d e z i r o h t u A e r u s o c s D c l i i l b u P d e z i r o h t u A e r u s o c s D c l i i l b u P d e z i r o h t u A e r u s o c s D c l i i l b u P d e z i r o h t u A e r u s o c s D c l i i l b u P Ringkasan Eksekutif Pengenalan Tajuk utama berita sejak beberapa tahun yang lepas dipenuhi dengan skandal global yang melibatkan rasuah pada skala yang belum pernah dilihat sebelum ini. Berita ini melibatkan setiap benua, dari Asia hingga ke Afrika, Eropah dan Amerika. Skala, magnitud dan kecanggihan operasi rasuah telah meningkat ke tahap yang ramai menganggap tidak mungkin dicapai sebelum ini. Kerajaan di seluruh dunia sentiasa mencari pendekatan dan peralatan baharu yang boleh membantu mengenal pasti kelemahan dan titik permulaan aktiviti rasuah. Pembendungan wabak COVID-19 serta kesannya terhadap insan dan ekonomi telah menjadi fokus kepada tindakan kerajaan baru- baru ini. Namun apa yang hampir pasti ialah jumlah perbelanjaan yang besar dalam tempoh yang singkat serta memintas prosedur operasi standard akan mengakibatkan skandal rasuah yang baharu dalam tahun-tahun selepas COVID. Kini sudah ada laporan akhbar dari beberapa buah negara tentang harga makanan yang tinggi atau kontrak perubatan yang memilih syarikat-syarikat tertentu. Mengambil iktibar dari masa lalu dan memandang kepada masa depan, sekarang ialah masa yang sesuai untuk Bank Dunia melihat kepada situasi semasa dalam mencegah rasuah dan bagaimana negara-negara berusaha untuk menangani masalah yang menghalang pembangunan. Ciri rasuah yang berbilang rupa serta kompleks menunjukkan bahawa walaupun langkah penyelesaian teknikal dan pematuhan menjadi pemboleh, namun langkah-langkah ini jarang mencukupi untuk mencegah rasuah. Dalam kebanyakan masyarakat, tingkah laku rasuah sudah sebati dalam asal usul sejarah, norma sosial dan budaya politik. Hubungan yang kukuh antara kuasa, politik dan wang bukanlah sesuatu yang luar biasa untuk ditemui. Parti politik dan kempen politik sering dibiayai berikutan hubungan rapat dengan perniagaan yang mungkin tercemar. Para ahli politik yang elit berusaha untuk mengekalkan kuasa dan wang mereka. Skop untuk mereka yang berusaha membawa perubahan akan menghadapi kekangan disebabkan pengaruh politik mereka yang terhad dan sebarang kesan yang ketara terhadap rasuah biasanya mengambil masa yang panjang. Walaupun rasuah mungkin menjadi kebiasaan, kajian kes dalam laporan ini menunjukkan bahawa kemajuan boleh dicapai walaupun dalam konteks yang mencabar. Laporan ini direka untuk memberi tumpuan kepada negara-negara membangun di mana keupayaan institusi mungkin tidak begitu kukuh berbanding negara-negara maju. Langkah-langkah antirasuah yang berkesan selalunya bersifat oportunis. Ia menyasarkan kawasan lemah yang tertentu di mana dan apabila ruang politik membolehkan tindakan diambil. Walaupun tindakan ini mungkin pada awalnya memberi kesan yang terhad, namun ia boleh menyediakan asas yang penting bagi tindakan pada masa akan datang. Walau bagaimanapun, kesan ini perlu dinilai dengan teliti oleh para pegawai dan masyarakat madani. Ini disebabkan oleh banyak strategi antirasuah berprofil tinggi terbukti tidak berkesan dan hanya memberi gambaran luaran tentang tindakan kerajaan. Tujuan laporan ini adalah untuk melengkapkan para pegawai sektor awam serta masyarakat dengan satu set pendekatan modular, titik kemasukan dan peralatan yang boleh digunakan dan diubahsuai mengikut konteks negara masing-masing. Laporan ini mendapat maklumat daripada pengalaman di peringkat antarabangsa tentang apa yang berkesan dan tidak berkesan dalam menangani rasuah serta kaedah untuk meningkatkan keberkesanan kerajaan. Walaupun pendekatan
ini berbentuk modular, ia bukanlah sebuah menu. Walaupun bab dan kes dalam laporan ini tidak menganalisis ekonomi politik bagi pembaharuan untuk setiap negara atau sektor secara mendalam, ia mengakui kaitan konteks politik dan tawar menawar elit yang berlaku bagi mengekang pilihan. Laporan ini sebaliknya membawa pendekatan dan tindak balas dasar yang berjaya dalam pelbagai konteks negara bagi menjadi contoh kepada para pemimpin dan masyarakat madani yang mahukan pembaharuan. Kaedah ini menonjolkan kepentingan institusi untuk melaksanakan dasar kerajaan, melibatkan masyarakat madani dan memastikan ketelusan yang lebih tinggi dalam operasi kerajaan. Mesej utama laporan ini adalah seperti berikut: Kemajuan bukan bersifat linear dan pembaharuan mungkin terjejas akibat kegagalan politik dan/atau kelemahan institusi. Sungguhpun begitu, usaha yang kecil berupaya menjadi asas kepada perkembangan akan datang. "Apa" dan "bagaimana"adalah sama pentingnya dalam pembaharuan. Pembaharuan memerlukan pemahaman tentang bagaimana cabaran utama dapat diatasi dalam konteks tertentu. Tiada faktor kejayaan tunggal: pembaharuan yang berkesan biasanya memerlukan gabungan beberapa campur tangan yang berlapis atau berurutan (dinyatakan dalam bab Kesimpulan). Sebagai contoh, teknologi boleh menjadi pemboleh bagi ketelusan tetapi bukannya satu penyelesaian yang sepenuhnya. Pembaharuan kerajaan yang terbuka boleh membawa kepada hubungan yang lebih kukuh antara kerajaan dan rakyat, meningkatkan tahap kepercayaan dan modal sosial. Campur tangan mengikut sektor dan fungsi mungkin berkesan dan membantu usaha kerajaan secara keseluruhan untuk meningkatkan ketelusan, integriti dan tadbir urus yang baik. Institusi dan alat antirasuah perlu dilihat melangkaui de jeur dan hendaklah mengikut kesan de facto. Langkah pembetulan perlu dilaksanakan agar strategi dan institusi antirasuah nasional bukan sekadar untuk menunjuk tetapi disusun mengikut keperluan dan konteks negara. Kolaborasi dan perkongsian maklumat merentasi sempadan agensi tradisional dan merentasi sempadan antarabangsa menjadi semakin penting untuk menangani rasuah. Realiti sejarah, sosial, ekonomi dan politik sesebuah negara perlu diambil kira dalam usaha pembaharuan antirasuah. Memandangkan skop tingkah laku yang dianggap sebagai rasuah adalah luas serta dengan pendekatan yang pelbagai, tiada laporan tunggal yang dijangka boleh menyentuh semua sumber rasuah dan pendekatan yang diperlukan untuk memeranginya. Laporan mengkaji manifestasi rasuah dan usaha untuk menanganinya daripada tiga perspektif yang berbeza: I. II. III. Sektor utama dan fungsi kerajaan yang terpilih Alat dan campur tangan dasar yang digunakan untuk mengawal rasuah Institusi yang digunakan oleh kerajaan untuk pengawasan dan kebertanggungjawaban Laporan Bahagian I meliputi isu, cabaran dan trend dalam lima bidang tema utama: perolehan awam; infrastruktur awam; syarikat milik kerajaan (SMK); pentadbiran kastam dan penyediaan perkhidmatan dalam sektor terpilih. Tujuannya adalah untuk merakamkan beberapa pilihan fungsi bernilai tinggi dan beberapa sektor aktiviti sektor awam. Bahagian II mengkaji beberapa respons dasar yang mungkin digunakan oleh kerajaan dan masyarakat madani untuk mencegah dan mengesan rasuah, manakala Bahagian III menilai peranan tiga buah institusi (Institusi Audit Utama,
Agensi Antirasuah dan sistem Kehakiman) yang mengawasi, melaksana atau menyumbang kepada usaha antirasuah dan mengambil pengajaran daripada keberkesanan ketiga-tiga institusi ini (lihat Rajah di bawah) Laporan turut menampilkan kajian kes negara secara ringkas tentang Malaysia. Kajian ini menjejaki sejarah usaha antirasuah negara sepanjang beberapa dekad yang lalu dan pengaruhnya terhadap pembangunan. Kajian ini dirumuskan dengan melihat beberapa ciri atau pemacu pembaharuan utama yang biasa dalam beberapa kajian kes. Struktur dan format bab berbeza mengikut bidang tema. Kebanyakan bab bermula dengan pembukaan yang menonjolkan isu utama dan pengajaran yang diperoleh. Ini disokong dengan kajian kes yang memberi tumpuan kepada sebab dan bagaimana tindakan tertentu dilaksanakan. Dalam sesetengah bab, kes-kes dimasukkan pada bahagian permulaan kerana ia tidak sesuai untuk diterangkan secara terperinci tetapi dipetik sebagai contoh. Kes-kes ini bertujuan untuk menunjukkan "bagaimana"proses pembaharuan dilaksanakan dan pada masa yang sama turut menunjukkan pengaruh ekonomi politik dan kekangan kapasiti institusi. Kes-kes secara individu tidak cukup untuk menunjukkan pengajaran secara meluas tentang pengalaman antarabangsa, namun ia menunjukkan bagaimana sesetengah pengalaman disesuaikan menjadi konteks tertentu. Tambahan lagi, kes-kes selalunya merupakan cerita-cerita pembaharuan yang tidak lengkap - sama ada disebabkan oleh pelaksanaan yang masih berjalan atau rasuah masih menjadi cabaran yang besar dan masih lagi berlaku. Mengikut reka bentuk, kebanyakan contoh diambil dari negara dan sektor di mana rasuah kekal berleluasa tetapi para pegawai dan masyarakat madani masih belum mengalah untuk melawannya. BAHAGIAN I Fungsi yang dilaksanakan oleh kerajaan Memperoleh barangan dan perkhidmatan Menyediakan barangan awam, contohnya Infrastruktur Menjalankan Syarikat Sektor Awam (SMK) TEMA-TEMA TERPILIH Ringkasan Kes BAHAGIAN II Alat dasar terpilih yang digunakan oleh kerajaan Kerajaan Terbuka Teknologi Kerajaan Aset dan Pendedahan Kepentingan BAHAGIAN III Institusi pengawasan yang digunakan oleh kerajaan Agensi Antirasuah Institusi Audit Utama Sistem Kehakiman Mengutip hasil, mencegah penyeludupan: Kastam Menyediakan perkhidmatan contohnya Pelabuhan, pengurusan tanah, penjagaan kesihatan Ketelusan Pemilikan Benefisial Pertukaran Maklumat Cukai dan Mengenal pasti Jenayah Cukai BAHAGIAN I: Menghadapi Rasuah dalam Sektor dan Fungsi Pemerolehan Awam Pemerolehan awam yang sering menjadi tajuk utama perbincangan tentang rasuah mempunyai pelbagai kesan terhadap ekonomi dan penyediaan perkhidmatan awam. Pemerolehan secara global melibatkan sebanyak 10%-25% daripada perbelanjaan awam.1 Rasuah dalam pemerolehan adalah berleluasa dengan anggaran kos projek pelaburan modal yang disedut oleh rasuah antara
10% hingga 30%2. Akibat yang ditanggung bukan sekadar kos projek modal malah ia memberi kesan yang buruk kepada kumpulan masyarakat yang paling miskin. Rasuah dalam pemerolehan mewujudkan insentif yang salah bagi firma dan memberi kesan yang buruk kepada persaingan dan pertumbuhan ekonomi. Terdapat pelbagai bahan bacaan yang memberi panduan tentang ciri-ciri sistem pemerolehan yang beroperasi dengan tahap integriti yang tinggi. Walaupun sistem pemerolehan kerajaan elektronik (electronic government procurement, e-GP) dikenal pasti sebagai platform penting dalam menangani kelemahan rasuah, kesannya terhadap pemerolehan berbeza dengan ketara di negara- negara yang mengamalkan sistem e-GP. Perbezaan dalam perubahan insiden rasuah mencerminkan gabungan beberapa faktor termasuk persekitaran tadbir urus secara keseluruhan, aspek teknikal sistem e-GP khusus yang digunakan, keupayaan staf yang bertanggungjawab terhadap pemerolehan dan sejauh masa rintangan terhadap pembaharuan. Pengalaman dengan e-GP mencerminkan keseluruhan pengalaman dalam mengurangkan rasuah bagi pemerolehan awam. Pendekatan teknikal dalam cabaran tadbir urus dapat kejayaan yang berlanjutan hanya apabila e-GP diterima sebagai pemboleh perubahan dan bukannya sebagai pemacu utama pembaharuan. Kejayaan pembaharuan antirasuah dalam pemerolehan awam adalah sangat berbeza. Namun dua faktor yang sering dikaitkan dengan pengurangan rasuah dalam pemerolehan meliputi bidang kuasa yang berlainan ialah ketelusan dan audit yang lebih kerap. Usaha mengurangkan rasuah dalam pemerolehan awam memerlukan pendekatan khusus mengikut negara. Kunci utama adalah memberi tumpuan terhadap insentif dan keupayaan institusi; meningkatkan ketelusan dan kecekapan sistem pemerolehan; mengatasi tentangan kepada perubahan dan memanfaatkan kuasa dalam sektor swasta dan masyarakat madani yang mempunyai minat yang tinggi untuk meningkatkan hasil pemerolehan. Tiga kajian kes dari Somalia, Bangladesh dan Chile menunjukkan pembaharuan antirasuah mengikut negara bagi pemerolehan awam serta tadbir urus yang berterusan. Kes Somalia melihat kepada usaha untuk mengurangkan rasuah dengan kontrak pemerolehan bernilai tinggi strategik dalam bilangan yang terhad. Dalam kes ini, mekanisme yang direka khusus yang diwujudkan secara bersama oleh rakan pembangunan dan Kerajaan Somalia telah digunakan. Rasuah telah berjaya dihadkan dalam sejumlah transaksi dan ini menunjukkan keupayaan untuk mencapai hasil walaupun dalam persekitaran tang paling mencabar. Kes Bangladesh meneroka usaha untuk mengurangkan rasuah sebagai salah satu dimensi pembaharuan sistem pemerolehan awam negara secara keseluruhan melalui penggunaan sistem e-GP. Pembaharuan ini telah mencapai momentum selepas pelaksanaan selama satu dekad. Usaha gigih dalam mengawasi kemajuan telah menunjukkan pengurangan rasuah secara ketara seperti yang diukur oleh petunjuk rasuah utama. Sesetengah aspek pemerolehan juga didapati menentang perubahan. Menyedari kewujudan rasuah secara terbuka menjadi isu utama memastikan program e-GP mengambil kira masalah ini secara eksplisit dalam reka bentuk pembaharuan pemerolehan. Di Chile, program pembaharuan telah diterajui oleh pasukan petugas bukan politik yang mencadangkan langkah untuk meningkatkan kesepaduan sistem pemerolehan awam dalam program pembaharuan yang lebih besar. Program ini bermatlamat untuk menyusun semula peranan dan ketelusan pembiayaan persendirian parti-parti politik. Chile menunjukkan contoh bagaimana sebuah negara yang berprestasi baik dengan tahap kapasiti dan integriti yang secara relatifnya tinggi, menangani rasuah dalam pemerolehan awam. Chile
mengubahsuai insentif dan dinamik dalam keseluruhan sistem tadbir urus bagi menangani bukan sahaja simptom, malah punca rasuah. Infrastruktur Awam Kajian menunjukkan bahawa keperluan infrastruktur di dunia sedang membangun adalah besar dan usaha untuk menarik minat pelaburan sektor swasta yang berkualiti adalah penting untuk menutup jurang ini. Perbelanjaan sehingga $3-4 trilion setahun diperlukan sehingga tahun 2030 di seluruh dunia untuk memenuhi keperluan infrastruktur 1.2 bilion orang yang tidak mendapat bekalan elektrik; 663 juta orang yang tidak mendapat sumber air minum yang mencukupi; 1 bilion orang yang tinggal sejauh lebih dua kilometer daripada jalan yang boleh digunakan untuk semua musim; dan berjuta-juta orang yang tidak dapat mengakses peluang pekerjaan dan pendidikan disebabkan ketiadaan perkhidmatan pengangkutan atau kosnya tinggi.3 Walau bagaimanapun, saiz, kerumitan dan ciri projek infrastruktur yang memakan masa yang lama membuatkannya mudah terdedah kepada amalan rasuah. Persepsi rasuah juga memberikan risiko reputasi kepada kerajaan, menjejaskan kepercayaan awam dan kerjasama awam swasta daripada mendapat kontraktor yang berkualiti. Setiap fasa projek prasarana melibatkan gabungan khusus institusi dan pemegang kepentingan. Setiap entiti memiliki kelemahan masing-masing kepada sesetengah jenis salah laku. Semasa mengenal pasti dan memilih projek, sesetengah pemegang kepentingan mungkin cuba untuk melemahkan prosedur pemilihan projek berasaskan merit. Fasa pemerolehan yang seterusnya pula ialah titik permulaan rasuah dengan pulangan yang terbesar. Fasa pembinaan terdedah kepada rundingan semula ex-post syarat-syarat prestasi dalam butiran kontrak dan kerugian perbelanjaan awam mungkin tinggi. Anggaran kerugian akibat rasuah dalam pembinaan, iaitu hiliran selepas pemerolehan ialah setinggi 45 peratus daripada kos pembinaan.4 Untuk integriti mengatasi tarikan rasuah, perikatan yang luas dan kukuh diperlukan dengan menggunakan pelbagai alat untuk menggalakkan ketelusan dan keterbukaan. Rasuah merupakan cerminan bagaimana urusan kini sedang dilakukan oleh sesetengah pegawai, perniagaan dan ahli politik dalam situasi tertentu. Perkara ini tidak berlaku dengan sendiri; rasuah terjadi akibat amalan dan pendekatan yang telah dibiarkan berkembang dalam tempoh yang panjang. Dalam sesetengah keadaan, amalan ini mungkin tidak dianggap sebagai memudaratkan atau salah oleh pelaku. Ini dapat dilihat daripada istilah yang sering digunakan bagi rasuah iaitu harga untuk menjalankan perniagaan. Bab ini berpendapat bahawa jika tahap politik memberi komitmen untuk melaksanakan langkah-langkah integriti secara sistematik dalam kitaran infrastruktur, maka kesan akan dapat dilihat secara sistemik dan pada peringkat projek. Sebagai tambahan dan juga langkah yang penting, menggerakkan rakyat dan pemegang kepentingan dan mengukuhkan kekuatan mereka menerusi ketelusan projek dan keterbukaan boleh membina momentum. Seterusnya mengubah pertimbangan ekonomi politik dan budaya yang telah membolehkan amalan rasuah berlaku. Menerusi gerakan yang meluas dan berterusan, contoh-contoh negara menunjukkan bahawa perubahan boleh berlaku pada peringkat projek dan juga masyarakat. Bab 2 mempunyai tiga kajian kes contoh strategi untuk mengurangkan risiko rasuah dalam pemerolehan infrastruktur awam.
Inisiatif Ketelusan Infrastruktur (Infrastructure Transparency Initiative, CoST) menawarkan pendekatan berbilang pemegang kepentingan untuk mengukuhkan tadbir urus dalam sektor infrastruktur menerusi ketelusan yang dipertingkatkan, penglibatan pemegang kepentingan
dan kebertanggungjawaban. Pengembangan kerajaan digital data kontrak terbuka telah mewujudkan persekitaran yang lebih telus untuk pendekatan berbilang pemegang kepentingan yang sebelum ini tidak mungkin dapat dicapai. Contoh dari tiga buah negara diberikan: Thailand menunjukkan evolusi kumpulan kerja berbilang pemegang kepentingan. Kes Ukraine mengkaji asas-asas institusi untuk pendedahan data yang boleh digunakan. Contoh Honduras memberi tumpuan tentang bagaimana sokongan antarabangsa digabungkan dengan kepimpinan tempatan untuk mengukuhkan ketelusan dan kebertanggungjawaban infrastruktur. Setiap kes menampilkan sesuatu yang sedang berlaku dengan cabaran dan rintangan terhadap pelaksanaan yang masih belum lagi diatasi. Rundingan semula perkongsian awam-swasta (public-private partnership, PPP) bagi projek infrastruktur berpotensi untuk disalahgunakan. Ini terbukti berlaku di Brazil yang menjadi pusat kepada salah satu skandal rasuah yang terbesar dalam sejarah. PPP lebih kerap untuk dirunding semula berbanding kontrak swasta yang sama. Kontraktor yang tidak jujur akan membuat bidaan yang rendah untuk memenangi kontrak dengan mengetahui bahawa mereka boleh mendapat habuan yang besar semasa proses rundingan semula kontrak yang kurang telus. Rundingan semula PPP juga membolehkan kerajaan mengelak kawalan perbelanjaan dan menunda kos untuk pentadbiran yang akan datang. Manakala syarikat pula boleh menggunakan rundingan semula dan rasuah untuk menambah bahagian pasaran. Walaupun perubahan terhadap kontrak PPP jangka panjang mungkin tidak dapat dielakkan, kajian kes ini menawarkan panduan untuk mengurangkan kemungkinan rundingan semula yang bersifat oportunis yang digalakkan oleh rasuah. Kes ketiga melihat bagaimana Colombia Society of Engineers (SCI) mula menyokong Kontrak Terbuka apabila mereka mengesyaki bahawa spesifikasi tender adalah terlalu sempit dan direka khusus untuk memanfaatkan pembida tertentu. Kes menunjukkan bagaimana kerajaan bertindak selepas penemuan SCI dengan menjadikan dokumen standard sebagai mandatori bagi semua kerajaan negeri pada tahun 2019. Platform e-perolehan negara turut dikemaskinikan untuk menerbitkan data dalam format Standard Data Kontrak Terbuka (Open Contracting Data Standard, OCDS) yang terbuka, standard dan boleh digunakan semula. Dengan menggunakan analisis data untuk menilai pembaharuan ini, kerajaan telah dapat melihat peningkatan dalam persaingan dan nilai wang yang lebih baik untuk orang awam. Syarikat Milik Kerajaan (SMK) Rasuah dalam SMK telah mendapat perhatian dalam beberapa tahun kebelakangan ini disebabkan oleh skandal berprofil tinggi di negara-negara seperti Brazil, Afrika Selatan, Angola dan Malaysia. Risiko rasuah timbul daripada pelbagai sumber. SMK dalam sektor bernilai tinggi selalunya menikmati hak monopoli atau kuasi-monopoli yang memberi peluang kepada penghasilan keuntungan yang luar biasa, hubungan yang istimewa dengan kerajaan dan sokongan kewangan negara. Ini mewujudkan insentif dan peluang untuk memperoleh sewa yang besar. Mekanisme sebegini sering digunakan untuk memanfaatkan kewangan kumpulan dan parti politik bagi mengekalkan penyelewengan sumber untuk tempoh yang lama. Risiko juga timbul daripada rangka kerja perundangan dan kawal selia yang lemah; kelemahan tadbir urus di peringkat SMK; kekurangan ketelusan dan pendedahan berkaitan kewangan SMK yang ditambah dengan amalan laporan kewangan yang lemah dan pengawasan oleh kerajaan dan rakyat secara berkesan yang terhad. Risiko ini menjadi bertambah buruk dengan kekurangan teknologi dalam operasi SMK dan kelemahan penyertaan rakyat dalam mengawasi prestasi SMK. Rasuah boleh menjejaskan SMK,
ekonomi dan rakyat apabila SMK gagal menyediakan barangan dan perkhidmatan awam yang kritikal. Pembaharuan SMK mengikut fasa atau urutan berdasarkan keupayaan politik dan institusi boleh membantu mengatasi kepentingan yang ada dan memberi keyakinan kepada pembuat dasar untuk mengambil langkah-langkah yang seterusnya. Pengalaman Bank mengesyorkan beberapa kategori tindakan yang boleh menyumbang untuk meningkatkan integriti tadbir urus SMK. (a) membuka pasaran untuk meningkatkan persaingan bagi mengurangkan kuasa monopoli dan bahagian pasaran dan memberi insentif terhadap disiplin kewangan dan fiskal; (b) mengukuhkan rangka kerja dan amalan perundangan dan kawal selia SMK; (c) mengukuhkan komitmen ke arah tadbir urus dan kapasiti entiti milik negara; (d) mengubah lembaga pengarah dan pengurusan kanan SMK menjadi profesional; (e) mewujudkan fungsi kawalan dalaman, pematuhan dan pengurusan risiko SMK yang berkesan; (f) menggalakkan ketelusan dan pendedahan kewangan yang penuh termasuk hutang SMK; (g) mendigitalkan maklumat kewangan dan penyediaan perkhidmatan untuk meningkatkan ketepatan maklumat yang disediakan kepada orang awam; dan (h) memudahkan penglibatan rakyat dalam menentukan supaya SMK bertanggungjawab terhadap prestasi dan menyediakan maklum balas kepada pihak pengurusan tentang isu-isu tertentu yang berkaitan dengan rakyat seperti kualiti perkhidmatan kemudahan air atau tenaga. Pembaharuan tadbir urus SMK sahaja mungkin tidak mencukupi untuk mencegah rasuah dan memastikan kecekapan. Langkah tambahan termasuk menyusun semula SMK. Ini mungkin melibatkan pemecahan enterpris SMK berbilang lapisan yang besar menjadi unit-unit perniagaan lebih kecil atau membuka peluang kepada penglibatan sektor swasta dalam operasi, pengurusan malah pemilikan SMK menerusi PPP atau penswastaan apabila syarat tertentu dipenuhi. Antara syarat termasuklah bahagian pasaran dan penguasaan ekonomi yang lebih kecil atau terbuka kepada persaingan; ketelusan dalam pemilikan, operasi dan kewangan termasuk hutang SMK; peningkatan kapasiti pengawasan dan pemerhatian dan peningkatan kecekapan. Transaksi perlu dipastikan berlaku tanpa keistimewaan bagi orang dalaman atau pembeli lain yang terpilih. Ini penting supaya kesaksamaan wujud untuk bakal pesaing. Jika penswastaan atau penyertaan sektor swasta bukan pilihan yang sesuai, SMK masih boleh melaksanakan disiplin pasaran modal melalui penyenaraian separa. Tiga kes yang ditunjukkan dalam bab ini merupakan kisah yang sedang berlangsung yang menonjolkan cabaran rumit yang dihadapi oleh pemimpin politik dan rakyat untuk membaiki tadbir urus SMK: Di Brazil, berikutan skandal Lava Jato yang berprofil tinggi, kerajaan meluluskan Undang- undang Tanggungjawab Syarikat Negeri Persekutuan untuk mengukuhkan persekitaran kawalan dalaman SMK menerusi pengenalan majlis fiskal dan jawatankuasa audit dalaman. Undang-undang ini juga bertujuan untuk meningkatkan ketelusan kontrak dan perolehan, yang merupakan saluran utama sogokan yang didedahkan oleh Operasi Car Wash. Namun, pelaksanaan undang-undang yang berkesan dan pembaharuan sektor yang lebih mendalam masih menjadi persoalan dan tertakluk pada sokongan penuh kepimpinan politik. Di Angola, pembaharuan tadbir urus SMK baru-baru ini berada pada tahap awal, dan seperti Brazil, dilaksanakan berlatarkan skandal besar berkaitan syarikat minyak negara. Sejak pertengahan tahun 2017, antara tindakan termasuklah memperbaharui pemerolehan awam SMK, membuka sistem pengakuan pendapatan dan aset, melaksanakan penjualan aset bukan teras SMK, meningkatkan ketelusan proses penswastaan, mewujudkan unit SMK baharu yang diperkuatkan dalam Kementerian Kewangan untuk mengumpul data dan
melaksanakan pengawasan yang lebih aktif, menggantikan kebanyakan lembaga pengarah SMK, mengukuhkan tadbir urus korporat dalam syarikat minyak negara dan mendakwa kes- kes rasuah yang disyaki. Pelaksanaan program penswastaan masih sedang berjalan. • Colombia lebih menonjol berbanding kes-kes lain. Negara ini mencerminkan pendekatan proaktif oleh SMK untuk membuat menjadikannya bertanggungjawab kepada rakyat dan pemegang kepentingan melalui siri inisiatif ketelusan, pendigitalan, dan amalan penglibatan pelanggan. Dengan kerangka perundangan yang kukuh untuk tanggungjawab korporat yang ditetapkan beberapa dekad sebelumnya, Empresas Públicas de Medellin (EPM) adalah berbeza daripada SMK yang lain di negara dan di rantau ini dengan menekankan ketelusan dan keterlibatan masyarakat sebagai tonggak teras usaha integriti syarikat dan tadbir urus korporat secara amnya. Rakyat dalam masyarakat digalakkan untuk melihat EPM sebagai milik mereka melalui pendekatan syarikat terhadap penyediaan perkhidmatan, maklum balas pelanggan dan juga harga saham. Pentadbiran Kastam Pentadbiran kastam adalah penting disebabkan peranannya dalam memudahkan perdagangan dan melindungi sempadan negara serta kutipan hasil. Kutipan cukai perdagangan (tarif, eksais dan cukai tambah nilai import) melibatkan bahagian hasil kerajaan yang besar - biasanya 30-50% - bagi negara-negara berpendapatan rendah dan lebih tinggi lagi bagi negara yang tidak stabil. Rasuah dalam kastam boleh menjadi penghalang kepada pelabur asing, terutama bagi mereka yang bergantung kepada import input dan eksport barangan yang lancar. Pentadbiran kastam berkapasiti rendah turut memberi cabaran kepada keselamatan negara pada era keganasan antarabangsa. Pada masa yang sama, pentadbiran kastam sangat terdedah kepada rasuah. Ini disebabkan para pegawai selalunya menikmati kuasa budi bicara bagi keputusan penting dan sistem kawalan dan tanggungjawab berasaskan risiko selalunya tiada atau mudah dilanggar. Bilangan cerita "kejayaan" dalam menangani rasuah kastam adalah terhad. Georgia dan Rwanda secara tradisinya lebih menonjol; usaha pembaharuan kedua-dua negara melibatkan rombakan agensi lama yang meragukan dan menggantikannya dengan yang baharu berasaskan prinsip birokrasi yang lebih cekap dan pentadbiran yang lebih mudah. Kedua-dua negara dapat membuat pembaharuan menerusi kemunculan para pemimpin baharu yang telah memutuskan ikatan dengan rangkaian yang lama. Bab ini berpendapat bahawa pembaharuan undang-undang dan teknikal adalah perlu tetapi tidak cukup untuk mengubah tingkah laku rasuah dalam pentadbiran kastam. Langkah-langkah teknikal selalunya termasuk memperkenalkan rangka kerja perundangan yang dipertingkatkan, struktur proses dan kadar yang lebih mudah, automasi dan sebagainya. Namun pembaharuan undang- undang dan kawal selia perlu juga disokong oleh pendekatan lain yang mengambil kira norma dan jangkaan yang sudah jauh tertanam dalam kehidupan politik dan sosial. Laporan ini memberikan sebab berasaskan dua prinsip yang luas: (1) pemilikan pembaharuan dalam kalangan pegawai yang terlibat dalam membaharui pentadbiran kastam menjadi isu yang kritikal untuk kemapanan, dan (2) peluang rasuah dapat dikurangkan dengan mereka mekanisme yang mewujudkan insentif yang sesuai, mengehadkan budi bicara oleh penjawat awam dan menyertakan kawalan yang dipertingkatkan. Sebagai kesimpulan, memahami tekanan norma sosial dalam konteks yang diberikan boleh membantu para pengamal mereka campur tangan yang boleh mengurangkan tekanan tersebut dan membolehkan tingkah laku kolektif berubah. Pembawa perubahan perlu menyasarkan rangkaian naungan dan penguasaan sosial tidak rasmi yang selalunya menentukan tingkah laku pegawai kastam.
Kes dua buah negara ini menunjukkan bahawa pembaharuan pentadbiran kastam yang berkesan boleh dilakukan walaupun dalam negara yang tidak stabil dengan kapasiti yang terhad. Pembaharuan teknikal digabungkan dengan memahami ekonomi politik tempatan yang melibatkan agen kastam. Pembaharuan kastam masih berjalan di Madagascar dan kini sudah menunjukkan tanda- tanda kemajuan yang ketara dalam pengurangan amalan rasuah, kemudahan perdagangan dan peningkatan hasil di pelabuhan utama negara. Program gaji berasaskan prestasi telah membantu memberi galakan kepada pemeriksa kastam untuk mengurangkan pengelakan cukai dan mempercepatkan pelepasan kastam. Apa yang penting ialah pembaharuan ini disertai oleh perlombongan dan pengawasan data yang menyeluruh untuk mengesan individu dan amalan rasuah. Pembaharuan kastam masih berjalan di Madagascar dan kini sudah menunjukkan tanda-tanda kemajuan yang ketara dalam pengurangan amalan rasuah, kemudahan perdagangan dan peningkatan hasil di pelabuhan utama negara. Kerajaan Afghanistan berdepan dengan cabaran yang sukar untuk menyekat rejim kastam selari atau bayangan yang beroperasi di luar kawalan kerajaan. Kini selama 15 tahun, Jabatan Kastam Afghanistan secara progresif telah melaksanakan pengkomputeran operasi pelepasan kastam di seluruh negara. Strategi ini tertumpu kepada mengautomasikan prosedur bagi mengurangkan kontak secara bersemuka yang mengakibatkan rundingan secara tidak rasmi. Walaupun kelemahan yang ketara wujud termasuk penyesuaian untuk "menipu" sistem, pihak berkuasa Afghanistan dapat melihat peningkatan hasil, masa pelepasan yang lebih baik dan transaksi perdagangan yang lebih telus. Penyediaan Perkhidmatan dalam Sektor (Tanah, Kesihatan, Pelabuhan) Rasuah dalam perkhidmatan awam terdapat dalam pelbagai bentuk dan menyebabkan kos yang tinggi kepada kerajaan, rakyat dan perniagaan. Anggaran kerugian wang akibat rasuah adalah sangat berbeza mengikut negara dan sektor. Walaupun anggaran ini bergantung pada pelbagai andaian dan tertakluk pada kritik, ia menunjukkan kepada magnitud kos monetari rasuah yang ketara dalam perkhidmatan awam. Meneliti isu-isu sektor yang khusus adalah penting untuk mendiagnosis punca sebab rasuah dalam perkhidmatan awam dan mereka campur tangan yang wajar. Walaupun dalam satu sektor, pembaharuan boleh memberi tumpuan khusus untuk menyelesaikan isu tertentu. Antaranya seperti rasuah pada senarai menunggu pembedahan atau menggunakan pendekatan berbilang cabang untuk fokus kepada keseluruhan perkhidmatan. Diagnosis yang tepat juga membolehkan pembuat pembaharuan untuk menilai kebolehlaksanaan program serta mengenal pasti lokus kepimpinan dan cara untuk membina gabungan pemegang kepentingan. Rasuah dalam tiga sektor penyediaan perkhidmatan yang berbeza iaitu penjagaan kesihatan, pentadbiran tanah dan perkhidmatan pelabuhan memberi kesan kepada ekonomi dalam pelbagai cara. Tiga perkhidmatan ini sangat berbeza: penjagaan kesihatan, yang melibatkan hampir seluruh rakyat seperti yang dilihat semasa wabak COVID-19 sekarang; pentadbiran tanah, perkhidmatan sensitif yang memberi kesan kepada sebahagian besar populasi; dan pelabuhan, perkhidmatan kerajaan untuk perniagaan yang khusus dan lebih tertumpu. Jika sektor kesihatan dijangkiti dengan rasuah yang merebak, maka pembangunan manusia boleh terjejas. Rasuah dalam pentadbiran tanah boleh menjejaskan pembaharuan tanah dan kepercayaan rakyat terhadap kerajaan secara keseluruhan. Rasuah di pelabuhan pula secara langsung menjejaskan perdagangan dan pelaburan di
negara-negara yang bergantung pada perdagangan maritim seterusnya menjejaskan pembangunan mereka. Kajian kes menerangkan pembaharuan untuk menangani isu-isu ini dan meningkatkan penyediaan perkhidmatan. Pembaharuan dalam pemetaan dan hak milik tanah Rwanda bertujuan memodenkan keseluruhan sektor menerusi ketelusan yang lebih tinggi. Langkah ini meningkatkan kos salah laku pihak berkuasa dan mengurangkan insentif rasuah dalam penyediaan perkhidmatan. Pembaharuan ini memberi tumpuan kepada amalan pengurusan pentadbiran tanah yang baik termasuk pendigitalan rekod. Pembaharuan sistem kesihatan Ukraine yang sedang berjalan memberi tumpuan kepada mengubah insentif penyedia penjagaan kesihatan untuk meningkatkan hasil. Pembaharuan yang dilakukan sehingga kini termasuk pembiayaan ikut kepala dalam penjagaan utama; meningkatkan imbuhan profesional kesihatan; mereka sistem janji temu staf perubatan berasaskan merit dan memulakan sistem menyimpan rekod digital eKesihatan. Pembaharuan ini bertujuan menurunkan perbelanjaan tunai langsung, mengurangkan bilangan kejadian perubatan yang akut dan meningkatkan kepuasan pesakit terhadap penyedia penjagaan mereka. Ini merupakan contoh "pembaharuan ekosistem" yang sebenar di mana perubahan undang-undang dijalankan serentak dengan pelaksanaan eksekutif dan penglibatan awam yang kukuh untuk bertindak sebagai kitaran maklum balas. Program pembaharuan pelabuhan Nigeria merupakan percubaan untuk menangani rasuah dalam penyediaan perkhidmatan dengan bantuan gabungan pro pembaharuan. Gabungan di Nigeria ini termasuklah pengangkut swasta, Program Pembangunan Pertubuhan Bang- bangsa Bersatu (United Nations Development Programme, UNDP) dan tiga buah agensi antirasuah negara. Rangkaian gabungan ini bekerjasama dengan kerajaan Nigeria untuk membangunkan penilaian risiko rasuah bagi lima buah pelabuhan. Ini diikuti dengan memiawaikan prosedur, penggunaan portal e-kerajaan dan mewujudkan mekanisme aduan. Tinjauan yang dilakukan oleh rangkaian serta rakan kerjasama menunjukkan bahawa langkah yang diambil membawa kesan positif dalam meningkatkan fungsi pelabuhan, walaupun masih banyak usaha yang perlu dilakukan. BAHAGIAN II: Alat-alat Utama untuk Memerangi Rasuah Inisiatif Kerajaan Terbuka Pembaharuan kerajaan terbuka bertujuan menggalakkan etos ketelusan, keterangkuman dan kerjasama. Tujuan pembaharuan adalah untuk menganjak norma secara mapan dengan memperkenalkan perubahan yang membawa kepada peningkatan ketelusan. Selain itu menggalakkan persekitaran yang tidak kondusif kepada aktiviti rasuah dan memperkasakan rakyat untuk meminta perkhidmatan yang lebih baik daripada kerajaan. Kesan daripada pembaharuan ini bergantung pada kewujudan faktor pemboleh yang lain. Antaranya kemahuan politik, media yang bebas, Masyarakat madani yang kukuh dan mekanisme kebertanggungjawaban dan sekatan yang berkesan. Keterbukaan boleh membawa kepada hubungan yang lebih kukuh antara kerajaan dan rakyat, meningkatkan tahap kepercayaan dan modal sosial. Kerajaan terbuka melibatkan rakyat dalam pengawasan fungsi kerajaan. Mereka diberikan maklumat yang berkaitan, mewujudkan peluang
untuk penglibatan rakyat dan melaksanakan mekanisme yang mengukuhkan kebertanggungjawaban. Walaupun sukar untuk membuat pautan penyebab berasaskan empirik antara langkah kerajaan terbuka dengan pengurangan rasuah disebabkan oleh bukti yang terhad, namun semakin banyak kajian kes dan bukti ujian menunjukkan bahawa pendekatan terbuka yang direka dengan baik boleh membawa kepada perubahan positif. Walaupun minat terhadap ketelusan meningkat sejak beberapa tahun lepas, impak ketelusan terhadap peningkatan kebertanggungjawaban bergantung pada beberapa faktor. Antaranya sama ada pemegang kepentingan dengan mudah dapat menemui dan memahami maklumat dan keupayaan serta kesanggupan para pegawai untuk memberi respons kepada permintaan untuk mendapatkan maklumat. Sebab-sebab lain termasuklah kekurangan ruang awam, kemahuan politik dan kapasiti institusi. Ini boleh menyebabkan kerajaan gagal memenuhi jangkaan pemegang kepentingan yang berbeza. Dalam keadaan sedemikian, para juara pembaharuan, gabungan untuk pembaharuan "perantara maklumat,"seperti wartawan, media bebas sekiranya wujud dan pertubuhan pengawasan boleh memainkan peranan yang penting. Walaupun anggaran 120 buah negara telah meluluskan undang-undang hak maklumat, namun bukti berkaitan kesan hak undang- undang untuk mengakses maklumat terhadap sejauh mana serta ciri rasuah masih tidak konsisten. Ketelusan sahaja tidak boleh menangani rasuah walaupun ia sering dilihat sebagai langkah pertama yang perlu serta penting dalam mengubah tingkah laku insentif dan dorongan positif. Persekitaran pemboleh lebih luas yang menyokong penglibatan pelbagai pemegang kepentingan dalam mengakses, menganalisis dan memberi maklum balas terhadap maklumat pada domain awam membantu inisiatif akses kepada maklumat membawa kepada lebih banyak perubahan asas. Mengukur impak penglibatan rakyat terhadap rasuah memang sukar. Namun ada bukti bahawa mekanisme kebertanggungjawaban sosial seperti audit sosial, tinjauan, kad laporan rakyat atau mekanisme rayuan ketakpuashatian boleh digunakan untuk menangani rasuah dalam penyediaan perkhidmatan. Campur tangan yang memberi impak adalah berkesan apabila ia menangani kepentingan peribadi rakyat dan memperoleh tahap penyertaan rakyat yang tinggi. Faktor penentu yang penting termasuk akses kepada maklumat, perundangan, dasar dan amalan, media yang aktif dan bebas, kemampuan rakyat untuk mempertanggungjawabkan institusi melalui institusi pengawasan dan saluran politik, pasaran dan institusi yang mencegah penguasaan sumber oleh kumpulan elit, sekatan yang boleh dipercayai, dan adanya gabungan antara pelbagai aktor.5 Langkah-langkah kerajaan terbuka secara langsung atau tidak langsung boleh membawa kepada penurunan rasuah walaupun kesannya mungkin sukar untuk diukur. Walau bagaimanapun, sekiranya maklumat semakin mencapai rakyat dan media serta para pegawai mengakui ketepatan maklumat, maka ini merupakan langkah yang betul. Dengan pendekatan holistik yang disesuaikan mengikut konteks, kerajaan yang terbuka boleh membantu mengubah tingkah laku supaya sumber awam tidak disalurkan ke poket individu tetapi untuk kebaikan bersama. Dua kajian kes memberi tumpuan kepada penglibatan rakyat: Pengalaman Kenya dengan pembelanjawan terbuka menunjukkan bahawa penglibatan rakyat dalam proses bajet boleh meningkatkan kebertanggungjawaban para pegawai awam. 'Pembelanjawan penyertaan', pendekatan yang diperkenalkan di peringkat kerajaan tempatan (daerah), melibatkan peruntukan sebahagian daripada bajet untuk keutamaan rakyat dan mewujudkan proses penyertaan di mana rakyat boleh bekerjasama untuk mentakrifkan dan memilih keutamaan pembangunan. Walaupun pembelanjawan penyertaan tidak menyasarkan rasuah secara langsung, namun ia membawa impak dalam
memastikan dana awam dibelanjakan mengikut keperluan, meningkatkan pengawasan perbelanjaan awam oleh rakyat dan dalam sesetengah kes menghasilkan penjimatan kos. Program Kebertanggungjawapan Sosial Ethiopia yang berusaha untuk meningkatkan penglibatan rakyat dan penyediaan perkhidmatan awam di peringkat tempatan telah berjaya meningkatkan tahap kepercayaan antara masyarakat madani, penyedia perkhidmatan dan pihak kerajaan. Matlamat program secara amnya adalah untuk meningkatkan penglibatan awam, membina hubungan yang lebih baik antara kerajaan tempatan, rakyat dan pertubuhan masyarakat madani serta untuk meningkatkan penyediaan perkhidmatan, namun inisiatif ini turut memberi kesan limpahan dalam mengurangkan rasuah, walaupun pada skala yang kecil. Teknologi Kerajaan Usaha pendigitalan kerajaan dan rakyat di peringkat global yang semakin luas dan mendalam mengubah penampilan tadbir urus sektor awam dan kesannya terhadap antirasuah. Walaupun pendigitalan adalah penting sebagai faktor 'asas', faktor lain seperti insentif dan keupayaan institusi dan kepimpinan yang kukuh merupakan kunci kepada kecekapan yang dipertingkatkan, penyediaan perkhidmatan yang lebih baik dan kurangnya peluang untuk rasuah. Mengurangkan antara muka manusia dalam penyediaan perkhidmatan membantu kerajaan menyekat risiko tingkah laku menggunakan kedudukan. Namun kelebihan teknologi digital dalam mengurangkan penipuan dan rasuah bergantung pada konteks institusi. Mana-mana sistem hanya bermanfaat jika ia dilaksanakan dengan sokongan yang sewajarnya. Untuk mendapatkan kelebihan dalam menangani penipuan dan rasuah, data perlu dirakam dan dipautkan dengan data yang lain. Menetapkan syarat untuk menggunakan sistem dan mengesahkan dan menganalisis data menggunakan Kecerdasan Buatan (Artificial Intelligence, AI) atau kaedah lain boleh dibuktikan sebagai berkesan. Peralihan kepada kerajaan digital digabungkan dengan perubahan teknologi gangguan menawarkan peluang dan juga risiko untuk antirasuah. Walaupun berupaya meningkatkan ketelusan dengan maklum balas yang membantu mendedahkan tingkah laku haram dalam masa yang hampir sebenar, pendigitalan juga memudahkan penyaluran sumber secara haram dengan pantas atau besar-besaran. Pilihan untuk memanfaatkan peluang yang ditawarkan oleh data digital bentuk baharu adalah sangat berbeza untuk negara seperti Singapura (lihat Kotak 7.1) berbanding pilihan yang ada untuk ekonomi yang bergantung pada aliran kerja berasaskan kertas. Sistem yang ada di negara-negara ini tidak disediakan untuk dipautkan dengan satu sama lain, sekurang- kurangnya dalam masa terdekat. Negara membangun boleh melonjak dan menggunakan teknologi gangguan baharu dengan lebih meluas untuk menangani cabaran sektor awam. Gangguan teknologi digital digunakan dalam beberapa bidang termasuk hasil, perbelanjaan, kawal selia dan pengurusan aset kewangan dan fizikal. Merangka pembaharuan yang disokong teknologi sebagai agenda penyediaan perkhidmatan awam dan bukannya sebagai langkah antirasuah boleh menjadi pendekatan yang lebih berkesan memandangkan wujudnya kepentingan berkaitan rasuah. Walau bagaimanapun, kesan yang diperoleh adalah berbeza dan bergantung pada amalan tambahan seperti sejauh mana saluran elektronik bersifat sukarela dan bagaimanakah budi bicara digunakan. Data raya, platform berasaskan awan, biometrik dan fintech digunakan semuanya tetapi manfaat penuh hanya boleh direalisasikan dengan menangani apa yang ditinggalkan dan bias. Akses data digital yang lebih meluas dalam bentuk yang boleh digunakan, serta peralatan teknologi, dapat
memperkasakan masyarakat madani dan pejuang pembaharuan dalam kerajaan untuk mengesan penipuan dan rasuah. Walaupun data raya - serta penggunaan Kecerdasan Buatan-Pembelajaran Mesin (Artificial Intelligence-Machine Learning, AI-ML) - mampu meningkatkan pengesanan dan mengehadkan penyalahgunaan budi bicara, namun ketekunan dan kemahiran untuk membuat pautan dan membersihkan data menjadi satu ciri yang penting. Platform dan perkhidmatan berasaskan awan menyediakan pengkomputeran pada bila-bila masa, keupayaan pengurusan data yang lebih baik serta keupayaan storan. Walaupun biometrik telah digunakan dalam pengesahan identiti, penyasaran dan akses perkhidmatan yang lebih baik dan untuk meningkatkan kehadiran kakitangan awam, risiko dalam mengecualikan benefisiari tulen daripada program kerajaan perlu dipertimbangkan. Walaupun inovasi fintech telah meningkatkan ruang lingkup dan skala untuk pembayaran digital antara kerajaan dan rakyat, teknologi blok rantai masih terus berubah dan teknologi pengesan semakin mendapat tempat. Teknologi blok rantai berpotensi untuk meningkatkan kepercayaan terhadap kerajaan digital dalam keadaan di mana tahap kepercayaan adalah rendah. Internet benda (internet of things, IoT) dan teknologi pengesan yang lain semakin diterima untuk penjejakan dan maklum balas yang lebih baik dan lebih dinamik. Walaupun teknologi yang berbeza mempunyai kelebihan masing-masing, impak yang sepenuhnya dapat dicapai apabila silo teknologi dipecahkan dan pendekatan berbilang pautan dilaksanakan merentasi pelbagai sektor dan perkhidmatan. Dengan ciri perkhidmatan sektor awam yang luas dan pelbagai, strategi yang paling produktif dibina berasaskan gabungan konteks pendigitalan kerajaan yang lebih luas dan pembangunan teknologi yang wujud dan bukannya terlalu tertumpu pada satu teknologi sahaja. Pelancaran sistem ICT yang terkini, termasuk sistem yang disokong oleh rakan pembangunan, tidak semestinya dilihat sebagai berpotensi untuk menyelesaikan masalah. Apa yang penting bagi mana-mana negara ialah untuk menerima teknologi baharu, sokongan analog yang berkaitan perlu disediakan. Dalam sesetengah kes, perubahan yang dialami adalah besar tetapi perhatian perlu diberikan supaya teknologi yang perlu dimiliki yang seterusnya tidak menjadi sebab untuk menangani cabaran yang berpanjangan seperti penyediaan perkhidmatan yang lemah dan penipuan dan rasuah. Kajian kes program Pembaharuan Perbandaran Andhra Pradesh menunjukkan bagaimana kerajaan subnasional secara agresif memanfaatkan platform kerajaan digital dan teknologi baru muncul untuk menambah baik perkhidmatan awam. Di Andhra Pradesh, kerajaan menggunakan dron untuk mengumpulkan data geospatial dan mengemaskinikan peta, menggantikan sistem berasaskan kertas dengan sistem digital dan melatih staf dan orang awam tentang cara menggu7nakan platform baharu. Rakyat boleh mengakses perkhidmatan atau membuat aduan melalui berbilang saluran: secara dalam talian, melalui telefon atau aplikasi telefon mudah alih. Pembaharuan ini telah mengurangkan peluang penipuan dan rasuah di kawasan-kawasan penting dengan ketara. Ini termasuklah percukaian dan permit pembinaan serta meningkatkan hasil untuk kerajaan tempatan. Pengakuan Aset dan Kepentingan (PAK) Sistem PAK semakin menjadi alat berbilang kegunaan yang bertujuan mencegah konflik kepentingan, mengesan aset yang tidak wajar dan membina integriti perkhidmatan awam secara meluas. Walaupun banyak negara yang sudah memiliki sistem PAK, namun bukti keberkesanannya adalah terhad. Kebanyakan sistem PAK masih belum memenuhi potensi masing-masing. Prosedur pemfailan yang menyusahkan, jurang yang penting dalam borang pendedahan dan kekurangan ketelusan dan penguatkuasaan mengehadkan peranan PAK. Kelemahan seperti ini turut
meremehkan usaha pelaksanaan strategi antirasuah nasional. Ketiadaan kawalan dalam penyerahan dan pengesahan pengakuan yang tidak berkesan menjejaskan kepentingan PAK sebagai alat antirasuah. Bab tentang PAK menjelaskan perihal sistem PAK yang berkesan dan bagaimana sistem ini menjadi relevan dalam konteks aliran kewangan transnasional, cara baharu melindungi kekayaan yang tidak wajar serta jenis-jenis konflik kepentingan dan kekayaan tersembunyi domestik. Bab ini memberi panduan kepada beberapa soalan reka bentuk sistem PAK yang kritikal: Siapakah yang patut memfailkan, kekerapan pemfailan, pemfailan kertas berbanding elektronik, apa yang perlu diisytiharkan, cara untuk mengesahkan pengakuan, bagaimana untuk menyekat ketidakpatuhan dan sejauh manakah tahap ketelusan. Walaupun impak secara langsung sistem PAK terhadap antirasuah sukar untuk diukur, namun kerajaan perlu cuba menilai keberkesanannya. Antara kaedah yang ada termasuklah tinjauan persepsi awam, pendapat pakar dan semasa data pematuhan secara kuantitatif. Dua kajian kes ini menonjolkan impak penguatkuasaan, pendigitalan dan ketelusan: Di Ukraine, sistem pengakuan aset yang dilaksanakan pada tahun 1990an hanyalah formaliti semata-mata. Namun pada tahun 2014, masyarakat madani telah berjaya menyokong usaha membaik pulih infrastruktur antirasuah negara. Apabila sistem pengisytiharan aset yang baharu mula beroperasi pada bulan September 2016, ia menjadi salah satu sistem yang paling komprehensif di dunia. Pada akhir tahun 2019, sistem ini menyimpan lebih dari 4 juta dokumen elektronik. Semua dokumen ini boleh diakses secara percuma oleh orang awam, termasuk dalam format yang dapat dibaca oleh mesin. Namun, pada akhir tahun 2019, disebabkan oleh kebimbangan tentang keberkesanan dan keadilan penguatkuasaan, Parlimen telah meluluskan undang-undang yang merombak badan antirasuah yang bertanggungjawab atas sistem ini dan mengukuhkan lagi peruntukan berkaitan pendedahan dan pengesahan aset dan kepentingan. Romania telah mengubah sejarah lama yang tidak aktif dalam menangani rasuah dengan memperkenalkan borang PAK untuk para pegawai awam. Ini termasuk mekanisme pengesahan yang memberi tumpuan untuk mengesan dan menyekat pelbagai kekayaan, konflik kepentingan dan ketidakserasian yang tidak wajar. Ketelusan sangat penting untuk keberkesanan sistem. Ini kerana semua borang pendedahan diterbitkan di laman web Agensi Integriti Nasional (ANI) dan digunakan oleh masyarakat madani dan wartawan penyiasat. ANI menggunakan sistem ini untuk menyekat perubahan kekayaan yang tidak wajar, serta konflik kepentingan dan ketidakserasian. Usaha ANI juga difokuskan pada pencegahan, terutama melalui sistem PREVENT. Sistem ini mengeluarkan peringatan awal kepada pihak yang berkontrak tentang potensi konflik kepentingan dalam prosedur perolehan. Ketelusan Pemilikan Benefisial Penerbitan Kertas Panama dan Kertas Paradise pada tahun 2016 dan 2017 mendedahkan penggunaan syarikat-syarikat rahsia secara meluas untuk menyembunyikan amalan dan hasil rasuah. Kenaikan mendadak dalam maklumat yang tersedia secara terbuka tentang amalan yang meluas ini telah membantu meningkatkan tekanan kepada pembuat dasar untuk menangani penyalahgunaan syarikat yang dimiliki secara rahsia dan pembawa kewangan tanpa nama lain. Langkah ini diambil memandangkan peranan yang dimainkan dalam menyembunyikan amalan dan hasil haram. Menangani penyalahgunaan entiti korporat tanpa nama merupakan cabaran global. Kelemahan kawal selia dalam keperluan pendedahan hak milik benefisial sesebuah negara
mendatangkan akibat yang serius kerana aliran kewangan haram (IFF) tidak disekat oleh sempadan negara. Dana haram dapat mencari tempat yang selamat di bidang kuasa di mana peraturan melindungi ketanpanamaan. Negara-negara membangun membayar harga yang paling tinggi untuk amalan buruk ini disebabkan oleh kehilangan pendapatan atau dana yang dipesongkan akibat penipuan, pengelakan cukai dan eksploitasi sumber alam secara haram. Walaupun secara relatifnya masih baru, penggunaan daftar pemilik benefisial entiti korporat yang tersedia untuk umum (daftar pemilikan benefisial) mula memberi kesan dalam dua cara: (1) membantu menguatkuasakan undang-undang pengayaan secara haram,6 dan (2) membantu mengesan dan mencegah konflik kepentingan dalam pemerolehan awam. Sebelum Kertas Panama diterbitkan, badan-badan antarabangsa seperti Pasukan Petugas Tindakan Kewangan (FATF)7 telah menekankan tentang nilai pendedahan pemilikan benefisial sebagai alat untuk pihak berkuasa penguatkuasaan undang-undang. Sejak itu, pertubuhan masyarakat madani, kumpulan pemikir dan kumpulan pengawasan telah menyumbang idea untuk membantu menyelesaikan cabaran teknikal yang berkait dengan penyediaan sistem pendedahan awam yang berkesan dan boleh dipercayai. Salah satu pencapaian penting ialah membangunkan Standard Data Pemilikan Benefisial (BODS). Ini ialah rangka kerja yang menyediakan maklumat tentang, individu, syarikat dan hubungan sebagai data yang tersusun dalam format standard yang boleh diulangi oleh negara dan sistem lain. Laluan ke arah melaksanakan pembaharuan ketelusan pemilikan benefisial bukan mudah. Laporan menunjukkan tiga contoh negara yang berbeza tentang bagaimana mereka melaksanakan penggunaan dasar ketelusan pemilikan benefisiari: Nigeria ialah contoh bagaimana pembaharuan yang mencabar secara politik dan teknikal telah dimulakan dengan memanfaatkan komitmen dan platform dasar antarabangsa. Pembaharuan ini mengukuhkan rangka kerja institusi yang sedia ada seperti komitmen ketelusan dalam sektor ekstraktif. Syarat-syarat pemilikan benefisial telah diperkenalkan pada tahun 2019 sebagai sebahagian daripada rang undang-undang untuk memperbaharui sektor swasta. Suruhanjaya Hal Ehwal Korporat Nigeria (CAC) kini ditugaskan untuk mengumpulkan maklumat pemilikan benefisial untuk 3.1 juta buah syarikat Nigeria, dan menyediakan maklumat tersebut untuk umum. Di Slovakia, syarikat-syarikat diminta untuk mendaftar sebagai Rakan Sektor Awam melalui 'orang yang diberi kuasa' (misalnya peguam, notari, bank atau penasihat cukai), yang secara bersama-sama bertanggungjawab terhadap maklumat palsu. Akses awam secara percuma merupakan satu lagi tonggak pendekatan Slovakia untuk mengesahkan data. Slovakia mengalihkan beban pengesahan maklumat pemilikan benefisial kepada syarikat melalui 'orang yang diberi kuasa' ini, memandangkan cabaran teknikal dan pentadbiran yang wujud dalam mengesahkan ketepatan maklumat pemilikan benefisial. Pengalaman di UK menawarkan contoh bagaimana untuk mengimbangi perlindungan data dan privasi dalam dasar pendedahan, melalui: (a) menerbitkan maklumat pengenalan diri yang cukup untuk membezakan antara pemilik dan pegawai benefisial, sambil menyimpan maklumat sensitif, dan (b) membenarkan pemilik benefisial yang bimbang tentang privasi untuk memohon agar maklumat mereka dikeluarkan daripada daftar, tetapi hanya dengan kriteria berasaskan peraturan yang sangat ketat. Dari berjuta-juta syarikat yang didaftarkan, hanya sekitar 300 yang memohon untuk menghapus maklumat mereka, hanya 30 daripada permohonan tersebut yang diterima.
Pertukaran Maklumat Cukai dan Kerjasama berkaitan Jenayah Cukai Rasuah secara intrinsik dikaitkan dengan jenayah cukai. Ini disebabkan perasuah tidak melaporkan pendapatan mereka daripada aktiviti rasuah untuk tujuan percukaian. FATF memasukkan jenayah cukai dalam kumpulan kesalahan predikat yang ditentukan untuk tujuan pengubahan wang haram. Ini secara jelas mengakui kaitan antara jenayah cukai dengan pengubahan wang haram. Selain itu, tahap rasuah yang meluas berkaitan dengan cukai mempunyai implikasi serius terhadap hasil kerajaan dan pembangunan ekonomi. Impak kerjasama antara agensi mungkin besar. Dalam penyiasatan Petrobras Brazil, juruaudit cukai menyokong siasatan rasuah transnasional dengan menganalisis data cukai dan kastam suspek dan berkongsi maklumat ini dengan pihak polis dan pendakwa raya seperti yang dibenarkan oleh undang-undang. Dengan maklumat tersebut, para pegawai dapat menemui bukti pengubahan wang haram, pengelakan cukai dan aset tersembunyi. Siasatan setakat ini telah menghasilkan denda jenayah, penalti cukai dan mendapatkan kembali aset berjumlah $15 bilion. Bab 10 memaparkan dua contoh kajian kes tentang bagaimana pentadbiran cukai boleh memainkan peranan yang lebih berkesan dalam memerangi rasuah, khususnya terhadap aliran kewangan haram: Bertukar-tukar data untuk mengesan potensi rasuah: Walaupun kebanyakan pendakwaan jenayah cukai berkaitan rasuah dapat dilakukan oleh pihak berkuasa cukai, namun mereka selalunya memerlukan bantuan dalam bentuk sumber maklumat atau kepakaran dari agensi lain. Terdapat banyak halangan untuk perkongsian maklumat ini, tetapi semakin banyak negara yang mewujudkan keutamaan undang-undang untuk mengatasinya. Titik permulaan adalah dengan mewujudkan perjanjian dua hala atau memorandum persefahaman (MOU) untuk berkongsi maklumat, sambil menghormati undang-undang privasi yang relevan di negara ini. Menubuhkan pasukan petugas nasional untuk meningkatkan kolaborasi dan kesalinghubungan antara pangkalan data juga merupakan langkah penting yang harus diambil oleh pihak berkuasa negara. Menggunakan data cukai sebagai bukti dalam pendakwaan rasuah: Tahap kerjasama antara pentadbiran cukai dan agensi penguatkuasaan undang-undang domestik yang lain sangat penting dalam menangani jenayah cukai dan kewangan. Pentadbiran cukai diberi akses kepada transaksi dan rekod berjuta-juta individu dan entiti, tetapi mereka mungkin tidak menyedari petunjuk tipikal bagi kemungkinan rasuah, tumbuk rusuk dan jenayah kewangan lain yang tidak berkaitan dengan cukai. Lebih-lebih lagi, kebanyakan negara mempunyai had undang-undang terhadap keupayaan pihak pentadbiran cukai untuk berkongsi maklumat dengan pihak polis atau pendakwa raya dalam penyiasatan bukan cukai. Keupayaan pentadbiran cukai untuk terlibat dalam mendakwa jenayah kewangan selalunya menjadi mudah apabila jenayah cukai diakui sebagai kesalahan predikat kepada pengubahan wang haram. Ini bermakna seseorang boleh didakwa dengan kesalahan pengubahan wang haram dan kesalahan predikat pengelakan cukai.
BAHAGIAN III: Peranan Institusi dalam Memerangi Rasuah Agensi Antirasuah Sejak beberapa tahun kebelakangan ini, Agensi Antirasuah (ACA) telah mendapat perhatian dan kritikan disebabkan oleh penampilan yang tinggi dalam tugas mereka dan pencapaian kesan yang agak terhad berbanding dengan sumber yang diperuntukkan untuk mereka. Maklumat sedia ada8 telah menonjolkan kerumitan dan kepelbagaian institusi ini dan mengenal pasti elemen-elemen penting untuk keberkesanan institusi. Kemahuan politik dan komitmen peringkat tinggi merupakan tonggak setiap usaha antirasuah yang berjaya. Setelah sokongan politik diperoleh, langkah seterusnya adalah pengenalan kerangka undang-undang yang komprehensif dan jelas untuk kerja antirasuah. Kerangka undang-undang seperti itu, walaupun perlu, namun masih tidak memadai, dan undang-undang dan peraturan harus diterapkan untuk membawa perubahan. Selanjutnya, koordinasi dan kerjasama antara agensi dalam bidang kuasa yang berbeza diperlukan untuk meningkatkan keupayaan (dan keberkesanan ) penyiasatan ACA. Setelah ini terjamin, ACA memerlukan peranan dan mandat yang jelas, dan seperti setiap institusi awam, mereka memerlukan sumber yang mencukupi untuk beroperasi. Oleh sebab tugas ACA yang rumit, mereka perlu meletakkan diri mereka dengan jelas dalam persekitaran institusi dan mewujudkan penyelarasan dan kerjasama antara agensi yang berkesan. Mandat dan kedudukan serta komitmen politik yang kurang jelas merupakan dua faktor biasa yang menyumbang kepada kemunculan ACA yang tidak berkesan dan yang merangkumi pelbagai fungsi yang tidak jelas. Langkah-langkah mempromosikan kebertanggungjawaban dan hubungan ACA dengan rakyat dan media (termasuk media sosial yang baru muncul) dapat menjadi alat yang ampuh untuk mewujudkan persekitaran yang membolehkan untuk ACA yang menghadapi sokongan politik yang goyah. ACA harus memberi contoh dan bertanggungjawab terhadap tugas mereka dengan kerap berkongsi hasil usaha dan inisiatif mereka. Melabur dalam program untuk menjalin hubungan dan komunikasi yang baik dengan orang ramai, berdasarkan petunjuk kesan yang dapat dilihat dan relevan, telah membantu beberapa ACA untuk menangkis tekanan politik dan bertahan daripada serangan yang bertujuan untuk melemahkan mereka. Petunjuk prestasi yang jelas dan komprehensif untuk ACA jarang digunakan oleh pegawai ACA. Ini membuatkan ACA tidak dapat mengesan dan melaporkan hasil dan impak dengan baik, malah akan lebih terdedah kepada tekanan politik dan kepentingan tertentu. Walaupun mempunyai jangkaan yang tinggi, ACA gagal mencapai standard organisasi yang ditetapkan oleh Konvensyen Bangsa-Bangsa Bersatu Menentang Rasuah (UNCAC). ACA sering diperkenalkan dalam persekitaran di mana institusi utama lain (misalnya kehakiman) lemah dan/atau dikuasai oleh kepentingan peribadi. Tambahan pula, kebebasan institusi (fungsi, belanjawan dan pelantikan), fokus strategik, sumber insan dan kewangan dan mekanisme untuk bekerjasama dan koordinasi belum mencapai tahap yang membolehkannya menjadi berkesan. Oleh itu ACA tidak berjaya mencapai matlamat mengikut mandat yang diberikan dan mengikut jangkaan rakyat. Dalam kebanyakan kes, ACA tidak mencapai sebarang impak yang besar terhadap trend, jenis dan tahap rasuah dalam bidang kuasa masing-masing. Batasan institusi yang meningkat menimbulkan persoalan sama ada model ACA berbilang fungsi yang berdiri sendiri adalah yang tepat, atau keperluan dapat ditangani melalui institusi yang sedia ada. Rasuah sering kali dianggap sebagai masalah yang berdiri sendiri, dengan penubuhan ACA sebagai tindak balas yang berdiri sendiri. Dalam kebanyakan kes, negara-negara tidak membangunkan strategi antirasuah nasional sebelum membentuk ACA dan dengan itu tidak menyesuaikan reka bentuk agensi tersebut mengikut masalah yang dihadapi. Peranan dan
tanggungjawab institusi-institusi penting lain yang juga memainkan peranan dalam memerangi rasuah selalunya kurang jelas, termasuk mekanisme dan insentif untuk memastikan landskap institusi yang saling berhubung dan saling bergantung. Tiga kajian kes di UK, Lithuania, dan Bhutan, menunjukkan tiga pendekatan antirasuah yang berbeza, masing-masing berkesan dengan caranya sendiri. Batasan institusi yang meningkat menimbulkan persoalan sama ada model ACA berbilang fungsi yang berdiri sendiri adalah yang tepat, atau keperluan dapat ditangani melalui institusi yang sedia ada. Rasuah sering kali dianggap sebagai masalah yang berdiri sendiri, dengan penubuhan ACA sebagai tindak balas yang berdiri sendiri. Dalam kebanyakan kes, negara-negara tidak membangunkan strategi antirasuah nasional sebelum membentuk ACA dan dengan itu tidak menyesuaikan rekabentuk agensi tersebut mengikut masalah yang dihadapi. Peranan dan tanggungjawab institusi-institusi penting lain yang juga memainkan peranan dalam memerangi rasuah selalunya kurang jelas, termasuk mekanisme dan insentif untuk memastikan landskap institusi yang saling berhubung dan saling bergantung. Tiga kajian kes di UK, Lithuania, dan Bhutan, menunjukkan tiga pendekatan antirasuah yang berbeza, masing-masing berkesan dengan caranya sendiri. UK memilih untuk tidak menubuhkan ACA tetapi memperuntukkan beberapa peranan
antirasuah kepada Unit Rasuah Antarabangsa (ICU) Agensi Jenayah Nasional. Ini dilakukan dengan menyusun semula kepakaran dalam institusi yang sedia ada. ICU diberikan staf dan bajet yang khusus dan kapasiti unit telah dipertingkatkan dan telah menghasilkan keputusan yang positif. Kejayaan juga dicapai menerusi fleksibiliti institusi induk dan kepimpinan para pegawai kanan dengan fokus yang jelas dan kuasa eksekutif yang diberikan. Ini memastikan kesediaan dan kawalan terhadap sumber yang perlu bagi mengekalkan pembangunan dan penyatuan organisasi sehingga kini. Lithuania menubuhkan ACA yang khusus yang dipanggil Perkhidmatan Penyiasatan Khas (STT), sebagai sebuah unit dalam Kementerian Dalam Negeri. Unit ini dapat memilih staf yang berpengalaman dengan syarat yang dipertingkatkan serta mendapat manfaat daripada panduan dalaman dan antarabangsa. STT dilihat sebagai sebuah agensi penguatkuasaan kuasi-perundangan dengan kepimpinan dan kepakaran teknikal yang kukuh. Keberkesanan perkhidmatan ini boleh diatributkan kepada kombinasi pendekatan strategik yang diambil berdasarkan risikan yang bermaklumat, pendekatan teknikal yang khusus dan panduan yang berterusan daripada agensi-agensi antarabangsa. Di Bhutan, Suruhanjaya Antirasuah (ACC) telah ditubuhkan sebagai sebahagian daripada pengaturan perlembagaan tahun 2005 yang bertujuan untuk menghapuskan rasuah. Suruhanjaya ini telah diberikan mandat yang tidak seimbang berhubung dengan saiz dan kapasitinya. Staf dan aktivitinya telah dipertingkatkan dengan cepat. Seterusnya, walau pun dalam persekitaran yang mencabar, ACC telah ditubuhkan tanpa penilaian risiko institusi dan rasuah. Ini mungkin telah dapat membantu mengenal pasti jurang dan kelemahan institusi di mana ACC mungkin telah boleh menangani dalam tugasnya.. Kekurangan perancangan strategik telah memberi kesan kepada impak agensi. Kebanyakan pembaharuan tidak menangani isu-isu warisan budaya yang terdahulu. Ini mengakibatkan ACC masih terus berdepan dengan cabaran disebabkan suruhanjaya ini tidak sesuai secara sepenuhnya dalam persekitaran negara dan persekitaran ini tidak memudahkan sepenuhnya tujuan badan ini. Pengalaman-pengalaman ini menunjukkan kepentingan memiliki komitmen politik untuk menyelesaikan masalah rasuah, membangunkan pemahaman yang mendalam tentang ciri masalah rasuah dan melakarkan landskap institusi yang sedia ada sebelum menubuhkan agensi antirasuah baharu yang berkesan.
Institusi Audit Utama Institusi Audit Utama (SAI) boleh memainkan peranan yang berguna dalam mengesan dan mencegah rasuah apabila mereka memiliki mandat, alat dan kepercayaan kerajaan untuk memerangi rasuah.9 SAI ialah ketua audit negara dan memainkan peranan penting dalam memastikan ketelusan dan kebertanggungjawaban. Kebebasan dan kapasiti operasi SAI merupakan asas penting dalam menyediakan pengawasan fiskal dengan memberikan hasil audit yang boleh dipercayai dan tepat pada masanya kepada badan perundangan, kerajaan, masyarakat madani dan orang awam. Tujuan utama SAI adalah melaporkan tentang pengurusan dana awam dan kualiti dan kredibiliti data kewangan kerajaan yang dilaporkan. Cadangan institusi boleh menunjukkan cara untuk mengukuhkan institusi. SAI boleh menyumbang kepada usaha memerangi rasuah dengan melaporkan secara langsung tentang transaksi dan kawalan dalaman; dan dengan menilai cara untuk meningkatkan kebertanggungjawaban dan prestasi agensi kerajaan dan badan antirasuah. SAI tidak bertanggungjawab terutamanya untuk menangani rasuah dan penipuan. Walau bagaimanapun, memandangkan ciri tugas yang dilakukan oleh SAI, termasuk memeriksa akaun kerajaan, mengesahkan pematuhan kawal selia dan menilai prestasi entiti kerajaan, SAI berupaya menyumbang kepada agenda pencegahan rasuah. Untuk mengesan penipuan dan rasuah dengan berkesan, SAI perlu membina keupayaan termasuk bimbingan dan latihan untuk juruaudit.10 Mereka juga perlu mengeratkan hubungan mereka dengan parlimen dan agensi antirasuah. SAI boleh membuat perjanjian kerjasama rasmi dengan agensi penguatkuasaan undang-undang, di mana skop kerjasama meliputi perkongsian maklumat, persidangan bersama dan bengkel untuk berkongsi pengetahuan dan pengalaman, tindakan susulan kes yang dirujuk, pertukaran staf dan menetapkan agenda bersama. Dalam persekitaran di mana rasuah berleluasa, mewujudkan integriti SAI mungkin menjadi satu cabaran.11 Pengurusan kanan SAI dijangka memimpin dengan contoh dalam menjaga integriti yang tinggi dan mewujudkan toleransi sifar berkaitan pelanggaran kakitangan. Jika gagal, mereka tidak akan dapat mentadbir atau menyebarkan budaya integriti dalam organisasi. Ini boleh menjadi bidang yang rumit untuk dikendalikan memandangkan juruaudit sering menjadi orang dalam yang diminta untuk memainkan peranan sebagai orang luar. Walaupun keberkesanan SAI sangat bergantung pada kebebasan operasi dan kewangan, institusi ini juga dipengaruhi oleh model audit luaran yang diikuti, konteks negara, dan norma-norma tingkah laku yang berkaitan. Dua kajian kes dari Ghana dan India menunjukkan keberkesanan SAI dalam dua konteks yang berbeza: Kajian kes SAI Ghana ialah contoh yang tepat untuk model pertindihan atau hibrid dari SAI jenis Westminster12 yang dilengkapi dengan kuasa sekatan. Kes ini menunjukkan transformasi agensi yang terpinggir menjadi juara pembaharuan dalam memerangi rasuah. Ini dapat dicapai menerusi pemimpin yang berpengalaman dan berkarisma, kuasa autonomi operasi untuk menyiasat penyelewengan dan membina pakatan dengan masyarakat madani untuk membantu menyampaikan kepentingan integriti kewangan. Usaha mereka telah membantu mengurangkan amalan rasuah dan memberikan suara tambahan kepada penyokong CSO tentang pelbagai isu lain yang berkaitan, seperti pendedahan aset. • Kajian kes di India, juga sebuah model Westminster, menunjukkan peranan utama yang dimainkan oleh Pengawal dan Ketua Audit Negara dalam mendedahkan transaksi kewangan yang tidak wajar sehingga mengakibatkan kehilangan sejumlah besar wang kerajaan. Ini mengubah cara bagaimana anugerah spektrum telekomunikasi diperuntukkan pada masa
hadapan. Mandat teras bukan sahaja membolehkan pemeriksaan program perbelanjaan, malah hasil melepas dan potensi konflik kepentingan dalam prosedur kerajaan. Sistem Kehakiman Agar sistem keadilan dapat berjalan dengan berkesan, bahagian konstituen - pengadilan, pendakwa raya, polis, dan badan pendukung - perlu didukung oleh kepemimpinan politik dan didorong untuk memainkan peranan mereka. Sekiranya tiada komitmen politik yang mantap, akan timbul jurang antara undang-undang yang termaktub dan pelaksanaannya. Kekurangan sumber daya sistem kehakiman (dari segi kewangan dan tenaga insan) merupakan masalah yang lama wujud di banyak negara dan masalah yang menghalangi prestasi, termasuk yang berkaitan dengan pendakwaan kes-kes rasuah. Meningkatkan keberkesanan sistem keadilan dalam memerangi rasuah perlu dilakukan di pelbagai peringkat: di seluruh sistem, di peringkat rantaian kehakiman jenayah, dan di peringkat institusi. Pembaharuan tadbir urus di peringkat sistem perlu memastikan kebebasan kehakiman dan pendakwaan sehingga keputusan dibuat tanpa campur tangan yang tidak wajar, di samping menggalakkan hakim dan pendakwa untuk bertanggung jawab kepada pihak awam atas prestasi mereka, termasuk untuk ketidakpatuhan terhadap keperluan integriti. Pembaharuan di peringkat tertinggi ini untuk meningkatkan prestasi dalam memerangi rasuah juga harus menyasarkan proses pemilihan, penilaian, dan kenaikan pangkat hakim, pendakwa raya, dan kakitangan mahkamah. Pembaharuan peringkat kedua harus ditumpukan pada rantaian kehakiman jenayah, iaitu bagaimana institusi yang berbeza berinteraksi dan bekerjasama untuk sasaran prestasi yang dipersetujui. Akhirnya, setiap institusi itu sendiri harus mencari halangan kepada prestasinya serta cabaran rasuah yang dihadapinya secara dalaman (misalnya, melalui kaji selidik tentang keadilan di kalangan pengguna mahkamah dan pelbagai pihak berkepentingan). Sesungguhnya, institusi kehakiman sendiri tidak terkecuali daripada rasuah dan penangkapan yang mempengaruhi sektor awam yang lebih luas. Polis adalah antara muka pertama yang biasa bagi rakyat dengan sistem kehakiman dan tinjauan di seluruh dunia menunjukkan bahawa ramai rakyat di negara-negara membangun telah mengalami rasuah di kalangan polis, misalnya dengan polis menahan atau menangkap orang-orang yang mudah dianiayai untuk memeras suapan atau bantuan lain. Rasuah di kalangan hakim dan kakitangan mahkamah sering kali melibatkan proses kes sama ada dicepatkan atau dilambatkan. atau manipulasi fail kes yang lain. Tinjauan juga menunjukkan bahawa banyak negara berhadapan dengan masalah integriti yang rendah di kalangan hakim dan pendakwa, yang mempengaruhi keputusan mereka. Dalam dunia yang semakin saling berkaitan, bantuan perundangan bersama dan bentuk kerjasama antarabangsa yang lain antara bidang kuasa sangat penting dalam memerangi rasuah rentas sempadan dengan berkesan. Bahagian Kehakiman menyoroti dua contoh baru-baru ini di mana kerjasama sedemikian berperanan dalam mendedahkan kes rasuah berskala besar dan meluas. Kes Malaysia
Kajian kes di Malaysia menyerlahkan peluang dan cabaran dalam membangun dan mempertahankan usaha antirasuah yang berkesan dari semasa ke semasa. Walaupun terdapat beberapa inisiatif pembaharuan untuk menangani rasuah, Malaysia terus mendapat persepsi global yang buruk berkaitan rasuah. Sesungguhnya, banyak institusi yang ditubuhkan untuk mengesan dan menghentikan amalan rasuah menjadi semakin berkompromi, dengan meningkatnya pengaruh politik terhadapnya. Hanya apabila tahap dan skala besarnya rasuah dalam dana kekayaan negara 1MDB diketahui masyarakat sipil dan media global, rakyat menjadi sangat marah sehingga mereka menolak parti politik yang berkuasa selama lebih dari 60 tahun. Kerajaan baharu - gabungan parti pembangkang yang dibentuk dan dipimpin oleh mantan Perdana Menteri (PM) - menekankan "aturan undang-undang" dan berusaha untuk menghidupkan kembali institusi-institusi yang ditubuhkan untuk memerangi rasuah dan mengubah had kuasa PM. Namun, tanpa majoriti parlimen yang diperlukan untuk membuat perubahan dalam Perlembagaan, skala perubahan semestinya terbatas. Tindakan yang diambil oleh kerajaan Pakatan Harapan (PH) selama dua tahun memegang jawatan itu meningkatkan kedudukan Malaysia dalam tinjauan global tentang persepsi rasuah pada tahun 2019. Dengan kejatuhan kerajaan PH pada bulan Mac 2020, kini tidak dapat ditentukan sama ada momentum pembaharuan anti-rasuah akan berterusan. Kesimpulan Amalan rasuah itu sukar tetapi tidak mustahil untuk dibendung, seperti yang ditunjukkan oleh banyak kemajuan kes ke arah memerangi rasuah yang dibentangkan dalam laporan ini. Kemajuan dalam memerangi rasuah tidak semestinya daripada pengumuman di seluruh peringkat kerajaan dan inisiatif yang menarik liputan akbar, tetapi daripada usaha yang lebih fokus dan lebih perubahan yang tidak ketara yang dilakukan kerajaan dan komuniti yang mungkin tidak disedari. Kes-kes yang dibentangkan di sini memberi bukti bagaimana peluang boleh direbut dalam sektor atau fungsi tertentu untuk meningkatkan tadbir urus; dalam kebanyakan kes, dorongan ke arah untuk menjadi lebih telus. Walau bagaimanapun, kesan inisiatif yang dikaji di sini mungkin tidak selalunya diukur daripada segi penjimatan sekiranya tiada rasuah atau lonjakan dalam peringkat tinjauan global, kerana persepsi terhadap rasuah mungkin lebih lambat untuk disesuaikan. Sesungguhnya, salah satu kritikan daripada peringkat tinjauan global adalah bahawa tindakan tidak diambil, dan lebih jelas berkaitan dengan sifat masalah rasuah yang sedang dihadapi. Strategi antirasuah yang berkesan biasanya menggabungkan pelbagai langkah, selalunya termasuk campur tangan khusus sektor dan langkah-langkah ketelusan dan akauntabiliti yang diguna pakai di seluruh sektor awam. Rasuah terserlah dalam fungsi dan sektor tertentu kerajaan, dan laporan tersebut menekankan kaitan perspektif berdasarkan sektor ini. Namun, rasuah di peringkat sektor dapat berkembang kerana norma sosial yang ada dan ekosistem tadbir urus yang mendorong keburukan atau bahkan kerahsiaan, yang sama ada bertolak ansur atau mendorong amalan rasuah. Langkah-langkah tadbir urus yang lebih luas mungkin termasuk memperkasakan institusi yang membantu memerangi rasuah, dan pada masa yang sama melaksanakan alat atau polisi tertentu yang menggalakkan ketelusan dan menjadikannya lebih sukar untuk menyembunyikan kegiatan rasuah (dan hasil yang berkaitan). Walaupun banyak faktor boleh menyumbang kepada keberkesanan inisiatif antirasuah, terdapat enam pemacu pembaharuan antirasuah yang boleh dikenal pasti dari kajian kes. Tidak setiap
faktor dibuktikan dalam setiap kajian kes, namun enam faktor ini terdapat dalam beberapa kombinasi dalam setiap kes tersebut. Kepemimpinan politik yang kukuh dan bertekad sering diperlukan untuk memberikan visi bagi pembaharuan dan komitmen untuk menyokong peningkatan integriti dalam menghadapi tentangan daripada pihak-pihak berkepentingan. Negara mendapat keuntungan apabila institusi menjadi lebih berkebolehan, melaksanakan amalan semak dan imbang dan memupuk pertanggungjawaban. Tanpa institusi yang kuat untuk memastikan pelaksanaannya, pembaharuan akan berhadapan dengan risiko di mana usaha dihentikan atau tidak diusahakan dengan bersungguh-sungguh. Ketelusan dapat meningkatkan kepatuhan dan memperbaiki tingkah laku manusia. Polisi
kerajaan yang terbuka dan akses kepada maklumat membantu menjadikan tindakan rasuah menjadi lebih sukar untuk disembunyikan dan menyumbang kepada pencegahannya, terutama ketika mereka dihubungkan untuk melibatkan dan memperkasakan masyarakat serta proses rasmi. Insentif (sering diamalkan dalam norma sosial) yang mendorong tingkah laku dan peluang untuk melakukan rasuah berbeza-beza antara fungsi-fungsi dalam kerajaan. Oleh itu, seseorang perlu menumpukan pada rasuah di peringkat mikro dan menekankannya dalam sektor atau fungsi tertentu dan mengubah insentif pelaku. Teknologi memungkinkan negara-negara untuk menyeragamkan proses, meminimumkan interaksi manusia, dan menggunakan data komprehensif yang membantu mewujudkan kebertanggungjawaban untuk pelbagai jenis transaksi. Akhir sekali, usaha yang mendorong kerjasama antara pelbagai pihak berkepentingan, termasuk merentasi sempadan antarabangsa, ke arah tujuan bersama dalam mencapai kejayaan yang lebih besar. Mempertahankan momentum usaha untuk mengurangkan rasuah ialah sesuatu yang mencabar tetapi dapat dibantu dengan meningkatkan pengukuran kesannya. Alat terkini yang digunakan di peringkat antarabangsa untuk mengukur rasuah mempunyai masalah yang sama dengan bergantung pada persepsi pakar. Walaupun terdapat beberapa manfaat daripada tinjauan seperti proksi yang luas, ini bukanlah pengganti bagi sistem pengukuran yang lebih kuantitatif atau berdasarkan bukti. Mencapai pertumbuhan ekonomi jangka panjang dan kemakmuran bersama bergantung kepada kerajaan, sektor swasta, dan masyarakat yang bekerjasama untuk menangani rasuah dan kesannya yang merosakkan. Laporan ini mengakui bahawa cabaran dalam menangani rasuah yang berakar umbi namun masalah ini tidak mustahil untuk diatasi. Setiap kajian kes memberikan bukti kesan dalam mengurangi risiko rasuah, meliputi berbagai konteks negara: negara rapuh, negara berpendapatan rendah dan negara maju. Namun, pengamal dasar awam dan penyokong masyarakat madani mesti menyedari bahawa kejayaan dan kesinambungan pembaharuan tidak dapat dicapai hanya melalui perundangan, teknologi atau penyertaan rakyat semata-mata. Apa yang amat diperlukan adalah komitmen semua pihak untuk terlibat secara proaktif dalam memerangi rasuah melalui kolaborasi, inovasi dan saling percaya. Dengan demikian, barulah perang rasuah dapat dimenangi, dengan pertumbuhan ekonomi yang tidak lagi terhalang, melainkan menguntungkan seluruh masyarakat, terutama yang miskin dan lemah. Nota
1. World Bank. (2020). Doing Business 2020. Washington D.C.: The World Bank. global-reports/doing-business-2020 2. G. Ware, S. Moss, J. Campos, and G. Noone, Corruption in Public Procurement: A perennial Challenge, in J. Campos and S. Pradhan, The Many Faces of Corruption: Tracking Vulnerabilities at the Sector Level, World Bank, 2007. 3. Rozenberg, Julie; Fay, Marianne. 2019. Beyond the Gap: How Countries Can Afford the Infrastructure They Need while Protecting the Planet. Sustainable Infrastructure;. Washington, DC: World Bank. worldbank.org/handle/10986/31291 License: CC BY 3.0 IGO; and OECD. 2007. Infrastructure to 2030 (Vol.2): Mapping Policy for Electricity, Water and Transport. org/10.1787/9789264031326-en. 4. OECD. 2014. OECD Foreign Bribery Report: An Analysis of the Crime of Bribery of Foreign Public Officials. OECD Publishing. 9789264226616-en.htm.; and Hawkins, John, and Bob McKittrick. 2012. Construction Sector Transparency Initiative: making construction more accountable. Proceedings of the Institution of Civil Engineers-Civil Engineering. Vol. 165. No. 2. Thomas Telford Ltd. 5. DFID. 2015. "Why corruption matters: understanding causes, effects and how to address them - Evidence Paper on Corruption." January 2015. Johnsøn, Jesper, Nils Taxell and Dominik Zaum. 2012. "Mapping Evidence Gaps in Anti-Corruption: Assessing the state of the operationally relevant evidence on donors' actions and approaches to reducing corruption." U4 Issue Oct. 2012 No. 7. corruption.pdf. 6. Illicit enrichment is defined in Article 20 of the United Nations Convention Against Corruption as "a significant increase in the assets of a public official that he or she cannot reasonably explain in relation to his or her lawful income." Some states have adopted laws that criminalize illicit enrichment to strengthen their ability to fight corruption and recover assets. Evidence of disproportionate or illicit wealth allows these states to prosecute public officials and confiscate proceeds, on the basis that unexplained wealth is evidence of corrupt conduct. See Stolen Asset Recovery Initiative, 2012 "On the Take: Criminalizing Illicit Enrichment to Fight Corruption" Lindy Muzila, Michelle Morales, Marianne Mathias, Tammar Berger. 7. FATF is an inter-governmental body that sets international standards that aim to prevent global money laundering and terrorist financing. First established in 1989, it is now comprised of 37 member jurisdictions and 2 regional organizations. 8. Doig, A., & Norris, D. (2012). Improving anti‐corruption agencies as organisations. Journal of Financial Crime, 19(3), 255-273. Recanatini, F. (2011). Anti-Corruption Authorities: An Effective Tool to Curb Corruption?, in International Handbook on the Economics of Corruption, Susan Rose-Akerman and Tina Soreide, eds., 2011. 9. The Congress of the International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI), held in 1998 in Montevideo, Uruguay, discussed and delivered concrete recommendations for SAIs to make an effective contribution to the fight against corruption. See also U4. 2018. "The Role of Supreme Audit Institutions in Fighting Corruption" for a more detailed overview.
10. According to the survey conducted in 2010 by INTOSAI Working Group on Fight Against Corruption and Money Laundering (WGFACML), only one-third of SAIs (18 out of 54) responded positively on the questions of availability of audit staff and training program specialized in audits related to corruption or money laundering. 11. INTOSAI provides IntoSAINT, a tool to assess the vulnerabilities and the maturity of the integrity controls of SAIs and to strengthen integrity in SAIs. org/intosaint/ 12. A model where the work of the SAI is intrinsically linked to the system of parliamentary accountability Rujukan DFID. (2015). Why corruption matters: understanding causes, effects and how to address them - Evidence Paper on Corruption. January 2015. Doig, A., & Norris, D. (2012). Improving anti‐corruption agencies as organisations. Journal of Financial Crime, 19(3), 255-273. Hawkins, John, and Bob McKittrick. (2012). Construction Sector Transparency Initiative: making construction more accountable. Proceedings of the Institution of Civil EngineersCivil Engineering. Vol. 165. No. 2. Thomas Telford Ltd. Johnsøn, Jesper, Nils Taxell and Dominik Zaum. (2012). Mapping Evidence Gaps in Anti-Corruption: Assessing the state of the operationally relevant evidence on donors' actions and approaches to reducing corruption. U4 Issue Oct. 2012 No. 7. OECD. (2007). Infrastructure to 2030 (Vol.2): Mapping Policy for Electricity, Water and Transport. org/10.1787/9789264031326-en. OECD. (2014). OECD Foreign Bribery Report: An Analysis of the Crime of Bribery of Foreign Public Officials. OECD Publishing. report9789264226616-en.htm. Recanatini, F. (2011). Anti-Corruption Authorities: An Effective Tool to Curb Corruption?, in International Handbook on the Economics of Corruption, Susan Rose-Akerman and Tina Soreide, eds., 2011. Rozenberg, Julie; Fay, Marianne. (2019). Beyond the Gap: How Countries Can Afford the Infrastructure They Need while Protecting the Planet. Sustainable Infrastructure;. Washington, DC: World Bank. handle/10986/31291 License: CC BY 3.0 IGO.