MAJALAH MEDIA KEUANGAN EDISI KHUSUS HARI OEANG KE-75 T 2021 LIKA-LIKU KISAH KEMENKEU Kisah tentang Kementerian Keuangan dari masa ke masa tak akan usang untuk dibicarakan. Sejarah selalu menjadi pelajaran berharga untuk masa kini dan masa depan. Perubahan adalah sebuah keniscayaan, agar Kemenkeu tak tergerus oleh zaman. Inilah cerita sang penjaga keuangan negara yang terus berbenah dalam pengabdian untuk Indonesia. ISSN 1907-6320 1
Foto Cover Resha Aditya C O V E R S T O R Y : Kami mengambil foto brankas yang sudah cukup kuno sebagai cover. Brankas diibaratkan seperti penjaga keuangan yang kokoh dan solid. Lalu kami menggunakan brankas yang kuno agar sisi sejarah ikut tergambarkan pada cover ini. MEDIA KEUANGAN adalah majalah resmi Kementerian Keuangan. Memberikan informasi terkini seputar kebijakan fiskal didukung oleh narasumber penting dan kredibel di bidangnya. 2
Daftar Isi 06 12 PHOTOSTORY 04 Saksi Bisu Perjalanan Kemenkeu FAKTA UNIK KEMENTERIAN KEUANGAN 08 Menjaga Momentum Pemulihan 177 23 LAPORAN UTAMA 06 Mengurai Sejarah APBN Indonesia 12 Kementerian Keuangan di Masa Perang 17 Mengurai Sejarah Lembaga Bea Cukai 23 Menjaga Momentum Pemulihan 30 Jejak Direktorat Pajak 38 Membangun Kader Keuangan 44 Kisah "Debt Collector" Negara 50 Surat Utang Membangun Negeri 58 Sejarah Perimbangan Keuangan 66 Dari Lapangan Banteng untuk Indonesia 30 38 Diterbitkan oleh: Sekretariat Jenderal Kementerian Keuangan. Pelindung: Menteri Keuangan Sri Mulyani Indrawati. Pengarah: Wakil Menteri Keuangan Suahasil Nazara. Penanggung Jawab: Sekretaris Jenderal Kementerian Keuangan Heru Pambudi Pemimpin Umum: Kepala Biro Komunikasi dan Layanan Informasi Rahayu Puspasari. Pemimpin Redaksi: Kabag Manajemen Publikasi, Rahmat Widiana. Redaktur Pelaksana: Kasubbag Publikasi Cetak Yani Kurnia A. Dewan Redaksi: Ferry Gunawan, Dianita Suliastuti, Titi Susanti, Budi Sulistyo, Pilar Wiratoma, Purwo Widiarto, Muchamad Maltazam, Alit Ayu Meinarsari, Teguh Warsito, Hadi Surono, Budi Prayitno, Budi Sulistiyo. Tim Redaksi: Reni Saptati D.I, Rita Nurhayati, Dara Haspramudilla, Dimach Oktaviansyah Karunia Putra, A. Wirananda, CS. Purwowidhu Widayanti, Rostamaji, Andi Abdurrochim, Arif Miftahur Rozaq, Luqman Hakim, Muhammad Irfan, Indah Sandary Putri Jayus, Kurnia Fitri Anidya, Buana Budianto Putri, Mahardika Argha Mariska, Kurnia Fitri Anidya, Muhamad Ripurio, Berliana, Ni Made Ary Ramayanti, Intan Nur Shabrina Redaktur Foto: Anas Nur Huda, Resha Aditya Pratama, Andi Al Hakim, Andi Abdurrochim. Desain Grafis dan Layout: Venggi Obdi Ovisa, Ditto Novenska, Muhammad Fithrah Alamat Redaksi: Gedung Djuanda 1 Lantai 9, Jl. Dr. 44 50 Wahidin Raya No. 1, Jakarta Telp: (021) 3849605, 3449230 pst. 6328/6330. E-mail: mediakeuangan@kemenkeu.go.id. IKUTI KAMI majalahmediakeuangan Media Keuangan Podccast Kementerian Keuangan RI/Playlist MK+ 58 66 3
saksi bisu perjalanan kemenkeu Waktu berlalu, tahun demi tahun berganti. Terukir bakti punggawa keuangan negara di tiap tapak gedung ini. Menjulang menjadi saksi peluh yang tercurah bagi ibu pertiwi. Mengurai Sejarah APBN Indonesia Terletak di dataran tinggi Pegunungan Arfak, Papua Barat, terdapat pemandangan indah dua danau kembar yaitu Danau Anggi Gida dan Danau Anggi Giji. Dengan ketinggian 1.953 meter di atas permukaan laut dan suhu udara mencapai 8-20 deracat celcius, Danau Anggi termasuk 10 danau tertinggi di Indonesia. Lokasi ini dapat ditempuh dengan waktu 4-5 jam dan berjarak 110 Km dari Kota Manokwari. Suasana sepi dan tenang pun bisa menjadi terapi tersendiri bagi wisatawan. Saat ini, jumlah wisatawan masih minim karena medan yang cukup sulit ditempuh dan hanya kendaraan tertentu yang bisa mencapai lokasi tersebut. 4 4 MEDIAKEUANGAN
VOL. XIV / EDISI KHUSUS/ 2021 Mengurai Sejarah APBN Indonesia foto: ANRI, Perpusnas, Dok. DJP,, Tropen Museum 5 5 5 VOL. XIV / NO. 161/ FEBRUARI 2021 VOL. XIV / EDISI KHUSUS/ 2021
Mengurai Sejarah APBN Indonesia Jajaran Kementerian Keuangan memiliki tanggung jawab berat untuk mewujudkan APBN yang kredibel, transparan, dan akuntabel. Oleh: Hendaru Tri Hanggoro 6 6 MEDIAKEUANGAN
P ANDEMI Covid-19 membuat pemerintah Indonesia, dan juga semua negara di dunia, kelimpungan. Pemerintah terpaksa membatasi mobilitas dan kegiatan perekonomian. Pemerintah juga mengarahkan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) dengan fokus mendukung percepatan pemulihan ekonomi dan penanganan pandemi Covid-19. "APBN masih menjadi instrumen penting dan bekerja luar biasa keras, untuk melindungi rakyat, untuk menangani dan menanggulangi Covid-19, serta memulihkan ekonomi," kata Menteri Keuangan Sri Mulyani Indrawati dalam APBN KiTa: Kinerja dan Fakta, Maret 2012, yang diterbitkan Kementerian Keuangan. APBN merupakan rencana pengeluaran dan penerimaan negara untuk tahun mendatang. Sebagai bendahara negara, Kementerian Keuangan memiliki peranan vital dalam penyusunan dan pelaksanaan APBN sehingga mendapat sebutan penjaga keuangan negara (nagara dana rakca). Mengelola anggaran negara bukanlah pekerjaan mudah. Jajaran Kementerian Keuangan yang memiliki tanggung jawab cukup berat harus bisa mewujudkan APBN yang kredibel, transparan, dan akuntabel. Hal ini berbeda dari sistem sebelumnya, yang mengacu pada undang-undang warisan kolonial. Warisan Kolonial Pada masa kolonial, penyusunan APBN mengacu pada Indische Comptabiliteitswet (ICW) yang berlaku sejak 1867. ICW tak memuat secara rinci susunan dan bentuk anggaran. Keduanya diatur dalam Wet op de Staatsinrichting van Nederlandsch Indie atau biasa disebut Indische Staatsregeling (IS), semacam undang-undang tentang Ketatanegaraan Hindia Belanda. Suasana Kemiskinan Jakarta Foto: Charles Breijer_GeheugenDelpher Sementara pelaksanaan pemeriksaan pertanggungjawaban keuangan negara digunakan Instructie en verdere bepalingen voor de Algemeene Rekenkamer (IAR). Setelah 1920-an, ICW menjelaskan lebih jelas alur penyusunan APBN. Rancangan anggaran diajukan pemerintah melalui Department van Financien kepada Volksraad (Dewan Rakyat). Jika Volksraad dan Gubernur Jenderal memiliki kesepahaman terhadap rancangan anggaran, mereka bisa menetapkannya melalui berbagai undang-undang. Jadi, "anggaran tidak diundangkan dalam satu undang-undang," ulas Imam Rusdi dalam "Perkembangan Sistem Anggaran di Indonesia", termuat di Rupiah di Tengah Rentang Sejarah. Setiap undang-undang mencakup satu anggaran untuk satu departemen pemerintah. Undang- undang itu harus diumumkan lewat Javasche Courant. Setelah Indonesia merdeka, pemerintah Indonesia menggunakan Undang-Undang Dasar 1945 Pasal 23 ayat 1 sebagai pedoman dasar penyusunan APBN. Pemerintah bertugas menghitung anggaran tersebut lalu diajukan ke DPR tiap tahun. Pengesahannya melalui undang-undang. Praktik penyusunan APBN masih merujuk pada ICW. Sebab, 7
Indonesia belum mempunyai UU khusus tentang keuangan negara. Tentu saja ada beberapa penyesuaian. Antara lain dengan membentuk Pejabatan Keuangan (sekarang setara eselon 1) dalam struktur birokrasi di Departemen Keuangan. Saat itu penyusunan teknis APBN menjadi tanggung jawab bagian Urusan Anggaran Negara. Idealnya APBN disusun secara berimbang antara penerimaan dan pengeluaran. Tapi kondisi tidak memungkinkan. Pengeluaran lebih besar daripada penerimaan atau defisit. "Defisit anggaran belanja pemerintah RI terjadi karena pengeluaran secara besar- besaran di bidang militer untuk mempertahankan kemerdekaan RI," sebut Saeful Anwar dan Anugrah E.Y. (ed.) dalam Organisasi Kementerian Keuangan dari Masa ke Masa. Karena penerimaan dari pengumpulan dana masyarakat dan pinjaman nasional tak cukup, pemerintah terpaksa mencetak uang untuk membiayai pengeluaran itu. Kebijakan ini berpotensi menyebabkan inflasi. Selain itu, Oey Beng To dalam Sejarah Kebijakan Moneter Indonesia Jilid I (1945-1958) menyebut situasi perang selama 1945-1949 membuat "urusan administrasi keuangan negara terpaksa diterlantarkan." BP-KNIP (Badan Pekerja Komite Nasional Indonesia Pusat) sebagai DPR sementara pun tak bisa bekerja maksimal membaca dan mengesahkan APBN. Situasi lebih tenang muncul pada 1950. Penyusunan APBN dibenahi. Struktur Departemen Keuangan kembali ditata. Saat itu APBN menjadi tanggung jawab Biro Urusan Anggaran dan Biro Inpres Anggaran dari Jawatan Perbendaharaan dan Kas Negeri. Tapi keberadaan biro tersebut belum bisa mewujudkan amanat Undang-Undang Dasar Sementara 1950 tentang kewajiban pemerintah dalam menyerahkan APBN ke DPR sebelum awal tahun fiskal (April setiap tahunnya). Pemerintah selalu terlambat menyusun APBN sepanjang dekade 1950-an karena seringnya pergantian kabinet. Selama dekade 1950-an APBN juga selalu mengalami defisit. Upaya memadamkan pergolakan di daerah menyedot pengeluaran cukup besar. Pada penghujung 1950-an, Sukarno membubarkan DPR setelah APBN yang diajukannya ditolak. Sukarno juga mengeluarkan Perppu Nomor 6 Tahun 1960 untuk menetapkan APBN. Dia menggunakan APBN 1959 untuk APBN 1960. Pada masa itu Sukarno juga memecah posisi Menteri Keuangan menjadi Menteri Urusan Perdagangan, Pembiayaan, dan Pengawasan; Menteri Urusan Bank Sentral; dan Menteri Urusan Anggaran Negara. Meski sudah menempatkan urusan Gedung De Javasche Bank Foto:Wikimedia 8 8 MEDIAKEUANGAN
anggaran pada posisi khusus, APBN belum juga beranjak dari defisit. "Saat itu fiskal dilakukan secara unlimited. Jangan lupa Presiden Sukarno waktu itu melakukan politik yang sangat heavy kepada masalah security termasuk konfrontasi, dengan Belanda karena Papua, juga dengan Malaysia," ujar Menteri Keuangan Sri Mulyani, dikutip Media Keuangan, Oktober 2019. Anggaran Berimbang Masa Orde Baru menandai arah baru dalam penyusunan APBN. Menurut Anne Booth dan Peter McCawley dalam "Kebijaksanaan Fiskal" yang termuat di Ekonomi Orde Baru, APBN dipandang oleh Orde Baru sebagai rencana kerja bangsa dengan tujuan "mempertahankan stabilitas proses pertumbuhan dan pembangunan ekonomi." Untuk mencapai tujuan itu, Menteri Keuangan Ali Wardhana dan tim ekonomi menerapkan kebijakan APBN berimbang. Artinya, jumlah penerimaan dan pengeluaran selalu dijaga berimbang. Tenaga teknis penyusunan APBN berbeda dari masa sebelumnya. Departemen Keuangan membentuk Direktorat Djenderal Urusan Anggaran dan Pembelanjaan (DDUAP) pada 1966. Tak lama kemudian, Direktorat itu berganti nama jadi Direktorat Djenderal Anggaran (DDA) -kemudian jadi DJA sesuai dengan ejaan baru. Misinya sama: menghimpun berbagai kebutuhan penyusunan APBN seperti penerimaan dan pengeluaran setiap departemen dan daerah. Direktorat ini terdiri atas empat bagian yang lebih kecil: Sekretariat Direktorat Djenderal Anggaran, Direktorat Perentjanaan Anggaran, Direktorat Pelaksanaan Anggaran dan Direktorat Perbendaharaan Negara. Kemudian pada 1967, DDA ditambah dua bagian lagi: Direktorat Tata Usaha Anggaran dan Direktorat Perdjalanan. Penambahan ini untuk memudahkan sinkronisasi dan koordinasi kerja internal DDA. Perubahan susunan DJA terjadi lagi pada 1975. Direktorat Pelaksanaan Anggaran dipecah jadi dua: Direktorat Anggaran Rutin dan Anggaran Pembangunan. Pembagian ini mengikuti istilah dalam APBN. Direktorat Perentjanaan Anggaran juga berubah menjadi Direktorat Pembinaan Anggaran Pendapatan dan Penyelenggaraan Keuangan. Terobosan baru penataan DJA berlangsung pada 1988. Ada penambahan dua bagian: Direktorat Dana Luar Negeri dan Kantor Pengolahan Data dan Informasi Anggaran. Dua tahun berikutnya, struktur internal vertikal di dalam DJA juga berkembang dengan adanya Kantor Wilayah DJA di tiap provinsi. Sampai 1995, tercatat sudah 23 kali perubahan Organisasi dan Tata Kerja DJA. Perubahan itu bertujuan untuk mangkus dan sangkilnya kerja- kerja DJA dalam menyusun APBN. Kebijakan APBN berimbang masa Orde Baru sukses menurunkan dan menekan inflasi. APBN berimbang juga mendukung pertumbuhan dan mendorong pembangunan. Namun kesuksesan itu bukan tanpa cela. Sebagian besar penerimaan negara sebenarnya bersumber dari utang luar negeri, yang dalam APBN diperlakukan sebagai bagian dari penerimaan negara dan disebut dengan istilah "penerimaan pembangunan". Dari sudut pandang ekonomi, kata Yusuf Wibisono dalam (Mimpi) Anggaran Untuk Rakyat Miskin, anggaran berimbang jelas tidak memiliki makna. Bila "penerimaan "Saat itu fiskal dilakukan secara unlimited. Jangan lupa Presiden Sukarno waktu itu melakukan politik yang sangat heavy kepada masalah security termasuk konfrontasi, dengan Belanda karena Papua, juga dengan Malaysia," SRI MULYANI INDRAWATI Menteri Keuangan RI VOL. XIV / EDISI KHUSUS/ 2021 9 9
Infografik pembangunan" dikeluarkan dari penerimaan negara, anggaran negara selalu mengalami defisit dalam rentang tiga dekade. Terjaganya inflasi harus dibayar dengan akumulasi utang yang terus meningkat dan beban pembayaran bunga uang yang semakin memberatkan. Utang luar negeri juga mempengaruhi "kedaulatan" dalam penyusunan APBN. Pihak kreditur, terutama kelompok negara donor yang tergabung dalam Inter- Governmental Group on Indonesia (IGGI), kerap mendikte. Bahkan mengambil-alih hak budget yang dimiliki oleh DPR. Hak budget adalah Hak DPR untuk menerima atau menolak RAPBN. "Melalui IGGI, hak budget itu dianggap dirampas dari DPR. Sebab lembaga donor itu hanya akan memberikan bantuannya bila melihat RAPBN cocok dengan keinginan mereka," sebut Anwar Nasution dalam "DPR dan IGGI dan Hak Budget", termuat di Mencari Bentuk Ekonomi Indonesia: Perkembangan Pemikiran 1965-1981. Sejarah Baru Pasca krisis ekonomi 1997-1998 dan jatuhnya rezim Orde Baru, terjadi perubahan fundamental pada pengelolaan keuangan negara. Format APBN disusun menurut standar internasional, yakni Government Finance Statistic (GFS). Dalam sistem ini, pinjaman dalam negeri dan pinjaman luar negeri tak lagi diklasifikasikan sebagai penerimaan negara tapi sumber pembiayaan anggaran negara. Penyusunannya juga lebih transparan. Momen penting dalam sistem anggaran negara akhirnya tiba dengan terbitnya UU No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, UU No. 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, dan UU No. 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara. Paket UU pengelolaan keuangan negara ini menjadi landasan pengelolaan keuangan negara, menggantikan ICW warisan Belanda. Terbitnya paket UU pengelolaan keuangan negara menandai era baru pengelolaan APBN. Penyusunan APBN kini menggunakan mekanisme pembahasan dan format baru, yaitu format anggaran terpadu, di mana alokasi anggaran berdasarkan pada program kementerian/ lembaga. Format ini meniadakan pengelompokan antara anggaran rutin dan anggaran pembangunan. Perubahan signifikan lainnya adalah penerapan sistem penganggaran berbasis kinerja dan penyusunan anggaran dalam kerangka pengeluaran jangka menengah. Reformasi pengelolaan keuangan negara mencakup seluruh aspek, dari penyusunan, pelaksanaan, hingga pertanggungjawaban pelaksanaan anggaran. "Paket UU pengelolaan keuangan negara memutus masa lalu secara signifikan, mempromosikan profesionalisme dan menjadi harapan untuk menghapus masalah kronis dalam pengelolaan keuangan publik, yaitu korupsi," tulis Yusuf Wibisono. Lahirnya paket UU tersebut tentu berdampak pada organisasi di Departemen Keuangan. Departemen Keuangan melakukan penataan organisasi yang diselaraskan dengan undang-undang di bidang keuangan negara. Pelantikan Petugas Keuangan Era Kolonial Foto: Wikimedia Commons Sejak era reformasi, Departemen Keuangan berubah jadi Kementerian Keuangan. Bersama itu pula Direktorat Jenderal Anggaran (DJA) 10
Suasana sidang Volksraad Foto: Wikimedia Commons berkembang menjadi Direktorat Jenderal Anggaran dan Perimbangan Keuangan (DJAPK) setelah pengesahan UU Nomor 17 Tahun 2003. UU itu membuat pemisahan fungsi antara penyusunan anggaran dan pelaksanaan anggaran. Di sisi lain, ada penyatuan terhadap direktorat lain berkaitan dengan penyusunan anggaran sehingga DJA berubah jadi DJAPK. "DJAPK mempunyai tugas merumuskan dan melaksanakan kebijakan di bidang fiskal dan kerangka ekonomi makro, anggaran pendapatan dan belanja negara, perimbangan keuangan antara pemerintah pusat dan daerah, penerimaan negara bukan pajak, dan pembinaan keuangan badan layanan umum," ungkap Saeful Anwar dan Anugrah E.Y. Tapi pada 2006, DJAPK kembali dipecah lagi. Mengingat cakupan tugas dan fungsinya ternyata sangat luas. DJAPK kembali menjadi DJA. Dari ulasan sejarah ringkas APBN ini, dapat terlihat bahwa penyusunan APBN bukan sebuah hal yang mudah. Penyusunannya tak hanya melulu terkait satu kementerian saja, tapi juga berkaitan dengan keadaan sosial dan politik negara.* VOL. XIV / EDISI KHUSUS/ 2021 VOL. XIV / NO. 161/ FEBRUARI 2021 11 1111
Kementerian Keuangan di Masa Perang Oleh: Hendri F. Isnaeni Bayangkan betapa susahnya mengelola sebuah kementerian di tengah situasi perang. Dengan dana dan sumber daya manusia yang terbatas. Suasana Indonesia era jepang Foto: geheugendelpher 12 12 12 MEDIAKEUANGAN MEDIAKEUANGAN
K EMENTERIAN Keuangan mempunyai organisasi berskala besar dan heterogen. Ia merupakan satu-satunya kementerian yang bersifat holding company type department. Namun, ketika kelahirannya di awal kemerdekaan Indonesia tahun 1945, struktur organisasi Kementerian Keuangan tentulah masih kecil. Menteri Keuangan pertama dijabat Samsi Sastrawidagda, seorang doktor lulusan Sekolah Tinggi Dagang di Rotterdam, Belanda. Penunjukan Samsi bukan semata- mata karena kedekatannya dengan para perwira militer Jepang tapi juga faktor pengalaman. Selain duduk dalam organisasi-organisasi penting bentukan Jepang, dia pernah menjadi anggota Panitia Persiapan untuk Membentuk Susunan Perekonomian Baru (Keizai Sintaisei Zunbi Iinkai) dan penasihat Zaimubu (Departemen Keuangan). Para pegawai yang semula bekerja pada instansi-instansi pemerintah Jepang dengan sendirinya menjadi pegawai departemen-departemen pemerintah Republik Indonesia. Dengan demikian para pegawai Zaimubu juga langsung menjadi pegawai Departemen Keuangan. Mereka bernaung di bawah sebuah unit yang dibentuk pada 2 September 1945 untuk menjalankan fungsi kesekretariatan -saat ini diperingati sebagai hari jadi Sekretariat Jenderal Kementerian Keuangan. "Dalam revolusi fisik tahun 1945-1950, Kementerian Keuangan belum mempunyai organisasi yang sempurna serta belum mempunyai banyak tenaga ahli keuangan yang berpendidikan tinggi serta pengalaman yang luas, sehingga sukarlah mengadakan suatu perincian pekerjaan yang lengkap," tulis Ikhtisar Khasanah Arsip Arsip Nasional Republik Indonesia. Samsi Sastrawidagda Foto:Wikimedia Susahnya Jadi Menteri Menjadi menteri di sebuah negara yang baru merdeka tentu bukanlah perkara mudah. Menurut Moehkardi dalam biografi R. Mohamad dalam Revolusi 1945 Surabaya, sebagai menteri keuangan pertama, Samsi berusaha mencari dana untuk membiayai perjuangan dan jalannya pemerintahan. Saat itu tebersit kabar bahwa Bank Escompto di Surabaya menyimpan uang peninggalan pemerintahan Hindia Belanda yang disita tentara Jepang. Samsi berhasil membujuk pejabat Jepang untuk menyerahkan uang tersebut. Suatu rekayasa "kekerasan" kemudian disepakati. Badan Keamanan Rakyat (BKR), yang kemudian menjadi TNI, mengambil dana tersebut dengan operasi "penggedoran" yang dirahasiakan. Berpeti-peti uang gulden dalam waktu singkat dipindahkan dari Bank Escompto ke markas BKR. Uang itu kemudian disumbangkan kepada pemerintah pusat dan dipakai untuk dana perjuangan. Samsi juga sangat berperan dalam proses penyerahan persenjataan dan perlengkapan Angkatan Laut Jepang kepada Indonesia. Kala itu Samsi tetap tinggal di Surabaya. Dia tidak pernah memimpin 13
secara langsung Departemen Keuangan. Karena itu pula, tulis Ayatrohaedi dkk. dalam Kumpulan Buklet Hari Bersejarah II, Samsi belum dapat menyusun organisasi Departemen Keuangan. Masa jabatannya juga singkat; hanya dua minggu. Oeang Republik Indonesia (ORI). Selain itu, dia menyusun struktur organisasi Kementerian Keuangan. Pada tahap awal dia melakukan penghapusan sistem kepengurusan keuangan pemerintahan pendudukan Jepang yang dikenal dengan Nanpo Gun Gunsei Kaikai Kitei. dan Maklumat Pemerintah mengenai pergantian sistem pemerintahan dari Presidensial menjadi Parlementer. Hal ini menyebabkan para menteri tak bertanggung jawab lagi kepada presiden melainkan kepada Komite Nasional Indonesia Pusat (KNIP) -cikal-bakal badan legislatif di Indonesia. Samsi mengundurkan diri dengan alasan kesehatan pada 26 September 1945 dan digantikan oleh Mr. A.A. Maramis, ahli hukum lulusan Leiden yang sebelumnya menjabat Menteri Negara. Maramis juga sadar betapa berat tanggung jawab ini. "Sedikit sekali orang yang membayangkan bagaimana sukarnya menjadi menteri keuangan di suatu negara baru yang ekonominya porak peranda akibat peperangan," tulis Fendy E. W. Parengkuan dalam biografi A.A. Maramis, SH. "Bila sistem kepengurusan keuangan model Jepang dihapus sama sekali, tidak demikian halnya dengan struktur organisasi keuangan yang baru dibentuk," tulis Ayatrohaedi dkk. Maramis mengadopsi bentuk struktur organisasi Zaimubu. Susunannya terdiri atas lima pejabatan (sekarang jabatan eselon I). Setiap pejabatan membawahi tiga urusan. Pejabatan-pejabatan tersebut yakni Pejabatan Umum, Pejabatan Keuangan, Pejabatan Pajak, Pejabatan Resi Candu dan Garam, serta Pejabatan Pegadaian. Dengan perubahan sistem tersebut, Kabinet Sjahrir I dibentuk. Untuk jabatan menteri keuangan ditunjuk Soenarjo Kolopaking, seorang ahli hukum didikan Leiden. Soenarjo pernah bekerja di Algemene Volkscredietbank Jakarta, manajer perusahaan-perusahaan Mangkunegaran, hingga kepala Jawatan Ekonomi Rakyat. Karena ingin fokus di bidang pendidikan, Soenarjo mengundurkan diri. Sjahrir menawarkan jabatan Ikut Hijrah Maramis berperan dalam pembentukan sebuah panitia pencetakan "Dalam perkembangan selanjutnya organisasi Kementerian Keuangan ini berubah-ubah, baik struktur maupun fungsional, sejalan dengan perkembangan negara yang baru merdeka," tulis Ikhtisar tersebut kepada Sjafruddin Prawiranegara, yang pernah bekerja di Kantor Inspeksi Pajak Kediri dan pegawai Zaimubu. Sjafruddin juga menolak. Jabatan itu akhirnya diserahkan kepada Soerachman Tjokroadisoerjo. Khasanah Arsip Arsip Nasional Kendati seorang insinyur kimia, Republik Indonesia. Pada 3 November 1945, terbit Maklumat Wakil Presiden No. X Soerachman punya pengalaman panjang di bidang ekonomi dan keuangan. Dia pernah bekerja di Departemen Perekonomian pada masa kolonial dan Departemen Perekonomian atau Romusha di era Jepang 14 14 MEDIAKEUANGAN
Kemakmuran masa pendudukan Jepang. Kemudian pada masa Kabinet Presidensial, dia menduduki posisi Menteri Kemakmuran. Salah satu program Kabinet Sjahrir I adalah melanjutkan pencetakan ORI yang dirintis Maramis. Namun proses itu terpaksa dihentikan. Tentara Belanda (NICA) dengan membonceng tentara Sekutu mendarat di Jakarta. Karena situasi Jakarta semakin genting, pemerintahan hijrah ke Yogyakarta. Kementerian Keuangan juga ikut pindah. Soerachman masih dipercaya sebagai Menteri Keuangan pada masa Kabinet Sjahrir II dengan didampingi Sjafruddin Prawiranegara sebagai Menteri Muda Keuangan. Soerachman memimpin Departemen Keuangan di Yogyakarta. Sjafruddin Prawiranegara tetap tinggal di Jakarta, walaupun akhirnya pindah juga ke Yogyakarta. Sementara unit-unit Departemen Keuangan tidak semua ditempatkan di Magelang. Urusan Bea dan Cukai dan Pejabatan Pajak dipindahkan ke Prembun (Kebumen). Pejabatan Pegadaian serta Pejabatan Resi dan Candu dan Garam dipindahkan ke Solo atau Surakarta. Sebagai langkah utama mengatasi kesulitan ekonomi, Menteri Keuangan menjalankan Program Pinjaman Nasional. Hal ini mendapat persetujuan dari BP-KNIP. Pada Juli 1946, program pinjaman nasional digulirkan dan diharapkan mampu menyedot dana masyarakat. Untuk mendukung Program tersebut, pemerintah membentuk Bank Tabungan Pos, Program ini mendapat dukungan dan kepercayaan dari masyarakat. Terbukti, pada tahun pertama, terkumpul uang sejumlah Rp500 juta. Tiga pejabatan baru. Yakni Pejabatan Bea dan Cukai serta Pejabatan Pajak Bumi, sebelumnya berada dalam naungan Pejabatan Pajak. Kemudian ada Pejabatan Uang, Bank, dan Kredit yang sebelumnya berada di bawah Pejabatan Keuangan. Posisi Menteri Keuangan berubah pada masa Kabinet Sjahrir III. Sjafruddin Prawiranegara diangkat menjadi menteri keuangan dengan Lukman Hakim, yang pernah bekerja di Kantor Penetapan Pajak Semarang dan Kantor Besar Pajak Jakarta, sebagai wakilnya. Pada periode inilah ORI dicetak dan mulai diberlakukan sebagai alat tukar yang sah. Menuju Masa Peralihan Pergantian kabinet kembali merombak anggota kabinet. A.A. Maramis kembali dipercaya menjabat Menteri Keuangan pada masa Kabinet Amir Sjarifuddin I. Posisi ini terus diembannya di masa Kabinet Amir Sjarifuddin II dan Kabinet Hatta I. Pada masa Kabinet Amir I dan II, didampingi Ong Eng Die sebagai Menteri Muda Keuangan, Maramis bertugas mencari dana untuk membiayai angkatan perang, menghadapi agresi militer, dan berbagai perundingan. Maramis juga mengambil kebijakan dengan memberikan kewenangan kepada daerah untuk menerbitkan mata uang sendiri yang dikenal dengan nama ORIDA. Sementara pada masa Kabinet Hatta I, dia melaksanakan perdagangan candu dan emas ke luar negeri. Tujuannya, membentuk dana devisa dari luar negeri untuk membiayai pegawai pemerintah RI (perwakilan-perwakilan) Indonesia di luar negeri. "Dalam perkembangan selanjutnya organisasi Kementerian Keuangan ini berubah-ubah, baik struktur maupun fungsional, sejalan dengan perkembangan negara yang baru merdeka," SRI MULYANI INDRAWATI Ikhtisar Khasanah Arsip Arsip Nasional Republik Indonesia. Karena kian bertambah pekerjaan, Sjafruddin Prawiranegara merombak struktur organisasi Kementerian Keuangan menjadi delapan pejabatan. Maramis juga membenahi organisasi Kementerian Keuangan. Menurut Saeful Anwar dan Anugrah E.Y. (ed.) dalam Organisasi Kementerian Keuangan dari Masa ke Masa, selain mandat untuk 15
membentuk Pemerintahan Darurat Republik Indonesia (PDRI), Presiden Sukarno memberi mandat kepada Maramis untuk mengubah struktur organisasi Kementerian Keuangan yang sesuai dengan kebutuhan saat itu. Keluarlah Peraturan Pemerintah No. 51 Tahun 1948 yang mengatur susunan Kementerian Keuangan dan mengubah nomenklatur pejabatan menjadi jawatan. Struktur organisasi Kementerian Keuangan pun menjadi delapan jawatan, yaitu Kantor Pusat Kementerian Keuangan, Thesauri Negara, Jawatan Pajak, Jawatan Bea Cukai, Jawatan Pajak dan Bumi, Jawatan Resi dan Candu, dan Jawatan Pegadaian. Kantor Pusat Kementerian Keuangan, yang sekarang kita kenal dengan nama Sekretariat Jenderal Kementerian Keuangan, semula adalah Pejabatan Umum. Sementara Thesauri Negara merupakan gabungan dari Pejabatan Keuangan dan Pejabatan Urusan Utang, Kredit, dan Bank. Tugasnya melaksanakan fungsi anggaran dan perbendaharaan. Jawatan ini meliputi inspeksi anggaran, bagian anggaran negara, bagian statistik keuangan, bagian moneter, jawatan akuntansi negara, jawatan perbendaharaan dan kas negeri, biro pengawasan kas, biro normalisasi, dan jawatan perjalanan. PDRI yang berpusat di Bukittinggi, Sumatera Barat, juga membentuk kabinet sementara atau biasa disebut Kabinet Darurat. Menteri Keuangannya dijabat Lukman Hakim, merangkap Menteri Kehakiman ad interim. Lukman kemudian menjabat Menteri Keuangan pada masa Kabinet Hatta II. Posisi ini tetap diembannya pada masa Kabinet Susanto, yang merupakan kabinet peralihan sewaktu membentuk Republik Indonesia Serikat (RIS). Setelah terbentuknya RIS, terdapat dua Menteri Keuangan. Menteri Keuangan di dalam Kabinet RIS dijabat Sjafruddin Prawiranegara. Sedangkan Menteri Keuangan di Kabinet Halim, kabinet pemerintah Republik Indonesia yang merupakan bagian dari RIS, diduduki oleh Lukman Hakim. "Saya akan coba menyelesaikan anggaran dari negara dan sedapat- dapatnya supaya defisit jangan terlalu besar. Akan mengawasi terhadap pemakaian uang sehingga betul digunakan untuk keperluan yang ditentukan. Menambah penghasilan negara dengan memperbaiki alat- alat pemerintahan yang memungut pajak, dan lain-lain usaha yang menghasilkan. Menghemat pengeluaran negara," ujar Lukman Hakim, dikutip Kabinet Republik Indonesia terbitan Departemen Penerangan tahun 1950. Setelah RIS dibubarkan dan kembali ke Negara Kesatuan Republik Indonesia, pembenahan struktur organisasi Kementerian Keuangan bisa dilakukan dengan lebih tenang. Kendati demikian, tugas Kementerian Keuangan bukannya menjadi ringan tapi bertambah berat. Selain membangun negara yang hancur akibat perang, gejolak politik dan pemberontakan-pemberontakan di daerah berimbas pada keuangan negara. Romusha Era Jepang Foto: (Geheugen Delpher) 16
Mengurai Sejarah Lembaga Bea Cukai Oleh Andri Setiawan Pada awal kemerdekaan, urusan bea dan cukai masih meneruskan sistem Belanda. Pembenahan dari waktu ke waktu terus dilakukan. VOL. XIV / EDISI KHUSUS/ 2021 17 17
B ULAN-BULAN terakhir tahun 1945, Jakarta menjadi tidak aman karena rongrongan tentara Belanda. Ketika pasukan Belanda akhirnya menguasai Jakarta, Presiden Sukarno mengumumkan pemindahan kedudukan Sjafruddin menghendaki agar Pejabatan Bea dan Cukai dapat utuh tak terpisah. Orang yang akan memimpin Pejabatan baru ini juga harus punya pengalaman, Nah, Sjafruddin melihat R.A. Kartadjoemena yang masih berusia 31 tahun sebagai sosok yang tepat Kartadjoemena akhirnya ditunjuk sebagai Kepala Pejabatan Bea dan Cukai. Dia diangkat pada 1 Oktober 1946. Tanggal ini kemudian diperingati sebagai hari kelahiran Bea dan Cukai Republik Indonesia. Eksistensi Masa Lalu pemerintahan ke daerah yang bebas dari Menurut Orang Indonesia jang gangguan Belanda. Yogyakarta dipilih menjadi ibukota baru tak lama setelah tahun baru 1946. Karena tak semua kementerian bisa tertampung di Yogyakarta, Kementerian Keuangan dipindah ke Magelang. Bahkan beberapa unit harus berada di tempat lain seperti Pejabatan Pegadaian dan Pejabatan Resi Candu dan Garam yang dipindah ke Surakarta serta Pejabatan Pajak yang pindah ke Prembun (Kebumen),. Terkemoeka di Djawa, yang terbit tahun 1944, Mr. Raden Abdoerachim Kartadjoemena lahir di Ciamis pada 16 Juni 1915. Dia lulusan sekolah hukum tahun 1940. Dia pernah bekerja sebagai pegawai kantor Stadsgemeente (Kotapraja) Jakarta, aspiran wakil Inspektur Keuangan Magelang, kepala Kantor Penetapan Pajak Semarang, serta Soeperintenden Kantor Lelang Negeri Semarang dan Pati-Ayu. Kartadjoemena kemudian kembali Pungutan bea dan cukai, atau biasa disebut bea cukai saja, telah dikenal sejak zaman kerajaan- kerajaan Nusantara. Kata "bea" sendiri berasal dari bahasa Sanskerta, sedangkan "cukai" berasal dari bahasa India. Kelembagaannya masih bersifat "lokal" sesuai wilayah kerajaan. Di pelabuhan-pelabuhan di Sumatra dan Jawa, misalnya, biasanya terdapat syahbandar yang menangani bea cukai dan dikepalai seorang pejabat tumenggung. Pejabatan Pajak mulanya menangani Urusan Bea Cukai beserta Urusan Pajak Bumi. Pejabatan Pajak kemudian dipecah menjadi tiga, yakni Pejabatan Pajak, Pejabatan Pajak Bumi, serta Pejabatan Bea dan Cukai. Kala itu, Menteri Muda Keuangan Sjafruddin Prawiranegara kesulitan mencari kepala Pejabatan Bea dan Cukai. Sebab, pada masa pendudukan Jepang status pegawai-pegawai bea dan cukai disatukan dengan Pejabatan Pelabuhan. Sebagian mengurusi kepelabuhan dan kepabeanan, sebagian menangani urusan ke Magelang dan diangkat sebagai Wakil Kepala Pejabatan Pajak yang dikepalai oleh Soetikno Slamet. Kartadjoemena lalu menjadi Kepala Pejabatan Pajak ketika Soetikno Slamet diangkat menjadi Kepala Pejabatan Urusan Uang, Kredit dan baru dibentuk. Bank yang Ketika Kongsi Dagang Hindia Timur (VOC) mulai memonopoli perdagangan di Nusantara, dikenal "tarif tol" sebagai pungutan untuk aktivitas ekspor-impor. Sedangkan pada masa pendudukan Inggris, pungutan atas keluar masuk barang disebut "sewa boom". Pada masa kolonial, pemerintah memiliki lembaga yang bertugas memungut bea untuk barang-barang yang keluar-masuk Hindia Belanda. Namanya Dienst der In-en Uitvoerrechten en Accijnzen (I.U. & A) atau terjemahan cukai. Kantor Bea Cukai Foto: geheugen delpher 18 18 MEDIAKEUANGAN
bebasnya berarti Jawatan Bea Cukai. Peraturan yang melandasinya antara lain Gouvernements Besluit (Keputusan Pemerintah) No. 33 tanggal 22 Desember 1928 tentang Organisasi Dinas Bea dan Cukai. Organisasi ini kemudian diubah melalui Keputusan Pemerintah tanggal 1 Juni 1934. Peraturan perundang-undangan mengenai kepabeanan yang pernah dikeluarkan adalah Indische Tarief Wet (Undang-undang Tarif Indonesia) Staatsblad tahun 1873 Nomor 35, Rechten Ordonnantie (Ordonansi Bea) Staatsblad tahun 1882 Nomor 240, dan Tarief Ordonnantie (Ordonansi Tarif) Staatsblad tahun 1910 Nomor 628. Sedangkan pungutan cukai mulai dilakukan pada 1886 terhadap minyak tanah berdasarkan Ordonansi 27 Desember 1886, Staatsblad tahun 1886 Nomor 249. Selanjutnya pungutan cukai lainnya diberlakukan terhadap komoditas lain seperti alkohol sulingan (1898), bir (1931), tembakau (1932), dan gula (1933). Pungutan atas bea sempat berhenti pada masa pendudukan Jepang. Pemerintah mengeluarkan Oendang-Oendang No. 13 pada 29 April 1942. Pasal 2 Nomor 2, seperti diterbitkan Kan Po (Berita Pemerintah) berbunyi: "untuk sementara waktu bea (in en uitvoerrechten) tidak usah diurus." Namun, cukai tetap diberlakukan untuk tembakau dan minuman keras. Pascakemerdekaan, ketika undangan warisan Belanda tetap diberlakukan berdasarkan Pasal II Aturan Peralihan Undang-undang Dasar 1945, dengan tetap melakukan perubahan dan penambahan sesuai tuntutan zaman. Di Magelang, Pejabatan Bea dan Cukai berkantor pusat di sebuah gedung sekolah suster. Kartadjoemena sempat mendapat rumah di Magelang, namun ketika di Yogyakarta, dia harus menumpang kepada Kepala Inspeksi Pajak Soerjono Sastrohadikusumo. Sempat pula dia menghuni garasi di Jalan Bromantakan, Solo. Belakangan dia mendapat rumah di Baciro, Yogyakarta, atas kebijakan Sekretaris Kabinet Maria Ullfah. Saat itu susunan organisasi Pejabatan Bea dan Cukai masih meneruskan gaya I.U. & A. Hal pertama yang dilakukan adalah mengaktifkan kantor-kantor daerah dan cabang yang tersebar di Yogyakarta, Surakarta, Cirebon, Pekalongan, Blitar, Magelang, Kebumen, Kudus, Madiun, Bojonegoro, Tuban, dan Kediri. Daerahnya masih terbatas karena sebagian wilayah diduduki Belanda. "Tahun 1945-1949 merupakan episode perjuangan tersendiri bagi Bea dan Cukai, lebih-lebih yang ada di wilayah Indonesia yang tidak diduduki Belanda. Tugas Pejabatan Bea dan Cukai pada waktu itu sebagian besar meliputi urusan di bidang cukai saja," tulis buku Pertumbuhan dan Perkembangan Bea dan Cukai dari Masa ke Masa. "Tahun 1945- 1949 merupakan episode perjuangan tersendiri bagi Bea dan Cukai, lebih-lebih yang ada di wilayah Indonesia yang tidak diduduki Belanda. Tugas Pejabatan Bea dan Cukai pada waktu itu sebagian besar meliputi urusan di bidang cukai saja," Kementerian Keuangan dibentuk pada 19 Agustus 1945, suasana Republik masih genting. Indonesia baru dua hari menyatakan kemerdekaan dan kementerian belum memungkinkan untuk menyusun struktur organisasi beserta cara kerjanya, termasuk Bagian Bea dan Cukai. Pejabatan Bea dan Cukai baru dibentuk pada 1 Oktober 1946 dengan kepala pertama R.A Kartadjoemena. Sementara peraturan perundang- Berdasarkan Peraturan Pemerintah Nomor 51 tahun 1948, istilah Pejabatan Bea Cukai berubah menjadi Jawatan Bea dan Cukai, yang bertahan sampai tahun 1965. Pindah ke Jakarta Pascapengakuan kedaulatan dan berdiri Republik Indonesia Serikat (RIS), bersama pemerintah pusat, Jawatan Bea dan Cukai turut pindah Buku Pertumbuhan dan Perkembangan Bea dan Cukai dari Masa ke Masa. VOL. XIV / EDISI KHUSUS/ 2021 19 19
ke Jakarta. Kantor-kantor Bea dan Cukai di Tanjung Priok, Surabaya, Semarang, Medan, Palembang, Banjarmasin, Makassar, Manado dan Balikpapan mulai aktif dan berkembang pesat. Melalui Keputusan Presiden Republik Indonesia Serikat Nomor 62 Tahun 1950, Kartadjoemena ditunjuk sebagai Direktur Jenderal Iuran Negara merangkap sebagai Kepala Jawatan Bea dan Cukai. Pada 29 Agustus 1950, jabatan itu diserahkan kepada G.J.E. Tapiheroe. Sejak September 1950, Tapiheroe didampingi oleh A.M. Slawat sebagai Kepala Muda Jawatan Bea dan Cukai. Struktur organisasi Jawatan Bea dan Cukai yang menggunakan gaya I.U. & A. masih berlaku hingga 1960 dengan beberapa pengembangan. Unit-unit kerja seperti Biro dan Bagian/Seksi/Umum dibentuk dan tugas, fungsi serta wewenang pejabatnya diperluas. Pada 30 Maret 1965, Padang Soedirjo ditunjuk sebagai Direktur Jenderal Bea dan Cukai. Ini menandai penyempurnaan Jawatan Bea dan Cukai menjadi Direktorat Jenderal Bea dan Cukai. Namun, tanpa alasan yang jelas, pada 1966 status Direktorat Jenderal Bea dan Cukai diturunkan dan berada di bawah Direktorat Jenderal Pajak. "Namun setelah timbul reaksi pimpinan Bea dan Cukai beserta staf langsung menghadap Menteri Keuangan, maka statusnya segera ditetapkan kembali menjadi Direktorat Jenderal Bea dan Cukai," jelas buku Pertumbuhan dan Perkembangan Bea dan Cukai dari Masa ke Masa. Pada 1967, melalui Keputusan Menteri Keuangan No. Kep. 207/Men.Keu/67 dibentuk Percetakan Pita Cukai Bhineka Tjarakan. Percetakan ini bertugas menyediakan pita-pita cukai khususnya untuk hasil tembakau serta memproduksi barang cetakan lainnya selama tidak menghambat tugas pokoknya. Perwakilan Luar Negeri Sejak 1950-an, Direktorat Jenderal Bea dan Cukai telah menempatkan perwakilannya di luar negeri. Di Singapura, pejabat-pejabat Bea dan Cukai diperbantukan di Kedutaan Besar RI. Tugasnya memantau perdagangan/ barter, lalu lintas devisa, penandasan consular invoice (faktur yang dikeluarkan oleh kedutaan atau konsulat), dan menyampaikan informasi terkait ekspor dan impor. Menurut buku Pertumbuhan dan Perkembangan Bea dan Cukai dari Masa ke Masa, pada 1962, ketika Indonesia mulai mengkampanyekan konfrontasi dengan negara-negara bentukan Inggris, perwakilan Bea dan Cukai di Singapura pindah ke Konsulat Jenderal RI di Hongkong. Selain urusan kepabeanan dan cukai, Atase Bea dan Cukai Hongkong bertugas menghimpun informasi soal perpajakan, pasar modal, moneter, perbankan dan berhubungan dengan instansi intel dan narkotika. Pasca jatuhnya kekuasaan Kegiatan para pegawai di kantor Bea Cukai Foto: Opac Perpusnas Sukarno dan dihentikannya konfrontasi, pada 1967, pemerintah kembali menempatkan pejabat Bea dan Cukai di Singapura. Tugasnya 20
masih sama, ditambah dengan pembinaan hubungan dengan pejabat keuangan serta Bea dan Cukai Singapura. Sejak 1968, pemerintah RI juga menempatkan pejabat Departemen Keuangan/Bea Cukai di Perutusan Tetap Republik Indonesia (PTRI) untuk Perserikatan Bangsa-Bangsa di Jenewa, Swiss. Tugasnya mengikuti perkembangan tarif dan perdagangan internasional. Pemerintah RI juga membuka perwakilan Bea dan Cukai di Kuala Lumpur pada tahun yang sama. Selain itu, petugas Bea dan Cukai ditempatkan di Penang, Melaka, Port Swettenham (sekarang Port Klang), Tawao (Sabah), dan Batu Pahat (Johor). Penugasan di Malaysia ini sejak 1982 secara bertahap dicabut karena tidak lagi efisien dan masalah manipulasi yang sebelumnya terjadi telah teratasi. Sempat Dibekukan Pada 6 Juni 1968, Menteri Keuangan dijabat oleh Ali Wardhana. Kala itu, terjadi banyak penyelewengan dan korupsi di Bea dan Cukai. Menurut jurnalis Mochtar Lubis, praktik-praktik penyelundupan dan penyelewengan di Bea dan Cukai terjadi karena terjalin kongkalikong antara Bea Cukai dan importir penyelundup. "Dan kerja Bea Cukai hanya mengadakan 'denda damai' belaka yang memuaskan semua pihak yang bersangkutan. Menteri Keuangan patut memeriksa praktik-praktik 'denda damai' ini, yang kelihatan telah menjadi satu pola kerja yang teratur," tulis Mochtar di harian Indonesia Raya, 22 Juli 1969, termuat dalam Tajuk-Tajuk Mochtar Lubis di Harian Indonesia Raya. Menurut Mochtar, pimpinan lama harus diganti dengan orang baru yang tak terlibat dalam jaring-jaring vested interest yang telah berakar lama antara Bea Cukai dan importir- Para pengawai Bea Cukai dan Ali Wardhana VOL. XIV / EDISI KHUSUS/ 2021 21 21
penyelundup. Selain itu, perubahan bukan hanya dari sisi kelembagaan, tetapi juga personalia pelaksananya. Namun, nyatanya keadaan demikian bertahan cukup lama. Ketika Ali Wardhana mengunjungi kantor Bea Cukai di Tanjung Priok pada Mei 1971, dia melihat para petugas tengah bersantai. Dia juga mendapati kabar adanya penyelundupan ratusan ribu baterai merek terkenal. "Padahal, ia baru memberikan tunjangan khusus sebesar sembilan kali gaji. Kenaikan tersebut bukan sembarang hadiah, melainkan disertai tuntutan kenaikan pelayanan dan peniadaan penyelewengan," tulis Saeful Anwar dan Anugrah E.Y. (ed.) dalam Organisasi Kementerian Keuangan dari Masa ke Masa. Ali Wardana akhirnya melakukan mutasi pejabat eselon II antar unit eselon I. Pada 1978, Direktur Cukai digantikan pejabat dari unit eselon beberapa kali. Namun, ternyata cara ini tak memperbaiki kinerja Bea dan Cukai. Penyelewengan dan penyelundupan terus terjadi. Ali Wardhana kemudian diangkat sebagai Menteri Koordinator Bidang Ekonomi, Keuangan, Industri, dan Pengawasan Pembangunan pada 1983. Sementara Menteri Keuangan dijabat Radius Prawiro. Perubahan juga terjadi di Bea dan Cukai. Pada 29 Agustus 1983, Radius Prawiro melantik Bambang Soejarto, seorang perwira tinggi Departemen Hankam, sebagai Direktur Jenderal Bea Cukai; menggantikan Wahono yang terpilih sebagai Gubernur Jawa Timur. Dalam pidato pelantikan, Radius Prawiro menekankan bahwa para penyelundup "akan kita perangi sampai ke akar-akarnya." Apa mau dikata, penyelewengan dan penyelundupan Bea dan Cukai belum lenyap. Keluhan juga datang dari pengusaha, termasuk pengusaha Jepang, mengenai aparat Bea dan Cukai yang ribet, berbelit-belit, dan pada akhirnya melakukan pungutan liar. Maka, setelah berdiskusi dengan para menterinya dan mendapat penilaian dari Badan Pengawas Keuangan dan Pembangunan (BPKP), Presiden Soeharto mengeluarkan Instruksi Presiden Nomor 4 Tahun 1985 tentang Kebijaksanaan Kelancaran Arus Barang Untuk Menunjang Kegiatan Ekonomi. Berpegang pada Instruksi Presiden, diambil keputusan untuk mempercayakan sebagian wewenang Direktorat Jenderal Bea dan Cukai kepada PT Surveyor Indonesia yang bekerjasama dengan sebuah perusahaan swasta asal Swiss bernama Societe Generale de Surveillance (SGS). Kewenangan itu kemudian dikembalikan kepada Direktorat Jenderal Bea dan Cukai setelah Undang-Undang Nomor 10 tahun 1995 tentang Kepabeanan diberlakukan secara efektif pada 1 April 1997, yang kemudian direvisi dengan Undang- Undang Nomor 17 tahun 2006 tentang perubahan Undang-Undang Kepabeanan. Dengan UU tersebut, produk hukum kolonial tidak berlaku lagi. Begitu pula dengan pemberlakuan Undang-Undang Nomor 11 tahun 1995 tentang Cukai, yang kemudian diubah dengan Undang-Undang Nomor 39 tahun 2007, untuk menggantikan kelima ordonansi cukai lama. Undang-Undang Nomor 10 tahun 1995 juga memberikan kewenangan lebih besar kepada Direktorat Jenderal Bea dan Cukai sesuai dengan lingkup tugas dan fungsi yang diembannya. Era Baru Sejak era reformasi, Kementerian Keuangan terus melakukan perbaikan termasuk di sektor Bea dan Cukai. Pada 2000, di bawah Menteri Keuangan Prijadi Praptosuhardjo dilakukan penataan organisasi Direktorat Jenderal Bea dan Cukai untuk mengoptimalkan perumusan dan pelaksanaan kebijakan dan standarisasi teknis. Perbaikan terus dilakukan dalam beberapa kepemimpinan. Direktorat Informasi Kepabeanan dan Cukai kemudian dibentuk. Sementara Pusat Pengolahan Data dan Informasi Bea dan Cukai (PPDIBC) dihapus dan dilakukan perubahan nomenklatur Direktorat Perencanaan Penerimaan menjadi Direktorat Penerimaan dan Peraturan Kepabeanan dan Cukai. Untuk memperkuat fungsi pengawasan kepabeanan dan cukai serta mengoptimalkan pencegahan dan pemberantasan penyelundupan, pada UPT Pangkalan Sarana Perhubungan Bea dan Cukai dilakukan perubahan nomenklatur menjadi Pangkalan Sarana Operasi Bea dan Cukai (PSOBC). Dibentuk pula tenaga pengkaji di lingkungan Direktorat Jenderal Bea dan Cukai pada 2006 serta beberapa kali penataan instansi vertikal sejak 2009 hingga 2014. Pada 2018, di bawah Menteri Keuangan Sri Mulyani, dilakukan penataan organisasi Pangkalan Sarana Operasi Bea dan Cukai. "Selain itu, dilakukan transformasi Balai Pengujian dan Identifikasi Barang menjadi Balai Laboratorium Bea dan Cukai sebagaimana diatur dalam PMK Nomor-84/PMK.01/2018 tentang Organisasi dan Tata Kerja Balai Laboratorium Bea dan Cukai," tulis Saeful Anwar dan Anugrah E.Y. (ed.). Dengan perbaikan-perbaikan tersebut, Direktorat Jenderal Bea dan Cukai memainkan peranan penting dalam melindungi masyarakat dan industri dalam negeri serta mengoptimalkan penerimaan negara untuk pembangunan nasional. 22
Panjang Jalan Penentu Arah Perekonomian Oleh Hendaru Tri Hanggoro Kajian dan rumusan kebijakan fiskal dibuat menyesuaikan keadaan di masyarakat. Dalam keadaan gawat, tugas ini menjadi lebih berat. VOL. XIV / EDISI KHUSUS/ 2021 23 23
M enteri Keuangan Sri Mulyani berpidato di hadapan anggota DPR pada 20 Mei 2021. Pidatonya memaparkan Kerangka Ekonomi Makro (KEM) dan Pokok-Pokok Kebijakan Fiskal (PPKF) pemerintah untuk 2022. KEM-PPKF digunakan sebagai bahan pembicaraan pendahuluan dalam penyusunan Rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (RAPBN) Tahun 2022. "Disusun dalam kondisi ketidakpastian yang luar biasa, akibat pandemi COVID-19 yang masih terus berlangsung," kata Sri Mulyani memulai pidatonya. Sri Mulyani lalu menceritakan kondisi sulit selama pandemi. Bukan hanya keselamatan jiwa bersama yang terancam tapi juga konsekuensi terhadap perekonomian yang sangat berat. Defisit Anggaran Pendapatan Ali Wardhana sendang memberikan pemaparan dan Belanja Negara (APBN) tahun 2020 mencapai 6.1 persen dari Produk Domestik Bruto (PDB). Pendapatan terdiri dari penerimaan perpajakan, Cikal-bakal BKF tak lepas dari negara menyusut hingga -16,0 penerimaan negara bukan pajak, dan penyusunan Nota Keuangan, secara persen, sedangkan pengeluarannya hibah; belanja negara baik pemerintah harafiah adalah nota yang menjelaskan membengkak jadi 12,3 persen. Resesi pusat maupun kebijakan transfer ke RAPBN, pada awal Orde Baru. ekonomi pun tak terhindarkan. daerah dan dana desa (TKDD); dan Penyusunan kebijakan fiskal kala itu Kondisi tersebut membuat kebijakan pembiayaan. Komponen- dilakukan oleh Staf Pribadi Menteri penyusunan KEM-PPKF, yang berisi komponen tersebut dikumpulkan dan Keuangan atau biasa disingkat SPRI ulasan mendalam tentang gambaran dan dihitung oleh Badan Kebijakan Fiskal Menteri Keuangan. Sebelum masa skenario arah kebijakan ekonomi dan (BKF) dengan mempertimbangkan ini penyusunan kebijakan fiskal tidak fiskal, lebih dinamis daripada tahun- keadaan sosial, politik, dan ekonomi terkumpul dalam satu organisasi khusus. tahun sebelumnya. domestik maupun global. Semua itu lalu Kebijakan fiskal merupakan disusun menjadi APBN. RODA REPUBLIK BERPUTAR kebijakan pemerintah untuk BKF sendiri merupakan unit mengarahkan kondisi perekonomian setingkat eselon I di bawah Kementerian Struktur Kementerian Keuangan ke arah yang lebih baik. Biasanya Keuangan yang memiliki peran strategis pada awal kemerdekaan terdiri lima dengan mengubah atau memperbarui sebagai perumus kebijakan fiskal dan pejabatan (sekarang setara eselon I). penerimaan dan pengeluaran negara. sektor keuangan. Lingkup tugasnya Pejabatan Umum mengurusi urusan Tujuan umum yang ingin dicapai oleh meliputi ekonomi makro, pendapatan kepegawaian, perbendaharaan, dan kebijakan fiskal antara lain mendukung negara, belanja negara, pembiayaan, rumah tangga. Pejabatan Keuangan kestabilan ekonomi, pertumbuhan sektor keuangan, dan kerja sama bergerak di bidang anggaran negara, ekonomi, dan penciptaan lapangan internasional. pembendaharaan dan kas, uang, bank, kerja. Secara kelembagaan, BKF relatif dan kredit. Pejabatan Pajak bekerja di Pokok-pokok kebijakan fiskal baru terbentuk. BKF baru muncul pada ranah perpajakan dan bea cukai. mencakup arah kebijakan makro fiskal; 2006. Tapi secara peran, fungsi, dan Pejabatan Resi Candu dan Garam kebijakan pendapatan negara yang tugas, BKF telah berjalan sejak 1969. bertugas memaksimalkan penjualan 24
candu dan garam untuk upaya Tujuannya menjaga agar roda Republik daerah seperti Sumatra dan Sulawesi. mempertahankan kemerdekaan. tetap berputar. Kemudian disusul kampanye militer Terakhir, Pejabatan Pegadaian fokus Setelah penyerahan kedaulatan merebut Irian Barat (kini, Papua) pada kebijaksanaan gadai-menggadai. pada 1949, beban ekonomi pemerintah dari Belanda dan konfrontasi dengan Dari struktur itu, kebijaksanaan fiskal semakin berat sebab Indonesia mewarisi Malaysia. Kesulitan-kesulitan selama sebenarnya ada di seluruh pejabatan. hutang Hindia Belanda. Konferensi dekade ini menghambat penerapan Selama masa awal kemerdekaan, Meja Bundar pada 1949 pun mewajibkan kebijakan fiskal. kebijakan fiskal ditujukan untuk pemerintah Indonesia merundingkan "Anggaran belanja seimbang mempertahankan kemerdekaan hal-hal tertentu mengenai kebijakan (balance budget) dalam rangka kebijakan daripada pembangunan infrastruktur. fundamental di bidang ekonomi, fiskal tidak pernah dapat diusahakan, Pencarian sumber-sumber dana termasuk kebijakan fiskal. apalagi tercapai," tulis Oey. digalakkan melalui berbagai cara Selama dekade 1950-an, situasi Situasi ini berlangsung hingga awal seperti dari fonds (dana) kemerdekaan, keamanan dan politik belum cukup Orde Baru. pinjaman nasional, pajak, bantuan luar stabil. Defisit anggaran terus negeri, perkebunan, pertambangan, dan berlangsung setiap tahunnya. MENGHADAPI KRISIS candu. Pemerintah berupaya menyusun Tekanan terhadap ekonomi kebijakan fiskal yang sehat dan bijaksana Peralihan kekuasaan dari Sukarno Indonesia cukup berat. Sektor produksi untuk menekan defisit anggaran dan ke Soeharto mengawali era baru dalam hancur, ekspor hampir tidak ada, dan membuatnya jadi seimbang. Antara lain penyusunan dan penerapan kebijakan inflasi tinggi. Kebijakan fiskal tak bisa dengan menghidupkan kembali sektor fiskal. Kebijakan fiskal di bidang disusun secara rapi. APBN pun selalu produksi tambang (minyak, emas, dan anggaran diarahkan untuk memenuhi telat dibuat dan diserahkan sehingga batubara) serta perkebunan untuk lima hal: keseimbangan anggaran, pemerintah tak punya kebijakan fiskal perdagangan internasional. peningkatan tabungan pemerintah, yang jelas untuk mengatasi masalah "Antara tahun 1951-58 sistem fiskal penguatan pajak, pengeluaran produktif, ekonomi. Indonesia sangat tergantung pada dan pemanfaatan maksimal sumber Karena itu, pemerintah Republik sumber penerimaan yang berasal dari dalam negeri. Di bidang penerimaan, terpaksa menerapkan deficit financing, perdagangan internasional," terang kebijakan fiskal terbagii dalam tiga "yaitu menciptakan daya beli melalui Anne Booth dan Peter McCowley bidang: penerimaan dalam negeri bukan pengeluaran uang kertas", sebut Oey dalam "Kebijaksanaan Fiskal", tersua di minyak, penerimaan pajak minyak, dan Beng To dalam Sejarah Kebijakan Ekonomi Orde Baru. penerimaan pinjaman luar negeri. Moneter di Indonesia Jilid 1 (1945-1958). Dekade ini mencatatkan Arsitek utama dalam kebijakan pengeluaran pemerintah yang cukup fiskal tersebut adalah Menteri Keuangan besar untuk meredam gejolak politik Ali Wardhana. Dia menerapkan dan keamanan di sistem anggaran berimbang, yang menempatkan kebutuhan fiskal sama besar dengan kapasitas yang dihimpun. Penerapan anggaran Suasana Indonesia 1950an Belum Stabil Foto: geheugen delpher VOL. XIV / EDISI KHUSUS/ 2021 25 25
perimbangan tidaklah selalu mudah. seperti Indonesia," catat Boediono Bahkan, dalam tulisannya untuk buku dalam tulisannya untuk buku Kesan Para Kesan Para Sahabat tentang Widjojo Sahabat tentang Widjojo Nitisastro. Nitisastro, Ali menyebut, "Tahun- Selain itu, Indonesia dengan jernih tahun pertama pelaksanaan anggaran melihat ke depan dan memutuskan berimbang ini mendapat banyak untuk secepat mungkin melepaskan diri tantangan dari para anggota kabinet dari ketergantungannya pada minyak yang merasa bahwa ruang geraknya sebagai sumber dana pembangunan. menjadi terbatas." Serentetan paket deregulasi dan Terbukti, kendati sebagian besar reformasi yang menyangkut berbagai penerimaan negara sebenarnya bidang diluncurkan sepanjang tahun bersumber dari utang luar negeri, 1980-an. Mendorong ekspor nonmigas, kebijakan APBN berimbang sukses meningkatkan penerimaan pajak, iklim "Tidak banyak negara di dunia yang dapat menggunakan kebijakan fiskalnya untuk menanggung beban penyesuaian seperti Indonesia," menurunkan angka inflasi. Tak heran jika Ali Wardhana kerap disebut sebagai Menteri Keuangan pertama yang membangun fondasi disiplin kebijakan fiskal. Kebijakan fiskal berhasil mengerek pertumbuhan ekonomi hingga 1980-an. Radius Prawiro, pengganti Ali Wardhana sebagai Menteri Keuangan, menyebut keberhasilan itu sebagian besar karena andil penerimaan dari sektor migas. Ditambah lagi dengan adanya boom minyak pada 1970-an. Harga minyak yang meroket memungkinkan pemerintah memperluas program pembangunan tanpa mengorbankan stabilitas ekonomi. "Rejeki tak terduga," kata Radius dalam Pergulatan Indonesia Membangun Ekonomi. Tapi masa keemasan itu usaha dan daya saing. "Sekarang, ekonomi kita alive and well dan minyak bumi, meskipun masih sangat penting, tidak lagi akan menimbulkan akibat-akibat fatal, seandainya harganya bergejolak. Di dunia internasional, pengalaman Indonesia tercatat sebagai salah satu contoh structural adjustment yang berhasil," tambah Boediono. Berkat kebijakan fiskal yang tepat, perekonomian Indonesia kembali tumbuh. Bahkan memasuki 1990-an tingkat pertumbuhan ekonomi mencapai rata-rata 7 persen dan menjadikan Indonesia sebagai salah satu negara dengan perekonomian terkuat di Asia. Sebaliknya, posisi utang menunjukan pertumbuhan negatif. berakhir pada pertengahan dekade DUKUNGAN UNIT KHUSUS 1980-an. Harga minyak anjlok. Indonesia kehilangan sebagian Penyusunan teknis kebijakan fiskal Boediono dalam tulisannya untuk buku Kesan Para Sahabat tentang Widjojo Nitisastro. besar pendapatannya sehingga perekonomiannya memasuki masa kritis. Pemerintah harus mengambil kebijakan yang tepat agar tak terjerumus lebih berada di tangan Staf Pribadi Menteri Keuangan sejak 1969. Baru pada 1975, penyusunan teknis itu beralih ke badan khusus, yaitu Biro Perencanaan dalam. dan Penelitian Sekretariat Jenderal Tanpa menunda-nunda, pemerintah Departemen Keuangan. Namun, mengambil tindakan penyesuaian pembangunan yang bergerak cepat dan berupa dua kali devaluasi, penjadwalan dinamis membutuhkan dukungan dari kembali secara besar-besaran proyek, sebuah unit khusus. dan kebijakan fiskal yang ketat Pada 1985, Departemen Keuangan sepanjang tahun 1980-an. membentuk Pusat Penyusunan dan "Tidak banyak negara di dunia yang Analisa Anggaran Pendapatan dan dapat menggunakan kebijakan fiskalnya Belanja Negara (PPA-APBN), suatu untuk menanggung beban penyesuaian unit organisasi setingkat eselon II 26 26 MEDIAKEUANGAN
sebagian tugas dan fungsi Direktorat Jenderal Moneter Luar Negeri dan Direktorat Pembinaan Kekayaan Negara, Direktorat Jenderal Moneter Dalam Negeri. Perkembangan lain terjadi pada 1990-an. Pemerintah mulai menggenjot penerimaan dari sektor pajak dan nonmigas. Ini membuat tugas dan fungsi BKNP&NP pun ikut bergerak dinamis. Di sisi lain BAKNP&NP mendapat tambahan fungsi penelitian dan pengembangan. Maka, pada 1993 BAKNP&NP berubah menjadi Badan Analisa Keuangan dan Moneter (BAKM). "Seiring dengan kompleksitas dan perkembangan APBN, penerimaan pajak dan bukan pajak, penerimaan investasi pemerintah, perkembangan pengeluaran bukan modal dan hasil- hasil pembangunan, hubungan lembaga- lembaga internasional," terang Saeful Anwar dan Anugrah E.Y. (ed). BAKM terdiri dari lima unit eselon II, yaitu Biro Analisa Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara, Biro Analisa Moneter, Biro Analisa Keuangan Daerah, dan Biro Pengkajian Ekonomi dan Keuangan, serta Sekretariat Badan. Para pekerja perkebunan Foto: geheugen delpher REFORMASI FISKAL Kisah sukses pertumbuhan ekonomi yang khusus menangani penyusunan Tapi dua tahun kemudian badan Orde Baru yang didengung-dengungkan Nota Keuangan dan RAPBN. PPA- ini berubah menjadi Badan Analisa ternyata menyimpan keropos pada APBN bertindak pula sebagai badan Keuangan Negara Perkreditan dan fondasinya. Fondasi itu ambruk pada yang mengorganisasikan penyusunan Neraca Pembayaran (BAKNP&NP), 1998. Diikuti pula oleh ambruknya kebijakan fiskal. PPA-APBN bertanggung unit setingkat eselon I. Perubahan ini tatanan politik Orde Baru. jawab langsung kepada Menteri menyikapi kondisi perbankan swasta Situasi ini membuat APBN Keuangan. yang tumbuh pesat setelah pemerintah mengalami tekanan yang sangat berat "Dalam rangka mempertajam analisa melonggarkan syarat pendirian bank sehingga mengalami defisit sebesar terhadap penyelenggaraan keuangan swasta sesuai semangat deregulasi 8,5 persen PDB. Kendati penerimaan negara, analisa perkembangan moneter ekonomi. Penyusunan Nota Keuangan sektor migas mengalami kenaikan dan perkreditan, analisa perkembangan dan RAPBN juga terkait erat bukan drastis, namun beban subsidi BBM perusahaan transnasional, analisa hanya dengan perkembangan keuangan juga mengalami lonjakan fantastis. kerja sama teknik luar negeri dan negara tetapi juga dengan perkreditan Pertumbuhan ekonomi pun mengalami mempersiapkan penyusunan rancangan dan neraca pembayaran. kontraksi yang dalam: -13,1 persen. APBN," urai Saeful Anwar dan Anugrah Unit ini melaksanakan tugas dan Situasi ini mendorong pemerintah E.Y. (ed) dalam Organisasi Kementerian fungsi yang merupakan penggabungan melakukan pinjaman ke Dana Moneter Keuangan dari Masa ke Masa. tugas dan fungsi PPA-APBN dengan Internasional (IMF). Sejak itu utang 27
luar negeri pemerintah membengkak. utang pemerintah dan menjaga Setelah itu reformasi fiskal tidak Demikian pula dengan utang dalam kesinambungan fiskal. lagi fokus pada sisi pembiayaan tapi negeri pemerintah sebagai dampak Secara berangsur-angsur, defisit pendapatan dan belanja negara. Khusus program penyelamatan sektor APBN dapat dipulihkan ke angka yang mengenai pendapatan memang masih perbankan. relatif aman. Risiko utang pemerintah butuh kerja keras. Salah satu upaya yang Kewajiban utang pemerintah pun sudah dapat dikendalikan dan sudah ditempuh antara lain program memberi tekanan yang besar kepada menurun drastis. Apalagi UU Nomor 17 amnesti pajak. Tantangan lain datang APBN sehingga mengurangi kemampuan Tahun 2003 tentang Keuangan Negara dari situasi perekonomian global yang pemerintah untuk melakukan stimulus secara eksplisit membatasi defisit APBN mengalami pertumbuhan rendah. fiskal bagi pertumbuhan ekonomi. tidak boleh lebih dari 3 persen PDB Saat ini kebijakan fiskal konsisten Reformasi fiskal pun dilakukan dan menjaga rasio utang pemerintah mendukung pembangunan manusia dengan fokus pada restrukturisasi maksimal 60 persen PDB. melalui efektivitas anggaran pendidikan, kesehatan, dan program perlindungan sosial. Serta mendorong pembangunan infrastrukur dan penguatan desentralisasi fiskal. REKOMENDASI YANG KREDIBEL Semangat reformasi menuntut transparansi penyelenggaraan negara yang bersih dari korupsi, kolusi, dan nepotisme. Menyikapi tuntutan ini, Kementerian Keuangan merombak struktur birokrasinya. BAKM diubah menjadi Badan Analisa Fiskal (BAF) pada 2001. Penataan organisasi ini memisahkan Biro Analisa Keuangan Daerah dan mengembangkan Pusat Analisa APBN menjadi dua Pusat, yaitu Pusat Analisa Pendapatan Negara dan Pembiayaan Anggaran serta Pusat Analisa Belanja Negara. Diharapkan perubahan ini dapat menghadirkan "pengelolaan APBN yang kredibel dan prudent dan dapat memberikan rekomendasi yang kredibel bagi perumus dan pelaksana kebijakan yang dilaksanakan oleh Direktorat Jenderal." Perubahan kondisi politik, sosial, ekonomi Indonesia yang cepat lagi- lagi mendorong struktur birokrasi agar berlari mengejarnya. Seiring kuatnya dorongan peningkatan kinerja dan efisiensi birokrasi, dibentuklah Badan Pengkajian Ekonomi, Keuangan, dan Kerjasama Internasional (BAPEKKI) pada Para penambang Emas Foto: nationaal archief 2004. BAPEKKI merupakan penggabungan beberapa unit eselon II yang berasal 28
dari BAF, Direktorat Jenderal Perimbangan yaitu Pusat Kebijakan Pendapatan menjadi Pusat Kebijakan Pembiayaan Keuangan dan Pendapatan Daerah (Dirjen Negara, Pusat Kebijakan Belanja Perubahan Iklim dan Multilateral dan PKPD), serta Biro Kerjasama Luar Negeri Negara, Pusat Kebijakan Ekonomi dan Pusat Kebijakan Regional dan Bilateral. dari Sekretariat Jenderal Departemen Keuangan, Pusat Pengelolaan Risiko Hingga kini penyebutan badan Keuangan. Fiskal, Pusat Kerjasama Internasional yang menyusun kajian dan rumusan BAPEKKI terdiri dari enam unit eselon serta Sekretariat Badan. Tahun 2008, fiskal ini masih dipertahankan. Tapi II, yaitu Pusat Pengkajian Ekonomi dan BKF melakukan sedikit penyesuaian struktur organisasi di dalamnya terus Keuangan (Puspeku), Pusat Pengkajian tugas dan fungsi sehingga struktur mengalami penyesuaian. Termasuk Perkajian Perpajakan, Kepabeanan organisasi di lingkungan BKF menjadi tugas dan fungsinya. Misalnya, sejak dan Penerimaan Negara Bukan Pajak Pusat Kebijakan Pendapatan Negara, 2015, fungsi perumusan kebijakan sektor (Puspakep), Pusat Pengkajian Ekonomi Pusat Kebijakan Anggaran Pendapatan keuangan yang sebelumnya berada di dan Keuangan Daerah (Puspekda), dan Belanja Negara, Pusat Kebijakan tangan Badan Pengawas Pasar Modal Pusat Evaluasi Pajak dan Retribusi Ekonomi Makro, Pusat Pengelolaan dan Lembaga Keuangan (Bapepam-LK) Daerah (Puseparda), Pusat Kerjasama Risiko Fiskal, Pusat Kebijakan Kerja dilaksanakan oleh BKF, di bawah Pusat Internasional (Puskerin), serta Sekretariat Sama Internasional, dan Sekretariat Kebijakan Sektor Keuangan. Badan. Badan Kebijakan Fiskal. Perubahan struktur internal BKF BAPEKKI hanya bertahan selama dua Selanjutnya pada 2009 dilakukan diharapkan mampu meningkatkan tahun. Pada 2006, BAPEKKI mengalami kembali penyesuaian tugas dan fungsi kualitas kajian, rekomendasi, dan penyempurnaan tugas dan fungsinya BKF. Perubahan utama adalah memecah penyusunan kebijakan fiskal. BKF juga menjadi unit perumus rekomendasi Pusat Kerja Sama Internasional menjadi dituntut untuk tetap menghadirkan kebijakan dengan berbasis analisis dan dua unit eselon II dengan pertimbangan kajian dan rekomendasi kebijakan fiskal kajian atau lebih dikenal dengan research beban kerja yang semakin tinggi dan yang berkualitas, ilmiah dan akuntabel. based policy. BAPEKKI diubah menjadi penambahan fungsi terkait kebijakan Sebuah tugas yang tak ringan. Badan Kebijakan Fiskal (BKF). pembiayaan perubahan iklim. Pusat BKF memiliki enam unit eselon 2, Kerja Sama Internasional dipecah Suasana indonesia 1950 Yang Belum Stabil Foto: geheugendelpher VOL. XIV / EDISI KHUSUS/ 2021 29 29
Jejak Direktorat Pajak Oleh Hendri F. Isnaeni Selama bertahun-tahun Direktorat di Kementerian Keuangan ini berperan sebagai tulang punggung negara. 30 30 MEDIAKEUANGAN
S aat ini sebagian besar pendapatan negara berasal dari pajak. Wajar jika pajak disebut sebagai tulang punggung negara karena mempengaruhi keberlanjutan program-program pembangunan. Direktorat Jenderal Pajak, sebagai bagian dari Kementerian Keuangan, berperan penting dalam menjaga agar tulang punggung negara tetap dapat berdiri tegak. "Oleh karena itu, Anda yang bekerja di Ditjen Pajak tidak berlebihan apabila dikatakan bahwa Anda mengemban amanah yang sangat penting bagi Republik ini," kata Menteri Keuangan Sri Mulyani Indrawati dalam upacara peringatan Hari Pajak di Kantor Pusat Direktorat Jenderal Pajak pada 14 Juli 2018. Peringatan Hari Pajak, meski baru dimulai pada 2017, bersandar pada sebuah peristiwa yang menunjukkan kesadaran sejarah pentingnya pajak bagi negara yang akan merdeka. Dalam sidang panitia kecil Badan ekspor-impor barang di pelabuhan jakarta dulu Penyelidik Usaha-usaha Persiapan Kemerdekaan (BPUPK), Radjiman Wedyodiningrat, seorang dokter dan ketua BPUPK, mengusulkan agar "pemungutan pajak harus diatur hukum". Usulan itu diterima sehingga pajak muncul dalam draf kedua Undang-Undang Dasar yang disampaikan pada 14 Juli 1945. Butir kedua pada Pasal 23 Bab VII Hal Keuangan menyebut "Segala pajak untuk keperluan negara berdasarkan undang-undang". Tanggal 14 Juli inilah yang kemudian dipilih sebagai Hari Pajak. Lalu, tak lama setelah proklamasi kemerdekaan Republik Indonesia, organisasi Kementerian Keuangan langsung dibentuk. Urusan pajak ditangani oleh Pejabatan Pajak, yang kini menjadi Direktorat Jenderal Pajak (DJP). DJP memiliki tugas merumuskan dan melaksanakan kebijakan dan standardisasi teknis di bidang perpajakan. Sepanjang sejarahnya, DJP memainkan peranan penting dalam pembangunan bangsa. Menyusun Organisasi Pajak termasuk bidang yang pertama dilembagakan di bawah organisasi Kementerian Keuangan. Pada September 1945, organisasi Kementerian Keuangan disusun dan terdiri dari lima pejabatan. Salah satunya Pejabatan Pajak. Pejabatan Pajak membawahi tiga urusan, yaitu perpajakan, bea dan cukai, serta pajak bumi. Ketika pemerintahan hijrah ke Yogyakarta, pejabatan-pejabatan di bawah Kementerian Keuangan ikut pindah. Pejabatan Pajak ditempatkan di Magelang, Jawa Tengah. Proses pemindahan tak berjalan mudah. Para pemuda keuangan mendorong gerobak dorong yang berisi berkas penting melalui Batalyon X yang terkenal buas ke Gang Kenari. Di sana gerbong-gerbong kosong telah disediakan di pabrik candu. Dengan dikawal beberapa pemuda keuangan, barang-barang itu sampai ke tujuan dengan selamat. Kendati dalam situasi perang, pembenahan tetap dilakukan. Pada 1 Oktober 1946, struktur organisasi Kementerian Keuangan dirombak. Urusan bea dan cukai serta pajak bumi dilepaskan dari Pejabatan Pajak dan menjadi dua pejabatan tersendiri. 31
"Dalam permulaan periode ini tugas Departemen Keuangan terutama berkisar pada penyempurnaan pemungutan pajak dan pencetakan uang sendiri," tulis 20 Tahun Indonesia Merdeka, Volume 2. Beberapa kebijakan yang diambil antara lain pajak potong hewan, pajak radio, pajak pendapatan, hingga "pajak pembangunan" yang dipungut dari rumah makan dan penginapan. Aturan ini terus disempurnakan sesuai kondisi dan kebutuhan demi terisinya kas negara. Organisasi Kementerian Keuangan terus mengalami penyempurnaan. Melalui Peraturan Pemerintah No. 51 tahun 1948, nomenklatur pejabatan diubah menjadi jawatan. Kementerian Keuangan memiliki delapan jawatan, di antaranya Jawatan Pajak, Jawatan Bea dan Cukai, dan Jawatan Pajak Bumi. Menyusul pengakuan kedaulatan, kerja Kementerian Keuangan kian berat. Kekurangan tenaga ahli dan hasrat efisiensi mendorong Kementerian Keuangan mengangkat tiga pejabat tinggi, yakni Sekretaris Jenderal, Thesaurier Jenderal, dan Direktur Jenderal Iuran Negara. Yang pertama menangani urusan umum dan kepegawaian, yang kedua urusan pengeluaran dan anggaran belanja negara, dan yang terakhir bertugas mengkoordinasi jawatan-jawatan yang mengurus pendapatan negara. Jawatan Pajak, Jawatan Bea dan Cukai, dan Jawatan Pajak Bumi ditempatkan di bawah Direktur Jenderal Iuran Negara. "Hal ini dilakukan agar memudahkan penerimaan negara," tulis Saeful Anwar dan Anugrah E.Y (ed.) dalam Organisasi Kementerian Keuangan dari Masa ke Masa. Kendati demikian, hingga pertengahan 1950-an, pendapatan dari pajak, bea cukai, dan pajak bumi belum maksimal. Apalagi pos-pos anggaran terbesar kemudian tersedot untuk menumpas pergolakan- pergolakan di daerah. Pendapatan negara juga berkurang karena terjadinya barter dan penyelundupan di daerah sehingga menyebabkan defisit negara yang besar. "Hal ini juga menyebabkan Jawatan Pajak ditarik langsung di bawah koordinasi Menteri Keuangan," tulis Saeful Anwar dan Anugrah E.Y. Pajak bumi sempat dihapus karena desakan politik. Seiring pemberlakuan pajak hasil bumi pada 1959, dibentuklah Jawatan Pajak Hasil Bumi di bawah Departemen Iuran Negara. Jawatan Pajak serta Bea Cukai pun ditempatkan di bawah Departemen Iuran Negara. Pada 1964 dibentuk Kompartemen Keuangan. Jawatan Pajak berubah menjadi Direktorat Pajak yang berada di bawah Pembantu Menteri Urusan Pendapatan Negara. Setahun Para petugas pajak Foto: wikimedia commons 32 32 MEDIAKEUANGAN
VOL. XIV / EDISI KHUSUS/ 2021 "Dalam kata- kata itu pajak dicitrakan sebagai ciri penjajahan dan merdeka berarti bebas dari pajak," kemerdekaan. kemudian Direktorat Pajak Hasil Bumi berubah menjadi Direktorat Ipeda di bawah Menteri Iuran Negara. Keduanya kemudian menjadi instansi vertikal Departemen Keuangan pada 1966-1967. Pada awal kemerdekaan, aparat pajak berupaya melakukan penetapan dan pemungutan semua pajak, kecuali pajak bumi dan bea cukai. Antara lain pajak pendapatan, upah, kekayaan, rumah tangga, perseroan, "untung perang", verponding, kupon, potong, pembangunan, radio, bea balik nama, bea warisan, dan bea materai. Pada 1976, Direktorat Ipeda (kemudian ganti nama jadi Direktorat Pajak Bumi dan Bangunan) dan unit- unit pelaksana di daerah bergabung menjadi bagian dari Direktorat Jenderal Pajak (DJP). Setelah pengakuan kedaulatan dan terbentuknya Negara Kesatuan, aparatur pajak dari pemerintahan federal bentukan Belanda digabungkan ke dalam aparatur Republik Indonesia. Pekerjaan pertama yang dilakukan adalah penyeragaman peraturan pajak dan menghentikan pemungutan pajak yang dualistis. Organisasi DJP terbagi atas kantor pusat dan kantor operasional. Kantor pusat terdiri atas sekretariat DJP dan direktorat. Dalam perkembangannya pada setiap pemerintahan dan pergantian Menteri Keuangan, DJP mengalami reorganisasi. Ekonom M. Dawam Rahardjo dalam "Evolusi Struktur Pajak dan Proses Demokratisasi", dimuat Prisma, No. 4, 1985 Upaya ini terus dilakukan karena Demi menambah penerimaan negara, sempat diberlakukan pajak baru, yakni pajak peredaran untuk barang dagangan yang berpindah tangan. Pajak ini mulai berlaku 1 Januari 1951, namun mendapat kecaman keras dari Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) karena mengakibatkan kenaikan harga barang. Atas tekanan DPR, pemberlakuan pajak peredaran dibatasi dan pada 1 Oktober 1951 diganti oleh pajak penjualan. Pada tahun yang sama, pajak bumi yang dikenakan pada petani pemilik tanah menghadapi apa yang dikenal dengan Mosi Tauchid dan akhirnya dihapuskan. kebutuhan tugas berat dan tak mudah yang diemban yaitu menambah anggaran negara melalui sektor pajak. Stigma Kolonial Peradaban Indonesia. Ekonom M. Dawam Rahardjo dalam "Evolusi Struktur Pajak dan Proses Demokratisasi", dimuat Prisma, No. 4, 1985, menyebut bahwa pajak dalam sejarah Indonesia merupakan stigma masa kolonial. Tak heran jika dulu kata-kata ini sering dilontarkan: "Apa gunanya kita merdeka kalau masih disuruh bayar belasting (pajak)?" Tidak adanya Anggaran Belanja Negara yang disahkan sebelum tahun yang bersangkutan juga menjadi kendala. Pemerintah kesulitan mengajukan rancangan undang- undang pajak kepada DPR jika tak diketahui untuk apa pungutan itu diperlukan. Untuk menyiasatinya dikeluarkan "Dalam kata-kata itu pajak undang-undang darurat. Menurut 20 Tahun Indonesia Merdeka, selama 1950-1954 dikeluarkan 59 undang- undang darurat di bidang keuangan dengan 37 di antaranya mengenai perpajakan. dicitrakan sebagai ciri penjajahan dan merdeka berarti bebas dari pajak," tulis Dawam. Penjajahan juga meninggalkan warisan sistem perpajakan. Beberapa pajak tetap dikenakan berdasarkan peraturan zaman kolonial. Akibat stigma itu pemerintah cenderung berhati-hati dalam mengambil kebijakan keuangan. Untuk membiayai perjuangan dan pemerintahan, Kementerian Keuangan mendapatkan dana dengan cara mencetak uang, menjual candu dan emas ke luar negeri, serta menghimpun dana dari masyarakat dalam bentuk program pinjaman nasional dan sumbangan seperti fonds "Kesemua pajak warisan zaman Selain itu, untuk menghindari kesulitan yuridis dan keberatan DPR, pemerintah melakukan beberapa pungutan yang tidak memerlukan pengesahan dengan undang-undang. Misal, Tambahan Pembayaran Impor yang diberi bentuk sebagai multiple exchange rate, "yaitu nilai penukaran yang banyak tingkat terhadap uang kolonial tersebut tetap dipungut namun sampai pada tingkat yang tidak membangkitkan trauma dan antipati para pembayarnya," tulis Gatot Subroto, pegawai Direktorat Jenderal Pajak dan kandidat doktor di University College London, Inggris, dalam Pajak dan Pendanaan 33
asing, tergantung daripada pemakaian uang asing itu." Namun, upaya menambah penerimaan negara terkendala struktur ekonomi Indonesia yang masih bergantung pada volume impor dan ekspor. "Menggantungkan diri pada sektor perdagangan internasional sudah tentu sangat riskan karena sangat sensitif terhadap fluktuasi pasar dunia," tulis Dawam. Maka, jika pada 1956-1959 hanya ada tambahan pajak penduduk bangsa asing, setelah itu lebih banyak jenis pajak diperkenalkan. Sebut saja pajak bea balik nama kendaraan bermotor, pajak deviden, sumbangan wajib istimewa kendaraan bermotor, dan sumbangan wajib istimewa bangunan. Menyusul peraturan mengenai pajak hasil bumi, pemerintah mulai menggiatkan pajak atas tanah di seluruh Indonesia. Guna sosialisasi, pemerintah mengirim regu-regu pionir ke daerah-daerah. Sebagai tindak lanjut, kantor-kantor perwakilan pajak hasil bumi didirikan dan disusul dengan kantor-kantor dinas. "Pungutan pajak hasil bumi tidak masuk kas pemerintah pusat seperti halnya dengan pajak hasil bumi dahulu, melainkan langsung diperuntukkan pemerintah daerah tingkat II guna membiayai pembangunan daerahnya sendiri," tulis 20 Tahun Indonesia Merdeka. Upaya-upaya tersebut menuai hasil. Pada 1959 pemasukan pajak mencapai Rp7.283 juta. Lima tahun kemudian meningkat jadi Rp105.117 juta. Pajak pendapatan dan perseroan jadi penyumbang terbesar. Meninjau Sistem Perpajakan Selain mengintensifkan pajak dan sistem perpajakan. Beberapa kali pemerintah membentuk panitia untuk merumuskannya. Beberapa kali pula diadakan konferensi dinas untuk menghadapi persoalan-persoalan urgen yang perlu dipecahkan. Namun, mengubah sistem perpajakan tidaklah semudah membalikkan telapak tangan. Setelah konferensi dinas pada 1957, dibentuk Panitia Organisasi Direktorat Pajak, yang bertugas memikirkan usul-usul perbaikan aparatur pajak. Panitia inilah yang merumuskan Tridarma Pajak, yaitu memungut pajak sedemikian hingga: meliputi semua wajib pajak; berdasarkan objek yang semestinya; serta tepat waktunya, baik penetapan maupun pembayarannya. Demi keperluan penetapan pajak, terbit Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang No 23/1960 mengatur ketentuan tentang rahasia bank. Perppu itu mengatur pengecualian; demi keperluan penetapan pajak, bank diwajibkan memberikan keterangan kepada pejabat dari Jawatan Pajak. Pejabat tersebut harus mendapat surat izin khusus dari Menteri Keuangan yang memuat nama wajib pajak. Saat itu pengenaan pajak masih menggunakan official assessment, yaitu sistem pemungutan pajak dengan cara penetapan oleh fiskus. Wajib pajak bersifat pasif dan utang pajak akan timbul ketika surat ketetapan pajak dikeluarkan. Sistem ini diterapkan hingga 1980-an. Saat itu pengumpulan pajak dari masyarakat masih jauh di bawah target. Kebanyakan orang malah sama sekali tidak membayar pajak. Radius Prawiro, Menteri Keuangan yang juga merangkap Direktur Jenderal Pajak, sadar betul perlunya terobosan. Dia mengambil prakarsa untuk melakukan reformasi perpajakan. baru mengenai perpajakan. Untuk mengawali penerapan paket UU perpajakan baru ini, pemerintah meluncurkan kebijakan pengampunan pajak pada April 1984. Sayangnya, program ini kurang mendapat respons dari wajib pajak. Reformasi pajak saat itu masih terbatas pada aspek administrasi. Kendati terbatas, sistem perpajakan baru memang mendesak dan harus diterapkan. Sebelumnya, sistem perpajakan mengenal 48 tarif pajak perorangan dan sepuluh tarif pajak bagi badan hukum. Regulasinya juga terlalu banyak dan terkadang saling bertentangan. "Sistem ini sama sekali tidak dapat dipakai untuk praktik-praktik akuntansi modern," tulis Radius Prawiro dalam Pergulatan Indonesia Membangun Ekonomi: Pragmatisme dalam Aksi. Menurut Dawam, UU itu memberi peluang bagi usaha penciptaan golongan pembayar pajak, kendati dalam pelaksanaannya lebih mengesankan untuk memperluas basis wajib pajak. "Namun dengan dijalankannya kebijaksanaan pembaruan perpajakan dalam situasi resesi, kesadaran masyarakat akan pajak justru akan meningkat," tulis Dawam. Reformasi pajak mendorong perubahan sistem pemungutan pajak. Jika sebelumnya menerapkan official assessment, Kementerian Keuangan mengubahnya dengan sistem self assessment (penghitungan pajak sendiri). Dengan penerapan sistem ini, wajib pajak mau tidak mau harus memahami berbagai peraturan perpajakan, sehingga dapat melaksanakan kewajiban pajaknya dengan baik. Paradigma Baru perbaikan organisasi, pemerintah berupaya meninjau kembali Terbitlah beberapa regulasi Struktur Direktorat Jenderal 34
Pajak pun harus menyesuaikan. Tiga pilar fungsi administrasi pajak, yaitu penyuluhan, pelayanan, dan pengawasan, diwujudkan dengan membentuk Kantor Penyuluhan, Kantor Pelayanan Pajak (KPP), dan unit Pemeriksaan dan Penyidikan Pajak (kemudian menjadi Kantor Pemeriksaan dan Penyidikan Pajak) pada 1989. Pembentukan kantor- kantor ini merupakan bagian dari upaya untuk membuat pajak semakin dekat dengan masyarakat. Reformasi perpajakan terus dilanjutkan. Pada 1983 dan 1991-2000 dilakukan reformasi undang-undang perpajakan. Setelah itu, DJP menerapkan reformasi birokrasi pada 2000-2001 sebagai persiapan menghadapi reformasi perpajakan tiga jilid. Jilid pertama dilakukan 2002- 2008. Jilid kedua berlangsung 2009- 2014. Sedangkan reformasi perpajakan jilid ketiga mulai digulirkan tahun 2017 setelah berakhirnya program pengampunan pajak. Targetnya hingga 2024. Reformasi terbesar ini meliputi perubahan dalam organisasi, sumber daya manusia, teknologi informasi dan basis data, proses bisnis, serta peraturan perpajakan. Reformasi perpajakan memunculkan paradigma baru bahwa wajib pajak adalah partner. Hal ini diwujudkan dengan keberadaan satu jabatan khusus, yaitu Account Representative (AR). Tugasnya antara memantau kepatuhan formal wajib pajak, melaksanakan tugas konsultasi, dan membimbing wajib pajak dalam melaksanakan kewajiban perpajakannya. Di tengah proses reformasi perpajakan, Indonesia menghadapi pandemi Covid-19. Fokus Kementerian Keuangan tersedot pada upaya melindungi rakyat sekaligus memulihan ekonomi dari pandemi. Kendati demikian, reformasi perpajakan tetap dilakukan sebagai upaya jangka menengah panjang untuk membangun tata perpajakan yang adil, sehat, efektif, dan akuntabel. Suasana Pasar Jaman Dulu Foto: KTLV **** VOL. XIV / EDISI KHUSUS/ 2021 35 35
MEDIAKEUANGAN 36 36 MEDIAKEUANGAN
VOL. XIV / EDISI KHUSUS/ 2021 VOL. XIV / EDISI KHUSUS/ 2021 3737
Membangun Kader Keuangan Sejak masa kolonial, pendidikan dan latihan bagi pengelola keuangan negara berjalan sendiri-sendiri. Mulai terpusat dan terintegrasi dengan kehadiran BPPK. Oleh Hendri F. Isnaeni Ruang kelas belajar tempo dulu Foto: Geheugen Delpher 38 38 MEDIAKEUANGAN
P andemi Covid-19 sejak akhir 2019 membuat banyak orang mesti beradaptasi dengan sistem bekerja dan belajar dari rumah. Tak terkecuali proses pembelajaran para pegawai Kementerian Keuangan (Kemenkeu) yang dijalankan Badan Pendidikan dan Pelatihan Keuangan (BPPK). Namun, BPPK sudah siap. BPPK adalah unit Eselon 1 yang bertanggung jawab dalam pengembangan sumber daya manusia pengelola keuangan dan kekayaan negara melalui penyelenggaraan pendidikan dan pelatihan. BPPK punya visi menjadi lembaga pendidikan dan pelatihan terkemuka yang menghasilkan pengelola keuangan negara kelas dunia. Sejak 2016, BPPK sudah menggodok metode pembelajaran daring. Setahun kemudian, BPPK meluncurkan portal Kemenkeu Learning Center (KLC), media pembelajaran online yang membahas berbagai materi tentang pengelolaan keuangan negara. Diharapkan KLC bisa melahirkan ekosistem pembelajaran yang sesuai dengan Kemenkeu Corporate University (Kemenkeu Corpu). Kemenkeu Corpu merupakan strategi untuk mencapai visi dan misi Kementerian Keuangan, yakni terwujudnya link and match antara pembelajaran, pengelolaan pengetahuan, dan penerapan nilai-nilai dengan target kinerja Kementerian Keuangan. Dalam perkembangannya, KLC bukan hanya bisa dimanfaatkan para pegawai Kementerian Keuangan tapi juga masyarakat. Antara lain melalui sejumlah program penyuluhan dan pembinaan pelaku usaha dan penyedia barang/jasa via daring. KLC adalah salah satu upaya BPPK menyediakan media pembelajaran dan mematangkan para pengelola keuangan negara. Sebelum lembaga ini dibentuk pada 1975 dengan nama Aktivitas belajar di kelas Foto: Geheugen Delpher Badan Pendidikan dan Latihan Keuangan (BPLK), tugas dan fungsi pendidikan digulirkan secara terpisah oleh direktorat jenderal masing- masing. Jejak Awal Pendidikan kompetensi pengelola keuangan negara merupakan kebutuhan yang tak bisa ditawar- tawar. Pada masa kolonial, beragam kursus diadakan Departement van Financiën (Departemen Keuangan). Antara lain kursus untuk pabean atau bea cukai, kontrolir pajak, landrente (pajak bumi), hingga adjunct accounting pajak. Kursus-kursus tersebut sempat terhenti pada awal pendudukan Jepang. Banyak tenaga ahli Belanda maupun Indo-Belanda dijebloskan ke kamp-kamp interniran. Pegawai bumiputera yang diserahi tugas menjalankan Departemen Keuangan (Gunseikanbu Zaimubu) juga kurang memadai. Kekurangan tenaga ahli coba ditutupi melalui penyelenggaraan kursus-kursus. Pada Oktober 1942, dibuka kursus-kursus untuk inspektur pajak, kontrolir pajak, kontrolir pajak bumi, kontrolir bea dan cukai, serta adjun akuntan. Tenaga pengajarnya berasal dari pegawai-pegawai tinggi Belanda yang dibebaskan sementara. Kecuali kursus inspektur pajak dan kontrolir pajak bumi, para pengajar tak bisa menyelesaikan tugas. Sebab, setahun kemudian mereka kembali dimasukkan ke kamp interniran. Namun, berkat kegiatan para pegawai bumiputera dan tersedianya diktat-diktat lengkap, semua kursus dapat diselesaikan. "Adanya penambahan pegawai ahli merupakan modal untuk membangun administrasi keuangan negara dalam masa-masa perjuangan menjelang dan setelah proklamasi kemerdekaan," tulis 20 Tahun Indonesia Merdeka Volume 2. 39
Setelah Indonesia merdeka, Kementerian Keuangan mengandalkan eks pegawai Gunseikanbu Zaimubu. Sementara untuk mengisi kekurangan pejabat-pejabat keuangan, pada 1948 diusahakan mendidik kader- kader petugas tingkat menengah. Antara lain melalui kursus penilik pajak di Yogyakarta, yang waktu itu menjadi ibukota Republik. Dalam pelaksanaannya, usaha tersebut terhalang agresi militer Belanda. "Yang dapat diselesaikan pada waktu itu hanyalah pendidikan untuk tenaga-tenaga rendah di beberapa tempat di wilayah Republik Indonesia," tulis 20 Tahun Indonesia Merdeka. Kebutuhan tenaga terdidik dan terampil kian mendesak setelah pengakuan kedaulatan. Sebab, tenaga- tenaga ahli Belanda pulang ke negeri mereka. Untuk mengisi kekosongan, Kementerian Keuangan kembali menggelar kursus. Mengutip buku Kabinet Karya: Mendjelang Dua Tahun Kabinet Karya, 9 April 1957-9 April 1958, Jawatan Pajak menggelar Kursus Pengatur Pajak untuk para lulusan SMP di Bandung, Surabaya, Medan, dan Makassar, serta Kursus Penilik Pajak untuk lulusan SMA di Jakarta. Khusus untuk pendidikan petugas tingkat menengah, Jawatan Pajak memanggil pengikut-pengikut kursus dari tahun 1948 yang karena perjuangan tersebar di berbagai tempat. Terkumpul beberapa orang, yang kemudian dididik di Jakarta selama dua setengah tahun. Setelah lulus mereka ditempatkan di daerah yang kekurangan pegawai menengah. Hal yang sama dilakukan Jawatan Bea Cukai, Akuntan Negara dan Akuntan Pajak yang menyelenggarakan Kursus Thesauri Negara. Penataan, pengkaderan, dan pembinaan pegawai keuangan diaktifkan kembali setelah pengakuan kedaulatan. Pada 1952, Kementerian Keuangan mengadakan kursus jabatan ajun akuntan, yang meliputi ajun akuntan negara dan ajun akuntan Jusuf Wibisono Foto: wikimedia commons 40 40 MEDIAKEUANGAN
pajak. Kursus untuk mendidik para calon akuntan negara diadakan di Bandung, sedangkan akuntan pajak di Jakarta. Sementara untuk pendidikan kader tingkat tinggi, Kementerian Keuangan mengirim beberapa orang ke luar negeri. Yang diberangkatkan terutama tenaga-tenaga dari Jawatan Pajak dan Akuntan. Kementerian Keuangan mulai memikirkan pendidikan yang terintegrasi. Hal ini direalisasikan ketika Kementerian Keuangan membutuhkan inspektur-inspektur keuangan pada Jawatan Pajak. Surat keputusan yang dikeluarkan Menteri Keuangan Jusuf Wibisono tahun 1956 menjadi dasar diselenggarakan Akademi Pajak di Jakarta. Agar mempersingkat waktu "Hal ini dilakukan Jusuf Wibisono belajar, diambil mahasiswa-mahasiswa dari fakultas ekonomi dan hukum yang sekurang-kurangnya duduk di tingkat II. Untuk pendidikan pajak dan bea cukai para calon dikirim ke Rijksbelasting Academie, Rotterdam. Sedangkan untuk pendidikan akuntan ke Rotterdam, Amsterdam, dan London. Pengiriman ke Rijksbelasting Academie dilakukan sampai dua angkatan. Sekembalinya ke Indonesia pada 1955, mereka ditugaskan di daerah-daerah. "Meskipun jumlahnya tidak banyak, tetapi tambahan tenaga tersebut banyak memberikan bantuan kepada jawatan masing-masing dalam memajukan jawatan-jawatan tersebut," tulis 20 Tahun Indonesia Merdeka. Menurut buku Kabinet Karya, yang dikirim belajar ke Rijksbelasting Academie berjumlah 11 orang; 10 lulus dan telah kembali semua pada akhir 1955. Disusul kemudian rombongan kedua yang terdiri dari 15 orang di mana 10 orang telah lulus. Pengiriman mahasiswa ke luar negeri, terutama Belanda, tak bisa dilanjutkan karena situasi politik waktu itu. Maka, mau tak mau Kementerian Keuangan saat itu mengadakan pendidikan kader tingkat tinggi sendiri di Indonesia dengan tenaga-tenaga pengajar dari perguruan tinggi dan kementerian- kementerian. Pendidikan yang Terintegrasi Selain kursus-kursus, untuk mendapatkan para pegawai pajak yang kompeten," tulis Saeful Anwar dan Anugrah E.Y. (ed.) dalam Organisasi Kementerian Keuangan dari Masa ke Masa. Pendidikan di Akademi Pajak diadakan selama tiga tahun. Sebagian mahasiswa diambil dari para penilik pajak yang berijazah Kursus Kontrolir Pajak dan telah bekerja sekurang- kurangnya dua tahun. Selain itu Akademi Pajak menerima pegawai berpangkat penata pajak dan telah bekerja selama tujuh tahun. Tenaga pengajarnya adalah dosen dari Universitas Indonesia dan pegawai tinggi ahli Kementerian Keuangan. Pendidikan di Akademi Pajak kemudian diperluas dengan adanya jurusan bea dan cukai. Maka, pada 1957, namanya diubah menjadi Akademi Pajak dan Pabean. Sebagaimana jurusan pajak, mahasiswa jurusan bea cukai diambil dari mahasiswa menengah dan harus memenuhi syarat-syarat tertentu. "Selama masa pendidikan para mahasiswa dibebaskan dari tugas bekerja kantor sehari-hari dengan maksud agar berkesempatan penuh untuk belajar. Para lulusan mengadakan ikatan dinas selama 5 tahun," tulis 20 Tahun Indonesia Merdeka. Pada 1959, Akademi Pajak dan Pabean menghasilkan 12 lulusan yang ditempatkan di daerah-daerah dan sebagian kemudian menjadi kepala Kantor Inspeksi Keuangan. Akademi Pajak dan Pabean "Yang dapat diselesaikan pada waktu itu hanyalah pendidikan untuk tenaga- tenaga rendah di beberapa tempat di wilayah Republik Indonesia," Ekonom M. Dawam Rahardjo dalam "Evolusi Struktur Pajak dan Proses Demokratisasi", dimuat Prisma, No. 4, 1985 41
dibubarkan pada 1959. Sebagai gantinya, pada tahun itu juga Kementerian Keuangan mendirikan Sekolah Tinggi Ilmu Keuangan Negara (STIKN). Mahasiswa Akademi Pajak dan Pabean yang belum selesai pendidikan dipindahkan ke sini. STIKN didirikan untuk menghasilkan kader-kader pimpinan bagi berbagai jawatan di Kementerian Keuangan. Karena itu pendidikan di lingkungan Kementerian Keuangan dikoordinasikan menjadi satu dan ditingkatkan menjadi setaraf perguruan tinggi. STIKN memiliki empat jurusan: pajak umum, bea cukai, akuntansi, dan kebendaharaan umum. Lama pendidikan lima tahun yang meliputi tiga tingkat: pendidikan persiapan, pendidikan umum, dan pendidikan keahlian. Para pengajarnya berasal dari Universitas Indonesia dan departemen-departemen. Pada 1963, kedudukan STIKN disamakan dengan perguruan tinggi negeri. Maka, seluruh lulusannya berhak memakai gelar Sarjana Keuangan Negara. Siswa-siswi Indonesia Foto: Geheugen Delpher "Perkembangan lebih lanjut dari Lembaga Pendidikan tersebut akan dikembangkan menjadi suatu Institut Keuangan Negara," tulis 20 Tahun Indonesia Merdeka, Volume 2. Pengembangan itu terjadi pada 1967 dengan nama Institut Ilmu Keuangan. Tapi sebelum IIK berdiri, ada beberapa akademi yang didirikan Kementerian Keuangan untuk memenuhi kebutuhan personalia yang cakap. Pada 1960, didirikan Akademi Djabatan Ajun Akuntan, yang kemudian dimekarkan menjadi Akademi Ajun Akuntan Negara dan Akademi Ajun Akuntan Pajak. Pada tahun yang sama Kursus Thesauri Negara ditingkatkan menjadi Akademi Thesauri Negara. Sementara untuk perluasan dari Kursus Tinggi Pengawasan Keuangan dan Kursus Pemeriksa Keuangan didirikan Akademi Dinas Pemeriksa Keuangan pada 1963 yang berada di bawah Badan Pemeriksa Keuangan. Dua tahun kemudian didirikan Akademi Perbendaharaan Negara sebagai pengembangan dari Kursus Jabatan Penata Perbendaharaan. Untuk mengintegrasikan akademi dan sekolah tinggi tersebut, Kementerian Keuangan mendirikan Institut Ilmu Keuangan (IIK) pada 15 Desember 1967. "Institut Ilmu Keuangan adalah lembaga pendidikan di lingkungan Departemen Keuangan yang merupakan pengintegrasian Sekolah Tinggi Ilmu Keuangan Negara, akademi-akademi di lingkungan Departemen Keuangan dan Akademi Dinas Pemeriksa Keuangan," ungkap Saeful Anwar dan Anugrah E.Y. (ed.). Dengan pengintegrasian tersebut, akademi atau sekolah tinggi dijadikan ke IIK dan menjadi jurusan sesuai bidangnya. Akademi Thesauri Negara, Akademi Perbendaharaan Negara, Akademi Dinas Pemeriksa Keuangan untuk Jurusan Umum diintegrasikan menjadi jurusan kebendaharaan umum IIK. Akademi Dinas Pemeriksa Keuangan jurusan perusahaan dan Akademi Ajun Akuntan Negara diintegrasikan menjadi jurusan akuntansi. Akademi Ajun Akuntan Pajak menjadi jurusan pajak umum. Sedangkan STIKN diintegrasikan ke IIK sesuai jurusan masing-masing. Pusat Pendidikan Sejak 1950-an, Kementerian Keuangan juga memiliki program jangka pendek untuk memenuhi kebutuhan internal yang dilakukan Pusat Pendidikan dan Latihan (Pusdiklat) di bawah direktorat 42
BPLK kemudian berubah menjadi Badan Pendidikan dan Pelatihan Keuangan (BPPK). BPPK menaungi satu sekretariat dan enam Pusdiklat: Pegawai, Anggaran, Perpajakan, Bea dan Cukai, dan Keuangan Umum. Adapun STAN tak lagi berada di dalam internal organisasi BPPK kendati pembinaannya tetap di bawah BPPK. Menyusul perkembangan program reformasi birokrasi dan transformasi kelembagaan, Kementerian Keuangan mengubah STAN menjadi Politeknik Keuangan Negara Sekolah Tinggi Akuntansi Negara (PKN STAN) pada 2015. PKN STAN merupakan perguruan tinggi di lingkungan Kementerian Keuangan, yang berada di bawah dan bertanggung jawab kepada Menteri Keuangan melalui kepala BPPK. "Secara teknis akademik, Sekolah Era Kolonial Foto: KITLV masing-masing. Di antaranya Pusdiklat Kebendaharaan Umum, Pusdiklat Perpajakan, Pusdiklat Bea dan Cukai, Pusdiklat Pengawasan, Pusdiklat Iuran Pembangunan Daerah dan Pegadaian, serta Pusdiklat Akuntansi Negara atau biasa disebut Sekolah Tinggi Akuntansi Negara (STAN). mendirikan Badan Pendidikan dan Latihan Keuangan (BPLK) pada 1975. Dengan lahirnya BPLK, semua Pusdiklat dilimpahkan ke BPLK. Demikianlah pula dengan IIK, yang secara berangsur-angsur diintegrasikan ke dalam tugas-tugas BPLK. pembinaan PKN STAN dilaksanakan oleh Menteri Riset, Teknologi, dan Pendidikan Tinggi. Sedangkan pembinaan secara teknis operasional dan administratif dilaksanakan oleh Menteri Keuangan," ungkap Saeful Anwar dan Anugrah E.Y. (ed.). Perkembangan teknologi informasi yang pesat memacu BPPK untuk menggelar media- media pembelajaran digital. Selain meluncurkan KLC pada 2017, BPPK acap menggelar diskusi dan berbagi pengalaman dengan para senior di lingkungan Kementerian Keuangan lewat beberapa program. Salah satunya dengan menghelat Experiential Learning Week untuk internal BPPK selama empat hari pada 13-16 April 2021 dalam rangka milad BPPK ke-46. Sepanjang usianya yang Agar masing-masing direktorat bisa fokus pada tugas dan fungsi teknisnya, Kementerian Keuangan Organisasi BPLK berkali- kali mengalami perubahan demi menyesuaikan dengan kebutuhan dan perkembangan zaman. Pada 2001, hampir setengah abad, BPPK sudah memainkan peranan penting dalam menghasilkan pengelola keuangan yang unggul. VOL. XIV / EDISI KHUSUS/ 2021 43 43
Kisah "Debt Collector" Negara Penagihan piutang bukan hanya pekerjaan swasta. Negara pun punya penagih piutang untuk menjaga kekayaan negara Oleh Hendaru Tri Hanggoro Ali Wardhana Foto: Perpusnas 44 44 MEDIAKEUANGAN
Kemanan Tidak Stabil Foto: (gehugendelpher) T ELEPON rumah berdering beberapa kali. Tak ada orang rumah yang mengangkatnya. Beberapa menit kemudian, telepon kembali berdering. Seseorang di rumah mengangkatnya. Si penelepon memberitahu identitasnya: petugas Kantor Pelayanan Kekayaan Negara dan Lelang Direktorat Jenderal Kekayaan Negara (KPKNL DJKN). Dia hendak menagih piutang si pemilik rumah. Bukannya dapat jawaban bagus, si petugas justru kena semprot pemilik rumah. Petugas dianggap tak punya empati. Pasalnya si pemilik rumah sedang susah. Usahanya terimbas pandemi Covid-19. Pemasukannya jadi berkurang sehingga kewajiban membayar utang ke negara jadi terhambat. Cerita semacam ini kaprah dialami oleh para petugas KPKNL ketika menagih para debitur selama pandemi Covid-19. Pengalaman baru buat semuanya. Sebelumnya tak ada yang pernah seperti ini. Situasi ini membuat KPKNL membuat strategi khusus agar pengurusan piutang negara tetap sesuai target kantor pusat DJKN. "Kita berikan semangat kepada debitur, sehingga debitur merasa diperhatikan dengan keadaan ekonomi yang mereka alami dan akhirnya debitur menyadari kewajiban yang harus diselesaikan ke KPKNL," kata Ramidah, Kepala Seksi Hukum dan Informasi KPKNL Padang Sidempuan, dikutip dari situs resmi DJKN. Piutang negara merupakan salah satu jenis kekayaan negara. Di tengah pandemi Covid-19 yang menguras keuangan negara dalam- dalam, kebijakan pengelolaan piutang negara menjadi pendukung percepatan pemulihan ekonomi negara. Masalahnya, sebelum pandemi pun, mengelola piutang negara bukan perkara gampang. Sekarang ditambah pandemi, pengelolaan piutang negara menjadi tantangan yang lebih berat untuk DJKN dan pegawainya. Meski bukanlah satu-satunya kekayaan negara, piutang negara telah menjadi indikator sehatnya pengelolaan kekayaan negara dan kinerja DJKN. Penguasa Perang Bertindak Jangankan sekarang, dulu pun tak mudah menagih piutang-piutang negara. Padahal pemerintah sudah berbaik hati memberikan bantuan 45
uang atau modal kepada badan-badan swasta dan semi-pemerintah. Penagihan piutang merupakan salah satu wewenang Kementerian Keuangan. Hal ini tersurat dalam Peraturan Pemerintah No. 51 tahun 1948 yang mengatur lapangan pekerjaan, susunan, pimpinan dan tugas-kewajiban Departemen Keuangan. Salah satunya: melakukan pengawasan terhadap penerimaan dan pengeluaran negara serta penagihan piutang negara. Tugas penagihan menjadi tanggung jawab Thesauri Negara. dengan tujuan mengurangi volume impor serta meningkatkan ekspor," tulis Oey Beng To dalam Sejarah Kebijakan Moneter Indonesia. Tindakan konkret dari gagasan tersebut antara lain membatasi kredit bagi para pengimpor dan memperbesar kredit bagi pengusaha ekspor. Dari kredit ini, pemerintah berharap dua hal: keuntungan ekspor sekaligus adanya piutang negara yang kala itu menjadi komponen utama kekayaan negara. Selama 1950-an situasi keamanan negara inilah dibentuklah Panitya Penjelesaian Piutang Negara (P3N). Lembaga ini dibentuk pada 1958 melalui Keputusan Penguasa Perang Pusat Kepala Staf Angkatan Darat No. Kpts/Peperpu/0241/1958. Maklum, saat itu seluruh wilayah Indonesia berada dalam keadaan bahaya (Staat van Oorlog en Beleg atau SOB) sejak Maret 1957. Akibatnya militer punya wewenang besar dalam mengatur negara, termasuk urusan ekonomi. Karena itulah, peraturan tentang piutang negara dikeluarkan oleh militer. Namun, situasi ekonomi dan politik tak memungkinkan penagihan berjalan lancar. Banyak yang tidak bayar atau telat bayar. Selama 1950-an, perekonomian Indonesia memang masih dalam keadaan mengkhawatirkan. Produksi perkebunan menurun, cadangan devisa menipis, inflasi naik, dan anggaran negara defisit. Untuk mengatasi keadaan itu, pemerintah menempuh beragam cara. "Terutama atas tindakan-tindakan di beberapa wilayah juga tak stabil. Pemberontakan mekar dan berkobar di berbagai daerah. "Kesempatan tersebut dimanfaatkan oleh sektor- sektor swasta yang berutang kepada negara atau kepada badan-badan yang baik langsung maupun tidak langsung dimiliki oleh negara untuk tidak melaksanakan kewajibannya dalam membayar utang," tulis Retno Nur Indah dalam "Pembaharuan Hukum di Bidang Piutang Negara di Indonesia", tesis di Universitas Indonesia. Untuk menagih piutang Piutang negara menurut aturan penguasa perang tersebut meliputi utang-utang perorangan atau badan kepada bank-bank negara, PT Negara, Perusahaan Negara, Yayasan Perbekalan, dan Yayasan Urusan Bahan Makanan. Demi mengefektifkan usaha- usaha penagihan piutang negara, dibentuk suatu aparat operatif kepolisian dalam bentuk badan koordinasi penilikan harta benda. "Badan-badan ini di tingkat terakhir Gedung Kementrian Keuangan di Makassar Foto: geheugendelpher 46 46 MEDIAKEUANGAN
mengambil tindakan-tindakan yang perlu terhadap oknum-oknum yang enggan/tidak melunasi hutang- hutang dan kewajiban-kewajibannya terhadap negara, antara lain dengan jalan penilikan harta bendanya," tulis 20 Tahun Indonesia Merdeka, Volume 2. Meski singkat, kerja P3N mampu menagih piutang negara yang macet. Sebab, badan ini dapat memotong jalur. Sebelumnya, penagihan harus melalui tiga tahap lembaga peradilan: pengadilan negeri, tingkat banding pada pengadilan tinggi, dan kasasi Mahkamah Agung. "Sehingga memakan waktu bertahun-tahun lamanya dalam penyelesaian piutang negara/kredit macet," lanjut Retno. Melihat kinerja P3N cukup baik, pemerintah memperpanjang masa kerjanya hingga batas waktu yang tak ditentukan. Pada 1960, P3N berubah nama Pada 26 Desember 1961, PUPN akhirnya terbentuk. Hal ini sesuai dengan Keputusan Menteri Pertama No. 454/MP/1961. Perubahan susunan juga terjadi di tubuh Kementerian Keuangan. Dengan Surat Keputusan Wakil Menteri Pertama Bidang Keuangan tanggal 24 Agustus 1962 No. WMP /KEU.100/62, tugas-tugas dan wewenang Thesauri Jenderal dalam Departemen Keuangan beralih kepada Menteri Urusan Anggaran Negara dan institut Thesauri Negara pada Departemen Keuangan dulu dihapuskan. "Pegawai-pegawai Thesauri Negara sebagian dipindahkan ke Urusan Anggaran Negara dan sebagian lagi menjadi pegawai Departemen Pendapatan, Pembiayaan dan Pengawasan," catat buku 20 Tahun Indonesia Merdeka. Bersama itu, keadaan ekonomi "Sehingga memakan waktu bertahun-tahun lamanya dalam penyelesaian piutang negara/ kredit macet," Retno Nur Indah dalam "Pembaharuan Hukum di Bidang Piutang Negara di Indonesia", tesis di Universitas Indonesia. jadi Panitya Urusan Piutang Negara (PUPN). Selain itu, badan ini diperkuat lewat Undang-undang (UU) No. 49. Prp. Tahun 1960 sebagai payung hukum karena aturan penguasa perang tidak berlaku lagi. UU tersebut mencantumkan PUPN berada di bawah menteri keuangan. Secara struktural, PUPN cukup unik. Ia berada di bawah menteri keuangan langsung, tapi tidak setara dengan posisi direktorat. Guna mengejar debitur di daerah, UU mewajibkan pendirian PUPN di berbagai daerah tingkat I. Anggotanya terdiri atas pejabat departemen keuangan, pejabat angkatan perang, dan pejabat pemerintah lainnya yang dianggap perlu. Tugas PUPN tak jauh beda dari P3N; mengurus dan mengawasi piutang atau kredit dari negara kepada pemohon. Pembentukan PUPN makan waktu transisi selama satu tahun. Selama itu P3N masih bertugas seperti biasa. Indonesia makin berat. Harga- harga naik. Inflasi melonjak dua kali lipat. Keadaan makin berat ketika Presiden Sukarno memutuskan untuk menolak modal dan bantuan dari negara-negara Barat. Pinjaman lunak memang datang dari negeri-negeri berhaluan kiri, tetapi itu belum cukup untuk memperbaiki perekonomian Indonesia. PUPN mengemban tugas tak ringan. PUPN diharapkan ikut menyumbang perbaikan ekonomi Indonesia. Penagihan piutang negara pun digiatkan. Tapi hasilnya tak maksimal. Para debitur kesulitan membayar utang lantaran situasi ekonomi memburuk. Ini berimbas pada berkurangnya potensi untuk mengelola kekayaan negara. Padahal saat itu Indonesia sedang butuh banyak biaya untuk pembangunan sarana Asian Games 1962 dan proyek mercusuar Sukarno lainnya. Merombak Organisasi Memasuki masa Orde Baru, taji PUPN juga belum berubah. Jumlah piutang negara yang tak tertagih masih cukup besar. "Jumlah piutang negara yang tak dapat diselesaikan selama periode tahun 1967, 1968, dan 1969 adalah sebanyak Rp424.599.000," tulis Kompas, 17 September 1969. Sebenarnya, pemerintah telah menyadari kelemahan PUPN. Maka, melalui melalui Surat Keputusan Menteri Keuangan No. 57/Men.Keu/67, organisasi Kementerian Keuangan ditata ulang. Keputusan tersebut antara 47
lain mengatur dan menetapkan badan-badan pembantu pimpinan di lingkungan Kementerian Keuangan, termasuk di dalamnya PUPN. Tapi itu tak berpengaruh banyak terhadap penagihan piutang. "Hal itu disebabkan karena berbagai faktor, antara lain: penanggung utang menghilang, penanggung utang berada dalam tahanan, penanggung utang meninggal dunia, penyelesaiannya masih dalam sengketa, penanggung utang dinyatakan pailit dan perusahaan penanggung utang sudah dilikwidir," lanjut Kompas. Berdasarkan UU No 49 Prp Tahun 1969, PUPN memang punya wewenang menyita atau menyandera barang-barang dari debitur yang tak mampu membayar utangnya. Tapi pegawai PUPN harus memiliki surat keterangan untuk izin penyanderaan dari instansi pemerintah yang berwenang. Penyitaan pun hanya dapat dikenakan kepada debitur yang mampu. Debitur-debitur mampu itu tak habis akal. Tahu jadi sasaran PUPN, mereka melakukan berbagai siasat untuk lari dari utang seperti membuat alasan sakit dan tak mampu. Akibatnya, PUPN tak bisa mengeksekusi wewenangnya secara leluasa. Para debitur justru merasa senang jika utangnya diurus PUPN. Dengan begitu, mereka yakin bisa menarik- ulur utangnya. Di mata mereka, PUPN bukan lembaga yang berwibawa dan punya taji. Tapi kesan ini diubah oleh Ali Wardhana, sang Menteri Keuangan pada 1968-1983. Besaran piutang negara sampai membuat Ali Wardhana mewanti- wanti pegawai PUPN untuk terus mengejar para debitur nakal tersebut. "Bila piutang-piutang negara yang besar jumlahnya itu tidak dikembalikan kepada negara, Kemiskinan Tahun 1950 Foto: geheugendelpher maka sudah pasti hal tersebut akan membawa kerugian yang tidak sedikit," kata Ali Wardhana dikutip dari Kompas, 13 September 1969. Namun PUPN tetap tak mampu menangani penyerahan piutang negara yang berasal dari kredit investasi. Mengingat kian pentingnya lembaga penagih piutang negara ini, pemerintah menata kembali PUPN. Pada 1976, lembaga ini tak sekadar panitia, tapi sudah berganti nama jadi Badan Urusan Piutang Negara (BUPN) melalui Keputusan Presiden No. 11 tahun 1976. Berbeda dari PUPN yang merupakan panitia interdepartemental dan hanya menetapkan produk hukum dalam pengurusan piutang negara, BUPN dibentuk dengan tugas mengurus penyelesaian piutang negara. Nomenklatur panitia juga biasanya bersifat sementara, sedangkan badan lebih permanen dan tegas. Sebagai penjabaran Keppres, terbit Surat Keputusan (SK) No. 517/MK/IV/1976 tentang susunan organisasi dan tata kerja BUPN. Dalam SK, tugas pengurusan piutang negara dilaksanakan oleh Satuan Tugas (Satgas) BUPN. Pelan-pelan BUPN mulai menunjukkan tajinya. "Sekarang ini kalau mendengar nama BUPN, orang sudah takut," 48
kata Ali Wardhana dalam Kompas, 23 Oktober 1976. Perubahan nama dari panitia ke badan juga menandakan perubahan cara kerja. Kini BUPN harus melaporkan kinerjanya tiap enam bulan ke Menteri Keuangan dan Badan Pemeriksa Keuangan. Laporan ini tak hanya berisi total piutang yang berhasil ditagih dan masih tertunggak, tetapi juga inventarisasi masalah yang ditemui pegawai BUPN. Pemerintah mengatakan kewajiban menyerahkan laporan ini bukan bermaksud menghakimi kinerja BUPN, melainkan lebih kepada pemecahan masalah. "Buat BUPN ini merupakan perlindungan. Jika terjadi kesulitan, harus segera dilaporkan. Dengan demikian ada tangan lebih tinggi yang dapat mengatasinya," terang Kompas. Menghadapi Tantangan Masalah BUPN tak pernah lepas dari kenakalan para debitur. Mereka seringkali lebih lihai daripada penagih piutang. Tak heran jika dari piutang negara yang berjumlah Rp352 miliar pada 1982, baru tertagih Rp40 miliar. Tapi secara kinerja, BUPN kian baik. Penyitaan barang-barang bukan lagi cuma ancaman. Badan Urusan Piutang dan Lelang Negara (BUPLN). "Diperlukan penguatan dan penataan tugas dan fungsi BUPN. Hal tersebut dilakukan dengan diintegrasikannya fungsi lelang yang sebelumnya berada di bawah Direktorat Jenderal Pajak kepada unit baru yang menangani urusan piutang dan lelang," tulis Saeful Anwar dan Anugrah E.Y. (ed) dalam Organisasi Kementerian Keuangan dari Masa ke Masa. Sebagai tindak lanjut, Kementerian Keuangan memutuskan bahwa tugas operasional pengurusan piutang negara dilakukan oleh Kantor Pelayanan Pengurusan Piutang Negara (KP3N), sedangkan tugas operasional lelang dilakukan oleh Kantor Lelang Negara (KLN). Perubahan ini diikuti pula oleh meningkatnya tantangan dalam mengelola kekayaan negara. Krisis ekonomi menerpa pada 1997- 1998. Bank-bank swasta kesulitan membayar simpanan nasabahnya dan juga menarik piutang. Begitu pula dengan bank-bank negara. Untuk membantu bank-bank swasta tersebut, pemerintah mengeluarkan program Bantuan Likuiditas Bank Indonesia (BLBI) pada Desember 1998. Beberapa bank kebagian dana perubahan organisasi yang cukup mendasar yaitu dari semula kepengurusan piutang dan lelang negara," tulis Saeful Anwar dan Anugrah E.Y. Perubahan itu menyangkut struktural BUPLN, nomenklatur, dan fungsi operasionalnya. Berdasarkan Keputusan Presiden No. 177 Tahun 2000 dan Keputusan Menteri Keuangan No. 2/KMK.01/2001, BUPLN ditingkatkan menjadi Direktorat Jenderal Piutang dan Lelang Negara (DJPLN). Fungsi operasionalnya dilaksanakan oleh Kantor Pengurusan Piutang dan Lelang Negara (KP2LN). Semangat reformasi terus berhembus pada instansi pemerintahan. Pada 2006, muncul gagasan untuk menggabungkan fungsi DJPLN, Direktorat Jenderal Pengelolaan Barang Milik/ Kekayaan Negara, dan Direktorat Jenderal Perbendaharaan. Tak perlu lama, gagasan itu disetujui. Berdasarkan Peraturan Presiden No. 66 Tahun 2006 , DJPLN berubah menjadi Direktorat Jenderal Kekayaan Negara (DJKN), dan KP2LN berganti nama menjadi Kantor Pelayanan Kekayaan Negara dan Lelang (KPKNL) dengan tambahan fungsi pelayanan di bidang kekayaan negara dan penilaian. Masalah barunya ialah bagaimana barang-barang sitaan akan diproses untuk dijadikan kekayaan negara? Jawabannya: dilelang. Tapi ini bukan wewenang BUPN. Karena itu wewenang BUPN diperluaskan. Tak hanya menyita, tapi juga boleh melelang barang-barang sitaan itu untuk dimasukkan sebagai kekayaan negara. Sebelumnya wewenang melelang berada di bawah Direktorat Jenderal Pajak. Maka, melalui Keputusan Menteri Keuangan No. 940/ KMK.01/1991 dan Keputusan Presiden No. 21 Tahun 1991, BUPN diubah jadi BLBI dan selamat. Celakanya beberapa bank justru tetap bangkrut. Sedangkan pemiliknya tak punya itikad baik untuk membayar utangnya kepada negara. Dana BLBI bahkan dikemplang oleh beberapa pemilik bank swasta. Tugas BUPLN mengejar pada debitur nakal itu. Mengingat tantangannya kian berat, BUPLN pun mengalami perombakan setelah reformasi 1998. "Dalam rangka menjawab kebutuhan dan ekspektasi masyarakat terhadap upaya peningkatan kinerja pengurusan piutang negara dan pelayanan lelang, dilakukan Seiring perluasan fungsi dan wewenang, Kementerian Keuangan memandang perlu untuk meningkatkan kualitas para pegawai DJKN. Tak cukup hanya dengan pelatihan, tapi juga dengan membentuk tenaga pengkaji. Terakhir, Kementerian Keuangan menunjuk Ronald Silaban sebagai Direktur Jenderal Kekayaan Negara pada Maret 2021. Menteri Keuangan Sri Mulyani berharap penunjukan ini memperkuat taji DJKN dalam mengejar piutang negara seperti kasus BLBI dan mengelola kekayaan negara lainnya.* VOL. XIV / EDISI KHUSUS/ 2021 49 49
Surat Utang Membangun Negeri Obligasi jadi alternatif pembiayaan pembangunan lewat partisipasi masyarakat. Bahkan di saat pandemi, strategi ini menjadi sumber pembiayaan defisit untuk penanganan Covid-19 dan pemulihan ekonomi. Oleh Randy Wirayudha 50 50 MEDIAKEUANGAN
U NTUK kali ketiga di tahun 2021 pemerintah menggencarkan basis investor domestik dengan membidik kelompok milenial. Direktorat Jenderal Pengelolaan Pembiayaan dan Risiko (DJPPR) membuka masa penawaran Saving Bond Ritel atau Surat Utang Negara (SBR/SUN) seri SBR010 periode 21 Juni-15 Juli 2021 dengan tagline: "Pilihan Berharga untuk Tumbuh Bersama". DJPPR menjamin investasi ini aman dan minim risiko karena pemerintah tak pernah terlambat membayar pokok dan bunganya pada momen jatuh tempo, tetap untung, sekaligus mendorong peran kaum milenial dalam pembangunan negeri. Investasi obligasi ritel ini akan dipakai sebagai salah satu sumber pembiayaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN). Selain dengan menerbitkan obligasi ritel, DJPPR memfasilitasi pendanaan Ir. Raden Mas Pandji Soerachman Tjokroadisoerio Foto: KITLV pembangunan infrastruktur di berbagai wilayah Indonesia dari APBN yang bersumber dari obligasi lain. Misalnya, negara selalu lebih kecil dibandingkan Keuangan yang menangani urusan Surat Berharga Syariah Negara (SBSN) belanja negara. Hal ini menyebabkan anggaran negara, perbendaharaan atau Sukuk Negara untuk proyek terjadinya defisit pada APBN. Karena dan kas negara, uang, bank, serta pembangunan jalur kereta api Trans- itu pemerintah mencari sumber kredit. Salah satu langkah untuk Sulawesi yang membentang dari pembiayaan lain yang bisa dimanfaatkan. mencari sumber pembiayaan negara Makassar sampai Parepare. Pembiayaan APBN dengan adalah dengan menggulirkan program Pembiayaan APBN lewat cara-cara menggunakan instrumen utang Pindjaman Nasional 1946. alternatif semacam itu merupakan merupakan hal yang lazim dalam Melalui Undang-Undang (UU) salah satu tugas pokok DJPPR, salah pengelolaan keuangan negara. Dalam No. 4/1946, Menteri Keuangan punya satu institusi di Kementerian Keuangan APBN, sumber pembiayaan melalui kuasa untuk menjual obligasi demi (Kemenkeu). DJPPR memiliki visi utang dapat diperoleh dari pinjaman mengumpulkan dana sebesar f1.000 juta. menjadi unit yang profesional dalam luar negeri, pinjaman dalam negeri, Pemerintah mengeluarkan tiga banderol mendukung pembiayaan APBN maupun penerbitan surat utang. obligasi, yakni lembar ƒ100 (uang dan investasi publik secara efisien Di awal kemerdekaan, anggaran Jepang), lembar ƒ500 (uang Jepang), dan sekaligus mengelola risiko dan menjaga negara masih terbatas. Sementara lembar ƒ1.000 (uang Jepang). kesinambungan fiskal. pemerintah harus menghadapi Belanda Menurut Pantja Raja terbitan DJPPR baru dibentuk pada 2014. secara militer maupun diplomasi 15 Mei 1946, dana yang terkumpul Namun, penjualan obligasi negara dan juga tetap menjalankan roda akan digunakan untuk pembangunan, untuk pembiayaan pembangunan sudah pemerintahan dan pembangunan. membantu perusahaan umumnya, berjalan sejak republik baru lahir. Namun, penerimaan dari pemungutan membangun perumahan rakyat, dan pajak tidak mencukupi. membantu belanja negara berhubung Dana Perjuangan Urusan pembiayaan menjadi jatuhnya harga uang Jepang. tanggung jawab Pejabatan Keuangan, Penjualan dibuka pada 15 Mei-15 Dalam realisasi APBN, penerimaan salah satu unit di bawah Kementerian Juni 1946 namun terus diperpanjang 51
sampai target tercapai sebelum tutup atau menggadaikannya. Namun, promes tahun 1946. Agar makin menarik minat negara tak bisa dijual atau digadaikan masyarakat, UU No. 4/1946 diperbaiki kepada jawatan atau badan pemerintah, lewat UU No. 9/1946 tertanggal 5 hanya kepada seorang atau badan Agustus 1946. Perkataan "bunga" diubah partikelir. Pengurusan promes negara menjadi "hadiah". diserahkan kepada Bank Negara di "Pada tahun pertama penerbitan Yogyakarta. terkumpul uang sebesar lima ratus juta Program pinjaman jangka pendek rupiah," catat buku Sejarah Pembiayaan kembali digulirkan tahun berikutnya. Indonesia: Periode 1945-sekarang, Melalui PP No. 25/1948, pemerintah yang diterbitkan Direktur Jenderal bermaksud meminjam uang untuk Pengelolaan Pembiayaan dan Risiko. sembilan bulan sebanyak Rp100 juta "Hasil penerbitan surat utang ini, selain dengan sewa modal 6 persen. Tiga bulan "Pada tahun pertama penerbitan terkumpul uang sebesar lima ratus juta rupiah," digunakan untuk membiayai sektor pertanian dan kerajinan rakyat, juga berhasil meredam inflasi." Keberhasilan penjualan obligasi negara tersebut mendorong pemerintah untuk mengeluarkan program serupa. Struktur organisasi Kementerian Keuangan kemudian dirombak. Dibentuklah Pejabatan Uang, Bank, dan Kredit yang sebelumnya berada di bawah Pejabatan Keuangan. Dengan adanya pejabatan baru tersebut, pemerintah menggulirkan program kemudian, 13 November 1948, melalui PP No. 66 diadakan perubahan; selain sewa modal 6 persen diberikan pula premie- risiko sebesar 12 persen. Kebijakan-kebijakan tersebut menunjukkan, "Bagaimana sulitnya untuk mencari alat-alat pembiayaan negara pada waktu itu," tulis 20 Tahun Indonesia Merdeka, Volume 2. Dana Pembangunan Untuk efisiensi dan koordinasi pinjaman negara dengan masa pendek. yang lebih baik, perombakan struktur Melalui Peraturan Pemerintah (PP) organisasi Kementerian Keuangan buku Sejarah Pembiayaan Indonesia: Periode 1945-sekarang, No. 20/1947, yang kemudian disahkan menjadi UU No. 30/1947, pemerintah menawarkan promes negara. Targetnya dilakukan pada 1948. Nomenklatur pejabatan diubah menjadi jawatan. Salah satu jawatan yang dibentuk adalah terkumpul hingga Rp100 juta. Sehelai Thesauri Negara, gabungan Pejabatan promes negara (surat berharga) Keuangan serta Pejabatan Urusan berharga Rp1.000 (seribu rupiah) dan Utang, Kredit, dan Bank. Tugasnya masa berlakunya enam bulan dari melaksanakan fungsi anggaran dan tanggal pengeluaran. perbendaharaan. Dengan PP tersebut, penduduk Salah satu pekerjaan besar Thesauri diberi kesempatan untuk meminjamkan Negara adalah mengawal kebijakan kepada pemerintah dalam jangka waktu sanering (pengguntingan uang) yang enam bulan, baik berupa uang maupun diambil Sjafruddin Prawiranegara barang yang berguna bagi pertahanan/ sebagai Menteri Keuangan dalam kemiliteran di masa perang. Sebagai Kabinet Republik Indonesia Serikat. tanda utang akan diberikan surat Kebijakan ini diambil untuk mengatasi promes yang dapat ditukar dengan uang defisit anggaran yang tinggi. mulai tanggal 28 Januari 1948. "Kebijakan ekonomi sanering ini Promes negara ialah surat-surat dikenal oleh rakyat dengan istilah berharga (waarde papieren), yang dapat Gunting Syafruddin karena secara diperdagangkan dalam masyarakat. harfiah memang dilakukan pemotongan Jika memerlukan uang tunai, setiap uang menjadi dua bagian," tulis Saeful pemegang promes negara dapat menjual Anwar dan Anugrah E.Y. (ed) dalam 52 52 MEDIAKEUANGAN
Organisasi Kementerian Keuangan dari Masa ke Masa. Dalam kebijakan ini, semua uang NICA dan uang kertas De Javasche Bank lainnya dengan nominal lebih dari Rp2,50 dipotong menjadi dua bagian. Bagian kiri ditukar dengan uang kertas baru De Javasche Bank. Bagian kanan ditukar dengan 3 persen Obligasi Republik Indonesia. Selain itu, semua simpanan giro dan simpanan lainnya di bank di atas Rp400 harus di tukar dengan 3 persen Obligasi Republik Indonesia yang akan dibayar kembali secara cicilan dalam jangka waktu 40 tahun. Semua bank wajib memindahkan setengah dari simpanan itu ke rekening "Pendaftaran Pinjaman Negara 3 persen 1950". Obligasi yang dikeluarkan khusus untuk tujuan penukaran tersebut dinamakan Suasana di jalan medan tempo dulu Foto: geheugendelpher_nl "Pinjaman Darurat 1950" atau "Obligasi R.I. 1950". "Penerbitan tersebut dilakukan untuk mencapai konsolidasi utang negara yang berjangka pendek dan mengatur peredaran uang," tulis buku Sejarah Pembiayaan Indonesia. Pemerintah juga berupaya agar dana masyarakat dapat disalurkan ke sektor-sektor investasi yang produktif. Sebagai wadahnya, bursa efek dibuka secara resmi pada 3 Juni 1952. Namun, bursa efek kurang berkembang. "Surat-surat berharga yang banyak diperdagangkan di bursa terutama adalah obligasi-obligasi pemerintah dan saham saham dari perusahaan- perusahaan asing," tulis 20 Tahun Indonesia Merdeka. Pada pertengahan 1950-an, Rumah Zaman Dulu di Solok Foto: wikimediacommons kondisi perekonomian belum membaik. Sebagian besar penerimaan negara berasal dari utang luar negeri, Konsolidasi 1959 dan Obligasi Berhadiah Pemerintah Pengganti Undang-Undang yang dipakai untuk menghadapi 1959. (Perppu) No. 26/1959. Obligasi ini pemberontakan di daerah maupun Penerbitan Obligasi Konsolidasi diterbitkan dengan bunga 3,5 persen proyek-proyek pembangunan. Untuk 1959 dilakukan terkait kebijakan dan berjangka waktu 40 tahun dengan itu pemerintah menerbitkan sejumlah moneter untuk mengganti uang total outstanding sebesar Rp5 miliar. obligasi sebagai salah satu instrumen rakyat yang dibekukan di bank-bank Sedangkan Obligasi Berhadiah utang pemerintah. Antara lain Obligasi pemerintah berdasarkan Peraturan 1959 diterbitkan pada 17 Agustus 1959 VOL. XIV / EDISI KHUSUS/ 2021 53 53
Kemiskinan Indonesia Foto: geheugendelpher_nl senilai Rp2 miliar dengan bunga 6 Tugas dan wewenangnya dialihkan ke Pembangunan 1964. Obligasi ini persen sesuai UU Darurat No. 3/1959 Departemen Urusan Anggaran Negara, diterbitkan dengan bunga 6 persen tentang Pengeluaran Pinjaman yang memegang tugas perencanaan dengan total outstanding sebesar Rp10 Obligasi Berhadiah Tahun 1959. dan penyusunan anggaran negara. miliar. Penerbitan obligasi ini dilakukan untuk Selain itu dibentuk pula Departemen Namun, obligasi-obligasi tersebut pembiayaan pembangunan. Tingkat Urusan Pendapatan, Pembiayaan, mengalami kegagalan. Pembayaran bunga yang cukup tinggi sebesar 6 dan Pengawasan yang bertugas kewajiban kacau balau karena persen ditetapkan untuk menarik minat melaksanakan perbendaharaan dan pemerintah tak punya uang. Harga masyarakat. kas negara. Sebagian pegawai Thesauri obligasi juga turun sejak pemerintah "Obligasi Berhadiah berjangka Negara dipindahkan ke Departemen melakukan devaluasi rupiah pada 1966. waktu 30 tahun ini kemudian banyak Urusan Anggaran Negara dan sebagian "Periode ini merupakan masa suram dibeli pemodal individu dalam negeri," lagi ke Departemen Pendapatan, dalam sejarah pengelolaan keuangan tulis 20 Tahun Indonesia Merdeka. Pembiayaan dan Pengawasan. negara dan dalam jangka waktu yang Untuk menangani pekerjaan yang Pada 1964, untuk membiayai cukup panjang pemerintah berhenti kian menumpuk, susunan organisasi pembangunan nasional, pemerintah menerbitkan Surat Utang Negara," pengelola keuangan negara dirombak kembali menerbitkan obligasi yang ungkap Tarmiden Sitorus dalam Pasar pada 1962. Thesauri Negara dihapus. dikenal dengan nama Obligasi Obligasi Indonesia: Teori dan Praktik. 54
Kemiskinan Indoensia Foto: geheugendelpher_nl itu dibentuk beberapa direktorat baru Obligasi Kedaluwarsa pada Kementerian Keuangan. Salah yaitu sebanyak 23 kantor di seluruh satunya Direktorat Jenderal Keuangan. Indonesia. Selanjutnya obligasi-obligasi Pemerintahan Orde Baru mewarisi Pada 1975, Direktorat Jenderal Keuangan tersebut dimusnahkan di PN Kertas kewajiban pembayaran obligasi-obligasi diubah menjadi menjadi Direktorat Padalarang pada 1985. yang diterbitkan tahun 1950, 1959, dan Jenderal Moneter (DJM) dengan tugas Kendati Obligasi Lama sudah 1964 atau dikenal dengan istilah Obligasi Lama. Pada 1978, pemerintah berusaha dan fungsi lebih luas. Namun, pada 1979, nomenklatur kedaluwarsa, rupanya masih ada pemegang atau ahli waris pemegang mempercepat pelunasan terhadap DJM dihapuskan. Sebagai gantinya obligasi yang mengupayakan permintaan sisa outstanding seluruh seri obligasi dibentuk Direktorat Jenderal Moneter pelunasan. Persoalan ini bahkan menjadi yang masih beredar di masyarakat. Dalam Negeri (DJMDN) dan Direktorat berlarut-larut. Pada 2001, Kementerian Yang ditugaskan untuk melaksanakan Jenderal Moneter Luar Negeri (DJMLN) Keuangan memutuskan tuntutan atas pelunasan adalah Direktur Jenderal -kelak, pada 1988 digabung lagi menjadi klaim obligasi lama tetap tidak dapat Moneter Dalam Negeri (DJMDN). DJM. dipenuhi karena sudah kedaluwarsa. Terbentuknya DJMDN tak bisa Upaya menyelesaikan Obligasi "Keputusan tersebut diperkuat dilepaskan dari perubahan susunan Lama tidak berjalan mudah. Pelunasan dengan putusan pengadilan termasuk organisasi Kementerian Keuangan dilaksanakan mulai 16 Maret 1979 di putusan atas permohonan kasasi secara besar-besaran pada 1966. Saat Kantor Kas Negara yang ditunjuk, dari pemegang obligasi lama yang 55
memutuskan untuk menolak tuntutan utang luar negeri. Utang luar negeri Pada 1999, Kementerian Keuangan agar pemerintah melunasi obligasi dengan nominal valuta uang asing membentuk Tim Debt Management tersebut," tulis buku Sejarah Pembiayaan sensitif terhadap gejolak nilai tukar. Unit (DMU) di bawah Direktorat Indonesia Periode 1945-Sekarang. Terbukti, Indonesia harus mengalami Jenderal Lembaga Keuangan. Tugasnya Setelah lama berhenti menerbitkan krisis ekonomi dan moneter pada 1997. mengelola utang pemerintah dan obligasi, pemerintah kembali melirik obligasi negara yang diterbitkan demi sumber alternatif pembiayaan pembangunan ini. Salah satunya dengan Sumber Utama penyehatan perbankan akibat krisis ekonomi dan moneter. Dua tahun menerbitkan obligasi internasional. Pada kemudian, Tim DMU diubah menjadi 1980-an, pemerintah menerbitkan Surat Salah satu dampak dari krisis Pusat Manajemen Obligasi Negara Utang Negara (SUN) dalam denominasi adalah bank-bank mengalami kesulitan (PMON) di bawah Sekretariat Jenderal Yen di pasar perdana Jepang yang likuiditas. Untuk mengatasinya, yang secara khusus mengelola Surat dikenal dengan nama Samurai Bonds. pemerintah meluncurkan program Utang Negara (SUN). Penerbitan Samurai Bonds terdiri rekapitalisasi perbankan bank umum Penerbitan surat utang secara legal dari tiga seri dengan nominal masing- lewat PP No. 84/1998. disahkan dalam Pasal Peralihan UU No. masing sebesar JPY10.000.000.000, "Pemerintah menganggap 24/2002 tentang Surat Utang Negara yakni Yen Bonds of 1981 - Series 1, Yen bahwa Bank Umum merupakan (SUN). Dalam perkembangannya, SUN Bonds of 1982 - Series 2, dan Yen Bonds lembaga intermediasi yang memiliki menjadi instrumen utama sumber of 1983 - Series 3. Kelak, Samurai Bonds peran penting dalam mempercepat pembiayaan defisit APBN. Hal ini kali dilakukan pada tahun-tahun berikutnya. pemulihan ekonomi Indonesia sehingga pertama dilakukan pada 2002 melalui Namun, selama Orde Baru, memerlukan permodalan yang cukup," metode bookbuilding. SUN yang pemerintah lebih mengandalkan tulis buku Sejarah Pembiayaan Indonesia diterbitkan berupa Obligasi Negara seri pembiayaan pembangunan melalui Periode 1945-Sekarang. FR0021. Suasana di Jalan Raya Surabaya tempo dulu Foto: geheugendelpher_nl 56 56 MEDIAKEUANGAN
Pemerintah melakukan tersendiri. Melalui Peraturan Menteri pembangunan yang melibatkan pihak pengembangan metode penerbitan SUN. Keuangan No. 131/PMK.01/2006, swasta. Skema tersebut dikenal dengan Pada 8 April 2003 pemerintah berhasil terbentuklah Direktorat Jenderal Kerja Sama Pemerintah Swasta (KPS), melakukan Lelang Surat Utang Negara Pengelolaan Utang (DJPU). yang kemudian disebut Kerja Sama untuk kali pertama dengan menerbitkan "Sesuai dengan PMK tersebut, Pemerintah dengan Badan Usaha (KPBU). Obligasi Negara seri FR0022. Kemudian Direktorat Jenderal Pengelolaan Utang Terbitlah PP No. 38/2015. Beberapa secara bertahap, pemerintah melakukan tugas perumusan dan lembaga berperan langsung dalam melaksanakan penerbitan SUN reguler pelaksanaan kebijakan dan standardisasi pelaksanaan KPBU. Termasuk DJPPR di pasar perdana. teknis di bidang pengelolaan utang," dalam memberikan dukungan dan Dengan strategi pengelolaan utang tulis buku Sejarah Pembiayaan Indonesia jaminan pemerintah. yang baik, rasio utang pemerintah bisa Periode 1945-Sekarang. Maka, dibentuklah Direktorat diturunkan ke level aman pada 2007. Sebagai upaya meningkatkan Pengelolaan Dukungan Pemerintah dan Sejak itu pula pengelolaan keuangan pemanfaatan sumber-sumber dalam Pembiayaan Infrastruktur di bawah negara tidak lagi berfokus pada isu negeri dan untuk mendukung industri DJPPR. Unit tersebut mempunyai utang. strategis, pemerintah memperkenalkan tugas dan fungsi mengintegrasikan dan Pemerintah juga mengembangkan satu alternatif pembiayaan melalui mengelola fasilitas dan dukungan fiskal surat berharga dengan menggunakan pinjaman, yaitu pinjaman dalam negeri. untuk penyediaan infrastruktur yang prinsip syariah. Sebagai Dasar hukumnya adalah PP No. 54 dijalankan dengan skema KPBU. implementasinya, dikeluarkan kebijakan Tahun 2008. Sumber pendanaan dari Saat ini, optimalisasi pembiayaan penerbitan Surat Berharga Syariah pinjaman dalam negeri diperoleh utang yang bersumber dari penerbitan Negara (SBSN) melalui UU No. 19/2008. melalui pembiayaan Badan Usaha Milik Surat Berharga Negara (SBN) lebih dipilih Tak lama setelah diundangkan, Negara (BUMN), pemerintah daerah, daripada pengadaan pinjaman luar pemerintah menerbitkan SBSN atau dan perusahaan daerah. negeri untuk pembiayaan defisit APBN. Sukuk Negara untuk kali pertama pada Pada 2012, dilakukan penataan SBN terdiri dari Surat Utang Negara 26 Agustus 2008 melalui bookbuilding organisasi DJPU. Pusat Pengelolaan (SUN) dan Surat Berharga Syariah yakni seri Islamic Fixed Rate IFR001. Risiko Fiskal, yang sebelumnya Negara (SBSN). Selain dalam nominal rupiah, merupakan unit eselon II pada Badan Kinerja DJPPR dalam manajemen pemerintah menerbitkan SUN dalam Kebijakan Fiskal, diintegrasikan ke utang terbilang bagus. Pada Oktober valuta asing bagi investor luar negeri dalam DJPU. Hal ini dilakukan untuk 2019, DJPPR memperoleh penghargaan seperti Global Bonds dan Samurai Bonds. mengintegrasikan pengelolaan risiko sebagai Asia Pasific Public Debt Penerbitan Samurai Bonds, misalnya, keuangan baik fiskal maupun utang. Management Office of the Year dari dilakukan pada Mei 2019 dengan enam Namun, realisasi dari usulan penataan Global Markets, majalah internasional seri: RIJPY0522, RIJPY0524, RIJPY0526, organisasi tersebut baru terlaksana dua bidang ekonomi yang terkemuka. RIJPY0529, RIJPY0534, dan RIJPY0539. tahun kemudian. Melalui Peraturan Penghargaan ini diterima pada gelaran Penerbitan ini tercatat sebagai transaksi Menteri Keuangan 206/PMK.01/2014 pertemuan tahunan World Bank/IMF di penerbitan Samurai Bonds melalui disahkanlah Direktorat Jenderal Washington DC, AS. Public Offering terbesar yang dilakukan Pengelolaan Pembiayaan dan Risiko Setahun kemudian, oleh Global oleh negara di benua Asia. (DJPPR). Markets, Indonesia dinobatkan sebagai Sejak 2004, Kementerian Keuangan DJPPR mempunyai tugas "Best Public Debt Office/Sovereign Debt berkali-kali merombak unit pengelola merumuskan serta melaksanakan Management Office in East Asia Pacific" utang. Mulanya unit pengelolaan utang kebijakan di bidang pengelolaan atau peminjam berdaulat terbaik dalam disatukan dalam Direktorat Jenderal pinjaman, hibah, surat berharga negara, merespons pandemi Covid-19 di Asia Perbendaharaan. PMON menjadi dan risiko keuangan. Pasifik Timur lewat manajemen utang di Direktorat Pengelolaan SUN. Sedangkan Salah satu peran penting yang bawah DJPPR. Direktorat Dana Luar Negeri menjadi dimainkan DJPPR adalah dalam Sepanjang sejarahnya, DJPPR Direktorat Pengelolaan Pinjaman dan mendukung pembangunan infrastruktur. telah bertransformasi beberapa kali Hibah Luar Negeri. Untuk mengatasi keterbatasan APBN, guna menyesuaikan jenis dan jumlah Dalam perkembangannya, agar lebih pemerintah mengambil beberapa utang negara serta demi mendukung transparan dan akuntabel, pengelolaan alternatif pendanaan. Salah satunya pembangunan.* utang dipusatkan dalam satu unit menggunakan skema kerja sama VOL. XIV / EDISI KHUSUS/ 2021 57 57
Sejarah Perimbangan Keuangan Oleh Randy Wirayudha Upaya menghapus ketimpangan ekonomi antara pusat dan daerah butuh waktu yang panjang. Reformasi membuka keran desentralisasi keuangan. Suasana sungai di Indonesia dulu Foto: geheugendelpher 58 58 MEDIAKEUANGAN
P andemi Covid-19 menjadi tantangan utama dalam pemulihan ekonomi. Bukan hanya bagi pemerintah pusat tapi juga pemerintah daerah. Pemerintah memprioritaskan penggunaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) untuk penanganan Covid-19 dan pemulihan ekonomi. Prioritas yang sama juga diharapkan kepada seluruh pemerintah daerah dalam realisasi Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD). Program-program yang dianggarkan melalui APBD sebagian besar bersumber dari Transfer Ke Daerah dan Dana Desa (TKDD). Karena itu, Menteri Keuangan Sri Mulyani Indrawati juga menekankan pentingnya refocusing anggaran TKDD untuk penanganan pandemi Covid-19 dan pemulihan ekonomi. TKDD terdiri dari Dana Bagi Hasil, Dana Alokasi Umum, Dana Alokasi Khusus Fisik, Dana Alokasi Khusus Non Fisik, Dana Insentif Daerah, dan Dana Otonomi Khusus, Dana Keistimewaan Daerah Istimewa Yogyakarta, dan Dana Desa. TKDD merupakan salah satu instrumen penting dalam APBN. Rasionya mencapai 1/3 dari APBN sejak desentralisasi fiskal dilakukan. Dalam struktur organisasi Kementerian Keuangan, eselon I yang memiliki peran strategis dalam pelaksanaan desentralisasi fiskal adalah Direktorat Jenderal Perimbangan Keuangan (DJPK). Tugasnya merumuskan serta melaksanakan kebijakan dan standardisasi teknis di bidang perimbangan keuangan. Desentralisasi fiskal, yang beriringan dengan otonomi daerah, merupakan buah dari reformasi. Kendati demikian, gagasan desentralisasi fiskal sudah muncul jauh sebelumnya. Suasana perekonomian di indonesia Foto: geheugendelpher_nl Masih Sempit Desentralisasi bukanlah barang baru dalam sejarah keuangan Indonesia. Pada masa kolonial, isu ini sudah dibicarakan. Setelah perdebatan yang alot, terbitlah Undang-undang (UU) Desentralisasi 1903. UU Desentralisasi 1903 hanya merupakan amandemen (tambahan) parsial terhadap Regerings Reglement 1854. Penambahan itu adalah pasal 68a, 68b, dan 68c, yang menjadi pijakan bagi setiap residensi (gewest) dan bagian dari gewest untuk memiliki dan mengatur keuangan sendiri serta pembentukan dewan-dewan (raad) di daerah yang berwenang membuat peraturan-peraturan daerah. "Mengingat konten pasal-pasal tersebut, tidak keliru bila yang tengah 59
terjadi ini adalah desentralisasi anggaran, bukan desentralisasi teritorial semata," tulis Soetandyo Wignjosoebroto dalam Desentralisasi dalam Tata Pemerintahan Kolonial Hindia-Belanda. Undang-Undang Desentralisasi 1903 memang masih sempit. Alih-alih membentuk pemerintahan daerah wotonomi, ia hanya membentuk dewan-dewan daerah yang bertanggung jawab atas pengelolaan dan penggunaan anggaran dari pemerintah pusat. Keanggotaan dewan-dewan itu pun timpang karena didominasi orang Eropa. UU Desentralisasi 1903 kemudian diamandemen dan melahirkan UU Pembaruan Pemerintahan 1922 (Bestuurshervormings wet 1922). "Amandemen kali ini dimaksudkan untuk merintis jalan bagi golongan pribumi memperoleh tempat yang lebih besar dalam tata pemerintahan," tulis Soetandyo. Desentralisasi yang diupayakan selama setengah abad pupus ketika Belanda menyerah kepada Jepang pada 1942. Setelah Indonesia merdeka, desentralisasi dihidupkan kembali dalam UU No. 1/1945 tentang Peraturan Mengenai Kedudukan Komite Nasional Daerah. Ide mengenai otonomi daerah yang juga merupakan embrio desentralisasi itu telah terkandung. Komite Nasional Daerah merupakan Badan Perwakilan Rakyat Daerah yang berfungsi mengatur urusan rumah tangga daerah masing- masing selama tidak bertentangan dengan pemerintah pusat dan pemerintah daerah yang lebih tinggi. Urusan keuangan diatur dalam Pasal 5 yang berbunyi: "Biaya untuk keperluan Komite Nasional Daerah disediakan oleh pemerintah daerah." UU ini diumumkan di Jakarta 23 November 1945 oleh Presiden Sukarno dan berlaku bagi wilayah karesidenan, kota berotonomi, kabupaten dan daerah lainnya yang dianggap perlu oleh Menteri Dalam Negeri. Surakarta dan Yogyakarta tak termasuk di dalamnya. Pada awal 1947 pemerintah mulai memusatkan perhatian terhadap otonomi dan desentralisasi. Upaya itu mewujud dalam UU No. 22/1948 yang menyebutkan bahwa sebanyak- banyaknya kewajiban (urusan) pemerintah akan diserahkan kepada daerah. "Undang-undang itu memuat penetapan aturan-aturan pokok mengenai pemerintahan daerah di daerah-daerah yang berhak mengatur dan mengatur rumah tangganya sendiri dan karena itu lazimnya Potret rakyat indonesia Foto: geheugendelpher_nl 60 60 MEDIAKEUANGAN
disebut juga Undang-undang Pokok Pemerintahan Daerah," tulis buku 20 Tahun Indonesia Merdeka. Namun, saat itu sebagian besar daerah di Indonesia sedang diduduki Belanda, sementara Belanda menciptakan negara-negara bagian dari Negara Indonesia Serikat (NIS). "Secara yuridis UU No. 22 Tahun 1948 ada, tetapi peraturan tersebut belum dapat dilaksanakan," tulis Moh. Khusaini dalam Keuangan Daerah. Setelah Indonesia kembali ke negara kesatuan, UU No. 22/1948 berlaku sepenuhnya bagi seluruh wilayah Republik Indonesia. Tapi UU ini belum merinci dengan detail perihal desentralisasi keuangan. Seluas-luasnya Penyusunan UU yang mengatur otonomi daerah dan perimbangan keuangan dilakukan sejak 1951. Setiap kabinet berupaya menyelesaikannya tapi gagal. Namun, "setiap kali sudah dapat dicapai taraf tertentu dalam perencanaannya, ataupun dalam taraf pembicaraannya pada Dewan Perwakilan Rakyat, disebabkan pergantian kabinet masalah yang sudah cukup atau telah banyak mendapat pembahasan itu menjadi mentah kembali dan harus lagi ditinjau dari asal permulaan oleh menteri yang mengoper tanggung jawab," tulis 20 Tahun Indonesia Merdeka. Berhak Mengurus Rumah-Tangganya Sendiri mulai digodok pada 1952. Melalui Keputusan Menteri Dalam Negeri tanggal 23 April 1952, Panitia Perimbangan Keuangan dibentuk dan diketuai oleh Moh. Nasrun, yang menghasilkan UU No. 32/1956. Sesuai amanat pasal 10 UU No. 32/1956, pemerintah diminta membentuk suatu panitia pertimbangan tentang perimbangan keuangan. Maka, melalui Keputusan Presiden (Keppres) No. 196/1957, Panitia Negara Perimbangan Keuangan dibentuk dan diketuai oleh Moh. Nasrun. Hasil kerja Panitia Negara antara lain beberapa Peraturan Pemerintah (PP) pada 1958, 1959, dan 1960 mengenai penetapan persentase dari beberapa penerimaan negara untuk daerah. Anggota-anggota Panitia Negara- Nasrun diberhentikan pada November 1960. Sebagai penggantinya, diangkat anggota-anggota baru yang diketuai oleh T.M. Hasan. Sama seperti sebelumnya, Panitia ini menghasilkan PP tentang penetapan persentase dari beberapa penerimaan negara untuk daerah pada 1961, 1962, dan 1963. Kendati setiap tahun naik, sumbangan pemerintah pusat kepada daerah-daerah otonom masih belum seperti yang dicita-citakan. Sumbangan pemerintah pusat masih merupakan bagian terbesar penerimaan daerah. "Hal seperti ini sebenarnya bertentangan dengan prinsip otonomi," tulis 20 Tahun Indonesia Merdeka. "Amandemen kali ini dimaksudkan untuk merintis jalan bagi golongan pribumi memperoleh tempat yang lebih besar dalam tata pemerintahan," Soetandyo Wignjosoebroto dalam Desentralisasi dalam Tata Pemerintahan Kolonial Hindia-Belanda. Setelah sekian lama, penyusunan akhirnya rampung dan diundangkan. Terbitlah UU No. 1/1957 tentang Pokok-pokok Pemerintahan Daerah. UU ini meletakkan dasar-dasar mengenai sistem perimbangan keuangan yang diatur dalam UU No. 32/1956. UU No. 32/1956 tentang Perimbangan Keuangan antara Negara dengan Daerah-Daerah yang UU No. 32/1956 masih belum memuaskan. Pelaksanaannya belum lancar karena daerah belum punya tenaga teknis dan peralatan yang memadai. Penerimaan uang bagian dari pajak negara sering terlambat, karena menunggu perhitungan Inspeksi Keuangan. Nilainya pun masih kurang sesuai dengan kedudukan daerah. Maka, Majelis VOL. XIV / EDISI KHUSUS/ 2021 61 61
Suasana Pontianak Dulu Foto: geheugendelpher Permusyawaratan Rakyat Sementara (MPRS) menyarankan agar UU No. 32/1956 disempurnakan agar lebih praktis. Sesuai saran MPRS, pemerintah membentuk Panitia Negara Urusan Desentralisasi dan Otonomi Daerah yang diketuai oleh R.P. Soeroso. Panitia ini menghasilkan RUU yang diserahkan kepada pemerintah pada 1963. RUU tersebut memuat ketentuan- ketentuan yang lebih progresif daripada UU Perimbangan Keuangan 1957. Misalnya, penerimaan daerah (tanpa "ganjaran, subsidi, dan sumbangan") diperkirakan 34 persen dari penerimaan negara. Namun pembahasan RUU dengan Dewan Perwakilan Rakyat Gotong-Royong (DPRGR) berjalan alot sehingga tak bisa disahkan. Maka, UU No. 32/1956 tetap berlaku. Sementara yang berhasil disahkan adalah UU No. 18/1965 tentang Pokok-pokok Pemerintahan Daerah. UU ini cukup menarik karena merumuskan prinsip dasar otonomi daerah adalah "otonomi riil dan seluas-luasnya". Sayangnya, hanya beberapa minggu setelah disahkan, Sukarno dipaksa mengakhiri kekuasaannya. Makin Sentralistik Desentralisasi dan otonomi daerah kembali mengalami masa redup. Melalui Ketetapan MPRS No. XXI/MPRS/1966, pemerintahan Soeharto menegaskan bahwa UU No. 18/1965 harus ditinjau kembali karena dianggap memberi kekuasaan dan otonomi terlampau besar kepada daerah. Sebagai gantinya, terbit UU No. 5/1974 tentang Pemerintah Daerah, yang mengedepankan mantra khas Orde Baru, yakni persatuan dan stabilitas politik, demi "otonomi daerah yang nyata, dinamis, dan bertanggung jawab". Praktis, selama Orde Baru, tak ada desentralisasi dan otonomi daerah yang signifikan. Pada masa ini, dikeluarkan UU No. 5/1974 mengenai Pemerintah Daerah. Namun kendali Soeharto yang otoriter membuat UU ini tampak tak ada gunanya. Politik pembangunan Soeharto yang mengabaikan ekonomi kerakyatan makin menjauhkan Indonesia dari pemerataan ekonomi, terlebih di daerah-daerah luar Jawa. UU No. 5/1974 juga tidak dengan tegas memberikan kewenangan kepada pemerintah daerah untuk mengelola keuangan daerah. Pemerintah pusat masih memegang kendali dana pembangunan sehingga 62
pemerintah daerah tidak bisa mengaturnya sendiri. M. Ryaas Rasyid dalam "Otonomi Daerah: Latar Belakang dan Masa Depannya" yang termuat dalam Desentralisasi dan Otonomi Daerah, menyebut paradigma pembangunan Orde Baru menuntut sistem perencanaan yang terpusat. Hal ini menyebabkan penyeragaman sistem organisasi pemerintah daerah dan manajemen proyek yang dikembangkan daerah. "Akibat dari penerapan pendekatan terpusat itu adalah semakin kuatnya ketergantungan daerah kepada pemerintah pusat. Inilah akar dari hubungan pusat- daerah yang bersifat patronase," jelas M. Ryaas. Sistem ekonomi sentralistik ini berlangsung sepanjang Orde Baru. Pemerintah memperlebar ketimpangan antara pusat dan daerah hingga Soeharto lengser dari kekuasaan. Perihal desentralisasi mulai menjadi perhatian lagi pasca Reformasi. Urusan kewenangan daerah diatur melalui UU No. 22/1999 tentang Pemerintahan Daerah. UU ini menyerahkan kewenangan dalam seluruh bidang pemerintahan, kecuali politik luar negeri, pertahanan keamanan, peradilan, moneter dan fiskal, agama, serta kewenangan bidang lain. Hal ini melahirkan desentralisasi yang luas dan bertanggung jawab. "Sumber pembiayaan daerah dalam rangka perimbangan keuangan pemerintah pusat dan daerah dilaksanakan atas dasar desentralisasi, dekonsentrasi, dan tugas pembantuan," tulis Moh. Khusaini. Sumber-sumber pembiayaan pelaksanaan desentralisasi terdiri dari pendapatan asli daerah, dana perimbangan, pinjaman daerah, dan lain-lain penerimaan yang sah. Untuk mendukung penyelenggaraan otonomi daerah, perlu diatur perimbangan keuangan antara pemerintah pusat dan daerah. Soekarno Pidato Foto: geheugendelpher_nl VOL. XIV / EDISI KHUSUS/ 2021 63 63
Terbitlah UU No. 25/1999 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah. Secara umum, tujuan utama otonomi daerah adalah memberikan kewenangan kepada daerah untuk mengelola keuangannya secara mandiri sesuai kebutuhan masing-masing daerah. Sesuai Keppres No. 165/2000, Kementerian Keuangan ditugaskan untuk menyelenggarakan fungsi pelaksanaan perimbangan keuangan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah. Maka, dibentuklah Direktorat Jenderal Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah (DJPKPD) melalui KMK-02/KMK.1/2001. "DJPKPD diberi tugas untuk merumuskan dan melaksanakan kebijakan dan standardisasi teknis di bidang perimbangan keuangan antara pemerintah pusat dan daerah," tulis Saeful Anwar dan Anugrah E.Y. (ed.) dalam Organisasi Kementerian Keuangan dari Masa ke Masa. Susunan awal DJPKPD terdiri dari Sekretariat Direktorat Jenderal, Direktorat Pendapatan Daerah, Direktorat Dana Perimbangan, Direktorat Pembiayaan dan Pinjaman Daerah, serta Direktorat Evaluasi Pembiayaan dan Informasi Keuangan Daerah. Menuju DJPK Ketetapan MPR Nomor IV/ MPR/2000 dan Ketetapan MPR Nomor VI/MPR/2002 merekomendasikan kepada pemerintah dan Dewan Perwakilan Rakyat agar melakukan perubahan yang bersifat mendasar dan menyeluruh terhadap UU No. 22/1999 dan UU No. 25/1999. Suasana Kota Bandung Foto: geheugendelpher_nl Sementara di sektor keuangan, desentralisasi makin terwujud melalui paket UU, yaitu UU No. 17/2003 tentang Keuangan Negara, UU No. 1/2004 tentang Perbendaharaan 64 64 MEDIAKEUANGAN
Negara, dan UU No. 15/2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara. Munculnya UU No. 32/2004 tentang Pemerintahan Daerah kemudian melanjutkan cita-cita desentralisasi. UU ini memberikan kewenangan kepada daerah untuk menyelenggarakan seluruh fungsi pemerintahan, kecuali kewenangan pemerintah di bidang pertahanan, keamanan, politik luar negeri, yustisi, moneter dan fiskal nasional serta agama. Sejalan dengan amanat Ketetapan MPR dan adanya perkembangan dalam peraturan perundang- undangan di bidang keuangan negara, UU No. 25/1999 perlu diperbarui dan diselaraskan dengan UU No. 32/2004 tentang Pemerintahan Daerah. Tanggung jawab pemerintah daerah mengelola keuangannya sendiri makin jelas melalui terbitnya UU No. 33/2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah. Disebutkan bahwa penerimaan daerah dalam rangka pelaksanaan desentralisasi meliputi pendapatan daerah dan sumber pembiayaan. "Pendapatan daerah terdiri atas PAD, dana perimbangan dan lain-lain, sedangkan sumber pembiayaan adalah sisa lebih perhitungan anggaran daerah, penerimaan pinjaman daerah, dana cadangan daerah, dan hasil penjualan kekayaan daerah yang dipisahkan," tulis Tjip Ismail dalam Potret Pajak Daerah di Indonesia. UU No. 33/2004 menyatakan bahwa, dengan adanya desentralisasi fiskal, pemerintah daerah berhak mengatur susunan pendapatan dan pengeluaran yang dibutuhkan dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat dalam bentuk APBD. Agar pemerintah daerah dapat memberikan pelayanan publik secara lebih efektif dan efisien harus didukung oleh sumber-sumber keuangan yang mencukupi, baik dari Pendapatan Asli Daerah (PAD), Dana Perimbangan, pinjaman, maupun bantuan dari pemerintah pusat atau daerah Lainnya. Dana perimbangan yang digelontorkan oleh pusat kepada daerah berbentuk antara lain Dana Alokasi Umum (DAU), Dana Alokasi Khusus (DAK), dan Dana Bagi Hasil (DBH). Pemberian dana perimbangan diharapkan dapat menumbuhkan perekonomian daerah dan mewujudkan otonomi daerah. Secara bertahap pemerintah daerah dapat mandiri dan menutup pengeluarannya dari PAD. Nyatanya, hal ini belum bisa terlaksana. Ketergantungan daerah terhadap alokasi anggaran dari pusat masih cukup tinggi. Pada tahun yang sama, DJPKPD mengalami perombakan. Melalui Keppres No. 36/2004, tugas dan fungsi DJPKPD digabungkan dengan dua unit eselon I lainnya bersama Badan Analisa Fiskal menjadi Badan Pengkajian Ekonomi Keuangan dan Kerjasama Internasional (BAPPEKI). Sedangkan bersama Direktorat Jenderal Anggaran (DJA) menjadi Direktorat Jenderal Anggaran dan Perimbangan Keuangan (DJAPK). DJAPK menjalankan fungsi penyusunan anggaran yang sebelumnya tersebar pada beberapa lembaga, yakni Direktorat Jenderal Anggaran (DJA), DJPKPD, Direktorat Jenderal Lembaga Keuangan (DJLK) dan Badan Analisis Fiskal (BAF). Hal ini dilakukan karena tuntutan pemisahan antara fungsi penyusunan anggaran dan fungsi pelaksanaan anggaran agar tercipta check and balance. "DJAPK mempunyai tugas merumuskan dan melaksanakan kebijakan di bidang fiskal dan kerangka ekonomi makro, anggaran pendapatan dan belanja negara, perimbangan keuangan antara pemerintah pusat dan daerah, penerimaan negara bukan pajak, dan pembinaan keuangan Badan Layanan Umum," tulis Saeful Anwar dan Anugrah E.Y. Reorganisasi kembali terjadi pada 2007. DJAPK dipecah menjadi Direktorat Jenderal Anggaran (DJA) dan Direktorat Jenderal Perimbangan Keuangan (DJPK). Hal ini dilakukan karena tugas dan fungsi DJAPK dinilai sangat kompleks. Fungsi-fungsi yang sebelumnya digabung dengan BAPPEKI dikembalikan. DJA bertugas menyiapkan kerangka ekonomi makro, menyusun nota keuangan dan APBN/APBN-P, merumuskan dan melaksanakan kebijakan penganggaran kementerian/ lembaga serta merumuskan kebijakan dan pelaksanaan penerimaan negara bukan pajak. Sementara DJPK bertugas merumuskan dan melaksanakan kebijakan dan standarisasi teknis di bidang perimbangan keuangan. DJPK memiliki peran strategis dalam pelaksanaan desentralisasi fiskal di Indonesia. Melalui PMK 217/ PMK.01/2018, DJPK menyempurnakan bentuk organisasi mengingat tanggung jawab dan tantangan semakin besar dan beragam serta dalam rangka mewujudkan organisasi yang lebih dinamis dan mampu menjawab kebutuhan para pemangku kepentingan. Untuk meningkatkan kompetensi dan kualitas pegawai DJPK, dibentuk pula Pusat Pendidikan dan Pelatihan Kekayaan Negara dan Perimbangan Keuangan pada 2008. Hingga kini, DJPK terus menjalankan tugas dan fungsi agar desentralisasi keuangan terlaksana sebagai bagian dari pemerataan ekonomi dan pembangunan. VOL. XIV / EDISI KHUSUS/ 2021 65 65
Dari Lapangan Banteng untuk Indonesia Oleh Hendaru Tri Hanggoro Kementerian Keuangan berkali-kali memodifikasi struktur organisasi dan nomenklaturnya. Perubahan diperlukan untuk memenuhi kebutuhan dan perkembangan zaman. Gedung Induk Kemenkeu Foto:Kemenkeu RI 66 66 MEDIAKEUANGAN
digantikan oleh Negara Kesatuan Republik Indonesia. Dimulailah era baru. Departemen Keuangan pun mulai menata diri. Pada akhir 1951, struktur organisasi Departemen Keuangan meliputi Kantor Pusat, Thesauri Negara, Direktur Iuran Negara, Jawatan Resi dan Candu, dan Jawatan Pegadaian. Menariknya, Jawatan Pajak, Jawatan Bea dan Cukai dan Jawatan Pajak Bumi justru ditempatkan di bawah koordinasi Direktur Iuran Negara. "Hal ini dilakukan agar memudahkan penerimaan negara," sebut Saeful Anwar dan Anugrah E.Y. dalam Organisasi Kementerian Keuangan dari Masa ke Masa. Struktur organisasi tersebut dinilai lebih efektif untuk bekerja. Tapi hasilnya belum dapat terlihat. Sebab, masa awal 1950-an ini, pucuk pimpinan Departemen Keuangan seringkali berganti mengikuti pergantian kabinet. Umumnya Kabinet hanya bertahan satu sampai dua tahun. Lapangan Banteng Tempo Dulu Foto: Troppen Museum H ari masih pagi ketika pesawat Dakota mendarat di bandara Kemayoran, Jakarta, pada 28 Desember 1949. Presiden Sukarno turun dari pesawat menuju mobil berkap terbuka. Bersama Sri Sultan Hamengkubuwono IX, Sukarno bergerak menuju istana. Sepanjang perjalanan, orang berteriak "merdeka!" Kembalinya Sukarno ke Jakarta, setelah empat tahun menjalankan pemerintahan di Yogyakarta, menandai kembalinya pula para pegawai pemerintah, termasuk dari Departemen Keuangan. "Pejabat-pejabat keuangan Republik Indonesia berangsur-angsur datang dari Yogya menempati kembali gedung keuangan di jalan Lapangan Banteng Timur No. 4," catat Tasmuzi Asjaari dan Gatot Sujono dalam "Departemen Keuangan Pada Masa Revolusi" termuat di Rupiah di Tengah Rentang Sejarah. Banyak pekerjaan menanti menyusul pengakuan kedaulatan melalui Konferensi Meja Bundar (KMB). Tapi jalan menuju pemerintahan sendiri, sesuai cita-cita perjuangan, masih panjang. Sesuai kesepakatan KMB, Republik Indonesia Serikat (RIS) dibentuk yang terdiri dari beberapa negara bagian, termasuk Republik Indonesia. RIS kemudian dibubarkan pada 17 Agustus 1950 dan Selain itu, penerimaan negara terutama dari pajak masih belum bisa memenuhi kebutuhan dan pengeluaran yang kian meningkat. Bahkan, sejak 1950 defisit Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) terus meningkat. Hal ini memaksa pemerintah bertindak hati- hati. "Penasehat dan ahli keuangan bangsa Belanda, Amerika dan Jerman silih berganti mendampingi para menteri keuangan," tulis 20 Tahun Indonesia Merdeka. Kendati demikian, banyak pandangan ahli-ahli keuangan tersebut tak cocok diterapkan di Indonesia. Pada pertengahan 1950-an, kondisi perekonomian belum juga membaik. Sebagian besar penerimaan negara berasal dari utang luar negeri, yang dipakai untuk menghadapi pemberontakan di daerah maupun 67
proyek-proyek pembangunan. Di lingkungan Departemen Keuangan terdapat kebutuhan tenaga-tenaga ahli yang sebelumnya dikuasai orang-orang Belanda. Untuk mengisi kekosongan itu, Departemen Keuangan melanjutkan dan meningkatkan kursus-kursus sesuai kebutuhan organisasi. Bahkan pada pertengahan 1950-an muncul akademi-akademi dan perguruan tinggi yang menghasilkan pegawai- pegawai keuangan yang handal dan terampil. Hingga 1959, tak banyak perombakan struktur organisasi Departemen Keuangan. Periode Demokrasi Terpimpin menunjukkan kecenderungan baru. Mulanya susunan organisasi terdiri dari Departemen Pusat, Thesauri Negara, dan jawatan-jawatan/organisasi yang punya susunan vertikal, dan kantor/ perusahaan yang tidak punya susunan vertikal. Kemudian, menyusul regrouping Kabinet Kerja tahun 1962, bidang keuangan dimasukkan dalam wewenang Wakil Menteri Pertama Bidang Keuangan dengan tiga orang menteri: Menteri Urusan Pendapatan Pembiayaan dan Pengawasan (P3), Menteri Urusan Anggaran Negara, dan Menteri Urusan Bank Sentral. Pemecahan itu bertujuan untuk memecahkan masalah perekonomian setelah Sukarno melemparkan gagasan tentang Ekonomi Terpimpin. "Dengan regrouping ini, terjadi perombakan struktural dalam pengurusan keuangan dan moneter," tulis Tasmuji Asjaari. Pada 1963, Menteri Keuangan dipecah jadi lima pos. Tiga lainnya tetap, ditambah dua pos Menteri Koordinator dan Menteri Urusan Penertiban Bank dan Modal Swasta. Setahun berikutnya, kompartemen ini berubah lagi. Menteri Urusan Penertiban Bank dan Modal Swasta dihapus dan diganti dengan Menteri Iuran Negara. Satu kompartemen baru ditambah, yaitu Menteri Perasuransian. Pemecahan kompartemen tersebut ternyata tak mampu memecahkan masalah kesulitan ekonomi. Inflasi tetap melambung tinggi, harga-harga kebutuhan pokok sulit turun, dan APBN masih defisit. Tugas Lebih Luas Menyusul Peristiwa G30S, pemerintahan Orde Baru muncul dengan mengusung semangat pembangunan ekonomi. Sasaran lainnya adalah stabilitas intern dan ekstern mata uang serta nilai uang Para tukang buah dan sayur di pasar Foto: KTLV 68 68 MEDIAKEUANGAN
Soemitro Djojohadikusumo Indonesia dan penyusunan APBN yang berimbang. Karena itu, tugas Departemen Keuangan menjadi lebih luas. Melalui Keputusan Presidium Kabinet No 15/U/KEP/8/1966, dibentuklah Inspektorat Jenderal Departemen Keuangan yang merupakan pecahan Direktorat Jenderal Pengawasan Keuangan. Sebagai unit baru, Inspektorat Jenderal bertugas mengawasi semua langkah kerja jajaran internal Departemen Keuangan. Selain itu, ada penambahan pada Direktorat Jenderal Anggaran (dari 3 menjadi 5), Direktorat Jenderal Pajak (dari 4 menjadi 5), Direktorat Jenderal Bea Cukai (dari 4 menjadi 5), Direktorat Jenderal Keuangan (dari 3 menjadi 5), dan Direktorat Jenderal Pengawasan Keuangan Negara (dari 3 menjadi 4). dan Pengembangan Keuangan (Pulitbang Keuangan), Kantor Wilayah, dan Pusat Analisa Informasi Keuangan (PAIK). Harapannya, kualitas pegawai keuangan akan merata di setiap daerah. Upaya-upaya itu berdampak cukup signifikan pada kinerja Departemen Keuangan. Inflasi turun drastis, harga-harga kebutuhan pokok mulai terjangkau rakyat, APBN mulai berimbang, dan peningkatan pada hasil ekspor migas. Ini membuat belanja rutin pemerintah mulai bisa dipenuhi dari pos penerimaan dalam negeri. Secara bertahap, Orde Baru juga mengerek nilai tabungan pemerintah. Ini peran dari Direktorat Jenderal Pajak serta Direktorat Jenderal Bea dan Cukai. Direktorat Jenderal Anggaran turut menyumbang penghematan pengeluaran rutin. "Dengan regrouping ini, terjadi perombakan struktural dalam pengurusan keuangan dan moneter," Tasmuzi Asjaari dalam "Departemen Keuangan Pada Masa Revolusi" termuat di Rupiah di Tengah Rentang Sejarah. Penataan organisasi juga Memasuki 1980-an, Departemen diikuti oleh rencana perbaikan kualitas pegawai dengan membuka pelatihan-pelatihan yang terkait dengan posisi mereka. Langkah ini diperkuat dengan pembentukan Badan Pendidikan dan Latihan Keuangan (BPLK), Pusat Penelitian Keuangan merombak sejumlah unit dan membentuk unit baru. Antara lain pembentukan Ditjen Moneter, perluasan kerja BPLK, pembentukan Badan Urusan Piutang Negara (BUPN), dan pengalihan tugas Ditjen Pengawasan Keuangan Negara kepada VOL. XIV / EDISI KHUSUS/ 2021 69 69
Suasana perekonomian pasar tanah abang tempo dulu | Foto: KTLV Badan Pengawas Keuangan dan Pembangunan (BPKP). Dekade 1990-an menandai arah baru dalam kerja Departemen Keuangan. Masa ini perekonomian Indonesia sudah lepas dari ketergantungan migas. Ekspor non-migas dan pajak menjadi andalan utama pemasukan negara. Pasar saham juga mulai menggeliat. Pembangunan infrastruktur di daerah berlangsung pesat. Mengikuti laju ekonomi dan pembangunan yang pesat, Departemen Keuangan berupaya mengikutinya dengan memperbaiki struktur organisasinya. Struktur yang lama seringkali tak bisa dipertahankan lantaran perkembangan zaman lebih cepat daripada struktur organisasi. Organisasi Modern Perubahan internal Departemen Keuangan kadang diikuti oleh perkembangan ekonomi yang di luar prediksi. Seperti krisis ekonomi 1998. Krisis ini mengakibatkan perekonomian lumpuh dan Orde Baru tumbang. Kritik terhadap pembangunan yang cenderung memusat dan kinerja birokrat negara yang korup pun berhamburan keluar dalam agenda-agenda reformasi. Tuntutan pemerataan pembangunan dan reformasi birokrasi, dan transparansi kerja birokrat negara juga menyasar Departemen Keuangan. Karena itulah, semasa reformasi, Departemen Keuangan banyak melakukan penyesuaian. Yang cukup fundamental terjadi pada 2000-2001. "Antara lain dengan pembentukan Ditjen Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah, Ditjen Piutang dan Lelang Negara, Badan Analisa Fiskal, Badan Informasi dan Teknologi Informasi Keuangan, dan Pusat Manajemen Obligasi Negara," catat Saeful Anwar dan Anugrah E.Y. Era reformasi juga mendorong perubahan fundamental pada pengelolaan keuangan negara. 70
Inspektorat Jenderal, Sekretariat Jenderal, 8 Staf Ahli Menteri Keuangan, Direktorat Jenderal Anggaran, Direktorat Jenderal Perimbangan Keuangan, Direktorat Jenderal Pajak, Direktorat Jenderal Pengelolaan Pembiayaan dan Risiko, Direktorat Jenderal Bea dan Cukai, Direktorat Jenderal Perbendaharaan, Direktorat Jenderal Kekayaan Negara, Badan Kebijakan Fiskal, Badan Pendidikan dan Pelatihan Keuangan, Pusat Sistem Informasi dan Teknologi Keuangan, Pusat Pembinaan Profesi Keuangan, serta Pusat Analisis dan Harmonisasi Kebijakan. Masing- masing unit memiliki struktur di bawahnya. Lapangan Banteng Tempo Dulu Foto: TroppenMuseum Jika menilik bagannya secara keseluruhan, struktur organisasi Kementerian Keuangan terlihat kompleks, yang memang dirancang sesuai perkembangan zaman dan tuntutan stakeholder. Bahkan ia merupakan satu-satunya kementerian yang bersifat holding company type department. Kantor Kementerian Keuangan Antara lain dengan terbitnya UU No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, UU No. 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, dan UU No. 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara. Paket UU ini menjadi landasan pengelolaan keuangan negara, menggantikan undang-undang warisan Belanda. Keuangan menjadi Kementerian Keuangan keluar. Perubahan ini mengikuti Peraturan Presiden No. 47 tahun 2009 tentang Pembentukan dan Organisasi Kementerian Negara. Perubahan nomenklatur ini bertujuan untuk menajamkan tugas dan fungsi dari masing-masing kementerian beserta unit-unit di bawahnya. berada di Jalan Dr. Wahidin Nomor 1 dan Jalan Lapangan Banteng Timur Nomor 2-4, Jakarta Pusat. Keduanya merupakan kompleks yang terdiri dari beberapa gedung yang letaknya saling berseberangan. Kebanyakan instansi setingkat eselon I di bawah Kementerian Keuangan bertempat di lokasi ini. Sepanjang sejarahnya, Terbitnya paket UU pengelolaan keuangan negara menandai era baru pengelolaan APBN. Jajaran Departemen Keuangan dituntut mewujudkan APBN yang kredibel, transparan, dan akuntabel. Kemudian pada 2009, keputusan perubahan nomenklatur Departemen Sebagaimana sejarahnya, Kementerian Keuangan terus mengalami berbagai perubahan secara dinamis dan menjadi organisasi yang modern. Saat ini, berdasarkan Peraturan Menteri Keuangan Nomor 217/ PMK.01/2018,struktur organisasi Kementerian Keuangan meliputi Kementerian Keuangan mengambil peranan vital dalam mendukung perjuangan bangsa dan pembangunan ekonomi. Peranan tersebut masih terus berlanjut dalam mengelola keuangan dan kekayaan negara. Wajar jika Kementerian Keuangan disebut sebagai penjaga keuangan negara (nagara dana rakca). 71