/2008, ditolak sepanjang kata-kata, "Setiap orang yang mengumumkan hasil survei atau hasil jakak pendapat dalam masa tenang, dipidana dengan pidana denda paling sedikit Rp 3.000.000,00 (tiga juta rupiah) dan paling sedikit paling banyak Rp 12.000.000,00 (dua belas juta rupiah) dengan pidana penjara paling singkat 3 (tiga) bulan dan" dikabulkan sepanjang kata-kata "...pidana paling lama 12 (dua belas) bulan pidana penjara paling singkat 3 (tiga) bulan... dan paling lama 12 (duabelas) bulan". Lalu, Pasal 307 UU 10/2008. Permohonan atas Pasal ini dikabulkan, karena berhubungan dengan dikabulkannya Pasal 245 ayat (3) UU 10/2008 Sementara itu, Hakim Konstitusi M. Arsyad Sanusi berpendapat Ketentuan Pasal 188 ayat (2) UU Nomor 42 Tahun 2008 tentang larangan mengumumkan hasil survei atau jajak pendapat pada masa tenang mengandung dua nilai hukum, yakni kebebasan memperoleh dan menyampaikan informasi yang harus dijunjung tinggi, di satu sisi, serta potensi terusiknya kenyamanan dan ketertiban, pada sisi yang lain. Begitu juga larangan mengumumkan hasil quick count pada hari/tanggal pemungutan suara sebagaimana diatur oleh Pasal 188 ayat (2) Undang-Undang a quo, juga mempunyai dua nilai hukum, yakni kebebasan berbasis ilmiah yang 153
harus dijunjung tinggi dalam negara demokrasi dan potensi terganggunya ketertiban umum karena keresahan dan konflik yang dapat timbul di tengah masyarakat. 6 Juli 2009 Putusan MK menyatakan KTP atau Paspor dapat digunakan sebagai alat warga negara untuk memilih dalam Pilpres 2009. MK dalam pertimbangannya menyebutkan yang pada intinya: Perkara Nomor 102/PUU-VII/2009 tersebut menguji ketentuan Pasal 28 dan Pasal 111 ayat (1) UU 42/2008, hak konstitusional para Pemohon yaitu hak memilih (the right to vote), berpotensi untuk dirugikan. Para Pemohon terancam tidak dapat memilih dalam Pemilihan Umum Presiden dan Wakil Presiden tanggal 8 Juli 2009 bila tidak tercantum dalam daftar pemilih tetap (DPT). Dengan demikian, Para Pemohon memiliki kepentingan terhadap pengujian Undang- Undang Nomor 42 Tahun 2008 tentang Pemilu Presiden dan Wakil Presiden, terutama pengujian Pasal 28 dan Pasal 111 ayat (1). Pasal a quo berbunyi "Untuk dapat menggunakan hak memilih, Warga Negara Indonesia sebagaimana dimaksud dalam Pasal 27 harus terdaftar sebagai Pemilih." UU Pilpres juga memuat ketentuan Pasal 111 ayat (1) yang berbunyi, "Pemilih yang berhak mengikuti pemungutan suara di TPS meliputi: a. Pemilih yang terdaftar pada Daftar Pemilih Tetap pada TPS yang bersangkutan; dan b. Pemilih yang terdaftar pada Daftar Pemilih Tambahan." Mahkamah berpendapat bahwa hak-hak warga negara untuk memilih sebagaimana diuraikan di atas telah ditetapkan sebagai hak asasi manusia dan hak konstitusional warga negara (constitutional rights of citizen), sehingga oleh karenanya hak konstitusional tersebut di atas tidak boleh dihambat atau dihalangi oleh berbagai ketentuan dan prosedur administratif apapun yang mempersulit warga negara untuk menggunakan hak pilihnya. 154
Dalam konklusinya, MK menyatakan permohonan para Pemohon terhadap Pasal 28 dan Pasal 111 UU 42/2008 tentang Pemilu Presiden dan Wakil Presiden (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2008 Nomor 176, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4924) beralasan hukum, namun Mahkamah menilai bahwa permohonan para Pemohon adalah konstitusional bersyarat (conditionally constitutional) sepanjang tidak menghilangkan hak pilih warga negara yang tidak terdaftar dalam DPT dalam Pemilihan Umum Presiden dan Wakil Presiden. Amar putusan MK menyatakan mengabulkan permohonan para Pemohon untuk sebagian, menyatakan Pasal 28 dan Pasal 111 Undang-Undang Nomor 42 Tahun 2008 tentang Pemilihan Umum Presiden dan Wakil Presiden (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2008 Nomor 176, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4924) adalah konstitusional sepanjang diartikan mencakup warga negara yang tidak terdaftar dalam DPT dengan syarat dan cara sebagai berikut: 1. Selain Warga Negara Indonesia yang terdaftar dalam DPT, Warga Negara Indonesia yang belum terdaftar dalam DPT dapat menggunakan hak pilihnya dengan menunjukan Kartu Tanda Penduduk (KTP) yang masih berlaku atau Paspor yang masih berlaku bagi Warga Negara Indonesia yang berada di luar negeri; 2. Warga Negara Indonesia yang menggunakan KTP harus dilengkapi dengan Kartu Keluarga (KK) atau nama sejenisnya; 3. Penggunaan hak pilih bagi Warga Negara Indonesia yang menggunakan KTP yang masih berlaku hanya dapat digunakan di Tempat Pemungutan Suara (TPS) yang berada di RT/RW atau nama sejenisnya sesuai dengan alamat yang tertera di dalam KTP-nya; 4. Warga Negara Indonesia sebagaimana disebutkan dalam angka 3 di atas, sebelum menggunakan hak pilihnya, terlebih dahulu mendaftarkan diri pada KPPS setempat; 5. Warga Negara Indonesia yang akan menggunakan hak pilihnya dengan KTP atau Paspor dilakukan pada 1 (satu) jam sebelum selesainya pemungutan suara di TPS atau TPS Luar Negeri setempat. 155
Mahkamah Konstitusi menolak permohonan para Pemohon untuk selebihnya. 6. Pengujian UU Tentang Korupsi 25 Juli 2006 Putusan MK menyatakan perluasan unsur "melawan hukum" secara materiil tidak sesuai dengan perlindungan dan jaminan kepastian hukum menurut UUD 1945 Dalam pertimbangan putusan perkara No. 003/PUU-IV/2006 dengan Pemohon Dawud Djatmiko, MK dalam pertimbangan putusan pada intinya menyatakan: Dalam permohonannya, Pemohon mengemukakan alasan-alasan sebagai berikut. a. Kata "dapat" dalam Pasal 2 ayat (1) dan Pasal 3 UU PTPK mempunyai pengertian ganda. b. Suatu tindak pidana yang mempunyai 2 macam akibat yang sangat berbeda diancam dengan hukuman yang sama. c. Ancaman pidana untuk percobaan tindak pidana disamakan dengan tindak pidana pokoknya. d. Pasal 2 ayat (1), Penjelasan Pasal 2 ayat (1), Pasal 3, Penjelasan Pasal 3, Pasal 15 (sepanjang mengenai kata "percobaan") UU PTPK mengesampingkan prinsip-prinsip yang universal tentang ancaman hukuman. e. Pasal 2 ayat (1), Penjelasan Pasal 2 ayat (1), Pasal 3, Penjelasan Pasal 3, Pasal 15 (sepanjang mengenai kata "percobaan") UU PTPK menimbulkan berbagai penafsiran (multi tafsir). Permohonan pengujian UU PTPK ini disertai permohonan Putusan Provisi (Putusan Sela) Mahkamah Konstitusi berupa penagguhan sementara proses persidangan atas diri Pemohon sebagai Terdakwa di Pengadilan Negeri Jakarta Timur dalam perkara tindak pidana korupsi. Namun Mahkamah menolak permohonan putusan provisi yang diajukan Pemohon dalam permohonan, karena memberikan provisi merupakan kewenangan pengadilan bersangkutan. 156
Sebagaimana dikutip dalam pertimbangan hukum Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 003/PUU-IV/2006, menyangkut Pasal 2 ayat (1) dan Pasal 3 UU PTPK, Mahkamah Konstitusi mengemukakan frasa "dapat" merugikan keuangan negara atau perekonomian negara" tidak bertentangan dengan Pasal 28D ayat (1) UUD 1945 sepanjang ditafsirkan bahwa unsur kerugian negara harus dibuktikan dan harus dapat dihitung meskipun belum terjadi. Menyangkut Penjelasan Pasal 2 ayat (1) UU PTPK, Mahkamah Konstitusi berpendapat penjelasan demikian tidak sesuai dengan perlindungan dan jaminan kepastian hukum karena ukuran kepatutan yang memenuhi syarat moralitas dan rasa keadilan berbeda antara satu daerah dengan daerah yang lain, sehingga bertentangan dengan Pasal 28D ayat (1) UUD 1945. Menyangkut Pasal 15 UU PTPK, Mahkamah Konstitusi berpendapat ketentuan tersebut merupakan pengecualian atau penyimpangan yang dibenarkan sistem Hukum Pidana sebagai diatur dalam Pasal 103 KUHP. Dalam konteks ini, ketentuan pidana dalam Bab I sampai dengan Bab VIII KUHP berlaku bagi peraturan perundang-undangan lain, kecuali jika ditentukan lain oleh undang-undang. Berlandaskan pertimbangannya, Mahkamah Konstitusi memutuskan untuk mengabulkan permohonan Pemohon untuk sebagian dengan menyatakan Penjelasan Pasal 2 ayat (1) UU PTPK sepanjang frasa yang berbunyi, "Yang dimaksud dengan 'secara melawan hukum' dalam Pasal ini mencakup perbuatan melawan hukum dalam arti formil maupun dalam arti materiil, yakni meskipun perbuatan tersebut tidak diatur dalam peraturan perundang-undangan, namun apabila perbuatan tersebut dianggap tercela karena tidak sesuai dengan rasa keadilan atau norma-norma kehidupan sosial dalam masyarakat, maka perbuatan tersebut dapat dipidana" bertentangan dengan UUD 1945 dan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat. Serta, Mahkamah menolak Pemohon selebihnya yakni Pasal 2 ayat (1), Pasal 3, Penjelasan Pasal 3 (sepanjang menyangkut kata "dapat"), dan Pasal 15 (sepanjang mengenai kata "percobaan") UU PTPK. Selanjutnya, Mahkamah memerintahkan pemuatan Putusan Nomor 003/PUU-VI/206 dalam Berita Negara Republik Indonesia. 157
Pendapat berbeda: Satu hakim memberikan pendapat berbeda terhadap putusan ini. Hakim dissenter tersebut berpendapat pencantuman kata "dapat" pada frasa "yang dapat merugikan keuangan negara atau perekonomian negara" dalam Pasal 2 ayat (1) dan Pasal 3 UU PTPK mengandung cakupan makna (begrippen) yang kurang jelas serta tidak memenuhi rumusan kalimat yang disyaratkan bagi asas legalitas suatu ketentuan pidana, yaitu lex certa (harus jelas dan tidak membingungkan). Oleh karena itu, Mahkamah Konstitusi seharunya menyatakan kata "dapat" dalam frasa "yang dapat merugikan keuangan negara atau perekonomian negara", pada Pasal 2 ayat (1) dan Pasal 3 UU PTPK dinyatakan tidak mengikat secara hukum karena bertentangan dengan Pasal 28D ayat (1) UUD Tahun 1945. 19 Desember 2006 MK telah memutus Perkara No. 012, 016, 019/ PUU-IV/2006 tentang Pengujian UU KPTPK, yang menyatakan dualisme pengadilan korupsi bertentangan dengan UUD 1945 dan memberi waktu 3 tahun untuk melakukan perubahan MK mempertimbangkan putusan perkara yang diajukan Mulyana Kusuma dkk (Pemohon I), Nazaruddin (Pemohon II), dan Capt. Tarcisius Walla (Pemohon III) ringkasannya sebagai berikut: Terhadap dalil para pemohon bahwa Pasal 2 UU KPK juncto Pasal 20 UU KPK telah melanggar prinsip dan konsep negara hukum sehingga bertentangan dengan Pasal 1 ayat (3) UUD 1945 karena, kedua ketentuan tersebut telah mengacaukan sistem ketatanegaraan, Mahkamah berpendapat bahwa dalam perkembangan sistem ketatanegaraan saat ini, keberadaan komisi- komisi negara semacam KPK telah merupakan suatu hal yang lazim. Doktrin klasik tentang pemisahan kekuasaan negara ke dalam tiga cabang kekuasaan kini telah jauh berkembang, antara lain, ditandai oleh diadopsinya pelembagaan komisi-komisi negara yang di beberapa negara bahkan bersifat kuasi lembaga negara yang diberi kewenangan melaksanakan fungsi- fungsi kekuasaan negara. Justru ketentuan dalam Pasal 20 UU KPK, yang oleh Pemohon II didalilkan sebagai ketentuan yang inkonstitusional, secara umum mencerminkan ciri-ciri komisi- 158
komisi negara dimaksud. Di samping itu, di satu pihak, keberadaan suatu lembaga negara untuk dapat disebut sebagai lembaga negara tidaklah selalu harus dibentuk atas perintah atau disebut dalam undang-undang dasar, melainkan juga dapat dibentuk atas perintah undang-undang atau bahkan peraturan perundang-undangan yang lebih rendah. Oleh karena itu dalil Pemohon II sepanjang menyangkut inkonstitusionalitas Pasal 2 dan Pasal 20 UU KPK adalah tidak beralasan. Terhadap dalil Pemohon II bahwa Pasal 3 UU KPK yang berbunyi, "Komisi Pemberantasan Korupsi adalah lembaga negara yang dalam melaksanakan tugas dan wewenangnya bersifat independen dan bebas dari pengaruh kekuasaan mana pun" yang menunjukkan bahwa KPK memiliki kekuasaan yang absolut, Mahkamah berpendapat bahwa independensi dan bebasnya KPK dari pengaruh kekuasaan mana pun adalah dalam melaksanakan tugas dan wewenangnya. Tidak terdapat persoalan konstitusionalitas dalam rumusan Pasal 3 UU KPK tersebut. Dengan pertimbangan itu, dalil Pemohon II sepanjang menyangkut inkonstitusionalitas Pasal 3 UU KPK adalah tidak beralasan. Terhadap dalil Pemohon I bahwa Pasal 6 huruf c UU KPK yang berbunyi, "Komisi Pemberantasan Korupsi mempunyai tugas: a. ...; b. ...; c. melakukan penyelidikan, penyidikan, dan penuntutan terhadap tindak pidana korupsi" telah menyebabkan Pemohon I menjadi objek pemeriksaan secara inquisitoir dan juga telah menjadikan KPK sebagai lembaga superbody sehingga melanggar hak konstitusional Pemohon atas kepastian hukum, Mahkamah berpendapat bahwa hal itu tidak tidak benar, karena dalam proses pemeriksaan oleh KPK, Pemohon tetap diperlakukan sebagai subjek yang dapat didampingi advokat secara terbuka (acqusatoir). KPK juga tidak serta merta menjadi superbody karena yang menyebabkan adanya pelanggaran atas prinsip-prinsip due process of law, sebab dalam menjalankan tugasnya KPK juga harus tunduk kepada KUHAP yang menjamin prinsip-prinsip due process of law dimaksud, sebagaimana diatur dalam Pasal 38 ayat (1) dan (2) UU KPK. Dengan demikian, dalil Pemohon sepanjang menyangkut ketentuan Pasal 6 huruf c tidak cukup beralasan. Terhadap dalil Pemohon II bahwa Pasal 11 huruf b UU KPK yang berbunyi, "Dalam melaksanakan tugas sebagaimana dimaksud dalam Pasal 6 huruf c, Komisi Pemberantasan 159
Korupsi berwenang melakukan penyelidikan, penyidikan, dan penuntutan tindak pidana korupsi yang: a. .....; b. mendapat perhatian yang meresahkan masyarakat; c. ...", Mahkamah memberikan pertimbangannya bahwa yang menjadi masalah adalah bahwa acapkali suatu konsep atau pengertian yang berada di alam kehendak (wollen, sollen) tatkala diverbalkan ke dalam rumusan kata-kata ternyata tidak menghasilkan definisi yang mampu merepresentasikan keseluruhan konsep yang dikehendaki itu sehingga pernyataan atau proposisi yang dihasilkan pun menjadi tidak mudah untuk dipahami. Bagaimanapun sulitnya menemukan ukuran atau definisi hukum tentang sesuatu "yang meresahkan masyarakat" itu bukan berarti fakta tentang keresahan itu tidak ada. Selain itu terdapat persyaratan lain yang harus dipenuhi (bersifat mutlak), sedangkan yang meresahkan masyarakat lebih bersifat alternatif. Mahkamah berpendapat dalil Pemohon II, menyangkut Pasal 11 huruf b UU KPK, tidak cukup beralasan. Terhadap dalil Pemohon I dan II bahwa Pasal 12 ayat (1) huruf a UU KPK yang berbunyi, "Dalam melaksanakan tugas penyelidikan, penyidikan, dan penuntutan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 6 huruf c, Komisi Pemberantasan Korupsi berwenang: a. melakukan penyadapan dan merekam pembicaraan ...." bertentangan dengan UUD 1945, Mahkamah menegaskan bahwa pasal dimaksud telah pernah dimohonkan pengujian yang diajukan oleh (pada saat itu) Komisi Pemeriksa Kekayaan Penyelenggara Negara dan sejumlah perorangan warga negara Indonesia dengan amar putusan menyatakan "permohonan ditolak" (Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 006/PUU-I/2003). Mahkamah juga menyatakan bahwa tidak terdapat "alasan konstitusional yang berbeda" dalam dalil-dalil Pemohon, sehingga permohonan Pemohon mengenai inkonstitusionalitas Pasal 12 ayat (1) huruf a UU KPK adalah tidak beralasan. Terhadap dalil Pemohon II bahwa Pasal 40 UU KPK yang berbunyi, "Komisi Pemberantasan Korupsi tidak berwenang mengeluarkan surat perintah penghentian penyidikan dan penuntutan dalam perkara tindak pidana korupsi" bertentangan dengan UUD 1945 karena melanggar prinsip praduga tak bersalah [Pasal 1 ayat (3) UUD 1945], melanggar prinsip persamaan di muka hukum [Pasal 27 ayat (1) UUD 1945], serta menimbulkan ketidakpastian hukum dan bersifat diskriminatif [Pasal 28D ayat (1) dan Pasal 28I ayat (2) UUD 1945], Mahkamah berpendapat 160
bahwa Pasal 40 UU KPK juga sudah pernah dimohonkan pengujian dan telah pula diputus oleh Mahkamah sebagaimana tertuang dalam Putusan Nomor 006/PUU-I/2003 dengan amar yang menyatakan permohonan ditolak, sehingga pertimbangan hukum sebagaimana diuraikan terhadap permohonan pengujian Pasal 12 ayat (1) huruf a di atas mutatis mutandis berlaku pula terhadap permohonan pengujian Pasal 40 UU KPK yang diajukan oleh Pemohon karena tidak ditemukan alasan konstitusionalitas yang berbeda. Terhadap dalil Pemohon II bahwa Pasal 53 UU KPK juncto Pasal 1 angka 3 UU KPK yang pada intinya mengenai kedudukan Pengadilan Tindak Pidana Korupsi yang berada dalam lingkungan eksekutif, Mahkamah berpendapat bahwa pembentukan pengadilan-pengadilan khusus, sepanjang masih berada dalam salah satu dari empat lingkungan peradilan sebagaimana diatur dalam Pasal 24 ayat (2) UUD 1945, dimungkinkan. Pasal 24A ayat (5) UUD 1945 menyatakan, "Susunan, kedudukan, keanggotaan, dan hukum acara Mahkamah Agung serta badan peradilan di bawahnya diatur dengan undang-undang." Pengertian frasa "diatur dengan undang-undang" dalam Pasal 24A ayat (5) UUD 1945 tersebut berarti pembentukan badan peradilan di bawah Mahkamah Agung harus dilakukan dengan undang-undang. Hal ini sesuai pula dengan ketentuan Pasal 15 ayat (1) Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2004 tentang Kekuasaan Kehakiman sebagai implementasi dari Pasal 24A ayat (5) UUD 1945. Di samping itu, frasa yang berbunyi "diatur dengan undang-undang" yang tersebut dalam Pasal 24A ayat (5) UUD 1945 juga berarti bahwa susunan, kedudukan, keanggotaan, dan hukum acara Mahkamah Agung serta badan peradilan di bawahnya itu tidak boleh diatur dengan bentuk peraturan perundang- undangan lain selain undang-undang. Pengadilan Tipikor sebagaimana dimaksud oleh Pasal 53 UU KPK tersebut, menurut Pasal 54 ayat (1) UU KPK, berada di lingkungan Peradilan Umum. Pengadilan Tipikor oleh pembentuk undang-undang dimaksudkan sebagai pengadilan khusus, meskipun tidak secara eksplisit disebutkan dalam UU KPK. Penggolongan Pengadilan Tipikor sebagai pengadilan khusus hanya atas dasar kriteria bahwa Pengadilan Tipikor secara khusus menangani perkara tindak pidana korupsi yang penuntutannya dilakukan oleh KPK, ditambah dengan beberapa ciri lain yaitu susunan majelis hakim terdiri atas dua orang hakim peradilan umum dan tiga orang hakim ad hoc, yang harus menyelesaikan perkara tindak pidana korupsi 161
tersebut dalam jangka waktu 90 (sembilan puluh) hari kerja terhitung sejak perkara dilimpahkan [Pasal 58 ayat (1) UU KPK]. Dengan kriteria kekhususan demikian, terdapat dua pengadilan yang berbeda dalam lingkungan peradilan yang sama. Kenyataan yang terjadi dalam praktik di pengadilan umum dan Pengadilan Tipikor selama ini, menunjukkan bukti adanya standar ganda dalam upaya pemberantasan korupsi melalui kedua mekanisme peradilan yang berbeda. Dilihat dari aspek yang dipertimbangkan di atas, Pasal 53 UU KPK yang melahirkan dua lembaga jelas bertentangan dengan UUD 1945. Akan tetapi pembentukan Pengadilan Tipikor dalam UU KPK dan bukan dengan undang-undang yang tersendiri, meskipun dari segi teknik perundang-undangan kurang sempurna, namun tidak serta merta bertentangan dengan UUD 1945 asalkan norma yang diatur di dalamnya secara substansial tidak bertentangan dengan UUD 1945 dan implikasinya tidak mengakibatkan timbulnya hal-hal yang bertentangan dengan UUD 1945. Dengan demikian Pasal 53 UU KPK telah ternyata bertentangan dengan Pasal 24 ayat (1) dan (2), Pasal 24A ayat (5), serta Pasal 28D ayat (1) UUD 1945. Terhadap permohonan Pemohon yang mengaitkan Pasal 53 dengan Pasal 1 angka 3 UU KPK, yang rumusannya telah dikutip di atas, bertentangan dengan UUD 1945, Mahkamah berpendapat bahwa dalil Pemohon dimaksud tidak beralasan. Pasal 1 angka 3 UU KPK hanyalah memuat pengertian tentang pemberantasan tindak pidana korupsi yang mencakup baik segi- segi preventif maupun represif. Berdasarkan pertimbangan-pertimbangan tersebut, meskipun seorang Hakim Konstitusi berpendirian lain, Mahkamah berpendapat bahwa dalil para Pemohon menyangkut inkonstitusionalitas Pasal 1 angka 3 UU KPK adalah tidak beralasan. Terhadap dalil Pemohon III bahwa Pasal 72 UU KPK yang berbunyi, "Undang-Undang ini mulai berlaku pada tanggal diundangkan" melanggar hak atas kepastian hukum sebagaimana diatur dalam Pasal 28D Ayat (1) UUD 1945, Mahkamah berpendapat bahwa ketentuan Pasal 72 UU KPK adalah ketentuan penutup yang memang harus ada dalam setiap undang-undang. Jika pasal tersebut tidak ada justru tidak ada kepastian hukum. Sebab kita menjadi tidak tahu kapan undang-undang tersebut (UU KPK) mulai berlaku. Dengan demikian permohonan Pemohon sepanjang mengenai Pasal 72 UU KPK tidak beralasan. 162
Mahkamah berpendapat permohonan Pemohon, kecuali sepanjang mengenai Pasal 53 UU KPK yang menyangkut Pengadilan Tipikor, tidak ternyata beralasan untuk dikabulkan. Sedangkan ketentuan Pasal 53 UU KPK tersebut telah nyata bertentangan dengan UUD 1945. Namun, sebelum menentukan akibat hukum atas kekuatan hukum mengikat Pasal 53 tersebut, Mahkamah mempertimbangkan hal-hal berikut: 1. Akibat hukum atas kekuatan mengikat Pasal 53 UU KPK tersebut harus cukup mempertimbangkan agar proses peradilan Tipikor atas pemeriksaan perkara yang sedang ditangani tidak terganggu atau tidak macet, apa lagi menimbulkan kekacauan hukum; 2. Putusan yang diambil oleh Mahkamah jangan sampai menyebabkan timbulnya ketidakpastian hukum (rechtsonzekerheid) yang dapat mengakibatkan kekacauan dalam penanganan atau pemberantasan tindak pidana korupsi; 3. Putusan Mahkamah tersebut jangan sampai pula menimbulkan implikasi melemahnya semangat (disinsentive) pemberantasan korupsi yang telah menjadi musuh bersama bangsa dan masyarakat Indonesia; 4. Untuk melakukan penyempurnaan UU KPK dan penataan kelembagaan pengadilan khusus yang diperlukan untuk itu, tidak dapat diselesaikan seketika sehingga dibutuhkan waktu yang cukup. Apabila Pasal 53 UU KPK yang telah dinyatakan bertentangan dengan UUD 1945 pada saat yang sama juga dinyatakan tidak lagi mempunyai kekuatan hukum mengikat, maka pemeriksaan tindak pidana korupsi oleh KPK dan Pengadilan Tipikor yang sedang berjalan menjadi terganggu atau terhambat karena kehilangan dasar hukum. Hal demikian dapat menyebabkan proses pemberantasan tindak pidana korupsi mengalami kekacauan dan menimbulkan ketidakpastian hukum yang tidak dikehendaki oleh UUD 1945. Oleh karena itu, Mahkamah harus mempertimbangkan perlunya menyediakan waktu bagi proses peralihan yang mulus (smooth transition) untuk terbentuknya aturan yang baru. 163
Menimbang bahwa Mahkamah memandang tindak pidana korupsi yang telah merugikan hak asasi sosial dan ekonomi masyarakat Indonesia adalah kejahatan yang luar biasa dan musuh bersama (common enemy) masyarakat dan bangsa Indonesia secara keseluruhan. Oleh karena itu, tujuan perlindungan hak asasi yang hendak dicapai melalui pengujian ketentuan dimaksud di depan Mahkamah dipandang skalanya lebih kecil dibanding dengan perlindungan hak asasi ekonomi dan sosial rakyat banyak yang dirugikan oleh tindak pidana korupsi. Dengan memperhatikan keadaan objektif di atas, meskipun telah nyata Pasal 53 UU KPK bertentangan dengan UUD 1945, namun diberikan pembatasan akibat hukum yang dilakukan dengan menangguhkan tidak mengikatnya Pasal 53 UU KPK dengan memberi waktu yang cukup bagi pembuat undang-undang untuk melakukan perbaikan agar sesuai dengan UUD 1945. Hal demikian juga sekaligus dimaksudkan agar pembuat undang-undang secara keseluruhan memperkuat dasar-dasar konstitusional yang diperlukan bagi keberadaan KPK dan upaya pemberantasan tindak pidana korupsi. Untuk menyelesaikan kedua hal tersebut, beserta penataan kelembagaannya, Mahkamah berpendapat diperlukan jangka waktu paling lama tiga tahun. Apabila dalam jangka waktu tiga tahun tidak dapat dipenuhi oleh pembuat undang-undang, maka ketentuan Pasal 53 UU KPK dengan sendirinya, demi hukum (van rechtswege), tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat lagi. Sebelum terbentuknya DPR dan Pemerintahan baru hasil Pemilu 2009, perbaikan undang- undang dimaksud sudah harus diselesaikan dengan sebaik-baiknya guna memperkuat basis konstitusional upaya pemberantasan tindak pidana korupsi. Apabila pada saat jatuh tempo tiga tahun sejak putusan ini diucapkan tidak dilakukan penyelarasan UU KPK terhadap UUD 1945 khususnya tentang pembentukan Pengadilan Tipikor dengan undang-undang tersendiri, maka seluruh penanganan perkara tindak pidana korupsi menjadi wewenang pengadilan dalam lingkungan Peradilan Umum. Berdasarkan seluruh uraian pertimbangan hukum, Mahkamah berpendapat bahwa permohonan para Pemohon dapat dikabulkan sebagian sepanjang menyangkut substansi Pasal 53 UU KPK dan menolak permohonan selebihnya. Oleh karena itu, Mahkamah menyatakan 164
Pasal 53 Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2002 tentang Komisi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi bertentangan dengan UUD 1945 dan tetap mempunyai kekuatan hukum mengikat sampai diadakan perubahan paling lambat 3 (tiga) tahun terhitung sejak putusan ini diucapkan. Mahkamah juga menyatakan bahwa permohonan Pemohon II ditolak untuk selebihnya, menyatakan permohonan Pemohon I ditolak untuk seluruhnya, menyatakan permohonan Pemohon III ditolak untuk seluruhnya. Selanjutnya, Mahkamah memerintahkan pemuatan Putusan Nomor 012-016-019/PUU-VI/2006 dalam Berita Negara Republik Indonesia. Pendapat Berbeda: Pasal 53 UU KPK menunjukkan bahwa pembentukan Pengadilan Tindak Pidana Korupsi (selanjutnya disebut Pengadilan Tipikor) tidak diatur dengan undang-undang tersendiri, sebagaimana dimaksud pada Pasal 24 ayat (2) UUD 1945. Oleh karena pembentukan Pengadilan Tipikor dicantelkan belaka pada UU KPK, tidak diatur dengan undang-undang tersendiri, sebagaimana lazimnya dengan undang-undang pembentukan badan pengadilan, incasu pengadilan khusus, maka pembentukan Pengadilan Tipikor hanya diatur dalam undang- undang (in de wet geregeld), tidak ternyata diatur dengan undang-undang (bij de wet geregeld). Het is niet geregeld bij de wet. Dalam pada itu, tatkala sesuatu "diatur dengan undang-undang (bij de wet geregeld)", maka sifatnya imperatif, merupakan perintah konstitusi bahwasanya hal sesuatu tersebut hanya dapat secara khusus diatur dengan undang-undang tersendiri. Manakala hal sesuatu tersebut tidak ternyata diatur dengan undang-undang (niet geregeld bij de wet) maka dinyatakan inkonstitusional. UUD 1945 mensyaratkan bahwa pembentukan semua badan peradilan, incasu pengadilan khusus, harus diatur dengan undang-undang (bij de wet geregeld). Maka hal pembentukan Pengadilan Tipikor selaku pengadilan khusus dalam lingkungan Peradilan Umum, sebagaimana dimaksud pada Pasal 53 UU KPK adalah inkonstitusional, bertentangan dengan Pasal 24A ayat 165
(5) UUD 1945. Putusan Mahkamah berkekuatan mengikat secara ex nunc (van nu af, slechts voor de toekomst van kracht), tidak berdaya surut dalam makna ex tunc (van toen af). Hal itu juga ditegaskan dalam Pasal 47 dan Pasal 57 ayat (2) UU MK. Putusan Mahkamah berkekuatan hukum mengikat (in kracht van gewijsde) sejak diucapkan, serta tidak ada lagi upaya hukum yang dapat diajukan terhadap putusan tersebut. Daya tidak mengikat (not legally binding) putusan dimaksud bersamaan (samen val van momentum) dengan pengucapan putusan. Akibat hukum (rechtsgevolg) dari putusan Mahkamah bermula sejak diucapkan dan keberlakuan suatu norma materi, muatan ayat, pasal, dan/atau bagian undang-undang yang telah dinyatakan tidak mengikat secara hukum oleh Mahkamah, tidaklah boleh lagi direntang ulur ke depan. Korupsi yang kini melanda negeri ini tetap harus diberantas. Daar moet een eind aankomen! Ke depan, harus segera dibentuk Pengadilan Tipikor menurut due process of law yang benar, berdasarkan konstitusi. Penegakan hukum materil (materiele recht) harus ditegakkan oleh hukum formal (formeele recht) yang benar dan berdaya efektif. Masalahnya tidak lagi bersahaja, tatkala tindak pidana korupsi ditegakkan melalui hukum formal yang bercacat hukum (juridische gebreken) secara konstitusional. Permohonan Pengujian terhadap Pasal 53 UU KPK yang dipandang bertentangan dengan UUD 1945 seyogianya dikabulkan, dan tidak lagi mempunyai kekuatan mengikat sejak diputuskan. 7. Pengujian UU Pengadilan HAM 21 Pebruari 2008 MK menyatakan pembentukan Pengadilan HAM ad-hoc tidak boleh didasarkan atas dugaan DPR, akan tetapi juga mempertimbangan penyelidikan dan penyidikan lembaga yang berkompeten. Dalam perkara No. 18/PUU-V/2007 inti pertimbangan MK sebagai berikut: 166
Dalam pertimbangan hukumnya, MK menyatakan bahwa Pengadilan HAM sebagai pengadilan khusus di lingkungan peradilan umum telah dibentuk dengan UU Pengadilan HAM. Pembentukan Pengadilan HAM ad hoc merupakan kekhususan dari Pengadilan HAM tidak bertentangan dengan Pasal 24 ayat (5) UUD 1945 karena keberadaan Pengadilan HAM ad hoc merupakan bagian yang tidak terpisahkan dari ruang lingkup Pengadilan HAM yang diatur dalam BAB VIII UU Pengadilan HAM, sehingga keberadaan lembaga Pengadilan HAM ad hoc dengan Keputusan Presiden (Keppres) tidak bertentangan dengan Pasal 24A ayat (5) UUD 1945. Selanjutnya, MK menyatakan bahwa untuk menentukan perlu tidaknya pembentukan Pengadilan HAM ad hoc atas suatu kasus tertentu menurut locus dan tempus delicti memerlukan keterlibatan institusi politik yang mencerminkan representasi rakyat yaitu DPR. Namun, DPR tidak akan serta merta menduga sendiri tanpa memperoleh hasil penyelidikan dan penyidikan terlebih dahulu dari institusi yang berwenang, yaitu Komnas HAM sebagai penyelidik dan Kejaksaan Agung sebagai penyidik sesuai ketentuan Undang-Undang Nomor 26 Tahun 2003, sehingga kata "dugaan" dalam Penjelasan Pasal 43 ayat (2) UU Pengadilan HAM dapat menimbulkan ketidakpastian hukum (rechtsonzekerheid). Dalam putusannya, Mahkamah menyatakan bahwa permohonan Pemohon dikabulkan sebagian, yakni Penjelasan Pasal 43 ayat (2) UU Pengadilan HAM, sepanjang mengenai kata "dugaan" yang bertentangan dengan UUD 1945 dan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat. Mahkamah juga menyatakan bahwa permohonan Pemohon untuk selebihnya ditolak, yakni Pasal 43 ayat (2) UU Pengadilan HAM. Selanjutnya, Mahkamah memerintahkan pemuatan Putusan Nomor 18/PUU-V/2007 ini dalam Berita Negara Republik Indonesia. Pendapat Berbeda: Satu orang Hakim Konstitusi mempunyai pendapat berbeda (dissenting opinion) sebagai berikut: 167
Permohonan Pemohon sepanjang menyangkut Pasal 43 ayat (2) UU Pengadilan HAM harus dinyatakan ditolak, bahwa meskipun Pengadilan HAM ad hoc merupakan penyelesaian persoalan transitional justice sehingga berbeda pembentukannya dengan pengadilan lain dan merupakan keputusan politik, namun dengan pertimbangan dan kehati-hatian yang mendalam, sebagaimana terdapat dalam Putusan Nomor 065/PUU-II/2004. Selain itu, Penjelasan Pasal 43 ayat (2) UU Pengadilan HAM harus dinyatakan ditolak dengan konstitusional bersyarat (conditionally constitutional) bahwa keputusan DPR untuk mengusulkan pembentukan Pengadilan HAM ad hoc kepada Presiden diambil setelah terlebih dahulu ada hasil penyelidikan yang dilakukan oleh suatu institusi independen yang khusus dibentuk dan diberi kewenangan untuk melakukan penyelidikan terhadap dugaan telah terjadinya pelanggaran hak asasi manusia yang berat sebelum berlakunya UU Pengadilan HAM yang locus maupun tempus delicti ditentukan secara jelas. 25 Maret 2008 MK menyatakan pemberian perpanjangan hak-hak atas tanah (Hak Guna Usaha, Hak Guna Bangunan dan Hak Pakai) sekaligus di muka telah mengurangi dan bahkan melemahkan kedaulatan rakyat di bidang ekonomi, sehingga MK menyatakan sebagian Pasal 22 ayat (1) UU No. 25 Tahun 2007 tentang Penanaman Modal bertentangan dengan UUD 1945. Dalam perkara No. 21-22/PUU-V/2007 dengan Pemohon PBHI dkk (Pemohon I) dan Daipin (Pemohon II) MK dalam pertimbangan hukum ringkasannya sebagai berikut: Beberapa ketentuan dalam UU Penanaman Modal yang didalilkan Pemohon bertentangan dengan UUD 1945 adalah : 1. Pasal 1 Ayat (1) mengenai pengertian penanaman modal. 2. Penjelasan Pasal 3 Ayat (1) huruf d mengenai "asas perlakuan yang sama dan tidak membedakan asal negara". 3. Pasal 4 Ayat (2) huruf a mengenai perlakuan sama bagi bagi penanam modal dalam negeri dan penanam modal asing dengan tetap memperhatikan kepentingan nasional. 168
4. Pasal 8 Ayat (1) dan Ayat (3) mengenai pengalihan aset penanam modal; dan hak penanam modal untuk melakukan transfer dan repatriasi dalam valuta asing. 5. Pasal 12 Ayat (1) dan Ayat (3) mengenai bidang/jenis usaha yang terbuka bagi kegiatan penanaman modal; dan penetapan oleh pemerintah berkaitan dengan bidang usaha yang tertutup untuk penanaman modal, baik asing maupun dalam negeri. 6. Pasal 21 mengenai kemudahan pelayanan dan/atau perizinan yang diberikan pemerintah kepada perusahaan penanaman modal. 7. Pasal 22 Ayat (1) dan Ayat (2) mengenai perpanjangan atau pembaruan perizinan hak atas; dan syarat pemberian dan perpanjangan hak atas tanah. Mahkamah Konstitusi berpendapat bahwa seluruh ketentuan (lima ayat) dalam Pasal 33 UUD 1945 harus dipahami sebagai kesatuan yang bulat dan dengan semangat untuk senantiasa menjadikan UUD 1945 sebagai konstitusi yang hidup (living constitution). Pasal 33 UUD 1945 bertujuan mewujudkan perekonomian nasional yang memberikan kemakmuran yang sebesar- besarnya kepada rakyat. Perekonomian nasional, yang berupa usaha bersama yang berasaskan kekeluargaan itu, tidak dapat diartikan lain selain sebagai bagian dari tugas Pemerintah Negara Indonesia untuk memajukan kesejahteraan umum. Dalam kerangka pikir itu pula makna "sebesar-besar kemakmuran rakyat" dalam Pasal 33 UUD 1945 itu harus dipahami, bukan semata-mata pada bentuk. Hanya dengan pemahaman demikian pula dapat diterima jalan pikiran pembentuk undang-undang bahwa terhadap bidang-bidang dan/atau cabang-cabang produksi tertentu memang diperlukan penguasaan oleh negara. Dengan penegasan tersebut di atas, maka tiga hal berikut menjadi jelas. 1. Hak menguasai yang diberikan oleh UUD 1945 kepada negara bukanlah demi negara itu sendiri. Melainkan dipergunakan bagi sebesar-besar kemakmuran rakyat. 169
2. Bagi orang perorangan pemegang hak atas tanah, termasuk badan hukum, penegasan tersebut memberi kepastian bahwa dalam hak atas tanah yang dipunyainya itu melekat pula pembatasan-pembatasan yang lahir dari adanya hak penguasaan oleh negara. 3. Bagi pihak-pihak lain yang bukan pemegang hak atas tanah juga diperoleh kepastian bahwa mereka tidak serta-merta dapat meminta negara untuk melakukan tindakan penguasaan atas tanah yang terhadap tanah itu sudah melekat suatu hak tertentu. Terkait dengan permohonan, terhadap Pasal 1 angka 1 UU Penanaman Modal, Mahkamah tidak menemukan adanya persoalan inkonstitusionalitas di dalam rumusan norma. Terhadap Pasal 4 Ayat (2), Mahkamah berpendapat bahwa negara masih memegang kendali atas kegiatan penanaman modal. Terhadap Penjelasan Pasal 3 Ayat (1) UU Penanaman Modal, Mahkamah berpendapat bahwa tidak ada hubungannya dengan prinsip penguasaan oleh negara. Terhadap Pasal 8 Ayat (1) UU Penanaman Modal, Mahkamah berpendapat bahwa aset adalah bagian dari harta benda yang setiap orang berhak memilikinya dan negara wajib melindunginya. Hal ini tercantum dalam Pasal 28G Ayat (1) UUD 1945. Dengan berdasar pada ketentuan Pasal 28J Ayat (2) UUD 1945, Pasal 8 Ayat (1) UU Penanaman Modal adalah konstitusional sepanjang dipenuhi salah satu dari dua syarat bagi pembatasan itu. Dua syarat tersebut adalah: 1. Bahwa pembatasan, termasuk larangan, dilakukan semata-mata untuk menjamin pengakuan serta penghormatan atas hak dan kebebasan orang lain. 2. Bahwa pembatasan, termasuk larangan, dilakukan untuk memenuhi tuntutan yang adil sesuai dengan pertimbangan moral, nilai-nilai agama, keamanan, dan ketertiban umum dalam suatu masyarakat demokratis. Mengenai Pasal 8 Ayat (1) dan Ayat (3) UU Penanaman Modal, Mahkamah berpendapat bahwa baik ketentuan tentang pengalihan aset, sebagaimana diatur dalam Pasal 8 Ayat (1) UU Penanaman Modal, maupun ketentuan tentang hak untuk melakukan transfer dan repatriasi 170
dalam valuta asing, sebagaimana diatur dalam Pasal 8 Ayat (3) UU Penanaman Modal, adalah ketentuan yang umum berlaku dalam bidang moneter. Sehingga ketentuan yang mengatur tentang hak penanam modal untuk melakukan transfer dan/atau repatriasi ini justru menegaskan adanya kepastian hukum itu. Sementara Pemohon mendalikan Pasal 8 Ayat (3) UU Penanaman Modal menimbulkan ketidakpastian hukum. Terhadap dalil Pemohon bahwa Pasal 12 Ayat (1) dan Ayat (2) UU Penanaman Modal bertentangan dengan Pasal 33 Ayat (2) dan Ayat (3) UUD 1945, Mahkamah berpendapat perlu diperjelas beberapa pengertian. Pengertian yang perlu diperjelas adalah frasa "dikuasai oleh negara"; perihal bidang-bidang di mana ketentuan "dikuasai oleh negara" itu berlaku; perihal jawaban atas pertanyaan "apakah terhadap bidang-bidang di mana prinsip penguasaan oleh negara itu berlaku sama artinya dengan menyatakan bahwa bidang-bidang itu tertutup bagi penanaman modal, baik asing maupun dalam negeri"; dan perihal bagaimana UUD 1945 menentukan pengaturan lebih lanjut mengenai penguasaan oleh negara. Frasa "dikuasai oleh negara" mengandung pengertian bahwa rakyat secara kolektif dikonstruksikan oleh UUD 1945 memberikan mandat kepada negara untuk mengadakan kebijakan (beleid) dan tindakan pengurusan (bestuursdaad), pengaturan (regelendaad), pengelolaan (beheersdaad), dan pengawasan (toezichthoudensdaad) untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat. Jika penguasaan oleh negara dihubungkan dengan isu konstitusional dari pertanyaan a quo, menjadi teranglah bahwa konstitusionalitas Pasal 12 Ayat (1) UU Penanaman Modal bukanlah seluruhnya bergantung pada persoalan dinyatakan terbuka atau tertutupnya suatu bidang usaha bagi penanaman modal melainkan pada persoalan yang jauh lebih mendasar yaitu apakah negara akan mampu melaksanakan tindakan pengurusan (bestuursdaad), pengaturan (regelendaad), pengelolaan (beheersdaad), dan pengawasan (toezichthoudensdaad) jika 171
terhadap suatu bidang usaha dinyatakan terbuka bagi penanaman modal sehingga tujuan sebesar-besar kemakmuran rakyat itu tetap terjamin. Apabila terdapat keraguan akan kemampuan negara untuk melaksanakan keempat unsur yang melekat dalam pengertian "dikuasai oleh negara" itu yang mengakibatkan terancamnya tujuan sebesar-besar kemakmuran rakyat, maka adalah tepat jika terhadap bidang-bidang usaha tersebut dinyatakan sebagai bidang-bidang yang tertutup bagi penanaman modal, baik asing maupun dalam negeri. Pasal 12 UU Penanaman Modal jika ditafsirkan, salah satunya adalah bahwa bentuk peraturan perundang-undangan yang digunakan untuk mengatur bidang usaha yang terbuka maupun tertutup adalah Peraturan Presiden. Dengan penafsiran sistematis demikian, jelaslah bahwa selain bidang-bidang usaha yang oleh undang-undang telah secara eksplisit dinyatakan tertutup bagi penanaman modal asing, Presiden masih diperbolehkan menambahkan bidang usaha lain sebagai bidang usaha yang tertutup baik bagi penanaman modal asing maupun penanaman modal dalam negeri, jika terdapat suatu kepentingan nasional yang menuntut dilakukannya tindakan demikian (kesehatan, moral, kebudayaan, lingkungan hidup, pertahanan dan keamanan nasional, atau kepentingan nasional lainnya). Frasa "berdasarkan undang-undang" dalam Pasal 12 Ayat (2) huruf b UU Penanaman Modal disamakan pengertiannya dengan "oleh undang-undang". Penyamaan ini untuk mencegah timbulnya disharmoni antarsesama undang-undang. Pasal 39 UU Penanaman Modal menyatakan, "Semua ketentuan peraturan perundang- undangan yang berkaitan secara langsung dengan penanaman modal wajib mendasarkan dan menyesuaikan pengaturannya pada Undang-Undang ini". Ketentuan ini sangat jangkauannya yaitu dikenakan kepada "Semua ketentuan" yang berarti diberlakukan terhadap luas 172
semua jenis "peraturan perundang-undangan". Padahal, jenis peraturan perundang-undangan menurut Pasal 7 Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2003 tentang Pembuatan Peraturan Perundang-undangan meliputi: (a) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia 1945, (b) Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang, (c) Peraturan Pemerintah, (d) Peraturan Presiden, (e) Peraturan Daerah. Kata "mendasarkan" berarti merujuk pada peraturan perundang-undangan yang akan dibentuk pada masa yang akan datang. Sehingga, penafsiran yang timbul adalah bahwa peraturan perundang-undangan yang akan dibentuk di masa yang akan datang, sepanjang berkait langsung dengan penanaman modal, wajib mengacu pada undang-undang a quo. Undang-undang ini berusaha menerapkan asas yang terbalik, yaitu undang-undang yang lama mengesampingkan undang-undang yang baru (lex priore derogat legi posteriori). Dalam hal ini, Mahkamah berpendapat bahwa ketentuan demikian bertentangan dengan asas-asas hukum yang telah lazim berlaku bagi setiap negara hukum, terutama asas bahwa undang-undang yang lahir kemudian mengesampingkan undang-undang yang lahir lebih dahulu (lex posteriore derogat legi priori). Kata "menyesuaikan" merujuk pada peraturan perundang-undangan yang telah ada. Sehingga, penafsiran yang timbul adalah bahwa semua peraturan perundang-undangan yang telah ada, sepanjang berkait langsung dengan penanaman modal, wajib menyesuaikan pengaturannya dengan undang-undang a quo. Terhadap hal tersebut Mahkamah berpendapat bahwa kata-kata "peraturan perundang- undangan" dalam Pasal 39 a quo harus diartikan peraturan perundang-undangan di bawah 173
undang-undang dan/atau jikalaupun yang dimaksud "peraturan perundang-undangan" itu termasuk juga undang-undang, hal itu harus dibatasi yaitu: a) sepanjang substansi atau materi muatan yang diatur dalam undang-undang lain itu, baik undang-undang yang telah ada maupun yang akan dibentuk pada masa yang akan datang, tidak mengatur substansi atau materi muatan yang dimaksud oleh Pasal 12 Ayat (2) huruf b undang-undang a quo; b) sepanjang substansi atau materi muatan yang diatur dalam undang-undang lain itu, baik undang-undang yang telah ada maupun yang mungkin dibentuk di masa yang akan datang, tidak mengatur substansi atau materi muatan yang mengharuskan adanya hak penguasaan oleh negara sebagaimana dimaksud Pasal 33 Ayat (2) dan Ayat (3) UUD 1945 dan/atau undang-undang tersebut bukan merupakan lex specialis dari UU Penanaman Modal. Dengan pemahaman terhadap Pasal 39 demikian maka tidak timbul keragu-raguan mengenai konstitusionalitas Pasal 12 secara keseluruhan maupun khususnya Pasal 12 Ayat (2) UU Penanaman Modal. Dengan demikian, apabila terdapat keragu-raguan mengenai penafsiran terhadap konstitusionalitas Pasal 39 UU Penanaman Modal, maka yang berlaku adalah penafsiran Mahkamah sebagaimana diuraikan di atas. Berdasarkan seluruh pertimbangan di atas maka terhadap dalil Pemohon tentang inkonstitusionalnya Pasal 12 Ayat (1) dan Ayat (3) UU Penanaman Modal tidak beralasan, dengan syarat sepanjang kata-kata "berdasarkan undang-undang" dalam Pasal 12 Ayat (2) huruf b UU Penanaman Modal dipahami sama pengertiannya dengan "oleh undang-undang", sehingga Pasal 12 Ayat (2) huruf b UU Penanaman Modal adalah konstitusional bersyarat (conditionally constitutional). Jika di kemudian hari syarat dimaksud tidak dipenuhi, sesuai dengan ketentuan Pasal 42 Ayat (2) Peraturan Mahkamah Konstitusi (PMK) Nomor 06/PMK/2005, maka Pasal 12 Ayat (2) huruf b UU Penanaman Modal dapat diuji kembali karena terdapat syarat-syarat konstitusionalitas yang berbeda. 174
Jika yang menjadi kekhawatiran, sebagaimana tersirat dalam dalil Pemohon II tersebut, bahwa undang-undang a quo, khususnya Pasal 21, akan menjadikan penanam modal (termasuk penanam modal dalam negeri) sebagai imperialis baru dan meniadakan perlindungan terhadap rakyat yang bergerak di sektor riil, yang diistilahkan Pemohon sebagai "kelompok marjinal", maka sejumlah ketentuan yang tersebar dalam undang-undang a quo sesungguhnya justru memberikan perlindungan dimaksud. Ketentuan-ketentuan tersebut terdiri dari Pasal 4 Ayat (2) huruf c; Pasal 10 Ayat (1), Ayat (3), dan Ayat (4); Pasal 12 Ayat (5); Pasal 13; dan Pasal 16 huruf e UU Penanaman Modal. Berdasarkan pertimbangan-pertimbangan di atas, Mahkamah berpendapat dalil mengenai inkonstitusionalitas Pasal 21 UU Penanaman Modal adalah tidak beralasan. Pemohon juga mendalilkan bahwa terdapat pertentangan antara Pasal 22 Ayat (1) huruf a, b, dan c UU Penanaman Modal dengan Pasal 33 Ayat (2) dan Ayat (3) UUD 1945; pertentangan antara Pasal 22 Ayat (1) huruf a, b, dan c UU Penanaman Modal dengan Pasal 28C Ayat (1) UUD 1945; pertentangan antara Pasal 22 Ayat (1) dan Ayat (2) UU Penanaman dengan Pasal 1 Ayat (3) dan Pasal 33 Ayat (1), Ayat (2), dan Ayat (3) UUD 1945. Masalah yang selanjutnya harus dipertimbangkan oleh Mahkamah dalam menguji konstitusionalitas Pasal 22, khususnya Ayat (1) dan Ayat (2) UU Penanaman Modal adalah: a) apakah pemberian hak-hak atas tanah yang dapat diperpanjang di muka, sekaligus sebagai fasilitas kepada perusahaan penanaman modal, sebagaimana dirumuskan dalam Pasal 22 Ayat (1) dan Ayat (2) bertentangan dengan pengertian "dikuasai oleh negara" yang dimaksud Pasal 33 Ayat (3) UUD 1945; b) apakah pemberian hak-hak atas tanah yang dapat diperpanjang di muka, sekaligus sebagai fasilitas kepada perusahaan penanaman modal, sebagaimana dirumuskan dalam Pasal 22 Ayat (1) dan Ayat (2) bertentangan dengan demokrasi ekonomi yang dimaksud Pasal 33 Ayat (4) UUD 1945. 175
Terhadap kedua permasalahan tersebut, Mahkamah berpendapat tidak ditemukan adanya korelasi langsung antara fasilitas atau insentif berupa pemberian hak-hak atas tanah (in casu HGU, HGB, dan Hak Pakai) yang dapat diperpanjang di muka sekaligus dengan peningkatan iklim penanaman modal apabila persoalan good governance, kepastian hukum dan keamanan berusaha, serta persoalan ketenagakerjaan tidak mengalami perbaikan. Dengan kata lain, masalah utama menciptakan iklim investasi yang kondusif terletak pada persoalan good governance, kepastian hukum dan keamanan berusaha, serta persoalan ketenagakerjaan. Dengan demikian pemberian fasilitas berupa hak-hak atas tanah demikian an sich tidaklah bertentangan dengan prinsip penguasaan oleh negara. Namun, ketika pemberian hak-hak atas tanah demikian (HGU, HGB, dan Hak Pakai) diberikan dengan perpanjangan di muka sekaligus, Mahkamah berpendapat bahwa hal demikian dapat mengurangi, sekalipun tidak meniadakan, prinsip penguasaan oleh negara. Dalam hal ini berkenaan dengan kewenangan negara untuk melakukan tindakan pengawasan (toezichthoudensdaad) dan pengelolaan (beheersdaad). Alasannya, karena meskipun terdapat ketentuan yang memungkinkan negara, in casu Pemerintah, untuk menghentikan atau membatalkan hak-hak atas tanah dimaksud dengan alasan-alasan sebagaimana ditentukan dalam Pasal 22 Ayat (4) UU Penanaman Modal, namun oleh karena hak-hak atas tanah dimaksud dinyatakan dapat diperpanjang di muka sekaligus, sebagaimana ditentukan dalam Pasal 22 Ayat (1) dan Ayat (2), kewenangan kontrol oleh negara untuk melakukan tindakan pengawasan (toezichthoudensdaad) maupun pengelolaan (beheersdaad) menjadi berkurang atau bahkan terhalang. Bagi Mahkamah, pemberian hak-hak atas tanah yang "dapat diperpanjang di muka sekaligus" dalam rumusan Pasal 22 Ayat (1) dan Ayat (2) maupun kata-kata "sekaligus di muka" dalam Pasal 22 Ayat (4) UU Penanaman Modal telah mengurangi, memperlemah, atau bahkan dalam keadaan tertentu menghilangkan kedaulatan rakyat di bidang ekonomi. 176
Dengan demikian, dalam menilai konstitusionalitas Pasal 22 UU Penanaman Modal di atas, baik dilihat dari sudut pandang prinsip penguasaan oleh negara, yang di dalamnya termasuk perlindungan terhadap kepentingan yang dilindungi oleh konstitusi, maupun dari sudut pandang kedaulatan rakyat di bidang ekonomi, sebagaimana terkandung dalam pengertian Pasal 33 UUD 1945, telah ternyata bahwa pemberian hak-hak atas tanah kepada perusahaan penanaman modal baik HGU, HGB, maupun Hak Pakai yang dapat diperpanjang di muka sekaligus, sebagaimana diatur dalam Pasal 22 UU Penanaman Modal, bertentangan dengan prinsip penguasaan oleh negara maupun kedaulatan rakyat di bidang ekonomi sebagaimana dimaksud oleh Pasal 33 UUD 1945. Dengan dinyatakannya Pasal 22 UU Penanaman Modal bertentangan dengan Pasal 33 UUD 1945, sementara Pasal 22 UU Penanaman Modal tersebut merujuk pada dan berkait dengan Pasal 21 huruf a UU Penanaman Modal, maka sesuai dengan pendirian Mahkamah terhadap Pasal 39 UU Penanaman Modal sebagaimana telah diuraikan di atas, ketentuan yang berlaku terhadap pemberian kemudahan dan/atau pelayanan kepada perusahaan penanaman modal untuk memperoleh hak atas tanah adalah ketentuan yang terdapat dalam peraturan perundang-undangan lainnya sepanjang berkaitan langsung dengan penanaman modal. Khusus mengenai pemberian, perpanjangan, dan pembaruan hak-hak atas tanah (HGU, HGB, dan Hak Pakai) berlaku ketentuan Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-pokok Agraria (Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 104 Tahun 1960, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 2043) dan Peraturan Pemerintah Nomor 40 Tahun 1996 tentang Hak Guna Usaha, Hak Guna Bangunan, dan Hak Pakai Atas Tanah. Dari semua pertimbangan tersebut, Mahkamah memutuskan bahwa: 1. Menyatakan permohonan para Pemohon dikabulkan untuk sebagian; 2. Menyatakan: 177
o Pasal 22 Ayat (1) sepanjang menyangkut kata-kata "di muka sekaligus" dan "berupa: a. Hak Guna Usaha dapat diberikan dengan jumlah 95 (sembilan puluh lima) tahun dengan cara dapat diberikan dan diperpanjang di muka sekaligus selama 60 (enam puluh) tahun dan dapat diperbarui selama 35 (tiga puluh lima) tahun; b. Hak Guna Bangunan dapat diberikan dengan jumlah 80 (delapan puluh) tahun dengan cara dapat diberikan dan diperpanjang di muka sekaligus selama 50 (lima puluh) tahun dan dapat diperbarui selama 30 (tiga puluh) tahun; dan c. Hak Pakai dapat diberikan dengan jumlah 70 (tujuh puluh) tahun dengan cara dapat diberikan dan diperpanjang di muka sekaligus selama 45 (empat puluh lima) tahun dan dapat diperbarui selama 25 (dua puluh lima) tahun"; o Pasal 22 Ayat (2) sepanjang menyangkut kata-kata "di muka sekaligus". o Pasal 22 Ayat (4) sepanjang menyangkut kata-kata "sekaligus di muka"; UU Penanaman Modal bertentangan dengan UUD 1945; 3. Menyatakan: o Pasal 22 Ayat (1) sepanjang menyangkut kata-kata "di muka sekaligus" dan "berupa: a. Hak Guna Usaha dapat diberikan dengan jumlah 95 (sembilan puluh lima) tahun dengan cara dapat diberikan dan diperpanjang di muka sekaligus selama 60 (enam puluh) tahun dan dapat diperbarui selama 35 (tiga puluh lima) tahun; b. Hak Guna Bangunan dapat diberikan dengan jumlah 80 (delapan puluh) tahun dengan cara dapat diberikan dan diperpanjang di muka sekaligus selama 50 (lima puluh) tahun dan dapat diperbarui selama 30 (tiga puluh) tahun; dan c. Hak Pakai dapat diberikan dengan jumlah 70 (tujuh puluh) tahun dengan cara dapat diberikan dan diperpanjang di muka sekaligus selama 45 (empat puluh lima) tahun dan dapat diperbarui selama 25 (dua puluh lima) tahun". o Pasal 22 Ayat (2) sepanjang menyangkut kata-kata "di muka sekaligus"; o Pasal 22 Ayat (4) sepanjang menyangkut kata-kata "sekaligus di muka". Undang-Undang Penanaman Modal tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat, sehingga Pasal 22 Undang-Undang Penanaman Modal menjadi berbunyi: 178
(1) Kemudahan pelayanan dan/atau perizinan hak atas tanah sebagaimana dimaksud dalam Pasal 21 huruf a dapat diberikan dan diperpanjang dan dapat diperbarui kembali atas permohonan penanam modal. (2) Hak atas tanah sebagaimana dimaksud pada Ayat (1) dapat diberikan dan diperpanjang untuk kegiatan penanaman modal, dengan persyaratan antara lain: a. penanaman modal yang dilakukan dalam jangka panjang dan terkait dengan perubahan struktur perekonomian Indonesia yang lebih berdaya saing; b. penanaman modal dengan tingkat risiko penanaman modal yang memerlukan pengembalian modal dalam jangka panjang sesuai dengan jenis kegiatan penanaman modal yang dilakukan; c. penanaman modal yang tidak memerlukan area yang luas; d. penanaman modal dengan menggunakan hak atas tanah negara; dan e. penanaman modal yang tidak mengganggu rasa keadilan masyarakat dan tidak merugikan kepentingan umum. (3) Hak atas tanah dapat diperbarui setelah dilakukan evaluasi bahwa tanahnya masih digunakan dan diusahakan dengan baik sesuai dengan keadaan, sifat, dan tujuan pemberian hak. (4) Pemberian dan perpanjangan hak atas tanah yang diberikan dan yang dapat diperbarui sebagaimana dimaksud pada Ayat (1) dan Ayat (2) dapat dihentikan atau dibatalkan oleh Pemerintah jika perusahaan penanaman modal menelantarkan tanah, merugikan kepentingan umum, menggunakan atau memanfaatkan tanah tidak sesuai dengan maksud dan tujuan pemberian hak atas tanahnya, serta melanggar ketentuan peraturan perundang- undangan di bidang pertanahan. 4. Menyatakan permohonan para Pemohon ditolak untuk selebihnya. 179
Alasan Berbeda (Concurring Opinion) dan Pendapat Berbeda (Dissenting Opinion) Terhadap putusan Mahkamah tersebut di atas, seorang Hakim Konstitusi mempunyai alasan berbeda, dan seorang Hakim Konstitusi mempunyai pendapat berbeda, yang selengkapnya sebagai berikut. Alasan Berbeda (Concurring Opinion) Terdapat dua alasan yang menjadi landasan adanya alasan berbeda (concurring opinion), yaitu: 1. Alasan tidak terdapatnya persoalan inkonstitusionalitas Pasal 12 Ayat (2) huruf b yang dikaitkan dengan Pasal 39 Undang-Undang Penanaman Modal 2. Kata-kata "dapat diperpanjang di muka sekaligus" dianggap telah mengurangi dan melemahkan kedaulatan rakyat jika dihubungkan dengan Pasal 32 Undang-Undang Penanaman Modal yang mengatur Penyelesaian Sengketa Penanaman Modal, khususnya Pasal 32 Ayat (4). Pasal 39 UU Penanaman Modal merupakan pasal pada Ketentuan Penutup UU Penanaman Modal. Ini berarti Pasal 39 Undang-Undang Penanaman Modal merupakan Kaedah Penunjuk (anwijzing regel) yang memberikan arahan bahwa apabila dikemudian hari ada ketentuan peraturan perundangan yang berkaitan secara langsung dengan penanaman modal harus mengacu dan menyesuaikan pada UU Penanaman Modal. Sehingga UU Penanaman Modal merupakan satu-satunya undang-undang yang mengatur penanaman modal di Indonesia. Undang-undang ini berfungsi memberikan kepastian hukum (legal certainty) kepada para Penanam Modal sehingga mereka dapat berbuat sesuai dengan apa yang diharapkan dan apa yang harus mereka perbuat. Keberadaan Pasal 32 UU Penanaman Modal tentang penyelesaian sengketa khususnya Ayat (4) UU Penanaman Modal sama sekali tidak adanya kaitan dengan berkurangnya atau melemahnya kedaulatan rakyat di bidang ekonomi. 180
Pendapat Berbeda (Dissenting Opinion): Undang-Undang Penanaman Modal yang baru sebagai mana termuat dalam Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2007 menggambarkan kebijakan baru, yang amat reseptif terhadap kekuatan global investor asing. Tampak adanya satu sikap dalam kebijakan yang diambil bahwa untuk meningkatkan competitiveness Indonesia adalah dengan membuka seluas-luasnya pintu investasi berdasarkan prinsip equal treatment secara sama sebangun dengan national treatment terhadap modal dalam negeri dari bangsa dan rakyat Indonesia sebagai pemilik kolektif bumi, air dengan segala isi yang terdapat di dalam bumi Indonesia tersebut. Perlakuan yang sama dalam realitas akan dimaknai sebagai keadilan, jika di implementasikan dalam satu formula bahwa yang sama akan diperlakukan sama, sedang yang tidak sama diperlakukan tidak sama. Memperlakukan yang tidak sama secara sama, akan melahirkan ketidakadilan, yang secara jelas bertentangan dengan konstitusi. Perlakuan yang sama antara investor asing dengan investor dalam negeri mengakibatkan modal asing yang melakukan investasi di Indonesia memiliki hak yang sama dengan pemodal dalam negeri. Jikalau pembuat undang-undang konsisten bahwa perlakuan sama harus diterapkan, maka tentu saja pembedaan forum penyelesaian sengketa penanaman modal antara Pemerintah Indonesia dengan penanam modal dalam negeri harusnya tidak berbeda dengan forum penyelesaian sengketa bagi penanam modal asing, sebagaimana termuat dalam Pasal 32 Ayat (4) UU a quo, apalagi hal itu memang merupakan domain klausul kontrak sebagai praktik yang diterima secara universal sebagai alternative dispute resolution yang umum. 181
Jikalau bumi, air dan segala isinya dikuasai negara dalam konsepsi pemilikan kolektif bangsa untuk kesejahteraan seluruh rakyat, maka menjadi tidak rasional dan logis jikalau rakyat Indonesia sebagai pemilik kolektif bumi, air dan segala kekayaannya, diperlakukan sama dalam fasilitas perolehan hak atas tanah dalam penanaman modal. UU Penanaman Modal yang merupakan tindakan negara berdaulat justru telah mengurangi kedaulatannya sendiri dengan mengikatkan dirinya pada komitmen national-treatment dan non-discrimination dalam bidang investasi, termasuk yang menyangkut pengelolaan sumber daya alam dan cabang-cabang produksi yang menguasai hajat hidup orang banyak, secara liberal. Pelimpahan wewenang untuk mengatur kriteria bidang usaha tertutup dan terbuka kepada Presiden, menunjukkan bahwa penguasaan negara yang diperintahkan UUD 1945, telah diliberalisasi secara besar-besaran menyimpang dari amanat konstitusi. Karena itu, seyogianya Mahkamah bersikap lebih jauh lagi, yaitu dengan mengabulkan juga permohonan Pemohon lainnya dengan menyatakan: 1. Pasal 4 Ayat (2) huruf a, dan 2. Pasal 12 Ayat (3) dan (4). juga bertentangan dengan UUD 1945, dan seyogianya harus pula dinyatakan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat. 30 April 2008 MK dalam putusannya menyatakan Lembaga Sensor Film (LSF) dalam ketentuan UU No.8 Tahun 1992 tentang Perfilman tidak bertentangan dengan UUD 1945. Meskipun demikian, MK dalam pertimbangannya menyatakan keberadaan dan fungsi LSF konstitusional bersyarat (conditionally constitutional) sepanjang punya semangat baru yang menjunjung tinggi demokrasi dan HAM. 182
Perkara No 29/PUU-V/2007 pada intinya pertimbangannya sebagai berikut: Dalam pertimbangan hukumnya, MK menyatakan bahwa ketentuan tentang HAM dijamin dalam Konstitusi Indonesia secara lebih rinci dalam Bab XA dari Pasal 28A sampai dengan Pasal 28J UUD 1945. Meskipun HAM bersifat fundamental dan universal, namun dalam penerapannya tidaklah bersifat absolut, melainkan dalam hal-hal tertentu dapat dibatasi oleh negara dalam Pasal 28J UUD 1945. Negara dapat membatasi hak dan kebebasan seseorang dengan undang-undang, atas dasar pertimbangan moral, nilai-nilai agama, keamanan, dan ketertiban umum dalam suatu masyarakat demokratis, termasuk terhadap hak atas kebebasan informasi dan kebebasan berekspresi. Selanjutnya, MK menyatakan bahwa penafsiran mengenai sensor di berbagai negara sangat ditentukan oleh ideologi dan kultur yang dianut oleh suatu negara. Penafsiran atas dasar ideologi yang selanjutnya akan menentukan parameter konstitusional tidaknya kebijakan sensor. Untuk mengatasi kelemahan dari kedua kubu tersebut, maka dalam perkembangannya lahirlah sistem liberal-social responsibility, yaitu paham yang berusaha mencari jalan tengah. Tidak akan ada negara yang sepenuhnya memberi toleransi kebebasan media komunikasi yang akan mengakibatkan perpecahan negara, sehingga tetap perlu ada pengendalian kebebasan berpendapat dan berekspresi yang memiliki ekses negatif. Paham liberal-social responsibility tetap membebaskan media dari sensor pendahuluan, namun negara memiliki peraturan perundang-undangan yang mengatur perlindungan individu, kelompok minoritas, dan keamanan negara. MK berpendapat mengenai klasifikasi film sebagai alternatif sensor mempunyai kelemahan dalam praktik, yaitu bahwa pengkategorian "adults only" (khusus dewasa) justru malah akan mengundang minat bagi kelompok umur yang belum dewasa, yang berarti malah menjadi publikasi gratis untuk menarik keingintahuan anak-anak dan tidak selalu bisa menjamin konsistensi dalam penerapannya, terlebih kecenderungan yang mungkin timbul bahwa pengusaha bioskop demi orientasi bisnisnya tidak peduli dan tidak tegas untuk menolak 183
penonton yang tidak sesuai dengan kategori film yang ditayangkan. Dengan demikian, sistem klasifikasi film dianggap juga tidak sepenuhnya mampu memberikan perlindungan terhadap kelompok anak-anak. Oleh karena itu, kebijakan sensor informasi, in casu sensor film, merupakan instrumen penting bagi upaya pengendalian oleh negara atas semua arus informasi di dalam masyarakat, karena memang negara merupakan "pemborong" tunggal kebenaran. Ketika semangat reformasi untuk membangun suatu masyarakat madani dengan mengurangi dominasi dan hegemoni negara, serta lebih memberikan peranan yang besar kepada masyarakat untuk mengurus kehidupannya sendiri, atau setidak-tidaknya prinsip keseimbangan antara peranan negara dan masyarakat, secara umum UU Perfilman yang berlaku saat ini sudah kehilangan raison d'etre yang mendasari kehadirannya. Demikian juga halnya dengan keberadaan sensor dan lembaga sensor film, tidak terhindarkan bahwa harus dikaji ulang, disesuaikan dengan perubahan-perubahan sosial mendasar, khususnya semangat demokratisasi dan penghormatan terhadap HAM. Mahkamah juga berpendapat bahwa seni termasuk film, jika memasuki ranah publik, perlu diberikan pembatasan-pembatasan baik secara represif (sesudah karya seni itu beredar), maupun secara preventif (sebelum karya seni itu beredar). Tindakan preventif perlu diadakan karena tanpa adanya tindakan preventif, semua film boleh beredar dahulu, baru apabila terdapat hal-hal yang bertentangan dengan nilai dan norma agama, etika, atau hukum dilakukan tindakan represif melalui jalur hukum, maka akibat negatif dari pengedaran film itu telah telanjur diderita oleh masyarakat. Memang idealnya penapisan preventif itu dilakukan sendiri secara internal oleh kalangan insan perfilman (self-censorship). Namun, dalam suatu masyarakat dengan sistem sosial dan ragam peradaban apapun, penapis yang bersifat eksternal tetap diperlukan. Hal ini disebabkan tolok ukur yang bersifat subjektif tersebut masih harus disesuaikan dengan nilai-nilai yang hidup dalam lingkungan sosial berupa kultur, agama, adat, dan lingkungan lainnya (situation gebundenheit). Suatu institusi yang berfungsi melakukan penilaian atas suatu film yang akan diedarkan ke masyarakat, apapun namanya, yang dibentuk oleh negara bersama masyarakat perfilman, memang tetap dibutuhkan agar film yang diedarkan tidak menganggu atau merugikan HAM orang lain. Institusi penilai film tersebut, 184
dengan nama apapun, haruslah merupakan hasil kesepakatan (konsensus) antara negara yang mewakili masyarakat luas di luar perfilman dan masyarakat perfilman sendiri, serta mengatur secara jelas mekanisme penilaian dan mekanisme pengajuan keberatan atas penilaian yang dilakukan institusi tersebut oleh mereka yang filmnya dinilai. Dengan demikian, akan tercapai keseimbangan antara kebebasan berekspresi dan kewajiban negara untuk melindungi kepentingan masyarakat luas. Ketentuan-ketentuan mengenai sensor dan lembaga sensor yang tercantum dalam UU Perfilman dihapuskan pada saat ini, sedangkan undang-undang perfilman yang baru yang memuat ketentuan mengenai sistem penilaian film dengan semangat baru yang lebih demokratis dan menjunjung tinggi HAM, khususnya kebebasan berekspresi, belum ada, maka penghapusan demikian justru akan menimbulkan kekosongan hukum dan dapat mengakibatkan ketidakpastian hukum; oleh karena itu, sebelum institusi penilaian dan penilai film yang ideal yang merupakan hasil konsensus antara negara sebagai wakil masyarakat di luar perfilman dan masyarakat perfilman dapat diwujudkan melalui undang-undang perfilman yang baru, keberadaan mekanisme dan institusi yang saat ini ada, yakni sensor dan LSF, masih dapat dipertahankan dengan catatan mekanisme pelaksanaannya disesuaikan dengan semangat zaman, memberi kesempatan pembelaan diri kepada komunitas perfilman yang filmnya akan disensor, dan meniadakan nuansa pengekangan kreativitas dalam dunia seni dan perfilman. Dalam putusannya, Mahkamah menyatakan bahwa permohonan para Pemohon ditolak karena Pasal 1 angka 4, Pasal 33, Pasal 34, Pasal 40, dan Pasal 41 ayat (1) huruf b UU Perfilman tidak bertentangan dengan Pasal 28C ayat (1) dan Pasal 28F UUD 1945. Namun, Mahkamah Konstitusi menyatakan bahwa UU Perfilman yang berlaku saat ini, termasuk ketentuan yang mengatur sensor dan lembaga sensor film sudah tidak sesuai dengan semangat zamannya, sehingga sangat mendesak untuk dibentuk undang-undang perfilman yang baru beserta ketentuan mengenai sistem penilaian film yang baru yang lebih sesuai dengan semangat demokratisasi dan penghormatan terhadap HAM. Disamping itu, untuk menghindari terjadinya kekosongan hukum yang berakibat terjadinya ketidakpastian hukum, keberadaan UU Perfilman 185
beserta ketentuan tentang sensor dan lembaga sensor film yang termuat di dalamnya, tetap dapat dipertahankan keberlakuannya, sepanjang dalam pelaksanaannya dimaknai dengan semangat baru untuk menjunjung tinggi demokrasi dan HAM atau dengan kata lain UU Perfilman a quo yang ada beserta semua ketentuan mengenai sensor yang dimuat di dalamnya bersifat conditionally constitutional (konstitusional bersyarat). Pendapat Berbeda: Satu Hakim Konstitusi menyampaikan pendapat berbeda (dissenting opinion) sebagai berikut: Pasal 1 angka 4, Pasal 33, Pasal 34, Pasal 40, dan Pasal 41 ayat (1) huruf b Undang-Undang Nomor 8 Tahun 1992 tentang Perfilman mengenai penyensoran film yang dilakukan Lembaga Sensor Film (LSF) merupakan sensor preventif, yang dapat menghambat, bahkan meniadakan hasil karya cipta film sehingga bertentangan dengan Pasal 28C ayat (1) dan Pasal 28F UUD 1945. Disamping itu, sensor film, telah menghambat dan menghalangi hak setiap orang mengeluarkan pikiran dengan lisan dan tulisan, yang dijamin oleh Pasal 28 UUD 1945, artinya kreativitas yang diekspresikan melalui hasil karya cipta film terpasung oleh mesin sensor. Oleh karena itu, sistem klasifikasi film dianggap sebagai metode yang paling konstitusional dibandingkan dengan penyensoran, karena tidak memberikan batasan akan kebebasan berpendapat dan berekspresi melainkan -secara administratif rechtelijk- menetapkan pengelompokan penonton yang didasarkan pada usia. Dengan demikian, permohonan para Pemohon beralasan dan seyogianya dikabulkan. 186