BAB I PENDAHULUAN A. Latar Belakang. Berdasarkan UUD 1945, negara Indonesia adalah Negara Kesatuan yang berbentuk Republik. Sesuai ketentuan pasal 4 ayat (1) UUD 1945, dalam penyelenggaraan pemerintahan dinyatakan bahwa Presiden Republik Indonesia memegang kekuasaan pemerintahan. Mengingat wilayah Indonesia yang sangat luas, UUD 1945 beserta perubahannyan telah memberikan landasan konstitusional mengenai penyelenggaraan pemerintahan daerah di Indonesia. Di antara ketentuan tersebut yaitu : 1) prinsip pengakuan dan penghormatan negara terhadap kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat serta hak-hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia1; 2) Prinsip daerah mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan2; 3) prinsip menjalankan otonomi seluas-luasnya3; 4 ) prinsip mengakui dan menghormati pemerintahan daerah yang bersifat khusus dan istimewa 4; 5) prinsip badan perwakil an dipilih langsung dalam suatu pemilu 5; 6) prinsip hubungan pusat dan daerah harus dilaksanakan secara selaras dan adil 6 ; 7) prinsip hubungan wewenang antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah harus memperhatikan kekhususan dan keragaman daerah 7; 8) prinsip hubungan keuangan, pelayanan umum, pemanfatan sumber daya alam dan sumber daya lainnya antara pemerintah pusat dan pemerintahan daerah dilaksanakan secara adil dan selaras berdasarkan undang-undang 8; dan 9) prinsip 1 . Pasal 18 B ayat (2) 2 . Pasal 18 ayat (2) Perubahan Kedua UUD 1945 3 . Pasal 18 ayat (3) 4 . Pasal 18 B ayat (1) 5 . Pasal 18 ayat (3) 6 . Pasal 18 A ayat (2) 7 . Pasal 18 A ayat (1) 8 . Pasal 18 A ayat (2) 1
pengakuan dan penghormatan negara terhadap satuan-satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau bersifat istimewa 9. Sebagai pelaksanaan lebih lanjut dari dasar konstitusional tersebut, satuan pemerintahan di bawah pemerintah pusat yaitu daerah provinsi dan kabupaten/kota memiliki urusan yang bersifat wajib dan pilihan 10. Provinsi memiliki urusan wajib dan urusan pilihan 11. Selain itu ditetapkan pula kewenangan pemerintah Pusat menjadi urusan Pemerintahan yang meliputi 12: a) politik luar negeri; b) pertahanan; c) keamanan; d) yustisi; e) moneter dan fiskal nasional; dan f) agama. Walaupun dengan ketentuan pemberlakuan otonomi seluas-luasnya dalam UUD 1945 13, namun muncul pula pengaturan dalam Peraturan Pemerintah Nomor 38 tahun 2007 yang membagi urusan pemerintahan antara pemerintah, pemerintahan daerah provinsi, dan pemerintahan daerah kabupaten/kota. Hubungan-hubungan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah memiliki empat dimensi penting untuk dicermati, yaitu meliputi hubungan kewenangan, kelembagaan, keuangan, dan pengawasan. Pertama, pembagian kewenangan untuk menyelenggarakan urusan-urusan pemerintahan tersebut akan sangat mempengaruhi sejauhmana Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah memiliki wewenang untuk menyelenggarakan urusan-urusan Pemerintahan, karena wilayah kekuasaan Pemerintah Pusat meliputi Pemerintah Daerah, maka dalam hal ini yang menjadi obyek yang diurusi adalah sama, namun kewenangannya yang berbeda. Kedua, pembagian kewenangan ini membawa implikasi kepada hubungan keuangan, yang diatur dalam UU No. 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah. Ketiga, implikasi terhadap hubungan kelembagaan antara Pusat dan Daerah mengharuskan kehati-hatian mengenai besaran kelembagaan yang diperlukan untuk melaksanakan tugas-tugas yang menjadi urusan masing-masing. Keempat, hubungan pengawasan merupakan konsekuensi yang muncul dari pemberian kewenangan, agar terjaga keutuhan negara 9 . Pasal 18 B ayat (1) 10 . Pasal 13 ayat (1) dan (2) dan Pasal 14 ayat (1) dan (2) UU Nomor 32 Tahun 2004 11 . Pasal 13 ayat (1) dan (2) UU Nomor 32 Tahun 2004 12 . Pasal 10 ayat (3) UU Nomor 32 Tahun 2004 13 . Pasal 18 ayat (5) perubahan ke dua UUD 1945 2
Kesatuan. Kesemuanya itu, selain diatur dalam UU No. 32 Tahun 2004 tersebut, juga tersebar pengaturannya dalam berbagai UU sektoral yang pada kenyataannya masing-masing tidak sama dalam pembagian kewenangannya 14. Pengaturan yang demikian menunjukkan bahwa tarik menarik hubungan tersebut kemudian memunculkan apa yang oleh Bagir Manan disebut dengan spanning15 antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah. Dewan Perwakilan Daerah juga mengidentifikasi adanya kewenangan yang tumpah tindih antar instansi pemerintahan dan aturan yang berlaku, baik aturan di tingkat pusat dan/atau peraturan di tingkat daerah 16. Hal tersebut terutama berhubungan dengan a) otoritas terkait tanggungjawab pemerintah pusat dan daerah; b) kewenangan yang didelegasikan dan fungsi-fungsi yang disediakan oleh Departemen kepada daerah; dan c) kewenangan yang dalam menyusun standar operasional prosedur bagi daerah dalam menterjemahkan setiap peraturan perundang-undangan yang ada 17. B. Identifikasi Masalah Konstruksi hubungan antara pusat dan daerah seperti diatur dalam Undang- Undang No. 22 Tahun 1999, telah menyebabkan beralihnya kekuasaan dari Pemerintah Provinsi kepada Pemerintah Kabupaten/Kota. Kekuatan gerakan sentrifugal18 ini menjadi sangat lemah, karena para elite lokal yang menghendaki kemerdekaan provinsi menjadi terpecah. Para Bupati dan Walikota lebih tertarik untuk menjadi "raja kecil" di wilayahnya, daripada menjadi "hulu balang" di negara yang akan dibentuk. UU No. 22 Tahun 1999 bahkan meletakkan dasar perubahan 14 . Kerangka Acuan Penelitian Studi Hubungan Pusat Dan Daerah Kerjasama DPD RI Dengan Perguruan Tinggi Di Daerah, Dewan Perwakilan Daerah Republik Indonesia, Jakarta 2009, hlm. 6. disadur dari Hasil Penelitian Kerjama antara Pusat Studi Kajian Negaran FH UNPAD dengan DPD RI tentang "Pola Hubungan antara pusat pusat dan daerah", tahun 2009 15 . Bagir Manan, Hubungan Antara Pusat dan Daerah Menurut UUD 1945, Pustaka Sinar Harapan, Jakarta, 1994, hlm. 22-23 , Ibid 16 . Ibid 17 .Ibid 18 Sentrifugal berarti menjahui pusat putaran, Wikipedia bahasa Indonesia, ensiklopedia bebas., 3
19 20 . 21 . yang radikal (radical change) dalam hubungan antara Pusat dan Daerah, juga dalam Sistem Administrasi Publik Indonesia secara keseluruhan (Rohdewohld, 2003: 259). 19 Hubungan kewenangan antara pemerintah pusat dan daerah, sebagaimana diatur dalam UU No. 22 Tahun 1999 diharapkan dapat memberikan obat penawar bagi kegelisahan dan kemarahan daerah. Tetapi dalam praktek tidak serta merta menyurutkan keinginan Aceh dan Papua untuk memerdekakan diri. Sebaliknya pemberian otonomi yang luas kepada pemerintah daerah, yang telah direvisi dengan UU No. 32 Tahun 2004, juga telah menyebabkan sejumlah paradoks dalam pembangunan dan pemerintahan. Bahkan dibeberapa daerah mengarah kepada kesimpulan gagalnya otonomi daerah dicerminkan dari ketiadaan political eguality, local responsiveness dan local accountability.20 Banyaknya urusan yang diserahkan kepada kabupaten/kota tidak diikuti dengan kemampuan dan jumlah sumber daya manusia (SDM) aparatur yang tersedia. Terbatasnya kualititas dan jumlah SDM aparatur merupakan masalah utama yang dihadapi oleh kabupaten/kota sangat dirasakan dalam pelayanan maupun dalam pengelolaan keuangan daerah. Disisi lain peran dan fungsi Gubernur sebagai wakil pusat pun tidak berjalan efektif, sehingga SDM aparatur tidak dapat didistribusikan secara merata kepada kabupaten/kota diprovinsinya.21 Otonomi daerah bertujuan untuk meningkatkan partisipasi masyarakat dan akuntabilitas penyelenggaraan pemerintah. Jaminan partisipasi masyarakat dalam bentuk peraturan daerah belum menjadi kebutuhan dan kewajiban bagi pemerintah daerah. Dalam perencanaan pembangunan dan anggaran, misalnya masih dipandang hal yang eksklusif dominan pemerintah dan harus dirahasiakan keberadaanya dari akses publik. Pada sisi lain, kesempatan masyarakat untuk melakukan kontrol Eko Prasojo.,"konstruksi ulang hubungan pemerintah pusat dan pemerintah daerah di indonesia: antara sentripetalisme dan sentrifugalisme", dalam Pidato Pengkuhan sebagai Guru Besar Tetap bidang Ilmu Administrasi Publik pada Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Indonesia., Tahun 2008. Yappika, 2006; disadur dari " Laporan akhir sosialisasi Pemehaman& Sosialisasi Penyusunan RUU Tata Hubungan Kewenangan Pemerintah Pusat & Daerah" , Tahun 2006., Kementerian Negara PAN berkerjaama dengan Pusat Kajian Administrasi Daerah dan Kota FISIP UI. Ibid., hal 12 4
22 terhadap kinerja pemerintah juga tidak terwujud, hal ini dikarenakan tidak adanya prosedur dan mekanisme yang terlembaga yang memungkinkan masyarakat melakukan keluhan dan mengontrol kinerja pembangunan. Keluhan masyarakat tidak pernah diketahui hasilnya, akibatnya masyarakat tidak memperoleh informasi apakah keluhan yag disampaikan telah direspon dan ditindaklanjuti. Persoalan lain dalam pelaksanaan otonomi daerah juga terjadi dalam pengelolaan sumber daya alam. Tidak adanya peraturan daerah yang mengatur hak masyarakat atas informasi dan keterlibatan masyarakat dalam proses perencanaan dan pengambilan keputusan. Dalam hal pelimpahan wewenang perizinan pemanfaatan sumber daya alam dari pusat kepada daerah justru meningkatkan eksploitasi sumber daya alam yang berlebihan dan tidak memperhatikan kelestariannya, hal ini disebabkan karena pengelolaan sumber daya alam oleh pemerintah daerah semata-mata dalam rangka perolehan Pendapatan Asli Daerah (PAD). Dalam Hal Pemilihan langsung kepala daerah diharapkan dapat meningkatkan partisipasi masyarakat, dalam prakteknya tidak demikian. Proses penjaringan calon kepala daerah menjadi dominan eksklusif partai politik. Sedangkan masyarakat dipaksa untuk memilih calon yang telah dipilih oleh partai politik tanpa proses penjaringan yang parsipatif. Namun dalam praktek penyelenggaraan pemerintahan daerah berdasarkan UU No. 22 Tahun 1999 dan UU No, 32 Tahun 2004 tidak selalu menampakkan wajah yang suram, karena disebagian kecil daerah dapat dilihat program-progam yang inovasi. Sehingga dengan program-program yang inovasi tersebut telah dapat memberikan kesejahteraan masyarakat seperti misalnya di Kabupaten Jembarana22, di Kabupaten Sragen, di Kabupaten Solok, di Kabupaten Kebumen, di Kabupaten Tarakan dan daerah-daerah lainnya. Dari uraian penyelenggaraan pemerintahan daerah di Indonesia diatas menggambarkan adanya 2 (dua) permasalahan pokok, sebagai berikut : 1. perubahan konstruksi hubungan pusat dan daerah berdasarkan UU No. 22 Tahun 1999, yang telah direvisi dengan UU No. 32 Tahun 2004 ternyata belum Prasojo dkk, tahun 2004., Loc.it 5
C. mampu secara optimal meredam kekuatan-kekuatan sentrifugal yang mengarah pada gerakan separatis, senantiasa dikeluarkan dengan undang- undang kekhususan, seperti misalnya : UU No. 11 Tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh, dan kekhususan yang diberikan kepada Provinsi Papua berdasarkan UU No. 21 Tahun 200. Menjadi pertanyaan akankah setiap gerakan yang mengarah separatisme yang terjadi di daerah harus direspon oleh pusat dengan memberikan kekhususan dalam undang-undang tertentu ? 2. dalam praktek pemerintahan daerah yang masih diwarnai berbagai problem dalam implementasinya, hal ini terkait dengan aspek efektifitas pemerintahan, pengelolaan sumber daya alam, pemilihan kepala daerah, pelayanan publik, hubungan antara pemerintah daerah dan masyarakatnya, dan problematika lainnya yang berkaitan penyelenggaraan otonomi daerah. Selain daripada itu berkaitan dengan substansi hubungan kewenangan antara pemerintah pusat dan daerah ini mengatur asas dekonsentrasi tidak menjadi substansi pengaturan dalam undang-undang yang mengatur pemerintahan daerah. Berdasarkan hal tersebut diatas kekhawatiran akan terjadi tumpang tindih pengaturan dapat dihindari. Tujuan dan Kegunaan Kegiatan Penyusunan Naskah Akademik. Tujuan penyusunan Naskah Akademik Rancangan Undang-Undang (RUU) tentang Hubungan Kewenangan Pemerintah Pusat dan Daerah adalah sebagai landasan ilmiah bagi penyusunan Rancangan Undang-Undang (RUU), yang memberikan arah, dan menetapkan ruang lingkup bagi penyusunan Rancangan Undang-Undang ( RUU). Sedang kegunaannya adalah selain sebagai bahan masukan bagi pembuat Rancangan Undang-Undang juga dapat berguna bagi pihak-pihak yang berkepentingan. 6
D. Metode Penyusunan Naskah Akademik Metodologi yang digunakan sebagai bahan penunjang dalam penyusunan Naskah Akademik Rancangan Undang-Undang (RUU) Tentang Hubungan Kewenangan Pemerintah Pusat dan Daerah menggunakan metode penelitian hukum. Metode penelitian hukum dilakukan melalui pendekatan metode yuridis normatif dan dan metode yuridis empiris (sosiolegal), dan melalui kegiatan Sosialisasi draft penyusunan Naskah Akademik untuk menjaring pemikiran dan masukan-masukan yang berguna bagi penyempurnaan dalam penyusunan laporan akhir tim. F. Waktu Pelaksanaan Kegiatan Pelaksanaan kegiatan Tim penyusunan Naskah Akademik Rancangan Undang- Undang (RUU) Tentang Hubungan Kewenangan Pemerintah Pusat dan Daerah berdasarkan Keputusan Menteri Hukum dan HAM RI Nomor : PHN-80-HN-01.03 Tahun 2011, dilaksanakan selama 9 (Sembilan) bulan, terhitung mulai bulan Maret sampai dengan bulan Nopember tahun 2011. G. Keanggotaan Tim. Susunan Keanggotaan tim terdiri : Ketua : Prof. Dr. Muchlis Hamdi, MPA Sekretaris : Supriyatno, S.H., MH (BPHN) Anggota : 1. Dr. Dian Puji N Simatupang 2. Robert Endi Jaweng 3. Wachju Moch. Nadjib, S.H. 4. A. Kahar Maranjaya, S.H., M.H. 5. Melok Karyandani, S.H. 6. Muhar Junef, S.H., M.H. 7. Bungasan Hutapea, S.H. 7
Anggota Sekretariat
Deny Rahmansyah, S.H.
Bahrudin Zuhri 8
A. BAB II KAJIAN TOERITIS DAN PRAKTIK EMPIRIS Kajian Teoritis Terhadap penyelenggaraan, Kondisi yang ada, Serta Pemasalahan Yang Dihadapi Masyarakat. I. Sistem Pemerintahan Indonesia. a. Pengertian Sistem Pemerintahan. Istilah sistem pemerintahan berasal dari gabungan dua kata sistem dan pemerintahan. Kata sistem merupakan terjemahan dari kata system (bahasa Inggris) yang berarti susunan, tatanan, jaringan, atau cara. Sedangkan Pemerintahan berasal dari kata pemerintah, dan yang berasal dari kata perintah. Kata Perintah dalam Kamus Bahasa Indonesia, kata-kata itu berarti : a) Perintah adalah perkataan yang bermakna menyuruh melakukan sesuatu b) Pemerintah adalah kekuasaan yang memerintah suatu wilayah, daerah, atau, Negara c). Pemerintahan adalah perbuatan, cara, hal, urusan dalam memerintah Memahami dari kata pemerintahan dapat diartikan sebagai berikut : 1. Pengertian pemerintahan dalam arti luas adalah perbuatan memerintah yang dilakukan oleh badan-badan legislatif, eksekutif, dan yudikatif di suatu Negara dalam rangka mencapai tujuan penyelenggaraan negara, sedangkan 2. dalam arti sempit, pemerintahan adalah perbuatan memerintah yang dilakukan oleh badan eksekutif beserta jajarannya dalam rangka mencapai tujuan penyelenggaraan negara. Dengan demikian Pengertian Sistem Pemerintahan adalah sebagai suatu tatanan utuh yang terdiri atas berbagai komponen pemerintahan yang bekerja saling bergantungan dan mempengaruhi dalam mencapaian tujuan dan fungsi pemerintahan. 9
Menurut Anton Praptono23, istilah sistem pemerintahan merupakan gabungan dari dua kata, yaitu: "sistem" dan "pemerintahan". Sistem berarti berarti keseluruhan yang terdiri dari beberapa bagian yang mempunyai hubungan fungsional baik antara bagian-bagian maupun hubungan fungsional terhadap keseluruhannya, sehingga hubungan tersebut menimbulkan suatu ketergantungan antara bagian-bagian yang akibatnya jika salah satu bagian tidak bekerja dengan baik akan mempengaruhi keseluruhnya itu. Dan pemerintahan dalam arti luas mempunyai pengertian segala urusan yang dilakukan negara dalam menyelenggarakan kesejahteraan rakyatnya dan kepentingan negara itu sendiri. Dari pengertian itu, maka secara harfiah sistem pemerintahan dapat diartikan sebagai suatu bentuk hubungan antar lembaga negara dalam menyelenggarakan kekuasaan-kekuasaan negara untuk kepentingan negara itu sendiri dalam rangka untuk mewujudkan kesejahteraan rakyatnya. Sistem pemerintahan diartikan (Menurut Konsep Trias Politika dalam Suatu Negara) sebagai suatu tatanan utuh yang terdiri atas berbagai komponen pemerintahan yang bekerja saling bergantungan dan mempengaruhi dalam mencapaian tujuan dan fungsi pemerintahan. Kekuasaan dalam suatu Negara diklasifikasikan menjadi tiga, yaitu Kekuasaan Eksekutif yang berarti kekuasaan menjalankan undang-undang atau kekuasaan menjalankan pemerintahan; Kekuasaan Legislatif yang berarti kekuasaan membentuk undang-undang; Dan Kekuasaan Yudiskatif yang berarti kekuasaan mengadili terhadap pelanggaran atas undang-undang. Komponen-komponen tersebut secara garis besar meliputi lembaga eksekutif, legislatif dan yudikatif. Jadi, sistem pemerintahan negara menggambarkan adanya lembaga-lembaga negara, hubungan antar-lembaga negara, dan bekerjanya lembaga negara dalam mencapai tujuan pemerintahan negara yang bersangkutan. Sedangkan tujuan pemerintahan negara pada umumnya didasarkan pada cita-cita atau tujuan negara. Misalnya, tujuan pemerintahan negara Indonesia 23 . Anton Praptono, " Sistem Pemerintahan 10
24 . Ibid adalah melindungi segenap bangsa Indonesia dan untuk memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan bangsa, serta ikut melaksanakan ketertiban dunia yang berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi dan keadilan social. Sehingga lembaga-lembaga yang berada dalam satu sistem pemerintahan Indonesia bekerja secara bersama dan saling menunjang untuk terwujudnya tujuan dari pemerintahan di negara Indonesia. Menurut Moh. Mahfud MD24, sistem pemerintahan negara adalah mekanisme kerja dan koordinasi atau hubungan antara ketiga cabang kekuasaan yaitu legislatif, eksekutif dan yudikatif (Moh. Mahfud MD, 2001: 74). Dengan demikian dapat disimpulkan sistem pemerintahan negara adalah sistem hubungan dan tata kerja antar lembaga-lembaga negara dalam rangka penyelenggaraan negara. b. Model Sistem Pemerintah. Sistem pemerintahan negara dibagi menjadi dua klasifikasi besar, yaitu: 1. sistem pemerintahan presidensial; 2. sistem pemerintahan parlementer. Pada umumnya, negara-negara didunia menganut salah satu dari sistem pemerintahan tersebut. Adanya sistem pemerintahan lain dianggap sebagai variasi atau kombinasi dari dua sistem pemerintahan diatas. Negara Inggris dianggap sebagai tipe ideal dari negara yang menganut sistem pemerintahan parlemen. Bhakan, Inggris disebut sebagai Mother of Parliaments (induk parlemen), sedangkan Amerika Serikat merupakan tipe ideal dari negara dengan sistem pemerintahan presidensial. Kedua negara tersebut disebut sebagai tipe ideal karena menerapkan ciri- ciri yang dijalankannya. Inggris adalah negara pertama yang menjalankan model pemerintahan parlementer. Amerika Serikat juga sebagai pelopor dalam system pemerintahan presidensial. Kedua negara tersebut sampai sekarang tetap konsisten dalam menjalankan prinsip-prinsip dari sistem 11
pemerintahannya. Dari dua negara tersebut, kemudian sistem pemerintahan diadopsi oleh negara-negara lain dibelahan dunia. Klasifikasi sistem pemerintahan presidensial dan parlementer didasarkan pada hubungan antara kekuasaan eksekutif dan legislatif. Sistem pemerintahan disebut parlementer apabila badan eksekutif sebagai pelaksana kekuasaan eksekutif mendapat pengawasan langsung dari badan legislatif. Sistem pemerintahan disebut presidensial apabila badan eksekutif berada di luar pengawasan langsung badan legislatif. Untuk lebih jelasnya, berikut ini ciri-ciri, kelebihan serta kekurangan dari sistem pemerintahan parlementer. Ciri-ciri dari sistem pemerintahan parlementer adalah sebagai berikut : 1. Badan legislatif atau parlemen adalah satu-satunya badan yang anggotanya dipilih langsung oleh rakyat melalui pemilihan umum. Parlemen memiliki kekuasaan besar sebagai badan perwakilan dan lembaga legislatif. 2. Anggota parlemen terdiri atas orang-orang dari partai politik yang memenangkan pemiihan umum. Partai politik yang menang dalam pemilihan umum memiliki peluang besar menjadi mayoritas dan memiliki kekuasaan besar di parlemen. 3. Pemerintah atau kabinet terdiri dari atas para menteri dan perdana menteri sebagai pemimpin kabinet. Perdana menteri dipilih oleh parlemen untuk melaksakan kekuasaan eksekutif. Dalam sistem ini, kekuasaan eksekutif berada pada perdana menteri sebagai kepala pemerintahan. Anggota kabinet umumnya berasal dari parlemen. 4. Kabinet bertanggung jawab kepada parlemen dan dapat bertahan sepanjang mendapat dukungan mayoritas anggota parlemen. Hal ini berarti bahwa sewaktu-waktu parlemen dapat menjatuhkan kabinet jika mayoritas anggota parlemen menyampaikan mosi tidak percaya kepada kabinet. 5. Kepala negara tidak sekaligus sebagai kepala pemerintahan. Kepala pemerintahan adalah perdana menteri, sedangkan kepala negara adalah 12
II. presiden dalam negara republik atau raja/sultan dalam negara monarki. Kepala negara tidak memiliki kekuasaan pemerintahan. Ia hanya berperan sebagai simbol kedaulatan dan keutuhan negara. 6. Sebagai imbangan parlemen dapat menjatuhkan kabinet maka presiden atau raja atas saran dari perdana menteri dapat membubarkan parlemen. Selanjutnya, diadakan pemilihan umum lagi untuk membentukan parlemen baru. Komparasi Penerapan Model Sistem Pemerintahan. 1. Sistem Pemerintahan Indonesia a. Sistem Pemerintahan Negara Indonesia Berdasarkan UUD 1945 Sebelum Diamandemen. Pokok-pokok sistem pemerintahan negara Indonesia berdasarkan UUD 1945 sebelum diamandemen tertuang dalam Penjelasan UUD 1945 tentang tujuh kunci pokok sistem pemerintahan negara tersebut sebagai berikut. 1. Indonesia adalah negara yang berdasarkan atas hukum (rechtsstaat). 2. Sistem Konstitusional. 3. Kekuasaan negara yang tertinggi di tangan Majelis Permusyawaratan Rakyat. 4. Presiden adalah penyelenggara pemerintah negara yang tertinggi dibawah Majelis Permusyawaratan Rakyat. 5. Presiden tidak bertanggung jawab kepada Dewan Perwakilan Rakyat. 6. Menteri negara ialah pembantu presiden, menteri negara tidak bertanggungjawab kepada Dewan Perwakilan Rakyat. 7. Kekuasaan kepala negara tidak tak terbatas. Berdasarkan tujuh kunci pokok sistem pemerintahan, sistem pemerintahan Indonesia menurut UUD 1945 menganut sistem 13
pemerintahan presidensial. Sistem pemerintahan ini dijalankan semasa pemerintahan Orde Baru di bawah kepemimpinan Presiden Suharto. Ciri dari sistem pemerintahan masa itu adalah adanya kekuasaan yang amat besar pada lembaga kepresidenan. Hamper semua kewenangan presiden yang di atur menurut UUD 1945 tersebut dilakukan tanpa melibatkan pertimbangan atau persetujuan DPR sebagai wakil rakyat. Karena itui tidak adanya pengawasan dan tanpa persetujuan DPR, maka kekuasaan presiden sangat besar dan cenderung dapat disalahgunakan. Mekipun adanya kelemahan, kekuasaan yang besar pada presiden juga ada dampak positifnya yaitu presiden dapat mengendalikan seluruh penyelenggaraan pemerintahan sehingga mampu menciptakan pemerintahan yang kompak dan solid. Sistem pemerintahan lebih stabil, tidak mudah jatuh atau berganti. Konflik dan pertentangan antarpejabat negara dapat dihindari. Namun, dalam praktik perjalanan sistem pemerintahan di Indonesia ternyata kekuasaan yang besar dalam diri presiden lebih banyak merugikan bangsa dan negara daripada keuntungan yang didapatkanya. Memasuki masa Reformasi ini, bangsa Indonesia bertekad untuk menciptakan sistem pemerintahan yang demokratis. Untuk itu, perlu disusun pemerintahan yang konstitusional atau pemerintahan yang berdasarkan pada konstitusi. Pemerintah konstitusional bercirikan bahwa konstitusi negara itu berisi 1. adanya pembatasan kekuasaan pemerintahan atau eksekutif, 2. jaminan atas hak asasi manusia dan hak-hak warga negara. Berdasarkan hal itu, Reformasi yang harus dilakukan adalah melakukan perubahan atau amandemen atas UUD 1945. dengan mengamandemen UUD 1945 menjadi konstitusi yang bersifat konstitusional, diharapkan dapat terbentuk sistem pemerintahan yang lebih baik dari yang sebelumnya. Amandemen atas UUD 1945 14
b. telah dilakukan oleh MPR sebanyak empat kali, yaitu pada tahun 1999, 2000, 2001, dan 2002. berdasarkan UUD 1945 yang telah diamandemen itulah menjadi pedoman bagi sistem pemerintaha Indonesia sekarang ini. Sistem pemerintahan Negara Indonesia Berdasarkan UUD 1945 Pasca Diamandemen Sekarang ini sistem pemerintahan di Indonesia masih dalam masa transisi. Sebelum diberlakukannya sistem pemerintahan baru berdasarkan UUD 1945 hasil amandemen keempat tahun 2002, sistem pemerintahan Indonesia masih mendasarkan pada UUD 1945 dengan beberapa perubahan seiring dengan adanya transisi menuju sistem pemerintahan yang baru. Sistem pemerintahan baru diharapkan berjalan mulai tahun 2004 setelah dilakukannya Pemilu 2004. Pokok-pokok sistem pemerintahan Indonesia adalah sebagai berikut. 1. Bentuk negara kesatuan dengan prinsip otonomi daerah yang luas. Wilayah negara terbagi dalam beberapa provinsi. 2. Bentuk pemerintahan adalah republik, sedangkan sistem pemerintahan presidensial. 3. Presiden adalah kepala negara dan sekaligus kepala pemerintahan. Presiden dan wakil presiden dipilih dan diangkat oleh MPR untuk masa jabatan lima tahun. Untuk masa jabatan 2004-2009, presiden dan wakil presiden akan dipilih secara langsung oleh rakyat dalam satu paket. 4. Kabinet atau menteri diangkat oleh presiden dan bertanggung jawab kepada presiden. 5. Parlemen terdiri atas dua bagian (bikameral), Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) dan Dewan Perwakilan Daerah 15
(DPD). Para anggota dewan merupakan anggota MPR. DPR memiliki kekuasaan legislatif dan kekuasaan mengawasi jalannya pemerintahan. 6. Kekuasaan yudikatif dijalankan oleh Makamah Agung dan badan peradilan dibawahnya. Sistem pemerintahan ini juga mengambil unsure-unsur dari sistem pemerintahan parlementer dan melakukan pembaharuan untuk menghilangkan kelemahan-kelemahan yang ada dalam sistem presidensial. Beberapa variasi dari sistem pemerintahan presidensial di Indonesia adalah sebagai berikut. 1. Presiden sewaktu-waktu dapat diberhentikan oleh MPR atas usul dari DPR. Jadi, DPR tetap memiliki kekuasaan megawasi presiden meskipun secara tidak langsung. 2. Presiden dalam mengangkat penjabat negara perlu pertimbangan atau persetujuan dari DPR. 3. Presiden dalam mengeluarkan kebijakan tertentu perlu pertimbangan atau persetujuan dari DPR. 4. Parlemen diberi kekuasaan yang lebih besar dalam hal membentuk undang-undang dan hak budget (anggaran) Dengan demikian, ada perubahan-perubahan baru dalam sistem pemerintahan Indonesia. Hal itu diperuntukan dalam memperbaiki sistem presidensial yang lama. Perubahan baru tersebut, antara lain adanya pemilihan secara langsung, sistem bikameral, mekanisme cheks and balance, dan pemberian kekuasaan yang lebih besar kepada parlemen untuk melakukan pengawasan dan fungsi anggaran. 16
2. Sistem Pemerintahan Amerika Serikat. Amerika Serikat adalah suatu negara raksasa (super power) yang mendapatkan kemerdekaannya melalui revolusi tahun 1776, dan setelah melalui proses yang cukup panjang maka tahun 1787, Sidang Majelis Konstituante sampai pada satu titik yaitu menerima dasar demokrasi Amerika, yang tetap tegak sampai sekarang yakni Konstitusi (UUD) Amerika Serikat. Sistem pemerintahan Amerika Serikat berdasarkan yang konstitusi ini bermaksud menegakkan demokrasi dan kebebasan warga negara. Ciri-ciri penting pemerintahan Amerika Serikat antara lain: 1). Amerika Serikat adalah suatu negara Republik Federasi yang demokratis; 2). sebagai negara Federasi maka terdapat pembagian kekuasaan konstitusional antara Pemerintah Federal (Serikat) dan Pemerintah Negara-negara Bagian atau State; 3). pemerintahan oleh rakyat (Government by the people) mengakui bahwa kedaulatan ada di tangan rakyat yang terlihat dalam proses pemilihan umum; 4). terdapat pemisahan kekuasaan yang tegas antara Legislatif, Eksekutif, dan Yudikatif baik mengenai organ pelaksana maupun fungsi kekuasaan-kekuasaan badan-badan tersebut yang saling membatasi satu sama lain dengan asas checks and balances; 5). negara-negara Bagian mempunyai hak yang sama; 6). keadilan ditegakkan melalui Badan Yudikatif yaitu Mahkamah Agung (Supreme Court) yang bebas dari pengaruh kedua badan lainnya (Legislatif dan Eksekutif) dan menjamin hak-hak kebebasan 17
3. dan kemerdekaan individu serta menjamin tegaknya hukum (rule of law). Sistem Pemerintahan Inggris. Negara Inggris sebagai "Mother of Parliaments" telah banyak memberikan sumbangan kepada peradaban dunia, khususnya sumbangan terhadap lembaga-lembaga demokrasi. Pulau Britania Raya, yang merupakan bagian utama dari Kerajaan Inggris Raya (the United Kingdom) terbagi menjadi tiga bagian, yaitu Inggris, Skotlandia, dan Wales. Beberapa ciri penting dari Pemerintahan Inggris adalah sebagai berikut : 1). Negara Kesatuan (unitary state) dengan sebutan United Kingdom. 2). Konstitusinya adalah hukum dasar yang memberikan dan membatasi kekuasaan untuk memerintah dan tidak tertulis. 3). Kekuasaan tidak dipisahkan, tetapi bercampur baur. 4). Parlemen adalah bicameral, terdiri dari House of Commons atau Majelis Rendah dan House of Lords atau Majelis Tinggi. Parliament Sovereingnity, merupakan salah satu prinsip fundamental dari konstitusi. 5). Kabinet, adalah kelompok inti menteri-menteri yang dikepalai oleh Perdana Menteri. 6). Her Majesty's Opposition, adalah prinsip fundamental kedua dari konstitusi yang tak tertulis. 7). Mahkota hanyalah tituler, bukanlah kekuasaan politik. Ia merupakan simbol keagungan, kedaulatan, dan kesatuan nasional, 18
sama seperti bendera dengan lambang Union Jack; tetapi menteri- menterilah yang sebenarnya memerintah. 8). Civil service (dinas sipil) adalah pegawai karier mengadministrasikan hukum dan mengimplementasikan kebijakan- kebijakan eksekutif dan parlementer. 9). Pemerintah Daerah sampai titik tertentu didesentralisasikan, dengan kekuasaan ada di tangan Council yang dipilih oleh rakyat di daerah. 10). Badan Peradilan ditunjuk oleh Kabinet. 11). Habeas Corpus adalah hak sipil yang fundamental. 12) The rule of Law, terdiri atas 3 prinsip : a. hukum yang dibuat oleh Parlemen mempunyai supremasi absolut atas kebijakan-kebijakan pemerintah menyangkut rakyat; b. kesamaan di depan hukum, klas-klas dianggap subjek-subjek yang sama oleh hukum, pegawai pemerintah mendapat perlakuan sama dengan warga negara biasa di depan pengadilan; c. konstitusi adalah akibat, bukan sebab dari hak-hak individu. Pengadilan menetapkan hak-hak ini atas dasar kebiasaan dan statuta yang ditetapkan oleh Parlemen. Negara Kesejahteraan (Welfare state), karena rakyatnya telah bersepakat bahwa mereka harus mempunyai standar-standar minimum dalam kesejahteraan ekonomi dan sosial. yang yang 19
4. Sistem Pemerintahan Republik Perancis Secara ringkas ciri-ciri pemerintahan Perancis sekarang adalah sebagai berikut. 1). Perancis adalah negara kesatuan, demikian pula pada zaman Republik ke Empat. 2). Konstitusinya adalah tertulis, tetapi konstitusi Perancis lebih kaku (regid). 3). Pemisahan kekuasaan nampak agak jelas, legislatif di tangan Parlemen, eksekutif di tangan Presiden dan yudicial di tangan badan kehakiman. 4). Parlemen adalah bicameral, terdiri dari Sidang Nasional (National Assembly) dan Senat tidak terdapat Parliament Sovereignity, Presiden kepala eksekutif tidak dipilih oleh Parlemen, tetapi oleh "electoral College" yang terdiri dari wakil municipal (daerah- daerah/kota-kota). 5). Kabinet, terdiri dari Dewan Menteri-Menteri yang dipimpin oleh Perdana Menteri. 6). Dewan Konstitusi, yaitu suatu dewan yang beranggotakan 9 orang yang diangkat secara sama oleh Presiden, Ketua Assemblee dan Ketua Senat. Tugas utamanya ialah: a. mengawasi ketertiban dalam proses pemilihan Presiden dan Parlemen; b. mengawasi pelaksanaan referendum; 7). mengawasi agar tidak ada undang-undang yang bertentangan dengan konstitusi. 20
8). Civil Service terdiri dari pegawai-pegawai karir menterjemahkan kehendak Parlemen ke dalam hak-hak kehidupan dan memaksakan kewajiban kepada orang-orang Perancis. 9). Pemerintahan Daerah, dilaksanakan dengan sistem dekonsentrasi bersamaan dengan desentralisasi, dan memiliki daerah-daerah yaitu departemen dan commune. 10). Kekuasaan peradilan, berada di tangan para hakim yang diangkat oleh eksekutif. Terbagi menjadi dua, yaitu peradilan kasasi (Court of Casation) dan peradilan hukum administratif meningkat ke Conscil d'Etat. Dalam perkara-perkara yang sulit peradilan dilakukan Tribunal des Conflits. III. Pengaturan Pemerintahan Komunitas. Sebelum lebih dalam menjabarkan lebih lanjut mengenai pengaturan pemerintahan komunitas, ada baiknya terlebih dahulu memahani apa yang dimaksud dengan Komunitas. Istilah Komunitas berasal dari bahasa latin communitas yang berasal dari kata dasar yang artinya masyarakat, publik atau banyak orang. Wikipedia bahasa Indonesia menjelaskan Pengertian Komunitas sebagai sebuah kelompok sosial dari beberapa organisme yang berbagi lingkungan, umumnya memiliki keterkaitan dan habitat yang sama. Dalam komunitas manusia, individu-individu di dalamnya dapat memiliki maksud, kepercayaan, sumber daya, preferensi, kebutuhan, risiko dan sejumlah kondisi lain yang serupa. Beberapa pengertian Komunitas : 1. Menurut Hermawan Kertajaya Komunitas adalah sekelompok orang yang saling peduli satu sama lain lebih dari seharusnya, dimana dalam sebuah komunitas terjadi relasi pribadi yang erat antar para angota komunitas tersebut karena adanya kesamaan interest atau values; yang 21
2. Menurut Soenarno, pengertian komunitas adalah sebuah identifikasi dan interaksi sosial yang dibangun dengan berbagai dimensi kebutuhan fungsional Kekuatan pengikat suatu komunitas, terutama adalah kepentingan bersama dalam memenuhi kebutuhan kehidupan sosialnya yang biasanya, didasarkan atas kesamaan latar belakang budaya, ideologi, sosial-ekonomi. Disamping itu secara fisik suatu komunitas biasanya diikat oleh batas lokasi atau wilayah geografis, oleh karenanya masing-masing komunitas memiliki cara dan mekanisme yang berbeda dalam menanggapi dan menyikapi keterbatasan yang dihadapinya serta mengembangkan kemampuan kelompoknya. Sedangkan pengertian Komunitas, menurut pendapat Syaifuddin 25 " Masyarakat Adat adalah komunitas-komunitas yang hidup berdasarkan asal- asul leluhur secara turun menurun diatas suatu wilayah adat, yang memiliki kedaulatan atas tanah dan kekayaan alam, kehidupan sosial budaya, yang diatur oleh hukum adat dan lembaga adat yang mengelola keberlangsungan kehidupan masyarakatnya", sedangkan hak-hak Masyarakat adat adalah sebagai berikut : - menjalankan sistem pemerintahan sendiri;
menguasai dan mengelola sumber daya alam dalam wilayahnya terutama untuk kemanfaatan warganya;
bertindak kedalam mengatur dan mengurus warga serta lingkungannya, keluar bertindak atas nama persekutuan sebagai badan hukum;
hak ikut serta dalam setiap transaksi yang menyangkut lingkungannya;
hal membentuk adat; dan
hak menyelengarakan sejenis peradilan. Dari penjabaran diatas, nampak adanya daerah atau kawasan khusus dimana dalam kehidupan disuatu tempat adanya kepentingan bersama dalam memenuhi kebutuhan kehidupan sosialnya yang biasanya, didasarkan atas kesamaan latar belakang budaya, ideologi, sosial-ekonomi. 25 . Syaifuddin, dalam Makalahnya yang berjudul " Peluang Pengelolaan Hutan Oleh Mukim dan Penyiapan Masayarakat Adat Untuk Mengantisipasi Perubahan Iklim", dalam kegiatan FFI Aceh Program Governr's Task Force Meeting 2010, di Banda Aceh, tanggal 18-22 Mei 2010. 22
Mengenai keberadaan masyarakat adat, UUD 1945 amandemen kedua, Pasal 18 A berbunyi : ayat (2) : Negara mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat adat serta hak-hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia, yang diatur dalam undang-undang. 1. Makna Hubungan Kewenangan Pusat dan Daerah Dasar pelaksanaan otonomi daerah di Indonesia sesuai UUD 1945 terdapat dua nilai dasar yang dikembangkan yakni, nilai unitaris dan nilai desentralisasi. Nilai dasar unitaris diwujudkan dalam pandangan bahwa Indonesia tidak akan mempunyai kesatuam pemerintahan lain di dalamnya yang bersifat Negara, artinya kedaulatan yang melekat pada rakyat, bangsa dan Negara Republik Indonesia tidak akan terbagi di antara kesatuan-kesatuan pemerintahan regional atau local. Sementara itu nilai dasar desentralisasi diwujudkan dengan pembentukan daerah otonom dan penyerahan kewenangan untuk menyelenggarakan urusan-urusan pemerintahan yang telah diserahkan atau diakui sebagai domain rumah tangga daerah otonom tersebut. Dikaitkan dengan dua nilai dasar konstitusi tersebut, penyelenggaraan desentralisasi di Indonesia terkait erat dengan pola pembagian kewenangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah. Hal ini karena dalam penyelenggaraan desentralisasi selalu terdapat dua elemen penting, yakni pembentukan daerah otonom dan penyerahan kewenangan secara hukum dari pemerintah pusat ke pemerintah daerah untuk mengatur dan mengurus bagian-bagian tertentu urusan pemerintahan. Sesuai UUD 1945, karena Indonesia adalah "Eenheidstaat" maka di dalam lingkungannya tidak dimungkinkan adanya daerah yang bersifat staat juga. Ini berarti bahwa sebagai pembatas besar dan luasnya daerah otonom dan hubungan kewenangan antara pemerintah pusat dan daerah adalah menghindari daerah otonom menjadi Negara dalam Negara. Dengan demikian pembentukan daerah otonom dalam rangka desentralisasi di Indonesia memiliki ciri-ciri: 23
a. Daerah Otonom tidak memiliki kedaulatan atau semi kedaulatan layaknya di Negara federal; b. Desentralisasi dimanisfestasikan dalam bentuk penyerahan atas urusan pemerintahan; c. Penyerahan urusan pemerintahan sebagaimana dimaksud pada butir b, tersebut di atas utamanya terkait dengan pengaturan dan pengurusan kepentingan masyarakat setempat (lokalitas) sesuai dengan prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat. Dengan demikian jelaslah bahwa desentralisasi merupakan instrument untuk mencapai tujuan bernegara dalam kerangka kesatuan bangsa (national unity) yang demokratis (democratic government). Dalam konteks UUD 1945, selalu harus diperhatikan keseimbangan antara kebutuhan untuk menyelenggarakan desentralisasi dengan kebutuhan memperkuat kesatuan nasional. Ciri umum penyelenggaraan desentralisasi di Indonesia sesuai dengan UUD 1945 adalah: 1) Pemerintahan Daerah merupakan hasil pembentukan oleh Pemerintah, bahkan dapat dihapus oleh Pemerintah melalui proses hukum apabila daerah tidak mampu menjalankan otonominya setelah melalui fasilitasi pemberdayaan; 2) Dalam rangka desentralisasi, di wilayah Indonesia dibentuk Provinsi dan di wilayah Provinsi dibentuk Kabupaten dan Kota sebagai daerah otonom; 3) Sebagai Konsekuensi cirri butir 1 dan 2, maka kebijakan desentralisasi disusun dan dirumuskan oleh Pemerintah, sedangkan penyelenggaraan otonomi daerah dilaksanakan oleh Pemerintah Daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah dengan melibatkan masyarakat sebagai cerminan pemerintahan yang demokratis; 4) Hubungan antara pemerintah daerah otonom dengan pemerintah nasional (Pusat) adalah bersifat tergantung (dependent) dan bawahan ( 24
sub-ordinate). Hal ini berbeda dengan hubungan antara pemerintah Negara bagian dengan pemerintah federal yang menganut federalisme, yang bersifat independent dan koordinatif; PEMERINTAH PUSAT HUBUNGAN PUSAT DAN DAERAH SEBAGAI DAERAH OTONOM TERGANTUNG & SUBORDINASIDAERAH OTONOM PROVINSIDAERAH OTONOM KAB / KOTA 5) Penyelengggaraan desentralisasi menuntut persebaran pemerintahan oleh pemerintah kepada daerah otonom sebagai badan hukum publik. Urusan pemerintahan yang didistribusikan hanyalah merupakan urusan pemerintahan yang menjadi kompetensi Pemerintah dan tidak mencakup urusan yang menjadi kompetensi Lembaga Negara yang membidangi legislatif atau Lembaga pembentuk Undang-Undang dan Yudikatif ataupun lembaga Negara yang berwenang mengawasi keuangan Negara. Penyelenggaraan urusan pemerintahan daerah yang di desentralisasikan menjadi kewenangan Kepala Daerah dan DPRD untuk melaksanakannya sesuai dengan mandat yang diberikan rakyat. Persebaran urusan pemerintahan ini memiliki dua prinsip pokok: a. Selalu terdapat urusan pemerintahan yang umumnya secara universal tidak dapat diserahkan kepada daerah karena menyangkut kepentingan kelangsungan hidup bangsa dan Negara seperti urusan pertahanan- keamanan, politik luar negeri, moneter, dan peradilan; urusan 25
b. Tidak ada urusan pemerintahan yang sepenuhnya dapat diserahkan kepada daerah. Untuk urusan-urusan pemerintahan yang berkaitan kepentingan lokal, regional dan nasional dilaksanakan secara bersama (concurrent). Ini berarti ada bagian-bagian dari urusan Pemerintahan tertentu yang dilaksanakan oleh Kabupaten/Kota, ada bagian-bagian yang diselenggarakan oleh Provinsi dan bahkan ada juga yang diselenggarakan oleh Pemerintah. Diperlukan adanya hubungan koordinasi antar tingkatan pemerintahan agar urusan-urusan pemerintahan yang bersifat concurrent tersebut dapat terselenggara secara optimal. Mengingat urusan pemerintahan bersifat dinamis maka penyerahan urusan pemerintah tersebut mengalami perubahan dari masa ke masa. Untuk menjamin kepastian, perubahan-perubahan tersebut perlu didasarkan pada peraturan perundang-undangan. Oleh sebab itu selalu ada dinamika dalam distribusi urusan pemerintahan (inter-govermental function sharing) antar tingkatan pemerintahan; Kabupaten/Kota, Provinsi dan Pemerintah Pusat. Secara universal terdapat dua pola besar dalam merumuskan distribusi urusan pemerintahan, yakni : 1) Pola general competence (otonomi luas) dan 2) Pola ultra vires (otonomi terbatas) 5DEKONSENTRASI(PEMERINTAH WILAYAH/FIELD ADMINISTRATION)FUNCTIONAL FIELDADMINISTRATION;KEPALA WILAYAHPEMERINTAH PUSATPOWER SHARING1.OTONOMI TERBATAS(ULTRA VIRES)2. OTONOMI LUAS (GENERAL DAERAH) Dalam pola otonomi luas dirumuskan bahwa urusan-urusan yang dilakukan oleh Pemerintah Pusat bersifat limitative dan sisanya (urusan residu) 26
menjadi kewenangan Pemerintah Daerah. Sedangkan dalam prinsip Ultra Vires adalah Urusan-urusan Daerah yang ditentukan secara limitative dan sisanya (urusan residu) menjadi kewenangan Pusat. Dalam rangka melaksanakan otonomi daerah Provinsi dipimpin oleh Kepala Daerah Provinsi yang disebut Gubernur yang juga bertindak sebagai wakil Pusat di Daerah. Sebagai wakil Pemerintah di Daerah, Gubernur melakukan supervise, monitoring, evaluasi, fasilitasi dan pemberdayaan kapasitas (capacity building) terhadap Kabupaten/Kota yang ada di wilayahnya agar otonomi daerah Kabupaten/Kota tersebut bias berjalan optimal. Sebagai wakil pemerintah di daerah, Gubernur juga melaksanakan urusan-urusan Nasional yang tidak termasuk dalam otonomi daerah dan tidak termasuk urusan instansi vertikal di wilayah Provinsi yang bersangkutan. Disamping itu, sebagai wakil Pemerintah di daerah, Gubernur mempunyai peranan selaku " Integrated Field Administration" yang berwenang mengkoordinir semua instansi vertikal yang ada di Provinsi yang bersangkutan disamping melakukan supervise dan fasilitasi terhadap Kabupaten/Kota yang ada di wilayahnya. Gubernur mempunyai "Tutelage Power" yaitu menjalankan kewenangan Pusat untuk membatalkan kebijakan Daerah bawahannya yang bertentangan dengan kepentingan umum ataupun peraturan perundangan yang lebih tinggi. Sebagai konsekuensi dari prinsip tersebut maka diperlukan pengaturan yang sistematis yang menggambarkan adanya kewenangan Gubernur yang berkaitan dengan koordinasi, pembinaan dan pengawasan. Selain urusan pemerintahan yang diselenggarakan secara sentralisasi, terdapat urusan pemerintahan yang diselenggarakan secara desentralisasi. Desentralisasi dalam arti lugas dapat dilakukan secara devolusi, dekonsentrasi, dekonsentrasi, privatisasi dan delegasi (Rondenelli & Cheema, 1983). Pemahaman devolusi di Indonesia mengacu kepada desentralisasi sedangkan delegasi terkait dengan pembentukan lembaga semi pemerintah (Quasi Government Organisation/ Quango) yang mendapatkan delegasi Pemerintah untuk mengerjakan suatu urusan yang menjadi kewenangan Pemerintah (Muthallib & Khan, 1980). 27
Lembaga yang terbentuk berdasarkan prinsip delegasi dapat berbentuk Badan Otorita, Badan Usaha Milik Negara, Batan, LEN, Bakorsurtanal, dsb. Dalam konsep otonomi luas, maka urusan pemerintahan yang tersisa di Daerah (residual Functions) atau Tugas Pemerintah Lainnya yang belum ditangani dilaksanakan oleh Pemerintah Daerah. Hal inilah yang sering dikelompokan dalam pelaksanaan azas vrisj bestuur. Vrisj Bestuur yang bersifat lintas Kabupaten/Kota menjadi kewenangan Propinsi sedangkan yang local menjadi Kewenangan Kabupaten/Kota. Konsep privatisasi berimplikasi pada dilaksanakannya sebagian fungsi-fungsi yang sebelumnya merupakan kewenangan Pemerintah ataupun Pemerintah Daerah oleh pihak Swasta. Variant lainnya dari privatisasi adalah terbukanya kemungkinan kemitraan (partnership) antara Pihak Pemerintah atau Pemerintah Daerah dengan pihak swasta dalam bentuk Built Operate Own (BOO), Built Operate Transfer (BOT), management contracting out dsb. Penyelenggaraan tugas pembantuan (Medebewind) diwujudkan dalam bentuk penugasan oleh Pemerintah Pusat kepada Pemerintah Daerah atau Desa atau oleh Provinsi kepada Kabupaten/Kota dan Desa untuk melaksanakan suatu urusan pemerintahan. Pembiayaan dan dukungan sarana diberikan oleh yang menugaskan sedangkan yang menerima penugasan wajib untuk mempertanggungjwabkan pelaksanaan tugas tersebut yang menugaskan. I. Pemerintah Pusat Provinsi Pemerintah Daerah/ Desa II. Kabupaten/Kota Desa Penyelenggaraan Pemerintahan Nasional dilaksanakan oleh Kementerian dan Kementerian Negara serta LPNK. Untuk melaksanakan kewenangan Pusat 28
di Dearah digunakan asas dekonsentrasi yang dilaksanakan oleh Instansi Vertikal baik yang wilayah yuridiksinya mencakup suatu wilayah kerja daerah otonom maupun mencakup beberapa wilayah kerja daerah otonom seperti adanya KODAM, POLDA, Kejaksaan, Badan Otorita Pusat di Daerah dan lain- lainya. Penyelenggaraan pemerintahan daerah dilaksanakan oleh Kepala Daerah dan DPRD yang bekerja atas dasar kemitraan dan bukan membawahkannya satu sama lainnya. Dalam menyusun dan merumuskan kebijakan daerah, kedua institusi tersebut bekerjasama dengan semangat kemitraan. Namun pada saat pelaksanaan (implementasi). Kedua institusi memiliki fungsi yang berbeda. Kepala Daerah melaksanakan kebijakan daerah dan DPRD melakukan pengawasan atas kebijakan daerah. Dalam rangka mewujudkan tata pemerintahan yang baik (good Governance) diadopsi prinsip penyelenggaraan pemerintahan daerah yang efektif, efisien, transparan, demokratis, partisipatif dan akuntabel. Oleh sebab itu hubungan antar Kepala Daerah, DPRD, dan Masyarakat Daerah dalam rangka checks and balances menjadi kebutuhan mutlak. DEKONSENTRASI PEMERINTAH ADMINISTRATIF / WILAYAH SWASTAMURNI•BOT•BOO•BOL•DLL 146PEMENCARAN URUSAN PEMERINTAHAN OTORITA•BUMN•NUSAKAMBANGAN•DLL DAERAH OTONOM PROPINSIKABUPATEN/KOTA DESENTRALISASI PRIVATISASI PEMERINTAH PUSAT DELEGASI/DESENTRALI SASIFUNGSIONAL Perimbangan keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah menjadi salah satu ciri penting pelaksanaan otonomi daerah. Hal ini karena Karakteristik sumber daya alam, sumber daya buatan dan sumber daya manusia yang sangat 29
beragam dari satu daerah dengan daerah yang lain. Sebagai perwujudan nilai dasar konstitusi maka diperlukan pengaturan tentang pembagian hasil atas pengelolaan sumber daya alam, buatan maupun atas bagi hasil atas pengelolaan sumber daya alam, maupun atas bagi hasil kegiatan yang perekonomian lainnya yang intinya untuk memperlancar pelaksanaan otonomi daerah, dan pada saat yang sama memperkuat Negara Kesatuan Republik Indonesia. Ada dua tujuan utama yang ingin dicapai melalui kebijakan desentralisasi yaitu tujuan politik sebagai refleksi dari proses demokratisasi dan tujuan kesejahteraan. Tujuan politik akan memposisikan Pemda sebagai medium pendidikan politik bagi masyarakat di tingkat lokal yang ada pada giliranya secara agregat akan berkontribusi pada pendidikan politik secara nasional untuk mempercepat terwujudnya civil society. Sedangkan tujuan kesejahteraan akan memposisikan Pemda sebagai unit pemerintahan di tingkat local yang berfungsi untuk menyediakan pelayanan public secara efektif, efisien dan ekonomis untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat lokal. Pelayanan yang disediakan Pemda kepada masyarakat ada yang bersifat regulative (public regulations) seperti diwajibkan penduduk untuk mempunyai KTP, KK, IMB dan sebagainya. Sedangkan bentuk pelayanan lainnya adalah yang bersifat penyediaan public goods yaitu barang-barang untuk memenuhi kebutuhan masyarakat seperti jalan, pasar, rumah sakit, terminal dan sebagainya. Adapun barang dan regulasi yang disediakan oleh Pemda haruslah menjawab kebutuhan ril warganya. Tanpa itu, Pemda akan kesulitan dalam memberikan akuntabilitas atas legitimasi yang telah diberikan warga kepada Pemda untuk mengatur dan mengurus masyarakat. Untuk itulah maka seluas apapun otonomi atau kewenangan yang dilaksanakan oleh Daerah, itulah maka seluas apapun otonomi atau kewenangan yang dilaksanakan oleh Daerah, kewenangan itu tetap ada batas-batasnya, yaitu rambu-rambu berupa pedoman dan arahan, serta kendali dari Pemerintah, baik berupa UU, PP atau Kebijakan Lainnya. 30
Disamping itu haruslah kewenangan tersebut berkorelasi dengan kebutuhan ril masyarakat. Kewenangan tersebut yang memungkinkan Daerah mampu memberikan pelayanan publik yang sesuai dengan kebutuhan masyarakatnya. Argumen inilah yang menjadi dasar kenapa urusan pemerintahan yang diserahakan ke daerah dikelompokkan menjadi dua yaitu urusan wajib dan urusan pilhan. Urusan wajib berkorelasi dengan penyediaan pelayanan dasar dan urusan pilihan terkait dengan pengembangan potensi unggulan yang menjadi ke khasan daerah yang bersangkutan. Dari tujuan demokratisasi dan kesejahteraan diatas, maka misi utama dari keberadaan Pemda adalah bagaimana mensejahteraan masyarakat melalui penyediaan pelayanan public secara efektif, efisien dan ekonomis serta melalui cara-cara yang demokratis. Untuk mampu menyediakan pelayanan public yang optimal dan mempunyai kepastian maka untuk penyediaan pelayanan public yang optimal dan mempunyai kepastian maka untuk penyediaan pelayanan dasar diperlukan adanya Standar Pelayanan Minimal (SPM). SPM yang menjadi benchmark bagi pemda dalam mengatur aspek kelembagaan, personil, keuangan, dan mengukur kinerja dalam penyediaan pelayanan public. Sisi demokratisasi pada Pemda berimplikasi bahwa Pemda dijalankan oleh masyarakat daerah sendiri melalui wakil-wakil rakyat yang dipilih secara demokratis. Dalam menjalankan misinya untuk mensejahterakan rakyat, wakil- wakil rakyat tersebut akan selalu menyerap, mengartikulasikan serta mengagregasikan aspirasi rakyat tersebut kedalam kebijakan-kebijakan public di tingkat lokal. Namun kebijakan publik di tingkat lokal tidak boleh bertentangan dengan kebijakan publik nasional akan diselenggarakan dalam koridor-koridor norma, nilai, dan hukum positif yang berlaku pada Negara dan bangsa tersebut. 2. Hubungan Kewenangan Pusat dan Daerah. Ditinjau dari sudut pandang hubungan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah dapat dilihat dari adanya hubungan dalam penyelenggaraan pemerintahan; Kebijakan desentralisasi dimaksudkan untuk 31
memberikan kewenangan kepada daerah guna mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri dalam ikatan Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI). Bahwa tanggung jawab akhir dari penyelenggaraan urusan-urusan pemerintahan yang diserahkan kepada Daerah adalah menjadi tanggungjawab Pemerintah Nasional (Pusat) karena externalitas (dampak) akhir dari penyelenggaraan urusan tersebut akan menjadi tanggung-jawab Negara. Peran Pusat dalam kerangka Otonomi Daerah akan banyak bersifat menentukan kebijakan makro, melakukan supervise, monitoring, evaluasi, control dan pemberdayaan (capacity building) agar daerah dapat menjalankan otonominya secara optimal. Sedangkan peran daerah akan lebih banyak pada tataran pelaksanaan otonomi tersebut. Dalam melaksanakan otonominya Daerah berwenang membuat kebijakan Daerah. Kebijakan yang diambil Daerah dalam batas-batas otonomi yang diserahkan kepadanya dan tidak boleh bertentangan dengan Peraturan Perundangan yang lebih tinggi yaitu Norma, Standard dan Prosedur yang ditentukan Pusat. DESENTRALISASI DEKONSENTRASI SISTEM PEMERINTAHAN NEGARAREPUBLIK INDONESIA B P K M P R M A 9 D P R D P D TUGAS PEMBANTUAN MENTERI2 MENTERI-2 M K DELEGASI(DESENTRALISASI FUNGSIONAL) 2 PEMERINTAHAN DAERAH/ PEMERINTAHAN DESA LEMBAGA NEGARA LAINNYA GUBERNUR & INSTANSI VERTIKAL BADAN PENGELOLA BUMN, OTORITA,DLL PRESIDENDAERAHOTONOM Daerah Otonom diberi wewenang untuk mengelola urusan pemerintahan yang diserahkan kepada daerah. Seluas apapun Otonomi Daerah, tetap ada dalam batas dan ruang lingkup wewenang Pemerintah. Pemerintah Pusat yang mengatur hubungan antara Pusat dan Daerah yang dituangkan dalam Peraturan Perundangan yang bersifat mengikat kedua belah pihak. Namun 32
dalam pengaturan hubungan tersebut haruslah memperhatikan aspirasi daerah sehingga tercipta sinerji antara Kepentingan Pusat dan Daerah. Agar tercipta distribusi kewenangan mengelola urusan pemerintahan yang efisien dan efektif antar tingkatan pemerintahan, maka distribusi kewenangan mengacu pada kriteria sebagai berikut: a. Externalitas; unit pemerintahan yang terkena dampak langsung dari pelaksanaan suatu urusan pemerintahan, mempunyai kewenangan untuk mengatur urusan pemerintahan tersebut; b. Akuntabilitas; unit pemerintahan yang berwenang mengurus suatu urusan pemerintahan adalah unit pemerintahan yang paling dekat dengan dampak yang ditimbulkan dari pengelolaan urusan tersebut. Ini terkait dengan pertanggungjawaban (akuntabilitas) dari pengelolaan urusan pemerintahan tersebut kepada masyarakat yang menerima dampak langsung dari urusan tersebut. Urusan lokal akan menjadi kewajiaban kabupaten/kota untuk mempertanggungjawabkan dampaknya. Urusan yang berdampak regional akan menjadi tanggungjawab Propinsi dan Urusan yang berdampak nasional akan menjadi tanggungjawab Pemerintah Pusat; c. Efisiensi; pelaksanaan otonomi daerah adalah untuk kesejahteraan rakyat. Untuk mencapai skala ekonomi tersebut, maka perlu dilakukan kerjasama antar daerah untuk optimalisasi pembiayaan dari penyelenggaraan urusan tersebut. Dalam penyelenggaraan urusan-urusan pemerintahan tersebut terdapat adanya inter-koneksi dan inter-dependensi karena keterkaitan dari urusan pemerintahan tersebut sebagai suatu " System". Urusan yang menjadi kewenangan Pusat tidak akan berjalan optimal apabila tidak terkait ( inter- koneksi) dengan Propinsi dan Kabupaten/Kota. Demikian juga sebaliknya. Untuk itu, maka diperlukan adanya koordinasi untuk menciptakan sinerji dalam melaksanakan kewenangan mengelola urusan-urusan tersebut. Namun demikian setiap tingkatan pemerintahan 33
mempunyai kewenangan penuh (independensi) untuk mengelola urusan pemerintahan yang menjadi domain kewenangannya. Hubungan Kewenangan antara daerah otonom Propinsi dengan daerah otonom Kabupaten/Kota tidaklah hierarkhis. Propinsi mempunyai kewenangan mengurus urusan-urusan pemerintahan yang bersifat antar Kabupaten/Kota (regional) yang berdampak regional. Sedangkan Kabupaten/Kota mempunyai kewenangan menangani urusan-urusan pemerintahan yang berskala lokal yang berdampak lokal. Pemerintah Pusat bertanggungjawab secara nasional untuk menjamin agar otonomi daerah dapat berjalan secara optimal. Konsekuensinya Pemerintah bertanggungjawab untuk mengawasi, memonitor, mengevaluasi dan memberdayakan Daerah agar mampu menjalankan otonominya secara efektif, efisien, ekonomis dan akuntabel. Untuk supervise dan fasilitasi terhadap pelaksanaan otonomi di tingkat Propinsi dilakukan langsung oleh Pemerintah. Sedangkan untuk melakukan kegiatan supervise dan fasilitasi terhadap pelaksanaan otonomi di tingkat Kabupaten/Kota, mengingat kondisi geografis Indonesia yang sangat luas, tidak akan efektip dan efisien kalau dilakuakan langsung oleh Pemerintah. Untuk itu Pemerintah berdasarkan prinsip " dekonsentrasi " menugaskan Gubernur selaku wakil Pemerintah di Daerah untuk melakukan kegiatan supervisi dan Fasilitasi tersebut. Adalah sulit bagi Gubenur secara pribadi untuk melakukan tugas supervisi dan fasilitasi tersebut. Untuk itu seyogyanya diperlukan adanya perangkat dekonsentrasi untuk membantu pelaksanaan tugas dan tanggungjawabnya selaku wakil pusat di daerah. Untuk mencegah salah persepsi bahwa tujuannya bukan untuk menghidupkan kantor wilayah di masa lalu, maka perangkat tersebut lebih optimal berbentuk jabatan fungsional yang bertugas membantu Gubernur secara sektoral ataupun lintas Limas sector yang serumpun seperti ahli kesehatan, ahli pendidikan, ahli kehutanan, ahli keuangan dan sebagainya sesuai dengan "magnitude" pembinaan dan pengawasan yang diperlukan oleh Gubernur sebagai wakil pusat di daerah. Perangkat Dekonsentrasi tersebut 34
sifatnya membantu kelancaran tugas gubenur untuk melakukan supervisi dan fasilitasi terhadap Pemerintahan Daerah Kabupaten/Kota di wilayahnya dalam melaksanakan otonominya. Pembiayaan dari Gubernur perangkat dekonsentrasi yang membantunya dibebankan kepada Pemerintah Pusat melalui APBN. 3. Prinsip Hubungan Kewenangan Antara Pusat dan Daerah. Ketentuan UUD 1945 sebagaimana dirumuskan dalam Pasal 1 ayat (1), dinyatakan bahwa Negara Indonesia adalah Negara kesatuan yang berbentuk republik. Prinsip Negara kesatuan ialah pemegang kekuasaan tertinggi atas seluruh urusan Negara adalah pemerintah pusat tanpa ada suatu delegasi atau pelimpahan kewenangan kepada pemerintahan daerah atau urusan pemerintahan tidak dibagi-bagi antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah, sehingga urusan-urusan Negara dalam Negara kesatuan tetap merupakan suatu kebulatan dan pemegang kekuasaan tertinggi di Negara adalah pemerintah pusat. Sistem pemerintahan Indonesia menganut asas Negara kesatuan yang didesentralisasikan (otonomi) dengan demikian maka ada tugas-tugas tertentu yang diurus oleh pemerintah daerah sendiri. IV. Makna Daerah Dalam Negara Kesatuan dan Federal. Terjadinaya sentralisasi kewenangan di Negara-negara federal memberikan bukti kepada kita bahwa hubungan antara pusat dan daerah merupakan refleksi dari pemencaran kekuasaan secara vertical yang bersifat dinamik. Pembagian kekuasaan secara vertical yang merupakan komplemen pembagian kekuasaan secara horizontal, tidak berada pada ruang kosong tetapi sangat dipengaruhi pada factor-faktor internal nasional dan faktor-faktor internasional yang berkembang. Derajat hubungan antara pusat dan daerah dapat dijadikan sebagai indikasi pada posisi mana struktur suatu Negara berada. Namun demikian tidak mungkin terdapat suatu Negara yang sangat bersifat unitaris atau sebaliknya sangat bersifat federalis, elemen hubungan antara pusat dan daerah tidak 35
bersifat monosentris melainkan polisentris bergerak dari satu kontinum ke kontinum lainnya, dari kontinum unitaris ke kontinum federalis atau sebaliknya. Salah satu masalah yang dihadapi dalam implementasi otonomi daerah yang berakar dari konstruksi hubungan antara pusat dan daerah adalah ketidakjelasan model pembagian kewenangan antar tingkat pemerintahan. Secara teoritik dan praktek internasional beberapa Negara, terdapat dua prinsip dasar yang dapat dilakukan dalam membagi kewenangan yaitu berdasarkan kepada fungsi dan berdasarkan kepada politik. Atas dasar fungsi kewenangan dibagi menurut fungsi mengatur dan mengurus. Artinya, untuk satu jenis kewenangan fungsi mengatur dan mengurus ditetapkan dan dibagi secara tegas untuk setiap tingkatan pemerintahan. Sebaliknya jika prinsip dasar yang dianut berdasarkan pembagian politik, maka fungsi mengatur dan mengurus ini tidak secara tegas dibagi antara tingkatan pemerintahan. sehingga untuk satu jenis kewenangan sektoral bisa terdapat fungsi mengatur dan mengurus yang sama dan dimiliki oleh dua tingkatan pemerintahan yang berbeda. Ketidakjelasan model pembagian kewenangan ini dalam praktek terjadi dalam dua model. Pertama, untuk sektor-sektor yang bersifat profit seringkali terjadi tunpang tindih antara pusat dan daerah provinsi, dan kabupaten/kota. Kedua untuk sector-sektor yang bersifat pembiayaan, sering kali terjadi kevakuman kewenangan. Dilihat dari permasalahan tersebut, maka konstruksi dalam penataan hubungan pusat dan daerah dimasa yang akan datang diarahkan pada dua hal, yaitu: pertama, dalam praktek di Negara-negara kesatuan model pembagian kewenangan yang dianut adalah berdasarkan fungsi. Titik berat fungsi mengatur yang bersifat nasional dilakukan oleh pusat. Sedangkan daerah provinsi dan kabupaten/kota mengatur sesuai tingkat kewenangan yang dimilikinya. Selaras dengan kewenangan yang dimiliki, fungsi mengurus dilakukan oleh masing-masing tingkatan sesuai dengan kewenangan yang dimiliki. 36
Beberapa kewenangan yang dapat dikembangkan antara lain: 1. Kewenangan mengatur oleh pusat; 2. Kewenangan mengatur oleh provinsi; 3. Kewenangan mengatur oleh kabupaten/kota; 4. Kewenangan mengurus dalam rangka desentralisasi; 5. Kewenangan mengurus dalam rangka dekonsentrasi; 6. Kewenangan mengurus dalam rangka tugas pembantuan; dan 7. kewenangan mengurus dalam rangka sentralisasi. Dalam sejarah penyelenggaraan pemerintahan di Indonesia, pernah terjadi tarik menarik urusan antara pemerintah dan daerah. Di satu sisi daerah ingin di beri otonom sementara pada sisi lain pemerintah enggan untuk menyerahkan beberapa urusan untuk menjadi kewenangan daerah dengan berbagai alasan. Beberapa alasan pemerintah tidak menyerahkan urusan kepada daerah dapat dikemukakan sebagai berikut: 1. Pemerintah daerah belum siap untuk menerima berbagai urusan untuk menjadi urusan rumah tangganya; 2. Pemerintah daerah belum mampu menggali dan mengembangkan sumber-sumber keuangannya; 3. Pemerintah pusat enggan untuk menyerahkan beberapa urusan kepada daerah karena pusat takut kehilangan sumber keuangannya. Penyelenggaraan pemerintahan daerah sesuai dengan amanat UUD 1945, pemda yang mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan diarahkan untuk hal-hal sebagai berikut: 1. Mempercepat terwujudnya kesejahteraan masyarakat melalui peningkatan pelayanan, pemberdayaan, dan peran serta masyarakat; 2. Peningkatan daya saing daerah dengan memperhatikan prinsip demokrasi pemerataan, keadilan, keistimewaan, dan kekhususan suatu daerah dalam system NKRI. 37
Pembagian Urusan Pemerintahan dalam Negara Kesatuan dan Negara Federal. Secara prinsip, terdapat perbedaan pola pembagian kekuasaan atau kewenangan antara Negara kesatuan dan Negara federal. Pada Negara federal, kekuasaan atau kewenangan berasal dari bawah atau dari daerah/Negara bagian yang bersepakat untuk menyerahkan sebagian kewenangannya kepada pemerintah federal, yang biasanya secara eksplisit tercantum dalam konstitusi Negara federal. Kewenangan pemerintah pusat dengan demikian akan menjadi terbatas atau limitative dan daerah memiliki kewenangan luas. Sedangkan pada Negara kesatuan, kewenangan pada dasarnya berada atau dimiliki oleh pemerintah pusat yang kemudian diserahkan atau dilimpahkan kepada daerah. Penyerahan atau pelimpahan kewenangan atau urusan pada negara kesatuan biasanya dibuat secara eksplisit, dengan demikian daerah mempunyai kewenangan terbatas. Prinsip pembagian kekuasaan/kewenangan atau urusan pada Negara kesatuan adalah sebagai berikut: Pertama, Kekuasaan atau kewenangan pada dasarnya adalah milik pemerintah pusat, daerah diberi kewenangan atau hak mengelola dan menyelenggarakan sebagian kewenangan pemerintah yang dilimpahkan atau diserahkan. Jadi proses penyerahan atau pelimpahan kewenangan. Kedua, Pemerintah pusat dan pemerintah daerah tetap mempunyai garis komando dan hubungan hierarkis. Hubungan yang dilakukan oleh pemerintah pusat tidak untuk mengintervensi dan mendikte pemerintah daerah dalam berbagai hal. Ketiga, Kewenangan atau kekuasaan yang dialihkan atau diserahkan kepada daerah dalam kondisi tertentu , dimana daerah tidak mampu menjalankan tugas dengan baik, maka kewenangan atau urusan yang dilimpahkan atau diserahkan tersebut dapat ditarik kembali oleh pemerintah pusat sebagai pemilik kekuasaan atau kewenangan tersebut. 38
Kecuali cara sebagaimana diatas, pembagian kekuasaan atau kewenangan dalam Negara kesatuan dan Negara federal, dapat dilihat dalam berbagai hal sebagai berikut: 1. Pada Negara federal umumnya pembagian kekuasaan atau urusan diatur dalam konstitusi, sedangkan pada Negara kesatuan hal tersebut jarang terjadi; 2. Pada Negara federal, masalah pemerintah daerah diserahkan baik secara eksplisit maupun residual kepada unit formatif (state, provincie); 3. Walaupun pada Negara kesatuan, fungsi atau urusan yang menjadi kewenangan daerah jarang diatur dalam konstitusi, tetapi prinsip pemerintahan daerah sering kali diatur dalam konstitusi; 4. Pada Negara kesatuan, prinsif umum dan daftar urusan ada juga yang dicantumkan dalam konstitusi (yang diatur kewenangan provinsi seperti Afrika selatan, dan Italia) 5. Formatif unit pada Negara federal dapat memiliki konstitusi sendiri sehingga mereka memiliki prinsip pemerintahan daerah dan kadang- kadang pembagian urusan dicantumkan dalam konstitusi tersebut. Penyelenggaraan desentralisasi mensyaratkan adanya pembagian urusan pemerintahan antara pemerintah dengan daerah otonom. Pembagian urusan pemerintahan di dasarkan pada pemikiran bahwa selalu terdapat berbagai urusan pemerintahan yang sepenuhnya atau tetap menjadi kewenangan pemerintah. Urusan pemerintahan tersebut menyangkut terjaminnya kelangsungan hidup bangsa dan Negara secara keseluruhan. Urusan pemerintahan dimaksud menurut ketentuan UU No. 32 tahun 2004 meliputi : 1. Politik luar negeri Dalam arti mengangkat pejabat diplomatik dan menunjuk warga Negara untuk duduk dalam jabatan lembaga internasional, menetapkan kebijakan luar negeri, melakukan perjanjian dengan Negara lain, menetapkan perdagangan luar negeri dan sebagainya; 39
2. Pertahanan Misalnya mendirikan dan membentuk angkatan bersenjata menyatakan perang dan damai, menyatakan Negara atau sebagian wilayah Negara dalam keadaan bahaya, membangun mengembangkan system pertahanan Negara dan persenjataan, menetapkan kebijakan untuk wajib militer, bela Negara bagi setiap warga Negara dan sebagainya. 3. Keamanan Misalnya mendirikan dan membentuk kepolisian Negara menetapkan kebijakan keamanan nasional, menindak setiap orang yang melanggar hukum Negara, menindak kelompok atau organisasi yang kegiatannya mengganggu keamanan Negara, dan sebagainya. 4. Moneter Misalnya mencetak uang dan menentukan nilai mata uang, menetapkan kebijakan moneter, mengendalikan peredaran uang dan sebagainya. 5. Yustisi Misalnya mendirikan lembaga peradilan,mengangkat hakim dan jaksa, mendirikan lembaga pemasyarakatan, menetapkan kebijakan kehakiman dan keimigrasian, memberi grasi, amnesty, abolisi,membentuk UU, PP, dan peraturan lain yang berskala internasional, dan sebagainya. 6. Agama Misalnya menetapkan hari libur keagamaan yang berlaku secara nasional, memberikan pengakuan terhadap keberadaan suatu agama, menetapkan kebijakasanaan dalam penyelenggaraan kehidupan keagamaan, dan sebagainya. 40
7. Bagian tertentu urusan pemerintahan lainnya yang berskala internasional tidak diserahkan kepada daerah. Dalam urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan pemerintahan diluar urusan pemerintahan sebagaimana dimaksud diatas, pemerintah dapat melakukan hal-hal sebagai berikut: 1. Menyelenggarakan sendiri sebagian urusan pemerintahan, 2. Melimpahkan sebagian urusan pemerintahan kepada gubernur selaku wakil pemerintahan, 3. Menugaskan sebagian urusan kepada pemerintahan daerah dan atau pemerintahan desa berdasarkan asas tugas pembantuan. Penyelenggaraan urusan pemerintahan dibagi berdasarkan beberapa kriteria sebagai berikut: 1. Eksternalitas-Penyelenggaraan suatu urusan pemerintahan ditentukan berdasarkan luas, besaran dan jangkauan dampak yang timbul akibat berdasarkan luas, besaran dan jangkauan dampak yang timbul akibat penyelenggaraan suatu urusan pemerintahan. Apabila dampak yang di timbulkan bersifat lokal maka urusan pemerintahan tersebut menjadi kewenangan kabupaten/kota apabila regional menjadi kewenangan provinsi, dan apabila nasional menjadi kewenangan pemerintah. 2. Akuntabilitas Penanggungjawab penyelenggaraan suatu urusan pemerintahan ditentukan berdasarkan kedekatannya dengan besaran dan jangkauan dampak yang ditimbulkan oleh penyelenggaraan suatu urusan pemerintahan. Jadi pendekatan dalam pembagian urusan pemerintahan dengan mempertimbangkan bahwa tingkat pemerintahan yang menangani sesuatu bagian urusan adalah tingkat pemerintahan yang lebih langsung dekat dengan dampak/akibat dari urusan yang ditangani tersebut. Dengan demikian akuntabilitas penyelenggaraan bagian urusan pemerintahan tersebut kepada masyarakat lebih terjamin. luas, 41
3. Efisiensi-Penyelenggaraan suatu urusan pemerintahan ditentukan berdasarkan perbandingan tingkat daya guna yang paling tinggi yang dapat diperoleh. Pendekatan dalam pembagian urusan pemerintahan dengan mempertimbangkan tersedianya sumber daya (personal, dana dan peralatan) untuk mendapatkan ketepatan, kepastian dan kecepatan hasil yang harus dicapai dalam penyelenggaraan bagian urusan, artinya apabila suatu bagian urusan dalam penangannya dipastikan akan lebih berdaya guna dan berdaya guna dilaksanakan oleh daerah provinsi dan atau daerah kabupaten atau kota, sebaliknya apabila suatu bagian urusan akan lebih berdaya guna dan berhasil guna bila ditangani oleh pemerintah maka bagi urusan tersebut tetap ditangani oleh pemerintah untuk itu pembagian bagian urusan harus disesuaikan dengan memperhatikan ruang lingkup wilayah beroprasinya bagian urusan pemerintahan tersebut. Ukuran daya guna dan hasil guna tersebut dilihat dari besarnya manfaat yang dirasakan oleh masyarakat dan besar kecilnya resiko yang dihadapi. Sedangkan yang dimaksud dengan keserasian hubungan yakni bahwa pengelolaan bagian urusan pemerintah yang dikerjakan oleh tingkat pemerintahan yang berbeda, bersifat saling berhubungan (inter-koneksi) saling tergantung (inter-dependensi) dan saling mendukung sebagai satu kesatuan system dengan memperhatikan cakupan kemanfaatan. Urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan pemda yang diselenggarakan berdasarkan kriteria di atas terdiri atas urusan sebagai berikut: 1). Urusan wajib adalah urusan yang sangat mendasar yang berkaitan dengan hak, pelayanan dasar warga Negara, antara lain: (1). Perlindungan hak konstitusional (2). Perlindungan kpentingan nasional, kesejahteraan rakyat, ketentraman, ketrtiban, umum dalam kerangka menjaga keutuhan NKRI, dan 42
V. (3). Pemenuhan komitmen nasional yang berhubungan dengan perjanjian dan konvensi internasional. 2). Urusan pilihan adalah urusan yang secara nyata ada di daerah berpotensi untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat sesuai kondisi, kekhasan, dan potensi keunggulan daerah. Kewenangan untuk mengelola sumber daya di wilayah laut sebagaimana dimaksud diatas paling jauh 12 (dua belas) mil laut diukur dari garis pantai (perpotongan garis air rendah dengan daratan untuk provinsi dari 1/3 (sepertiga) dari wilayah kewenangan provinsi untuk kabupaten/kota. Apabila wilayah laut antara antara 2 provinsi kurang dari 24 mill, kewenangan untuk mengelola sumber daya di wilayah laut di bagi sampai jarak atau diukur sesuai garis tengah dari wilayah antara 2 provinsi tersebut, dan untuk kabupaten/kota memperoleh 1/3 dari wilayah kewenangan provinsi dimaksud, kewenangan sebagaimana dikemukakan diatas tidak berlaku terhadap penangkapan ikan oleh nelayan kecil yaitu nelayan masyarakat tradisional yang meninggalkan bahan dan alat penangkapan ikan secara tradisional dan terhadapnya tidak dapat izin dan bebas dari pajak,serta bebas menangkap ikan diseluruh pengelolaan perikanan dalam wilayah RI. Arahan Konstitusional Mengenai Hubungan Antara Pusat, Regional, dan Lokal. Berkaitan dengan bentuk Negara, berbagai teori atau ajaran dikemukakan oleh para ahli, antara lain sebagai berikut: Jellineek-mengetengahkan dasar untuk menentukan bentuk suatu Negara dengan memakai ukuran/kreteria "bagaimana cara kehendak Negara itu dinyatakan". Kalau kehendak Negara ditentukan oleh tidak banyak orang maka Negara tersebut berbentuk monarki, sedangkan bila kehendak Negara ditentukan oleh banyak orang, maka Negara tersebut berbentuk republik. Leon Duguit - mengkritik pandangan Jellineek, menurut Duguit kreteria/ukuran yang paling tepat untuk menentukan bentuk Negara,"adalah 43
harus dilihat bagaimana caranya kepala Negara itu diangkat". Kalau kepala Negara diangkat berdasarkan turun temurun (pewaris) maka Negara tersebut berbentuk Monarki, sedangkan kalau kepala Negara diangkat/ditentukan melalui pemilu maka Negara tersebut berbentuk Republik. Plato dan Aristoteles - melahirkan gagasan yang diwujudkan dalam "teori kuantitas dan teori kualitas", yang menegaskan bahwa untuk menentukan bentuk suatu Negara harus didasarkan pada jumlah orang yang memerintah seperti; monarki yang merosot ke bentuk tirani; aristokrasi yang merosot kebentuk oligarki; dan demokrasi yang merosot ke bentuk otokrasi. Harold J. Laski - meletakan fokus gagasan dengan kreteria yang dikedepankan dalam membagi dua bentuk Negara, yaitu: pertama, bila rakyat dapat atau mempunyai kewenangan ikut campur dalam pembuatan Undang- Undang, maka Negara tersebut disebut sebagai Negara demokrasi; kedua, bila rakyat tidak dapat atau tidak mempunyai kewenangan untuk ikut campur dalam pembuatan undang-undang maka Negara tersebut disebut autokrasi. Sementara menurut CF. Strong yang melihat perbedaan antara Negara kesatuan dan Negara federal dari sudut syarat pembentukannya, antara lain: Pada Negara kesatuan terdapat rasa kebangsaan yang erat karena didasari kebersamaan dari awal kesatuan-kesatuan politik yang bergabung sebelum terbentuknya Negara. Sementara pada Negara federal sebelumnya tidak terikat dalam kebersamaan semacam itu dan tunduk pada kedaulatan bersama dalam negaranya sebelum terbentuknya federal. Pada pembentukan Negara federal, kesatuan dari Negara yang berdaulat hanya menghendaki persatuan, tetapi bukan kesatuan. Sementara pada Negara kesatuan yang menjadi hal yang utama adalah kesatuan yang ada dalam mewujudkan persatuannya yang dibingkai dalam suatu Negara. Selanjutnya teori-teori bentuk Negara yang dikembangkan para ahli dan berkembang di zaman modern bermuara pada dua paham yang mendasar, yaitu : 1. Paham yang menggabungkan bentuk Negara dan bentuk pemerintahan. 44
Paham ini menganggap bahwa bentuk Negara sama dengan bentuk pemerintahan yang dibagi dalam tiga macam, yaitu: (i) bentuk pemerintahan dimana terdapat hubungan yang erat antara eksekutif dan legislative, (ii) bentuk pemerintahan dimana terdapat pemisahan yang tegas antara badan legislative, eksekutif, dan yudikatif, (iii) bentuk pemerintahan dimana terdapat pengaruh atau pengawasan langsung dari rakyat terhadap badan legislative. 2. Paham yang membahas bentuk Negara atas golongan demokrasi dan diktator. Paham ini juga memperjelas bahwa demokrasi dibagi dalam demokrasi konstitusional (liberal) dan demokrasi rakyat. Menurut Rienow dalam Mahfud MD (1996:64) ada dua alasan pokok bagi pentingnya otonomi dan pembentukan pemerintah di tingkat daerah, yaitu: 1. Untuk membangun kebiasaan agar rakyat memutus sendiri berbagai kepentingan yang berkaitan langsung dengan mereka; 2. Memberikan kesempatan kepada masing-masing komunitas yang mempunyai tuntutan yang beraneka ragam agar membuat aturan main dan programnya sendiri. Sementara Bagir Manan mencatat ada tiga faktor yang mengkaitkan demokrasi dan desentralisasi/otonomi daerah, yaitu: 1. Untuk mewujudkan kebebasan (liberty); 2. Untuk menumbuhkan kebiasaan bagi rakyat agar dapat menentukan kepentingan sendiri; 3. Untuk memberikan pelayanan yang sebaik-baiknya terhadap masyarakat yang mempunyai tunutan berbeda. Menurut CF. Strong antara Negara Kesatuan dan Federal dari syarat pembentukannya terdapat perbedaan, antara lain: Pada Negara kesatuan terdapat rasa kebangsaan yang erat karena didasari kebersamaan dari awal kesatuan-kesatuan politik yang bergabung 45
sebelum terbentuknya Negara, sementara pada Negara federal, sebelumnya tidak terikat dalam kebersamaan semacam itu dan tunduk pada kedaulatan bersama dalam negaranya sebelum terbentuk federal. Pada pembentukan Negara federal kesatuan dari Negara yang berdaulat hanya menghendaki persatuan, tetapi bukan kesatuan. Sementara pada Negara kesatuan yang menjadi hal yang utama adalah kesatuan yang ada dalam mewujudkan persatuannya dibingkai dalam suatu Negara. Juan J.Linz dalam Yohanis Anton Raharusun (2009:59) ada dua fungsi utama dalam memberlakukan konstitusi federal: Menyatukan dalam sebuah Negara tunggal yang semula merupakan kesatuan-kesatuan politik yang terpisah, yang berkeinginan untuk menyisihkan beberapa kekuasaan sebagai kondisi untuk bergabung dalam Negara yang lebih besar; Mempertahankan kepentingan-kepentingan ang berbeda dalam batas- batas suatu Negara dengan jaminan otonomi yang dipertahankan secara konstitusional, sebab apabila tidak demikian, maka akan timbul permasalahan bagi keabsahan Negara dan penindasan Negara terhadap kesatuan-kesatuan politik. Prinsip pembagian kekuasaan atau kewenangan pada Negara kesatuan adalah sebagai berikut: 1. Kekuasaan atau kewenangan pada dasarnya milik pemerintah pusat, daerah diberikan hak dan kewenangan mengelola dan menyelenggarakan sebagian kewenangan pemerinah yang dilimpahkan atau diserahkan. Jadi proses penyerahan atau pelimpahan kewenangan; 2. Pemerintah pusat dan pemerintah daerah tetap memiliki garis komando dan hubungan hierarkis. Pemerintah sebagai subordinasi pemerintah pusat, namun hubungan yang dilakukan tidak untuk mengintervensi dan mendikte pemerintah daerah dalam berbagai hal; 3. Kewenangan atau kekuasaan yang dialihkan atau diserahkan kepada daerah dalam kondisi tertentu, dimana daerah tidak mampu 46
menjalankannya dengan baik, maka kewenangan yang dilimpahkan dan diserahkan tersebut dapat ditarik kembali ke pemerintah pusat sebagai pemilik kekuasaan atau kewenangan tersebut. Kedudukan hukum dalam pembagian kekuasaan atau kewenangan dalam Negara kesatuan dan federal menurut Agus Salim Andi Gadjong dalam Yohanis Anton Raharusun ( 2009: 62) dapat dilihat dalam beberapa hal sebagai berikut: Pada Negara federal umumnya pembagian kewenangan diatur dalam konstitusi, sedangkan dalam Negara kesatuan jarang ditemukan. Pada Negara federal masalah pemerintahan daerah diserahkan, baik secara eksplisit maupun residual kepada unit formatif (state, province, lander). Walaupun dalam Negara kesatuan, fungsi atau urusan yang menjadi kewenangan daerah jarang diatur dalam konstitusi, tetapi prinsip pemerintahan daerah sering kali diatur dalam konstitusi. Pada Negara kesatuan, prinsip umum dan daftar urusan ada juga yang mencantumkan dalam konstitusinya seperti Afrika Selatan dan Italia (walaupun yang diatur adalah kewenangan provinsi). Formatif unit di Negara federal dapat memiliki konstitusi sendiri sehingga mereka memiliki prinsip pemerintahan daerah dan kadang-kadang juga pembagian urusan dicantumkan dalam konstitusi tersebut. Pembagian kekuasaan dan kewenangan antara pemerintah federal dengan pemerintah Negara bagian dilakukan dengan cara, sebagai berikut: 1. Dalam konstitusi kekuasaan pemerintah dirinci, sedangkan sisanya yang disebut reserve of powers yang dimiliki oleh Negara bagian, cara demikian dianut oleh Negara Amerika Serikat. 2. Dalam konstitusi federal, kekuasaan Negara bagian dirinci, sedangkan reserve of powers berada di pemerintah federal, cara ini dianut oleh Kanada. Menurut Ni'matul Huda (2005:51) bahwa beberapa segi positif dari konsep Negara federal antara lain : 47
Federalisasi merupakan strtegi yang paling tepat untuk membuka kekuasaan yang pada masa lalu amat tertutup. Masyarakat pada umumnya mendambakan keterbukaan. Banyak mekanisme dan lembaga demokrasi yang dikembangkan dalam rangka membuka kekuasaan itu, contohnya perwakilan politik. Federalisme dipandang sebagai usaha menyeimbangkan kekuatan budaya daerah, Suku, atau etnis yang ada dalam suatu Negara. Dalam system federal ada unsur-unsur yang dapat membantu menghindari kecendrungan kearah intensifikasi ketimpangan ekonomi dan konflik-konflik politik dan budaya yang menyertainya. Ada dua kreteria untuk membedakan antara Negara federal dan Negara Kesatuan berdasarkan hukum positif, yaitu : 1. Negara bagian dalam ikatan Negara federal memiliki pauvoir constituent, yaitu wewenang membentuk UUD sendiri dan wewenang dalam mengatur bentuk organisasi sendiri dalam rangka konstitusi federal, sedangkan dalam Negara kesatuan pemerintah daerah tidak memiliki pouvoir constituent dan organisasinya secara garis besar ditetapkan oleh pembuat undang-undang di pemerintah pusat; 2. Dalam Negara federal wewenang pembentuk undang-undang federal ditetapkan secara rinci dalam konstitusi federal. Sementara dalam Negara kesatuan wewenang pembentuk undang-undang diatur secara umum, sedangkan wewenang pembentuk undang-undang dalam arti materiil dari pemerintah daerah tergantung pada badan pembentuk undang- undang pusat. Negara kesatuan RI merupakan Negara demokrasi, prinsip dasar Negara demokrasi selalu menuntut dan mengharuskan adanya pemencaran kekuasaan, agar kekuasaan tidak berpusat disatu tangan. Suatu Negara kesatuan adalah Negara yang diorganisir di bawah satu pemerintah pusat, artinya kekuasaan apapun yang dimiliki oleh beberapa daerah di dalam wilayah Negara dikelola sebagai suatu keseluruhan oleh 48
pemerintah pusat harus diselenggarakan menurut kebijakan pemerintah itu. Kekuasaan pusat adalah kekuasaan tertinggi diatas seluruh Negara tanpa ada batas yang ditetapkan hukum yang memberikan kekuasaan khusus pada bagian-bagiannya. Sehingga di dalam Negara kesatuan ditinjau dari sudut pembagian kewenangan terdapat dua kewenangan/urusan pemerintah yakni yang tersentralisasi dan kewenangan/urusan pemerintah yang didesentralisasikan atau kewenangan/urusan yang dipusatkan dan yang dipencarkan. Perubahan UUD tahun 1945 telah mengubah secara mendasar pengaturan pemerintah daerah di Indonesia. Berdasarkan dasar hukum konstisional pengaturan pemerintah daerah dijumpai dalam Pasal-pasal 18, 18A, dan 18B. Pemerintah Daerah diselenggarakan berdasarkan prinsip-prinsip sebagai berikut : 1. Prinsip daerah mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan sebagaimana diatur dalam Pasal 18 ayat (2) UUD 1945; 2. Prinsip menjalankan otonomi seluas-luasnya yang diatur dalam Pasal 18 ayat (5) UUD 1945; 3. Prinsip kekhususan dan keragaman daerah sebagaimana diatur dalam Pasal 18 ayat (1) UUD 1945; 4. Prinsip mengakui dan menghormati kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya sebagaimana diatur dalam Pasal 18B ayat (2) UUD 1945; 5. Prinsip mengakui pemerintahan daerah yang bersifat khusus dan istimewa sebagaimana diatur dalam Pasal 18B ayat (1) UUD 1945; 6. Prinsip badan perwakilan dipilih langsung dalam suatu pemilihan umum sebagaimana diatur dalam Pasal 18 ayat (3) UUD 1945; 7. Prinsip hubungan pusat dan daerah harus dilaksanakan secara selaras dan adil sebagaimana terdapat dalam Pasal 18A ayat (2) UUD 1945. 49
Saat ini undang-undang tentang penelenggaraan pemerintahan di daerah seagai pelaksanaan ketentuan Pasal 18 ayat (7) UUD 1945 adalah UU No. 32 tahun 2004 jo UU No.12 Tahun 2008 serta berbagai peraturan turunannya yang terkait antara lain PP No. 38 tahun 2007 tentang Pembagian Urusan Pemerintahan Antara Pemerintah, Pemerintah Daerah Provinsi, dan Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota. Dalam UU 32 tahun 2004 menentukan bahwa urusan pemerintahan dapat dibagi dalam dua kelompok, yaitu urusan pemerintahan yang secara mutlak menjadi urusan pusat dan urusan pemerintahan yang dapat dilaksanakan baik oleh pemerintah, provinsi, maupun kabupaten/kota. UUD 1945 telah memberikan dasar-dasar pola hubungan antara Pusat dan Daerah, meliputi desentralisasi territorial, dengan asas otonomi dan tugas pembantuan, dan memberikan otonomi seluas-luasnya. Dengan pemberian otonomi seluas-luasnya seperti itu seharusnya sudah memungkinkan bagi daerah-daerah untuk beragam memiliki urusan. Walaupun demikian melalui berbagai peraturan pelaksana dapat terlihat berbagai ketidakkonsisten dengan landasan konstitusional ini, pada dimensi-dimensi hubungan pusat dan daerah. Tinjauan dari pola hubungan kewenangan dari ketentuan Pasal 18 ayat (5) UUD 1945 dan Pasal 2 ayat (3) UU No.32 Tahun 2004 dapat ditarik beberapa hal sebagai berikut: 1. Kedua ketentuan diatas menggunakan kata "kecuali" dalam hal pembagian kewenangan. Kata kecuali dapat diartikan sebagai pembatasan atau membatasi urusan pemerintahan yang menjadi urusan pemerinah pusat, jika kata ini didefenisikan sebagai ketentuan yang limitatif, maka urusan pemerintah puat hanya terbatas pada enam urusan saja. Diluar enam urusan tersebut merupakan urusan pemerintah daerah, sehingga pemerintah daerah mempunyai otonomi yang luas; 2. Pelaksanaan pemerintahan darah yang berdasarkan otonomi seluas- luasnya bertujuan untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat, pelayanan umum dan daya saing daerah yang kesemuanya merupakan tujuan otonomi daerah. 50
Dilihat dari perspektif hubungan kelembagaan pusat dan daerah, maka pemerintah daerah meruakan subsistem dari pemerintah nasional atau Negara. Efektivitas pemerintahan Negara bergantung kepada efektivitas penyelenggaraan pemerintahan di daerah. Keberhasilan kepemimpinan di daerah menentukan kesuksesan kepemimpinan nasional. Ketidakmampuan kepala daerah dalam mensukseskan pembangunan daerah berimplikasi pada rendah atau berkurangnya kinerja dan efektivitas penyelenggaraan pembangunan nasional. Pemilihan langsung kepala daerah diharapkan dapat meningkatkan partisipasi masyarakat dalam proses demokrasi dan pendidikan politik rakyat, sehingga dapat melahirkan pemimpin lokal yang diharapkan, namun tidak terjadi dalam prakteknya. Mekanisme hubungan pemerintah pusat dan pemerintah daerah dalam kelembagaan atau susunan organisasi, menurut Bagir Manan (1994 256) meliputi: 1. Susunan luar, dimana semua satuan pemerintahan tingkat daerah harus tersusun dalam satu kesatuan integral; 2. Susunan dalam, harus mencerminkan dasar permusyawaratan dalam system pemerintahan Negara; 3. Dalam rangka lebih memperkokoh asas desentralisasi sebagai salah satu sendi system ketatanegaraan RI, disarankan agar Pemerintah Pusat mengurangi badan-badan penyelenggara urusan pemerintahan pusat di daerah. Agar diusahakan sebanyak mungkin pelaksanaan urusan pemerintahan pusat di daerah dilakukan melalui suatu kerjasama dengan pemerintah daerah. Konstruksi hubungan tersebut paling tidak memuat pemikiran ulang mengenai tingkat pemerintahan, status dan kedudukannya, pembagian wewenang/urusan antar berbagai tingkatan pemerintahan, perimbangan keuangan antar tingkatan pemerintahan, partisipasi daerah dalam pembuatan keputusan di tingkat nasional, dan intervensi pusat terhadap daerah. Persoalan hubungan pusat dan daerah dalam Negara Kesatuan dengan system 51
desentralisasi lebih luas dari sekedar bertalian dengan cara-cara penentuan rumah tangga daerah, tetapi bersumber pula antara lain pada cara menyusun dan menyelenggarakan oraganisasi pemerintahan di daerah di tinjau dari macam-macam peraturan perundang-undangan mengenai pemerintah daerah yang pernah berlaku. Penataan hubungan kewenangan antara pusat dan daerah dimasa yang akan datang, harus beroreantasi kepada adanya jaminan kestabilan politik dan keutuhan bangsa serta menjamin hubungan yang harmonis antara pusat daerah, serta yang tidak kalah pentingnya adalah menjamin pembangunan daerah untuk mewujudkan tujuan nasional sebagaimana termaktub dalam Pembukaan UUD 1945. Oleh karena itu daerah harus diberi keleluasaan untuk menggali dan mengembangkan segala potensi yang ada di daerah yang tentu saja dalam batas-batas yang diarahkan oleh peraturan perundang-undangan serta dalam system Negara kesatuan Republik Indonesia. VI. Kelembagaan/Lembaga Hubungan Kewenangan. a. Arahan Konstitusi Dengan makna dan prinsip seperti yang telah dikemukakan pada uraian terdahulu, hubungan kewenangan membutuhkan pengaturan kelembagaan untuk pelaksanaannya. Kelembagaan hubungan kewenangan tersebut berkaitan dengan sistem pemerintahan negara dan metode penyelenggaraan yang diamanatkan oleh Undang-Undang Dasar (UUD). UUD Negara Republik Indonesia, selanjutnya disebut UUD 1945, memuat aturan tersebut sebagai berikut: Pasal 1 (1) Negara Indonesia ialah Negara kesatuan yang berbentuk Republik. 52
Pasal 18 (1) Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah propinsi dan daerah propinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota, yang tiap-tiap propinsi, kabupaten, dan kota itu mempunyai pemerintahan daerah, yang diatur dengan undang-undang. (2) Pemerintahan daerah propinsi, daerah kabupaten, dan kota mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan. (3) Pemerintahan daerah propinsi, daerah kabupaten, dan kota memiliki Dewan Perwakilan Rakyat Daerah yang anggota-anggotanya dipilih melalui pemilihan umum. (4) Gubernur, Bupati, dan Walikota masing-masing sebagai kepala pemerintahan daerah propinsi, kabupaten, dan kota dipilih secara demokratis. (5) Pemerintahan daerah menjalankan otonomi seluas-luasnya, kecuali urusan pemerintahan yang oleh undang-undang ditentukan sebagai urusan Pemerintah. (6) Pemerintahan daerah berhak menetapkan peraturan daerah dan peraturan-peraturan lain untuk melaksanakan otonomi dan tugas pembantuan. (7) Susunan dan tata cara penyelenggaraan pemerintahan daerah diatur dalam undang-undang. Pasal 18A (1) Hubungan wewenang antara pemerintahan pusat dan pemerintahan daerah propinsi, kabupaten, kota, atau antara propinsi dan kabupaten dan kota, diatur dengan undang-undang dengan memperhatikan kekhususan dan keragaman daerah. (2) Hubungan keuangan, pelayanan umum, pemanfaatan sumber daya alam dan sumber daya lainnya antara pemerintahan pusat dan pemerintahan daerah diatur dan dilaksanakan secara adil dan selaras berdasarkan undang-undang. 53
Pasal 18B (1) Negara mengakui dan menghormati satuan-satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau bersifat istimewa yang diatur dengan undang- undang. (2) Negara mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia, yang diatur dalam undang-undang. Arahan konstitusi tersebut menentukan lembaga hubungan kewenangan mencakup : a. Pemerintah Pusat b. Pemerintahan Provinsi c. Pemerintahan Kabupaten/Kota d. Pemerintahan Desa Di dalam praktek pemerintahan, lembaga hubungan kewenangan juga tercermin dari keberadaan lembaga semi-pemerintah (para-statal agency) antara lain berupa badan otorita. b. Gambaran Empirik Posisi Daerah Otonom Posisi daerah otonom dapat dipahami dari dua dimensi, yakni dimensi relasi dan dimensi substansi. Dimensi pertama berkaitan dengan sifat relasi, yakni apakah bersifat hirarkis atau setara. Sedangkan dimensi kedua berkaitan dengan penentuan isi otonomi, yakni apakah dalam bentuk otonomi formil, otonomi materil, atau otonomi riil, disamping berkaitan dengan cara pelaksanaan kewenangan, yakni apakah menggunakan nilai titik berat otonomi atau menggunakan nilai bersama-sama (concurrent). Dari dimensi relasi, posisi daerah otonom dapat dibedakan menjadi dua, yakni: posisi terhadap pemerintahan nasional dan posisi antar sesama daerah otonom. Posisi daerah otonom terhadap pemerintahan nasional dalam suatu 54
negara kesatuan didasarkan pada pemahaman bahwa "local government is the creature of the national government." Dengan pemahaman tersebut, maka relasi antara daerah otonom dan pemerintahan nasional bersifat hirarkis. Dengan sifat relasi tersebut, maka daerah otonom memiliki posisi subordinasi terhadap pemerintahan nasional. Terhadap sesama daerah otonom, maka posisi daerah otonom dicermati dari lingkup wilayahnya, yakni yang berlingkup regional dan yang berlingkup lokal. Dalam konteks Indonesia, posisi daerah otonom dihadapkan dengan daerah otonom lainnya dapat dinyatakan sebagai posisi provinsi dihadapkan dengan posisi kabupaten/kota. Sejarah pemerintahan Indonesia, paling tidak mencatat tiga model posisi provinsi dan kabupaten/kota. UU Nomor 5 Tahun 1974 menyatakan bahwa dalam menyelenggarakan pemerintahan, wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi dalam Daerah-daerah Otonom dan Wilayah-wilayah Administratif. Pasal 3 ayat (1) menyatakan bahwa dalam rangka pelaksanaan azas desentralisasi dibentuk dan disusun Daerah Tingkat I dan Daerah Tingkat II. UU ini mengatur bahwa relasi antara Daerah Tingkat I (daerah otonom provinsi) dan Daerah Tingkat II (daerah otonom kabupaten/kota) bersifat hirarkis. UU ini juga menegaskan bahwa asas desentralisasi dilaksanakan bersama-sama dengan asas dekonsentrasi, dengan prioritas pelaksanaan didasarkan pada pertimbangan efisiensi. Keluhan yang terjadi pada masa pelaksanaan UU Nomor 5 Tahun 1974 ini adalah sangat lambatnya penetapan peraturan pemerintah untuk mengatur titik berat otonomi daerah pada Daerah Tingkat II. Akibatnya, Daerah Tingkat II menjadi sulit untuk berperan maksimal. Selain itu, karena pertimbangan efisiensi yang cenderung dominan menjadikan pelaksanaan dekonsentrasi berlangsung maksimal, dengan implikasi pelaksanaan desentralisasi menjadi bersifat komplementer. Keluhan lainnya adalah Daerah Tingkat II merasa tidak memiliki wilayah kerja yang nyata, karena kecamatan yang membentuk wilayah Daerah Tingkat II merupakan wilayah administarif. Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 menyatakan bahwa wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi dalam Daerah Provinsi, Daerah 55
Kabupaten, dan Daerah Kota yang bersifat otonom. UU ini mengatur bahwa Daerah Provinsi dan Daerah Kabupaten dan Daerah Kota tidak mempunyai hubungan hirarki. Namun demikian, selain sebagai daerah otonom, Daerah Provinsi berkedudukan juga sebagai Wilayah Administrasi. Masalah yang dihadapi adalah kurang efektifnya peranan provinsi (baca: Gubernur sebagai wakil pemerintah) dalam melaksanakan kordinasi, pembinaan, dan pengawasan terhadap kabupaten/kota. Selain itu, peranan signifikan DPRD cenderung tidak menjamin terwujudnya pemerintahan daerah yang efektif, terutama karena standing position yang tidak setara antara kepala daerah dan DPRD. Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 merupakan UU tentang pemerintahan daerah yang pertama kali dibuat setelah UUD 1945 mengalami empat kali amandemen. Pasal 2 ayat (1) menyatakan bahwa NKRI dibagi atas daerah-daerah provinsi dan daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota yang masing-masing mempunyai pemerintahan daerah. UU ini tidak secara jelas mengatur hubungan antara Provinsi dan kabupaten/kota: apakah bersifat hirarkis atau tidak. Namun dari penggunaan istilah "susunan pemerintahan" terkesan UU ini masih meneruskan semangat UU Nomor 22 Tahun 1999, yakni tidak ada hirarki antara provinsi dan kabupaten/kota, walaupun di sisi lain juga terkesan telah mengatur bahwa antara provinsi dan kabupaten/kota terdapat hubungan yang implisit hirarkis, yakni hubungan kewilayahan. Masalah yang dihadapi dalam pelaksanaan UU ini masih berkaitan dengan kurang efektifnya peranan provinsi (baca: Gubernur sebagai wakil pemerintah) dalam melaksanakan kordinasi, pembinaan, dan pengawasan terhadap kabupaten/ kota. Bahkan lebih diperparah oleh dua hal. Pertama, UU Nomor 32 tahun 2004 tidak secara eksplisit menyatakan sifat hubungan antara provinsi dan kabupaten/kota: apakah bersifat hirarkis atau setara. Kedua, karena gubernur, bupati/walikota sama-sama dipilih langsung oleh rakyat, maka selain sama- sama merasa memiliki legitimasi yang sama kuatnya, bupati/walikota cenderung mengabaikan peranan gubernur sebagai wakil Pemerintah Pusat. 56
Dari dimensi substansi, daerah otonom dalam sejarah pemerintahan daerah di Indonesia memiliki posisi yang berbeda-beda. UU Nomor 1 Tahun 1945 mengatur isi otonomi daerah menurut nilai otonomi formil. Dengan nilai tersebut, daerah memiliki kesempatan untuk menyelenggarakan urusan pemerintahan sepanjang belum diselenggarakan oleh jenjang pemerintahan di atasnya. UU Nomor 22 Tahun 1948 mengatur isi otonomi daerah menurut nilai otonomi materiil. Dengan nilai tersebut, daerah hanya dapat menyelenggarakan urusan pemerintahan yang secara terinci diserahkan kepada daerah tersebut. Tiga UU terakhir yang mengatur tentang pemerintahan daerah, yakni UU Nomor 5 Tahun 1974, UU Nomor 22 Tahun 1999, dan UU Nomor 32 Tahun 2004 semuanya menggunakan nilai otonomi riil walaupun dengan pemaknaan yang agak berbeda. Dengan nilai tersebut, daerah mempunyai kesempatan untuk diberikan urusan pemerintahan sesuai dengan kemampuannya. Selain aspek isi otonomi daerah, aspek lain dari dimensi substansi berkaitan dengan cara pelaksanaan kewenangan, yakni apakah menggunakan nilai titik berat otonomi atau menggunakan nilai bersama-sama (concurrent). UU Nomor 5 tahun 1974 menggunakan nilai titik berat otonomi yang diletakkan pada daerah Tingkat II. Tetapi karena sifat hubungan hirarkis antara Daerah Tingkat II dengan Daerah Tingkat I, maka titik berat tersebut sangat sulit untuk direalisasikan. Kesulitan tersebut menjadi bertambah besar ketika PP tentang pelaksanaan titik berat otonomi daerah tersebut baru ditetapkan 18 tahun setelah berlakunya UU Nomor 5 Tahun 1974. Selain itu, UU Nomor 5 tahun 1974 hanya menggunakan prinsip otonomi yang nyata dan bertanggungjawab, dan meniadakan penggunaan prinsip otonomi yang seluas-luasnya. Implikasinya, titik berat otonomi daerah cenderung beralih pada Daerah Tingkat I, dan secara umum daerah otonom (baik provinsi maupun kabupaten/ kota) semakin kehilangan perannya dalam pembuatan kebijakan lokal yang aspiratif dan kontekstual. Dengan nilai tersebut, UU Nomor 22 Tahun 1999 menggunakan nilai titik berat, walaupun bersifat implisit, dengan memungkinkan kabupaten/kota 57
melaksanakan kewenangan yang belum atau tidak dilaksanakan oleh pemerintah pusat dan provinsi. UU Nomor 32 Tahun 2004 menggunakan nilai concurrent. UU ini cenderung menjadikan semua urusan pemerintahan (kecuali 6 urusan pemerintah pusat) dilaksanakan bersama-sama oleh pusat, provinsi, dan kabupaten/kota. Penetapan pelaksana urusan didasarkan pada tiga kriteria, yakni: akuntabilitas, eksternalitas, dan efisiensi. Dalam praktek terjadi tumpang tindih pelaksanaan kewenangan oleh pusat, provinsi, dan kabupaten/kota. c. Bingkai Teoritis Kelembagaan Hubungan Sebagai suatu pendistribusian kekuasaan pemerintahan secara spatial atau territorial, pemerintahan daerah dalam suatu negara akan memiliki struktur tertentu. Struktur tersebut antara lain digambarkan oleh jumlah tingkatan pemerintahan sub-nasional (number of tiers). Humes & Martin (1969, 63) mengungkapkan bahwa "many factors influence the number of tiers and the number and size of the intermediate units. Some of the most obvious are the geographical size of the country, the population of the country, the number of basic units and the degree of centralization." Selanjutnya, struktur pemerintahan daerah tersebut menurut Boyne (1992, 334) akan mencerminkan tiga hal, yakni: jumlah tingkatan, jumlah unit pada setiap tingkatan, dan distribusi tanggungjawab dalam dan antara tingkatan. Secara lebih rinci, Boyne menjelaskan bahwa jumlah tingkatan pemerintahan daerah tersebut dipengaruhi oleh: luas wilayah negara, jumlah penduduk, jumlah "unit dasar" pemerintahan daerah, dan derajat sentralisasi. Sedangkan mengenai jumlah unit pada setiap tingkatan merupakan pencerminan "struktur vertikal" (jumlah tingkatan/fragmentasi vertikal dan pembagian tanggungjawab di antara mereka/konsentrasi vertikal) atau "struktur horisontal" (jumlah unit dalam suatu tingkatan/fragmentasi horisontal dan penyebaran pangsa pasar di antara unit-unit/konsentrasi vertikal). Selanjutnya, distribusi tanggungjawab dalam dan antara tingkatan mencerminkan dua hal: pertama, gambaran dari cara penentuan pembagian kewenangan antara tingkat pemerintahan, dan 58
pengelolaan kewenangan di suatu tingkatan yang tercermin dari besaran organisasi yang dibentuk, dan kedua, konfigurasi dari instansi vertikal dan perangkat daerah; legislatif daerah dan eksekutif daerah. Dari segi posisi pemerintahan daerah dalam pemerintahan nasional, maka pemerintahan daerah dapat dikelompokkan ke dalam tiga kelompok, yakni: unit dasar, unit antara, dan unit regional. Unit dasar adalah pemerintahan daerah pada jenjang terendah seperti: cities di Amerika Serikat, Gemeente di Belanda, Commune di Perancis, Gemeinde di Jerman, dan Kabupaten/kota di Indonesia. Unit antara adalah pemerintahan daerah pada jenjang yang melingkupi wilayah satu atau lebih unit dasar, seperti: counties di Amerika Serikat, Provincie di Belanda, Department di Perancis, Kreise di Jerman, dan Provinsi di Indonesia. Sedangkan unit regional hanya terdapat di beberapa negara tertentu seperti: states di Amerika Serikat, Region di Perancis, dan Land di Jerman. Gambaran teoritis tentang susunan dan posisi pemerintahan daerah tersebut juga menggambarkan hubungan di antara pemerintahan daerah, yang dalam konteks Indonesia, adalah hubungan antara unit dasar dan unit antara. Gambaran hubungan antara kedua unit tersebut dapat dalam model Inggeris dan model Perancis. Dalam model Inggeris, hubungan antara unit dasar dan unit antara bersifat setara. Antara kedua unit ini tidak terdapat hubungan pengawasan. Dalam model Perancis, terdapat hubungan pengawasan dari unit antara terhadap unit dasar. Salah satu karakter menarik dari keberadaan unit antara tersebut dikemukakan oleh Humes & Martin (1969, 77), yakni: "The intermediate units generally have more deconcentrated and fewer decentralized activities than the basic units. At the intermediate levels, too, there is generally less emphasis on the representative aspect of the governmental process." Lebih berdasarkan pemahaman tersebut Humes & Martin mencatat juga bahwa aktivitas dari unit antara secara umum dapat dikelompokkan menjadi empat, yakni: a) sama seperti unit dasar, secara langsung memberikan pelayanan publik lokal sesuai dengan kebijakan yang ditetapkan oleh pemerintah pusat, b) lanjut, 59
bertanggungjawab untuk mengkoordinasikan instansi vertikal dari pemerintah pusat, c) bertanggungjawab mengawasi aktivitas unit dasar, d) sebagai tambahan dari aktivitas dekonsentrasi, unit antara juga memiliki badan perwakilan untuk mengurusi aktivitas yang didesentralisasikan. Secara lebih rinci, Humes & Martin (1969, 77-78) mencatat adanya tiga profil dari unit antara. Yang pertama adalah kelompok unit antara yang merupakan instansi vertikal pusat. Dalam pengamatan Humes & Martin: "a majority of intermediate units have no representative organs and are responsible only for deconcentrated activities." Contoh yang dikemukan kedua penulis ini adalah: district (arrondissement) di Perancis, dan provinsi-provinsi di Iran, Thailand dan Finlandia. Berkaitan dengan aspek perwakilan tersebut, Humes & Martin (1969, 78) juga mencatat adanya profil unit antara yang kedua, yakni unit antara yang berproses seperti "a unit of local non- representative government," walaupun unit ini senyatanya mempunyai badan perwakilan. Kewenangan desentralisasi dari unit-unit sedemikian terbatasnya, sehingga badan perwakilan cenderung menjadi lebih sebagai bagian "appendages" ketimbang "bagian vital" dalam proses pemerintahan. Contoh yang dikemukakan adalah provinsi (department) di Perancis. Provinsi tersebut secara langsung melaksanakan tugas-tugas sebagai agen pemerintah pusat. Kemudian gubernur (prefect) adalah atasan (legal superior) dari semua kantor instansi vertikal pusat dan diberi tanggungjawab mengkoordinasikan tugas- tugas instansi vertikal pusat tersebut. Selain itu, pemerintah provinsi mengawasi secara ketat (closely supervises) aktivitas dari setiap unit dasar. Profil unit antara yang ketiga dari hasil pengamatan Humes & Martin terdapat provinsi-provinsi Swedia dan Italia. Di negara-negara tersebut, setiap provinsi memiliki dua organisasi pemerintahan (dengan dua pimpinan eksekutif yang terpisah), yang melayani wilayah dan penduduk yang sama. Satu organisasi murni merupakan "local non-representative government," dan organisasi lainnya merupakan "a unit of local representative government." 60
d. Pemikiran Pengaturan Ke Depan Indonesia secara konstitusional telah ditetapkan sebagai suatu negara kesatuan yang berdesentralisasi. Sejalan dengan terjadinya amandemen konstitusi, maka pengaturan tersebut juga telah mengalami perubahan. Pada saat sebelum amandemen, Undang-Undang Dasar 1945 mengatur bahwa wilayah negara dibagi dalam daerah besar dan daerah kecil yang masing- masing dapat berupa daerah otonom atau wilayah administrasi. Sedangkan setelah amandemen, Undang-Undang Dasar 1945 mengatur bahwa wilayah NKRI dibagi dalam provinsi-provinsi, dan selanjutnya, wilayah provinsi dibagi dalam wilayah kabupaten/kota. Pada masing-masing wilayah tersebut dibentuk pemerintahan yang masing-masing dipimpin oleh Gubernur, Bupati, dan walikota. Pemimpin pemerintahan daerah ini dipilih secara demokratis. Praktek tentang susunan pemerintahan di Indonesia memperlihatkan gambaran yang variatif, yakni mulai dari hanya satu susunan sampai dengan tiga susunan di bawah pemerintahan nasional. Namun secara umum, dari beberapa undang-undang yang mengatur tentang pemerintahan daerah, susunan pemerintahan daerah hanya dua, yakni: kabupaten/kota dan provinsi. Dalam perspektif teoritis, kabupaten/kota merupakan unit dasar, dan provinsi merupakan unit antara. Penataan kembali posisi daerah otonom perlu untuk selalu dimulai dari pemahaman hal-hal sebagai berikut: 1. Daerah otonom adalah bagian integral pemerintahan negara. 2. Dalam negara kesatuan, daerah otonom adalah ciptaan atau dibentuk oleh pemerintahan nasional. Implikasinya, hubungan antara pemerintahan nasional dan daerah otonom adalah hubungan yang bersifat hirarkis. 3. Pembentukan daerah otonom dalam negara kesatuan mencerminkan demokratisasi dalam penyelenggaraan pemerintahan. Implikasinya adalah terbentuknya institusi formal partisipasi masyarakat antara lain berupa lembaga perwakilan dan pemimpin daerah otonom yang direkrut melalui proses pemilihan umum. 61
4. Sebagai suatu sistem, negara kesatuan akan terdiri dari sub-sistem dan sub-sub-sistem. Di antara bagian-bagian sistem tersebut terdapat hubungan fungsional dan hirarkis. Implikasinya, sub-sistem memiliki peran sebagai intermediate unit dan sub-sub-sistem memiliki peran sebagai basic unit dalam penyelenggaraan pemerintahan negara. 5. Isi otonomi daerah di intermediate unit dan basic unit ditentukan langsung oleh pemerintahan nasional. Cara penentuan isi otonomi daerah tersebut dapat berupa otonomi formil, otonomi materil, atau otonomi riil. Berdasarkan pemahaman tersebut, maka reposisi daerah otonom dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia yang diharapkan dapat menjamin terwujudnya pemerintahan yang efektif dan demokratis dapat digambarkan sebagai berikut: 1. Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi ke dalam provinsi, dan provinsi dibagi ke dalam kabupaten/kota. Pemerintahan nasional, pemerintahan daerah provinsi, dan pemerintahan daerah kabupaten/ kota adalah satu sistem penyelenggaraan pemerintahan negara. 2. Hubungan antara pemerintahan nasional dengan pemerintahan daerah provinsi dan pemerintahan daerah kabupaten/kota bersifat hirarkis dan subordinasi. Semua regulasi nasional berlaku di wilayah provinsi dan kabupaten/kota. Regulasi yang dibentuk oleh daerah otonom merupakan derivasi dan elaborasi regulasi nasional sesuai dengan konteks lokalitas. 3. Pembentukan dan pelaksanaan regulasi nasional bersifat partisipatif. Daerah otonom memiliki ruang untuk berperan signifikan melalui ketersediaan akses dalam pembentukan regulasi dan ketersediaan diskresi dalam pelaksanaan regulasi. 4. Isi otonomi daerah otonom provinsi dan daerah otonom kabupaten/kota ditentukan langsung oleh Pemerintah Pusat. Cara penentuan isi otonomi daerah menurut nilai otonomi riil, dengan penjelasan: 62
5. a. Pada saat dibentuk, daerah otonom diberikan sejumlah urusan wajib sebagai urusan pangkal. Urusan wajib tersebut dapat diubah (ditambah dan dikurangi) sesuai dengan perkembangan kemampuan penyelenggaraannya oleh daerah otonom yang bersangkutan. Penyelenggaraan urusan pilihan oleh daerah otonom dimungkinkan setelah, paling tidak, sebagian besar urusan wajib telah dapat dilaksanakan dengan efektif oleh daerah otonom yang bersangkutan. b. Bagi daerah otonom yang telah terbentuk dilakukan evaluasi kemampuan penyelenggaraan urusan oleh Pemerintah Pusat. Hasil evaluasi digunakan untuk penataan kembali urusan yang diberikan kepada daerah otonom yang bersangkutan. c. Urusan wajib yang tidak dapat diselenggarakan oleh kabupaten/ kota menjadi tugas provinsi untuk menyelenggarakannya. Kemampuan daerah provinsi menyelenggarakan urusan wajib dievaluasi oleh Pemerintah Pusat. Sama seperti daerah kabupaten kota, daerah provinsi baru dapat menyelenggarakan urusan pilihan, apabila paling tidak, sebagian besar urusan wajib telah dapat dilaksanakan dengan efektif oleh daerah otonom yang bersangkutan. Pembangunan kapasitas daerah otonom oleh Pemerintah Pusat dilakukan dengan memperhatikan realitas geografis dan demografis daerah otonom, terutama untuk daerah kabupaten/kota. Untuk itu, daerah kabupaten/kota dikelompokkan menurut kriteria geografis dan demografis tersebut, misalnya: a. Dari aspek geografis, daerah kabupaten/kota dikelompokkan ke dalam kabupaten/kota daratan dan kabupaten/kota kepulauan. b. Dari aspek demografis, kabupaten/kota dikelompokkan ke dalam kabupaten/kota utama, kabupaten/kota madya, dan kabupaten/ kota pratama. 63
6. Wilayah kecamatan adalah bagian dari wilayah kabupaten/kota. Dalam kedudukan tersebut, kecamatan berperan sebagai "administrasi lapangan" dari pemerintah daerah kabupaten/kota dengan organisasi bercorak "unintegrated prefectoral system." Dengan peran kecamatan tersebut, camat menjadi "chief field administrator" dalam penyelenggaraan pemerintahan kabupaten/kota di wilayah kecamatan. Organisasi kecamatan berbentuk "one roof services." 7. Desa merupakan institusi masyarakat yang diakui dan dihormati dalam penyelenggaraan pemerintahan negara, khususnya penyelenggaraan pemerintahan kabupaten. Desa tidak lagi dilimpahi kewenangan pemerintahan negara. Pemerintah kabupaten dapat melakukan kerjasama dengan desa, dan dalam hal ini, desa berperan sama seperti badan hukum biasa. Pengaturan desa oleh daerah otonom kabupaten lebih berorientasi pada pemberdayaan masyarakat, dengan aspek-aspek protecting, enabling, dan facilitating. 8. Rekrutmen kepala daerah dilakukan dengan dipilih secara langsung oleh rakyat. Pemilihan kepala daerah adalah salah satu cermin dari pelaksanaan prinsip desentralisasi dan otonomi daerah di suatu negara. Dengan prinsip tersebut, pelaksanaan pemilihan kepala daerah merupakan hak suatu daerah otonom. Melalui pemilihan kepala daerah, masyarakat lokal paling tidak memiliki dua kesempatan besar untuk mengatur dan mengurus kepentingan mereka. Pertama, melalui pemilihan kepala daerah yang sesuai dengan aspirasi mereka. Kedua, pada giliran selanjutnya, kepala daerah atau pemimpin daerah yang mereka pilih akan memainkan peran signifikan dalam pembuatan kebijakan dan peraturan daerah bersama-sama dengan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD). Dalam konteks itu, melalui pemilihan kepala daerah, masyarakat lokal juga memiliki kesempatan untuk mengarahkan pembuatan kebijakan dan peraturan daerah yang sesuai dengan keadaan, kenyataan, kemampuan, dan kebutuhan mereka. 64
Kelembagaan hubungan kewenangan mencakup dua aspek, yakni: 1. status lembaga yang memiliki kewenangan: pusat (sumber kekuasaan dan menciptakan) dan daerah (tujuan pemberian dan diciptakan). 2. posisi lembaga yang memiliki kewenangan: pusat - daerah: hirarkis, dan provinsi - kabupaten/kota: hirarkis atau setara. VII. Cara Pemberian Kewenangan Kepada Daerah Pembicaraan mengenai otonomi daerah tidak dapat dilepaskan dari percakapan mengenai hubungan penyelenggaraan pemerintahan, antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah dalam konteks bentuk negara Indonesia. Dalam pasal 1 ayat (1) Undang-Undang Dasar 1945 dinyatakan bahwa "Negara Indonesia adalah negara kesatuan berbentuk republik". Ketentuan konstitusionil itu memberikan pesan bahwa negara Republik Indonesia yang diproklamasikan pada tanggal 17 Agustus 1945 dibangun dalam sebuah kerangka negara yang berbentuk kesatuan (unitary), dan bukan berbentuk federasi (serikat). Dengan demikian, adanya daerah yang mempunyai kewenangan untuk mengurus rumah tangganya sendiri (otonomi daerah), haruslah diletakan dalam bingkai pemahaman negara yang berbentuk kesatuan bukan berbentuk federasi, sebagaimana diamanatkan oleh Pasal 1 ayat (1) Undang-Undang Dasar 1945 tersebut diatas. Adapun cara pemberian kewenangan kepada daerah adalah sebagai berikut: a. Formil Di dalam pengertian otonomi secara formil, tidak ada perbedaan sifat antara urusan-urusan yang diselenggarakan oleh Pemerintah Pusat dan oleh daerah-daerah otonom. Hal ini berarti apa yang dapat dilakukan oleh negara (Pemerintah Pusat), pada prinsipnya dapat pula dilakukan oleh daerah-daerah otonom. 65
Bila ada pembagian tugas (wewenang dan tanggung jawab), hal itu semata-mata disebabkan pertimbangan-pertimbangan yang rasional dan praktis, seperti efesiensi penyelenggaraan tugas pelayanan publik. Artinya, pembagian tugas itu tidaklah disebabkan materi yang diatur berbeda sifatnya, melainkan adanya keyakinan bahwa kepentingan daerah-daerah dapat lebih baik dan berhasil (lebih efesien) apabila diselenggarakan sendiri oleh daerah- daerah itu masing-masing daripada oleh Pemerintah Pusat. Dalam sistem otonomi formil ini, maka tidak terdapat perbedaan sifat materi yang diurus oleh daerah-daerah sebagai masyarakat hukum yang lebih kecil dan negara sebagai masyarakat hukum yang lebih besar. Perbedaan tugas diadakan secara formil dengan memuat bentuk-bentuk peraturan tertentu. Demikian pula, dalam sistem otonomi formil tidaklah secara apriori ditetapkan apa yang termasuk rumah tangga daerah otonom. Tugas dari daerah otonom secara normatif tidak terperinci di dalam undang-undang pembentukannya, melainkan ditentukan dalam suatu rumusan yang umum saja. Rumusan umum itu hanya mengandung asas-asas saja, sedangkan pengaturan yang lebih lanjut diserahkan kepada Pemerimah Daerah. Batasanya tidak ditentukan secara pasti, tetapi bergantung dari keadaan, waktu dan tempat. Jadi otonomi menurut sistem formil ini batasanya bertitik tolak pada peraturan yang dibuat oleh pemerintahan diatasnya. Artinya pembatasan tersebut adalah daerah otonom yang bersangkutan tidak boleh mengatur apa yang telah diatur oleh peraturan yang lebih tinggi tingkatnya (berdasarkan Rangorde Regeling). Dengan demikian Daerah Otonom lebih bebas mengatur urusan rumah tangganya, sepanjang tidak memasuki "area" urusan pemerintah pusat. Otonomi seperti ini merupakan hasil dari pemberian otonomi berdasarkan teori sisa, dimana pemerintah pusat lebih dulu menetapkan urusan-urusan yang dipandangnya lebih layak diurus pusat, sedangkan sisanya diserahkan kepada pemerintah daerah. Penetapan sejumlah urusan untuk ditangani oleh pemerintah pusat dan daerah tersebut, didasarkan pada pertimbangan-pertimbangan yang diatur oleh pemerintah pusat. Hal esensial 66
yang dinyatakan dalam otonomi formil ini, apakah suatu urusan merupakan urusan pemerintah lokal yang mengurus rumah tangga sendiri ataukah itu urusan pemerintah pusat, harus dilihat lebih dahulu apakah kewenangan itu secara formal diserahkan berdasarkan peraturan perundang-undangan atau tidak. Penentuan ini otonomi dapat pula dipergunakan bila yang dikuasakan meliputi jumlah tugas yang luas atau sukar dirinci atau disebut satu demi satu. Kondisi demikian dikarenakan pada masa perkembangannya, pemerintah lokal mengurus urusan yang sangat kompleks dan banyak. Makin lama urusan itu sifatnya menjadi sangat tidak sederhana, sehingga untuk menentukan apakah suatu urusan itu menjadi urusan pemerintah pusat menjadi sukar dipisahkan. b. Materil Dalam pengertian sistem rumah tangga materil, antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah ada pembagian tugas (wewenang dan tangggung jawab) yang eksplisit (diperinci dengan tegas) dalam Undang-Undang Pemerintahan Daerah. Artinya, otonomi daerah itu hanya meliputi tugas-tugas yang telah ditentukan satu-persatu, jadi bersifat definitif. Hal ini berarti pula, apa yang tidak tercantum dalam Undang-Undang Pembentukan Daerah, tidak termasuk urusan Pemerintah Daerah Otonom, melainkan urusan Pemerintah Pusat. Cara penentuan tersebut di atas, didasarkan pada kenyakinan bahwa ada perbedaan tugas yang asasi dalam menjalankan usaha-usaha memajukan kemakmuran dan kesejahteraan antara negara dan daerah-daerah otonom yang lebih kecil. Di sini yang berbeda ialah materi yang menjadi objek pengurusan dan pengaturan dari masyarakat hukum masing-masing tersebut diatas, oleh karena itulah pengertian ini disebut sebagai sistem otonomi materil. 67
Dalam otonomi materil ini, kewenangan daerah otonom dibatasi secara positif yaitu dengan menyebutkan secara limitatif dan terinci atau secara tegas apa saja yang berhak diatur dan diurusnya. Dalam otonomi material ini ditegaskan bahwa untuk mengetahui apakah suatu urusan menjadi urusan rumah tangga sendiri, harus dilihat pada substansinya. Jadi artinya apabila suatu urusan pada substansinya dinilai dapat menajdi urusan pemerintah pusat, maka pemerintah lokal yang mengurus rumah tangga sendiri pada hakekatnya tidak akan mampu menyelenggarakan urusan tersebut. Sebaliknya apabila suatu urusan pada substansinya merupakan urusan rumah tangga sendiri dari suatu daerah, maka pemerintah pusat meskipun dilakukan oleh wakil-wakilnya yang berada di daerah (pemerintah pusat di daerah), tidak akan mampu menyelenggarakannya. Kemudian untuk penyelenggaraaan rumah tangga itu objek tugas yang dikuasakan wewenang disebut satu demi satu atau diperinci secara enumeratif dan dalam mewujudkannya masih membutuhkan suatu Peraturan Pemerintah. c. Riil Penyerahan urusan atau tugas dan kewenangan kepada daerah didasarkan pada faktor yang nyata atau riil, sesuai dengan kebutuhan atau kemampuan yang riil dari daerah maupun Pemerintah pusat serta pertumbuhan masyarakat yang terjadi. Karena pemberian tugas dan kewajiban serta wewenang ini didasarkan pada keadaan yang riil di dalam masyarakat. Hal ini membawa konsekuensi bahwa tugas/urusan yang selama ini menjadi wewenang Pemerintah Pusat dapat diserahkan kepada Pemerintah Daerah, dengan memperhatikan kemampuan masyarakat daerah untuk mengaturnya dan mengurusnya sendiri. Sebaliknya, tugas yang telah menjadi wewenang daerah, pada suatu ketika, bilamana dipandang perlu dapat ditarik kembali oleh Pemerintah Pusat. Otonomi riil ini merupakan gabungan antara otonomi formil dan materil. Dalam Undang-Undang pembentukan otonomi ini, kepada pemerintah daerah diberikan wewenang sebagai wewenang pangkal dan kemudian dapat 68
ditambah dengan wewenang lain secara bertahap, dan tidak boleh bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi tingkatnya. Atau dengan kata lain, otonomi riil ini pada prinsipnya menyatakan bahwa penentuan tugas pengalihan atau penyerahan wewenang-wewenang urusan tersebut didasarkan pada kebutuhan dan keadaan serta kemampuan daerah yang menyelenggarakannya. Adapun sebagai dasar pertimbangan urusan rumah tangga sendiri atau urusan yang harus diurus oleh Pusat, yakni bagaimana hasil daya gunanya atau apakah hasil daya guna dapat lebih baik menurut keadaan dan kebutuhan di daerah, ternyata kurang efesien dan efektif maka sebaiknya urusan tersebut ditangani oleh pemerintah pusat. Demikian pula sebaliknya, seringkali ada sejumlah urusan yang dalam operasionalisasinya lebih efesien dan efektif jika ditangani oleh pemerintah daerah. Dengan demikian sejumlah urusan yang diserahkan kepada pemerinmtah otonom diharapkan, akan lebih berdayaguna, dibandingkan jika urusan atau dikelola oleh pemerintah pusat atau pemerintah yang lebih tinggi. Sebaliknya ada kemungkinan urusan-urusan yang diurus oleh pemerintah pusat secara riil daya gunanya lebih besar, dibandingkan jika ditangani oleh pemerintah daerah. Oleh sebab itu seyogyanya urusan-urusan tersebut ditangani oleh pemerintah pusat saja. d. Atribusi, Tribusi, Delegasi dan Mandat Atribusi adalah wewenang yang melekat pada suatu jabatan. Dalam tinjauan hukum Tata negara, atribusi ditunjukan dalam wewenang yang dimiliki oleh pemerintah dalam menjalankan pemerintahannya berdasarkan kewenangan yang dibentuk oleh pembuat undang-undang. Atribusi ini menunjuk pada kewenangan asli atas dasar konstitusi (UUD) atau peraturan perundang-undangan. Secara atribusi wewenang juga dapat diperoleh melalui proses pelimpahan yang disebut : delegasi dan mandat (1) Delegasi 69
Pendelegasian diberikan biasanya antara pemerintah lain, dan biasanya pihak pemberi wewenang memiliki kedudukan lebih tinggi dari pihak yang pemberi wewenang.
Terjadi pengakuan kewenangan atau pengalihtangan kewenangan
Pendelegasian tidak dapat lagi menggunakan wewenang yang dimilikinya karena telah terjadi pengalihan wewenang kepada yang diserahi wewenang.
Pemberian delegasi tidak wajib memberikan instruksi (penjelasan) kepada yang diserahi wewenang mengenai penggunaan wewenang tersebut namun berhak untuk meminta penjelasan mengenai pelaksanaan wewenang tersebut.
Tanggungjawab atas pelaksanaan wewenang berada pada pihak yang menerima wewenang tersebut. (2). Mandat
Umumnya mandat diberikan dalam hubungan kerja antara atasan dan bawahan
Tidak terjadi pengakuan kewenangan atau pengalihtanganan kewenangan dalam arti yang diberi mandat hanya bertindak untuk dan atas nama yang memberi mandat.
Pemberi mandat masih dapat menggunakan wewenang bilamana mandat telah berakhir.
Pemberi mandat wajib untuk memberi instruksi (penjelasan) kepada yang diserahi wewenang dan berhak untuk meminta penjelasan mengenai pelaksanaan wewenang tersebut.
Tanggung jawab atas pelaksanaan wewenang tidak beralih dan tetap berada pihak yang memberi mandat. 70
Baik wewenang yang diperoleh berdasarkan atribusi maupun berdasarkan pelimpahan sama-sama harus lebih dahulu dipastikan bahwa yang melimpahkan benar memiliki wewenang tersebut dan wewenang itu benar ada berdasarkan konstitusi (UUD) atau peraturan perundang-undangan. Demikian pula wewenang dalam pembentukan Peraturan perundang- Undangan dapat dibedakan antar atribusi dan delegasi. Atribusi terdapat apabila adanya wewenang yang diberikan oleh UUD atau UU kepada suatu badan dengan kekuasaan dan tanggung jawab sendiri untuk membuat/membentuk peraturan perundang-undangan. Sedangkan delegasi terdapat apabila suatu badan yang mempunyai wewenang secara mandiri membuat peraturan perundang-undangan (wewenang atribusi) menyerahkan kepada suatu badan atas kekuasaan dan tanggung jawab sendiri wewenang untuk membuat/membentuk peraturan perundang-undangan timbul karena : 1. Tidak dapat bekerja cepat dan mengatur segala sesuatu sampai pada tingkat yang rinci 2. Ada tuntutan daripada pelaksanaan untuk melayani kebutuhan dengan cepat berdasarkan aturan-aturan hukum tertentu. Dalam suatu organisasi lembaga Negara, umumnya yang terjadi adalah pelimpahan wewenang. Lembaga Negara dibentuk berdasarkan konstitusi yang kemudian diatur lebih lanjut dalam Undang-Undang. Berdasarkan atribusi, pimpinan suatu lembaga Negara memiliki wewenang. Kewenangan ini tidak dapat dilaksanakan oleh pimpinan lembaga Negara tersebut karenanya kemudian untuk pelaksanaanya secara teknis dilapangan, pimpinan lembaga Negara tersebut dapat melimpahkan wewenangnya. VIII. Hak dan Kewajiban Dalam Pelaksanaan Kewenangan mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahannya; a. memilih pimpinan daerah; b. mengelola aparatur daerah; c. mengelola kekayaan daerah; 71
d. memungut pajak daerah dan retribusi daerah; e. mendapatkan bagi hasil dan pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya lainnya yang berada di daerah; f. mendapatkan sumber-sumber pendapatan lain yang sah; dan g. mendapatkan hak lainnya yang diatur dalam peraturan perundang- undangan Sedangkan kewajiban Daerah sebagaimana diatur dalam Pasal 22 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintah Daerah. Dalam menyelenggarakan oronomi, Daerah mempunyai kewajiban : a. melindungi masyarakat, menjaga persatuan, kesatuan dan kerukunan nasional, serta keutuhan Negara Kesatuan Republik Indonesia; b. meningkatkan kualitas kehidupan masyarakat; c. mengembangkan kehidupan demokrasi; d. mewujudkan keadilan dan pemerataan; e. meningkatkan pelayanan dasar pendidikan; f. menyediakan fasilitas pelayanan kesehatan; g. menyediakan fasilitas sosial dan fasilitas umum yang layak; h. mengembangkan system jaminan sosial; i. menyusun perencanaan dan tata ruang daerah; j. mengembangkan sumber daya produktif di daerah; k. melestarikan lingkungan hidup; l. mengelola administrasi kependudukan; m. melestarikan nilai sosial budaya; n. membentuk dan menerapkan peraturan perundang-undangan sesuai dengan kewenangannya; dan o. kewajiban lain yang diatur dalam peraturan perundang-undangan. Hak dan kewajiban daerah diatur dalam Pasal 23 ayat (1) Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintah Daerah " Hak dan kewajiban daerah sebagaimana dimaksud dalam pasal 21 dan pasal 22 diwujudkan dalam bentuk rencana kerja pemerintahan daerah dan dijabarkan dalam bentuk 72
pendapatan, belanja, dan pembiayaan daerah yang dikelola dalam Sistem Pengelolaan Keuangan Daerah". a. Pengaturan Hubungan Kewenangan dan Keuangan. Perubahan kedua UUD 1945 yang terjadi pada tahun 2000 mengubah secara mendasar pengaturan pemerintahan daerah di Indonesia. Berdasarkan dasar hukum konstitusional pengaturan pemerintahan daerah dijumpai dalam pasal 18, 18 A dan 18 B. Pemerintah daerah diselenggarakan berdasarkan prinsip-prinsip sebagai berikut : 1. Prinsip daerah mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan sebagaimana diatur dalam Pasal 18 ayat (2) UUD 1945. 2. Prinsip menjalankan otonomi seluas-luasnya yang diatur dalam Pasal 18 ayat (5) UUD 1945. 3. Prinsip kekhusuaan dan keragaman daerah sebagaimana diatur diatur dalam Pasal 18 ayat (1) UUD 1945. 4. Prinsip mengakui dan menghormati kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya sebagaimana diatur dalam Pasal 18 B ayat (2) UUD 1945. 5. Prinsip mengakui dan menghormati pemerintahan daerah yang bersifat khusus dan istimewa sebagaimana diatur dalam Pasal 18 B ayat (1) UUD 1945. 6. Prinsip Badan perwakilan dipilih langsung dalam suatu pemilihan umum sebagaimana diatur dalam Pasal 18 ayat (3) UUD 1945. 7. Prinsip hubungan pusat dan daerah harus dilaksanakan secara selaras dan adil sebagaimana terdapat dalam Pasal 18 ayat (2) UUD 1945 26. 26 Penelitian Pola Hubungan Antara Pusat dan Daerah Kerja Sama Antara Pusat Studi Kajian Negara Fakultas Hukum Universitas Padjadjaran Bandung Dengan Dewan Perwakilan Daerah (DPD) Republik Indonesia. Jakarta.2009.hal.75. 73
b. Pemahaman kembali urusan wajib dan urusan pilihan. Dalam ketantuan Pasal 10 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 itu mengandung pengertian bahwa urusan pemerintahan dapat dibagi dalam 2 (dua) kelompok, yaitu urusan pemerintahan yang secara mutlak menjadi urusan pusat dan urusan pemerintahan yang dapat dilaksanakan baik oleh Pemerintah, Provinsi, maupun Kabupaten/Kota. Urusan pemerintah pusat sebagaimana disebutkan dalam Pasal 10 ayat (3) Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah meliputi27 : politik luar negeri; pertahanan; keamanan; yustisi; moneter dan fiskal; dan agama. Sedangkan urusan bersama meliputi urusan Pemerintah Pusat, Provinsi, Kabupaten/ Kota. Penyelenggaraan urusan pemerintahan dibagi berdasarkan kriteria eksternalitas, akuntabilitas dan efisiensi dengan memperhatikan keserasian hubungan antar susunan pemerintahan. Urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan pemerintah daerah, yang diselenggarakan berdasarkan kriteria diatas terdiri atas urusan wajib dan urusan pilihan. Urusan wajib yang menjadi kewenangan pemerintahan daerah provinsi merupakan urusan dalam skala provinsi yang meliputi 16 buah urusan. Urusan pemerintahan provinsi yang bersifat pilihan meliputi urusan pemerintahan yang secara nyata ada dan berpotensi untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat sesuai dengan kondisi, kekhasan dan potensi unggulan daerah yang bersangkutan28. Urusan wajib yang menjadi kewenangan pemerintahan daerah kabupaten atau daerah kota merupakan urusan dalam skala kabupaten atau kota yang meliputi 16 buah urusan. Urusan pemerintahan kabupaten atau kota yang bersifat pilihan meliputi urusan pemerintahan yang secara nyata ada dan berpotensi untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat sesuai dengan kondisi, kekhasan dan potensi unggulan daerah yang bersangkutan. 27 Pasal 10 ayat (3) Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah 28 daerah di Indonesia. 74
Dalam menyelenggarakan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan daerah, pemerintahan daerah menjalankan otonomi seluas- luasnya untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan berdasarkan asas otonomi dan tugas pembantuan. Pemerintahan daerah dalam menyelenggarakan urusan pemerintahan memiliki hubungan dengan pemerintah pusat dan dengan pemerintahan daerah lainnya. Hubungan tersebut meliputi hubungan kewenangan, keuangan, pelayanan umum, pemanfaatan sumber daya alam dan sumber daya lainnya. Hubungan keuangan, pelayanan umum, pemanfaatan sumber daya alam dan sumber daya lainnya dilaksanakan secara adil dan selaras. Hubungan wewenang keuangan, pelayanan umum, pemanfaatan sumber daya alam dan sumber daya lainnya menimbulkan hubungan administrasi dan kewilayahan antar susunan pemerintahan. Urusan wajib yang tidak dapat diselenggarakan oleh Kabupaten/kota menjadi tugas provinsi untuk menyelenggarakannya. Kemampuan daerah provinsi menyelenggarakan urusan wajib dievaluasi oleh pemerintah pusat. Sama seperti daerah kabupaten/kota, daerah provinsi baru dapat menyelenggarakan urusan pilihan, apabila paling tidak, sebagian besar urusan wajib telah dapat dilaksanakan dengan efektif oleh daerah otonomi yang bersangkutan29. Urusan wajib antara lain meliputi : kesehatan, pendidikan, lingkungan hidup dan perhubungan30. Sedangkan urusan pilihan antara lain pertanian, kelautan, industri dan pariwisata. c. Masalah Pemerintahan Umum Berdasarkan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan daerah telah ditetapkan PP No. 38 Tahun 2007. Dalam teori kebijakan publik, sangat sulit melakukan evaluasi terhadap implementasi PP No. 38 Tahun 2007, yang ada adalah menganalisa isi kebijakan 29 Hubungan kewenangan antara Pusat dan Daerah. 30 Penelitian Pola Hubungan antara Pusat dan Daerah Kerja Sama antara Pusat Studi Kajian Negara Fakultas Hukum Universitas Pajajaran Bandung dengan DPR RI (Jakarta 2009).hal.76. 75
dari PP tersebut. Peraturan Pemerintah ini mengalir sesuai undang-undang yang mengaturnya menghasilkan Paradigma pembagian urusan dengan pola ultra vires doctrine. Namun, terdapat sejumlah catatan bagi model ultra vires yang dianut PP tersebut. ; (1) Sangat menekankan kejelasan bidang urusan tertentu yang dimiliki Pemerintah tetapi kurang menekankan kejelasan di level provinsi dan Kabupaten/kota; (2) Masih memungkinkan daerah otonomi mengembangkan urusan baru dalam bentuk urusan pilihan yang tidak rinci mana pilihan yang dimaksud, meskipun urusan pilihan tersebut ternyata harus dievaluasi untuk disetujui terlebih dahulu oleh pihak yang berkompeten; (3) Tidak ada batas yang jelas antara urusan sisa dan urusan pilihan yang dimaksud; (4) Terdapat dilampiran PP tersebut beberapa urusan sebagai tugas Pembantuan ; (5) Tidak ditampungnya urusan bagi kawasan khusus yang diatur dalam Pasal 9 UU dimana konflik beberapa otoritas dan kawasan di level empiric tidak jarang dijumpai 31 Dampak dari 5 (lima) hal diatas dapat diperkirakan antara lain 32: (1) Antara Provinsi dan Kabupaten/Kota dapat terjadi tarik menarik wewenang dalam bidang urusan tertentu, meskipun terdapat kriteria pembagian urusan, namun tetap timbul persoalan; (2) Tidak mendorong daerah otonomi mengambangkan urusan pilihan karena bukan memilih tetapi harus berkreasi yang harus berhadapan dengan Pemerintah; (3) Sulit menentukan apakah suatu pengembangan urusan kelak di kemudian hari diluar yang ditentukan dalam lampiran termasuk dalam urusan sita atau urusan pilihan; 31 Irfan Ridwan Maksum, DSF. Bank Dunia Perbandingan Sistem Pembagian Urusan Pemerintahan Antara Pemerintahan Pusat dan Daerah Otonomi (Laporan Pekerjaan).hal.31. 32 Ibid.hal.32. 76
(4) Penentuan tugas pembantuan cenderung terbatas dalam lampiran PP dapat dilakukan Tugas Pembantuan lagi; (5) Tidak ada penyelesaian yang pasti tarik menarik wewenang di jumlah daerah otonomi yang wilayahnya berbatasan dengan sebuah otorita atau kawasan khusus Dalam hal urusan pemerintahan yang dilaksanakan oleh daerah provinsi dapat disimak bahwa Peraturan Pemerintah No. 38 Tahun 2008 hanya memuat urusan daerah provinsi yang relatif sedikit. Patokan yang digunakan adalah penggunaan kriteria akuntabilitas, eksternalitas dan efisiensi berdasarkan prinsip concurrent dalam penentuan jumlah dan bidang urusan pemerintahan pada pusat, provinsi, dan kabupaten/kota. Dengan patokan tersebut, urusan daerah provinsi secara umum hany berupa urusan lintas kabupaten/kota dan urusan yang berkaitan dengan potensi konflik yang tinggi. Senyatanya, urusan yang relatif sedikit tersebut, disertai oleh dana yang relatif banyak, yang kemudian mendorong daerah provinsi untuk membentuk SKPD yang besar. Keadaan ini memunculkan hubungan kerja provinsi dan kabupaten/kota yang dihiasi dengan masalah overlapping dalam program dan penganggaran. Pada gilirannya, keadaan ini membuat ukuran kinerja cenderung tak fokus dan koordinasi tak berjalan mulus.33 IX. Bentuk Hubungan Dalam Pelaksanaan Kewenangan. a. Bentuk Negara Republik Negara Republik Indonesia Berdasarkan UUD 1945 adalah negara dengan susunan organisasinya berbentuk negara kesatuan (unitary state,eenbeidstaat). Di dunia sekarang, dibedakan adanya 4 (empat) macam susunan organisasi negara, yaitu : 1) Negara Kesatuan (unitary state,eenbeidstaat), yaitu negara; 2) Negara Serikat atau federal ( Federal state, Bondsstaat); 3) Negara Konfederasi ( Confederasion, Statenbond); 33 Prof. Muchlis Hamdi, MPA, Ph,D, Dinamika Pembinaan dan Pengawasan Dalam Pelaksanaan Otonomi Daerah. 77
4) Negara Superstruktual ( Superstate ) seperti Uni Eropa. Yang pertama adalah negara kesatuan dimana kekuasaan negara terbagi antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah. Kekuasaan asli terdapat di tingkat pusat, sedangkan kekuasaan daerah mendapatkan kekuasaan dari pusat melalui penyerahan sebagian kekuasaan yang ditentukan secara tegas. Sebaliknya, dalam negara serikat, kekuasaan negara terbagi antara negara bagian dan pemerintahan federal. Kekuasaan asli ada di Negara bagian sebagai badan hukum negara yang bersifat sendiri-sendiri yang secara bersama-sama membentuk Pemerintahan Federal dengan batas - batas kekuasaan yang disepakati bersama oleh negara-negara bagian dalam Konstitusi Federal. Urusan pertahanan, keuangan, dan hubungan luar negeri dinegara serikat selalu ditentukan sebagai urusan pemerintahan federal, sehingga dalam praktik Pemerintahan Federal cenderung sangat kuat kedudukannya. Dalam pengalaman pada abad ke 20, di berbagai negara serikat timbul kecenderungan terjadinya sentralisasi pengelolaan kekuasaan negara ketangan pemerintahan federal. Yang ketiga adalah konfederasi (statenbond) yang merupakan persekutuan antar negara-negara yang berdaulat dan independen yang karena kebutuhan tertentu mempersekutukan diri dalam organisasi kerjasama yang longgar. Umpamanya, negara-negara merdeka bekas Uni Soviet, setelah Uni Soviet bubar, bersama-sama membentuk Confederasion of Independent States (CIS). Sifat persekutuannya sangat longgar, sehingga menyerupai organisasi kerjasama antar negara yang biasa, seperti ASEAN (Association of Southeast Asian Nations), Arab League, dan sebagainya. Sedangkan yang keempat adalah fenomena baru sejak terbentuknya dan berkembangnya Uni Eropa. Organisasi Uni Eropa (European Union) tidak dapat disebut sebagai organisasi seperti konfederasi, karena sifatnya sangat kuat. Namun, sebagai persekutuan antar negara, organisasi ini tidak dapat lagi disebut sebagai persekutuan biasa, karena didalamnya terdapat fungsi-fungsi kenegaraan yang lazim, seperti fungsi legislasi, fungsi administrasi, dan bahkan fungsi peradilan Eropa. 78
Namun, untuk disebut sebagai pemerintahan negara yang tersendiri, bentuk dan susunannya tidak dapat dibandingkan dengan organisasi negara kesatuan ataupun negara serikat. Bahkan, jika kelak Konstitusi Eropa itu tidak dapat dikatakan telah benar-benar menjadi Negara yang tersendiri. Sekarang ini pun sudah banyak orang yang menyebut organisasi Uni Eropa ini sebagai " Super State" atau Negara Super yang merupakan super struktur (superstructure) dari negara-negara Eropa yang menjadi anggotanya. Dari keempat bentuk susunan organisasi negara tersebut, Republik Indonesia memilih bentuk yang pertama, yaitu Negara Kesatuan atau Unitary State (Eeenbeidsstaat). Dalam Pasal 1 ayat (1) UUD 1945, hal ini ditegaskan, " Negara Indonesia ialah Negara Kesatuan yang berbentuk Republik" Dengan penempatannya pada Bab I Pasal 1 ayat (1) berarti ketentuan mengenai hal ini dianggap sangat penting dan utama, sehingga perumusannya mendahului rumusan ketentuan-ketentuan yang lain. Ketentuan mengenai hal ini diulangi lagi dalam bab dan pasal terakhir, yaitu pada Pasal 37 ayat (5) Bab XVI tentang Perubahan Undang-Undang Dasar. Pasal 37 ayat (5) UUD 1945 ini berbunyi, " Khusus mengenai bentuk Negara Kesatuan Republik Indonesia tidak dapat dilakukan perubahan" Artinya, ketentuan Pasal 1 ayat (1) UUD 1945 mengenai bentuk Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI) tidak dapat diubah menurut prosedur verfassungsanderung, yaitu yang diatur dan ditentukan sendiri oleh UUD 1945. Kalaupun ketentuan mengenai NKRI itu akan diubah, maka sebelum gagasan perubahan semacam itu dapat dijadikan agenda ketatanegaraan yang resmi, Pasal 37 ayat (5) UUD 1945 itu harus diubah terlebih dulu, baru usul untuk adanya perubahan mengenai hal itu dapat dianggap sah. Status hukum materi Pasal 1 ayat (1) UUD 1945 itu menjadi relatif lebih mutlak dan lebih sulit diubah atau bahkan dapat dikatakan tidak dapat diubah dengan cara-cara yang biasa. Artinya, ketentuan mengenai bentuk NKRI itu dikehendaki oleh "the fonding leaders" Indonesia dan para perumus Undang-Undang Dasar sebagai ketentuan yang bersifat final dan tidak dapat ditawar-tawar. Di dalam 79
ketentuan mengenai NKRI itu terkandung pilihan yang tidak semata-mata rasional, tetapi juga pilihan yang bersifat ideologis. Oleh karena itu, setiap gangguan ataupun ancaman terhadap prinsip NKRI itu selalu mengundang emosi kecemasan, ketakutan, ataupun kemarahan dikalangan rakyat yang memiliki patriotisme untuk membela prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia berdasarkan UUD Tahun 1945. Dalam Pasal 1 ayat (1), ditentukan bahwa " Negara Indonesia ialah Negara Kesatuan yang berbentuk Republik" dapat dilihat adanya beberapa pengertian. Pertama, Negara yang diatur dalam UUD ini bernama Negara Indonesia; Kedua, Negara Indonesia ialah negara kesatuan; Ketiga, Negara Indonesia berbentuk Republik. Karena itu negara Indonesia dan UUD 1945 tidak dapat dilepaskan dari eksistensi NKRI atau negara kesatuan Republik Indonesia. Apalagi, adanya kata "ialah" dalam rumusan "Negara Indonesia 'ialah' Negara Kesatuan" menunjukan rumusan yang bersifat definitif. Artinya, jika bukan negara kesatuan, maka namanya bukan lagi negara Indonesia. Negara kesatuan Indonesia itu ditentukan tegas sebagai negara yang berbentuk Republik. Konsepsi tentang bentuk negara (staatsvrom) itu terkait dengan pilihan bentuk republik atau kerajaan (monarki). Terkadang oleh para sarjana, konsepsi tentang bentuk negara itu dikaitkan dengan pilihan bentuk Negara Kesatuan (unitary state, eenbeidstaat), Negara Serikat atau Federal (federal,bondstaat) atau negara konfederasi (confederasion, statenbond). Negara Kesatuan adalah bentuk negara atau staatsvrom, sedangkan Republik adalah bentuk pemerintahan atau "regeringsvorm". Namun, menurut sarjana yang lain, konsepsi bentuk negara (staatsvorm) itu dikaitkan dengan pilihan republik atau monarki. Sedangkan negara kesatuan atau federasi merupakan konsepsi tentang susunan organisasi negara. Dari rumusan Pasal 1 ayat (1) itu, dapat diketahui bahwa teks UUD 1945 menganut pengertian tentang bentuk negara yang dikaitkan dengan bentuk Republik versus monarki. Namun, dalam penjelasan pasal ini, dinyatakan, "Pasal 1 menetapkan bentuk negara Kesatuan dan Republik, mengandung isi 80
pokok pikiran kedaulatan rakyat". Artinya perumus penjelasan tentang UUD 1945 juga memperlakukan negara kesatuan dan republik sama-sama sebagai konsepsi tentang Bentuk Negara (staatsvorm). Inkonsistensi semacam ini sering terjadi diantara para sarjana sampai sekarang. Oleh karena itu, dengan mengikuti apa yang dirumuskan dalam teks Pasal 1 ayat (1), kita dapat menyimpulkan bahwa negara Indonesia adalah negara yang berbentuk Republik dengan susunan organisasinya "berbentuk" kesatuan (unitary state, eenbeitsstaat). Susunan negara kesatuan Republik Indonesia (NKRI) ini tegas ditentukan dalam Pasal 1 ayat (1) UUD 1945. Dalam perubahan keempat pada tahun 2002, ketentuan mengenai ini ditambah lagi dengan rumusan Pasal 37 ayat (5) baru, sehingga ketentuan ini menjadi bersifat final dan tidak boleh diubah menurut UUD Negara Republik Indonesia tahun 1945. Ketika dirumuskan pertama kali dalam sidang BPUPKI pada tahun 1945, ketentuan mengenai susunan negara kesatuan ini disepakati secara aklamasi. Namun, jauh sejak sebelumnya, memang berkembang luas perdebatan diantara para tokoh pergerakan kemerdekaan. Bung Hatta, misalnya, termasuk diantara tokoh-tokoh kebangsaan yang berpendapat bahwa Indonesia yang sangat majemuk membutuhkan sebuah negara federal yang dapat mempersatukan segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia. Tetapi, tokoh-tokoh lain tidak sependapat dengan pandangan demikian dan mengusulkan agar susunan negara Indonesia merdeka yang diperjuangkan adalah sebuah negara kesatuan (unitary state). Namun, terlepas dari perbedaan pendapat itu, ketika UUD 1945 dirumuskan dalam sidang-sidang BPUPKI, pilihan mengenai susunan organisasi negara Indonesia merdeka yang hendak didirikan, disepakati berbentuk negara kesatuan dengan rumusan, "Negara Indonesia ialah Negara Kesatuan yang berbentuk Republik". Negara Kesatuan tersebut tersusun atas daerah-daerah bagian. Dalam penjelasan Pasal 18 UUD 1945 dinyatakan, "I. Oleh karena Negara Indonesia itu suatu eenheidsstaat, maka Indonesia tak akan mempunyai daerah didalam lingkungannya yang bersifat staat juga. Daerah Indonesia akan dibagi dalam daerah provinsi dan daerah provinsi akan 81
dibagi pula dalam daerah yang lebih kecil. Di daerah-daerah yang bersifat otonom (streek en locale rechtsgemeenschappen) atau bersifat daerah administrasi belaka, semuanya menurut aturan yang akan ditetapkan dengan undang-undang. Di daerah-daerah yang bersifat otonom akan diadakan badan perwakilan daerah, oleh karena didaerah pun pemerintahan akan bersendi atas dasar permusyawaratan". "II. Dalam teritori Negara Indonesia terdapat lebih kurang 250 zelfbesturende landschappen dan volksgemeen-schappen, seperti desa di Jawa dan Bali, nagari di Minangkabau, dusun dan marga di Palembang dan sebagainya. Daerah- daerah itu mempunyai susunan asli dan oleh karenanya dapat dianggap Indonesia sebagai daerah yang bersifat menghormati daerah-daerah istimewa tersebut dan segala peraturan negara yang mengenai daerah-daerah itu akan mengingat hak-hak asal-usul daerah tersebut". Artinya, pertama, dalam wadah Negara Kesatuan Republik istimewa. Negara Republik Indonesia berdasarkan Pasal 1 ayat (1) tersebut diatas, ada provinsi dan provinsi dibagi lagi kedalam daerah-daerah yang lebih kecil, yang sekarang dinamakan daerah kabupaten dan kota. Kedua, dalam wadah Negara Kesatuan Republik Indonesia itu, ada daerah-daerah yang disebut daerah yang bersifat otonom dan ada pula daerah yang bersifat administratif belaka. Semua hal ini akan diatur tersendiri dengan undang-undang. Ketiga, disemua daerah yang bersifat otonom, harus diadakan pula badan-badan perwakilan rakyat, karena di daerah-daerah itu juga berlaku prinsip kedaulatan rakyat. Keempat, dalam wilayah NKRI terdapat pula daerah-daerah yang bersifat istimewa yang dikaitkan juga dengan bentuk- bentuk komunitas yang merupakan zelfbesturende landschappen dan volksgemeen-schappen. Jumlahnya diseluruh Indonesia kurang lebih ada 250 komunitas, atau bahkan sebenarnya jauh lebih banyak lagi dari yang diperkirakan. Tim pun berpendapat, mengingat bahasa daerah diseluruh Indonesia berjumlah 665 bahasa, maka tentunya komunitas penuturnya dapat pula dilihat sebagai komunitas yang masing-masing mempunyai ciri-ciri etnis yang berbeda, sehingga jumlah komunitas etnis itu sesuai dengan jumlah komunitas bahasa daerah yang berjumlah 665 buah. Hak-hak tradisional komunitas etnis yang beraneka ragam ini harus dihormati dan dilindungi serta tidak boleh dilanggar oleh peraturan perundang-undangan negara. Bahkan, Pasal 18B ayat (1) hasil Perubahan Kedua UUD 1945 pada tahun 2002 menentukan : 82
"Negara mengakui dan menghormati satuan-satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau bersifat istimewa yang diatur dengan undang- undang". dan dalam ayat 2 (2) ditentukan, "Negara mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia, yang diatur dalam undang-undang". Khusus mengenai bahasa daerah, bahkan ditentukan pula dalam Pasal 32 ayat (2) UUD 1945,34 "Negara menghormati dan memelihara bahasa daerah sebagai kekayaan budaya nasional". Artinya, bahasa daerah yang berjumlah 665 bahasa itu juga wajib dihormati dan dipelihara oleh negara, bukan dibiarkan atau malah sebaliknya sengaja dihapuskan, baik secara sengaja ataupun secara diam-diam. Misalnya, hanya karena dorongan untuk membina persatuan bangsa dan membangun jiwa nasionalisme berbahasa persatuan, yaitu bahasa Indonesia, pemerintah tidak boleh membiarkan atau melakukan hal-hal yang menyebabkan bahasa daerah menjadi terabaikan dan mengalami kepunahan. Dalam wadah negara Kesatuan Republik Indonesia, bangsa Indonesia bersatu dalam kemajemukan. Pentingnya persatuan itu karena kita majemuk. Tetapi dalam keadaan bersatu itu tidak berarti bangsa kita menjadi seragam. Indonesia tetap majemuk, tetapi bersatu dan bercerai berai. Dengan kata lain, wadah Negara Kesatuan Republik Indonesia adalah wadah bagi segenap rakyat dan bangsa Indonesia untuk bersatu padu dalam satu kesatuan bernegara. Namun, didalamnya, tidak harus ada keseragaman (uniformnity). Didalamnya tetap harus terjamin keanekaragaman sesuai dengan latar belakang sejarah kebangsaan Indonesia yang sangat majemuk. Karena itu, sila ketiga pancasila, yaitu "Persatuan Indonesia", tidak boleh direduksikan menjadi sila "kesatuan". Istilah "Kesatuan" adalah konsepsi mengenai bentuk 34 Perubahan Keempat Pada Tahun 2002. 83
susunan organisasi negara, yaitu Negara Kesatuan. Tetapi, dalam konteks filosofi bernegara, istilah yang dipakai adalah "Persatuan".35 Memang benar, istilah persatuan juga pernah dipakai untuk menyebut konsep Negara Persatuan dalam arti negara serikat, seperti misalnya, Kahar Muzakkar menggunakan istilah Republik Persatuan Islam. Artinya, kata persatuan itu seperti halnya kata "kesatuan" dapat juga dipakai dalam konteks pengertian susunan organisasi negara. Namun, "Persatuan Indonesia" dalam rumusan dasar Negara Pancasila seperti yang termaktub dalam pembukaan UUD 1945 mengacu kepada pengertian nilai-nilai filosofi bernegara, bukan dalam arti teknis organisatoris yang terkandung makna ke-bhineka tunggal ikaan (unity in diversity). Orang di idealkan untuk bersatu, karena dalam kenyataannya orang berbeda-beda satu dengan yang lain, tetapi dengan bersatu itu bukan berarti semua orang menjadi satu. Keragaman dan perbedaan tetap ada dan terpelihara. Hanya, keragaman itu bersinergi dan saling melengkapi satu dengan yang lain sehingga menjadi energi yang positif untuk kepentingan bersama, bukan menjadi energi negatif yang saling menghancurkan satu sama lain. Artinya, persatuan tidak identik dengan kesatuan. Dalam persatuan tetap ada perbedaan dan keanekaragaman (diversity), sedangkan dalam kesatuan terjadi ketunggalan dan keseragaman (unofirmity). Dengan demikian, dalam wadah Negara Kesatuan Republik Indonesia segenap warga dituntut untuk bersatu dalam keragaman (unity in diversity), dan dalam wadah negara kesatuan ini juga termasuk dimungkinkan adanya ketidak-seragaman dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah. Tidak ada keharusan mutlak bahwa semua unit pemerintahan daerah harus seragam diseluruh Indonesia, hanya karena negara Indonesia berbentuk Negara Kesatuan Republik Indonesia. Misalnya, Pemerintahan Daerah Otonomi khusus Provinsi Nanggroe Aceh Darrussalam, Daerah Otonomi Khusus Provinsi Papua, Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta, dan Provinsi Daerah khusus Ibu Kota 35 Jimly Asshidiqqie, Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia, Konpress, Jakarta, 2005. 84
Jakarta dapat saja diatur secara berbeda dari daerah-daerah provinsi yang lain, asalkan hal itu diatur dalam undang-undang. Penyelenggaraan otonomi yang bersifat khusus untuk daerah-daerah tertentu tidak selalu harus dipahami dalam konteks politik. Misalnya, karena kekhususannya di bidang ekonomi, industri, dan perdagangan, dapat saja diadakan pengaturan bahwa di daerah tertentu dikhususkan format kelembagaan pemerintahannya karena kebutuhan-kebutuhan yang khas dibidang ekonomi. Misalnya, dikawasan perdagangan bebas (free trade zone) atau kawasan industri terpadu atau lainnya, sistem pemerintahannya dapat saja diatur tersendiri yang dibedakan dari daerah lain. Jika tidak dibedakan, seperti pengalaman yang terjadi dibatam, pengelolaan kawasan oleh otoria batam yang tersendiri sering kali tidak sejalan dengan pengelolaan pemerintahan daerah oleh pemerintah kota Batam yang mengacu kepada sistem pemerintahan daerah yang diatur secara nasional. Karena itu, seharusnya, sistem penyelenggaraan pemerintahan daerah seperti batam dapat dikembangkan dalam pengertian otonomi khusus, tetapi dalam pengertian khusus, tetapi dalam pengertian khusus dibidang ekonomi. Kekhususan itu berakibat pada format kelembagaan dan sistem penyelenggaraan pemerintahan daerah secara keseluruhan. Karena itu, dimasa depan, kita dapat juga mengembangkan pengertian otonomi khusus itu dalam konteks ekonomi semacam itu. Misalnya, penyelenggaraan dan pengelolaan pemerintahan daerah Bali sebagai satu kesatuan pulau, seharusnya tidak perlu mengacu kepada sistem yang berlaku nasional dimana otonomi daerah ditekankan pada tingkat kabupaten dan kota. Karena Bali adalah provinsi pulau, seharusnya pusat otonomi cukup diletakkan di provinsi. Misalnya, apa urgensinya bahwa pemilihan kepala daerah secara langsung harus dipraktikan di setiap kabupaten dan kota ? Mengapa tidak cukup untuk tingkat provinsi saja seharusnya, masyarakat Bali tidak perlu disekat-sekat dalam komunitas otonomi berdasarkan pertimbangan wilayah administrasi kabupaten dan kota seperti di pulau Jawa. Lagi pula, secara ekonomi, integrasi pengelolaan dan penyelenggaraan pemerintahan 85
daerah Bali sebagai satu kesatuan ekonomi yang berciri internasional akan jauh lebih efisiensi untuk mendukung percepatan kemakmuran rakyat. Namun, keragaman penyelenggaraan pemerintahan daerah itu, tentu harus ada batas-batasnya, yaitu sepanjang hal itu bersifat memperkuat pondasi Negara Kesatuan Republik Indonesia. Wadah, bentuk, dan corak Negara Kesatuan Republik Indonesia bersifat mutlak dan merupakan harga mati yang tidak dapat ditawar-tawar. Oleh sebab itu, undang-undang harus menentukan dengan tegas batas-batas apa yang tidak boleh dilanggar, sehingga kreativitas untuk mengembangkan kebijakan yang satu sama lain berbeda melampaui batas konstitusional. Pada pokoknya, semua daerah harus mendapatkan kewajiban dan hak, tugas dan wewenang yang serupa untuk seluruh Indonesia. Hanya saja untuk daerah-daerah tertentu yang mempunyai latar belakang histeris, politik, dan ekonomi yang berbeda, dapat diterapkan kebijakan yang bersifat khusus sebagai tambahan ciri terdapat ciri-ciri umum otonomi yang berlaku bagi seluruh daerah. Kata kuncinya adalah bahwa kebijakan khusus itu harus dapat (i) memperkuatkan fondasi NKRI dan semakin menjadi persatuan bangsa, (ii) mempercepat kemakmuran rakyat setempat dan mendukung kesejahteraan seluruh rakyat Indonesia, (iii) semakin membangun keadilan sosial yang nyata bagi seluruh rakyat Indonesia, dan (iv) merupakan cermin pelaksanaan kedaulatan rakyat setempat. b. Prinsip Negara Demokrasi dan Hukum 1). Pemerintahan Demokrasi Pasal 2 ayat (1) UUD 1945 menyatakan, " Kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar"36 36 Banyak yang menengtang perumusan ini karena dianggap tidak jelas subjeknya (ordening subject). Tetapi sejak awal saya sendiri membenarkan perumusan ini dan bahkan saya anggap lebih tepat karena menggambarkan bahwa semua subjek lembaga penyelenggara negara diharuskan bekerja menurut undang- undang. Inilah yang disebut dengan prinsip constitutional sate atau negara hukum, the rule of law, ataupun rechtsstaat. Saya sendiri bahkan menjadi perumus pendapat resmi Tim Ahli BP-MPR mengenai rancangan pasal ini untuk kemudian diajukan dan dibahas dalam rapat Panitia Ad Hoc I BP-MPR menjelang Sidang MPR Tahun 2001. 86
Perbedaannya sangat jelas dan prinsipil. Pertama, kedaulatan yang berada ditangan rakyat itu sekarang tidak lagi dilembagakan hanya pada satu obyek (ordening subject), MPR sebagai penjelmaan tunggal lembaga negara. Dalam rumusan yang baru, sama lembaga negara dari secara langsung ataupun tidak langsung juga dianggap sebagai penjelmaan dan di bentuk dalam rangka pelaksanaan kedaulatan rakyat. Kedua, yang diharuskan melaksanakan tugasnya menurut MPR, melainkan semua lembaga negara diharuskan telah bekerja menurut ketentuan Undang- Undang Dasar. Karena itu, rumusan Pasal 1 ayat (2) UUD 1945 itu sekarang adalah, "Kedaulatan berada ditangan rakyat dan dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar" Banyak sekali sarjana hukum kita yang salah mengerti atas rumusan Pasal 1 ayat (2) ini, seolah telah terjadi kekeliruan yang fatal. Rumusan ini datang dari diskusi saya dengan Prof. Dr. Soewoto Mulyo Sudarmo, S.H.(alm).37 Hasil diskusi itu disampaikan oleh Prof. Soewoto dalam rapat tim ahli Badan Pekerja (BP) MPR yang kemudian kami rangkum menjadi pendapat tim ahli38 yang diajukan kepada BP-MPR menjelang perubahan ketiga UUD 1945 Pada tahun 2001. Persoalan pokok yang ingin dipastikan disini adalah bahwa undang-undang dasar haruslah menjadi acuan bekerja bagi semua lembaga negara, dan bahkan lembaga pelaku kedaulatan rakyat itu bukan hanya MPR, tetapi juga Presiden yang kami 37 Semula Rumusan Pasal ini adalah, "Kedaulatan adalah ditangan rakyat dan dilakukan sepenuhnya oleh MPR." Dalam rancangan Perubahan yang dibuat Oleh BP-MPR, Ketentuan ini dirancang untuk diubah menjadi "Kedaulatan adalah ditangan rakyat dan dilakukan oleh MPR "Dengan menghilangkan kata "sepenuhnya". Oleh soewoto kalimat tersebut diusulkan diubah menjadi, "kedaulatan berada ditangan rakyat dan dilaksanakan berdasarkan undang-undang dasar". Kalimat ini, setelah didiskusikan dalam tim ahli yang rapatnya saya pimpin, saya ubah sesuai kesepakatan tim ahli dengan rumusan, "kedaulatan berada ditangan rakyat dan dilaksanakan menurut undang-undang dasar". bandingkan dengan footnote 1. Artikel soewoto mulyosudarmo, "Impilkasi Perubahan Rumusan Kedaulatan Terhadap Sistem Ketatanegaraan" dalam pembaruan ketatanegaraan melalui perubahan konstitusi, Assosiasi Pengajar HTN dan HAN Jawa Timur, In- Trans, Malang, 2004, hlm.3. 38 Tim ahli ini diketuai oleh Prof. Isma'il Suny, S.H., MCL dengan koodinator bidang hukum adalah Prof. Dr. Sri. Soemantri, S.H.. Akan tetapi, dalam rapat -rapat tim hukum, yang biasanya memimpin diskusi sub tim ataupun rapat antar tim, dan demikian pula rapat-rapat gabungan antara tim hukum dan tim politik, mesti saya yang menjadi moderatornya, termasuk ketika membahas mengenai rumusan Pasal 1 ayat (2) UUD 1945 tersebut. 87
gagaskan agar dipilih langsung oleh rakyat. Pasal 1 ayat (2) inilah yang saya bayangkan menjadi dasar filosofi untuk diterimanya ide pemilihan Presiden secara langsung. Karena dengan demikian, Presiden/Wakil Presiden yang dipilih langsung oleh rakyat juga merupakan lembaga pelaku kedaulatan rakyat disamping DPR dan DPD yang juga dipilih langsung oleh rakyat. Pada tahun 2001 itu, dalam suasana pembahasan Rancangan Perubahan Ketiga UUD 1945 menjelang Sidang Tahunan MPR 2001, pro-kontra terhadap ide pemilihan presiden secara langsung sedang hangat-hangatnya. Karena itu, rumusan Pasal 1 ayat (2) tersebut dapat menjadi pintu pembuka untuk diterimanya ide pemilihan presiden secara langsung itu secara rasional. Selanjutnya, dengan diterimanya ide pemilihan presiden secara langsung, status MPR sebagai satu-satunya lembaga yang disebut pelaku kedaulatan rakyat dan karena itu memiliki kedudukan sebagai lembaga tertinggi negara juga harus diubah menjadi salah satu lembaga negara yang sederajat satu sama lain. Hal ini sangat berbeda dari rumusan sebelumnya, di mana MPR dianggap sebagai satu-satunya lembaga pelaku kedaulatan rakyat dan dianggap sebagai lembaga tertinggi negara, tempat presiden diharuskan tunduk dan bertanggung jawab seperti yang diuraikan dalam Penjelasan UUD 1945. Oleh karena dalam rumusan yang baru, subjek pemegang kedaulatan rakyat tidak lagi terkait lagi terkait hanya dengan satu subjek, maka berarti, semua lembaga negara baik secara langsung ataupun tidak langsung juga dianggap sebagai penjelmaan dan dibentuk dalam rangka pelaksanaan kedaulatan rakyat. MPR, DPR, dan DPD sama-sama merupakan lembaga negara yang sederajat tingkatannya dan anggotanya sama-sama dipilih secara langsung melalui pemilihan umum. Presiden dan Wakil Presiden juga sekarang dipilih secara langsung melalui pemilihan umum. Presiden dan Wakil Presiden juga sekarang dipilih secara lansung melalui pemilihan umum. Dengan demikian, baik pejabat yang duduk di cabang kekuasaan legislatif maupun eksekutif dipilih langsung oleh rakyat melalui pemilihan umum. Sementara itu, 88
para pejabat yang duduk di cabang kekuasaan yudikatif, yaitu di Mahkamah Agung (MA) dan Mahkamah Konstitusi (MK) juga pada hakikatnya dipilih oleh rakyat, meskipun secara tidak langsung. Para hakim agung dicalonkan oleh Komisi Yudisial (KY) dan dipilih oleh DPR sebagai repre-sentasi rakyat. Artinya, para hakim agung itu pada hakikatnya dipilih secara tidak langsung juga oleh rakyat. Demikian pula para hakim konstitusi, tiga orang dipilih oleh DPR, sedangkan tiga orang lainnya dipilih oleh presiden, dan tiga orang dipilih oleh DPR, sedangkan tiga orang lainnya dipilih oleh Mahkamah Agung (MA). Artinya, kesembilan orang hakim pada Mahkamah Konstitusi (MK) dipilih secara tidak langsung juga oleh rakyat. Sesungguhnya, semua pejabat publik yang dipilih (elected public officials) secara tidak langsung pada akhirnya juga dapat dilihat sebagai pejabat yang dipilih oleh rakyat, mesikpun sifatnya secara tidak langsung (indirectly elected public officials). Pejabat-pejabat demikian, umpamanya, adalah anggota Komisi Yudisial (KY), anggota Komisi Pemilihan Umum (KPU), Pimpinan Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK), Pimpinan Bank Sentral, anggota Pusat Pelaporan dan Analisis Transaksi Keuangan (PPATK), dan lain sebagainya. Dengan adanya mekanisme pemilihan secara tidak langsung oleh rakyat tersebut, maka pengangkatan dan pemberhentian para pejabat publik yang bersangkutan tidak hanya ditentukan oleh satu lembaga seperti biasanya, yaitu oleh presiden, melainkan ditentukan oleh sat lembaga seperti biasanya, yaitu oleh presiden, melainkan ditentukan dengan melibatkan peran para wakil rakyat di lembaga perwakilan. Dengan demikian, diharapkan bahwa lembaga- lembaga negara yang bersangkutan menjadi lebih independen dan pelaksanaan tugasnya tidak dipengaruhi oleh dinamika politik yang semata-mata terkait dengan pengaruh presiden sebagai kepala pemerintahan eksekutif atau pemegang kekuasaan pemerintahan negara. Oleh karena semua lembaga negara atau jabatan publik pada hakikatnya adalah jabatan yang mendapatkan legitimasi dari rakyat yang berdaulat, maka bukan saja tugas dan wewenang jabatan itu harus disellangaraan menrut 89
undang-undang dasar, tetapi juga harus dipertanggungjawabkan kepada rakyat melalui penerapan prisnip akuntabilitas, transparansi, dan cara kerja yang partisipatoris. Setiap warga negara harus mendapatkan akses yang seluas- luasnya terhadap kinerja lembaga-lembaga negara, dan secara berkala lembaga-lembaga negara yang bersangkutan diwajibkan menyampaikan laporan terbuka kepada masyarakat, disertai kebebasan pers untuk mendapatkan informasi dan memberitakan informasi itu kepada masyarakat luas. Oleh karena itu, dalam sistem demokrasi modern, pers bebas dan peneggakan prinsip rule of law yang fungsionalnya dan terpercaya merupakan dua sistem pengimbang (necessary conditions) terhadap fungsi-fungsi demokrasi yang melaksanakan kedaulatan rakyat. Selain itu, pengertian demokrasi dalam UUD 1945, dapat pula dikatakan agak berlainan cakupannya dengan pengertian demokrasi di negara-negara liberal pada umumnya. Sebabnya adalah, kedaulatan rakyat Indonesia menurut UUD 1945 tidak hanya menyangkut bidang politik, tetapi juga kedaulatan rakyat dibidang ekonomi dan bahkan sosial. Inilah prinsip yang oleh Soekarno, disebut sebagai demokrasi sosial, dengan rumus demokrasi politik + demokrasi ekonomi = demokrasi sosial. Itu juga sebabnya maka UUD 1945, selain memuat ketentuan-ketentuan dasar mengenai sistem politik, juga memuat ketentuan dasar dibidang ekonomi. Bahkan Bab XIV UUD 1945 diberi judul resmi "Perekonomian Nasional dan Kebijakan Sosial". Artinya, UUD 1945 bukan hanya berfungsi sebagai konstitusi politik (political constitution) seperti yang berlaku dikebanyakan negara demokrasi liberal (liberal democracies), tetapi juga merupakan konstitusi ekonomi (economic constitution). Dengan kata lain, UUD 1945 sebagai hukum dasar dan hukum tertinggi dalam sistem ketatanegaraan Republik Indonesia harus menjadi acuan dan pegangan bagi penyelenggara negara dalam menentukan kebijakan-kebijakan kenegaraan dan pemerintahan. Kebijakan politik, kebijakan ekonomi, dan bahkan kebijakan sosial budaya harus mengacu pada ketentuan hukum dasar atau ketentuan hukum tertinggi dalam UUD 1945. Setiap kebijakan yang dituangkan dalam bentuk undang-undang di bidang politik, ekonomi, dan 90
kebudayaan tidak boleh bertentangan dengan ketentuan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. UUD 1945 adalah cermin kehendak politik seluruh rakyat yang berdaulat dalam Negara Republik Indonesia. Kedaulatan rakyat itu tidak hanya menyangkut aspek politik kehidupan bernegara, tetapi juga dalam bidang ekonomi, sosial, dan budaya. Karena itu, dikatakan bahwa Indonesia menganut paham demokrasi politik dan demokrasi ekonomi secara sekaligus.39 2) Prinsip Negara Hukum Pasal 1 ayat (3) UUD 1945 menentukan, "Negara Indonesia adalah negara hukum" Ketentuan mengenai Negara Hukum ini secara tegas tercantum dalam rumusan UUD RIS Tahun 1949 dan UUDS Tahun 1950, tetapi tidak tercantum secara eksplisit dalam pasal UUD 1945. UUD 1945 hanya menyebutkan dianutnya prinsip Negara Hukum ini dalam Penjelasan, yang dengan menyatakan bahwa Indonesia menganut paham Negara Hukum atau "Rechtsstaat", bukan "Machtstaat" atau Negara Kekuasaan. Dalam perubahan keempat Pada Tahun 2002, konsepsi negara hukum atau Rechtsstaat yang sebelumnya hanya tercantum dalam penjelasan itu, baru dirumuskan dengan tegas dalam Pasal 1 ayat (3) UUD 1945. Dalam konsep Negara Hukum tersebut, dibiarkan bahwa yang harus dijadikan panglima dalam dinamika kehidupan kenegaraan adalah hukum, bukan politik ataupun ekonomi. Karena itu, jargon yang biasa digunakan dalam bahasa inggiris untuk menyebut prinsip Negara Hukum adalah "the rule of law, not of man". Semula rezim Pemerintahan yang dipraktikkan dalam sejarah umat manusia adalah prinsip "rule of man", yaitu kekuasaan Pemerintahan sepenuhnya ditangan orang kuat. Prinsip ini kemudian berubah menjadi "rule by law", dimana manusia mulai memperhitungkan pentingnya peranan hukum 39 Baca Jimly Asshidiqqie, "UUD 1945. Konstitusi Negara Kesejahteraan dan Realitas Masa Depan", Pidato Pengukuhan Guru Besar Ilmu Hukum pada Fakultas Hukum Universitas Indonesia, 1998. 91
sebagai alat kekuasaan. Baru pada tahap perkembangan terakhir dewasa ini, orang menerima prinsip rule of law sebagai pegangan yang diidealkan. Dalam perkembangan terakhir ini, pada pokoknya, yang disebut sebagai Pemerintahan adalah hukum itu sendiri sebagai satu sistem. Sedangkan, orang perorang yang menjalankan hukum itu hanya bertindak sebagai "Wayang" dari skenario sistem yang mengaturnya. Tradisi kekuasaan berdasarkan aturan hukum yang demikian itu juga hidup dalam sejarah kenegaraan penduduk nusantara sejak dulu. Dalam budaya minangkabau, prinsip "adat basandi syara; syara 'basandi kitabullah' memang melambangkan kuatnya tradisi keberagaman. Namun, hal itu juga melambangkan kuatnya peranan adat dan hukum adat dalam kebudayaan minangkabau. Tradisi kepemimpinan masyarakat minangkabau tidak dapat mengelak dari keharusan untuk tunduk kepada sistem hukum adat itu. Demikian pula, dalam tradisi kekuasaan dilingkungan kerajaan-kerajaan di Sumatera Selatan, Kalimantan, dan bahkan juga kerajaan Gwa di Sulawesi Selatan, kedudukan dan peranan hukum adat itu dikenal sangat kuat. Semua itu menggambarkan adanya tradisi supremasi hukum diberbagai sistem kekuasaan yang berlaku dilingkungan kerajaan-kerajaan dimasa lalu. Dalam sejarah modren, gagasan hukum itu sendiri dibangun dengan mengembangkan perangkat hukum sebagai sistem yang fungsional dan berkeadilan, dengan menata supra dan infra struktur kelembagaan politik, ekonomi dan sosial yang tertib dan teratur, serta membangun budaya dan kesadaran hukum yang rasional dan impersonal dalam kehidupan bermasyarakat, berbangsa, dan bernegara. Untuk itu sistem hukum perlu dibangun (law making) dan ditegakkan (law enforcing) sebagaimana mestinya, dimulai dengan konstitusi sebagai hukum yang tertinggi. Untuk menjamin tegaknya konstitusi itu sebagai hukum dasar, dibentuk pula Mahkamah Konstitusi yang berfungsi sebagai the guardian dan sekaligus the ultimate interpreter of the constitution. 92
Gagasan, cita, atau ide negara hukum, selain terkait dengan konsep rechtsstaat dan rule of law, juga berkaitan dengan nomocracy40 yang berasal dari kata nomos dan cratos. Perkataan nomokrasi itu dapat dibandingkan dengan demos dan cratos atau kratien demokrasi. Nomos berarti norma, sedangkan cratos adalah kekuasaan. Yang dibayangkan sebagai faktor penentu dalam penyelenggaraan kekuasaan adalah norma atau hukum. Karena itu, istilah nomokrasi itu berkaitan erat dengan ide kedaulatan hukum atau prinsip hukum sebagai kekuasaan tertinggi. Namun, prinsip kedaulatan hukum atau the rule of law itu sendiri tidak selalu baik, karena hukum itu sendiri dapat dibuat dan ditetapkan secara semena-mena oleh penguasa. Jerman dibawah pemerintahan hitler juga menganut prinsip richtsstaat atau negara hukum, tetapi hukum yang diakui berdaulat itu ditetapkan secara sewenang-wenang oleh hitler sebagai diktator41 dan "demagog". Karena itu, berkembang pula istilah democratic rule of law dalam bahasa inggiris atau democratiscae rechpsstaat dalam bahasa belanda. Menurut sutjipno, 42 Prof. Djokusutono pernah menyatakan tidak setuju dengan istilah democratiscae rechpsstaat ini karena dianggapnya salah kaprah. Menurutnya istilah yang lebih tepat adalah Negara Demokrasi yang berdasar atas hukum sebagaimana disebutkan dalam penjelasan UUD 1945. Akan tetapi, kesimpulan yang demikian ini hendaklah diletakkan secara tepat. Baik istilah democratiscae rechpsstaat maupun democreatic rule of law merupakan istilah bahasa asing yang dalam buku-buku belanda dan apalagi buku-buku berbahasa Inggiris, kedua istilah itu tidak asing.43 Ada ribuan atau mungkin jutaan, selama lebih dari satu abad terakhir yang menggunakan istialh-istilah ini dengan pengertiannya yang tepat, yaitu dalam rangka memberikan kualifikasi terhadap 40 Ignacio Sanchez-Cuenca, "Power, Rules, and Compliance, dalam Jose Maria Maravall and Adam Przeworski, eds., Democracy and the Rule of Law, Cambridge University Press, 2003, hlm. 67. 41 Ernst Fraenkel, The Dual State: A Contribution to the Theory of Dictatorship, translated by E.A.Shils, Oxford University Press, New York, 1969,hlm. 56-57. 42 Sutjipno adalah salah seorang anggota Panitia Ad Hoc Perubahan UUD 1945 dari Fraksi PDI Perjuangan. 43 Jika demikian, untuk apa orang Indonesia mempersoalkan istilah-istilah yang dipakai oleh orang Inggris atau orang Belanda dengan menilainya tepat atau tidak tepat untuk dipakai, padahal ternyata kita saja yang keliru memahami konteks pengertian yang terkandung di dalam istilah-istilah itu. Bandingkan dengan tulisan Sutjipno yang mendasarkan diri pada pendapat Djokosutono menolak pemakaian istilah democratische rechtsstaat yang dikatannya sebagai istilah yang salah kaprah. 93
pengertian rule of law ataupun "rechpsstaat" yang tidak selalu bersifat demokratis, dan karena itu digunakan istilah democratic rule of law atau democratiscae rechpsstaat itu untuk menunjukkan keharusan bagi setiap negara hukum bersifat demokratis. Misalnya, Ignacio Sanches-Cuenca, setelah menganalisis panjang lebar mengenai konsep rule of law, menyatakan,44 If we accept that system is a rule of law, we are bound to accept that a dictatorS.H.ip with a legal system could be a rule of law. For some, this is almost a heresy. For others, there is nothing wrong or absurd about this conclusion: some doctrines of he rule of law (notably in Germany) were born withhout any democratic pedigree." Oleh sebab itu, teori tentang negara hukum, rule of law, dan rechtsstaat pada pokoknya tidak dapat dipisahkan dari teori tentang demokrasi. Kedua, harus dilihat sebagai dua sisi dari mata uang yang sama. Bahkan, menurut Michel Tropper, "The strength of the theory of the Rechtsstaat comes from its relation with democratic theory"45. Kekutan teori rechtsstaat itu tidak terletak dalam dirinya sendiri, melainkan justru terletak dalam hubungannya dengan teori demokrasi. Dengan demikian, dapat dikatakan bahwa pandangan yang menolak istilah democratishe rechtsstaat itu jelas mengabaikan kenyataan bahwa istilah ini biasa dipakai oleh ribuan sarjana sejak dulu sampai sekarang, seperi halnya istilah democracy telah dipakai oleh jutaan sarjana dengan pengertian yang boleh jadi berbeda-beda dari satu era ke era yang lain. Jika orang bertitik tolak dari konsep negara hukum (rechtsstaat), maka orang akan tiba pada pemberian kualifikasi kepada konsep rechtsstaat yang diidealkan, yaitu antara lain rechtsstaat yang demokratis (democratishe rechtsstaat). Sebab banyak negara hukum yang tidak demokratis, salah satu contohnya adalah Jerman di bawah Hitler. Jika orang bertitik tolak dari konsep democracy, maka kulifikasi juga dapat diberikan sesuai dengan penekanan yang hendak diberikan pada konsep ideal demokrasi itu, misalnya, "participatory 44 Ignacio Sanches-Cuenca, "Power, Rules, and Compliance", dalam Jose Maria Marawall and Adam Przeworski, Op.Cit., hlm. 70. 45 Michel Tropper,"Obedience and Obligation in the Rechtsstaat", dalam Ibid., hlm. 107. 94
democracy", "pluralistic democracy", "constituional democracy", dan sebagainya. Lagi pula dalam buku Harun Al Rasid yang menghimpun kuliah- kuliah Djokosutono, tidak terbukti bahwa Djokosutono menolak istilah democratishe rechtsstaat itu sama sekali. Menurut Djokosutono, democratishe rechtsstaat itu tidak lain merupakan "ideal begriff der verfassung" yang terdiri atas faktor yang merupakan "Politische Vormgeving", yaitu democratie dan faktor yang bersifat "Juridische Vormgeving" yaitu rechtsstaat.46. Democratie itu terdiri atas : a. vorm; b. idea; Sedangkan rechtsstaat, menurut Carl Schmitt, semula atas pengaruh Perancis, hanya terdiri atas : a. grondrechten (hak asasi manusia); b. scheiding van machten (pembatasan kekuasaan). Namun di Jerman, seperti yang dikembangkan oleh Julius Stahl, unsur- unsur rechtsstaat itu berkembang menjadi empat, yaitu : a. grondrechten (hak asasi manusia); b. scheiding van machten (pembatasan kekuasaan); c. Wetmatigheid van bestuur (admihistratie) (pemerintahan berdasarkan undang-undang) dan; d. Administratieve rechspraak (pengadilan administrasi negara). Menurut Djokosutono, konstitusi dalam artikel ideal atau ideal begriff der verfassung itulah yang dinamakan democratische rechtsstaat. Asal mula timbulnya adalah karena adanya tuntutan kaum borjuasi liberal. Akan tetapi, ide democratische rechtsstaat tersebut diterima oleh semua negara 46 Lihat Djokosutono, Hukum Tata Negara, kuliah himpunan Harun Al Rasid, Ghalia Indonesia, 1959, edisi 1982, hlm.199-200. 95
(natuurlijke waarheid).47 Karena itu, democratishe rechtsstaat identik saja dengan istilah democratic rule of law yang biasa dipasangkan dengan konsep constitusional democracy. Pengertian negara demokrasi yang berdasar atas hukum adalah konsep tentang constitusional state dan demokrasi konstitusional atau constitusional democracy. Konsepsi demikian ini bertitik tolak dari demokrasi, sedangkan konsep democratic rule of law bertitik tolak dari nomokrasi, yaitu konsep tentang negara hukum yang harus demokratis. Seperti halnya demokrasi tidak selalu berdasar atas hukum, maka nomokrasi atau negara hukum juga tidak selalu demokratis. Untuk mengatasi kekurangannya itulah, maka dikembangkan pengertian-pengertian mengenai democratic rule of law (democratische rechtsstaat) dan constitutional democracy.48 Pendek kata, di zaman modren sekarang, antara konsep negara hukum dan demokrasi itu dianggap saling melengkapi satu sama lain. Karena itu, Thomas Paine berkata, "No other Majesty than of the People...No other Sovereignty than that of the Laws.49 Karena itu pula, setelah menguraikan panjang lebar mengenai kelebihan dan kelemahan konsepsi rechtsstaat, akhirnya berkesimpulan bahwa, "The strength of the theory of Rechtsstaat comes from its relation with democratic theory."50 Hal demikian berlaku di semua negara yang menerjemahkan konsepsi rechtsstaat itu ke dalam bahasa masing-masing, seperti etat de droit, stato di diritto, dan estado de derecho. Hanya di Inggris yang memiliki tradisi yang memenang berbeda, sehingga mengembangkan istilah sendiri yang diprakasai oleh Albert Venn Dicey, yaitu rule of law. Dalam istilah A.V.Dicey, konsep rule of law itu sendiri dikaitkan dengan jargon "the Rule of Law, and not of Man". 47 Ibid., hlm.200. 48 Baca Jose Maria Maravall and Adam Prezeworski, eds., Democracy and the Rule of Law, Cambridge University Press, 2003. 49 Kalimat lengkapnya adalah : "I am a Citizen of a Country which knows no other Majesty than that of the People- no other Goverment than that of the Representative Body-no other Sovereignty than that of the laws." Thomas Paine, " To The Authors of The Republican" dalam Eric Foner, ed., Collected Writings, Library of America, New York, 1995, hlm. 376. 50 Michel Troper, " Obedience and Obligation in the Rechtsstaat", dalam Jose Maria Marawall and Adam Przeworski, Op.Cit., hlm. 107. 96
Dalam istilah ini, yang dianggap sebagai pemimpin yang sesungguhnya bukanlah orang per orang, melainkan hukum itu sendiri. Penekanan pentingnya kepemimpinan hukum yang dihadapkan dengan kepemimpinan orang ini berkembang karena pengalaman umat manusia di hampir semua peradaban memang mewariskan tradisi yang sangat feodalistik dan bahkan bahkan juga paternalistik dengan kecenderungan untuk menganggap pemimpin sebagai seorang ayah yang penuh kewibawaan yang otoritatif. Sejarah peradaban bangsa Eropa, Asia, dan Afrika semua mengambarkan kecenderungan tradisi yang demikian. Untuk mengatasi hal itulah maka dikembangkan pengertian mengenai the rule of law; not of man itu. Orang per orang hanyalah sebagai wayang yang menduduki jabatan kepimpinan karena mandat dari rakyat yang berdaulat. Sebagai wayang, orang perorang bersifat datang dan pergi, oleh karena itu pemimpin yang sesungguhnya adalah sistem norma, yaitu hukum yang mengatur dinamika politik di sekitar jabatan-jabatan kenegaraan itu. Menurut Robert Barros, dalam rule of law itu sendiri terkandung dua pengertian yang harus dibedakan satu dengan yang lain, yaitu "rule of law" dan "rule by law". Menurutnya, "rule of law presupposes that some body or office makes laws, the doctrine does not focus on this process."51 Dengan demikian, secara teoritis, rule of law dan rule by law dapat dipraktikkan dalam sistem otokratis ataupun demokratis, baik negara yang mengenal prinsip pembatasan kekuasaan atau tidak. "Rule by law is independent of whether a regime is autocratic or democratic in the manner of its generasion of rules or of whether powers are institutionally limited or unlimited." Dengan demikian, secara teoritis, rule of law dan rule by law dapat dipraktikkan dalam sistem otokratis ataupun demokratis, baik negara yang mengenal prinsip pembatasan kekuasaan atau tidak. "Rule by law is independent of whether a regime is autocratic or democratic in the manner of its generasion of rules or of whether powers are institutionally limited or unlimited."52 51 Robert Barros, Dictatorship and the Rule of Law, dalam Ibid ., hlm. 190. 52 Ibid. 97
Karena itu, rule of law harus dibedakan dari rule by law, karena otokrasi juga dapat menyebut dirinya "rule by law", yaitu "rule of man by using law", yang menggunakan hukum sebagai alat kekuasaan belaka yang biasa kita kenal dengan istilah machtsstaat atau negara kekuasaan. Dapat dikatakan bahwa dalam rule of law, hukum berperan sebagai kerangka (it operates as a framework), sedangkan dalam rule by law ataupun rule through law, hukum berperan sebagai alat (it operates as a tool). Dalam pengertian yang terakhir ini, hukum dapat berfungsi hanya sebagai "a tool of the powerful".53 Gagasan negara hukum atau rechtsstaat dan rule of law, sama sekali tidak demikian. Hukum adalah kerangka sekaligus peralatan bagi pemegang kekuasaan yang obyektif, rasional, dan "predictable" dalam mejalankan tugasnya untuk kepentingan umum, bukan untuk kepentingannya sendiri. Dalam buku Plato berjudul Nomoi yang kemudian diterjemahkan ke dalam bahasa Inggris dengan judul The Laws,54 jelas tergambar bagaimana ide nomokrasi itu sesungguhnya telah sejak lama dikembangkan dari zaman Yunani Kuno. Di zaman modren, konsep negara hukum di Eropa Kontinental dikembangkan antara lain oleh Immanuel Kant, Paul Laband, Julius Stahl, Fichte, dan lain-lain dengan menggunakan istilah Jerman, yaitu rechtsstaat. Sedangkan dalam tradisi Anglo Amerika, konsep negara hukum dikembangkkan atas kepelaporan A.V. Dicey dengan sebutan "The rule of Law". Menurut Julius Stahl, konsep negara hukum yang disebutnya dengan istilah rechtsstaat itu mencakup empat elemen penting, yaitu: 1) Perlindungan hak asasi manusia; 2) Pembagian kekuasaan; 3) Pemerintahan berdasarkan undang-undang; 4) Peradilan Tata Usaha Negara. 53 Stephen Holmen, Lineages of the Rule of Law, dalam Ibid., hlm. 21-22 54 Lihat Plato, The Laws, Penguin Classics, edisi tahun 1986. Diterjemahkan dan diberi kata pengantar oleh Trevor J. Saunders. 98
Sedangkan A.V. Dicey menguraikan adanya tiga ciri penting dalam setiap negara hukum yang disebutnya dengan istilah rechtsstaat itu mencakup empat elemen penting, yaitu: 1) Supremacy of Law; 2) Equality before the law; 3) Due Process of Law. Keempat prinsip rechtsstaat yang dikembangkkan oleh Julius Stahl tersebut di atas pada pokoknya dapat digabungkkan dengan ketiga prinsip Rule of law yang dikembangkan oleh A.V. Dicey untuk menandai ciri-ciri Negara Hukum modren di zaman sekarang. Bahkan, oleh The Internasional Commission of Jurist, prinsip-prinsip negara hukum ditambah lagi dengan prinsip peradilan bebas dan tidak memihak (independence and impartiality of judiciary) yang di zaman sekarang makin dirasakan mutlak dibutuhkan dalam setiap negara demokrasi. Prinsip-prinsip yang dianggap ciri penting negara hukum menurut "The International Commission of Jurists" itu adalah: 1) Negara harus tunduk pada hukum; 2) Pemerintah menghormati hak-hak individu; 3) Peradilan yang bebas dan tidak memihak. Profesor Utrecht membedakan antara Negara Hukum Formil atau Negara Hukum Klasik, dan Negara Hukum Klasik, dan negara Hukum materil atau Negara Hukum Modren.55 Negara Hukum Formil menyangkut pengertian hukum yang bersifat formil dan sempit, yaitu dalam arti peraturan perundang- undangan tertulis. Sedangkan yang kedua, yaitu Negara Hukum Materil yang lebih mutakhir mencakup pula pengertian pula pengertian keadilan di dalamnya. Karena itu, Wolfgang Friedman dalam bukunya Law in a Changing Society membedakan antara rule of law dalam arti formil yaitu dalam arti "organized public power", dan rule of law dalam arti materiil yaitu "the rule of 55 Utrecht, Pengantar Hukum Administrasi Negara Indonesia, Ichtiar, Jakarta, 1962, hlm.9. 99
just law". Pembedaan ini dimaksudkan untuk menegaskan bahwa dalam konsepsi negara hukum itu, keadilan tidak serta-merta akan terwujud secara substantif, terutama karena pengertian orang mengenai hukum itu sendiri dapat pula dipengaruhi oleh aliran pikiran hukum materiil. Jika hukum dipahami secara kaku dan sempit dalam arti peraturan perundang-undangan semata, niscaya pengertian negara hukum yang dikembangkan juga bersifat sempit dan terbatas serta belum tentu menjamin keadilan substantif. Karena itu, di samping istilah the rule of law oleh Friedman juga dikembangkkan istilah the rule of just law untuk memastikan bahwa dalam pengertian kita tentang the rule of law tercakup pengertian keadilan yang lebih esensial daripada sekadar memfungsikan peraturan perundang-undangan dalam arti sempit. Kalupun istilah yang digunakan untuk menyebut konsepsi tentang negara hukum di zaman sekarang. Menurut Arief Sidharta,56 Scheltema, merumuskan pandangannya tentang unsur-unsur dan asas-asas negara hukum itu secara baru, yaitu meliputi lima hal sebagai berikut: 1) Pengakuan, penghormatan, dan perlindungan hak asasi manusia yang berakar dalam penghormatan atas martabat manusia (human dignity); 2) Berlakunya asas kepastian hukum. Negara hukum bertujuan menjamin bahwa kepastian hukum terwujud dalam masyarakat. Hukum bertujuan untuk mewujudkan kepastian hukum dan prediktabilitas yang tinggi, sehingga dinamika kehidupan bersama dalam masyarakat bersifat " predictable". Asas-asas yang terkait dengan kepastian hukum itu adalah: (a) asas legalitas, konstitusionalitas, dan supremasi hukum; (b) asas undang-undang menetapkan berbagai perangkat peraturan tentang cara pemerintah dan para pejabatnya melakukan tindakan 56 B. Arief Sidharta, Kajian Kefilsafatan tentang Negara Hukum, dalam Jentera (Jurnal Hukum), Rule of Law, Pusat Studi Hukum dan Kebijakan (PHSK), Jakarta, edisi 3 Tahun II, November 2004, hlm. 124-125. 100
3) 4) pemerintahan; (c) Asas nonretroaktif, di mana perundang- undangan, sebelum mengikat, undang-undang harus lebih dulu diundangkan dan diumumkan secara layak; (d) Asas peradilan bebas, indenpenden, impasrial. Dan objektif, rasional,adil dan manusiawi; (e) Asas non-liquet, hakim tidak boleh menolak perkara karena alasan undang-undangnya tidak ada atu tidak jelas; (f) Hak asasi manusia harus dirumuskan dan dijamin perlindungannya dalam undang-undang atau UUD. Berlakunya Persamaan (Similia Similius atau Equality beforethe Law) before the Law) bahwa dalam negara hukum, pemerintah tidak boleh mengistimewakan orang atau kelompok orang tertentu, atau mendiskriminasikan orang atau kelompok orang tertentu. Di dalam prinsip ini, terkandung (a) adanya jaminan persamaan bagi semua orang di hadapan hukum dan pemerintahan, dan (b) tersedianya mekanisme untuk menuntut perlakuan yang sama bagi semua warga negara. Asas demokrasi di mana setiap orang memunyai hak dan kesempatan yang sama untuk turut serta dalam pemerintahan atau untuk memengaruhi tindakan-tindakan pemerintahan. Untuk itu asas demokrasi itu diwujudkan melalui beberapa prinsip, yaitu: (a) Adanya mekanisme pemilihan pejabat-pejabat publik tertentu yang bersifat langsung, umum, bebas, rahasia, jujur, dan adil yang diselenggarakan secara berkal; (b) Pemerintah bertanggung jawab dan dapat dimintai pertanggungjawaban oleh badan perwakilan rakyat; (c) Semua warga negara memiliki kemungkinan dan kesempatan yang sama untuk berpatisipasi dalam proses pengambilan keputusan politik dan mengontrol pemerintah; (d) Semua tindakan pemerintahan terbuka bagi kritik dan kajian rasional oleh semua pihak; (e) Kebebasan berpendapat/ berkeyakinan dan menyatakan pendapat; (f) Kebebasan pers dan lalu lintas informasi; (g) Rancangan undang-undang harus dipublikasikan untuk memungkinkan partisipasi rakyat secara efektif; 101
5) Pemerintah dan pejabat mengemban amanat sebagai pelayan masyarakat dalam rangka mewudjudkan kesejahtraan masyarakat sesuai dengan tujuan bernegara yang bersangkutan. Dalam asas ini terkandung hal-hal sebagai berikut. (a) Asas-asas umum pemerintahan yang layak; (b) Syarat-syarat fundamental bagi keberadaan manusia yang bermatabat manusiawi dijamin dan dirumuskan dalam aturan perundang-undangan, khususnya dalam konstitusi; (c) pemerintah harus secara rasional menata setiap tindakannya, memiliki tujuan yang jelas dan berhasil guna (doelmating). Artinya, pemerintahan itu harus diselenggarakan secara efektif dan efisien. Muhammad Tahir Azhry,57 dengan mengambil insipirasi dari sistem hukum Islam, mengajukan pandangan bahwa ciri-ciri nomokrasi atau negara hukum yang baik itu mengandung sembilan prinsip, yaitu; 1) Prinsip kekuasaan sebagai amanah; 2) Prinsip musyawarah; 3) Prinsip keadilan 4) Prinsip persamaan; 5) Prinsip pengakuan dan perlindungan terhadap hak-hak asasi manusia; 6) Prinsip peradilan yang bebas; 7) Prinsip perdamaian; 8) Prinsip kesejahteraan; 9) Prinsip ketaatan rakyat. Brian Tamanaha (2004), seperti dikutip oleh Marjanne Termoshuizen - Artz dalam Jurnal Hukum Jentera,58 membagi konsep rule of law dalam dua 57Muhammad Tahir Aazhary, Negara Hukum : Suatu Studi tentang Prinsip-prinsipnya Dilihat dari Segi Hukum Islam, Implementasinya pada Periode Negara Madinah dan Mata Kini, Bulan Bintang, Jakarta, 1992, hlm. 64 dan seterusnya. 58 Brian Tamanaha (Cambridge University Press, 2004), lihat Marjanne Termoshuizen Artz, " The Concept of Rule of Law", Jurnal Hukum Jentera, Pusat Studi Hukum dan Kebijakan (PSHK) Jakarta, edisi 3- Tahun II, November 2004, hlm. 83-92. 102
kategori, "formal and substantive". Setiap kategori, yaitu rule of law dalam arti formal dan rule of law dalam arti substantif, masing-masing memiliki tiga bentuk, sehingga konsep negara hukum atau rule of law itu sendiri menurutnya memiliki enam bentuk sebagai berikut : 1) Rule by Law (bukan rule of law), dimana hukum hanya difungsikan sebagai "Instrument of goverment action". Hukum hanya dipahami dan difungsikan sebagai alat kekuasaan belaka, tetapi derajat kepastian dan prediktabilitasnya sangat tinggi, serta sangat dikuasai oleh para penguasa sendiri, baik yang menguasai modal maupun yang menguasai proses- proses pengambilan keputusan politik; 2) Formal Legality, yang mencakup ciri-ciri yang bersifat (i) prinsip prospektivitas (rule written in advance) dan tidak boleh bersifat retroaktif, (ii) bersifat umum dalam arti berlaku untuk semua orang, (iii) jelas (clear), (iv)public, dan (v) relative stabi. Artinya, dalam bentuk formal legality itu, diidealkan bahwa prediktabilitas hukum sangat diutamakan; 3) Democracy and Legality.59 Demokrasi yang dinamis diimbangi oleh hukum yang menjamin kepastian. Tetapi, menurut Brian Tamanaha, sebagai "aprocedural mode of legitimation" demokrasi juga mengandung keterbatasan-keterbatasan yang serupa dengan formal legality.60 Seperti dalam formal legality, rezim demokrasi juga dapat menghasilkan hukum yang buruk dan tidak adil. Karena itu, dalam suatu sistem demokrasi yang berdasar atas hukum dalam arti formal atau rule of law dalam arti formal sekalipun, tetap dapat juga timbul ketidakpastian hukum. Jika nilai kepastian dan prediktabilitas itulah yang diutamakan, maka praktik demokrasi bisa saja dianggap lebih buruk daripada rezim otoriter yang lebih menjamin stabilitas dan kepastian; 59 Diskusi mendalam tentang teori demokrasi versus rule of law juga dapat dibaca, misalnya, dalam Jose Maria Maravali and Adam Przeworski (eds), Democracy and the Rule of Law, Cambridge University Press, 2003. 60 Ibid., hlm. 86. 103
4) Substantive Views yang menjamin "Individual Rights"; 5) Rights of Dignity and/or Justice; 6) Social Welfare, substantive equality, welfare, preservation of community. Dalam rangka merumuskan kembali ide-ide pokok konsepsi negara hukum itu dan juga penerapannya dalam situasi Indonesia dewasa ini, menurut pendapat saya, kita dapat merumuskan kembali adanya 13 prinsip pokok negara hukum (Rechtsstaat) yang berlaku di zaman sekarang. Ke-13 prinsip pokok tersebut merupakan pilar-pilar utama yang menyangga berdiri tegaknya satu negara modern sehingga dapat disebut sebagai negara hukum (the rule of law, ataupun rechtsstaat) dalam arti yang sebenarnya, yaitu: (1) Supremasi Hukum (Supremacy of law); (2) Persamaan dalam Hukum (Equality before the law); (3) Asas Legalitas (Due Process of Law); (4) Adanya pembatasan kekuasaan berdasarkan Undang-Undang Dasar; (5) Berfungsinya organ-organ negara yang independen dan mengendalikan; (6) Prinsip peradilan bebas dan tidak memihak; (7) Tersedianya upaya Peradilan Tata Usaha Negara; (8) Tersedianya upaya Peradilan Tata Negara (Constitutional Adjudication); (9) Adanya jaminan perlindungan hak asasi manusia; (10) Bersifat demokratis Law Democratische (Democartic Rule of Rechtsstaat)61 sehingga pembentukan hukum yang bersifat demokartis dan parisipatoris dapat terjamin; 61 Prof. Djokosutono sering digambarkan seolah menolak istilah democratische rechtsstaat dan menggangapnya sebagai istilah yang salah kaprah. Yang benar menurutnya adalah negara demokrasi yang berdasar atas hukum, bukan sebaliknya. Namun, pandangan yang menolak istilah democratische rectsstaat ini jelas mengabaikan kenyataan bahwa istilah ini biasa dipakai oleh ribuan sarjana sejak dulu sampai sekarang, seperti halnya istilah democracy telah dipakai oleh jutaan sarjana dengan pengertian yang boleh jadi berbeda- beda dari satu era ke era yang lain. Jika orang bertitik tolak dari konsep negara hukum (rechtsstaat), maka orang akan tiba pada pemberian kualifikasi kepada konsep rechtsstaat yang diidealkan, yaitu antara lain rechtsstaat yang demokratis (democratische rectsstaat). Sebab banyak negara hukum yang tidak demokratis, 104 saling
(11) Berfungsi sebagai sarana mewujudkan tujuan bernegara (Welfare Rechtsstaat); (12) Adanya pers yang bebas dan prinsip pengelolaan kekuasaan negara yang transparan dan akuntabel dengan efektifnya mekanisme kontrol sosial yang terbuka; (13) Ber-Ketuhanan Yang Maha Esa. Dalam sistem konstitusi negara kita, cita negara hukum itu menjadi bagian yang tak terpisahkan dari perkembangan gagasan kenegaraan Indonesia sejak kemerdekaan. Meskipun dalam pasal-pasal UUD 1945 sebelum perubahan, ide negara hukum itu tidak dirumuskan secara eksplisit, tetapi dalam Penjelasan ditegaskan bahwa Indonesia menganut ide rechtsstaat, bukan machtsstaat. Dalam Konstitusi RIS Tahun 1949, ide negara hukum itu bahkan tegas dicantumkan. Demikian pula dalam UUDS Tahun 1950, kembali rumusan bahwa Indonesia adalah negara hukum dicantumkan dengan tegas. Oleh karena itu, dalam Perubahan Ketiga tahun 2001 terhadap UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945, ketentuan mengenai ini kembali dicantumkan tegas dalam Pasal 1 ayat (3) yang berbunyi, " Negara Indonesia adalah Negara Hukum." Kiranya, cita negara hukum yang mengandung 13 ciri seperti uraian di atas itulah ketentuan Pasal 1 ayat (3) UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945 itu sebaiknya kita pahami. X. Kewenangan Berdasarkan Teritorial dan Fungsional 1). Kewenangan Teritorial Sebagai suatu konsekuensi dari sebuah negara yang berbentuk Kesatuan (Unilateral), adalah adanya bentuk pemberian wewenang yang bersifat salah satu contohnya adalah rechtsstaat Jerman dibawah Hitler. Jika orang bertitik tolak dari konsep democrarcy, maka kualifikasi dapat pula diberikan sesuai dengan penekanan yang hendak diberikan pada konsep ideal demokrasi itu, misalnya, participatory democracy, pluralistic democracy, constitusional democracy, dan sebagainya. Lagi pula dalam buku Harun Al Rasid yang menghimpun kuliah-kuliah Djokosutono, tidak terbukti bahwa Djokosutono menolak istilah democratische rechtsstaat itu sama sekali. Lihat Harun Al Rasid, Op.,Cit., hlm. 199-200. 105
teritorial dari Negara (atau disebut juga Pemerintah Pusat) kepada daerah di bawahnya (Pemerintah Daerah) adalah dalam bentuk desentralisasi dan/atau dekonsentrasi. Penyebabnya adalah pertama kedudukan negara lebih kuat dibanding daerah, dan kedua daerah-daerah tersebut dibentuk oleh negara berdasarkan peraturan perundang-undangan tentang pembentukan daerah yang diciptakan oleh negara sehingga daerah hanya menerima residu kewenangan dari Pemerintah Pusat. Hal yang berbeda bila bentuk negaranya adalah Federal, di mana kewenangan yang dimiliki oleh Federasi (Pemerintahan Federal atau Pemerintahan Pusat) tertuang pada konstitusi dan merupakan kewenangan residu yang diberikan oleh pemerintah daerah (local government) dan/atau negara bagian (state atau Provinsi) yang membentuk negara federal tersebut, sehingga kedudukan pemberi kewenangan menjadi lebih kuat. Berdasarkan UUD 1945 Indonesia adalah Negara Kesatuan yang berbentuk Republik yang artinya adalah ketika negara ini diproklamasikan bentuknya adalah suatu kesatuan utuh negara yang kemudian wilayahnya dibagi-bagi menjadi daerah-daerah. Pembagian daerah-daerah tersebut didasarkan pada suatu undang-undang tertentu yang disebut undang-undang tentang pembentukan Daerah.62 Pembentukan daerah tersebut disertai dengan penyerahan kewenangan pokok dan kemudian kewenangan tambahan pasca pembentukan daerah otonom. Penyerahan kewenangan tersebut lazim disebut dengan desentralisasi, yaitu diserahkanya wewenang pemerintahan oleh Pemerintah Pusat kepada Daerah Otonom dalam kerangka Negara Kesatuan, sehingga daerah tersebut dapat mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat sesuai dengan peraturan perundang-undangan daerah (lokal) dan bukan merupakan suatu kedaulatan tersendiri. 62 Daerah dibentuk berdasarkan asal-usul daerah, kemampuan ekonomi, potensi, sosial budaya dan politik, jumlah penduduk, luas wilayah, kekhususan dan/atau keistimewaan, keragaman Daerah serta pertimbangan lain yang memungkinkan terselenggaranya otonomi daerah. 106
Selain penyerahan, Daerah63 juga memperoleh pelimpahan kewenangan dalam menjalankan Pemerintahan di daerahnya atau lazimnya dikenal dengan nama dekonsentrasi yaitu pemberian wewenang kepada pejabat di daerah untuk melaksanakan pemerintahan di daerah berdasarkan ketentuan- ketentuan dan pengaturan Pemerintah Pusat, yang memang menjadi wewenang dari Pemerintah Pusat. Penyerahan dan pelimpahan kewewenangan tersebut pada kenyataannya selama ini sangat sulit untuk dilakukan secara penuh, karena yang terjadi adalah pelaksanaan pemerintahan yang tersentralisasi. Pemerintah Pusat mengatur terlalu banyak urusan sampai pada tingkat terendah dari pemerintahan, dan kemudian menyeragamkan semua pengaturan tersebut menjadi satu macam aturan untuk semua daerah. Hal tersebut tentunya menjadi kendala sendiri mengingat masing-masing daerah memiliki perbedaan dan tingkat kebutuhan yang berbeda-beda termasuk dalam hal pengaturan. Lahirnya UU Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dan UU Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah, yang diikuti oleh Peraturan Pemerintah tentang Kewenangan Pemerintah dan Kewenangan Propinsi/kabupaten/kota Sebagai Daerah Otonom, mulai memberikan harapan kepada Daerah untuk merencanakan, menggali, menata dan mengelola kembali daerahnya sesuai dengan aspirasi yang berkembang di masyarakat hukum di daerahnya. Pada UU Nomor 32 Tahun 2004, Pemerintah Daerah memiliki kewenangan yang luas, nyata, dan bertanggung jawab kepada daerah, sehingga memberikan peluang kepada daerah untuk mengatur dan melaksanakan kewenangannya atas prakarsa sendiri sesuai dengan kepentingan masyarakat setempat dan potensi setiap daerah. Kewenangan Pemerintah Daerah tersebut dilaksanakan secara luas, utuh, dan bulat yang meliputi perencanaan, pelaksanaan, pengawasan, pengendalian, dan evaluasi pada semua aspek pemerintahan. Pemerintah Pusat sebagaimana tercantum dalam UU Nomor 32 63 Berdasarkan UU Nomor 32 Tahun 2004, pelimpahan kewenangan (dekonsentrasi) hanya ada pada Pemerintah Daerah Provinsi. 107
Tahun 2004, memiliki kewenangan penyelenggaraan politik luar negeri, pertahanan keamanan, peradilan, moneter dan fiskal, agama serta kewenangan bidang lainnya.64 Pemerintah Daerah Propinsi/kabupaten/kota sesuai dengan kedudukannya, sebagai daerah otonom yang bersifat lintas Kabupaten/Kota dan kewenangan pemerintahan bidang lainnya, sedangkan kewenangan Propinsi sebagai wilayah administrasi merupakan pelaksanaan kewenangan Pemerintah Pusat yang didekonsentrasikan kepada Gubernur. Pada Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota, kewenangan tidak diatur secara rinci dalam UU Nomor 32 Tahun 2004 karena Undang-undang ini pada dasarnya meletakkan semua Kewenangan Pemerintah Pusat pada Daerah Kabupaten/Kota, kecuali kewenangan sebagaimana diatur dalam UU dan PP. Perubahan paradigma baru dalam hal pembagian kewenangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah tersebut pada pelaksanaannya tidak dapat berjalan secara baik ketika seperti apa yang diatur oleh undang-undang tersebut. Ada beberapa hal yang menjadi penyebabnya, yaitu pertama pembagian kewenangan atau urusan tersebut tidak secara rinci diatur oleh undang-undang dan membutuhkan banyak Peraturan Pemerintah sebagai pengaturan lebih lanjut yang rinci mengenai bentuk pembagian kewenangan disegala urusan. Kedua, Pemerintah Pusat atau Pemerintah Daerah belum siap untuk suatu perubahan yang drastis dalam waktu yang singkat, apakah dalam bentuk peraturan, personil atau SDM, aset termasuk pembiayaannya. Ketiga, banyak urusan-urusan yang masuk kedalam grey area atau tidak secara tegas tertulis dalam undang-undang menjadi kewenangan siapa, apakah Pemerintah Pusat atau Pemerintah Daerah. Keempat, kondisi psykologis dari kedua pemilik kewenangan, Pemerintah Pusat yang selama ini memiliki kewenangan penuh untuk mengatur, secara seketika kehilangan kewenangan tersebut dan 64 Kebijakan tentang perencanaan nasional, dan pengendalian pembangunan nasional secara makro, dana perimbangan keuangan, sistem administrasi negara dan pemberdayaan sumber daya manusia, pendayagunaan sumber daya alam serta teknologi tinggi yang strategis, konservasi, dan stadarisasi nasional. 108
Pemerintah Daerah yang selama ini menjalankan semua kegiatannya berdasarkan juklak dan juknis yang jelas secara seketika memiliki kewenangan yang dapat diatur menurut kebutuhannya. Akibat dari kondisi ini adalah tersendatnya berbagai urusan yang harus diselesaikan akibat tidak jelasnya siapakah yang memiliki kewenangan atas urusan tersebut. Desentralisasi urusan dari Pemerintah Pusat ke Pemerintah Daerah dalam suatu sistem pemerintahan sebenarnya merupakan hal yang biasa pada suatu negara yang memiliki daerah-daerah yang lebih kecil dengan kewenangan mengelola rumah tangganya sendiri dalam batas-batas wilayah daerahnya, tetapi penyerahan urusan kehutanan kepada Daerah sebenarnya merupakan hal yang sangat berbeda. Hutan tidak bisa dibatasi oleh batas administrasi, tetapi oleh ekosistemnya sehingga pengelolaan hutan seharusnya juga berdasarkan luas wilayah ekosistemnya, yang sering kali di luar batas daerah otonom.65 Pemerintah Daerah Propinsi seharusnya bisa menjadi penghubung antara Pemerintah Pusat dengan Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota. Alasannya adalah Daerah Propinsi memiliki kewenangan Pusat (atau menjadi wakil Pusat di Daerah) dalam rangka dekonsentrasi dan memiliki otonomi untuk menjadi koordinator bagi urusan-urusan yang lintas Kabupaten/Kota sehingga bisa berperan lebih besar untuk urusan-urusan yang pada kenyataannya dan kebijakannya harus melintasi batas-batas administrasi suatu Kabupaten/Kota. Suatu negara-bangsa tidak dapat secara sepenuhnya menerapkan sentralisasi tanpa melakukan desentralisasi, atau sebaliknya, tidak dapat suatu negara secara sepenuhnya menerapkan desentralisasi tanpa adanya urusan yang tersentralisasi. Hal tersebut misalnya dapat kita lihat pada tataran normatif, yaitu harus ada norma hukum yang berlaku secara nasional bagi 65 Muslimin Nasution, "Pokok-pokok Kebijakan Pengelolaan Sumberdaya Alam Kehutanan dalam rangka Otonomi Daerah," Makalah dalam Seminar dalam rangka Dies Natalis ke 50 UGM, Yogyakarta, 21 September 1999, hal. 5. 109
seluruh rakyat dalam suatu wilayah negara serta ada norma hukum yang berlaku secara lokalitas bagi masyarakat di teritori tertentu.66 Harus dipahami tidak akan ada desentralisasi tanpa adanya sentralisasi, sehingga berdasarkan kenyataan tersebut, nampaknya harus ada alternatif ke tiga, yaitu sentralisasi dan desentralisasi, dan pengalaman menunjukkan keberhasilan desentralisasi harus didukung oleh Pemerintahan yang kuat dan absah.67 Keberadaan desentralisasi disebabkan suatu konsekuensi luasnya suatu wilayah negara sehingga harus dibagi kedalam daerah-daerah dan menimbulkan adanya pemerintahan "pusat" dan daerah-daerah "bawahan" yang umumnya melekat pada negara-negara bangsa. Pengecualiannya hanya terjadi pada negara bangsa yang kecil menyerupai negara-kota (polis; city state) seperti Singapura. Secara de jure pembagian daerah-daerah otonom di Indonesia didasarkan pada UUD 1945, Pasal 18 dan undang-undang organiknya yang membagi Wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia atas Propinsi, Kabupaten, dan Kota yang dibagi berdasarkan kewenangan. Pembagian kewenangan tersebut dilakukan dengan dua cara, yaitu open ends arrangement,68 dan ultra vires.69 Desentralisasi pada dasarnya merupakan:70 1. berawal dari pembentukan Daerah Otonom, yakni kesatuan masyarakat hukum yang mempunyai batas wilayah tertentu yang berwenang menetapkan dan melaksanakan kebijaksanaan bagi kepentingannya sendiri. 66 Bhenyamin Hoessein, "Pembagian Kewenangan Antara Pusat dan Daerah," Makalah dalam Seminar dan Lokakarya "Restrukturisasi Politik Hukum Otonomi Daerah yang Berbasis Pada Kemandirian dan Demokrasi di Daerah," oleh Pusat Pengembangan Otonomi Daerah Fakultas Hukum Universitas Brawijaya bekerjasama dengan CSSP, 18 s.d. 20 February 2001, Batu Malang, hal. 2. 67 Ibid. mengutip Denis A. Rondinelli, John R Nelis dan G. Shabbir Cheema: 1983. 68 Pembagian berdasarkan open arrangement, yaitu dibagi berdasarkan general competence. 69 pembagian dengan cara ultra vires dibagi berdasarkan rincian bagi daerah otonom 70 Bhenyamin Hoessein, "Berbagai Faktor Yang Mempengaruhi Besarnya Otonomi Daerah Tingkat II," Disertasi Doktor Universitas Indonesia, Jakarta 1993. hal. 12 s.d. 16. 110
2. pembentukan daerah otonom itu dengan undang-undang (dalam arti formal). Undang-undang yang membentuk daerah otonom lazim disebut undang-undang pembentukan, atau juga bisa daerah tersebut dibentuk dengan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang atau Undang- undang Darurat. 3. dilakukan penyerahan wewenang tertentu kepada daerah otonom yang terbentuk oleh Pemerintah Pusat. Penyerahan wewenang dapat terjadi bersamaan dengan pembentukan daerah otonom71 dan atau pasca pembentukan daerah otonom.72 4. penyerahan wewenang73 mencakup baik wewenang untuk menetapkan kebijaksanaan74 maupun wewenang untuk melaksanakan kebijaksanaan.75 5. pengemban wewenang untuk membentuk kebijaksanaan dalam daerah otonom adalah lembaga-lembaga daerah yang keberadaannya atas dasar pemilihan. 6. daerah otonom yang terbentuk dalam rangka desentralisasi memiliki beberapa ciri, yaitu: a. daerah otonom sebagai zelfstandige staatsrechtelijke organisatie. Kemadiriannya tercermin dari adanya keuangan, pembiayaan dan Dinas Daerah. 71 Dengan Undang-undang Pembentukan, dan wewenangnya disebut wewenang pangkal 72 Dengan Peraturan perundang-undangan lain, dan wewenangnya disebut wewenang tambahan. Pada wewenang tambahan dibedakan menjadi penyerahan wewenang secara formal, yaitu penyerahan wewenang tertentu dari Pemerintah Pusat kepada daerah otonom pada umumnya tanpa penyebutan nama daerah otonom secara kongkret, dan penyerahan wewenang secara riil, yaitu penyerahan wewenang tertentu dari Pemerintah Pusat kepada Daerah Otonom tertentu secara invidual dan kongkret. 73 Penyerahan wewenang pengaturan dan pengurusan dalam kehidupan gatra tertentu menurut peraturan perundang-undangan disebut urusan pemerintahan. 74 Disebut wewenang pengaturan (regeling) adalah wewenang untuk menciptakan norma hukum tertulis yang berlaku umum dan mengenai hal yang abstrak. 75 Disebut wewenang pengurusan (bestuur) adalah wewenang untuk melaksanakan dan menerapkan norma hukum umum dan abstrak kepada situasi kongkret. 111
b. Daerah otonom adalah badan hukum (rechtspersoon) yang dapat dituntut maupun menuntut, memiliki kuasa untuk melakukan tindakan-tindakan mengenai hukum kekayaan (vermogensrecht) seperti mengalokasikan sumber-sumber yang substansial, atau memiliki rekening yang terpisah dari rekening Pemerintah Pusat, memiliki kekuasaan hukum (rechtsbevorg), dan dapat bertindak (handelingsbekwaam). Pemerintah Pusat telah menyerahkan 19 urusan pemerintahan kepada daerah otonom sebagai realisasi dan/atau tambahan fungsi (urusan) pangkal yang tercantum pada undang-undang pembentukan daerah otonom. Urusan- urusan pemerintahan yang diselenggarakan secara sentralisasi menyangkut kepentingan bangsa seperti disebutkan oleh Dennis A. Rondinelli, urusan yang seyogyanya diselenggarakan secara sentralisasi adalah: Those functions that are essential to the survival of a nation, services that benefit from economies of scale and standardization in production, that depend on large networks of facilities or a hierarchy of service, that can only be distributed equitably by a government large and powerful enough to redistribute wealth in the face of opposition, that create territorial spillover effect, or that depend on massive capital investments, may be better administered by central governments than by decentralized units.76 Sementara itu, jenis-jenis urusan pemerintahan yang didesentralisasikan merupakan urusan pemerintahan yang bersifat lokalitas seperti yang disebutkan oleh William Hamton bahwa Local authorities are elected bodies and are expected to develop policies appropriate to their localities within the framework of national legislation.77 Lembaga-lembaga pemerintahan setempat 76 Bhenyamin Hoessein, "Pembagian Kewenangan Antara Pusat dan Daerah," Seminar dan Lokakarya "Restrukturisasi Politik Hukum Otonomi Daerah yang Berbasis Pada Kemandirian dan Demokrasi di Daerah," Op., Cit, hal. 4. 77 Bandingkan dengan pendapat Edward C. Page dan Michael J. Goldsmith (1987) yang dikutip Bhenyamin Hoessein dalam "Kewenangan Pengelolaan Sumber Daya Alam dalam Pelaksanaan Otonomi Daerah," menyebutkan bahwa penyelenggaraan otonomi oleh municipality di 7 (tujuh) negara kesatuan di Eropa Barat ( Sweden, Norwey, Denmark, Britain, France, Italy dan Spain) lebih banyak bersifat layanan kepada masyarakat seperti education, health, social services, housing, public transport, roads, environmental services, fire, public markets, culture, refuse collection and disposal, libraries and museum, traffic light, leisure and creation. 112
tersebut diserahi fungsi pokok untuk mengatur (rules making), sedangkan birokrasi setempat diserahi fungsi utama untuk mengurus (rules application).78 Pada negara kesatuan, penyelenggaraan desentralisasi dilakukan oleh Pemerintah Pusat. Penyelenggaraan disini mengandung arti penetapan strategi, kebijaksanaan dan program, termasuk pembentukan peraturan perundang-undangan dan daerah otonom beserta penyerahan wewenangnya serta pengembangannya. Pelaksanaan desentralisasi perlu diperhatikan beberapa ukuran yang akan melihat, sejauh mana suatu urusan memang layak untuk didesentralisasikan atau tidak. Ukuran-ukuran tersebut adalah79: 1. Otonomi daerah pada hakekatnya adalah otonomi masyarakat setempat yang berada dalam teritori tertentu. Otonomi yang diberikan kepada Pemerintah daerah tersebut adalah yang berkaitan dengan urusan pemerintahan yang bersifat lokalitas yang artinya urusan tersebut memang dibutuhkan dan bisa dikerjakan oleh masyarakat setempat . 2. Konsep demokrasi yang pada awalnya kita kenal untuk pertama kalinya dalam kaitannya pemerintahan lokal perkotaan di Yunani kuno yang disebut (city state; polis), lebih dikembangkan dalam suatu pemerintahan daerah, yaitu bagaimana konsep partisipasi masyarakat dengan istilah demokrasi partisipatif (participatory democracy) dihidupkan kembali mendampingi demokrasi perwakilan (representative democracy). 3. Efisiensi administrasi dalam melepaskan tugas-tugas publik merupakan pertimbangan yang penting dalam menentukan struktur pemerintahan daerah di negara-negara dimana telah mengalami perubahan dari sistem sentralisasi yang ketat dengan dekonsentrasinya. 4. Pelaksanaan dari asas akuntabilitas (accountability) dan asas transparansi (transparency). Dengan dilaksanakannya kedua asas tersebut maka publik akan mengetahui proses pengambilan suatu kebijakan, siapa yang 78 Ibid, mengutip Dennis A. Rondinelli (1990) hal. 7 79 Bhenyamin Hooessein, Loc.cit., hal. 4 s.d. 8, dan A.F. Leemans, "Changing Patterns of Local Government," The Hague: International Union of Local Authorities, 1970, hal. 19 s.d. 27. 113
mengambil, dan alasan-alasan yang mendasari diambilnya suatu kebijakan tersebut. 2). Kewenangan Sektoral Lahirnya undang-undang tentang Pemerintahan Daerah yang berakibat pada lebih banyaknya urusan-urusan pemerintahan yang diserahkan kepada Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota. Bahwa urusan kehutanan tidak secara tegas dan utuh merupakan urusan yang diserahkan kepada Pemerintah Daerah pada satu sisi. Pada sisi lain kenyataannya pelaksanaan kewenangan tersebut membutuhkan kewenangan yang bersifat sektoral yang dilaksanakan oleh Pemerintah Daerah. Dengan demikian, perlu dipahami mengenai kewenangan sektoral yang menjadi kewenangan Pemerintah Pusat, kewenangan Pemerintah Daerah Propinsi dan kewenangan Pemerintah Daerah Kabupaten/ Kota. Kondisi penyelenggaraan pemerintahan daerah berlangsung kurang baik dengan kualitas pemerintahan daerah dan kehidupan masyarakatnya menjadi sangat ditentukan oleh kewenangan sektoralnya. Dengan kata lain, baik buruknya pelayanan publik dan sejahtera tidaknya masyarakat daerah bergantung pada konseptualisasi kewenangan sektoral. Oleh sebab itu, wajar jika kemudian kewenangan sektoral dirumuskan secara terencana dan terarah dalam undang-undang dan kemudian dirumuskan dalam suatu peraturan daerah (perda) yang memerlukan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD), sebagai suatu pertanda pentingnya posisi kewenangan tersebut. Hal ini juga menunjukkan penempatan ketentuan mengenai kewenangan sektoral dalam suatu peraturan perundang-undangan, yang memerlukan persetujuan wakil rakyat di daerah, sebagai bukti betapa pentingnya peranan kewenangan sektoral bagi kehidupan masyarakat dan kemajuan daerah itu sendiri. Dengan dasar pemahaman tersebut sebenarnya terlihat kewenangan sektoral memerlukan suatu kultur yang mendorong pemanfaatan kapasitas 114
daerah bagi peningkatan kualitas pelayanan publik dan kesejahteraan rakyat. Kultur tersebut muncul bukan atas dasar perintah peraturan perundang- undangan atau dasar pemaksa lainnya. Akan tetapi, terbentuk oleh suatu stigma sosial kewenangan sektoral adalah berasal, berakar, dan bermanfaat bagi masyarakat daerahnya. Di dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah, stigma sosial adalah suatu orientasi pemerintah daerah untuk meletakkan kebutuhan masyarakat sebagai dasar kewenangan sektoral. Oleh sebab itu, kewenangan sektoral diletakkan pada empat hal pokok yang menjurus pada transformasi daerah menuju peningkatan kemampuan sektoral daerah. Kewenangan yang mendekatkan pada kebutuhan masyarakat seharusnya diterapkan dalam kewenangan sektoral yang membebaskan sumber daya manusia di daerah dalam memanfaatkan potensi yang dimilikinya bagi kesejahteraan daerah itu sendiri. Apabila kultur ideal tersebut diterapkan secara konsisten, tidak dapat diragukan lagi konsumsi dan investasi dalam perekonomian daerah dapat ditingkatkan dan dilestarikan bagi kepentingan masyarakat sepanjang masa. Besarnya keberhasilan penerapan kultur ideal kewenangan sektoral ini didasarkan atas kemampuan daerah untuk mengembangkan pendekatan baru dalam harmonisasi teknis kewenangan sektoral yang didasarkan atas standar, prosedur, peraturan, dan kebutuhan yang nyata masyarakatnya. Hal ini pada dasarnya dapat mengesampingkan proses harmonisasi berbagai peraturan yang terasa lamban dirasakan masyarakat di daerah. Di samping itu, kultur ideal tersebut dapat mendorong terwujudnya kemandirian daerah karena diperolehnya keuntungan yang lebih besar dalam bentuk pendapatan yang nyata bagi daerah, efisiensi, dan pertumbuhan ekonomi yang akan menciptakan Berkaitan dengan kewenangan sektoral hakikatnya tidak dapat dilepaskan dari kerangka hubungan penyelenggaraan pemerintahan, antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah. Undang-undang Dasar 1945 115
menyatakan bahwa "Negara Indonesia ialah negara kesatuan berbentuk Republik "80. Dengan demikian, dapat diartikan Negara Republik Indonesia adalah negara yang berbentuk kesatuan dan bukan berbentuk federasi. Oleh karena itu, adanya daerah yang mempunyai kewenangan untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri, harus diartikan dalam pemahaman negara yang berbentuk kesatuan bukan berbentuk federasi. Konsep demikian mempengaruhi pengaturan kewenangan sektoral yang memberikan kewenangan yang bersifat regulatif, tetapi untuk sektor tertentu diberikan kewenangan yang lebih luas. Pasal 18A ayat (1) UUD 1945 menyatakan "hubungan wewenang antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah provinsi, kabupaten dan kota atau antara provinsi dan kabupaten dan kota, diatur dengan Undang-undang dengan memperhatikan kekhususan dan keragaman daerah." Selain itu, Pasal 18A ayat (2) UUD 1945 menyatakan secara konseptual, "Hubungan keuangan, pelayanan umum, pemanfaatan sumber daya alam dan sumber daya lainnya antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah diatur dan dilaksanakan secara adil selaras berdasarkan Undang-undang." Kewenangan sektoral yang didalami menurut Pasal 18 ayat (2) UUD 1945 hakikatnya menyatakan kewenangan sektoral atas tiga hal, yaitu keuangan, pelayanan umum, dan pemanfaatan sumber daya alam diatur secara adil. Hal ini berarti kewenangan sektoral hakikatnya akan diatur secara proposional diwujudkan dengan pengaturan, pembagian dan pemanfaatan sumber daya nasional yang berkeadilan serta perimbangan keuangan pusat dan daerah. Dengan demikian, kewenangan sektoral yang akan dibagi antara pemerintah pusat dan daeraha adalah sejalan dengan pembagian tersebut. Sampai saat ini telah ada 21 (duapuluh satu) Peraturan Pemerintah yang mengatur lebih lanjut berbagai hal yang berhubungan dengan kedua Undang- undang yang mengatur pemerintahan daerah. Berdasarkan UU Nomor 32 80Indonesia (1), Undang-undang Dasar 1945, ps. 1 ayat 1. 116
Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dan UU Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah, Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah merupakan satu kesatuan yang tidak dapat dipisahkan dalam upaya penyelenggaraan pemerintahan dan pelayanan masyarakat. Demikian juga dalam pembagian kewenangan sektoral, yang sejalan dengan kewenangan yang terbagi tegas antara pemerintah pusat dan daerah. Kewenangan sektoral merupakan sub sistem yang diatur dalam UU Nomor 32 Tahun 2004. Dengan pengaturan tersebut diharapkan terciptanya keseimbangan yang lebih transparan dan akuntabel dalam pendistribusian kewenangan dan penataan sistem sektoral tertentu yang lebih baik dalam pelaksanaan otonomi daerah secara optimal sesuai dengan dinamika dan tuntutan masyarakat. Instrumen kewenangan sektoral bagi daerah diharapkan dapat memberi nuansa baru yang lebih adil, rasional, transparan, partisipatif dan bertanggung jawab. Dengan mengacu pada semangat UU Nomor 32 Tahun 2004 dan UU Nomor 33 Tahun 2004, pedoman pengaturan kewenangan sektoral diatur dalam Peraturan Pemerintah bersifat lebih umum dan menekankan pada hal- hal yang bersifat prinsip, norma, asas dan landasan umum dalam kaitannya dengan sektoral tertentu yang bersifat strategis. Sistem dan prosedur kewenangan sektoral secara rinci ditetapkan oleh masing-masing daerah dengan memperhatikan peraturan perundang-undangan organiknya. Pengaturan kewenangan sektoral yang akan berbeda antara daerah satu dengan yang lainnya mungkin saja terjadi. Semuanya masih dapat dimungkinkan sepanjang hal tersebut masih sejalan atau tidak bertentangan dengan Peraturan Pemerintah. Daerah diharapkan dapat lebih tanggap, kreatif, inovatif serta mampu mengambil inisiatif dalam pembangunan di daerahnya masing-masing dengan adanya kewenangan sektoral tersebut. Otonomi daerah yang saat ini diberlakukan, membuat daerah harus menerima kenyataan apa yang akan dihadapinya dalam penyelenggaraan otonomi daerah tersebut. 117
Pada tahap pelaksanaannya, masih banyak terjadi kendala-kendala, yang disebabkan pemahaman mengenai otonomi daerah yang tidak utuh dan cenderung dilihat dari kepentingannya sendiri. XI. Pengaturan Kewenangan Daerah Khusus (Dearah Perbatasan, Daerah Kepulauan, Daerah Terpencil dan Pulau-pulau Terluar, Daerah Pusat Pertumbuhan Ekonomi, Daerah Budaya dan Lain-lain) Di aras teoritik, eksistensi daerah khusus/istimewa dan kawasan khusus di Indonesia saat ini tidaklah terlepas dari konsepsi desentralisasi asimetrik sebagai dasar penyusunan kebijakan dan penerapannya di lapangan. Konsep tersebut- terlepas dari banyak kekurangan penggunaannya yang sekaligus jadi sumber kritikan dalam tulisan ini--bisa dilihat ragangan besarnya dalam naskah akademik dan operasionalisasinya dalam pengaturan klausul-klausul Undang- undang yang melandasi legalitas keberadaan daerah-daerah tersebut. Dengan konteks legislasi semacam itu, draft tulisan ini hendak dimulai dengan ulasan singkat mengenai konsep desentralisasi asimetrik, yang pada gilirannya menjadi dasar pijak dalam mengkritik kebijakan otonomi khusus/ istimewa di Indonesia dewasa ini dan tawaran solusi ke depan guna dipertimbangkan pengadopsiannya dalam Naskah Akademik (NA) yang akan disusun. Status dari tulisan ini masih sebatas background paper bagi penyusunan salah satu sub-topik NA tersebut dan bukan (belum) sebagai NA itu sendiri. I. Desentralisasi Asimetris Secara umum, pengadopsian model desentralisasi asimetris didasari kebutuhan akan kerangka administrasi yang handal dalam mengelola keragaman lokal. Format pengorgani-sasian negara dilihat sebagai wujud respon atas realitas keberagaman masyarakat sebagai sumber input bagi bekerjanya sistem politik/pemerintahan. Untuk menjawab kebutuhan ini, para ahli politik, administrasi dan keuangan publik menggemakan suatu gagasan 118
pengelolaan sektor publik yang dilandasii ensensi kebijakan dan kelembagaan plural dalam desentralisasi, yakni desentralisasi asimetris, baik sekedar variasi maupun sebagai alternatif desentraliasi simetris yang mengutamakan keseragaman muatan otonomi setiap daerah (one size fits all). Dari studi literatur terlihat, ahli pertama yang memulai debat seputar desentralisasi asimetris adalah Charles Tarlton (1965) dari University of California, USA. Menurut ilmuwan ini, pembeda inti antara desentralisasi biasa (simetris) dan desentralisasi asimetris terletak pada tingkat kesesuaian (conformity) dan keumuman (commonality) dalam hubungan suatu level pemerintahan (Negara bagian/daerah) dengan sistem politik, dengan pemerintah pusat maupun antar negara bagian/daerah. Pola simetris ditandai oleh "the level of conformity and commonality in the relations of each separate political unit of the system to both the system as a whole and to the other component units". Di sini, hubungan simteris antar setiap unit lokal dengan pemerintah pusat tersebut didasari jumlah dan bobot kewenangan yang sama. Sementara dalam pola asimetris, satu atau lebih unit politik atau pemerintahan lokal "possessed of varying degrees of autonomy and power". Berbedanya derajat otonomi dan kekuasaan berupa ketidakseragaman pengaturan muatan kewenangan itu membentuk derajat hubungan yang berbeda pula antar negara bagian/daerah asimetris dengan unit-unit politik lainnya baik secara horisontal (antar daerah) maupun vertikal (dengan pusat). Khusus mengenai pola asimetris, Tarlton menekankan: "In the model asymmetrical system each component unit would have about it a unique feature or set of features which would separate in important ways, its interests from those of any other state or the system considered as a whole". Dari uraian di atas terlihat, esensi penting dalam konsep desentralisasi asimetris adalah muatan (jenis dan skala) kewenangan dan pola hubungan antar unit pemerintahan. Berbeda dari pola hubungan seragam antar unit pemerintahan dalam desentralisasi simetris, dalam desentralisasi asimetris terjalin keunikan dan keberbedaan relasi antara suatu unit asimetris dengan unit nasional, dengan sesama unit subnasional yang selevel maupun dengan 119
sistem politik/pemerintahan secara keseluruhan. Dasar dari keunikan dan keberbedaan tersebut adalah pada adanya derajat otonomi dan kekuasaan yang terpancar dalam substansi kewenangan yang juga berbeda (baca: lebih besar) yang dimiliki oleh unit asimetris tersebut. Karangka pikir Tarlton tadi diadopsi sekaligus diperbarui John McGarry (2007) dari Queen's University, Canada. Titik tekannya tidak hanya terkait substansi asimetri tetapi juga bentuk dasar legal pengaturannya. Menurut McGarry, model asimetris terjadi kalau otonomi semua unit pemerintahan subnasional dijamin Konstitusi dan terdapat sekurangnya satu unit lokal yang menikmati level otonomi yang berbeda (umumnya otonomi lebih luas). Di negara federal, sekaligus sebagai kebalikan dari negara unitaris, keberadaan model asimetri diatur dalam Konstitusi dan otoritas federal tak bisa secara sepihak menarik atau membatalkan status asimetri tersebut. Dalam perspektif politik, asimetri yang diatur dalam Konstitusi ini adalah bukti pengakuan negara akan keberagaman sifat nationalitas satu atau lebih wilayah. Dalam hal bentuk negara, walau pada awalnya Tarlton menulis tema asimetri dalam kerangka negara federal, perkembangan di kemudian hari menunjukan bahwa konsep dan penerapan kebijakan atas model tersebut mulai diadopsi di negara-negara kesatuan, berupa special autonomy, special territory, atau yang di Indonesia dikenal sebagai otonomi khusus, daerah khusus dan daerah istimewa81. Untuk mempertegas hal itu, Gabriele Ferrazzi (2008) dari University of Guelph, Canada, menulis: "asymmetric decentralization (AD) is common throughout the world, in both unitary and federal countries". Salah satu manifetasinya adalah melalui pemberian status otonomi khusus untuk satu atau lebih unit lokal. Sejalan pendapat tersebut, Ronald Wats (2000) dari Queen's University menegaskan, dasar pertimbangan mengadopsi model asimetris memang tidak lagi dipengaruhi bentuk-susunan negara, tetapi sejauh mana pilihan desentralisasi tersebut bisa efektif berfungsi atau sebaliknya malah 81 Hal ini sekaligus sebagai bantahan atas sinyalemen sebagian pihak bahwa konsep asimetris hanya cocok untuk negara federal dan penerapannya di negara unitaris dinilai berpotensi merubah bentuk negara menjadi federal. 120
disfungsional bagi upaya pengelolaan keragaman dan kekhususan lokal. Menurut Wats, kalau sejumlah kondisi obyektif di masyarakat (preconditions of asymmetry dalam istilah Tarlton) tersebut memang menuntut kerangka administrasi pengelolaan khusus dan diperkirakan mampu mendatangkan manfaat secara lebih efektif ketimbang dilakukan dengan cara-cara biasa/ jamak, maka desentralisasi asimetris patut dipertimbangkan. Keberfungsian/kemanfaatan model asimetri sekiranya akan menjadi lebih terukur dalam penilaiannya jika kita membedakan antara jenis asimetri itu sendiri, terutama yang berjenis asimetri politik dan asimetri administratif. Derajat keberfungsian/kemanfaatan bisa dijamin jika pilihan jenis asimetri itu memang sesuai dan berbasis kebutuhan riil yang menjadi preconditions of asymmetry. Terkait di sini, Joachim Wehner (2000) mencatat setidaknya dua dasar pertimbangan yang masing-masingnya melahirkan jenis desentralisasi asimetris berbeda. Pertama, pertimbangan politis, yakni sebagai respons atas keberagaman, tingkat perbedaan dan bahkan ketegangan suku-etnis, karakter regional, agama, dll. Kedua, pertimbangan eifisensi, dengan tujuan untuk penguatan kapasitas pemda guna mengelola ekonomi dan administrasi pemerintahan secara efektif. Pembagian tipe desentralisasi asimetri tersebut sejalan kategori Richard Bird (2003). Jika pertimbangannya adalah politik maka desentralisasi asimetris yang terbentuk berjenis political asymmetry, sementara pilihan asimetri yang berbasis pertimbangan efisensi atau pembangunan kapasitas pemerintahan mendorong lahirnya kategori kedua, yakni jenis administrative asymmetry. Dalam hal proses terbentuknya, kasus banyak negara menunjukan bahwa jika jenis asimetri-politik biasanya diinisiasi secara bottom-up berdasarkan tuntutan lokal yang direspon pemerintah nasional, dalam kasus asimetri-administratif justru lebih sering didorong kebijakan pemerintah nasional (top-down approach). Di Indonesia, para pakar juga memiliki pendapat serupa, terutama menyangkut basis asimetri dan tipologi yang dimunculkan. Agus Pramusinto (2010) dari UGM Yogyakarta, misalnya, mengidentifikasi alasan-alasan 121
desentralisasi asimetris: 1) pertimbangan politik terkait adanya tekanan kelompok atau wilayah tertentu yang menuntut perlakukan khusus; 2) pertimbangan keberagaman antar-daerah baik berbasis etnis, agama, atau pun demografi; (3) pertimbangan governability, yakni menyangkut kemampuan menjalankan fungsi-fungsi pemerintahan di daerah. Andy Ramses Marpaung (2010) dari IIP Jakarta menyebut dua dimensi isu: (1) dimensi politik sebagai suatu strategi komprehensif guna menarik kembali daerah yang bergolak ke dalam kesatuan nasional dan (2) dimensi administrasi di mana pilihan desentralisasi asimetris lebih didorong kebutuhan untuk membentuk suatu wilayah pelayanan yang ideal dengan cara memberi kedududukan istimewa dan pengaturan khusus. Sementara Cornelis Lay (2010) dari UGM secara lebih elaboratif menyebut sejumlah alasan: (1) tantangan yang bersifat politik, terutama yang terkait dengan regional questions; (2) keunikan budaya dan perbedaan alur kesejarahan, termasuk perlindungan bagi kaum minoritas; (3) tantangan teknokratik-managerial, yakni keterbatsan kapasitas suatu daerah dalam menjalankan fungsi dasar pemerintahan; (4) masalah competitiveness suatu bangsa dengan berbasis daya saing suatu daerah khusus; (5) adanya resiko bagi wilayah tertentu, utamanya yang terletak di perbatasan. Berbagai alasan ini sekaligus menyiratkan misi/tujuan tertentu diberlakukannya desentralisasi asimetris kepada daerah-daerah terkait. Jika merujuk berbagai alur pikiran di atas, secara umum dapat dikelompokan alasan-alasan pilihan model penerapan desentralisasi asimetris, yakni asimetrisme yang berbasis pertimbangan politik dan kebutuhan administrasi. Sementara jika dilihat dari muatannya, substansi asimetrinya terpancar pada kekhususan/keistimewaan kewenangan yang dimiliki daerah asimetris tersebut, serta keterkaitannya pada segi kelembagaan, pendanaan khusus Dengan demikian, alur logisnya dapat diringkas dalam skema berikut. 122
Bagan 1: Tipologi Desentralisasi Asimetris Basis Kebutuhan Pilihan Model Asimetris Governability, kapasitas lokal, karakteristik wilayah pelayanan, dll. Desentralisasi Asimetris Admin (Administrative Asymmetry) Substansi Kekhususan dalam hal Kewenangan Kekhasan struktur sosial masyarakat, tekanan politik kelompok/daerah tertentu (konflik), dll Desentralisasi Asimetris Politik (Political Asymmetry) II. Daerah Khusus di Indonesia : Suatu Gambaran Umum Meski diatur Konstitusi dan juga realitasnya memang sudah diterapkan, gagasan dan eksperimentasi desentralisasi asimetris tidak sepenuhnya diterima secara bulat di negeri ini. Sebagian pihak masih berhati-hati, bahkan curiga dan menolak keberadaannya. Alasan yang paling sering disampaikan adalah terkait cara pikir bahwa model asimetri lahir dari konteks sosial-politik di negara- negara berbentuk federal. Lebih jauh dikatakan, pengadopsian model tersebut dalam negara unitaris seperti Indonesia tidak saja ahistoris dan inkompatibel, tetapi bahkan bisa mendorong perubahan bentuk negara menjadi federal atau yang lebih fatal lagi adalah menjadi self-government (seperti kasus Pemerintahan Aceh di bawah UU No.11/2006) atau malah merangsang upaya pemisahan diri. Masih dalam barisan para pengkritik dan penentangnya, alasan yang lebih moderat muncul dalam kerangka pikir otonomi itu sendiri. Di sini, otonomi dinilai sudah "cukup dalam dirinya", yang secara intrinsik otonomi itu dianggap justru mengandung makna keleluasaan dan kekhususan dalam dirinya sendiri, sehingga penggunaan predikat asimetris adalah sesuatu yang redudant dan rancu. Lembaga Kemitraan (2008), misalnya, berpendapat bahwa : 123
"Dengan dipilihnya kebijakan desentralistik dalam sistem politik dan selanjutnya pada penyelenggaraan administrasi negara, maka pada dasarnya setiap daerah di Indonesia, yang disebut sebagai "daerah", adalah daerah otonom yang khusus. Pasal 1 ayat (5) UU No. 32/2004 menyebutkan bahwa "otonomi daerah adalah hak, wewenang, dan kewajiban daerah otonom untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat sesuai dengan peraturan perundangan. Pasal 2 ayat (3) UU No. 32/2004 juga menyebutkan bahwa : "Pemerintah daerah menjalankan otonomi seluas-luasnya, kecuali urusan yang menjadi urusan Pemerintah (pusat), dengan tujuan meningkatkan kesejahteraan masyarakat, pelayanan umum, dan daya saing daerah". Isu kritikal bagi Indonesia bukanlah menambah derajat atau tingkat keotonomian menjadi berkriteria "khusus" atau bahkan "lebih khusus", melainkan kepada bagaimana kebijakan desentralisasi diimplementasikan secara konsisten". Namun, dengan tetap memperhatikan segala kemungkinan kebenaran kritik tersebut, berbagai alasan (rasionalitas) yang sudah disampaikan pada subbagian kedua di atas kiranya patut ditimbang pula adanya ciri-ciri kebenaran yang tak kalah kuatnya dalam model desentralisasi asimetris. Selain itu, yang belum terlihat dalam ulasan subbagian itu, pendapat bahwa otonomi yang saat ini diterapkan di Indonesia itu sesungguhnya memuat esensi kekhususan dalam dirinya tentu tidaklah sepenuhnya tepat. Apa yang disebut otonomi seluas-luasnya dan kebebasan daerah dalam melaksanakan urusan pilihan, dalam realitasnya justru terbatas dan cenderung seragam. Urusan pilihan tidak lagi bersifat opsional dan sulit untuk membuka ruang keragaman (asimetri) dalam arsitektur kewenangan daerah lantaran urusan-urusan tersebut telah didefenisikan secara rinci oleh pusat (PP No. 25/2000 jo PP No. 38/2007) dan skema transfer keuangan yang justru mendorong daerah untuk mengambil semua (bukan memilih sebagian) urusan bukan karena memang mencerminkan karakteristik (kebutuhan) lokal yang spesifik tetapi semata 124
mengejar kucuran anggaran yang mengikuti jumlah urusan yang dikerjakan (money follows function). Di tengah perdebatan yang masih terus berlangsung, dalam kenyataannya Indonesia sudah lama menerapkan model asimetris tersebut. Keragaman dan keunikan lokal sebagai dasar asimetri direspon pemerintah melalui pembentukan sejumlah varian model asimetri berikut. Pertama, varian Otonomi Khusus (otsus), yang terutama ditujukan untuk merespon dinamika ketegangan relasi pusat-daerah, sebagaimana terlihat pada otsus Aceh (dibawah UU No. 18/2001 jo UU No. 11/2006) dan Papua (dibawah UU No. 21/2001). Kedua, varian Daerah Istimewa, sebagai bentuk pengakuan peran kesejarahan dan respon atas kekhasan sosio-kultural lokal seperti terlihat dalam status keistimewaan Yogyakarta (dibawah UU No. 3/1950). Ketiga, varian Daerah Khusus, yang ditujukan untuk membentuk suatu wilayah pelayanan yang ideal lewat pemberian kedududukan khusus suatu daerah sehingga terjadi penyesuaian format administrasi dan pemberian pelayanan sebagaimana yang terlihat dalam status kekhususan DKI Jakarta (sejak awal kemerdekaan hingga kini lewat UU No. 29/2007). Keempat, varian Kawasan- kawasan Khusus, ditujukan untuk merespon kekhususan terkait perkembangan ekonomi dan posisi geo-strategis sebagaimana terlihat dalam pembentukan kawasan ekonomi khusus, kawasan perbatasan, dst. Jika merujuk dua tipologi asimetris dalam kerangka konsep di atas, varian Otonomi Khusus dan Daerah Istimewa adalah bentuk penerapan political asymmetry, sementara varian Daerah Khusus dan Kawasan-kawasan Khusus merupakan perwujudan administrative asymmetry. Dalam tipologi political asymmetry, masalah bersifat struktural dan tentu saja berbobot politis. Provinsi Aceh, misalnya, memperoleh status kekhususan (Otsus) sebagai upaya resolusi konflik yang berawal dari protes atas absennya penghargaan pusat atas identitas ke-Aceh-an (imbas penggabungan Aceh ke Provinsi Sumatera Utara) dan berujung pada gugatan atas ketidakadilan yang menggelorakan ancaman pemisahan diri. 125
Dengan latar alasan tersebut, substansi kekhususan Aceh (sejak UU No. 18/2001 dan terutama pasca perundingan Helsinki yang kemudian tertuang dalam UU No. 11/2006) dirumuskan secara maksimal seperti (Dwipayana, 2010): (1) titik tekan desentralisasi pada level Provinsi dengan sejumlah klausul yang mengharuskan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat Aceh/DPRA; (2) penggunaan asas Islam dalam penyelenggaraan pemerintahan, peran strategis ulama dalam tata pemerintahan dan kewenangan menjalankan syariat Islam; (3) sistem rekruitmen khusus, dengan membuka ruang parpol lokal dan calon independen dalam pengsian jabatan-jabatan publik; (4) pemberian peran yang besar dalam hubungan luar negeri; (5) pengakuan pada susunan pemerintahan adat; (6) kekhususan dalam perimbangan keuangan pusat-daerah, khususnya tambahan DBH migas (55% minyak dan 40 % gas bumi). Sedemikian luasnya kekuasaan tersebut, sebagian pihak menilainya sudah melampui takar asimetrisme dalam negara unitaris dan cenderung menjadi self-government (Gani, 2000) dengan kekuasaan internal self-determination (Thurer, 1996) yang tinggi. Bobot politik dan skala kekhususan serupa juga terlihat pada varian Otsus Papua. Di Provinsi yang kemudian mekar menjadi Provinsi Papua dan Papua Barat tersebut, status kekhususan meresonansi dalam klausul pengaturan (UU No. 21/2001) sebagai berikut: (1) pembangunan fisik dan non fisik bagi penduduk Papua; (2) kebijakan afirmatif untuk orang asli Papau di bidang politik, kepegawaian, ketenagakerjaan, kependudukan; (3) pengakuan keberadaan masyarakat hukum adat, hak pemanfaatan SDA, pemerintahan adat, peradilan adat sebagai ciri identitas lokal; (4) penyelesaian masalah politik dan HAM masa lalu dan masa datang dengan membentuk instrumen seperti Komisi Kebenaran dan Rekonsiliasi, Komnas HAM dan Peradilan HAM; (5) dalam aspek fiskal, kekhususan terlihat pada alokasi dana otsus setara 2% platfon DAU Nasional dan penerimaaan DBH (70% migas). Jika pada tipologi Political Asymmetry terlihat lengkap elemen-elemen kekhususannya (kewennagan, kelembagaan pemerintahan, pranata politik, keuangan/fiskal), tidak demikian bagi daerah khusus yang masuk tipologi 126
administrative asymmetry. Alih-alih kewenangan, daerah khusus dalam tipologi ini justru menanggung beban urusan yang padat. Rendahnya bobot politik dibandingkan motif teknokratik dan proses penetapan kekhususan yang berasal dari pemberian pusat (top-down prcess) menjadi sebagian faktor penjelas. Lihat Jakarta, misalnya, sebagai contoh penting dalam tipologi ini. Dalam kedudukannya sebagai Ibukota Negara, substansi kekhususan Jakarta terlihat menonjol pada bentuk pemerintahan berotonomi tunggal (single autonomy) di level Provinsi82 dan implikasinya pada kekhususan dalam susunan pemerintahan (penghapusan Kab/Kota otonom dan diganti daerah administratif, pengahpusan DPRD dan diganti Dewan Kab/Kota, pengisian jabatan Walikota/Bupati tidak melalui sistem pemilihan tetapi pengangkatan oleh Gubernur, dst.). Sedemikian menonjolnya bentuk-susunan pemerintahan ini, masyarakat lalu lebih mengidentikan kekhususan Jakarta dengan penerapan model otonomi tunggal tersebut. Sementara elemen substansial lain, yakni kewenangan khusus dan keuangan (dana khusus), justru nyaris tidak diatur yang secara substantif terdapat kecenderungan menempatkan Jakarta sebagai daerah simetris/biasa. III. Kritik: Masalah di Asas Kebijakan Melihat uraian deskriptif di atas, penulis mencatat sejumlah contoh masalah dalam desain kebijakan desentralisasi asimetris dan penataan daerah- daerah khusus/istimewa yang ada dewasa ini. Pertama, akar pokok masalah adalah pada paradigma dalam melihat arti penting kebijakan itu sendiri: sebagai rute alternatif atas desentralisasi simetris (biasa). Untuk itu, terlepas dari dasar argumentasi dan kondisi obyektif yang melatari kelahiran suatu kekhususan/keistimewaan serta apa pun tipologi asimetri yang terbentuk, 82 Pilihan yang bertitik berat pada bentuk pemerintahan berotonomi tunggal itu sekaligus menjadi pembeda dari model yang berlaku umum di daerah-daerah lainnya: daerah otonom Provinsi dan daerah otonom Kab/Kota. Status otonomi yang melekat pada dua lingkup daerah ini menandai berlakunya model otonomi jamak di mana dalam suatu yurisdiksi provinsi terdapat lebih dari satu otonomi, yakni pada daerah Provinsi itu sendiri maupun Kab/Kota yang berada di dalamnya. Bahkan lebih jauh lagi, berbeda dari Provinsi DKI Jakarta yang hanya meletakan kewenangan otonomi di level Provinsi, pada daerah-daerah lain lokus titik berat otonomi justru berada di lingkup pemerintahan Kab/Kota. 127
semua itu tidak boleh lepas dari integrasi sistemiknya dengan rejim desentralisasi. Hingga kini kita mungkin sulit menjelaskan keterkaitan suatu daerah khusus/istimewa yang ada di Indoensia dengan rejim desentralisasi asimetris, kecuali keragaman dan keunikan yang membuatnya berbeda dari daerah-daerah otonom biasa lainnya. Kita bahkan mungkin lebih sulit lagi menjelaskan perbedaan makna keberadaan daerah khusus/istimewa dalam rejim desentralisasi (yang melahirkan varian desentralisasi asimetris) dengan daerah serupa dalam rejim sentralisasi. Hemat saya, ciri penting dan primer yang menandai daerah khusus/ istimewa dalam rejim desentralisasi adalah pada kewenangan khusus yang dimilikinya. Kita tahu, dalam setiap konsep dan kebíjakan desentralisasi, isu kewenangan menjadi subyek yang berposisi sentral. Tapi, faktanya di Indonesia, elemen ini justru amat lemah dalam esensi kekhususan/ keistimewaan beberapa daerah. Dalam kasus Jakarta, misalnya, provinsi tersebut sejatinya tidak memiliki esensi kewenangan khusus signifikan. UU No. 29/2007 memang menetapkan beberapa kewenangan pemerintahan, tetapi semua kewenangan itu sesungguhnya tidak khas dimiliki Jakarta lantaran juga terdapat di daerah-daerah lain. Demikian pula Yogyakarta. Selain masih berpolemik soal mekanisme pengisian jabatan Gubernur/Wagub, sejauh ini kita tidak memiliki gambaran ihwal apa sesungguhnya materi kewenangan khusus provinsi tersebut sehingga tak jelas pula pola khusus relasi kewenangan Yogyakarta dengan Jakarta, seperti halnya ketakjelasan skema fiskal/ perimbangan keuangan (dana istimewa) di mana Yogyakarta justru hanya mengikuti desain umum berupa DAU, DAK dan DBH. Prihal kewenangan khusus ini jelas amatlah mendasar sebagai muatan esensil dalam bangunan kekhususan/keistimewaan suatu daerah asimetris. Menggarisbawahi arti penting hal ini, Adeney (2007) menulis: "...there are many different definitions of what asymmetry is but points out that it has been used in recent years to refer to the asymmetrical distribution of powers". Selanjutnya, lantaran esensi relasi antar unit pemerintahan pada dasarnya adalah soal relasi kewenangan, kewenangan khusus ini pada gilirannya 128
mempengaruhi pola khusus dalam relasi daerah asimetris itu dengan daerah- daerah lainnya (constituent units) maupun dengan pemerintah pusat dan sistem politik secara umum. Sebaliknya, jika konstruksi kewenangan ternyata didesain seragam seperti daerah biasa, tentu daerah asimetris tidak memiliki basis khusus guna meletakan suatu bangunan relasi khusus pula sehingga yang terbentuk hanya hubungan biasa pula dengan unit-unit di luar yurisdiksinya (kasus Jakarta dengan daerah sekitarnya). Sebagaimana ditegaskan Lay, ciri dan implikasi penting dari adanya desentralisasi asimetris adalah perluasan kewenangan daerah berkenaan sejumlah isu tertentu yang pada gilirannya mengubah secara fundamental hubungan kewenangan antar unit pemerintahan maupun pola pengawasan Pusat atas daerah tersebut. Sejalan dengan itu, Marpaung (2009) menulis bahwa: "Kewenangan khusus merupakan bagian yang harus ada dalam otonomi lahir karena alasan-alasan khusus, dan khusus. Otonomi khusus kewenangan khusus merupakan representasi alasan-alsan khusus lahirnya pemerintahan khusus. Dengan kata lain, otonomi khusus harus diikuti kewenangan khusus. Kewenangan khusus itu dapat menjadi dasar pembentukan kelembagaan dan tata pemerintahan yang juga bersifat khusus". Kedua, intensi kebijakan dan pembentukan daerah khusus/istimewa sejauh ini lebih bersifat responsif dan bahkan reaktif atas tuntutan lokal, tanpa desain besar desentralisasi asimetris sebagai dasar pijak dan panduan. Hingga kini belum ada bayangan bagimana cetak- biru komprehensif ke depan: apakah kita akan memberlakukan asimetrisme penuh (dimana setiap daerah diperlakukan secara berbeda, sehingga masing-masing memiliki sesuatu yang asimetris dibanding daerah lainnya) atau parsial (berapa jumlah daerah yang diperkirakan dan di mana saja wilayah potensialnya)? Apa sesungguhnya kepentingan strategis-nasional dan pembangunan lokal, selain untuk merepons tuntutan politik dan memberikan pengakuan atas keragaman yang unik? Apakah kebijakan asimetris tersebut bersifat permanen atau kah temporer yang sesewaktu dikelola sebagai daerah biasa? Apakah unit administratifnya hanya di level propinsi seperti skerang ini atau bisa mengkau Kabupaten dan 129
bahkan Desa yang menurut Konstitusi83 memang mesti diakui? Semua masih kabur. Pilihan atas model asimetrisme pada dasarnya adalah pilihan rute alternatif untuk mengelola pembangunan suatu daerah dalam kerangka administratif tertentu. Sebagai sesuatu yang khusus tentu perlu dipersiapkan segalanya secara khusus pula: perencanaan (termasuk pemetaan lokasi-lokasi prioritas bagi kekhususan/keistimewaan), isi kebijakan (muatan kewenangan khusus, desentralisasi fiskal asimetrik, dst), pelaksanan (penguatan kapasitas secara khusus atas aparat Pemda daerah khusus/istimewa) hingga pengendalian (monitoring dan evaluasi oleh institusi strategik-khusus pula di level pusat). Jangan memberlakukan sesuatu yang khusus, namun cara-cara (manajemen) penanganannya justru dalam sistem dan langgam yang biasa/umum. Berbagai elemen kekhususan tersebut mesti tertuang dalam suatu desain besar (grand design), baik aspek-aspek bersifat umum maupun secara sepesifik per daerah istimewa/khusus. Ketiga, pendekatan asimetrisme kita tampaknya lebih berorientasi politik (instrumen politik menjaga keutuhan negara) dan mengabaikan sambungannya pada level teknokratik (desentralisasi asimetris sebagai rute alternatif untuk mengakselerasi pembangunan daerah). Harus diakui bahwa kelahiran daerah khusus dalam tipologi political asymmetry merupakan hasil negosiasi keras yang berujung pada pengakuan politik atas kekhasan dan tuntutan politik daerah tersebut. Sebagai sebuah instrumen resolusi konflik politik, pilihan kebijakan pengadopsian desentralisasi asimetris adalah sesuatu yang sah, tepat dan memang terbukti relatif efektif meredam gejolak. Namun, latar alasan semacam itu tidak membenarkan kita untuk menganggap bahwa pekerjaan besar telah usai. Terhadap Aceh dan Papua, misalnya, Pemerintah terkesan puas dan merasa cukup dengan hanya memberikan kewenangan, keuangan dan pengakuan politik, lalu pekerjaan 83 Pasal 18B ayat (2) Perubahan UUD 1945: "Negara mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia, yang diatur dalam undang- undang". 130
selebihnya adalah menjaga agar asimetrisme yang mereka terima itu tidak tergelincir kepada anarkhisme (disintegrasi). Pada level teknokrasi, hingga kini kita belum melihat adanya manajemen khusus untuk menangani daerah khusus tersebut, termasuk pula upaya memfasilitas peningkatan kapasitas implementasi stakaholders lokal dan penguatan kontrol khusus pusat atas proses kerja di lapangan. Bahkan di struktur pemerintahan pusat, urusan pengelolaan otonomi khusus ini hanya diserahkan ke unit di level menengah- terbatas (Direktorat Penataan Daerah dan Otonomi Khusus-Kemendagri) padahal urusan yang mesti ditangani amat rumit, lintas sektoral dan seringkali membutuhkan keputusan strategis. Tidak heran, setelah sepuluha tahun otonomi khusus berjalan, pengelolaan kebijakan di level elementer belum kunjung beres. Dalam hal instrumentasi kebijakan, misalnya, baik Aceh maupun Papua belum lekas menuntaskan segala regulasi untuk menerjemahkan otsus tersebut ke kebijakan operasional. Dwipayana (2010) mencatat bahwa "Sampai saat ini baru dua PP dan 1 Perpres yang dikeluarkan dari 7 PP, 3 Perpres, 2 Keppres, 64 Qanun Propinsi, 1 Pergub, 2 Kepgub, 11 Qanun Kabupaten, dan 2Perbup seharusnya dikeluarkan untuk implementasi Otsus di Aceh. Persoalan yang kurang lebih sama terjadi di Papua. Muncul problematika dalam perumusan instrumen hukum, baik berupa pembentukan Perdasus maupun Perdasi. Undang-undang otsus menyebutkan sebagai pelaksaanaan jelas 11 Perdasus kewenangan tertentu yang bersifat khusus dan 17 Perdasi sebagai instrumen hukum pelaksaaan penyelenggaraan pemerintahan di Papua". yang secara Kalau tugas elementer itu saja terbaikan, sulit membayangkan bagaimana membuat desentralisasi asimetris lebih bermakna dan efektif guna menghadirkan kesejahteraan bagi masyarakat. IV. Kawasan Khusus di Era Desentralisasi Secara konseptual, jenis desentralisasi yang tepat sebagai kerangka pengaturan kaawasan khusus ini tidak saja berbasis teritorial (menekankan keberadaan daerah otonom, sistem pembagian wewenang yang dilakukan atas 131
dasar wilayah (areal diivision of powers) tetapi juga fungsional84. Hal ini mengingat karakter dasar kawasan, terutama kawasan kota, banyak ditandai integrasi keruangan yang intensif dan lintas daerah sehingga perlu di buka opsi desentralisasi fungsional melalui otonomisasi kelembagaan kawasan. Di sini kawasan khusus dalam menjalankan pengelolaannya mendapatkan kewenangan berupa desentralisasi fungsional untuk satu urusan tertentu, di mana pengelolanya memiliki kewenangan untuk mengatur dan mengurus teritorial tersebut. Desentralisasi fungsional, seperti ditulis Irfan R. Maksum, menciptakan pemerintahan khusus yang otonom85 di tingkat lokal karena mengurus suatu fungsi spesifik. Terkait fungsi, desentralisasi teritorial mengemban ciri multifungsi dalam lingkup pelayanannya, sementara institusi-institusi yang dibentuk dalam kerangka desentralisasi fungsional yang mengemban fungsi spesifik dan menciptakan kelembagaan khusus pada bidang layanan tertentu86. Namun, meski otonom dan bukan bagian dari unit organisasi desentralisasi teritorial, tiap organisasi desentralisasi fungsional tetap tunduk kepada kekuasaan tutelle Pemerintah Pusat. Pelembagaan desentralisasi fungsional lazimya terlihat pada bentuk "kawasan khusus atau distrik-distrik khusus". Kawasan itu dibentuk guna menyelenggarakan fungsi-fungsi khusus yang diperlukan dalam mencapai tujuan strategik nasional atau daerah. Dalam rangka akselerasi pertumbuhan 84 Mengenai perbedaan keduanya, Nugraha menulis: "Desentralisasi teritorial berarti pelimpahan wewenang dari Pemerintah kepada masyarakat lokal untuk mengatur dan mengurus kepentingannya dengan aspek kewilayahan sebagai dasar pertimbangan utama dalam penentuan batas jurisdiksi kelembagaannya. Sementara desentralisasi fungsional berarti pelimpahan wewenang dari Pemerintah kepada segolongan masyarakat yang terkait dalam fungsi pemerintahan tertentu untuk mengatur dan mengurusnya sesuai batas yurisdiksi fungsi tsb". Safri Nugraha, et.al., "Laporan Akhir: Pemahaman & Sosialisasi Penyusunan RUU Tata Hubungan Kewenangan Pemerintah Pusat dan Daerah", Kerjasama Kemen-PAN RI dan PKPADK FISIP UI, Tanpa Tahun, hlm.4. 85 Irfan Ridwan Maksum, "Desentralisasi Dalam Pengelolaan Air Irigasi Tersier: Suatu Studi dengan Kerangka Konsep Desentralisasi Teritorial dan Desentralisasi Fungsional di Kabupaten dan Kota Tegal-Jawa Tengah, di Kabupaten Jembrana-Bali, serta di Hulu Langkat Selangor-Malaysia", Disertasi FISIP UI, 2007, hlm.53. 86 Menurut Maksum, meski terdapat perbedaan dalam fungsi dan jangkauan wilayah kerjanya, organ desentralisasi fungsional berkeduukan sejajar dengan daerah otonom reguler yang terbentuk dalam kerangka desentralisasi teritorial. Organ desentralisasi fungsional, menyitir Maksum, "otonom menyangkut konstituen yang berkaitan dengan fungsi tersebut, dan terdapat lembaga deliberatif sebagai cerminan otonominya, dengan keuangan yang terpisah pula". Lihat Irfan Ridwan Maksum, "Perbandingan Sistem Pembagian Urusan Pemerintahan antara Pemerintah dan Daerah Otonom," Laporan untuk DSF-Bank Dunia hlm.36. 132
ekonomi dan meningkatkan daya saing, misalnya, pemerintah dapat menetapkan suatu kawasan yang memiliki pengaturan khusus di mana institusi pengelolanya memiliki kewenangan mengatur dan mengurus kawasan itu. Esensi kekhususan dalam kerangka desentralisasi fungsional ini juga berbeda dengan organisasi parastatal, yang merupakan kepanjangan dari organ pemerintah pusat organisasi parastatal menjalankan kegiatan operasional dari lembaga pusat dan tidak bersifat otonom. Melihat kompleknya hubungan antar pihak/institusi, pengaturan kawasan khusus ini mesti dilakukan secara sistemtais. Dalam hal kelembagaan, mislanya, hubungan bermasalah antara pengelola kawasan khusus (Otorita Batam/OB, sekarang: Badan Pengusahaan/BP Batam) dengan Pemkot Batam disebabkan tidak jelasnya garis kewenanganan dan buruknya desain hubungan antar lembaga tersebut. Mestinya, pengaturan keberadaan pengelolaa kawasan ini tetap memperhitungkan peran pemerintah dan daerah setempat, bahkan melibatkan pula unsur-unsur non-pemerintah agar aspirasi dan kepentingan warga dan pemangku kepentingan dalam pengelolaan kawasan khusus dapat diperhatikan. Dari sisi muatan kepentingan, mesti diakui bahwa keberadaaan kawasan khusus lebih banyak mengembang kepentingan pemerintah pusat dan cenderung menutup mata atas aspirasi daerah. Perbedaan cara pandang dan tumpang tindih kewenangan membuat benturan di lapangan lalu tak terhindarkan. Tidak selalu sejalannya kepentingan strategik nasional dengan kepentingan daerah membuat pengelolaan kawasan khusus sering mengalami kendala ketika berhadapan dengan kepentingan kepentingan jangka lokal dan mendesak dari pemerintah daerah. Untuk itu diperlukan pengaturan mengenai kewenangan yang perlu diberikan kepada pengelola kawasan khusus, hubungan antara kawasan khusus dengan daerah, dan bagaimana koordinasi dan sinerji antara keduanya dapat dilakukan. Dalam realitas pengaturannya di Indonesia, kawasan khusus atau kawasan tertentu diatur dalam beragam regulasi. Salah satu yang pokok adalah UU No.32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. Dalam UU tersebut 133
kawasan khusus didefenisi sebagai "bagian wilayah dalam provinsi dan/atau kabupaten/kota yang ditetapkan oleh Pemerintah untuk menyeleng-garakan fungsi-fungsi pemerintahan yang bersifat khusus bagi kepentingan nasional". Lebih lanjut diatur bahwa fungsi pemerintahan tertentu yang ditujukan bagi kawasan perdagangan bebas dan pelabuhan bebas ditetapkan dengan UU, sementara untuk fungsi-fungsi pemerintahan tertentu lainnya diatur PP. Dalam prosesnya, untuk membentuk kawasan khusus, Pemerintah mengikutsertakan daerah terkait, bahkan daerah dapat mengusulkan pembentukan kawasan khusus kepada Pemerintah. Jika melihat dasar konsepsi di atas, pengaturan kawasan khusus dalam UU No. 32 Tahun 2004 ini justru cenderung mendorong terbentuknya kelembagaan kawasan khusus sebagai organisasi parastatal yang semi otonom berdasar delegasi kewenangan pemerintah pusat. Di sini, lembaga parastatal itu menyerupai BUMN/D sehingga menempatkan kawasan khusus bukan sebagai kawasan yang bersifat otonom berdasarkan desentralisasi melainkan delegasi yang melekat pada Pemerintah atau daerah otonom sebagai badan hukum publik. Keterbatasan lain terkait dengan jenis kawasan khusus. Sejatinya, variasi kawasan khusus bisa meliputi banyak jenis seperti kawasan perbatasan Negara, Kawasan Ekonomi Khusus, Kawasan Konservasi, dan setersunya yang di negara- negara lain dinamakaan sebagai sebagai 'local special body', 'special district' (AS), 'special wards' (Jepang, dll). Namun dalam UU 32 Tahun 2004 terlihat pembatasan jenis pada dimensi kepentingan ekonomi, khususnya industri dan perdagangan. Padahal terdapat jenis kawasan khusus lainnya yang tak kalah strategisnya seperti pengelolaan kawasan perbatasan dan konservasi lingkungan yang sangat penting dilihat dari kepentingan nasional. V. Menimbang Langkah ke Depan Kompleksitas dan variasi persoalan desentralisasi asimetris di atas menuntut suatu politik kebijakan dan desain intrumentasi yang prima. Kita tidak boleh mengulang kesalahan fatal pemekaran daerah yang setelah nyaris 134
semua tanah Republik ini terbelah baru disadari perlunya arah kebijakan yang jelas dan desain penataan daerah yang baik. Selain karena mutu pengelolaan atas daerah khusus/istimewa saat ini yang masih buruk, upaya penataan tersebut juga krusial untuk mengantisipasi berbagai wacana politik pembentukan otsus seperti yang mengemuka di sejumlah daerah seperti Bali dan Riau maupun usulan yang lebih "moderat" untuk pembentukan status kekhususan sejumlah kawasan dalam rupa otorita, kawasan ekonomi khusus, propinsi kepulauan, dst. Hemat saya, langkah terpadu dan mendesak yang perlu dilakukan pemerintah pusat adalah menyusun desain besar desentralisasi asimetris dan penataan daerah, lalu mengefektifkan pengelolaan daerah-daerah khusus yang sudah ada. Substansi terpenting sebagai kandungan di dalamnya adalah membuat semua varian kekhususan/keistimewaan yang ada maupun yang akan terbentuk menjadi (kembali) terintegrasi sebagai bagian dari rejim desentralisasi. Selain itu, pilihan lain adalah upaya mengembangkan politik kebijakan yang terarah-terukur dalam karngka penataan daerah secara keseluruhan, serta pembentukan manajemen khusus bagi penguatan kapasitas teknokrasi (pusat maupun daerah) dalam pelaksanaan maupun pengawasan secara efektif. Dalam hal kawasan khusus, mesti dilakukan pengaturan yang jelas mengenai pengalihan urusan pemerintahan tertentu yang bersifat khusus kepada lembaga yang secara khusus dibentuk untuk mengelola urusan tersebut di daerah. Pengaturan tersebut mencakup antara lain: tujuan pengalihan kewenangan khusus, jenis kewenangan bersifat khusus yang akan dialihkan kepada lembaga yang dibentuk untuk mengelola urusan khusus itu, wilayah yang akan terkena pengaturan khusus tersebut, dan jensi-jenis kawasan strategis yang lebih luas ketimbang hanya sekedar urusan ekonomi. Sementara dalam hal materi urusan pemerintahan yang diserahkan kepada kawasan khusus tersebut mestinya tidak tumpang tindih dengan urusan yang telah diserahkan kepada pemerintahan daerah. Di sini tentu perlu pengaturan jelas hubungan antar lembaga pengelola kawasan khusus dengan 135
B. pemerintahan daerah. Pengaturan harus menjamin terjadinya sinerji dan koordinasi fungsional antara pengelolaan kawasan kawasan khusus dengan penyelenggaraan pemerintahan daerah. Selain itu, dalam proses pembentukannya, pengaturan yang baru mesti mengakomodir soal partispasi daerah dalam rencana pembentukan kawasan khusus oleh pemerintah pusat dan ruang terbuka untuk pemda sendiri bisa mengajukan pembentukan kawasan dimaksud dalam skala lokal maupun interregional yang melibatkan kerja sama antar daerah. Kajian terhadap asas/prinsip yang terkait dengan penyusunan norma. Dalam penyelenggaran pemerintahan terdapat beberapa prinsip dasar yang menjadi pedoman atau pegangan oleh aparat pemerintahan dalam menggerakan administrasi pemerintahan, asas tersebut adalah sebagai berikut : I. Asas Umum Penyelenggaraan Negara : 1. Asas Kepastian Hukum, adalah asas dalam Negara hukum yang mengutamakan landasan peraturan perundang-undangan, kepatutan ,dan keadilan dalam setiap kebijakan penyelenggaraan Negara. 2. Asas Tertib Penyelenggaraan Negara,adalah asas yang menjadi landasan keteraturan, keserasian dan keseimbangan dalam pengendalian penyelenggara Negara. 3. Asas Kepentingan Umum, adalah asas yang mendahulukan kesejahteraan umum dengan cara aspiratif, akomodatif dan selektif. 4. Asas Keterbukaan, adalah asas yang membuka diri terhadap hak masyarakat untuk memperoleh informasi yang benar, jujur dan tidak diskriminatif tentang penyelenggaraan Negara dengan tetap memperhatikan perlindungan atas hak asasi pribadi, golongan dan rahasia negara 5. Asas Proposional, adalah asas yang mengutamakan keseimbangan antara hak dan kewajiban penyelenggara Negara. 136
6. Asas Akuntabilitas, adalah penanggung jawab penyelenggaraan suatu urusan pemerintahan ditentukan berdasarkan kedekatan dengan luas, besar dan jangkauan dampak yang ditimbulkan oleh penyelenggaraan suatu pemerintahan. 7. Asas Efisiansi, adalah penyelengaraan suatu urusan pemerintahan ditentukan berdasarkan perbandingan tingkat daya guna yang paling tinggi yang dapat diperoleh. 8. Asas efektifitas adalah Penyelenggaraan suatu urusan pemerintahan ditentukan berdasarkan perbandingan tingkat daya guna yang paling tinggi yang dapat diperoleh II. Asas Dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah : 1. Asas Desentralisasi, adalah penyerahan wewenang pemerintahan oleh Pemerintah kepada daerah otonom untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dalam system Negara Kesatuan Republik Indonesia 2. Asas Desentralisasi Proposional, adalah Pemerintah Daerah diberikan kewenangan yang sebesar-besarnya untuk mengurus, mengatur dan memajukan sendiri daerahnya (kecuali lima hal yang memang harus diatur oleh Pemerintah Pusat, antara lain politik luar negeri, pertahanan keamanan, peradilan, moneter dan fiscal, agama) dengn dibeda-bedakan berdasarkan tingkat kemapanan daerah tersebut 87. 3. Asas Dekonsentrasi, adalah pelimpahan wewenang pemerintahan oleh pemerintah kepada Gubernur sebagai wakil pemerintah dan/atau kepada instansi vertical di wilayah tertentu III. Asas yang digunakan dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah, adalah 1. Asas Otonomi, adalah hak, wewenang, dan kewajiban daerah otonom untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan dan 87 . Hardjosoekarto Sudarsono, artikel tentang " Hubungan Pusat dan Daerah Dalam Kerangka Kebijakan Desentralisasin dan Otonomi Daerah", 137
kepentingan masyarakat setempat sesuai dengan peraturan perundang- undangan. 2. Asas Pembantuan/Madebewind, adalah penugasan dari Pemerintah kepada daerah dan/atau desa dari pemerintah provinsi kepada kabupaten/kota kepada desa untuk melaksanakan tugas tertentu Selanjutnya Dalam rangka pembentukan peraturan perundang-undangan , berdasarkan asas-asas, sebagai berikut 88: 1. Asas Kejelasan Tujuan, adalah setiap pembentuk peraturan perundang- undangan harus memiliki tujuan yang jelas yang ingin dicapai 2. Asas Kelembagaan atau Organisasi Pembentuk yang tepat, adalah setiap jenis peraturan perundang-undangan harus dibuat oleh lembaga atau kantor pembentuk peraturan perundang-undangan yang berwenang, bila tidak demikian amka peraturan perundang-undangan dapat dibatalkan demi hukum. 3. Asas Kesesuaian antara jenis dan materi muatan, adalah pembentukan peraturan perundang-undangan harus benar-benar memperhatikan ketepatan atau kesesuaian antara materi muatan dan jenis peraturan perundang- undangannya. 4. Asas Dapat dilaksanakan, adalah setiap peraturan perndang-undangan harus memperhatikan efektifitasnya terhadap masyarakat baik secara filosofis, yuridis, dan sosiologis. 5. Asas Kedayagunaan dan Keberhasilgunaan, adalah Setiap peraturan perundang-undangan dibuat karena memang benar-benar dibutuhkan dan bermanfaat dalam mengatur kehidupan bermasyarakat, berbangsa, dan bernegara 6. Asas Kejelasan Rumusan, adalah Setiap peraturan perundang-undangan harus memenuhi persyaratan teknis penyusunan peraturan perundang-undangan, sistematika, terminologi, dan memiliki bahasa hukum yang jelas tidak multitafsir sehingga tidak menimbulkan multi interpretasi dalam pelaksanaannya. 88 9EbiunD dan 138
7. Asas Keterbukaan, adalah Pembentukan peraturan perndang-undangan dimulai dari perencanaan, persiapan, penyusunan, dan pembahasan harus bersifat transparan dan terbuka kepada publik. 139
1. BAB III EVALUASI DAN ANALISIS PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN TERKAIT Undang-Undang No. 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah Dalam Undang-undang Dasar 1945 pembagian sumber penerimaan dan wewenang antar tingkatan pemerintahan tidak diatur secara rinci, hal yang tentunya sangat berbeda dengan kebanyakan negara, dimana kewenangan dan sumber penerimaan daerah tercantum secara ekplisit dalam konstitusi. Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah telah lebih diatur dalam Undang-Undang tentang Pemerintahan Daerah yang terakhir adalah Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 dan Undang-Undang tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah, yang terakhir adalah Undang-Undang No. 33 Tahun 2004. Tidak dicantumkannya kejelasan pembagian sumber keuangan antara pemerintah Pusat dan Daerah dalam Undang-Undang Dasar1945 dan juga dalam Undang-Undang Pemerintah Daerah setidaknya menunjukkan kerentanan posisi pemerintah Daerah. Dalam konsideran Undang-Undang No. 33 Tahun 2004 disebutkan bahwa untuk mendukung penyelenggaraan otonomi daerah melalui penyediaan sumber-sumber pendanaan berdasarkan kewenangan pemerintah pusat, desentralisasi, dekonsentrasi, dan tugas pembantuan perlu diatur perimbangan keuangan antara pemerintah pusat dan pemerintahan daerah berupa sistem keuangan yang diatur berdasarkan pembagian kewenangan, tugas dan tanggungjawab yang jelas antar susunan pemerintahan. Prinsip dasar kebijakan Perimbangan Keuangan berdasarkan Undang-Undang No. 33 Tahun 2004 adalah sebagai berikut: 1. Perimbangan Keuangan antara pemerintah dan pemerintahan daerah merupakan subsistem keuangan negara sebagai konsekuensi tugas antara pemerintah dan pemerintahan daerah. 140
2. Pemberian sumber keuangan negara kepada pemerintahan daerah dalam rangka pelaksanaan desentralisasi didasarkan atas penyerahan tugas oleh pemerintah kepada pemerintah daerah dengan memperhatikan stabilitas dan keseimbangan fiskal 3. Perimbangan keuangan antara pemerintah dan pemerintahan daerah merupakan suatu sistem yang menyeluruh dalam rangka pendanaan penyelenggaraan asas desentralisasi, dekonsentrasi dan tugas pembantuan.89 Dalam rangka otonomi daerah dan desentralisasi fiskal, ada beberapa kelompok sumber pendanaan pelaksanaan pemerintahan daerah yaitu Pendapatan Asli Daerah, dana perimbangan, pinjaman daerah dan lain-lain pendapatan yang sah. Dana perimbangan merupakan pendanaan daerah yang bersumber dari APBN yang terdiri dari Dana Bagi Hasil (DBH), Dana Alokasi Umum (DAU) dan Dana Alokasi Khusus (DAK). Dana perimbangan selain dimaksudkan untuk mengurangi ketimpangan sumber pendanaan pemerintahan antara pusat dan daerah, juga dimaksudkan untuk mengurangi kesenjangan pendanaan pemerintah antara-daerah. Ketiga komponen dana perimbangan ini merupakan sistem transfer dana pemerintah serta merupakan satu kesatuan yang utuh. Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dan Undang- Undang No. 33 Tahun 2004 mengenai Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah mengatur terutama sumber keuangan pemerintah Daerah juga rumus pembagian subsidi pusat kepada Daerah. Pada prinsipnya pembagian sumber keuangan menurut kedua Undang-Undang ini menganut asas pemisahan terikat terhadap sumber keuangan, dimana objek pajak yang dikenakan oleh pemerintah Pusat tidak dapat dikenakan lagi oleh pemerintah Daerah. Sehingga demikian sistem pembagian keuangan antara pemerintah pusat dan daerah di Indonesia menganut asas pemisahan terikat pembagian sumber penerimaan antara Pusat, Provinsi dan Kabupaten/Kota. Sumber-sumber penerimaan daerah menurut kedua Undang- Undang ini adalah: (1) hasil pajak daerah, (2) hasil retribusi daerah, (3) hasil 89 LApoeran Akhir Analisa dan Evaluasi Hukum Tentang Perimbangan Keuangan Negara Antara Pusat Dan Daerah (UU No. 33 Tahun 2004). Kementerian Hukum dan Hak Asasi Manusia RI BPHN Tahun 2009.Hal.21. 141
pengolahan kekayaan daerah yang dipisahkan, (4) lain-lain PAD yang sah, (5) Dana perimbangan, (6) lain-lain pendapatan daerah yang sah. Dana perimbangan yang dimaksud pada point 5 adalah Dana Bagi Hasil (DBH), Dana Alokasi Umum (DAU) dan Dana Alokasi Khusus (DAK). Secara khusus jenis-jenis pajak daerah diatur dalam Undang-Undang mengenai Pajak Daerah dan Retribusi Daerah yang terakhir adalah Undang-Undang No. 28 Tahun 200990. Dana Bagi Hasil (DBH) adalah dana yang bersumber dari pendapatan APBN dan dibagihasilkan kepada daerah berdasarkan angka persentase tertentu. Dana Bagi Hasil berasal dari pendapatan Pajak maupun pendapatan sumber daya alam. Sumber DBH dari pajak berasal dari Pajak Penghasilan (PPh) pasal 25 dan pasal 29 Wajib Pajak orang pribadi dan PPh pasal 21. Pajak Bumi dan Bangunan serta Bea Perolehan Hak atas Tanah dan Bangunan telah diserahkan kepada daerah berdasarkan Undang- Undang No. 28 Tahun 2009 tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah. Sedangkan DBH yang berasal dari sumber daya alam meliputi kehutanan, pertambangan umum, perikanan, pertambangan minyak dan gas bumi, dan pertambangan panas bumi. Dana Alokasi Umum (DAU) bertujuan sebagai instrumen pemerataan kemampuan keuangan antara daerah. Hal ini dimaksudkan untuk mengurangi kesenjangan kemampuan daerah melalui penerapan formula yang mempertimbangkan kebutuhan dan potensi daerah. DAU ditentukan berdasarkan besar kecilnya celah fiskal suatu daerah yang merupakan selisih antara kebutuhan daerah dengan potensi daerah. Undang-Undang No. 33 Tahun 2004 mengatur mengenai formula celah fiskal dan penambagan variabel DAU. Daerah yang potensi fiskalnya besar tetapi memiliki kebutuhan fiskal yang kecil akan memperoleh DAU relatif kecil. Sedangkan daerah yang potensi fiskalnya kecil tetapi kebutuhan fiskalnya besar akan memperolah alokasi DAU yang besar91. Sedangkan Dana Alokasi Khusus (DAK) dimaksudkan untuk membiayai kegiatan-kegiatan khusus di daerah tertentu yang merupakan urusan daerah dan sesuai dengan prioritas nasional, khususnya untuk membiayai kebutuhan saran dan 90 Ibid.Hal.22 91 Ibid.Hal.23. 142
prasaran pelayanan dasar masyarakat yang belum mencapai standar tertentu atau untuk mendorong percepatan pembangunan daerah. Kriteria DAK meliputi kriteria umum, kriteria khusus dan kriteria teknis yang ditetapkan oleh pemerintah. Kriteria umum berdasarkan pertimbangan kemampuan keuangan daerah dalam APBD, sedangkan kriteria khusus ditetapkan dengan memperhatikan peraturan perundang- undangan dan karakteristik daerah. Kriteria teknis ditetapkan oleh kementerian/ departemen teknis terkait92. 2. Undang-Undang No. 21 Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus Bagi Papua. Pengesahan Undang-Undang Otonomin Khusus Bagi Papua didasarkan pada pengalaman penyelenggaraan pemerintahan dan pelaksanaan pembangunan di Provinsi Papua selama ini belum sepenuhnya memenuhi rasa keadilan, belum tercapinya kesejahteraan rakyat, dan belum terwujudnya penegakan hukum, serta belum sepenuhnya menampakkan penghormatan terhadap Hak Asasi Manusia di Provinsi Papua. Selain daripada itu, dalam pengelolaan dan pemanfaatan hasil kekayaan alam Provinsi Papua belum digunakan secara optimal untuk meningkatkan taraf hidup masyarakat asli, sehingga mengakibatkan terjadinya kesenjangan antara Provinsi Papua dan daerah lain serta sebagai pengabdian hak-hak dasar penduduk Papua. Dasar pertimbangan tersebut, menimbulkan kesadaran baru dikalangan masyarakat Papua untuk memperjuangkan secara damai dan konstitusional terhadap hak-hak dasar serta adanya tuntutan penyelesaian masalah yang berkaitan dengan pelanggaran dan perlindungan Hak Asasi Manusia penduduk di Papua. Berdasarkan pada keadaan tersebut diatas, maka dikeluarkanlah Undang- Undang No. 21 Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus Bagi Provinsi Papua. Dalam Undang-undang tersebut memberikan kewenangan kepada daerah sebagaimana diatur dalam Bab IV Pasal 4 : 92 Ibid.Hal.24. 143
(1) Kewenangan Provinsi Papua mencakup kewenangan dalam seluruh bidang pemerintahan, kecuali kewenangan bidang politik luar negeri, pertahanan keamanan, moneter dan fiskal, agama, dan peradilan serta kewenangan tertentu di bidang lain yang ditetapkan sesuai dengan peraturan perundang- undangan. (2) Selain kewenangn sebagaimana dimaksud pada ayat (1), dalam rangka pelaksanaan Otonomi Khusus, Provinsi Papua diberi kewenangan khusus berdasarkan Undang-Undang ini. (3) Pelaksanaan kewenangan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dan ayat (2), diatur lebih lanjut dengan Perdasus atau Perdasi. (4) Kewenangan Daerah Kabupaten dan Daerah Kota mencakup kewenangan sebagaimana telahdiatur dalam peraturan perundang-undangan. (5) Selain kewenangan sebagaimana yang dimaksud pada ayat (4), Daerah Kebupaten dan Daerah Kota memiliki kewenangan berdasarkan Undang- undang ini yang diatur lebih lanjut dengan Perdasus dan Perdasi. (6) Perjanjian internasional yang dibuat oleh Pemerintah yang hanya terkait dengan kepentingan Provinsi Papua dilaksanakan setelah mendapat pertimbangan Gubernur dan sesuai dengan peraturan perundang-undangan. (7) Provinsi Papua dapat mengadakan kerja sama yang saling menguntungkan dengan lembaga atau badan di luar negeri yang diatur dengan keputusan bersama sesuai dengan peraturan perundangan-undangan. (8) Gubernur berkoordinasi dengan Pemerintah dalam hal kebijakan tata ruang pertahanan di Provinsi Papua. (9) Tata cara pemberian pertimmbangan oleh Gubernur sebagaimana dimaksud pada ayat (6) daiatur dengan Perdasus. Selanjutnya pada bagian keempat dari Pasal 19 sampai dengan Pasal 25 Undang-undang ini pun memuat adanya Majelis Rakyat Papua (MRP) yaitu : 144
Pasal 19 (1) MRP beranggotakan orang-orang asli Papua yang terdiri atas wakil-wakil adat, wakil-wakil agama, dan wakil-wakil perempuan yang jumlahnya masing-masing sepertiga dari total anggota MRP. (2) Masa keanggotaan MRP adalah 5 (lima) tahun. (3) Keanggotaan dan jumlah anggota MRP sebagaimana dimaksud pada aat (1) ditetapkan dengan Perdasus. (4) Kedudukan keuangan MRP ditetapkan dengan Peraturan Pemerintah. Pasal 20 (1) MRP mempunyai tugas dan wewenang a. memberikan pertimbangan dan persetujuan terhadap bakal calon Gubernur dan Wakil Gubernur yang diusulkan oleh DPRP b. memberikan pertimbangan dan persetujuan terhadap calon anggota Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia utusan daerah Provinsi Papua yang diusulkan DPRP c. memberikan pertimbangan dan persetujuan terhadap Rancangan Perdasus yang diajukan oleh DPRP bersama-sama dengan Gubernur d. memberikan pertimbangan saran, pertimbangan dan persetujuan terhadap rencana perjanjian kerjasama yang dibuat oleh Pemerintah maupun Pemerintah Provinsi dengan pihak ketiga yang berlaku di Provinsi Papua Khusus yang menyangkut perlindungan hak-hak orang asli Papua. e. memperhatikan dan menyalurkan aspirasi, pengaduan masyarakat adat, umat beragama, perempuan dan masyarakat pada umumnya yang menyangkut hak-hak orang asli Papua, memfasilitasi tindak lanjut penyelesaiannya; dan 145
f. memberikan pertimbangan kepada DPRP, Gubernur, Kabupaten/Kota serta Bupati mengenai hal-hal yang terkait dengan perlindungan hak-hak orang asli Papua. (2) Pelaksanaan tugas dan wewenang sebagaimana dimaksud pada ayat (1) diatur dengen Perdasus. Pasal 21 (1) MRP mempunyai hak : a. meminta keterangan kepada Pemerintah Provinsi, Kabupaten/Kota mengenai hal-hal yang terkait dengan perlindungan hak-hak orang asli Papua. b. meminta peninjauan kembali Perdasi atau Keputusan Gubernur yang dinilai bertentangan dengan perlindungan dan hak-hak orang asli Papua; c. mengajukan rencana Anggaran Belanja MRP kepada DPRP sebagai satu kesatuan dengan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah Provinsi Papua; dan d. menetapkan Peraturan Tata Tertib MRP (2) Pelaksanaan hak sebagaimana dimaksud pada ayat (1) diatur dengan Perdasus dengan berpedoman pada Peraturan Pemerintah. Pasal 22 (1) Setiap anggota MRP mempunyai hak : a. mengajukan pertanyaan; b. menyampaikan usul dan pendapat; c. imunitas; d. protokoler; dan e. keuangan/administrasi DPRP 146
(2) Pelaksanaan hak sebagaimana dimaksu pada ayat (1) diatur dalam Peraturan Tata Tertib MRP, dengan berpedoman pada Peraturan Pemerintah. Pasal 24 (1) Pemilihan anggota MRP dilakukan oleh angota masyarakat adat, masyarakat agama, dan masyarakat perempuan. (2) Tata cara pemilihan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) ditetapkan dengan Perdasi berdasarkan Peraturan Pemerintah. Pasal 25 (1) Hasil pemilihan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 24 diajukan oleh Gubernur kepada Menteri Dalam Negeri untuk memperoleh pengesahan. (2) Pelantikan anggota MRP dilaksanakan oleh Menteri Dalam Negheri. (3) Tata cara pelaksanaan ketentuan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dan ayat (2) diatur dengan Peraturan Pemerintah. Selain dari pada itu, dalam Bab XI memuat Perlindungan Hak-hak masyarakat adat yang tercantum dalam Pasal 43 sampai dengan Pasal 44 dan mengakui adanya Kekuasaan Peradilan Adat yang dimuat dalam Bab XIV Pasal 50 sampai dengan Pasal 51. Ketentuan-ketentuan tersebut adalah sebagai berikut : Pasal 43 (1) Pemerintah Provinsi Papua wajib mengakui, menghormati, melindungi, memberdayakan dan mengembangkan hak-hak masyarakat adat dengan berpdoman pada ketentuan peraturan hukum yang berlaku. (2) Hak-hak masyarakat adat tersebut pada ayat (1) meliputi hak ulayat masyarakat hukum adat dan hak perseorangan para warga masyarakat hukum adat yang bersangkutan. (3) Pelaksanaan hak ulayat, sepanjang menurut kenyataan masih ada, dilakukan oleh penguasa adat masyarakat hukum adat yang bersangkutan menurut 147
ketentuan hukum adat setempat, dengan menghormati penguasaan tanah bekas hak ulayat yang diperoleh pihak lain secara sah menurut tatacara dan berdasarkan peraturan perundang-undangan. (4) Penyediaan tanah ulayat dan tanah perorangan warga masyarakat hukum adat untuk keperluan apapun, dilakukan melalui musyawarah dengan masyarakat hukum adat dan warga yang bersangkutan untuk memperoleh kesepakatan mengenai penyerahan tanah yang diperlukan maupun imbalannya. (5) Pemerintah Provinsi, Kabupaten/Kota memberikan mediasi aktif dalam usaha penyelesaian sengketa tanah ulayat dan bekas hak perseorangan secara adil dan bijaksana, sehingga dapat dicapai kesepakatan yang memuaskan para pihak yang bersangkutan. Pasal 44 Pemerintah Provinsi berkewajiban melindungi hak kekayaan intelektual orang asli Papua sesuai dengan peraturan perundang-undangan. Pasal 50 (2). Di samping kekuasaan kehakiman sebagaimana dimaksud pada ayat (1), diakui adanya peradilan adat di dalam masyarakat hukum adat tertentu. Pasal 51 (1) Peradilan adat adalah peradilan perdamaian di lingkungan masyarakat hukum adat, yang mempunyai kewenangan memeriksa dan mengadili sengketa perdata adat dan perkara pidana di antara para warga masyarakat hukum adat yang bersangkutan. (2) Peradilan adat disusun menurut ketentuan hukum adat masyarakat hukum adat yang bersangkutan (3) Pengadilan adat memeriksa dan mengadili sengketa perdata dan perkara pidana sebagaimana dimaksud pada ayat (1) berdasarkan hukum adat masyarakat hukum yang bersangkutan 148
3. (4) Dalam hal satu pihak yang bersengketa atau yang berperkara keberatan atas putusan yang telah diambil oleh pengadilan adat yang memeriksanya sebagaimana dimaksud pada ayat (3), pihak yang berkeberatan tersebut berhak meminta kepada pengadilan tingkat pertama di lingkungan badan peradilan yang berwenang untuk memeriksa dan mengadili ulang sengketa atau perkara yang bersangkutan (5) Pengadilan adat tidak berwenang menjatuhkan hukuman pidana penjara atau kurungan (6) Putusan pengadilan adat mengenai delik pidana yang perkaranya tidak dimintakan pemeriksaan ulang sebagaimana yang dimaksud pada ayat (4), menjadi putusan akhir dan berkekuatan hukum tetap (7) Untuk membebaskan pelaku pidana dari tuntutan pidana menurut ketentuan hukum pidana yang berlaku, diperlukan pernyataan persetujuan untuk dilaksanakan dari Ketua Pengadilan Negeri yang mewilayahinya yang diperoleh melalui Kepala Kejaksaan Negeri yang bersangkutan dengan tempat terjadinya peristiwa pidana sebagaimana dimaksud pada ayat (3) (8) Dalam hal permintaan pernyataan persetujuan untuk dilaksanakan bagi putusan pengadilan adat sebagaimana dimaksud pada ayat (7) ditolak oleh Pengadilan Negeri, maka putusan pengadilan adat sebagaimana dimaksud pada ayat (6) menjadi bahan pertimbangan hukum Pengadilan Negeri dalam memutuskan perkara yang bersangkutan. Undang-Undang Republik Indonesia Nomor : 11 Tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh. Yang menjadi dasar pertimbangan dikeluarkannya Undang-Undang No. 11 Tahun 2001 tentang Pemerintahan Aceh diantaranya adalah : 1) bahwa perjalanan ketatanegaraan Republik Indonesia, Aceh merupakan satua pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau istimewa terkait dengan salah satu karakter khas sejarah perjuangan masyarakat Aceh yang memiliki ketahanan dan daya juang tinggi; 149
2) daya juang tersebut bersumber dari pandangan hidup yang berlandaskan syari'at Islam yang melahirkan budaya Islam yang kuat, yang menjadi modal dalam merebut dan mempertahankan kemerdekaan; dan 3) bencana gempa bumi dan tsunami yang terjadi di Aceh telah menumbuhkan solidaritas seluruh potensi bangsa Indonesia untuk membangun kembali masyarakat dan wilayah Aceh serta menyelesaikan konflik cara damai, menyeluruh, berkelanjutan dan martabat.93 Berdasar pada hal-hal tersebut di atas, maka dalam Undang-undang No. 11 Tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh memuat hal-hal khusus yaitu : 1. Pasal 2 mengatur tentang pembagian daerah Aceh, khususnya yaitu ayat (3) " kecamatan dibagi atas mukim", dan ayat (4) " Mukim dibagi atas kelurahan dan gampong". 2. Pasal 2 memuat keketentuan : (1) Pemerintah dapat menetapkan kawasan khusus di Aceh dan/atau kabupaten/kota untuk menyelenggarakan fungsi pemerintahan tertentu yang bersifat khusus (2) Dalam membentuk kawasan khusus sebagaimana dimaksud pada ayat (1) Pemerintah wajib mengikutsertakan Pemerintah Aceh dan/ atau pemerintahan kabupaten/kota (3) Pemerintah Aceh bersama pemerintah kabupaten/kota dapat mengusulkan kawasan khusus sebagaimana dimaksud pada ayat (1) setelah mendapat persetujuan DPRA/DPRK (4) Kawasan khusus untuk perdagangan bebas dan/atau pelabuhan bebas diatur dengan undang-undang (5) Kawasan khusus selain sebagaimana dimaksud pada ayat (4) dan pembagian kewenangan antara Pemerintah, Pemerintah Aceh/ 93 Konsideran menimbang UU No. 11 Tahun 2006 tentang Undang-Undang Pemerintahan Aceh, Huruf b, c dan e 150
3. kabupaten/kota dan badan pengelola kawasan khusus diatur dengan Peraturan Pemerintah (6) Tata cara penetapan kawasan khusus sebagaimana pada ayat (1) dan ayat (2) dilakukan sesuai dengan peraturan perundang-undangan. Selain dari pada itu, dalam undang-undang inipun dalam bab III memuat ketentuan adanya kawasan Perkotaan, yang diatur dalam Pasal 6 : (1) Kawasan perkotaan dapat berbentuk : f. Kota sebagai daerah otonom; g. Bagian kabupaten yang memiliki cirri perkotaan; dan h. Bagian dari dua atau lebih kabupaten/kota yang berbatasan langsung dan memiliki ciri perkotaan. (2) Kawasan perkotaan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf a dikelola oleh pemerintah kota. (3) Kawasan perkotaan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf b dikelola oleh pemerintah kabupaten. (4) Kawasan perkotaan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf c dapat dikelola bersama oleh pemerintah kabupaten/kota terkait. (5) Pemerintah kabupaten/kota dapat membentuk badan pengelolaan pembangunan di kawasan gampong yang direncanakan dan dibangun menjadi kawasan perkotaan. (6) Pemerintah kabupaten/kota mengikutsertakan masyarakat dalam perencanaan, pengelolaan, pelaksanaan dan pengawasan pembangunan kawasan perkotaan. (7) Ketentuan lebih lanjut mengenai kawasan perkotaan sebagaimana dimaksud pada ayat (1), ayat (2), ayat (3), ayat (4), ayat (5), dan ayat (6) diatur dengan qanun. 151
4. Selanjutnya mengenai kewenangan pemerintahan Aceh dan Kabupaten/ Kota diatur dalam Bab IV Pasal 7 ayat (1) "Pemerintah Aceh dan kabupaten/kota berwenang mengatur dan mengurus urusan pemerintah dalam semua sektor publik kecuali urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan Pemerintah", sedangkan yang dimaksud dengan kewenangan pemerintah adalah meliputi urusan urusan pemerintahan yang bersifat nasional, politik luar negeri, pertahanan, keamanan, yustisi, moneter dan fiskal nasional, dan urusan tertentu dalam bidang agama94. Untuk urusan tertentu dalam bidang agama dalam undang-undang ini tidak ada penjelasannya . Hal-hal lain yang berkaitan langsung dengan pemerintahan Aceh yang di buat oleh Pemerintah, seperti95 :
Rencana persetujuan internasional;
Rencana pembentukan undang-undang oleh Dewan Perwakilan Rakyat dilakukan dengan konsultasi dan pertimbangan DPRA; serta
Kebijakan administrative dilakukan dengan konsultasi dan pertimbangan Gubernur. Sedangkan yang menjadi kewenangan pemerintahan Aceh, pemerintah Aceh dapat :
Mengadakan kerjasama dengan lembaga atau badan di luar negeri kecuali yang menjadi kewenangan Pemerintah;
Berpartisipasi secara langsung dalam kegiatan seni, budaya, dan olah raga internasional;96 Naskah kerjasama sebagaimana dimaksud diatas, mencantumkan frase Pemerintah Aceh sebagai bagian dari Negara Kesatuan Republik Indonesia,97 94 . Pasal 7 ayat (2) UU No 11 Tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh 95 . Pasal 8 ayat (1), ayat (2), dan ayat (3). Ibid 96 . Pasal 9 ayat (1), dan ayat (2)., Ibid 97 Pasal 9 ayat (3) 152
sedangkan ketentuan lebih lanjut mengenai kerjasama sebagaimana dimaksud diatas diatur dalam Peraturan Presiden. Selain dari pada itu Pasal 10 menentukan bahwa pemerintah Aceh dan pemerintah kabupaten/kita dapat membentuk lembaga, badan dan/ atau komisi dengan persetujuan DPRA/DPRK kecuali yang menjadi kewenangan Pemerintah dan mengenai pembentukan sebagaimana dimaksud diatas diatur dengan qanun. Mengenai urusan pemerintahan, dalam pasal 16 ayat (1) menentukan adanya urusan wajib yang menjadi kewenangan pemerintahan Aceh yang merupakan urusan dalam skala Aceh, selain dari pada itu ayat (2) nya mengatur urusan wajib lainnya yang merupakan pelaksanaan keistimewaan Aceh antara lain : 1. Penyelenggaraan kehidupan beragama dalam bentuk pelaksnaan syari'at Islam bagi pemeluknya di Aceh dengan tetap menjaga kerukunan hidup antarumat beragama; 2. Penyelenggaraan kehidupan adat yang bersendikan agama Islam; 3. Penyelenggaraan pendidikan yang berkualitas serta menambah materi muatan local sesuai dengan syari'at Islam; 4. Peran utama dalam penetapan kebijakan Aceh; dan 5. Penyelenggaraan dan pengelolaan ibadah haji sesuai dengan peraturan perundang-undangan. Dalam hal urusan yang bersifat pilihan meliputi urusan pemerintahan yang secara nyata berpotensi untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat sesuai dengan kondisi, kekhasan, dan potensi unggulan Aceh.98 Selain kewenangan sebagaimana dimaksud di atas, diatur pula adanya kewenangan yang diberikan kepada kabupaten/kota untuk menyelenggarakan 98 . Pasal 16 ayat (3) 153
pendidikan ibtidaiyah dan madrasah tsanawiyah dengan tetap mengikuti standar nasional pendidikan sesuai dengan peraturan perundangan- undangan.99 4. Undang-Undang RI No. 29 Tahun 2007 tentang Pemerintahan Provinsi Daerah Khusus Ibukota Jakarta Sebagai Negara Kesatuan Republik Indonesia. Dasar pertimbangan dikeluarkannya Undang-undang ini adalah mengingat Daerah Khusus Ibu Kota Jakarta sebagai daerah otonom yang berkedudukan sebagai Ibu Kota Negara Kesatuan Republik Indonesia perlu diberikan kekhususan tugas, hak, kewajihan, dan tanggungjawab dalam penyelenggaraan negara. Dalam kedudukannya sebagai Ibukota Negara, substansi kekhususan Jakarta terlihat menonjol pada bentuk pemerintahan berotonomi tunggal autonomy) di tingkat Provinsi100 dan implikasinya pada kekhususan dalam susunan pemerintahan (adanya daerah administratif)101, dan tidak adanya DPRD102, serta pengisian jabatan Walikota/Bupati tidak melalui sistem pemilihan pengangkatan dan dalam melaksanakan tugasnya bertanggungjawab kepada Gubernur,103. Sedemikian menonjolnya bentuk - susunan pemerintahan masyarakat lalu lebih mengidentikan kekhususan Jakarta dengan penerapan model otonomi tunggal tersebut. Sementara elemen substansial lain, yakni kewenangan khusus dan keuangan (dana khusus), justru nyaris tidak diatur yang secara substantif terdapat kecenderungan menempatkan Jakarta sebagai daerah simetris/ biasa. 99 . Pasal 18 100 . UU No. 29 Tahun 2007 tentang Pemerintah Provinsi Daerah Khusus Ibukota Jakarta Sebagai Ibukota Negara Kesatuan Republik Indonesia, Bagian Ketiga Pasal 4: "Provinsi DKI Jakarta adalah daerah khusus yang berfungsi sebagai Ibukota Negara Kesatuan Republik Indonesia dan sekalgus sebagai daerah otonom pada tingkat provinsi". 101 . Pasal 7, Ibid 102 . Penjelasan Pasal 12 ayat (4), Ibid 103 . Pasal 19 ayat (2) dan ayat (4) , Ibid (single tetapi ini, 154
BAB IV LANDASAN FILOSOFIS, SOSIOLOGIS DAN YURIDIS Berdasarkan pada hal tersebut, maka disusunlah Naskah Akademik tentang Hubungan Kewenangan Antara Pemerintah Pusat dan Daerah yang berlandaskan : 1. Landasan Filosofis. Secara filosofis, ada dua tujuan utama yang ingin dicapai dari penerapan kebijakan desentralisasi yaitu tujuan demokrasi dan tujuan kesejahteraan. Tujuan demokrasi akan memposisikan pemerintah daerah sebagai instrumen pendidikan politik di tingkat lokal yang secara agregat akan menyumbang terhadap pendidikan politik secara nasional sebagai elemen dasar dalam menciptakan kesatuan dan persatuan bangsa dan negara serta mempercepat terwujudnya masyarakat madani atau civil society. Tujuan kesejahteraan mengisyaratkan pemerintahan daerah untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat lokal melalui penyediaan pelayanan publik secara efektif, efisien dan ekonomis. Dari tataran filosofis di atas nampak bahwa pemerintahan daerah dituntut untuk mampu mensejahterakan masyarakat lokal secara demokratis. Proses demokrasi di tingkat lokal akan nampak dari diselenggarakannya pemilihan anggota- anggota DPRD melalui pemilu, pemilihan kepala daerah secara langsung, proses penyusunan peraturan daerah mengenai APBD, perencanaan pembangunan daerah dan kegiatan daerah lainnya yang melibatkan partisipasi masyarakat. Oleh karenanya, pemerintahan daerah harus mampu mengartikulasikan serta mengagregasikan kepentingan masyarakat, mengakomodasikan pluralitas sosial ke dalam perencanaan dan kegiatan pemerintahan daerah melalui penyediaan ruang untuk partisipasi publik, transparansi dan akuntabilitas. 155
2. Landasan Yuridis. Makna dan arti penting pemberian otonomi sebagaimana tercantum dalam Pasal 18 Undang-Undang Dasar 1945 dapat diartikan adalah 104 sebagai hak, wewenang, dan kewajiban yang diberikan kepada daerah otonom untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat menurut aspirasi masyarakat untuk meningkatkan daya guna dan hasil guna penyelenggaraan pemerintahan dalam rangka pelayanan terhadap masyarakat dan pelaksanaan pembangunan sesuai dengan peraturan perundang-undangan. Sedangkan yang dimaksud dengan daerah otonom adalah kesatuan masyarakat hukum yang mempunyai batas-batas wilayah yang berwenang mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat. Pelaksanaan otonomi daerah selain berlandaskan pada acuan hukum, juga sebagai implementasi tuntutan globalisasi yang harus diberdayakan dengan cara memberikan daerah kewenangan yang lebih luas, lebih nyata dan bertanggung jawab, terutama dalam mengatur, memanfaatkan dan menggali sumber-sumber potensi yang ada di daerahnya masing-masing. Sedangkan Pelaksanaan Otonomi daerah berdasarkan pada perangkat peraturan perundang-undang yang telah ada seperti : 1. Undang-Undang No. 5 Tahun 1974 tentang Pokok-pokok Pemerintahan Daerah.Undang-Undang No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah 2. Undang-Undang No. 25 Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Daerah 3. Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah 4. Undang-Undang No. 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah 5. Perpu No. 3 Tahun 2005 tentang Perubahan atas Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah 6. Undang-Undang No. 12 Tahun 2008 tentang Perubahan Kedua atas Undang- Undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dirasakan masih terdapat kendala dalam penerapannya, oleh karenanya diperlukan adanya suatu undang-undang tersendiri yang mengatur hubungan kewenangan antara pemerinta pusat daerah, dan dengan adanya undang-undang tersebut 104 .Wikipedia, Ensiklopedia Bebas 156
diharapkan permasalahan yang diminimalisir. timbul dalam pelaksanaan otonomi dapat 3. Landasan Sosiologis. Dampak krisis moneter yang melanda dunia dan seiring dengan semangat reformasi yang menuntut perubahan disegala bidang termasuk reformasi di bidang khususnya di Indonesia, pemerintah bersama dengan parlemen telah mengeluarkan undang-undang yang merupakan dasar bagi proses desentralisasi dan otonomi daerah yang luas dan bertanggungjawab. Sedangkan tujuan utama desentralisasi dan otonomi daerah adalah untuk mendekatkan pemerintah kepada masyarakat yang dilayaninya sehingga pelayanan kepada masyarakat menjadi lebih baik dan kontrol masyarakat kepada pemerintah menjadi lebih kuat dan nyata 105. Pemberian asas dimaksud untuk mempercepat terwujudnya kesejahteraan masyarakat melalui peningkatan pelayanan, pemberdayaan dan peran serta masyarakat dan diharapkan denngan pemberian asas tersebut daerah mampu meningkatkan daya saing dengan memperhatikan prinsip demokrasi, pemerataan, keadilan, keistimewaan dan kekhususan serta potensi dan keanekaragaman darah dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia106 . Perubahan paradigma sistem pemerintahan yang menitikberatkan pada pelaksanaan otonomi daerah dimana daerah otonom diberi kewenangan untuk mengatur dan mengurus kepentingan daerah menurut prakarsa daerah itu sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat. Kewenangan daerah tersebut mencakup seluruh bidang pemerintahan, kecuali kewenangan politik luar negeri, pertahanan keamanan, peradilan, moneter dan fiskal, agama, serta kewenangan bidang lain. 105 Dedy Supriady Bratakusumah, Tenaga Ahli Pengembangan OTDA Bapenas, " Penyelenggaraan Kewenangan Dalam Konteks Otonomi Daerah" 106 . Penjelasan Umum Pasal 4 ayat (1) UUD 1945. 157
Pemberian kewenangan yang luas kepada Pemerintah daerah tersebut tentunya akan membawa konsekuensi tertentu bagi daerah untuk menjalankan tugas dan tanggung jawabnya. Di antara konsekuensi ini adalah daerah harus mampu membiayai semua kegiatan pemerintah dan pembangunan yang menjadi kewenangannya 158
A. B. BAB V JANGKAUAN, ARAH PENGATURAN, DAN RUANG LINGKUP MATERI MUATAN Sasaran Yang Akan diwujudkan, Arah dan Jangkauan Pengaturan. Sasaran dari naskah akademik ini adalah memberikan arah pengaturan bagi penyusunan RUU Tentang Hubungan Kewenangan Pemerintah Pusat dan Daerah. Hal ini penting sebab penyusunan RUU Tentang Hubungan Kewenangan Pemerintah Pusat dan Daerah berkaitan erat dengan ketentuan yang terkandung di dalam Undangn-Undang No. 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah, sehingga ketentuan-ketentuan yang dihasilkan dapat diimplementasikan dalam pelaksanaan pemerintahan di Indonesia. Jangkauan pengaturan mengenai Hubungan Kewenangan Pemerintah Pusat dan Daerah adalah undang-undang. Hal ini disebabkan pengaturan Hubungan Kewenangan Pemerintah Pusat dan Daerah berkaitan erat dengan pelaksanaan otonomi daerah. Oleh karena itu pengaturan mengenai hubungan kewenangan pemerintah pusat dan daerah harus dilakukan dengan undang-undang. Selama ini telah ada beberapa perangkat peraturan perundang-undangan yang berkaitan dengan hubungan kewenangan antara pemerintah pusat dan daerah, akan tetapi substansinya masih tersebar, dengan diundangkannya undang-undang ini diharapkan pelaksanaan otonomi daerah akan menjadi lebih implementatif. Untuk untuk itu, sudah selayaknya undang-undang ini disahkan sebagai pelaksanaan dari Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. Ruang Lingkup Materi Muatan. I. Ketentuan umum : memuat pengertian istilah, dan frase. 1. Pemerintah nasional, pemerintah daerah provinsi, dan pemerintah daerah kabupaten/kota adalah satu system penyelenggaraan pemerintahan Negara. 159
2. Pemerintahan Kecamatan adalah bagian dari wilayah kabupaten/ kota 3. Desa adalah kesatuan masyarakat hukum yang memiliki batas-batas wilayah yang berwenang untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat, berdasarkan asal-usul dan adat istiadat setempat yang diakui dan dihormati dalam system Pemerintahan Nagara Kesatuan Republik Indonesia. 4. Desentralisasi adalah penyerahan wewenang pemerintahan oleh Pemerintah kepada daerah otonom untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dalam system Negara Kesatuan Republik Indonesia. 5. Dekonsentrasi adalah pelimpHn wewenang pemerintahan oleh Pemerintah kepada Gubernur sebagai wakil pemerintah dan/atau kepada instansi vertical di wilayah tertentu. 6. Tugas pembantuan adalah penugasan dari Pemerintah kepada daerah dan/atau desa dari pemerintah provinsi kepada kabupaten/kota dan/atau desa serta dari pemerintah kabupaten/kota kepada desa untuk melaksanakan tugas tertentu. 7. Otonomi formil adalah penyerahan urusan dari pemerintah pusat kepada daerah otonom dalam penyelenggaraan pemerintahan tidak ada perbedaan sifat antara urusan yang diselenggarakan oleh pemerintah pusat dan urusan yang diatur oleh daerah-daerah otonom 8. Otonomi materil adalah adalah penyerahan wewenang dan tannggungjawab antara pemerintah pusat dan Pemerintah Daerah ada pembagian tugas yang secara jelas diatur dalam undang undang pembentukan daerah. 9. Otonomi Riil adalah Penyerahan urusan atau tugas dan kewenangan kepada daerah didasarkan pada faktor yang nyata, sesuai dengan kebutuhan atau kemampuan yang nyata dari daerah maupun Pemerintah pusat serta pertumbuhan masyarakat yang terjadi 160
10. Hubungan Wewenang Yakni hubungan mengenai kekuasaan menyelenggarakan urusan pemerintahan antara susunan pemerintahan dalam NKRI 11. Daerah Otonom adalah bagian integral pemerintah Negara, yang dibentuk atau diciptakan oleh pemerintah nasional II. Materi yang akan diatur Pengaturan yang akan dimuat dalam Rancangan Undang-Undang Tentang Hubungan Kewenangan Pemerintah Pusat dan Daerah, memuat: 1. Sistem Pemerintahan Indonesia adalah Negara Kesatuan yang berbentuk Republik dengan sistem pemerintahan berupa sistem presidensial. Pelaksanaan sistem pemerintahan dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan yang bertujuan melindungi Negara Kesatuan Republik Indonesia sebagaimanan diamanatkan dalam UUD 1945, dengan mengatur hubungan pemerintah pusat dengan pemerintah daerah, dan pemerintah provinsi dengan pemerintah kabupaten/kota, serta mengakui dan menghormati keberadaan masyarakat adat serta hak-hak tradisionalnya (pemerintahan komunitas) sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip-prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia. 2. Hubungan Kewenangan Pusat dan Daerah. Hubungan kewenangan pusat dan daerah dalam penyelengaraan pemerintah di laksanakan dengan Pemberian otonomi kepada daerah dan hubungan kewenangan antara pemerintah pusat dan daerah bertujuan menghindari daerah otonom menjadi Negara dalam Negara. 161
Prinsip Hubungan Kewenangan
Sistem pemerintahan Indonesia menganut asas Negara kesatuan yang didesentralisasikan (otonomi) dengan demikian maka ada tugas-tugas tertentu yang diurus oleh pemerintah daerah sendiri.
Pemerintahan nasional, pemerintahan daerah provinsi, dan pemerintahan daerah kabupaten/kota adalah satu sistem penyelenggaraan pemerintahan Negara.
Hubungan antara pemerintahan nasional dengan pemerintahan daerah provinsi dan pemerintahan daerah kabupaten/kota bersifat hirarkis dan subordinasi.
Semua regulasi nasional berlaku di wilayah provinsi dan kabupaten/kota. Regulasi yang dibentuk oleh daerah otonom merupakan derivasi dan elaborasi regulasi nasional sesuai dengan konteks lokalitas
Pembentukan dan pelaksanaan regulasi nasional bersifat partisipatif.
Daerah otonom memiliki ruang untuk berperan signifikan melalui ketersediaan akses dalam pembentukan regulasi dan ketersediaan diskresi dalam pelaksanaan regulasi.
Isi otonomi daerah otonom provinsi dan daerah otonom kabupaten/kota ditentukan langsung oleh Pemerintah Pusat.
Cara penentuan isi otonomi daerah menurut nilai otonomi riil.
Pembangunan kapasitas daerah otonom oleh Pemerintah Pusat dilakukan dengan memperhatikan realitas geografis dan demografis daerah otonom, terutama untuk daerah kabupaten/kota: 162
Dari aspek geografis, daerah kabupaten/kota dikelompokkan ke dalam kabupaten/kota daratan dan kabupaten/kota kepulauan.
Dari aspek demografis, kabupaten/kota dikelompokkan ke dalam kabupaten/kota utama, kabupaten/kota madya, dan kabupaten/kota pratama Wilayah kecamatan adalah bagian dari wilayah kabupaten/kota. Dalam kedudukan tersebut, kecamatan berperan sebagai "administrasi lapangan" dari pemerintah daerah kabupaten/kota dengan organisasi bercorak "unintegrated prefectoral system." Dengan peran kecamatan tersebut, camat menjadi "chief field administrator" dalam penyelenggaraan pemerintahan kabupaten/ kota di wilayah kecamatan. Organisasi kecamatan berbentuk "one roof services."
Desa merupakan institusi masyarakat yang diakui dan dihormati dalam penyelenggaraan pemerintahan negara, khususnya penyelenggaraan pemerintahan kabupaten. Desa tidak lagi dilimpahi kewenangan pemerintahan negara. Pemerintah kabupaten dapat melakukan kerjasama dengan desa, dan dalam hal ini, desa berperan sama seperti badan hukum biasa. Pengaturan desa oleh daerah otonom kabupaten lebih berorientasi pada pemberdayaan masyarakat, dengan aspek-aspek protecting, enabling, dan facilitating. 163
4. 5. Pemberian Wewenang Kepada Daerah Implementasi otonomi daerah dilaksanakan dengan membagi kewenangan yaitu berdasarkan kepada fungsi. Artinya, untuk satu jenis kewenangan fungsi mengatur dan mengurus ditetapkan dan dibagi secara tegas untuk setiap tingkatan pemerintahan. Titik berat fungsi mengatur yang bersifat nasional dilakukan oleh pusat. Sedangkan daerah provinsi dan kabupaten/kota mengatur sesuai tingkat kewenangan yang dimilikinya. Selaras dengan kewenangan yang dimiliki, fungsi mengurus dilakukan oleh masing-masing tingkatan sesuai dengan kewenangan yang dimiliki. Kewenangan mengatur pada masing-masing tingkatan antara lain: 1. Kewenangan mengatur oleh pusat; 2. Kewenangan mengatur oleh provinsi; 3. Kewenangan mengatur oleh kabupaten/kota; 4. Kewenangan mengurus dalam rangka desentralisasi; 5. Kewenangan mengurus dalam rangka dekonsentrasi; 6. Kewenangan mengurus dalam rangka tugas pembantuan; dan 7. kewenangan mengurus dalam rangka sentralisasi. Kelembagaan. Hubungan kewenangan membutuhkan pengaturan kelembagaan untuk pelaksanaannya. Kelembagaan hubungan kewenangan tersebut berkaitan dengan sistem pemerintahan negara dan metode penyelenggaraan yang diamanatkan oleh Undang-Undang Dasar (UUD) 1945. UUD 1945 memuat aturan pada Pasal 1 ayat (1) bahwa : Negara Indonesia ialah Negara Kesatuan yang berbentuk Republik. Selanjutnya Pasal 18 ayat (1) mengatur bahwa Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah provinsi dan daerah provinsi itu dibagi atas kebupatan dan kota, yang tiap-tiap provinsi, kabupaten, dan kota itu 164
mempunyai pemerintahan daerah, yang diatur dengan undang-undang. Kemudian Pasal 18 A ayat (1) dinyatakan bahwa hubungan wewenang antara pemerintah puat dan pemerintah daerah provinsi, kabupaten, kota, atau antara provinsi dan kabupaten dan kota, diatur dengan undang-undang dengan memperhatikan kekhususan dan keragaman daerah. Dengan latar belakang diatas, maka kelembagaan wewenang Pusat- daerah terdiri atas Pemerintah Pusat, Pemerintah Provinsi, dan Pemerintah Kabupaten/Kota. Selain itu terdapat lembaga lain berupa Desa dan lembaga semi-pemerintah. Dalam hal wewenang Pemerintah Pusat melaksanakan semua wewenang pemerintahan menurut undang- undang. Pemerintah Provinsi dan Pemerintah Kabupaten/Kota melaksanakan wewenang pemerintahan yang diberikan oleh Pemerintah Pusat menurut undang-undang. Bersamaan dengan itu, Desa dapat melaksanakan wewenang pemerintahan berdasarkan penugasan(atau kerjasama) oleh Pemerintah Kabupaten dengan suatu peraturan daerah, dan lembaga semi-pemerintah melaksanakan wewenang pemerintahan dalam urusan tertentu berdasarkan peraturan pemerintah. Dalam hal sifatnya, hubungan wewenang antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah berbeda dari hubungan antara sesama pemerintahan daerah. Hubungan wewenang antara pemerintah pusat dengan pemerintah provinsi dan pemerintah kabupaten/kota bersifat bertingkat, sedangkan hubungan wewenang antara pemerintah provinsi dengan pemerintah kabupaten/kota bersifat setara. 6. Hak dan Kewajiban Dalam Pelaksanaan Kewenangan Pelaksanaan Hubungan Kewenangan Pusat dan Daerah dalam menyenelanggarakan otonomi daerah menimbulkan hak dan kewajiban baik di Pusat maupun di Daerah. Hak dan Kewajiban tersebut adalah
Pemerintah Pusat, mempunyai :
165
Hak : membentuk, menggabungkan, dan menghapuskan Daerah koordinasi penyelenggaraan pemerintahan daerah Kewajiban : memberikan sumberdaya yang dibutuhkan daerah berkenaan dengan pemberian urusan kepada daerah, memfasilitasi peningkatan kapasitas dan kinerja daerah.
Pemerintah Daerah : Hak : kewenangan untuk mengelola urusan pemerintahan dengan memperhatikan kepentingan daerah, kewenangan untuk mendorong terkembangnya nilai-nilai lokalitas. Kewajiban menjaga keutuhan NKRI dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah, dan mengembangkan keserasian program pembangunan berbasis kepentingan nasion Kewajiban : Bentuk Hubungan Dalam Pelaksanaan Kewenangan Bentuk hubungan dalam pelaksanaan kewenangan pusat dan daerah, yaitu : Pusat dan Daerah : Koordinasi 166
Pembinaan Pengawasan Pelaporan dan pertanggungjawaban Antar Daerah : Kerjasama Perselisihan Perencanaan Komunikasi dan informasi 8. Kewenangan Berdasarkan Territorial dan Fungsional Hubungan wewenang menjadi landasan pengaturan hubungan pemerintahan bidang lain (fungsional dan territorial) dan kebutuhan masyarakat untuk memperoleh kejelasan dan kepastian wewenang oleh setiap lembaga dan susunan pemerintahan III. Ketentuan peralihan. Pemberlakuan undang-undang ini harus dibarengi dengan masa adaptasi atau transisional waktu dalam penerapan pengaturannya. Hal dimaksudkan untuk tidak menimbulkan gejolak dalam pelaksanaan otonomi daerah, hal ini mengingat dalam pelaksanaan otonomi daerah telah terdapat berbagai perangkat peraturan perundang-undangan yang berkaitan dengan pelaksanaan otonomi daerah di Indonesia. 167
A. B. BAB VI PENUTUP Simpulan 1. Pengaturan hubungan wewenang dengan suatu undang-undang sebagaimana amanat UUD 1945 membuka lembaran baru dalam pengaturan hubungan pusat dan daerah. Pengaturan yang demikian itu menjadi landasan kuat terwujudnya kejelasan dan kepastian pengaturan, baik tentang pemerintahan daerah dan pemerintahan pusat secara sendiri-sendiri maupun tentang hubungan fungsional di antara keduanya. 2. Substansi pengaturan dalam undang-undang tentang hubungan wewenang pusat dan daerah mencakup: a. Ketentuan umum hubungan wewenang pusat dan daerah b. Prinsip hubungan pusat dan daerah c. Kelembagaan hubungan pusat dan daerah d. Cara pemberian wewenang oleh pusat e. Hak dan kewajiban dalam hubungan pusat dan daerah f. Bentuk hubungan dalam pelaksanaan wewenang oleh pusat dan daerah Rekomendasi 1. Amanat konstitusi tentang pengaturan hubungan wewenang pusat dan daerah dengan suatu undang-undang perlu segera diwujudkan. Penunaian amanat konstitusi ini dapat menjadi titik awal pemaduan pengaturan tentang dimensi lainnya dalam hubungan pusat dan daerah, yang selama ini tercakup dalam pelbagai undang-undang sektoral dan ada bagian-bagian pengaturan yang cenderung tidak harmonis. 2. Undang-undang tentang hubungan wewenang seharusnya menjadi landasan bagi pengaturan yang termaktub dalam pelbagai undang-undang sektoral menyangkut dimensi-dimensi hubungan pusat daerah, antara lain undang- 168
undang tentang pemerintahan daerah, undang-undang tentang perimbangan keuangan pusat dan daerah, undang-undang berkenaan dengan sumberdaya alam, undang-undang pelayanan publik, dan undang-undang tentang kementerian Negara. Untuk itu, pelbagai undang-undang sektoral tersebut perlu disesuaikan dengan substansi undang-undang tentang hubungan wewenang pusat dan daerah (apabila nanti telah ditetapkan). 169
170