BAB I PENDAHULUAN 1.1. Latar Belakang Penelitian. Kesan mengenai buruknya kualitas pelayanan birokrasi menambah panjang rentetan masalah pelayanan publik.Banyak pandangan negatif yang terbentuk mengenai birokrasi publik muncul karena ketidakpuasan masyarakat terhadap kualitas pelayanan yang diterimanya. Inimerupakan tantangan berat yang harus dihadapai dalam proses reformasi birokrasi. Beberapa kesan yang berhasil ditemukan telah memberikan gambaran umum pelayanan publik yang secara bertahap tetapi pasti harus dibenahi. Layanan yang diberikan terkesan terlalu birokratis, tidak transparan, terlalu panjang dan dirasakan seringkali berbelit-belit. Dalam beberapa proses pengambilan keputusan layanan terkadang juga sangat birokratis terutama karena mekanisme yang terlalu hirarkhis dengan peran sentral pada pimpinan tertinggi di Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD) tertentu. Layanan belum efisien terutama karena panjangnya proses bisnis pemberian layanan. Hal ini dapat dilihat pada beberapa jenis layanan yang harus melalui banyak meja atau loket-loket sehingga mengakibatkan panjangnya proses layanan. Kondisi ini juga mencerminkan kurang efektifnya pelayanan mengingat di beberapa tempat layanan, persyaratan layanan yang harus dipenuhi juga belum tercantum secara jelas dan tegas. Masyarakat pengguna layanan seringkali dibingungkan oleh syarat yang begitu beragam, yang bahkan terkadang dipandang kurang relevan dengan pemberian layanan yang akan diperoleh. Bahkan dalam hal 1
biaya, besarnya yang diminta dalam beberapa kasus terdapat perbedaan yang mencolok antara biaya resmi dan biaya yang dibayarkan secara faktual, oleh karenanya standar pelayanan sangat penting dilakukan dalam meningkatkan kualitas pelayanan yang diberikan kepada masyarakat. Berdasarkan Keputusan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara (Menpan) Nomor 63 Tahun 2003 tentang Standar Pelayanan yang meliputi: Prosedur Pelayanan, Persyaratan Pelayanan, Kejelasan Petugas Pelayanan, Kedisiplinan Petugas Pelayanan, Tanggungjawab Petugas Pelayanan, Kemampuan Petugas Pelayanan, Kecepatan Pelayanan, Keadilan Mendapatkan Pelayanan, Kesopanan dan Keramahan Petugas, Kewajaran Biaya Pelayanan, Kepastian Jadwal Pelayanan, Kenyamanan Lingkungan, dan Keamanan Pelayanan. Pelayanan bidang kependudukan yang dilaksanakan oleh Dinas Kependudukan dan Pencatatan Sipil Kota Tangerang berdasarkan Undang-undang Nomor 24 Tahun 2013 Tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2006 tentang Administrasi Kependudukan meliputi: Biodata Penduduk, Kartu Keluarga (KK), Kartu Tanda Penduduk (KTP), Surat Keterangan Kependudukan, dan Akta Pencatatan Sipil (Kelahiran, Kematian, Perkawinan, Perceraian, Pengakuan Anak) Kelahiran, Kematian, Perkawinan, Perceraian, Pengakuan Anak, Surat Keterangan Pindah, Surat Keterangan Pindah Datang, Surat Keterangan Pindah ke Luar Negeri, Surat Keterangan Datang dari Luar Negeri, Surat Keterangan Tempat tinggal, Surat Keterangan Kelahiran, Surat Keterangan Lahir,Surat Keterangan Pembatalan Perkawinan, Surat Keterangan Pembatalan Perceraian, Surat Keterangan Kematian, Surat Keterangan 2 rangka
Pengangkatan Anak, Surat Keterangan Pelepasan Kewarganegaraan Indonesia, Surat Keterangan Pengganti Tanda Identitas, dan Surat Keterangan Pencatatan Sipil. Pentingnya tertib administrasi kependudukan sangat menunjang proses pembangunan dan sejalan dengan hal tersebut banyak pula dikeluarkan kebijakan oleh pemerintah dan instansi-instansi terkait dalam hubungannya dengan sistem administrasi kependudukan, mulai dari tingkat policy level, organizational level, dan operational level. Pelayanan administrasi kependudukan merupakan pelayanan dasar wajib diberikan oleh pemerintah kepada masyarakat dalam rangka meningkatkan kualitas tertib administrasi kependudukan, dalam menunjang dan menjaga kelangsungan proses pembangunan. Keterpaduan upaya pembangunan bidang kependudukan berupa pelayanan publik melalui penerbitan dokumen kependudukan seperti : Nomor Induk Kependudukan (NIK), Kartu Tanda Penduduk (KTP), Kartu Keluarga (KK), dan Akta Catatan Sipil dan lain- lain, diperlukan adanya penataan agar administrasi kependudukan dapat lebih tertib dan terpadu secara nasional. Selain itu, meningkatnya ketertiban dan keterpaduan administrasi kependudukan akan sangat berguna bagi perumusan kebijakan, perencanaan dan pelaksanaan berbagai program pembangunansecara terpadu, menyeluruh, dan berkesinambungan. Masyarakat yang pernah berurusan baik langsung maupun tidak langsung dengan pelayanan kependudukan di Dinas Kependudukan, Kecamatan dan Kelurahan menyangkut berbagai kebutuhan pelayanan publik beranggapan bahwa perilaku birokrasi dalam memberikan pelayanan cenderung memperlihatkan 3
4 perilaku kurang ramah, tidak disiplin, kaku, kurang transparan, tidak tepat waktu. Dari pengamatan dilapangan pra penelitian terlihat adanya berbagai faktor penyebab belum optimalnya kualitas pelayanan. Beberapa temuan yang diakibatkan oleh perilaku birokrasi antara lain : masyarakat merasa tidak puas karena lamban dan berbelit-belitnya untuk mendapatkan pelayanan seperti : KK, KTP, perpanjangan KK, KTP, Akta Pencatatan Sipil seperti: Kelahiran, Kematian, Perkawinan, Perceraian, Pengakuan Anak. Keluhan yang disampaikan oleh masyarakat pengguna jasa pemerintahan merupakan indikator pelayanan yang memperlihatkan bahwa produk pelayanan yang selama ini dihasilkan oleh aparatur birokrasi belum dapat memenuhi harapan pengguna layanan. Responsivitas aparatur birokrasi yang rendah juga banyak disebabkan oleh belum adanya pengembangan komunikasi eksternal secara nyata oleh jajaran birokrasi pelayanan. Indikasi nyata dari belum dikembangkannya komunikasi eksternal secara efektif oleh birokrasi terlihat pada masih besarnya kesenjangan pelayanan yang terjadi. Kesenjangan pelayanan yang terjadi merupakan gambaran pelayanan yang memperlihatkan hahwa belum ditemukan kesamaan persepsi antara harapan pengguna jasa dan pemberi layanan terhadap kualitas pelayanan yang diberikan. Tidak adanya transparansi informasi dari birokrasi tersebut membuat banyak masyarakat pengguna jasa mengalami frustasi. Komunikasi yang tidak efektif yang selama ini masih dikembangkan oleh birokrasi menunjukkan bahwa birokrasi belum mempunyai kesadaran untuk meningkatkan kualitas pelayanan kepada masyarakat pengguna jasa. Kondisi tersebut membuat pelayanan kepada masyarakat menjadi terganggu. Masih
seringnya aparat birokrasi meninggalkan tugas-tugas pelayanan kepada masyarakat, erat kaitannya dengan adanya tugas-tugas tambahan yang dibebankan oleh pimpinan kepada aparat pada tingkat bawah yang menjalankan tugas pelayanan langsung kepada masyarakat. Fenomena buruknya pelayanan publik tersebut juga dialami oleh masyarakat di Kota Tangerang yang berpenduduk 2.031.294 jiwa masih banyak warga masyarakat yang belum memiliki dokumen kependudukan yang lengkap, terutama KTP sebanyak 197.113 dari 1.282.956 penduduk atau (15,36%) wajib KTP, KK sebanyak 87.917 (6,85%) dan sebanyak 51.914 atau (2,55%) dari jumlah 2.031.294 jiwa atau penduduk belum memiliki Akta Kelahiran (Disdukcapil, 2013), sehingga dengan tidak mempunyainya dokumen tersebut mempersulit warga masyarakat mengurus dokumen kependudukan lainnya seperti akta nikah, akta penceraian, akta pengasuhan anak, paspor dll. Masalah lainyang dihadapi bidangkependudukan yaitu masalah NIK, SIAK danpendaftaran kependudukan atau pendaftaran KTP elektronik yang merupakan program baru yaitu Elektronik KTP atau yang biasa disingkat E-KTP. Dalam pembuatan E-KTP masyarakat banyak sekali menemukan kendala- kendala. Pengurusan E-KTP tidak sesuai dengan target, ternyata banyak kendala dan masalah yang dihadapi oleh warga yang mau mengurus E-KTP tersebut. Kendala yang dihadapi oleh warga yaitu tentang data nama dan alamat warga sering salah dan warga harus wajib mengulang lagi pembuatan data baru. Kemudian menunggu dua minggu lagi untuk merekap data.Bukan itu saja tentang server internet kadang macet atau tidak koneksi, inilah yang membuat kendala 5
dalam pembuatan E-KTP. Hal ini disampaikan oleh salah seorang warga yang mengurus E-KTP Rocman (48), ketika ditemuidi salah satu kantor Camat Neglasari. Ia mengatakan, "saya sudah lama antri dan menunggu untuk pengurusan E-KTP ini, tetapi belum juga selesai karena data beberapa bulan lalu saya kirimkan sudah betul, tetapi setelah saya terima surat panggilan untuk pembuatan E-KTP justru timbul pula masalah baru". Padahal dalam ketentuan Undang-undang Nomor 23 Tahun 2006 tentang Administrasi Kependudukan, bahwa masyarakat agar proaktif melaporkan setiap peristiwa kependudukan yang dialaminya, namun masyarakat juga kurang mendapatkan informasi dari aparat birokrasi ke mana dan kepada siapa harus melapor? Aparatur birokrasi baru bergerak ketika ada laporan dari masyarakat. Situasi seperti ini alih-alih menjadi sebuah agenda strategi aparat untuk memperbaiki kualitas layanan bidang kependudukan, akan tetapi kemudian dimanfaatkan oleh oknum-oknum birokrasi di tempat-tempat pelayanan kependudukan untuk melakukan pungutan liar (pungli). Semestinya itu tidak terjadi mengingat Pemerintah Kota Tangerang menggeratiskan masyarakat yang mengurus pembuatan kartu tanda penduduk (KTP) baru, perpanjangan KTP, pembuatan kartu keluarga (KK), dan akte kematian. Penggratisan pada layanan KTP, KK, dan akte kematian tersebut, sesuai dengan Peraturan Daerah Nomor 4 Tahun 2010 tentang Penyelenggaraan Administrasi Kependudukan, akan tetapi pada prakteknya masyarakat tidak berdaya menghadapi perilaku birokrat seperti ini karena disatu sisi mereka benar-benar membutuhkan dokumen kependudukan tersebut. Di sisi lain, mereka juga tidak berani mengadukan oknum 6
birokrat tersebut karena takut dipersulit. Lagipula laporan itu belum tentu ditanggapi oleh pimpinan oknum itu. Sehingga lambat laun perilaku birokrat yang melakukan praktek pungli itu dibiarkan akan semakin menggurita dalam tubuh birokrasi di Kota Tangerang. Dinas Kependudukan dan Pencatatan Sipil dalam mendistribusikan pelayanan bidang kependudukan kepada masyarakat masih jauh dari apa yang diharapkan. Beberapa permasalahan pelayanan seperti : Kurangnya pemahaman dan ketrampilan dalam penatalaksanaan perilaku masyarakat, perlunya peningkatan ketrampilan untuk menyampaikan informasi kepada masyarakat, masih adanya sarana dan prasarana yang kurang mendukung, faktor kelengkapan dan keamanan agar masyarakat dapat memahami program. Dinas Kependudukan dan Pencatatan Sipil sebagai obyek penelitian secara umum dilatar belakangi oleh dua alasan yakni alasan teoritis, yang nantinya diharapkan dapat dikembangkan teori dan konsep baru, sedangkan alasan praktis mengingat pelayanan (service) itu berguna (paham utilities) bagi kehidupan suatu masyarakat yang hidup dalam konteks pemerintahan, karena pelayanan itu sendiri merupakan metode pemenuhan kebutuhan dan diharapkan mampu memberi sumbangan buah pikiran bagi pengembangan keilmuan. Alasan teoritis bahwa pelayanan pemerintah kepada masyarakat merupakan salah satu konsep fungsi hakiki pemerintahan disamping fungsi pembangunan dan pemberdayaan seperti pendapat (Rasyid, 1997:64 dan Saefullah, 1999:57). Aparatur birokrasi dalam memberikan pelayanan publik seringkali masih menerapkan standar nilai atau norma pelayanan secara sepihak, seperti pemberian 7
pelayanan yang hanya berdasarkan pada juklak (petunjuk dan pelaksanaan) sehingga kecenderungan yang terjadi adalah lemahnya komitmen aparatur birokrasi terhadap masyarakat yang dilayaninya. Salah satu faktor penyebab yang menjadikan rendahnya tingkat akuntabilitas birokrasi adalah terlalu lamanya proses indoktrinasi kultur birokrasi yang mengarahkan aparatur birokrasi untuk selalu melihat ke atas. Selama ini aparatur birokrasi telah terbiasa lebih mementingkan kepentingan pimpinan daripada kepentingan masyarakat pengguna jasa. Birokrasi tidak pernah merasa bertanggungjawab kepada publik, melainkan bertanggung jawab kepada pimpinan atau atasannya. Kondisi pelayanan yang ideal di atas dalam realitasnya sangat sulit untuk diwujudkan dalam birokrasi. Ketidakjelasan pembagian wewenang, inkonsistensi pembagian kerja, serta sikap pimpinan SKPD yang sewenang-wenang memberikan tugas kepada aparat bawahan tanpa memperhitungkan aspek sifat pekerjaan, urgensi pekerjaan, dan dampak pemberian tugas terhadap kualitas pemberian pelayanan kepada masyarakat. Hal-hal tersebut menyebabkan sulitnya aparat birokrasi berkonsentrasi secara penuh pada tugas-tugas pelayanan kepada masyarakat. Aparat birokrasi seringkali meninggalkan tugas pelayanan dan lebih banyak menghabiskan waktu untuk tugas-tugas lain di luar pelayanan.Fenomena tersebut terjadi, karena tradisi birokrasi yang dibentuk lebih sebagai alat penguasa untuk menguasai masyarakat dan segala sumber dayanya. Dengan kata lain birokrasi lebih bertindak sebagai pangreh praja daripada pamong praja. Sinyalemen buruknya kinerja aparatur birokrasi pemerintahan sebagaimana pendapat Saefullah (2010:231) yang mengemukakan bahwa pada 8 tugas
tingkatan pemerintahan yang memperlihatkan lebih banyak perilaku manajer daripada perilaku pemimpin yang tidak mengutamakan kepentingan rakyat banyak. Para aparat dan pejabat birokrasi lebih banyak memperlihatkan kekuasaannya daripada menunjukkan dirinya sebagai pelayanan pemerintahan. Di sisi lain, masyarakat di Kota Tangerang saat ini sudah semakin maju (berpendidikan) dan semakin kritis serta sudah lebih mengetahui hak-haknya dalam mendapat pelayanan publik yang berkualitas. Ini tentu menjadi tantangan bagi pemerintah Kota Tangerang untuk memberikan pelayanan publik yang berkualitas, profesional, dan prima kepada masyarakat.Selain itu, pelayanan birokrasi juga menjadi indikator utama bagi masyarakat untuk menilai sejauhmana pelaksanaan good governance di Kota Tangerang sudah berjalan dengan baik.Ciri birokrasi tradisional yang minta dilayani, mahal biayanya, mempersulit, memperlambat di era otonomi daerah harus diubah menjadi lebih baik, mau melayani dengan sepenuh hati, murah biayanya, mempercepat pelayanan dan bukan sebaliknya. Untuk dapat membentuk perilaku birokrasi dalam memberikan kualitas pelayanan yang baik kepada masyarakat yang mengarah kepada upaya peningkatan citra aparatur bersih di masyarakat mutlak diperlukan, oleh karena itu Pemerintah Daerah Kota Tangerang turut memberikan andil terhadap pencitraan aparatur pemerintah di daerah dengan membuat grand desain program perubahan perilaku birokrasi secara komprehensip. Penulis sependapat dengan yang dikemukakan oleh Thoha (1991:186-187) dalam bukunya "Perspektif Perilaku Birokrasi" bahwa untuk menciptakan perilaku birokrasi dalam pelayanan di 9
10 bidang kependudukan dengan baik apabila dilakukan dengan pendekatan dimensi : (1) desain pekerjaan (2) rentang kendali (3) sistem karier dan (4) sistem penghargaan dan sanksi. Berdasarkan hal tersebut, maka dalam rangka peningkatan perilaku birokrasi yang berkualitas harus memperhatikan keempat dimensi tersebut. Manakala keempat hal tersebut sudah diperbaiki, juga bukan berarti peningkatan pelayanan publik oleh birokrasi akan berkualitas dengan sendirinya. Tetapi masih ada beberapa hal yang juga perlu menjadi perhatian oleh pemerintah, karena hal tersebut akan menyebabkan rendahnya kualitas pelayanan publik dan layanan sipil. Adapun hal tersebut yang menyebabkan rendahnya kualitas pelayanan publik dan harus menjadi perhatian birokrasi adalah pendekatan birokrasi dalam pemberian pelayanan cenderung menempatkan diri sebagai regulator daripada pelayan, belum adanya pemenuhan prinsip keadilan (equity) dalam penyelenggaraan pelayanan publik, tingkat responsivitas, efisiensi dan efektifitas Pemerintah daerah masih menunjukkan kondisi yang rendah, etika pelayanan publik birokrasi pemerintahan yang tidak berorientasi masyarakat, dan budaya rente dalam birokrasi tampak masih mudah ditemukan dalam banyak praktek penyelenggaraan pelayanan publik. Fungsi pelayanan pada Dinas Kependudukan dan Pencatatan Sipilmenjadi hal menarik bagi peneliti, sebagai birokrasi pemerintah yang mempunyai tugas pelayanan bidang kependudukan, yang membutuhkan pelayanan secara prima. Seperti pada birokrasi lain pada umumnya, aparatur birokrasinya dalam memberikan pelayanan bidang kependudukan.
11 Berdasarkan pemikiran dan gejala tersebut di atas, menjadikan fenomena tersebut menjadi konsep penulisan yang sistematis untuk penyusunan karya ilmiah Disertasi penulis, dengan judul :Pengaruh Perilaku Birokrasi terhadap Kualitas Pelayanan Bidang Kependudukan di Kota Tangerang. Penelitian ini dilakukan pada Satuan Kerja Perangkat Daerahyang melaksanakan urusan dan pelayanan bidang kependudukan di Kota Tangerang, dengan pertimbangan bahwa di lokasi ini pemerintah Kota sedang giat-giatnya dan berupaya melakukan reformasi birokrasi dengan meningkatkan tertib administrasi kependudukan melalui berbagai kebijakan oleh Pemerintah Kota Tangerang. Penelitian ini berupaya untuk mengkaji dan membuktikan bahwa birokrasi publik di Indonesia belum mampu menyelenggarakan pelayanan publik yang efesien, adil, responsif, dan akuntabel.Kenyataan tersebut tentu sungguh memprihatinkan, sehingga perlu mendapatkan perhatian yang serius dari semua unsur yang berkepentingan terhadap birokrasi. Dari penelitian terdahulu sudah dikemukakan secara jelas bahwa perbaikan kinerja pelayanan publik di Indonesia memerlukan kebijakan yang holistik.Kebijakan itu harus menyentuh semua dimensi persolan yang selama ini membuat kinerja pelayanan publik di Indonesia menjadi sangat buruk. Berkaitan dengan hal itu, penelitian ini akan mengkaji lebih jauh terhadap persoalan struktur birokrasi yang kompleks dan tidak rasional, budaya paternalisme dan feodalisme dalam kehidupan masyarakat dan birokrasi, lemahnya kemampuan civil society untuk melakukan kontrol terhadap perilaku birokrasi dan pejabatnya, gaji dan
struktur insentif yang gagal mendorong prestasi kerja, meritokrasi yang tidak berjalan, serta kemampuan pegawai yang rendah dituntut keberanian dan kemampuan pemerintah untuk mengembangkan kebijakan reformasi birokrasi yang holistik dan melaksanakannya secara konsisten. Relevansi masalah tersebut di atas yang akan penulis lakukan adalah terletak pada fenomena pelayanan publik yang diselenggarakan oleh birokrasi pemerintahan. Metode penelitian yang dilakukan oleh penulis adalah dengan menggunakan pendekatan kuantitatif sehingga analisisnya ditunjang oleh hasil hitungan statistik, sedangkan fokus penelitiannya terhadap perilaku birokrasi yang bertujuan untuk berupaya membangun konsep terbaru pada pengembangan ilmu pemerintahan. 1.2. Rumusan Masalah Berdasarkan uraian pada latar belakang penelitian tersebut di atas, maka masalah pokok penelitian atau pernyataan masalah (problem statemen), dapat dirumuskan sebagai berikut : "Seberapa besar pengaruh perilaku birokrasi terhadap kualitas pelayanan bidang kependudukan di Kota Tangerang". 1.3. Tujuan Penelitian Berdasar uraian pada latar belakang penelitian dan rumusan masalah penelitian di atas, maka tujuan penelitian ini adalah: 1. Terumuskannya masukan (input) bagi pengembangan dan pengayaan (enrichment) ilmu-ilmu sosial, khususnya ilmu pemerintahan yang terkait dengan perilaku birokrasi dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah terhadap kualitas pelayanan publik di bidang kependudukan. 12
2. Terumuskannya konsep baru terkait dengan perilaku birokrasi terhadap peningkatan kualitas pelayanan publik di bidang kependudukan. 1.4. Manfaat Penelitian 1.4.1. Manfaat Teoritis Manfaat teoritis penelitian ini adalah: 1. Teranalisisnya perilaku birokrasi yang dilakukan oleh aparatur daerah Kota Tangerang terhadap peningkatan kualitas pelayanan publik di bidang kependudukan. 2. Terkajinya dan teranalisisnya konsep kebijakan yang seharusnya diterapkan oleh pemerintah Kota Tangerang terkait dengan pembinaan terhadap perilaku aparat. 3. Hasil penelitian ini diharapkan dapat memacu bagi riset lebih lanjut terkait dengan perilaku birokrasi dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah terhadap peningkatan kualitas pelayanan publik bidang kependudukan dalam kaitannya dengan efektivitas penyelenggaraan pemerintah daerah, yang dalam hal ini adalah efektivitas kelembagaan daerah, efektivitas ketatalaksanaan atau sistem dan prosedur daerah, dan efektivitas pendayagunaan sumber daya manusia aparatur penyelenggara pemerintahan daerah dalam menunjang penyelenggaraan otonomi daerah. 1.4.2. Manfaat Praktis Manfaat praktis penelitian ini adalah: 1. Bagi peneliti, kegiatan penelitian ini diharapkan menjadi penunjang untuk meningkatkan kemampuan berpikir dan bersikap ilmiah dalam mencari penjelasan dari berbagai fenomena sosial dan politik yang berkembang di 13
masyarakat, khususnya yang terkait dengan ilmu pemerintahan dan/atau bidang kaji pemerintahan baik di tingkat lokal, nasional, regional, maupun internasional. 2. Hasil penelitian ini diharapkan dapat menghasilkan konsep baru terkait dengan perilaku birokrasi di Kota Tangerang guna menunjang kualitas pelayanan publik, sehingga tercipta sinergitas dalam upaya mewujudkan tujuan pembangunan nasional/daerah. 3. Bagi Pemerintah Kota Tangerang, hasil penelitian ini diharapkan dapat menjadi informasi dan masukan dalam meningkatkan mekanisme pembinaan perilaku aparat dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah. Selain itu, penelitian ini diharapkan dapat bermanfaat untuk mendukung upaya reformasi birokrasi dan peningkatan kapasitas aparatur pemerintahan daerah dalam upayanya untuk meningkatkan kualitas, kinerja dan produktivitas kerja, kualitas pelayanan publik pemerintah daerah dan secara umum dapat meningkatkan kualitas dan efektivitas penyelenggaraan pemerintahan dalam rangka meningkatkan kesejahteraan masyarakat. 14