BAB I PENDAHULUAN A.Latar Belakang Pembangunan Nasional yang saat ini sedang digalakkan oleh pemerintah di berbagai bidang/sektor banyak membutuhkan anggaran/ biaya yang salah satunya bersumber dari pemanfaatan dan penggunaan segala sumber daya yang ada termasuk penggunaan sumber daya alam yang dimiliki untuk kesejahteraan masyarakat. Dengan meningkatnya penggunaan sumber daya alam akan diikuti pula dengan meningkatnya kerusakan lingkungan. Hal ini disebabkan karena kurangnya perhatian untuk menjaga keseimbangan antara tingkat pembangunan dan kelestarian sumber daya alam. Berbagai dampak negatif bagi lingkungan yang ditimbulkan akibat pengelolaan dalam penggunakan sumber daya alam yang tidak benar, maka akan mengorbankan lingkungan,sumber-sumber daya alam lainnya bahkan bukan mensejahterakan masyarakat malah akan merugikan masyarakat sekitarnya. Jika hal itu terjadi seperti hal tersebut, maka tidak sesuai dengan yang diamanahkan dalam Pasal 33 ayat (3) Undang-Undang Dasar 1945 yang menentukan bahwa bumi, air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat. Oleh karena itu maka pengelolaan sumberdaya alam harus berorientasi kepada konservasi sumberdaya alam (natural resource oriented) untuk menjamin kelestarian dan keberlanjutan fungsi sumberdaya alam, dengan menggunakan pendekatan yang bercorak komprehensif dan terpadu. Sesuai Pasal 33 ayat (4) UUD 1945 yaitu Perekonomian nasional diselenggarakan berdasar atas demokrasi ekonomi dengan prinsip 1
kebersamaan, efisiensi berkeadilan, berkelanjutan, berwawasan lingkungan, kemandirian, serta dengan menjaga keseimbangan kemajuan dan kesatuan ekonomi nasional.Pada prakteknya apa yang diidealkan dalam Pasal 33 ayat (3) dan ayat (4) Undang-Undang Dasar 1945 ternyata jauh dari harapan, karena telah terjadi banyak kerusakan atas Sumber Daya Alam kita, yang ternyata persoalan pokok dari sumber daya alam (dan lingkungan hidup) yang terjadi selama ini justru dipicu oleh persoalan Hukum dan Kebijakan atas sumber Daya Alam itu sendiri. Berkaitan dengan hal tersebut, dalam kegiatan Tim Analisis dan Evaluasi hukum tentang Pengelolaan Sumber Daya Alam, mengingat pengelolaan sumber daya alam sangat luas, maka Tim akan memfokuskan pada pengelolaan sumber daya alam bahan galian tambang batubara, karena batubara merupakan sumber energi yang sangat penting akan tetapi pada prakteknya kegiatan pertambangan batubara ini banyak yang tidak dikelola dengan baik sehingga menimbulkan kerusakan hutan akibatnya hutan menjadi gunduLingkungan Hidupabis ditebangi untuk aktifitas dimulainya pertambangan batubara, aktifitas pertambangan batubara sehingga menimbulkan kerusakan lingkungan yang berada diatas lahan hutan. Bahan galian tambang batubara banyak terdapat di negara Indonesia yang mempunyai letak geografis yang strategis yang terletak pada 3 tumbukan lempeng kerak bumi, yakni lempeng Benua Eurasia, lempeng Benua India-Australia dan lempeng Samudra Pasifik yang melahirkan suatu struktur geologi yang memiliki kekayaan potensi sumber daya alam berupa bahan galian tambang salah satunya adalah tambang batubara. Tambang batubara merupakan sumber daya alam yang tidak dapat diperbaharui, 2
batubara adalah endapan senyawa organik karbonan yang terbentuk secara alamiah dari sisa tumbuh-tumbuhan.1 Kegiatan usaha pertambangan batubara apabila dilakukan secara besar-besaran tanpa memperdulikan kelestarian hutan maka akan menimbulkan kerusakan hutan atau deforestasi hutan yang tentunya akan berdampak terhadap lingkungan sekitarnya yang akan menimbulkan banjir dan terganggunya sumber daya alam hayati yang ada di dalam hutan dan akan terganggunya perekonomian dan kesehatan masyarakat disekitarnya khususnya dan bangsa pada umumnya. Dalam Undang-undang Nomor 32 Tahun 2009 tentang perlindungan dan pengelolaan lingkungan hidup, telah memasuhkan landasan filosofi tentang konsep pembangunan berkelanjutan dan berwawasan lingkungan dalam rangka pembangunan ekonomi. Ini penting dalam pembangunan ekonomi nasional karena persoalan lingkungan kedepan semakin komplek dan syarat dengan kepentingan investasi. Karenannya persoalan lingkungan adalah persoalan kita semua, baik pemerintah, dunia investasi maupun masyarakat pada umumnya. Sejak berlakunya Undang-undang Nomor 41 Tahun 1999, kegiatan pertambangan dilarang di kawasan hutan lindung dan hutan konservasi, sehingga menimbulkan ketidakpastian hukum terhadap kegiatan pertambangan di kawasan hutan lindung yang tengah berlangsung. Kemudian setelah pemerintah menetapkan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (PERPU) Nomor 1 Tahun 2004 yang ditetapkan menjadi Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2004 tentang kehutanan. Pada intinya Undang-Undang melegalisasi semua izin pertambangan di kawasan hutan lindung yang sudah berlangsung sejak ditetapkannya Undang-Undang Nomor 41 Pasal I Undang-Undang Nomor.4 Tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batubara ini 3
Tahun 1999. Namun, sampai saat ini tumpang tindih lahan pemanfaatan hutan antara kegiatan pertambangan dan kegiatan kehutanan masih belum dapat diselesaikan dan tetap terjadi di beberapa daerah. Undang-Undang Nomor 41 Tahun 1999 tentang Kehutanan belum mampu menangani pencegahan maupun pemberantasan secara efektif terhadap perusakan hutan yang terorganisasi. Melihat hal tersebut maka disusun dan diundangkanlah Undang-Undang Nomor 18 Tahun 2013 tentang Pencegahan dan Pemberantasan Perusakan Hutan (P3H) selanjutnya disebut Undang- undang P3H. Dalam Pasal 112 Undang-Undang Nomor 18 Th 2013 ttg P3H menyebutkan bahwa: Ketentuan Pasal 50 ayat (1) dan ayat (3) huruf a, huruf f, huruf g, huruf h, huruf j, serta huruf k; dan. ketentuan Pasal 78 ayat (1) mengenai ketentuan pidana terhadap Pasal 50 ayat (1) serta ayat (2) mengenai ketentuan pidana terhadap Pasal 50 ayat (3) huruf a dan huruf b, ayat (6), ayat (7), ayat (9), dan ayat (10) dalam Undang-Undang Nomor 41 Tahun 1999 tentang Kehutanan dan dicabut dan dinyatakan tidak berlaku.2 Undang-Undang Nomor 18 Tahun 2013 Tentang Pencegahan dan Pemberantasan Perusakan Hutan (UU P3H) menawarkan beberapa pendekatan untuk mendukung penegakan hukum yang efektif dalam memberantas perusakan hutan. Bila didayagunakan secara tepat, pendekatan tersebut menjawab beberapa kekurangan dalam Undang- undang Nomor 41 Tahun 1999 tentang Kehutanan (UU Kehutanan) yang menghambat proses penegakan hukum. Undang Undang Nomor 18 Tahun 2013 mengatur mengenai kejahatan terkait penggunaan kawasan hutan secara illegal khususnya pertambangan dan perkebunan. Hal tersebut, sesuai dengan perkembangan kekinian 2M Haryanto. Tindak Pidana bidang Kehutanan dalam Undang-Undang Nomor 18 Tahun 2013 4
dimana penggunaan perkebunan dan pertambangan menjadi modus yang marak.3 Selanjutnya pada pasal 17 ayat 1 Undang Undang Nomor 18 Tahun 2013 atau Undang-undang P3H, mengatur mengenai larangan untuk membawa alat berat yang diduga untuk melakukan aktivitas pertambangan di kawasan hutan. Larangan ini memungkinkan pemidanaan dapat dilakukan dalam tiap tahap dari rangkaian usaha pertambangan dimulai dari tahap pembersihan lahan. Selain dari penambang, melalui pihak kontraktor pembersihan lahan clearing) dari perusahaan tambang harus lebih hati-hati menerima pekerjaan persiapan lahan. Pihak kontraktor dapat dipidana dengan lebih mudah karena melakukan aktvitas pra persiapan tambang secara tidak sah. Hal tersebut berlaku juga pada tahap distribusi, distributor hasil tambang pun akan lebih hati-hati karena harus melakukan pengecekan hasil tambang yang akan didistribusikan. Sedangkan Pemberantasan kejahatan kehutanan secara terorganisir merupakan sasaran utama dalam Undang Undang Nomor 18 Tahun 2013.4 Setelah era otonomi daerah dalam menerapkan kebijakan perimbangan kewenangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah, yang awalnya bersifat sentralistik kemudian berubah menjadi desentralistik yang dimulai diterbitkannya Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 maupun Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 telah memberikan porsi kewenangan yang lebih besar kepada pemerintah daerah dalam mengelola sumber daya alam yang ada di wilayahnya. Akan tetapi dampaknya orientasi pemanfaatan hutan yang dimiliki 3Lihat Pasal 17 dan 89 UU P3H 4Lihat Pasal 11 UU P3H dan Pendahuluan Penjelasan UU P3H (land 5
oleh Pemerintah Daerah tidak mengutamakan unsur konservasi dan kelestarian ekosistem. 5 Kegiatan usaha pertambangan batubara juga menjadikan daratan bolong-bolong karena dikeruk sumber daya alamnya, sementara masyarakat di tempat itu tetap miskin. Keruwetan dalam pengelolaan sumber daya alam bahan galian dan sumber energi batubara makin bertambah mengingat sampai kini masih terjadi tumpang-tindih dalam pengeluaran izin antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah. Dalam beberapa kasus, KPK sudah menangkap sejumlah pejabat yang melakukan korupsi berkaitan dengan perizinan pengusahaan sumber daya alam. Pengeluaran izin usaha pertambangan batubara sesuai dengan Pasal 39, Pasal 78 dan Pasal 79 Undang Undang Nomor 4 Tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batubara secara nyata merumuskan isi dari Izin Usaha Pertambangan (IUP) kewenangan menerbitkan IUP berada di tangan Bupati/ Walikota, Gubernur dan Menteri sesuai kewenangannya. Peluang terjadinya praktik KKN oleh oknum pejabat pemerintah dengan pelaku usaha pertambangan, dimulai sejak tahapan kegiatan izin eksplorasi, adanya peluang untuk manipulasi luas lahan, pada kegiatan eksploitasi seperti manipulasi surat-surat kepemilikan lahan oleh oknum karyawan perusahaan dengan aparat pemerintahan daerah setempat. Disamping itu, kewenangan Pemerintah Pusat dan Daerah dalam memberikan perizinan kegiatan tambang sangat rentan diintervensi pihak pemilik modal, ketika lembaga-lembaga negara berada dibawah kendali penguasa ekonomi / para pemodal besar, pengusaha yang hanya mengejar ekonomi dengan mencari keuntungan semata dari bisnis batubara tanpa peduli dengan dampaknya terhadap lingkungan 5Safri Nugraha, et.al, Hukum Administrasi Negara (Depok: CLGS FHUI, 2007), hal 217-226. 6
dan sosial budaya masyarakat akibat kegiatan pertambangan batubara. Hal ini disebabkan karena kegiatan pertambangan batubara yang diberikan izin dengan mudah maka semakin maraknya pula para pemodal besar, yang belomba-lomba mencari keuntungan sebanyak-banyaknya melalui kegiatan usaha penambangan batubara. Hal tersebut tidak sesuai dengan pasal 33 Undang-Undang Dasar 1945 yang ditekankan bahwa pembangunan ekonomi nasional harus selaras dengan masalah sosial dan lingkungan. Hal ini tertuang dalam pasal 33 ayat (4) yaitu" Perekonomian nasional diselenggarakan berdasar atas demokrasi ekonomi dengan prinsip kebersamaan, efesiensi berkeadilan, berkelanjutan, berwawasan lingkungan, kemandirian serta dengan menjaga keseimbangan kemajuan dan kesatuan ekonomi nasional". Hal tersebut kemungkinan terjadi karena salah satu faktor penyebabnya adalah sejak berlakunya Undang Undang Nomor 11 Tahun 1967 tentang Ketentuan-ketentuan pokok pertambangan yang terdiri dari bermacam-macam bentuk izin yaitu kuasa Pertambangan, Kontrak Karya, perjanjian karya pengusahaan pertambangan batubara (PKP2B), surat izin pertambangan daerah (SIPD) untuk bahan galian industri, dan Izin Pertambangan Rakyat (IPR) untuk tambang rakyat, sehingga banyak celah terjadinya praktek Korupsi Kolusi dan Nepotisme.Akan tetapi setelah diterbitkannya Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batubara(UU Minerba) menggantikan Undang-undang Nomor 11 Tahun 1967 tentang Ketentuan-ketentuan pokok Pertambanan, juga terjadi adanya penyimpangan dalam penerbitan Izin Usaha Pertambangan(IUP). Akan tetapi dengan terbitnya Undang Undang Nomor 4 Tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batubara, apalagi setelah kebijakan otonomi daerah yang dilaksanakan sejak tahun 1999 dan diundangkannya Undang Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintah Daerah kemudian diperbaharui dengan Undang-Undang 7
Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah dan yang terakhir UU nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintah Daerah,implikasinya adalah diserahkannya beberapa urusan pemerintahan yang asalnya merupakan wewenang pemerintah pusat menjadi kewenangan pemerintah daerah, kecuali urusan pertahanan dan keamanan, urusan luar negeri, urusan agama, urusan moneter dan peradilan. Dengan demikian, urusan pertambangan adalah salah satu urusan yang merupakan wewenang atau urusan rumah tangga Pemerintah Daerah. Salah satu wujud konkretnya, penerbitan Kuasa Pertambangan (KP) yang semula jadi urusan pemerintah pusat, dilimpahkan menjadi kewenangan Pemerintah Daerah.Akan tetapi dengan terbitnya Undang-undang nomor 23 tahun 2014 tentang pemerintahan daerah tersebut telah mengubah paradigma pengelolaan Sumber Daya Mineral dan Batubara yang menjadi desentralisasi ditingkat provinsi, menimbulkan permasalahan karena Undang- undang nomor 4 tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batubara di buat dengan acuan Undang-undang nomor 32 tahun 2004 tentang pemerintahan daerah yang memiliki paradigma desentralisasi di tingkat kabupaten/kota bukan di tingkat provinsi. Dalam prakteknya masih dijumpai penyelenggaraan otonomi daerah yang tidak sesuai dengan otonomi daerah. Karena daerah berlomba-lomba untuk mencari penerimaan bagi daerahnya maka banyak perizinan dikeluarkan tanpa mengikuti kaedah perlindungan lingkungan dan optimalisasi pemanfaatan sumber daya.Pungutan yang dikenakan kepada pemohon izin sering tidak berdasar. Oknum juga memanfaatkan surat izin untuk diperjualbelikan. Siapa yang paling dekat dengan pemberi izin maka dialah yang paling dahulu mendapatkan ijin. Inilah salah satu faktor terjadinya tumpang tindih wilayah pertambangan.6 6Naskah Akademik RUU tentang Pertambangan Mineral dan Batubara 2004, halaman 22-23 8
Kegiatan usaha pertambangan batubara selaluberkaitan dengan lingkungan habitatnya, seperti tanah, air dan tumbuh-tumbuhan. Karena itu salah satu faktor mendasar yang tidak dapat dihindari pada saat melakukan eksploitasi tambang batubara tersebut adalah terjadinya degradasi lingkungan. Pengelolaan sumberdaya tambang yang tidak berpedoman pada prinsip-prinsip ekologi, dapat menimbulkan kerusakan lingkungan yang besar. Kerusakan lingkungan hidup adalah perubahan langsung dan/atau tidak langsung terhadap sifat fisik, kimia, dan/atau hayati lingkungan hidup yang melampaui kriteria baku kerusakan lingkungan hidup. Kegiatan pertambangan batubara harus disertai pengelolaan lingkungan yang baik, harus bermuara pada terjaminnya pelestarian lingkungan, sebagaimana dimaksud Pasal 1 butir 2 Undang Undang Nomor 32 Tahun 2009 tentang Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup, yang menegaskan: "Perlindungan dan pengelolaan lingkungan hidup adalah upaya sistematis dan terpadu yang dilakukan untuk melestarikan fungsi lingkungan hidup dan mencegah terjadinya pencemaran dan/ atau kerusakan lingkungan hidup yang meliputi perencanaan, pemanfaatan, pengendalian, pemeliharaan, pengawasan, dan penegakan hukum". Adanya penyimpangan dalam penerbitan IUP ditengarai akibat dari ulah oknum yang memikirkan kepentingan sendiri atau golongan tanpa menyadari resiko yang akan timbul baik berupa kerusakan lingkungan maupun kerugian bagi masyarakat. Dengan adanya penekanan pada upaya perlindungan, disamping kata pengelolaan lingkungan hidup, Undang-undang Nomor 32 Tahun 2009 memberikan perhatian serius pada kaidah-kaidah pengaturan yang bertujuan memberikan jaminan bagi terwujudnya pembangunan berkelanjutan dan memastikan lingkungan hidup dapat terlindungi dari usaha atau kegiatan yang menimbulkan kerusakan atau pencemaran lingkungan hidup. Akan tetapi kegiatan usaha pertambangan batubara yang dieksploitasi secara besar-besaran oleh 9
para pelaku usaha yang hanya untuk tujuan ekonomi semata untuk mencari keuntungan yang sebesar-besarnya tanpa memperhatikan kelestarian hutan, lingkungan, sosial budaya, maka akan menimbulkan banyak bencana. Hal ini terjadi tidak terlepas dari adanya pemberian izin oleh pejabat yang berwenang terhadap pelaku usaha pertambangan batubara, dengan mudahnya sehingga telah menimbulkan maraknya para mafia izin tambang batubara yang bermain dengan oknum pejabat yang tidak bertanggung jawab. Dengan diberikannya kewenangan pemberian IUP kepada pemerintah daerah tanpa disertai kesiapan kerangka acuan tentang strategi kebijakan pertambangan nasional yang jelas, hal ini dapat menyebabkan makin tidak terkontrolnya pengelolaan dan eksploitasi pertambangan di daerah-daerah. Terkait dengan beberapa kekurangan Undang-undang Minerba, maka dipandang mendesak dilakukan perbaikan Undang-undang ini sehingga ada arah, kebijakan, dan strategi sektor pertambangan nasional yang jelas dan terukur. Pemanfaatan sumber daya batu bara adalah sangat penting sebagai alat yang menunjang perekonomian serta pembangunan berkelanjutan daerah maupun secara skala nasional. Akan tetapi pada prakteknya masih banyak terjadi konflik- konflik antara investor dan rakyat menjadikan problem utama yang harus dicari jalan keluar. Berdasarkan hal tersebut Badan Pembinaan Hukum Nasional Kementerian Hukum dan HAM memandang perlu untuk melakukan kegiatan analisis dan evaluasi hukum tentang Pengelolaan Sumber Daya Alam (SUMBER DAYA ALAM), akan tetapi mengingat Pengelolaan Sumber Daya Alam ini sangatlah luas, oleh karena itu dalam menganalisis dan mengevaluasi Pengelolaan Sumber Daya Alam ini akan difokuskan terhadap Pengelolaan Sumber Daya Alam bahan galian tambang batubara. 10
Kegiatan ini dilakukan dengan cara mengidentifikasi permasalahan dalam sistem hukum, melakukan analisa hukum, serta menghasilkan rekomendasi yang tepat atas permasalahan tersebut. Dengan adanya kegiatan ini diharapkan dapat memberikan kontribusi terhadap pembangunan nasional khususnya dalam bidang hukum, sehingga memberikan arah pembangunan sistem hukum yang selaras dan harmonis dengan konstitusi dan politik hukum nasional. Secara khusus kegiatan Analisis dan evaluasi hukum ini selain sebagai bahan dalam penyusunan Perencanaan Pembangunan Hukum Nasional, juga dapat digunakan untuk Penyusunan Naskah Akademik RUU, dan Penyusunan Program Legislasi Nasional. B. Identifikasi Masalah 1. Bagaimanakah arah pengaturan dan kebijakan dalam pembangunan hukum nasional terkait dengan pengelolaan sumber daya alam batubara? 2. Permasalahan apa saja yang ada terkait dengan pengelolaan sumber daya alam batubara baik dari aspek aspek materi hukum, kelembagaan dan aparatur, pelayanan hukum maupun budaya hukum masyarakat? C . Maksud dan Tujuan Maksud dan tujuan diadakannya kegiatan analisis dan evaluasi hukum tentang Pengelolaan Sumber Daya alam batubara yaituuntuk mengidentifikasi permasalahan terkait dengan Pengelolaan Sumber Daya Alam, khususnya pertambangan batubara baik dari aspek materi hukum, kelembagaan dan aparatur, pelayanan hukum maupun budaya hukum masyarakat. Hasil dari analisis dan evaluasi hukum ini diharapkan dapat menghasilkan 11
rekomendasi yang tepat atas permasalahan tersebut, sehingga memberikan arah pembangunan sistem hukum yang selaras dan harmonis dengan konstitusi dan politik hukum nasional. D. Jadwal Pelaksanaan Kegiatan Tim Analisis dan Evaluasi Hukum tentang Pengelolaan Sumber Daya Alam dilaksanakan 9 (Sembilan)bulan dengan jadwal sebagai berikut: NO KEGIATAN BULAN 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 1. Penyusunan SK Tim dan Penawaran keanggotaan 2. Penyusunan dan Penyempurnaan Proposal 3. Rapat-rapat tim 4. FGD 5. rapat-rapat tim 6. Penyampaian Laporan Akhir 12
E. Out put Output dari kegiatan ini adalah rekomendasi hasil analisis dan evaluasi hukum tentang Pengelolaan Sumber Daya Alam(khususnya pertambanganbatubara)sebagai bahan dalam perencanaan pembangunan hukum nasional. F. Keanggotaan Tim Ketua : Dr. Tri Hayati, S.H., M.H. F.H. U.I. Sekretaris : Dra. Diana Yusyanti, M.H. BPHN Anggota : 1. M. Lthfy Susanto, S.H. KEHUTANAN LH 2. Yance Arizona, S.H., M.H. EPISTEMA Ins. 3. Dr. Wasis Susetyo, SH, MA, MH FH. UEU 4. Pahrur Rozy Dalimunthe, S.H. KKP 5. Ellyna Syukur, S.H. BPHN 6. Muhaimin, S.H. BPHN 7. Febi Sugiharto, S.H. BPHN 8. Sandi Suwandi, S.H. BPHN 13
BAB II ARAH PENGATURAN DAN KEBIJAKAN (POLITIK HUKUM) DALAM PEMBANGUNAN HUKUM NASIONAL TERKAIT DENGAN PENGELOLAAN SUMBER DAYA ALAM BATUBARA A. Politik hukum pengelolaan sumber daya alam Indonesia sebagai negara dengan kekayaan sumber daya alam yang sangat melimpah, seperti kekayaan sumber daya alam hayati maupun hewani yang terdapat di dalam hutan disamping itu terdapat pula batubara, emas, perak tembaga minyak dan gas bumi dan lain- lain. Kekayaan alam tersebut tersebar di berbagai wilayah, dari Sabang hingga Merauke. Kekayaan ini menjadi salah satu hal yang bisa dibanggakan kepada dunia, akan tetapi tidak semua kekayaan sumber daya alam tersebut sepenuhnya dapat dinikmati oleh seluruh rakyat Indonesia, selain itu diantaranya terdapat sumberdaya alam yang tidak dapat diperbaharui seperti bahan galian tambang batubara, apabila terus di eksploitasi secara besar-besaran, lambat laun akan habis. Pengelolaan sumber daya alam tidak terlepas dari adanya pengaruh dari politik hukum. Maka politik hukum dapat diartikan sebagai arahkebijakan hukum yang ingin dicapai dalam pengelolaan sumber daya alam untuk terwujudnya lingkungan yang lestari dan terhindarnya kerusakan lingkungan akibat salah kelola dalam rangka pembangunan. Kata politik mengandung arti beleid atau kebijakan atau policy.7 Pengertian politik hukum diartikan sebagai, rangkaian konsep dan asas yang menjadi garis besar dan dasar rencana dalam pelaksanaan suatu pekerjaan, kepemimpinan dan cara bertindak dalam bidang hukum.8 Politik hukum diartikan juga merupakan kebijakan dari negara melalui badan badan negara yang berwenang 7 Wojowasito, kamus umum belanda Indonesia,Jakarta, iktiar baru van hoeve, 1997. 8 Imam Syaukani dan Ahsih Thohari, Dasar dasar politik hukum, rajawali, Jakarta,2012, hal. 22 14
untuk menetapkan peraturan peraturan yang dikehendaki, yang diperkirakan akan digunakan untuk mengekpresikan apa yang terkandung dalam masyarakat dan untuk mencapai apa yang dicita citakan.9 Politik hukum adalah terkait dengan kearah mana hukum itu akan dibawa terutama pengelolaan sumber daya alam. Politik hukum dan cita hukum negara Pancasila para founding father telah menetapkan. Penetapan politik hukum tertera dalam antara lain dalam konstitusi UUD 1945 khususnya BAB IV Perekonomian nasional dan kesejahteraan sosial pasal 33 yang terdiri dari 5 ayat. Pasal 33 ayat (3) UUD 1945 menyebutkan bahwa: "bumi, air, dan kekayaan alam yang terkandung didalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat". Konsepsi "dikuasai oleh negara" dapat dimaknai sebagai "dimiliki oleh negara", yaitu kepemilikan dalam arti yang luas, kepemilikan dalam pengertian hukum publik yang tentunya berfungsi sebagai sumber bagi pengertian kepemilikan perdata (private ownership). Bumi, air, dan seluruh kekayaan yang terkandung dalam perut bumi dan air tidak hanya dipahami dalam pengertian penguasaan melalui kontrol dan fungsi regulasi semata. Dengan dikuasai oleh Negara, maka kekayaan sumber daya alam yang kita miliki, seluruhnya adalah untuk kepentingan seluruh rakyat.10 Hal tersebut memberikan kewenangan bahwa penguasaan sumber daya alam di Indonesia oleh Negara diselenggarakan oleh pemerintah dan/atau pemerintah daerah. Kekayaan sumber daya alam di Indonesia mempunyai peranan penting dalam memenuhi hajat hidup orang banyak, karena itu pengelolaannya harus dikuasai oleh Negara untuk memberi nilai 9 Sudarto, Hukum pidana dan perkembangan masyarakat, sinar baru, bandung,1983,hal 20. 10Jimly Asshiddiqie, Konstitusi Ekonomi, (Jakarta: Penerbit Buku Kompas, 2010), Hal. 281 15
tambah secara nyata bagi perekonomian nasional dalam usaha mencapai kemakmuran dan kesejahteraan rakyat secara berkeadilan. Pengelolaan sumber daya alam dilakukan dan dikelola dengan berasaskan keberpihakan pada kepentingan bangsa dan keseimbangan (kesatuan ekonomi), selain dengan asas manfaat, efisiensi berkeadilan, partisipatif, transparansi, akuntabilitas, berkelanjutan dan berwawasan lingkungan.11 Berkaitan dengan hal tersebut RPJMN 2010 - 2014, pembangunan Sumber Daya Alam dan Lingkungan Hidup diarahkan pada dua kelompok, yaitu (1) untuk mendukung pembangunan ekonomi dan (2) untuk meningkatkan kualitas dan kelestarian lingkungan hidup. Pembangunan Sumber Daya Alam dan Lingkungan Hidup yang mendukung pembangunan ekonomi dijabarkan dalam tiga prioritas, yaitu (1) peningkatan ketahanan pangan, dan revitalisasi pertanian, perikanan, dan kehutanan; (2) peningkatan ketahanan dan kemandirian energi; dan (3) peningkatan pengelolaan sumber daya mineral dan pertambangan. Pembangunan Sumber Daya Alam dan Lingkungan Hidup untuk meningkatkan kualitas dan kelestarian lingkungan hidup ditekankan pada empat prioritas, yaitu (4) perbaikan kualitas lingkungan hidup; (5) peningkatan konservasi dan rehabilitasi sumber daya hutan; (6) peningkatan pengelolaan sumber daya kelautan; dan (7) peningkatan kualitas informasi iklim dan bencana alam serta kapasitas adaptasi dan mitigasi perubahan iklim. Masalah kedaulatan sumber daya alam semakin dipertegas terkait dengan penguasaan dan kepemilikan korporasi. Diperbolehkannya korporasi asing dalam berperan mengelola sumber daya alam pertambangan, minyak dan gas dalam berinvestasi dibidang sumber daya alam. Investasi bidang pengelolaan pengusahaan sumber daya alam yang semula karena padat modal karena teknologi dan 11Pasal 2 Undang-Undang Nomor4 Tahun 2009 Tentang Pertambangan Mineral Dan Batubara. 16
sumber daya manusia nya yang terlatih mengakibatkan semakin ketergantungan. Kedaulatan sumber daya menjadi terancam menjadi tidak berdaulat karena kepemilikan asing korporasi dalam mengelola sumber daya alam. Sementara Pasal 33 ayat (5) menegaskan bahwa: "ketentuan lebih lanjut diatur dengan undang-undang".Pasal 33 ayat (3), (4) dan (5) UUD 1945, terdapat hal- hal penting yang menjadi kebijakan hukum negara dalam pemanfaatan sumber daya alam dan pengelolaan lingkungan antara lain kesejahteraan rakyat menjadi dasar filosofis dan sosiologis bagi segala aktivitas dan kegiatan pemanfaatan sumber daya alam untuk dipergunakan bagi kesejahteraan rakyat. Kemudian pemanfaatan sumber daya alammerupakan tanggung jawab negara, di mana melalui hak menguasai negara, negara membuat aturan-aturan dan kebijakan pemanfaatan lingkungan dan sumber daya alam. Akan tetapi pasal 33 ayat (3) dan (4) bisa ditafsirkan bahwa kemakmuran masyarakatlah yang diutamakan, tanpa mengabaikan kemakmuran individu. Kemudian perekonomian berdasar atas demokrasi ekonomi, kemakmuran bagi semua orang, oleh sebab itu cabang-cabang produksi yang penting bagi Negara dan yang menguasai hidup orang banyak harus dikuasai oleh Negara. Kalau semua ini tidak dapat terlaksanakan, oleh negara Indonesia maka tampuk kepemimpinan produksi akan dikuasai oleh para penguasa dan rakyat hanya menjadi penonton dan mendapat dampak dari kerusakan sumber daya alam dan lingkungan. Masyarakat yang selama ini hidup di sekitar hutan, misalnya, yang banyak dirugikan dan menjadi lebih miskin, bukan karena tidak terampil dan tidak tahu cara mengelola sumber daya hutan tersebut, akan tetapi dikarenakan lemah dan tidak berkuasa dalam konstelasi politik lokal dan nasional. Berbagai undang-undang, seperti Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 Tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria, Undang- undang Nomor 4 Tahun 2009 tentang Minerba, dan Undang-undang 17
Nomor 41 Tahun 1999 tentang Kehutanan dan Undang Undang Nomor 18 Tahun 2013 Tentang Pencegahan dan Pemberantasan Perusakan Hutan (UU P3H) mendasarkan konsep hak mengusai Negara yang merupakan wujud kekuasaan Negara mengambil alih kedaulatan masyarakat adat atas tanah dan kekayaan alamnya. Pemegang hak menguasai Negara adalah pemerintah pusat, dalam praktiknya telah mengeluarkan keputusan hak pengelolaan, seperti HPH, HTI, HGU serta eksploitasi tambang pada swasta nasional atau asing ternyata berimplikasi terjadinya pelanggaran hukum dan hak asasi manusia secara serius. Sehubungan dengan persolan tersebut maka perlu dikembangkan konstruksi tata hukum nasional berbasis pada kearifan lokal yang dapat menjamin perlindungan hak-hak masyarakat lokal atas sistem hukum, sosial, budaya, dan politik yang selama ini dikukuhinya, dengan harapan dapat mencegah dan meminimalisir konflik sumber daya alam di Indonesia. Dalam hal ini Arief Sidharta mengusulkan, tatanan hukum nasional Indonesia harus mengandung ciri:12 1. Berwawasan kebangsaan dan berwawasan nusantara; 2. Mampu mengakomodasi kesadaran hukum kelompok etnis kedaerahan dan keyakinan keagamaan; 3. Sejauh mungkin berbentuk tertulis dan terunifikasi; 4. Bersifat rasional yang mencakup rasionalitas efisiensi, rasionalitas kewajaran (redelijkheid), rasionalitas kaidah, dan rasionalitas nilai; 5. Aturan procedural yang menjamin transparansi, memungkinkan kajian rasional terhadap proses pengambilan putusan oleh pemerintah; 6. Responsive terhadap perkembangan aspirasi dan ekspektasi masyarakat. 12Bernard Arief Sidharta, Refleksi Tentang Struktur Ilmu Hukum: Sebuah Penelitian Tentang Fondasi Kefilsafatan Dan Sifat Keilmuan Ilmu Hukum Sebagai Landasan Pengembangan Ilmu Hukum Nasional Indonesia, (Bandung: Mandar Maju, 2000), Hal. 212. yang 18
Dalam konteks politik hukum pengelolaan sumber daya alam di Indonesia, rekonstruksi politik hukum yang berbasis pada kearifan lokal dan hukum adat di masa mendatang merupakan langkah strategis yang harus ditempuh bagi terciptanya kebijakan dibidang hukum pengelolaan sumber daya alam yang lebih baik. Hal tersebut dapat diwujudkan dengan otonomi daerah yang responsif dan akomodatif terhadap kearifan lokal dan pengakuan hak-hak masyarakat lokal di Indonesia. Konkretnya dapat dilakukan melalui pembentukan dan pelaksanaan Peraturan daerah (Perda) dan menghidupkan kembali hukum adat, termasuk hak ulayat yang selama ini terabaikan dan tidak mendapat pengakuan secara proporsional dalam sistem hukum nasional. Berlakunya hukum adat atau hukum daerah dalam bentuk perda, memaknai kemerdekaan dan kebebasan tersendiri bagi individu dan masyarakat di daerah dalam melaksanakan desentralisasi dan demokrasi yang telah lama diinginkan. Pengakuan dan pemberlakukan hukum adat dan aturan daerah sebagai bagian dalam sistem hukum nasional akan dapat mencairkan persoalan hukum dan penegakan hukum yang krusial dan paling tidak memberi suatu kecerahan baru bagi tegaknya Negara hukum dan supremasi hukum.13 Dalam rangka mewujudkan pemerintahan yang mampu membentuk hukum yang baik, yang menghargai, dan mengakui serta mengakomodasi akses, kepentingan, hak-hak, dan kearifan masyarakat adat, maka harus dianut idiologi pluralisme hukum (legal pluralism) dalam pembangunan politik hukum otonomi daerah dengan memberikan ruang bagi prinsip keadilan, demokrasi, partisipasi, transparansi, penghargaan, dan pengakuan atas kearifan lokal sebagaimana tercermin dalam sistem pengetahuan, kelembagaan, dan berbagai tradisi yang secara nyata 13Fathullah, "Otonomi Daerah Dan Penguatan Hukum Masyarakat", Kompas, Senin, 3 Juli 2000 19
hidup dan berkembang dalam komunitas masyarakat adat dalam pengelolaan sumber daya alam dan lingkungan hidup di Indonesia.14 Politik hukum harus beroreintasi dengan nilai nilai terkait dengan tujuan negara dalam melakukan pengaturan hal hal tertentu. Demikian pula perilaku korporasi didalam mengeksploitasi sumber daya alam bukan hanya bertujuan untuk kebutuhan dan kepentingan pribadi atau korporasi para pemilik modal saja akan tetapi seharusnya memperhatikan kelestarian lingkungan, akan tetapi pada kenyataannya banyak terjadi pelaku tindak pidana perusakan hutan dan lingkungan yang melakukan kegiatan usaha salah satunya pertambangan dengan mengeksploitasi sumber daya alam secara besar-besaran dilakukan oleh korporasi. Selain itu penafsiran kata dikuasai negara menjadi berbeda dengan dimiliki negara maka apabila negara tidak dapat menguasai pemanfaatan sumber daya alam maka bisa dikuasai para investor dalam negeri maupun investor asing seperti saat ini terjadi dalam pengelolaan sumber daya alam khususnya pengelolaan pertambangan batubara. Negara Indonesia hanya dapat keuntungan sedikit dibandingkan dengan investor asing maka pemanfaatan dan ekploitasi sumber daya alam bahan galian batubara dengan justifikasi untuk mencapai kesejahteraan rakyat, aspek perlindungan terhadap keberlanjutan lingkungan dan sumber daya alam jangan sampai terabaikan karena batubara sebagai bahan galian tambang yang tidak dapat diperbaharui akan habis apabila pengelolaan dan pemanfaatannya dieksploitasi secara besar-besaran. 14I Nyoman Nurjaya, Menuju Pengelolaan Sumber Daya Alam Yang Berbasis Masyarakat Adat: Perspektif Antropologi Hukum, Makalah disampaikan dalam seminar nasional tentang Eksistensi Hukum Adat Dan Politik Hukum Di Indonesia. Pusat Pengembangan Hukum Lingkungan Dan Sumber Daya Alam, Fakultas Hukum Universitas Brawijaya. Malang, 26 Juli 2004 20
B. Politik hukum sumber daya alam pertambangan batubara Pengelolaan pertambangan saat ini tidak terlepas dari sejarah pengelolaan pertambangan di masa lalu, yang dimulai sejak sebelum kemerdekaan.Sejarah pengusahaan pertambangan sejak jaman Pemerintah Kolonial Hindia Belanda yang meletakkan dasar-dasar pengelolaan pertambangan di Indonesia.Pengelolaan pertambangan di Indonesia telah mengalami perjalanan sejarah yang cukup panjang sejak era Pemerintahan Hindia Belanda hingga saat ini. Pada masa Pemerintahan Hindia Belanda dikenal adanya "konsesi" sebagai bentuk perizinan yang diberikan kepada pelaku usaha yang akan melakukan kegiatan penambangan. Dasar hukum pengelolaan pertambangan saat itu adalah Indische Mijnwet 1899, yang merupakan produk Pemerintah Hindia Belanda, sehingga tampak kebijakan yang dibentuk saat itu memihak pada Pemerintah Hindia Belanda dan menomor dua kan penduduk asli Bangsa Indonesia. Pemberian kesempatan pengelolaan pertambangan diutamakan untuk pelaku usaha yang bangsa Belanda, baru kemudian bangsa Timur Asing dan terakhir barulah bangsa pribumi. Hal ini tentunya memberi dampak yang merugikan bagi bangsa Indonesia selama bertahun-tahun. Sistem konsesi yang pertama dianut dalam Indische Mijn Wet 1899 pada masa Pemerintah Hindia Belanda, melandasi bentuk pengelolaan pertambangan hingga saat ini. Pro dan kontra terus terjadi hingga saat ini terhadap bentuk konsesi yang pernah ada dan berlaku di Indonesia.Kemudian adanya kontrak 5A yang memberikan peluang bagi investoruntuk ikut serta melaksanakan kegiatan penambangan di Indonesia, juga menjadi cikal bakal adanya Kontrak Karya di bidang Pertambangan. Sejarah pengusahaan pertambangan memberi warna pada pengelolaan pertambangan di Indonesia dan menjadi bagian tak terpisahkan sebagai sistem yang dipakai hingga saat ini. Tahun 1899 Pemerintah Hindia Belanda berhasil mengundangkan "Indische Mijn Wet 1899", yaitu undang- undang pertambangan yang 21
diberlakukan di Hindia Belanda.Sedang peraturan pelaksanaannya baru terbit tahun 1906 dalam bentuk "Mijnordonantie", sebagai peraturan pelaksanaan dari Indische Mijn Wet 1899. Kebijakan Mineral yang diatur dalam Indsiche Mijn Wet 1899 bersifat diskriminatif dan lebih mengutamakan serta menguntungkan bangsa Belanda. Konsesi tidak boleh diberikan kecuali untuk orang Belanda, penduduk Belanda, penduduk Hindia Belanda dan perusahaan yang berkedudukan di Belanda, sehingga tertutup bagi bangsa lainnya selain bangsa Belanda. Menjadi kebijakan pemerintah Hindia Belanda bahwa hanya bangsa Belanda-lah yang diberikan kesempatan untuk mengusahakan sendiri tambang-tambang besar yang dinilai vital dan strategis. Tahun 1910, dilakukan amandemen terhadap Indische Mijn Wet 1899, yaitu dengan berhasilnya melakukan penambahan Pasal 5A Indische Mijn Wet 1899, yang memberikan dasar hukum bagi penanaman modal asing di bidang pertambangan. Jika pengusaha pertambangan bukan orang Belanda dan bukan penduduk Hindia Belanda, maka pengusahaan pertambangan dilakukan dengan KONTRAK bukan melalui KONSESI (Pasal ini dikenal dengan nama KONTRAK 5A); Tahun 1918 dilakukan Amandemen Pasal 5A: bahwa perjanjian yang hanya menyangkut eksplorasi yang tidak perlu disahkan dengan Undang-Undang. Pasal 5A merupakan pasal yang ditambahkan (pada tahun 1910) dalam Indische Mijnwet 1899, yang berbunyi:15 1. Het Gouvernement is bevoegd opsporingen en ontginningen te doen plaats hebben, waar die niet in strijd komen met aan opsporders of concessionarissen verleende rechten (Pemerintah berwenang untuk melakukan penyelidikan dan eksploitasi selama hal itu tidak bertentangan dengan hak-hak yang telah diberikan kepada penyelidik atau pemegang konsesi); 15Asosiasi Pertambangan Indonesia (Indonesia Mining Association), Pengantar Pertambangan Indonesia. Jakarta: Asosiasi Pertambangan Indonesia, 1992, hal. 46 22
2. Het kan te dien einde of zelf opsporingen en ontginningen ondernemen, of met personen of venotschappen, die voldoen aan het eerste lid van artikel 4 dezer wet, overeenkomsten aangaan, waarbij zij zich verbinden tot het ondernemen van ontginningen of van opsporingen en ontginningen (Untuk hal tersebut, pemerintah dapat melakukan sendiri penyelidikan dan eksploitasi itu, atau mengadakan perjanjian dengan perorangan atau perusahaan yang memenuhi persyaratan sebagaimana tercantum pada Pasal 4 Undang-undang ini, dan dalam perjanjian itu mereka diwajibkan melaksanakan eksploitasi ataupun penyelidikan yang dimaksud); 3. Zoodinige overeenkomsten worden niet geslotedan en dan nadat dartoe telkenmale bij de wet machtiging is verleend (Perjanjian demikian itu tidak akan dilaksanakan kecuali bila (hal tersebut) telah disahkan dengan undang-undang). Jadi ketentuan Pasal 5A Indische Mijnwet memberi wewenang ataupun membuka kemungkinan bagi Pemerintah Hindia Belanda untuk melakukan penyelidikan dan penambangan sendiri, asalkan hal itu tidak bertentangan dengan penyelidikan ataupun konsesi yang telah diberikan kepada pihak lain. Pemerintah Hindia Belanda juga dapat mengadakan perjanjian dengan pihak lain, perorangan ataupun badan usaha untuk melakukan kegiatan penyelidikan dan penambangan tersebut, apabila kegiatan tadi tidak hendak dilaksanakan sendiri. Perjanjian kerja sama antara pemerintah dan pihak lain semacam itu harus disahkan dengan undang-undang. Sampai menjelang tahun 1930-an Pemerintah Hindia Belanda menempuh kebijaksanaan yang cukup terbuka di bidang pertambangan. Undang-undang yang mengaturnya adalah Indische Mijnwet 1899, yang kemudian ditambah dan diubah dalam tahun 1910 dan 1918 dan Mijnordonantie 1906. Peraturan perundnag-undangan 23
tersebut mengatur perizinan perminyakan dan pertambangan bahan galian logam, batubara, batu permata, dan beberapa bahan galian penting lainnya.Bahkan bahan galian yang dianggap kurang penting, seperti batu gamping, pasir dan lempung, perizinannya diatur oleh para penguasa di daerah sepertiResiden atau pejabat yang diberi kewenangan. Sampai Tahun 1938 terdapat 471 izin penambangan, dengan rincian: 268 konsesi bahan galian yang tercantum dalam Indische Mijn Wet 1899; 148 konsesi yang tidak tercantum dalam Indische Mijn Wet, 14 izin eksplorasi 5A; 34 izin eksplorasi dan eksploitasi 5A; 2 izin penambangan oleh swasta yang bekerja sebagai kontraktor Pemerintah dan 3 izin penambangan Badan Usaha Milik Pemerintah.16Pada masa itu Konsesi diartikan merupakan bentuk Izin yang memberi kewenangan kepada Pengusaha Tambang berupa, (a) manajemen pengusahaan, (b) pemilikan hasil produksi pertambangan dan (c).Negara hanya menerima bersih iuran 0,25 gulden perhektar setiap tahun serta 46% dari hasil kotor usaha pertambangan (berdasarkan Pasal 35 Indische Mijn Wet 1899). Konsesi memiliki ciri- ciri sebagai berikut:17 1. Hak pengusahaan bahan galian secara mutlak berada di tangan pemegang konsesi; 2. Pembagian hasil dengan Pemerintah berupa pungutan yang berhubungan dengan usaha pertambangan; 3. Kewenangan lain yang dimiliki: membangun berbagai fasilitas penunjang di wilayah konsesi. Sedangkan kontrak 5A memiliki ciri-ciri sebagai berikut: 1. Hak dan kewajiban untuk kegiatan eskplorasi dan eksploitasi ditentukan dengan rinci dalam kontrak; 16Ibid, hal. 47. 17Sutaryo Sigit, Perkembangan Pertambangan di Indonesia. Jakarta : Yayasan Krida Caraka Bumi, Departemen Pertambangan dan Energi Indonesia, 1994, hal.26 24
2. Pemerintah mendapatkan maksimum 20% dari keuntungan bersih; 3. Kewenangan sesuai yang dirinci dalam kontrak; 4. Kepemilikan dan pengusahaan dilaksanakan sendiri oleh Pemerintah Hindia Belanda (yang menurut Pemerintah Hindia Belanda untuk tambang besar dan vital); 5. Pengusahaan dilaksanakan patungan antara Pemerintah Hindia Belanda dan swasta. Misal tambang Timah Belitung dan Singkep; 6. Kepemilikan tetap di tangan Pemerintah Hindia Belanda, tetapi pengusahaannya diserahkan kepada pihak swasta berdasarkan kontrak. Misal tambang belerang kawah putih; 7. Pihak swasta yang mengusahakan pertambangn di Hindia Belanda kebanyakan berdasarkan atas izin konsesi. Sebagai gambaran, setelah kemerdekaan dimulailah babak baru sistem pengelolaan pertambangan yang dimulai dengan regulasi produk pemerintah Indonesia sendiri. Pertama-tama dibentuknya Undang-undang Nomor 37 Tahun 1960 tentang Pertambangan, yang menutup masuknya investor asing ke Indonesia sehingga drastis menurunkan angka kegiatan tambang di Indonesia. Hal ini disebabkan investor dalam negeri boleh dibilang belum ada yang mampu melaksanakan kegiatan pertambangan karena memerlukan biaya yang tinggi, teknologi yang tinggi serta risiko kerja yang tinggi pula.Hal ini membawa dampak pada menurunnya pemasukan keuangan negara dan menimbulkan ancaman yang cukup besar terhadap kestabilan perekonomian Pemerintahan saat itu. Secara konstitusional, UUD Negara Republik Indonesia 1945 memberikan dasar "konsep penguasaan oleh negara"18 dalam 18Kata Negara pada kalimat "dikuasai oleh Negara" merujuk pada pemerintah Pusat sebagai penguasa yang dipilih oleh Rakyat secara periodik. Hal ini menurunkan pengertian bahwa hak penguasaan (Authority Right) terhadap Sumber Daya Alam berada di tangan Negara, sedangkan hak kepemilikian (Mineral Rigt) terhadap sumber daya alam berada di tangan Rakyat. Selanjutnya hak pengelolaan (Mining Right) berada di tangan Pemerintah dan hak pengusahaan (Economic Right) berada di tangan pelaku usaha. 25
pengelolaan pertambangan di Indonesia. Undang-Undang Dasar 1945 Pasal 33 ayat (3) menegaskan bahwa, bumi, air, dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat. Mengingat mineral dan batubara merupakan kekayaan alam yang terkandung di dalam bumi merupakan sumber daya alam yang tak terbarukan, karena itu pengelolaannya perlu dilakukan seoptimal mungkin, efisien, transparan, berkelanjutan, dan berwawasan lingkungan, serta berkeadilan agar memperoleh manfaat sebesar-besar untuk kemakmuran rakyat secara berkelanjutan. Di samping itu, pembangunan pertambangan harus menyesuaikan diri dengan perubahan lingkungan strategis, baik yang bersifat nasional maupun internasional. Tantangan utama yang dihadapi oleh pertambangan mineral dan batubara adalah pengaruh globalisasi yang mendorong demokratisasi, otonomi daerah, hak asasi manusia, lingkungan hidup, perkembangan teknologi dan informasi, hak atas kekayaan intelektual serta tuntutan peningkatan peran swasta dan masyarakat. Sebagaimana kita ketahui, mineral dan batubara yang terkandung dalam wilayah hukum pertambangan Indonesia sebagai karunia Tuhan Yang Maha Esa, mempunyai peranan penting dalam memenuhi kebutuhan hajat hidup orang banyak.19 Karena itulah pengelolaan pertambangan mineral dan batubara harus dikuasai oleh negara dalam rangka memberi nilai tambah secara nyata bagi perekonomian nasional dalam usaha mencapai kemakmuran dan kesejahteraan rakyat secara berkeadilan. Kegiatan usaha pertambangan mineral dan batubara mempunyai peranan penting dalam pertumbuhan ekonomi nasional dan pembangunan daerah secara berkelanjutan.20Untuk itulah maka (Tri Hayati, Perizinan Pertambangan di Era Reformasi Pemerintahan Daerah, Studi tentang Perizinan Pertambangan Timah. Jakarta : Badan penerbit Fakultas Hukum Universitas Indonesia, 2012, hal.62) 19Sesuai amanah Pasal 33 ayat (3) UUDNRI1945: Bumi ,air, dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar besar kemakmuran rakyat. 20Republik Indonesia, Undang-undang Nomor 4 Tahun 2009 tentang "Pertambangan Mineral dan Batubara", Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2009 Nomor 4 dan Tambahan Lembaran 26
pengelolaan pertambangan harus dilakukan secara arif dan bijaksana, sehingga terdapat keseimbangan dan berkelanjutan. Konsep penguasaan oleh negara ini memberi ciri bahwa negara Republik Indonesia adalah suatu bentuk negara kesejahteraan, di mana tanggung jawab pemerintah untuk menciptakan kesejahteraan bagi masyarakatnya.Konsekuensi dari anutan tersebut, maka negaralah yang "menguasai" segala kegiatan yang berkaitan dengan bumi, air, dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya.Makna "penguasaan oleh negara" mengalami penyesuaian makna seiring dengan perubahan dan tantangan di era globalisasi saat ini.Konsep penguasaan oleh negara membawa pada berbagai bentuk "pengusahaan" pertambangandi Indonesia. Bentuk apa yang tepat untuk digunakan dalam pengusahaan pertambangan, maka harus dalam koridor pengertian konsep penguasaan negara. Makna dari konsep penguasaan oleh negara ini melahirkan kewenangan Pemerintah untuk bertindak "mengurus" dan "mengatur". Dalam perjalanan panjang selama pengelolaan di Negara Republik Indonesia, kewenangan pengelolaan pertambangan mengalami perubahan-perubahan yang cukup signifikan, terutama pada saat mulai berlangsung era reformasi pada tahun 2000. Pada rezim Undang-undang Nomor 11 Tahun 1967 tentang "Ketentuan-ketentuan Pokok Pertambangan", kewenangan pengelolaan pertambangan bernuansa sentralistis, di mana Pemerintah Pusat (Menteri) yang diberi kewenangan untuk mengelolanya. Dengan berlangsungnya era reformasi yang ditandai dengan berlakunya Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang "Pemerintah Daerah", membalik sistem pengelolaan pertambangan, di mana memberi kewenangan yang sangat luas kepada Pemerintah Daerah terutama Kabupaten/Kota berdasarkan prinsip otonomi yang seluas-luasnya. Yang kemudian paradigma desentralistis dari Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 Negara Republik Indonesia Tahun 2009 Nomor 4959. Bagian Menimbang huruf a dan b. 27
baru diakomodir pada Undang-undang Nomor 4 Tahun 2009 tentang "Pertambangan Mineral dan Batubara". Perubahan yang sangat drastis ini membawa berbagai tantangan dalam implementasinya. Terlenanya pengelolaan pertambangan selama Undang-undang Nomor 11 Tahun 1967 diberlakukan akhirnya membawa dampak yang dirasakan sangat merugikan bangsa Indonesia. Kerusakan lingkungan yang tidak terkendali akibat penambangan membawa dampak pada terjadinya berbagai bencana alam yang sangat menyengsarakan bangsa Indonesia. Tidak terlaksananya amanat Pasal 33 ayat (3) UUD Negara Republik Indonesia, yang memerintahkan bahwa pengelolaan pertambangan ditujukan untuk memberikan manfaat bagi sebesar kemakmuran rakyat. Sampai puncaknya terjadi pada sekitar tahun 1997, Indonesia juga mengalami krisis seperti halnya bangsa-bangsa lain di dunia.Hal itu menyebabkan terpuruknya bangsa Indonesia. Dalam perkembangan lebih lanjut, undang-undang dengan materi muatannya bersifat sentralistik tersebut sudah tidak sesuai dengan perkembangan situasi sekarang dan tantangan di masa depan, Di samping itu, pembangunan pertambangan harus menyesuaikan diri dengan peruhahan lingkungan strategis, baik bersifat nasional maupun internasional. Tantangan utama yang dihadapi oleh pertambangan mineral dan batubara adalah pengaruh globalisasi yang mendorong demokratisasi, otonomi daerah, hak asasi manusia, lingkungan hidup, perkembangan teknologi dan informasi, hak atas kekayaan intelektual, serta tuntutan peningkatan peran swasta dan masyarakat. Untuk menghadapi tantangan lingkungan strategis dan menjawab sejumlah permasalahan tersebut, perlu disusun peraturan perundang-undangan baru di bidang pertambangan mineral dan batubara yang dapat memberikan landasan hukum bagi langkah- langkah pembaruan dan penataan kembali kegiatan pengelolaan dan pengusahaan pertambangan mineral dan batubara. Kondisi keterpurukan bangsa Indonesia, akhirnya membawa 28
bangsa Indonesia pada kegagalan pembangunan jangka panjang sebagaimana direncanakan selama 6 (enam) Repelita.Untuk mengatasi keterpurukan tersebut, disusunlah rencana perubahan dan penyempurnaan dalam sistem ketatanegaraan (state reform) dan penyempurnaan dalam sistem penyelenggaraan pemerintahan (administrative reform) di Indonesia.Perubahan UUD Negara Republik Indonesia 1945 membawa perubahan pada sistem ketatanegaraan Republik Indonesia yang cukup signifikan. Perubahan dalam sistem penyelenggaraan pemerintahan dengan diberlakukannya Undang- undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah, yang membawa perubahan dalam sistem penyelenggaraan pengelolaan pertambangan di Indonesia. Sampai akhirnya disahkannya Undang- undang Nomor 4 Tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral dan batubara, yang memberikan arahan-arahan kebijakan yang disesuaikan dengan paradigma otonomi daerah sebagaimana dianut Undang- undang Nomor 22 Tahun 1999. Pada era Undang-undang Nomor 11 Tahun 1967, diberlakukan baik rezim perizinan dalam bentuk "Kuasa Pertambangan" (KP) maupun rezim kontrak yang diberikan terhadap bahan galian golongan a, golongan b, maupun golongan c berdasarkan pertimbangan Menteri. Khusus untuk bahan galian golongan c diserahkan kepada Pemerintah Daerah Provinsi.Berbeda pada Undang-undang Nomor 4 Tahun 2009, menghapuskan rezim kontrak dan hanya memberlakukan rezim perizinan dalam pengelolaan pertambangan di Indonesia.Perubahan ini memberikan berbagai permasalahan dan tantangan dalam penyesuaiannya.Kontrak-kontrak yang telah ada sebelum ini tidak dengan mudah ditransformasikan ke dalam bentuk izin.Upaya Pemerintah hingga saat ini masih belum dapat merampungkan tugas penyesuaian tersebut. Dengan diberlakukannya Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah, yang memberikan kewenangan demikian besar kepada pemerintah Kabupaten dan Kota, memberi 29
dampak melemahnya pembinaan dan pengawasan oleh Pemerintah Pusat kepada Pemerintah Daerah. Dengan tidak dianutnya asas dekonsentrasi pada pemerintah Kabupaten dan Kota, menyebabkan tidak ada lagi instansi vertikal di daerah yang merupakan kepanjangan tangan dari Pemerintah Pusat.Hal ini membawa dampak seolah-olah tidak ada lagi pembinaan dan pengawasan oleh Pemerintah Pusat.Hal ini tentunya merupakan tantangan yang luar biasa berat dalam pengelolaan pertambangan di Indonesia.Untuk itu Pemerintah telah melakukan berbagai upaya dengan menciptakan berbagai kebijakan untuk menghidupkan kembali kepanjangan tangan tersebut. Kebijakan. C and C (clear and clean) yang diwajibkan kepada pelaku usaha di bidang pertambangan untuk mendapatkan sertifikat C and C, adalah salah satu upaya Pemerintah. Namun rupanya kebijakan C and C tersebut, juga menghadapi berbagai tantangan dalam penerapannya. Dengan berlakunya Undang-undang Nomor 4 Tahun 2009, terjadi penataan terhadap wilayah pertambangan di Indonesia.Selama ini sering terjadi tumpang tindih baik antar wilayah pertambangan maupun antara wilayah pertambangan dengan wilayah lainnya diluar wilayah pertambangan.Untuk itu Pemerintah melakukan penetapan dan pemetaan ulang wilayah pertambangan, yang ditetapkan oleh Pemerintah Pusat setelah mendapat persetujuan dari Dewan Perwakilan Rakyat. Atas dasar wilayah pertambangan itulah, maka pemerintah daerah selanjutnya dapat menentukan wilayah izin usaha pertambangan untuk kemudian diberikan izin usaha pertambangan di atasnya.Namun lagi lagi terjadi, tumpang tindih lahan terkait wilayah pertambangan terus merebak seakan tiada henti.Yang kemudian semuanya berujung pada sengketa di pengadilan, yang melibatkan para pelaku usaha maupun pejabat pemerintah daerah. Satu hal yang juga sangat penting dalam pengelolaan pertambangan adalah kegiatan reklamasi dan pascatambang. Kegiatan tambang dikatakan merupakan sektor penyumbang yang cukup besar terhadap terjadinya kerusakan lingkungan. Di berbagai wilayah 30
muncul fenomena-fenomena kerusakan lingkungan yang membawa akibat bagi masyarakat di lingkungan sekitarnya. Untuk pemerintah membuat kebijakan agar para pelaku usaha pertambangan diwajibkan melakukan reklamasi dan juga pascatambang, dengan memberikan jaminan reklamasi dan jaminan pasca tambang. Jaminan tersebut dialokasikan dalam bentuk deposito, yang nantinya akan digunakan untuk pelaksanaan reklamasi dan pascatambang untuk memulihkan lingkungan yang rusak. Pengaturan kewajiban reklamasi dan pascatambang ini telah ada sebelum adanya regulasi tentang lingkungan hidup di Negara Republik Indonesia, yaitu sejak Indische Mijn Wet 1899. Begitu juga pada Undang-undang Nomor 11 Tahun 1967 hingga Undang-undang Nomor 4 Tahun 2009, tetap konsisten memberikan kewajiban reklamasi dan pasca tambang kepada pelaku usaha pertambangan di Indonesia. Melalui berbagai regulasi tersebut akan dilakukan kajian secara komprehensif tentang Hukum Pertambangan di Indonesia yang dituangkan dalam buku ini. Kajian ini dirasakan sangat penting dalam rangka peningkatan pemanfaatan sumber daya alam sesuai Pasal 33 ayat (3) UUD Negara Republik Indonesia 1945, yaitu untuk sebesar- besar kemakmuran rakyat. Setelah merdeka hampir 69 tahun, bangsa Indonesia masih belum merasakan manfaat yang cukup signifikan dari kegiatan pengelolaan pertambangan mineral dan batubara, untuk meningkatkan taraf kehidupan masyarakat. Apalagi bila dilihat di era negara modern saat ini, di mana globalisasi telah melanda seluruh negara-negara di dunia, termasuk Indonesia, di mana mau tidak mau harus mengikuti perkembangan tersebut. Karena itu kebijakan- kebijakan dalam pengelolaan pertambangan di era globalisasi saat ini, perlu dilakukan penyesuaian agar dapat mengikuti perkembangan tersebut. Namun demikian, landasan konstitusional sebagaimana dianut dalam Pasal 33 ayat (3) UUD Negara Republik Indonesia 1945 masih tetap dipertahankan, karena itu harus tetap menjadi acuan dalam pembentukan dan penyesuaian berbagai kebijakan di sektor itu 31
pertambangan. Perlu terus dikembangakan konsep pengelolaan pertambangan yang baik sesuai dengan landasankonstitusional, sehingga diharapkan dapat mewujudkan amanat Pasal 33 ayat (3) UUD Negara Republik Indonesia 1945. Selanjutnya penuangan kebijakan di bidang pertambangan dirumuskan dalam bentuk undang-undang dan berbagai peraturan pelaksanaannya sesuai kewenangan masing- masing kelembagaan, yang kemudian menjadi pedoman dalam pengelolaan pertambangan di Indonesia. Adanya asas dekonsentrasi yang diterapkan pada Pemerintah Kabupaten dan Kota berdasarkan Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah.Yang ditafsirkan seolah-olah Pemerintah Kabupaten dan Kota memiliki kewenangan penuh terhadap semua urusan pemerintahan (kecuali yang menjadi kewenangan Pemerintah Pusat) dan seolah-olah terlepas dari kendali Pemerintah Pusat.Hal demikian menyebabkan euforianya pelaksanaan otonomi daerah, yang pada akhirnya menyebabkan kesemrawutan pelaksanaan tugas-tugas umum pemerintahan di berbagai sektor, termasuk sektor pertambangan. Begitu pula yang terjadi dalam pengelolaan pertambangan, ditafsirkan bahwa sudah menjadi kewenangan penuh dari Pemerintah Daerah, terutama pada pemerintah Kabupaten dan Kota. Sehingga kondisi ini menimbulkan berbagai permasalahan di lapangan, misalnya tumpang tindihnya antar Izin Usaha Pertambangan, antara izin usaha pertambangan dengan izin-izin sektor lain dan permasalahan lainnya. Apalagi dengan diterbitkannya Peraturan Pemerintah Nomor 75 Tahun 2001 tentang "Perubahan Kedua Peraturan Pelaksanaan dari Undang-undang Nomor 11 Tahun 1967 tentang Ketentuan-Ketentuan Pokok Pertambangan", yang menyerahkan kewenangan pengelolaan pertambangan kepada Menteri, Gubernur, Bupati atau Walikota sesuai dengan kewenangannya, membawa semakin kusutnya pengelolaan pertambangan di Indonesia. 32
Undang-undang Nomor 4 Tahun 2009 tentang "pertambangan mineral dan batubara" (minerba) mulai diberlakukan efektif sejak Januari 2010, namun tentu untuk berlakunya menunggu terbentuknya berbagai peraturan pemerintah dan peraturan menteri sebagai pelaksanaannya sebagaimana diamanatkan oleh undang- undang minerba sendiri. Selama kurun waktu sekitar 4 (empat) tahun, yaitu hingga oktober tahun 2014 sudah dibentuk beberapa peraturan pemerintah dan peraturan Menteri, yaitu: 1. Peraturan Pemerintah Nomor 22 Tahun 2010 tentang Wilayah Pertambangan; 2. Peraturan Pemerintah Nomor 23 Tahun 2010 tentang Pelaksanaan Kegiatan Usaha Pertambangan Mineral dan Batubara; 3. atas Peraturan Pemerintah Nomor 23 Tahun 2010 tentang Pelaksanaan Kegiatan Usaha Pertambangan Mineral dan Batubara; 4. Peraturan Pemerintah Nomor 1 Tahun 2014 tentang Perubahan Kedua atas Peraturan Pemerintah Nomor 23 Tahun 2010 tentang Pelaksanaan Kegiatan Usaha Pertambangan Mineral dan Batubara; 5. Kawasan Hutan; 6. Peraturan Pemerintah Nomor 55 Tahun 2010 tentang Pembinaan dan Pengawasan Penyelenggaraan Pengelolaan Usaha Pertambangan Mineral dan Batubara; 7. Peraturan Pemerintah Nomor 78 Tahun 2010 tentang Reklamasi dan Pascatambang; 8. Peraturan Pemerintah Nomor 9 Tahun 2011 tentang Jenis dan Tarif atas PNBP yang berlaku pada Kementerian ESDM; 9. Peraturan Pemerintah Nomor 28 Tahun 2011 tentang Pengelolaan Kawasan Suaka alam dan Kawasan Pelestarian Suaka Alam; 10. Peraturan Menteri ESDN Nomor Pengusahaan Gas Metana Batubara; 11. Peraturan Menteri ESDM Nomor 28 Tahun 2009 tentang 33
Penyelenggaraan Usaha Jasa Pertambangan Minerba jo. Peraturan Menteri ESDN Nomor 24 Tahun 2012 tentang Perubahan Permen ESDM Nomor 28 Tahun 2009; 12. Peraturan Menteri ESDM Nomor 33 Tahun 2009 jo. Peraturan Menteri ESDM Nomor 14 Tahun 2011 tentang Pelimpahan sebagian urusan Pemerintahan dibidang ESDM kepada Gubernur dalam rangka Dekonsentrasi tahun 2010/ 2011; 13. Peraturan Menteri ESDM Nomor 5 Tahun 2010 tentang Pendelegasian Wewenang Pemberian Izin Usaha di bidang ESDM bidang Penanaman Modal kepada kepala BKPM; 14. Peraturan Menteri ESDM Nomor 17 Tahun 2010 tentang Tatacara Penetapan harga Patokan Penjualan Mineral dan Batubara; 15. Peraturan Menteri Perdagangan Nomor 29 Tahun 2011 tentang Ketentuan Ekspor Pajak Pertambangan; 16. Peraturan Menteri ESDM Nomor 7 Tahun 2012 tentang Peningkatan Nilai Tambah Mineral melalui kegiatan Pengolahan dan Pemurnian Mineral; 17. Peraturan Menteri ESDM Nomor 11 Tahun 2011 tentang Perubahan atas Peraturan Menteri ESDM Nomor 7 Tahun 2011 tentang Peningkatan Nilai Tambah; 18. Peraturan Menteri ESDM Nomor 12 Tahun 2012 tentang Tim Evaluasi Penyesuaian KK dan PKP2B; 19. Peraturan Menteri Keuangan Nomor 67/PMK.06/2012 tentang Pengelolaan Baranga Milik Negara yang berasal dari Kerja Sama/ Karya/ Pengusahaan Pertambangan Batubara; 20. Keputusan Presiden Nomor 3 Tahun 2012 tentang Tim Evaluasi KK dan Peraturan Menteri ESDM Nomor 28 Tahun 2013 tentang Proses Lelang; 21. Peraturan menteri ESDM Nomor 32 Tahun 2013 tentang Tatacara Pemberian Izin Khusus di Bidang Pertambangan Mineral dan Batubara; 22. Permen ESDM Nomor 1 Tahun 2014 tentang Penundaan Kewajiban Pengolahan dan Pemurnian di Dalam Negeri; 34
23. Peraturan Menteri Keuangan Nomor 16 Tahun 2014 tentang Bea Keluar Bidang Pertambangan; 24. Peraturan Menteri ESDM Nomor 2 Tahun 2014 tentang Penyerahan Tugas-tugas Dekonsentrasi kepada Gubernur; 25. Peraturan Menteri ESDM Nomor 11 Tahun 2014 tentang Tatacara Pengawasan dan Pemberian Rekomendasi Pelaksanaan Penjualan Mineral ke Luar Negeri Hasil Pengolahan dan Pemurnian; 26. Peraturan Menteri ESDM Nomor 10 Tahun 2014 tentang Tatacara Penyediaan dan Penetapan Harga Batubara untuk Pembangkit Listrik Mulut Tambang; 27. Peraturan Menteri Perindustrian Nomor 15/M.IND/PER/3/2014 tentang Pemberian Rekomendasi Eskportir Terdaftar Produk Pertambangan Hasil Pengolahan Pemurnian; 28. Peraturan Menteri ESDM Nomor 7 Tahun 2014 tentang Pelaksanaan Reklamasi dan pascatambang Pada Kegiatan Usaha Pertambangan Mineral dan Batubara; 29. Peraturan Dirjen Mineral dan Batubara Nomor 999.K/30/ DJB/2011 tentang Tatacara Penetapan Besaran Biaya Penyesuaian Harga Patokan Batubara; 30. Peraturan Dirjen Mineral dan Batubara Nomor 515.K/32/ DJB/2011 tentang Formula untuk Penetapan Harga Patokan Batubara; 31. Peraturan Dirjen Mineral dan Batubara Nomor 480.K/30/ DJB/2014 tentang Penetapan Harga Patokan Batubara Jenis tertentu dan Batubara untuk Keperluan Tertentu. Selanjutnya pada 2014, dengan terbitnya Undang-undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah, kembali regulasi di bidang pertambangan mineral dan batubara perlu amandemen kembali. Undang-undang Nomor 23 Tahun 2014 menarik kembali kewenangan pengelolaan pertambangan, yang semula berada di tangan Kabupaten/Kota ditarik kembali kepada Pemerintah Pusat dan Gubernur sebagai wakil pemerintah pusat (asas dekonsentrasi). 35
Dengan demikian Undang-undang Nomor 4 Tahun 2009 tenyang Pertambangan mineral dan Batubara, harus dan wajib menyesuaikan penarikan kewenangan tersebut. Penyesuaian penarikan kewenangan tersebut terjadi untuk kedua kalinya, setelah terjadi pada era Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 yang menarik kewenangan dari Pemerintah Pusat diberikan kepada Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota. Saat ini kewenangan yang sudah didesentralisasikan oleh Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999, ditarik kembali kepada Pemerintah Pusat (sentralisasi kembali) oleh Undang-undang Nomor 23 Tahun 2014. Pergolakan untuk mengamanedemen kembali Undang-undang Nomor 4 Tahun 2009 saat ini sedang terjadi, baik pada level Pemerintah Pusat maupun level DPR. Yang menjadi pertanyaan, berapa lama untuk melakukan amandemen Undang-undang Minerba tersebut ? Akankah berulang kembali seperti waktu mengamandemen Undang-undang Nomor 11 Tahun 1967 yang memakan waktu hampir 10 tahun, dengan konsekuensi terjadi kekosongan hukum di bidang pertambangan, yang hanya diisi dengan Peraturan Pemerintah Nomor 75 Tahun 2001 yang menyerahkan kewenangan pengelolaan pertambangan kepada Pemerintaha Kabupaten/Kota. Kesemrawutan terjadi pada saat itu dengan terbitnya IUP yang tidak terkendali dan tidak terawasi oleh Pemerintah, sehingga banyak menimbulkan permasalahan hukum, yang akhirnya sulit untuk mewujudkan tujuan Pasal 33 ayat (3), yaitu untuk sebesar-besarnya bagi kemakmuran rakyat. Tentunya kita berharap hal demikian tidak akan terjadi lagi. C. Politik Hukum Sumberdaya Hutan Pengelolaan dan pemanfaatan sumber daya alam hutan harus dilakukan dengan perencanaan yang benar dan sesuai dengan aturan yang berlaku karena merupakan syarat utama tercapainya pemanfaatan hutan dan sumber daya alam lainnya yang berada 36
didalam hutan, dengan tujuan untuk kemakmuran rakyat. Kebijakan pengelolaan hutan harus dapat memberikan manfaat yang sebesar- besarnya bagi kesejahteraan masyarakat. Indonesia memiliki total luas hutan sekitar 133.841.805,91 hektar (ha) yang tersebar di 33 (tiga puluh tiga) Provinsi di seluruh Indonesia.21 Dengan begitu luasnya hutan, tidak dapat dipungkiri bahwa Indonesia memiliki potensi pemanfaatan sumberdaya hutan yang sangat besar. Sesuai dengan amanat Pasal 33 ayat (3) UUD 1945, sebagaimana yang telah dibahas sebelumnya, dimana Negara yang dalam hal ini adalah Pemerintah, diberikan kekuasaan dalam pengelolaan sumber daya alam untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat, termasuk juga hutan dan kekayaan alam yang terkandung didalamnya. Oleh karena itu, pemanfaatan hutan harus dapat mendukung perekonomian nasional demi peningkatan kesejahteraan masyarakat Indonesia, sesuai dengan dinamika pembangunan nasional dan tanpa mengabaikan kelestarian keanekaragaman hayati yang terkandung didalamnya serta pemanfaatan hutan tersebut harus dapat dilakukan secara berkesinambungan. Oleh karena itu maka pengelolaan sumberdaya alam harus berorientasi kepada konservasi sumberdaya alam (natural resource oriented) untuk menjamin kelestarian dan keberlanjutan fungsi sumberdaya alam,berdasar atas demokrasi ekonomi dengan prinsip kebersamaan, efisiensi berkeadilan, berkelanjutan, berwawasan lingkungan, kemandirian, serta dengan menjaga keseimbangan kemajuan dan kesatuan ekonomi nasional dengan menggunakan pendekatan yang bercorak komprehensif dan terpadu. Sesuai Pasal 33 ayat (4) UUD 1945 yaitu Perekonomian nasional diselenggarakan berdasar atas demokrasi ekonomi dengan prinsip kebersamaan, efisiensi berkeadilan, berkelanjutan, berwawasan lingkungan, 21Direktorat Jenderal Planologi Kehutanan, Eksekutif Data Strategis Kehutanan 2009, (Jakarta :Kementerian Kehutanan Republik Indonesia, 2009), hal 4 37
kemandirian, serta dengan menjaga keseimbangan kemajuan dan kesatuan ekonomi nasional. Pada prakteknya apa yang diidealkan dalam Pasal 33 ayat (3) dan ayat (4) Undang-Undang Dasar 1945 ternyata jauh dari harapan, karena telah terjadi banyak kerusakan atas Sumber Daya Alam kita, yang ternyata persoalan selama ini adalah persoalan kebijakan hukum beserta penegakan hukumnya itu sendiri. Pengaturan hukum Sumber Daya Alam hutan Peraturan perundang-undangan terkait sumber daya kehutanan antara lain : 1. Pasal 33 ayat 3 UUD 1945 Sesuai dengan amanat Pasal 33 ayat (3) UUD 1945, Pemerintah diberikan kekuasaan dalam pengelolaan sumber daya alam untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat, termasuk juga hutan dan kekayaan alam yang terkandung didalamnya. Oleh karena itu, pemanfaatan sumber daya alam tersebut harus dapat dilakukan secara berkesinambungan. Disatu sisi pemanfaatan sumber daya alam harus dapat mendukung perekonomian nasional demi peningkatan kesejahteraan masyarakat Indonesia, disisi lain dalam pengelolaan sumber daya alam jangan sampai mengabaikan kelestarian keanekaragaman hayati yang terkandung didalamnya. 2. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Nomor IX/2001 tentang Pembaruan Agraria dan Pengelolaan Sumber Daya Alam (disingkat TAP MPR IX) TAP MPR !X merupakan landasan kebijakan dalam pengelolaan sumber daya alam. Pasal 3 TAP MPR IX menyatakan Pengelolaan 38
sumberdaya alam yang terkandung di daratan, laut dan angkasa dilakukan secara optimal, adil, berkelanjutan dan ramah lingkungan. Negara mengatur pengelolaan sumber daya alam untuk sebesar- besarnya bagi kemakmuran rakyat. Dalam TAP MPR itu ditetapkan prinsip-prinsip dan arah kebijakan dalam pengelolaan sumber daya alam. Semua undang-undang dan peraturan pelaksana mengenai pengolaan sumber daya alam tidak boleh bertentangan dengan TAP MPR ini. 3. Undang-Undang Nomor. 41 Tahun 1999 jo Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2004 tentang Kehutanan (UU Kehutanan) Pengertian Tindak pidana bidang kehutanan menurut UU Kehutanan adalah: "Suatu peristiwa yang telah/sedang/akan terjadi berupa perbuatan melanggar larangan atau kewajiban dengan ancaman sanksi pidana bagi barangsiapa yang secara melawan hukum melanggarnya". Dalam Pasal 4 Undang-Undang Kehutanan berbunyi : (1) Semua hutan di dalam wilayah Republik Indonesia termasuk kekayaan alam yangterkandung di dalamnya dikuasai oleh Negara untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat. (2) Penguasaan hutan oleh Negara sebagaimana dimaksud pada ayat (1) memberiwewenang kepada Pemerintah untuk: a. mengatur dan mengurus segala sesuatu yang berkaitan dengan hutan, kawasan hutan,dan hasil hutan; b. menetapkan status wilayah tertentu sebagai kawasan hutan atau kawasan hutan sebagaibukan kawasan hutan; dan 39
c. mengatur dan menetapkan hubungan-hubungan hukum antara orang dengan hutan,serta mengatur perbuatan-perbuatan hukum mengenai kehutanan. (3) Penguasaan hutan oleh Negara tetap memperhatikan hak masyarakat hukum adat,sepanjang kenyataannya masih ada dan diakui keberadaannya, serta tidak bertentangan dengan kepentingan nasional. Dalam Undang-Undang Nomor 41 Tahun 1999 disebutkan bahwa salah satu tujuan penyelenggaraan kehutanan adalah untuk: 22 "meningkatkan kemampuan untuk mengembangkan kapasitas dan keberdayaan masyarakat secara partisipatif, berkeadilan, dan berwawasan lingkungan sehingga mampu menciptakan ketahanan sosial dan ekonomi serta ketahanan terhadap akibat perubahan eksternal." Berdasarkan ketentuan undang-undang ini, pemerintah dapat mengatur pemberian hak-hak atas hutan kepada subjek hukum, apakah perorangan atau badan hukum.Disamping itu Undang- undang Kehutananini telah menyebabkan ketidakpastian status antara kawasan hutan dan pertambangan. Hal ini disebabkan karena sebelum berlakunya Undang-undang Kehutanan ini, tidak ada ketentuan yang dengan tegas melarang kegiatan pertambangan di kawasan hutan lindung. Namun, sejak berlakunya Undang-undang Kehutanan, kegiatan pertambangan dilarang di kawasan hutan lindung dan hutan konservasi, sehingga menimbulkan ketidakpastian hukum terhadap kegiatan pertambangan di kawasan hutan lindung yang tengah berlangsung. Untuk itu, pemerintah kemudian menetapkan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang 22Lihat Pasal 42 UU P3H 40
(PERPU) Nomor 1 Tahun 2004 yang kemudian ditetapkan menjadi Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2004 tentang kehutanan. Undang- Undang yang hanya terdiri dari 2 Pasal yaitu: Pasal 1 menyebutkan bahwa Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perubahan atas Undang-undang Nomor 41 Tahun 1999 tentang Kehutanan (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor 29, Tambahan Lembaran Negara Nomor 4374) ditetapkan menjadi Undang- undang, dan melampirkannya sebagai bagian yang tidak terpisahkan dari Undang-undang ini. Sedangkan Pasal 2 berbunyi: Undang-undang ini mulai berlaku sejak tanggal diundangkan, agar setiap orang mengetahuinya, memerintahkan pengundangan Undang-undang ini dengan penempatannya dalam Lembaran Negara Republik Indonesia. Pada intinya Undang-Undang ini melegalisasi semua izin pertambangan di kawasan hutan lindung yang sudah berlangsung sejak ditetapkannya Undang-Undang Nomor 41 Tahun 1999. Namun, sampai saat ini tumpang tindih lahan pemanfaatan hutan antara kegiatan pertambangan dan kegiatan kehutanan masih belum dapat diselesaikan dan tetap terjadi di beberapa daerah. 4. Undang-Undang Nomor 18 Tahun 2013 tentang Pencegahan dan Pemberantasan Perusakan Hutan ( UU P3H) UU Kehutanan belum mampu menangani pemberantasan secara efektif terhadap perusakan hutan yang terorganisasi maka berdasarkan hal tersebut disusun dan diundangkanlah Undang- Undang Nomor 18 Tahun 2013 tentang Pencegahan dan 41
Pemberantasan Perusakan Hutan (selanjutnya disingkat UU P3H). Undang-undang P3H menawarkan beberapa pendekatan untuk mendukung penegakan hukum yang efektif dalam memberantas perusakan hutan. Bila didaya gunakan secara tepat, pendekatan tersebut menjawab beberapa kekurangan dalam Undang-undang Nomor 41 Tahun 1999 tentang Kehutanan (UU Kehutanan) yang menghambat proses penegakan hukum. Undang Undang Nomor 18 Tahun 2013 mengatur mengenai kejahatan terkait penggunaan kawasan hutan secara illegal khususnya pertambangan dan perkebunan. Hal tersebut, sesuai dengan perkembangan kekinian dimana penggunaan perkebunan dan pertambangan menjadi modus yang marak.23Secara tegas Undang- Undang P3H mengatur mengenai hak masyarakat untuk mendapatkan lingkungan hidup baik dan sehat yang dihasilkan oleh hutan. Berdasarkan hal tersebut, Undang-undang P3H membuka peran aktif masyarakat dalam proses penegakan hukum lebih luas dibandingkan dengan Undang-undang Kehutanan. Melalui pembukaan peran aktif masyarakat diharapkan dapat terciptanya penegakan hukum yang efektif dan bertanggungjawab. Untuk menjalankan fungsi tersebut, masyarakat mempunyai hak untuk dapat memperoleh data terkait perizinan dalam rangka memperoleh informasi terkait indikasi terjadinya perusakan hutan. Selain itu, masyarakat dapat memberikan saran untuk mendukung proses penegakan hukum. Penegak hukum berkewajiban untuk melayani masyarakat dalam rangka menjalankan hak masyarakat untuk mendukung proses penegakan hukum. Untuk pencegahan, Undang-undang P3H mengamatkan pembentukan jejaring masyarakat untuk membantu melakukan pencegahaan perusakan hutan. Jejaring ini penting untuk mendukung 23Lihat Pasal 17 dan 89 UU P3H 42
edukasi publik atas pentingnya menjaga kelestarian hutan dan mendukung proses penegakan hukum. Dukungan penegakan hukum tersebut dilakukan melalui peran jejaring untuk membantu menemukan indikasi adanya kejahatan terkait perusakan hukun secara aktif. Selanjutnya Undang-undang P3H mengatur pula tentang Pengelolaan Asethasil kejahatan yang merupakan faktor penting untuk memastikan putusan perampasan aset dapat dilakukan secara optimal. Pengelolaan tersebut mulai dari pelelangan aset yang mudah rusak sampai pengelolaan lahan yang dirampas negara. Sedangkan Pemberantasan kejahatan kehutanan secara terorganisir merupakan sasaran utama dalam Undang-undang P3H24. Pada pasal 11 ayat (1) Undang-undang P3H membatasi perbuatan yang dikualifikasikan perbuatan perusakan hutan adalah kegiatan pembalakan liar dan/atau penggunaan kawasan hutan yang dilakukan secara terorganisir. Perbuatan tersebut adalah kegiatan yang dilakukan oleh kelompok terstruktur terdiri atas 2 (dua) orang atau lebih dan bertindak bersama-sama pada waktu tertentu. Ketentuan pasal 5 sampai dengan pasal 7, Undang-undang P3H telah mewajibkan kepada pemerintah dan pemerintah daerah sesuai kewenangannya, untuk menetapkan kebijakan tentang sumber kayu alternatif, untuk mengembangkan hutan produktif dan hutan lindung dalam rangka pencegahan perusakan hutan, dengan melibatkan masyarakat, badan hukum atau koorporatif pemegang izin pemanfaatan hutan. Sedangkan dalam pasal 8 sampai dengan pasal 10 Undang-undang tersebut juga mewajibkan kepada pemerintah dan pemerintah daerah sesuai kewenangannya, untuk melakukan pemberantasan terhadap pelaku langsung atau tidak langsung maupun pihak terkait lainnya sebagai perusak hutan, dengan penindakan hukum, bahkan proses peradilannya merupakan perkara 24Lihat Pasal 11 UU P3H dan Pendahuluan Penjelasan UU P3H 43
prioritas penanganan yang relatif dipercepat putusannya. Sedangkan ketentuan mengenai uraian perlakuan perusakan hutan dengan segenap larangan diatur dalam pasal 11 sampai dengan pasal 28 Undang-undang P3H tersebut Undang-undang P3H mengatur mengenai sanksi pidana bagi pejabat negara yang mengeluarkan izin tidak sesuai prosedur dan secara sengaja tidak melakukan pengawasan. Undang-undang itu juga memberikan sanksi administrasi bagi penegak hukum yang tidak melakukan penegakan hukum sesuai dengan tengat waktu. Hal tersebut didukung dengan pemberlakukan kejahatan perusakan hutan sebagai perkara yang harus didahulukan dibandingkan dengan perkara lain. Undang-undang P3H juga mengatur mengenai pemberatan 1/3 dari ancaman sanksi pidana yang diterapkan bila melibatkan pejabat negara dalam melakukan kejahatan perusakan hutan. Meskipun menawarkan beberapa pendekatan baru yang sebelumnya belum diatur dalam Undang-undang Kehutanan, Undang-undang P3H memiliki prasyarat agar dapat diterapkan sesuai dengan tujuan pembentukan UU tersebut dan tidak adanya penyalahgunaan kewenangan. Khusus untuk pejabat, yaitu orang yang diperintahkan atau orang yang karena jabatannya memiliki kewenangan dengan suatu tugas dan tanggung jawab tertentu, dalam Pasal 105 disebutkan bahwa setiap pejabat yang: a. menerbitkan izin pemanfaatan hasil hutan kayu dan/atau penggunaan kawasan hutan di dalam kawasan hutan yang tidak sesuai dengan kewenangannya; b. menerbitkan izin pemanfaatan hasil hutan kayu dan/atau izin penggunaan kawasan hutan di dalam kawasan hutan yang tidak sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan; 44
c. melindungi pelaku pembalakan liar dan/atau penggunaan kawasan hutan secara tidak sah; d. ikut serta atau membantu kegiatan pembalakan liar dan/atau penggunaan kawasan hutan secara tidak sah; e. melakukan permufakatan untuk terjadinya pembalakan liar dan/atau penggunaan kawasan hutan secara tidak sah; f. menerbitkan surat keterangan sahnya hasil hutan tanpa hak; dan/atau dengan sengaja melakukan pembiaran dalam melaksanakan tugas sehingga terjadi tindak pidana pembalakan liar dan/atau penggunaan kawasan hutan secara tidak sah dipidana dengan pidana penjara paling singkat 1 (satu) tahun dan paling lama 10 (sepuluh) tahun serta pidana denda paling sedikit Rp1.000.000.000,00 (satu miliar rupiah) dan paling banyak Rp10.000.000.000,00 (sepuluh miliar rupiah). Dalam Undang Undang Nomor 18 Tahun 2013 pada Pasal 18 dan Bab X Ketentuan Pidana mengatur pertanggung jawaban pidana terhadap korporasi baik pengurus korporasi maupun korporasi.Tindak pidana bidang kehutanan adalah "Suatu peristiwa yang telah/sedang/akan terjadi berupa perbuatan melanggar larangan atau kewajiban dengan ancaman sanksi pidana dalam Undang - Undang Nomor. 41 Tahun 1999 tentang Kehutanan atau Undang Undang Nomor 18 Tahun 2013 tentang Pencegahan dan Pemberantasan Perusakan Hutan (P3H) bagi barangsiapa yang secara melawan hukum melanggarnya". Hal tersebut menjawab permasalahan pada Undang-undang Kehutanan,25 yang membatasi pertanggungjawaban pidana pada pengurus korporasi. Melalui pendekatan pertanggungjawaban pidana pada korporasi, perusahaan dapat diajukan sebagai subjek hukum tersendiri. Sanksi paksaan pemerintah, uang paksa samp ai 25Lihat Pasal 78 ayat 14 Undang-undang Kehutanan 45
pencabutan izin diharapkan dapat memaksa perusahaan menghentikan aktivitas ilegalnya. Selain itu, perlindungan terhadap masyarakat yang berperan aktif untuk mendukung penegakan hukum diakui dalam Undang-undang P3H. Perlindungan tersebut berbentuk perlindungan fisik maupun hukum. Perlindungan hukum berupa perlindungan bagi informan dan pelapor untuk tidak dituntut baik perdata maupun pidana terkait dengan keterangan yang diberikannya. Mekanisme ini mendukung proses penegakan hukum khususnya untuk menghidari kriminalisasi terhadap pelapor dan informan. 5. Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 diganti dengan Undang- Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintah Daerah (UU Pemda) Sejak keluarnya Undang-undang Nomor 32 tahun 2004 tentang Pemda tersebut memberikan porsi kewenangan yang lebih besar kepada pemerintah daerah dalam mengelola sumber daya alam yang ada di wilayahnya. Akan tetapi dampaknya orientasi pemanfaatan hutan yang dimiliki oleh Pemerintah Daerah tidak mengutamakan unsur konservasi dan kelestarian ekosistem. Begitu pulaterjadi tumpang tindih antara kebijakan dan peraturan di bidang kehutanan, baik antara Pemerintah Pusat, Pemerintah Daerah tingkat Provinsi atau Kabupaten/Kota. Selain itu, pemerintah daerah juga cenderung lebih dulu melaksanakan kewenangan yang berkontribusi pada Penerimaan Asli Daerah (PAD) tanpa mempedulikan kewajibannya dalam pelestarian ekosistem kawasan hutan dan konservasi sumber daya alam hayati akibatnya eksploitasi hutan cenderung tidak terkendali dan malah mengakibatkan tingginya angka deforestasi dan degradasi kawasan hutan. 46
Melihat keadaan tersebut dalam Undang-undang Pemda Nomor 23 Tahun 2014 mengenai kewenangan di bidang kehutanan tersebut diperbaiki lagi dimana urusan penyelenggaraan pemerintahan di bidang kehutanan dibagi antara pemerintah pusat dan daerah. Kewenangan Daerah kabupaten/kota hanya berkaitan dengan pengelolaan taman hutan raya kabupaten/kota saja dan di luar itu merupakan tanggung jawab pemerintah pusat. 6. Undang Undang Nomor32 Tahun 2009 Tentang Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup (UUPPLINGKUNGAN HIDUP) Pasal 97 sampai dengan Pasal 120 UUPPLINGKUNGAN HIDUP telah memuat unsur perbuatan yang dapat dihukum pidana dengan segala akibat hukum terhadap pelaku orang perseorangan maupun badan atau organisasi usaha yang berbadan hukum atau tidak berbadan hukum terutama ancaman pencabutan izin usaha bagi pihak berkepentingan. Berkaitan dengan perlindungan lingkungan hidup Mahkamah Konstitusi (MK) telah menganulir Pasal 59 ayat 4, Pasal 95 ayat 1, dan Pasal 102 UU PPLINGKUNGAN HIDUP. Dalam putusannya, Mahkamah Konstitusi menganggap Pasal 59 ayat 4 bertentangan dengan UUD 1945. Dan melalui putusan ini, pasal tersebut tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat sepanjang tidak dimaknai "pengelolaan limbah B3 wajib mendapat izin dari Menteri, Gubernur, atau Bupati/Wali Kota sesuai dengan kewenangannya dan bagi pengolahan limbah B3 yang permohonan perpanjangan izinnya masih dalam proses harus dianggap telah memperoleh izin". Sehingga perusahaan pengolahan limbah B3 yang sedang perpanjang izin tidak dapat dikenakan tindak pidana dengan alasan belum memiliki izin. Kemudian Pasal 95 ayat 1, Mahkamah Konstitusi juga memutus bahwa kata "dapat" bertentangan dengan UUD 1945 dan tidak berkekuatan hukum mengikat. Mahkamah juga menyatakan, frasa "tindak pidana lingkungan hidup" bertentangan dengan UUD 1945 dan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat, sepanjang tidak 47
dimaknai "termasuk tindak pidana lain yang bersumber dari pelanggaran undang-undang ini". Terdapat beberapa pendekatan hubungan timbal-balik ketentuan hukum, sebagai pelaksanaan Undang Undang Nomor 41 Tahun 1999 Tentang Kehutanan dan Undang Undang Nomor 32 Tahun 2009 Tentang Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup, terutama dalam upaya pencegahan perusakan hutan, sekaligus sebagai kebijakan Pemerintah yang tertuang dalam beberapa Peraturan Pemerintah dan Peraturan/ Keputusan Presiden RI, antara lain : a. Pertaruran Pemerintah Nomor 45 Tahun 2004, Jungto Nomor60, Tahun 2009, Tentang perlindungan Hutan. b. Peraturan Pemerintah Nomor 24, Tahun 2010 Tentang Penggunaan kawasan hutan. c. Peraturan Pemerintah Nomor 27, Tahun 2012, Tentang Izin Lingkungan. d. Pertaruran Pemerintah Nomor 60, Tahun 2012, Tentang Perubahan Fungsi Hutan. e. Peraturan Pemerintah Nomor 24, Tahun 2012, Tentang Pelaksanaan Kegiatan Usaha pertambangan minerba, jungto Peraturan Pemerintah Nomor 1 Tahun 2014. 7. Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria (UUPA) UUPA dianggap sebagai undang-undang payung (umbrella act) dari peraturan-peraturan lain yang mengatur mengenai agraria dan pertanahan. Namun dalam kenyataannya banyak ketentuan-ketentuan dari berberapa Undang-Undang sektoral tersebut yang tidak sesuai dengan apa yang telah digariskan di dalam UUPA. Munculnya Undang- Undang sektoral tersebut lebih menitikberatkan pada arah kebijakan pembangunan yang tidak berpihak pada kepentingan rakyat kecil dan hanya berpihak pada para pemilik modal saja (baik investor asing maupun domestik). Misalnya kelahiran muncul Undang-Undang 48
Nomor 5 Tahun 1967 tentang Pokok-Pokok Kehutanan sebagaimana telah diperbaharui dengan Undang-Undang Nomor 41 Tahun 1999 jo Undang-undang 19 Tahun 2004 berkenaan dengan pengelolaan hutan banyak yang bertentangan dengan kebijakan hak atas sebagaimana yang telah diatur di dalam UUPA. Ketentuan dalam Undang-Undang kehutanan tersebut, masih memunculkan suatu sifat kepemilikan hutan negara yang mirip dengan Domein Verklaring pada masa pemerintahan kolonial Belanda. Salah satu penyebab utama kegagalan UUPA sebagai undang-undang payung (umbrella act) ataupun sebagai peraturan perundang-undangan disebabkan karena materi muatan UUPA lebih dominan mengatur masalah pertanahan, sehingga menimbulkan kesan bahwa UUPA lebih tepat disebut sebagai Undang-Undang Pertanahan daripada Undang- Undang yang mengatur secara komprehensif dan proporsional tentang agraria. Meskipun harus diakui bahwa UUPA sesungguhnya juga mengatur tentang kehutanan, pertambangan, minyak dan gas bumi, penataan ruang, sumber daya air, dan lingkungan hidup. 8. Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1990 tentang Konservasi Sumber Daya Alam Hayati dan Ekosistemnya Dengan lahirnya Undang-undang ini timbul kesadaran perlunya melindungi ekosistem dan perlindungan jenis tumbuhan dan satwa yang berguna bagi pelestarian alam. Pasal 1 Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1990 atau disebut Undang-undang Konservasi Hayati menyebutkan bahwa yang dimaksud sebagai sumber daya alam hayati adalah unsur-unsur hayati di alam yang terdiri dari sumber daya alam nabati (tumbuhan) dan sumber daya alam hewani (satwa) yang bersama dengan unsur nonhayati di sekitarnya secara keseluruhan membentuk ekosistem.prinsipnya mengatur 2 perlindungan yaitu: tanah 49
1) Perlindungan kawasan yang meliputi Kawasan Suaka Alam yang terdiri dari: a) Kawasan Cagar Alam dan Kawasan Suaka Margasatwa. b) Kawasan Pelestarian Alam terdiri dari Taman Nasional, Taman Wisata Alam dan Taman Hutan Raya 2) Perlindungan jenis yang meliputi jenis-jenis yang dilindungi dan jenis-jenis yang tidak dilindungi. Perlindungan kawasan pada hakikatnya adalah melindungi kawasan beserta unsur hidupan di atasnya sebagai wilayah perlindungan sistem penyangga kehidupan dan pelestarian plasma nutfah agar tetap utuh. Sehingga kegiatan yang ada di dalam kawasan hanya diperbolehkan untuk kegiatan tertentu yaitu antara lain penelitian dan pengembangan yang menunjang fungsi kawasan, pendidikan, menunjang budidaya, budaya dan wisata alam (kecuali di cagar alam tidak diperkenankan kegiatan wisata alam). Sedangkan kegiatan lain di luar hal-hal tersebut di atas dilarang termasuk kegiatan pertambangan. Keutuhan ekosistem merupakan hal yang sangat penting dalam pengelolaan kawasan hutan konservasi. Dalam Undang Undang Nomor 18 Tahun 2013 Tentang Pencegahan dan Pemberantasan Perusakan Hutan (UU P3H) menawarkan beberapa pendekatan untuk mendukung penegakan hukum yang efektif dalam memberantas perusakan hutan. Bila didayagunakan secara tepat, pendekatan tersebut menjawab beberapa kekurangan dalam Undang-undang Nomor 41 Tahun 1999 tentang Kehutanan (UU Kehutanan) yang menghambat proses penegakan hukum. Undang Undang Nomor 18 Tahun 2013 (UU P3H) mengatur mengenai kejahatan terkait penggunaan kawasan hutan secara illegal khususnya pertambangan dan perkebunan. Namun meskipun Undang Undang Nomor 18 Tahun 2013 tentang Pencegahan dan Pemberantasan Perusakan Hutan (UU P3H) dan Undang-Undang No 32 Tahun 2009 tentang perlindungan dan pengelolaan lingkungan 50
hidup,telah diterapkan akan tetapi belum mampu untuk mencegah bahkan memberantas tindak pidana perusakan hutan dan lingkungan. D. POLITIK HUKUM LINGKUNGAN Kebijakan pengaturan perlindungan dan pengelolaan lingkungan hidup dalam UU 32/2009 Undang-undang 32 Tahun 2009 tentang Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup memiliki ruang lingkup pengaturan komprehensif dari bagian hulu hingga bagian hilir, meliputi: 1. Perencanaan; 2. Pemanfaatan; 3. Pengendalian; 4. Pemeliharaan; 5. Pengawasan; dan 6. Penegakan hkum Pokok pengaturan di bidang perencanaan sebagaimana ditercantum dalam Pasal 5 sampai dengan Pasal 11 Undang-undang 32 Tahun 2009 dimaksudkan untuk memastikan bahwa kegiatan perlindungan dan pengelolaan lingkungan hidup harus didahului dengan mencari tahu mengenai keadaan awal (baca: rona awal lingkungan hidup) sebuah bentang alam dan ekosistem berikut fungsi- fungsinya. Kegiatan mencari tahu ini dilakukan melalui sebuah proses inventarisasi sumber daya alam dan lingkungan hidup, kemudian dilanjutkan dengan melakukan pembagian bentang alam dalam ekoregion dengan menerapkan sekumpulan kriteria dan menetapkan masing-masing fungsinya. Setelah diketahui apa dan bagaimana sebuah ekoregion, kemudian disusun upaya perlindungan dan pengelolaan lingkungan hidupnya dalam sebuah rencana. 51
Menyusun rencana perlindungan dan pengelolaan lingkungan hidup disini dapat digambarkan sebagai upaya memadukan antara potensi ketersediaan sumber daya alam, dengan keberadaan fungsi- fungsi penunjang kehidupan ekoregion pada tataran lebih luas atau ekosistem pada tataran lebih sempit dan ketersediaan pengetahuan dan teknologi untuk kita melakukan pemanfaatan Sumber Daya Alam. Kesemuanya diletakkan dalam sebuah konsep perencanaan perlindungan dan pengelolaan lingkungan hidup (RPPLINGKUNGAN HIDUP) yang dijadikan dasar penyusunan dan dimuat dalam RPJMN/D dan RPJPN/D sebagaimana dimaksud dalam Pasal 10 ayat (4) UU 32/2009. Pada Bab Pemanfaatan dalam Pasal 12 Undang-undang 32 Nomor 2009, pemanfaatan sumber daya alam bertumpu dan dititikberatkan pada ketersediaan prasarat minimal keberadaan daya dukung dan daya tampung lingkungan hidup atau prasarat maksimal berupa RPPLINGKUNGAN HIDUP. Berbagai upaya pemanfaatan sumber daya alam menurut ketentuan dalam pemanfaatan ini wajib dilakukan berdasarkan koridor RPPLINGKUNGAN HIDUP, tidak boleh melampaui daya dukung dan daya tampung lingkungan hidup, oleh karena jika kondisi itu dilampaui akan berpengaruh pada keberlanjutan proses dan fungsi lingkungan hidup, keberlanjutan produktivitas lingkungan hidup, dan keselamatan, mutu hidup, dan kesejahteraan masyarakat. Tidak berhenti disitu, penjagaan terhadap setting yang ditetapkan pada bab Perencanaan terdahulu kemudian dilanjutkan dengan Bab Pengendalian melalui penerapan seperangkat instrumen pencegahan, penanggulangan, dan pemulihan fungsi lingkungan hidup pada tataran lebih detil berupa pengendalian kebijakan, rencana, dan program (KRP) dan usaha dan/atau kegiatan. Dalam bab Pengendalian sebagaimana dimaksud dalam Pasal 13 sampai dengan Pasal 56 ini instrumen kendali antara lain berupa Kajian Lingkungan Hidup Strategis (KLINGKUNGAN HIDUPS), Tata Ruang, Baku Mutu Lingkungan Hidup dan Baku Kerusakan Lingkungan Hidup, Perizinan Lingkungan, dan 52
instrumen ekonomi lingkungan hidup, diletakkan untuk memastikan bahwa setiap usaha dan/atau kegiatan yang dilakukan tidak keluar dari koridor RPPLINGKUNGAN HIDUP yang di dalamnya terdapat perhitungan daya dukung dan daya tampung lingkungan hidup yang tidak boleh dilampaui.Pada bab Pemeliharaan, dikemukakan pemeliharaan lingkungan hidup dilakukan melalui upaya konservasi sumber daya alam, pencadangan sumber daya alam, dan/atau pelestarian fungsi atmosfer. Konsep pencadangan sumber daya alam adalah mencadangkan sumber daya alam yang tidak dapat dikelola dalam jangka waktu tertentu. Berbagai pengaturan dalam bab Pengendalian tersebut memiliki keterkaitan yang kuat dengan bab Pengawasan dan bab Penegakan Hukum. Maksudnya bahwa setiap usaha dan/atau kegiatan yang wajib memiliki izin menjadi obyek pengawasan oleh Pejabat Pengawas Lingkungan Hidup (PPLINGKUNGAN HIDUP) untuk memastikan bahwa usaha dan/atau kegiatan tersebut taat terhadap ketentuan dalam Perizinan Lingkungan dan Peraturan Perundang-undangan Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup lainnya. Pelanggaran ketentuan dalam bab Pengendalian akan dikenakan sanksi administratif, perdata, dan/atau pidana. Dalam melihat kebijakan pengaturan dalam Undang-undang 32 Tahun 2009 tentang Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup kita perlu menggunakan cara lihat yang komprehensif. Melihat komprehensif adalah membaca konsepsi kebijakan pengaturan dalam Undang-undang Nomor 32 Tahun 2009 secara utuh dan mengalir sebagai sebuah rangkaian sebagaimana tercantum dalam Pasal 1 angka 2 Undang-undang Nomor 32 Tahun 2009 bahwa perlindungan dan pengelolaan lingkungan hidup adalah upaya sistematis dan terpadu yang dilakukan untuk melestarikan fungsi lingkungan hidup dan mencegah terjadinya pencemaran dan/atau kerusakan lingkungan hidup yang meliputi perencanaan, pemanfaatan, pengendalian, pemeliharaan, pengawasan, dan penegakan hukum. Melestarikan 53
fungsi lingkungan hidup dan mencegah terjadinya pencemaran dan/atau kerusakan lingkungan hidup tidak akan dapat dicapai, jika tahapan demi tahapan dari tahap perencanaan hingga penegakan hukum tidak duduk atau berdiri sempurna dan mengait satu sama lain dalam peraturan pelaksanaan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2009. Meskipun tidak mudah untuk sebagian kalangan membacanya, akan tetapi secara konsepsional, kerangka pengaturannya telah diletakkan dengan cukup jelas oleh para pembuat Undang-undang. Memahami keadaan, mengukur akibat, dan mencari cara terbaik berdasarkan ilmu pengetahuan dan teknologi untuk memanfaatkan sesuatu sehingga tahu apa akibat dari yang kita lakukan dan bagaimana kita menghindari kerusakan adalah pesan penting yang hendak disampaikan oleh pembuat Undang-undang melalui Undang- undang Nomor 32 Tahun 2009. Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2009 tentang Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup sebagai pengganti Undang-Undang Nomor 23 Tahun 1997 membawa perubahan mendasar dalam pengaturan pengelolaan lingkungan hidup di Indonesia. Dalam Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2009 adanya penekanan pada upaya perlindungan linkungan hidup yang diikuti dengan kata pengelolaan lingkungan hidup. Padahan dari segi kaidah bahasa, dalam kata pengelolaan telah termasuk didalamnya kegiatan atau aktivitas perlindungan. Dengan adanya penekanan pada upaya perlindungan, disamping kata pengelolaan lingkungan hidup, Undang-undang Nomor 32 Tahun 2009 memberikan perhatian serius pada kaidah-kaidah pengaturan yang bertujuan memberikan jaminan bagi terwujudnya pembangunan berkelanjutan dan memastikan lingkungan hidup dapat terlindungi dari usaha atau kegiatan yang menimbulkan kerusakan atau pencemaran lingkungan hidup. 54
Politik hukum mendasarkan pada konsep dan asas yang menjadi garis besar dari pengelolaan sumber daya alam. Baik garis besar yang telah diatur dalam konstitusi UUD 1945 pasal 33 ayat 4 yang mengamanatkan pentingnya pelestarian lingkungan terhadap pengelolaan sumber daya alam. UUD 1945 ayat 4 menjadi grand theory dalam pelestarian lingkungan nasional.Pengaturan pengelolaan negara kesatuan republik Indonesia berdasarkan karaketeristik politik hukum Negara Kesatuan Republik Indonesia yang pluraristik dan kodifikasi. Pluralsitik dimaksud bahwa Indonesia terdiri dari multi kultur yang mempunyai karakter dan kehidupan masyarakat adatnya tersendiri. Pengakuan atas masyarakat adat di Indonesia adalah sangat penting. Dilain pihak perlunya kodifikasi dalam rangka unifikasi hukum untuk menyatukan system hukum yang berlaku pada tataran nasional. Hal tersebut menjadi tugas dalam pembentukan hukum nasional agar serasi antara pluralistiknya masyarakat adat dengan unifikasi hukum untuk kepentingan kebijakan hukum nasional. Politik hukum harus beroreintasi dengan nilai nilai terkait dengan tujuan negara dalam melakukan pengaturan hal hal tertentu. Demikian pula perilaku korporasi didalam mengeksploitasi sumber daya alam bukan hanya bertujuan untuk kebutuhan dan kepentingan pribadi atau korporasi para pemilik modal saja akan tetapi seharusnya memperhatikan kelestarian lingkungan, akan tetapi pada kenyataannya banyak terjadi pelaku tindak pidana perusakan hutan dan lingkungan yang melakukan kegiatan usaha salah satunya pertambangan dengan mengeksploitasi sumber daya alam secara besar-besaran dilakukan oleh korporasi. Berdasarkan pengertian tentang konsepsi politik hukum di atas, dalam kajian ini politik hukum dimaksudkan sebagai kebijakan hukum yang menjadi dasar dari pengelolaan lingkungan hidup di Indonesia. Berbicara mengenai kebijakan hukum tentu UUD 1945 sebagai basic norm menjadi rujukan pertama, termasuk dalam pengelolaan lingkungan hidup dan sumber daya alam.Perubahan 55
kedua dan keempat UUD 1945, telah memasukkan ketentuan baru terkait dengan pengelolaan lingkungan hidup dan pemanfaatan sumber daya alam, yaitu Pasal 28H ayat (1) dan Pasal 33 ayat (4) dan (5) UUD 1945. Pasal 28H ayat (1) menyatakan bahwa dari ketentuan Pasal 28H ayat (1) yaitu "Setiap orang berhak hidup sejahtera lahir dan batin, bertempat tinggal, dan medapatkan lingkungan hidup baik dan sehat serta berhak memperoleh pelayanan kesehatan", oleh karena itu pemanfaatan sumber daya alam dan pengelolaan lingkungan harus diletakkan dalam kerangka pengakuan, perlindungan dan pemenuhan hak asasi setiap warga Negara atas lingkungan hidup yang baik dan sehat. Dengan kata lain hak asasi atas lingkungan hidup yang baik dan sehat tidak dapat dikorbankan akibat pelaksanaan pembangunan dan pemanfaatan sumber daya alam. Kemudian dalam Pasal 33 ayat (4) UUD 1945pengelolaan lingkungan yaitu "Perekonomian nasional diselenggarakan berdasar atas demokrasi ekonomi dengan prinsip kebersamaan, efisiensi berkeadilan, berkelanjutan, berwawasan lingkungan, kemandirian, serta dengan menjaga keseimbangan kemajuan dan kesatuan ekonomi nasional." Merespon kepedulian lingkungan yang semakin luas Perserikatan Bangsa Bangsa mengagas konferensi pertama lingkungan global yang di adakan pada tanggal 5 Juni 1972 di Stockholm, Swedia. Konferensi dihadiri oleh 113 delegasi dari berbagai negara dan hanya dua kepala negara yakni Olaf Palme dari Swedia dan Indira Gandhi dari India. Meskipun begitu pertemuan ini menjadi tonggak lingkungan hidup. Dalam pertemuan keluar resolusi pembentukan Badan Lingkungan hidup PBB (UNEP). Selain itu, setiap tanggal 5 Juni diperingati sebagai hari lingkungan hidup sedunia. 26 Sejak konferensi Stockholm polarisasi antara kubu pro pembangunan (developmentalist) pro lingkungan hidup 56
27 ibid (Environmentalist) semakin menajam. Kemudian muncul berabagai pertemuan dan laporan penting mengenai pembangunan berkelanjutan, upaya mencari titik temu antara pembangunan dan pelestarian lingkungan hidup. Salah satu yang paling penting adalah laporan Brundtland (1987) yang merumuskan prinsip pembangunan berkelanjutan.Kemudian pada tahun 1992 Perserikatan Bangsa Bangsa menggagas Konferensi Perserikatan Bangsa Bangsa untuk Lingkungan dan Pembangunan di Rio de Jeneiro, Brasil. Pertemuan ini dihadiri oleh 108 kepala negara dan disebut-sebut sebagai pertemuan dengan partisipan kepala negara terbesar hingga saat itu. Sehingga nama pertemuan ini dikenal sebagai KTT Bumi. Pasca KTT bumi banyak digelar pertemuan global penting berkenaan dengan lingkungan hidup seperti Earth Summit+5 tahun 1997 di New York, Amerika Serikat, yang menghasilkan Tujuan Pembangunan Milenium (Milenium Development Goals), KTT Pembangunan Berkelanjutan (World Summit on Sustainable Development) tahun 2002 di Johanesburg, Afrika Selatan, dan yang terakhir Rio+20 pada tahun 2012 di Rio de Jeneiro, Brasil. KTT Bumi menghasilkan dokumen- dokumen yang mengikat dan tidak mengikat . Dokumen mengikat adalah kesepakatan yang mewajibkan para pihak penandatangannya untuk mematuhi dan melaksanakan kesepakatan tersebut. Sedangkan dokumen tidak mengikat lebih kepada norma-norma yang diharus dilakukan tanpa adanya paksaan untuk melaksanakan.Dokumen- dokumen yang tidak mengikat antara lain: .27 1. Agenda21, sebuah program komprehensif pembangunan berkelanjutan. 2. Deklarasi Rio, berisi hak dan kewajiban negara berkenaan dengan lingkungan dan pembangunan 3. Prinsip-prinsip hutan, berisi prinsip-prinsip untuk mengelola hutan secara lestari 57
Pada KTT Rio+20 juga menyepakati Dokumen The Future We Want yang menjadi arahan bagi pelaksanaan pembangunan berkelanjutan di tingkat global, regional, dan nasional. Dokumen memuat kesepahaman pandangan terhadap masa depan yang diharapkan oleh dunia (common vision) dan penguatan komitmen untuk menuju pembangunan berkelanjutan (renewing political commitment). Dokumen ini memperkuat penerapan Rio Declaration 1992 dan Johannesburg Plan of Implementation 2002. Dalam dokumen The Future We Want, terdapat 3 (tiga) isu utama bagi pelaksanaan pembangunan berkelanjutan, yaitu: (i) Green Economy in the context of sustainable development and poverty eradication, (ii) pengembangan kerangka kelembagaan pembangunan berkelanjutan tingkat global (Institutional Framework for Sustainable Development), serta (iii) kerangka aksi dan instrumen pelaksanaan pembangunan berkelanjutan (Framework for Action and Means of Implementation). Kerangka aksi tersebut termasuk penyusunan Sustainable Development Goals (SDGs) post-2015 yang mencakup 3 pilar pembangunan berkelanjutan secara inklusif, yang terinspirasi dari penerapan Millennium Development. 28 Hasil pertemuan dari organisasi organisasi dunia yang mempunyai perhatian serius terhadap kondisi lingkungan yang semakin buruk. Adalah patut memperoleh perhatian dan dijadikan inspirasi didalam pengaturan pengelolaan sumber daya alam, agar tetap memperhatikan kelestarian sumber daya alam serta memperhatiakan kewajiban terhadap kelestarian lingkungan termasuk memperhatikan kehidupan masyarakat setetempat. Dengan demikian tanggung jawab negara terhadap pengelolaan sumber daya alam baik itu untuk kegiatan pembangunan maupun untuk kegiatan bisnis oleh para pemodal swasta harus memperhatikan masyarakat sekitarnya, terhadap pencegahan kerusakan hutan dan lingkungan, untuk mendapatkan sosial, ekonomi dan yang terkait dengan sumber daya depan-yang-kita-inginkan/ 58
alam dan lingkungan. Tanggung jawab negara dapat diartikan sebagai perlindungan lingkungan dan menginterfensi melalui penataan pengaturan berdasarkan hukum pengelolaan lingkungan. Berbagai orientasi dan pendekatan dikaji untuk menyelamatkan lingkungan hidup agar lestari dan berkelanjutan. Mencoba menerapkan prinsip prinsip global pengelolaan sumber daya alam diakomodasi dan diintegrasikan dalam instrument hukum yang mencerminkan keadilan, demokratis dan berkelanjutan, maka sub stansi dari peraturan perundangan undangan mengenai pengelolaan sumber daya alam dan lingkungan hidup harus mengandung ciri ciri seperti berikut:29 1. Orientasi pengelolaan ditujukan kepada konservasi sumber daya alam (resources oriented) untuk menjamin kelestarian dan keberlanjutan fungsi sumber daya alam bagi kepentingan inter dan anatar generasi. 2. Pendekatan yang digunakan bercorak komprehensif dan terintegrasi (komprehensif integral), karena sumber daya alam merupakan satu kesatuan ekologi (ecosystem). 3. Mengatur mekanisme kordinasi dan keterpaduan antar sektor dalam pengelolaan sumber daya alam. 4. Menganut ideologue pengelolaan sumber daya alam yang berbasis masyarakat ( community based resources management) 5. Menyediakan ruang bagi partisipasi public yang sejati (genuine public participation) dan transparasi pembuatan kebijakan sebagai wujud demokratisasi dalam pengelolaan sumber daya alam. 29 I Nyoman Nurjaya, Pengelolaan Sumber Daya Alam Dalam Perspektif Antrop[ologi Hukum, UM Press, Malang, 2006, hal.77. 59
6. Memberi ruang dan perlindungan bagi hak hak asasi manusia terutama hak hak masyarakat adat/local atas penguasaan dan pemanfaatan sumber daya alam. 7. Menyerahkan pengelolaan sumber daya alam kepada daerah berdasarkan prinsip desentralisasi (decentrralisation principles) 8. Mengatur mekanisme pangawasan dan akuntabilitas pengelola sumber daya alam kepada public (public accountability). 9. Mengakui dan mengakomodasi secara utuh kemajemukan hukum (legal plurarism) pengelolaan sumber daya alam yang hidup dan berkembang dalam masyarakat. 60
BAB III IDENTIFIKASI DAN KLASIFIKASI PERMASALAHAN PENGELOLAAN SUMBER DAYA ALAM PERTAMBANGAN BATUBARA SERTA DAMPAKNYA TERHADAP HUTAN DAN LINGKUNGAN A. Materi Hukum Dalam Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 4 tahun 2009, tentang Pertambangan Mineral dan Batubara, seperti dalam Pasal 1 Angka 1, yang menyatakan bahwa : "Pertambangan adalah sebagian atau seluruh tahapan kegiatan dalam rangka penelitian, pengelolaan dan pengusahaan mineral atau batubara yang meliputi penyelidikan umum, eksplorasi, studi kelayakan, konstruksi, penambangan, pengolahan dan pemurnian, pengangkutan dan penjualan serta kegiatan pasca tambang.Dengan demikian secara garis besar, perusahaan yang bergerak dalam bidang usaha industri pertambangan, mempunyai siklus usaha, meliputi : Penyelidikan umum, Eksplorasi, Studi Kelayakan, Konstruksi, Pertambangan/Eksploitasi, Reklamasi. " Kewajiban Perpajakan dan Pendapatan Negara/Daerah dalam kegiatan teknis Pertambangan (borongan). Dalam siklus usaha tersebut mengandung kewajiban perpajakan, yaitu :30 i) Penyelidikan umum Kegiatan usaha pernambangan batubara di mulai dengan penyelidikan umum, yaitu dengan mencari lahan.Kegiatan ini merupakan langkah awal usaha penambangan batubara yang 30 Ary 61
ditujukan untuk mencari dan menemukan endapan bahan galian. Untuk mengetahui sumber bahan galian batubara, biasanya dilakukan dengan menyertakan ahli pertambangan dan geologi. Untuk menentukan potensi mineral pada suatu daerah tertentu, karena perlu dilakukan pengujian geologis. Jasa Peneliti (pihak lain) merupakan obyek PPN dan PPh Pasal 23/26 dengan subyek pajak adalah pelaksananya. ii). Studi kelayakan Studi Kelayakan diibutuhkan sebagai informasi kelayakan ekonomis dan teknis pertambangan, proses analisis mengenai dampak lingkungan serta perencanaan pasca tambang. Studi Kelayakan tersebut memuat data dan keterangan mengenai usaha pertambangan tersebut, yang dilakukan oleh ahli mengenai hal tersebut. Atas jasa kegiatan pengujian ini (pihak lain), maka kewajiban pajak yang melekat adalah PPN dan PPh Ps. 23 iii).Eksplorasi Eksplorasi merupakan rangkaian kegiatan penelitian, pengujian kandungan mineral, pemetaan wilayah dan kegiatan lainnya yang dibutuhkan untuk mendapatkan informasi tentang lokasi, dimensi, sebaran, kualitas dan sumber daya serta info lingkungan social dan lingkungan hidup. Jasa atas kegiatan ini (pihak lain) merupakan obyek PPN dan PPh Ps. 23/26 dengan subyek pajak adalah pelaksananya. iv). Konstruksi Siklus kegiatan selanjutnya setelah diketahui bahwa proyek pertambangan layak secara ekonomis, teknis dan lingkungan, maka dilakukan pengembangan infrastruktur. Pembangunan infrastruktur 62
biasanya dilakukan oleh perusahaan konstruksi, sehingga Jasa Konstruksi (pihak lain) terkena PPN dan PPh Pasal 4 ayat (2). v). Penambangan/Eksploitasi Kegiatan Eksploitasi ini pada umumnya meliputi kegiatan : Proses pembukaan lahan (land clearing), Pengeboran dan Penggalian, Pengolahan dan pemurnian, Pengangkutan dan Penjualan. Atas Jasa yang dilakukan oleh pihak lain tersebut, ditetapkan kewajiban perpajakan Ph Ps. 23/26 dan PPN v). Reklamasi Reklamasi adalah proses rehabilitasi lingkungan yang rusak akibat kegiatan penambangan. Apabila proses reklamasi dilakukan oleh pihak lain, maka memiliki kewajiban pajak berupa PPh Pasal 23/26 dan PPN. Landasan pengelolaan pertambangan batubara Undang-undang Dasar 1945 Pasal 33 Ayat (3) : Bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat Undang-Undang Nomor 4 tahun 2009 tentang pertambangan mineral dan batubara sebagai pengganti Undang-undang Nomor 11 tahun 1967 tentang ketentuan-ketentuan pokok pertambangan Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2009 (UU Minerba) ini bertujuan untuk: Pengelolaan pertambangan yang mandiri dan berdaya saing Memberi nilai tambah pertambangan 63
Batas kewenangan otonomi daerah pengelolaan pertambangan Pengelolaan pertambangan yang berwawasan lingkungan Menjamin pembangunan nasional berkelanjutan Terdapat 22 pasal pada Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2009 tentang pertambangan mineral dan batubara (UU Minerba) mengamanatkan diatur lebih lanjut dengan Peraturan Pemerintah (PP), yang selanjutnya dikelompokan menjadi 4 PP, yaitu : 1. Peraturan Pemerintah Nomor 22 Tahun 2010 tentang Wilayah Pertambangan (PP WP). 2. Peraturan Pemerintah Nomor 23 Tahun 2010 tentang Pelaksanaan Kegiatan Usaha Pertambangan Mineral dan Batubara (PP Pengusahaan) sudah 3 kali diubah terakhir dengan PP 77 Tahun 2014; 3. PP Nomor55 Tahun 2010 Tentang Pembinaan dan Pengawasan Penyelenggaraan Pengelolaan Usaha Pertambangan Mineral dan Batubara 4. PP Nomor78 Tahun 2010 Tentang Reklamasi dan Pascatambang Permasalahan Dalam kategori materi hukum terdapat lima permasalahan yang disorot dalam analisis dan evaluasi ini, antara lain: (1) izin pinjam pakai kawasan hutan untuk pertambangan batubara yang berdampak kerusakan hutan, kehilangan hak masyarakat adat/lokal. Stakeholder (Pelaku dan penerima aturan) adalah Menteri ESDM, Menteri Lingkungan Hidup, Kepala Daerah dan Pelaku Usaha. 64
(2) Kepemilikan saham asing dalam perusahaan batubara, berdampak menjadi ketergantungan kepada asing. Stakeholde (Pelaku dan penerima aturan) adalah Pemerintah dan Pengusaha asing. (3) Penetapan wilayah pertambangan rakyat berdampak melemahkan penambang kecil. Stakeholde (Pelaku dan penerima aturan) adalah Pemerintah dan Pemerintah Daerah. (4)Penetapan wilayah pertambangan yang harus memperhatikan masyarakat. Berdampak pada adanya tumbang tindih wilayah pertambangan. Stakeholde (Pelaku dan penerima aturan) adalah Pemerintah Daerah dan Menteri ESDM. (5) Reklamasi dan kegiatan paska tambang.Stakeholde (Pelaku dan penerima aturan) adalah Perusahaan pertambangan dan Pemerintah. Sejak berlakunya Undang-Undang Nomor 41 Tahun 1999 tentang Kehutanan, kegiatan pertambangan dilarang di kawasan hutan lindung dan hutan konservasi, sehingga menimbulkan ketidakpastian hukum terhadap kegiatan pertambangan di kawasan hutan lindung yang tengah berlangsung. Setelah pemerintah menetapkan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (PERPU) Nomor 1 Tahun 2004 yang ditetapkan menjadi Undang- Undang Nomor 19 Tahun 2004 tentang kehutanan. Undang-Undang ini melegalisasi semua izin pertambangan di kawasan hutan lindung yang sudah berlangsung sejak ditetapkannya Undang-Undang Nomor 41 Tahun 1999 tentang Kehutanan (UU Kehutanan)namun, sampai saat ini tumpang tindih lahan pemanfaatan hutan antara kegiatan pertambangan dan kegiatan kehutanan masih belum dapat diselesaikan dan tetap terjadi di beberapa daerah. Undang-Undang Nomor 41 Tahun 1999 tentang Kehutanan belum mampu menangani pencegahan maupun pemberantasan secara efektif terhadap perusakan hutan yang terorganisasi. 65
Kerusakan hutan dan lingkungan akibat dampak kegiatan pengelolaan sumber daya alam batubara Usaha dan/atau kegiatan pertambangan batubara di Indonesia menjadi diskursus publik yang penting ketika berbagai persoalan timbul, terutama berkaitan dengan kerusakan fungsi lingkungan hidup, ancaman terhadap keselamatan manusia dan kesejahteraan masyarakat. Mekanisme permintaan dan penawaran terhadap batubara menjadikan ekstraksi batubara untuk kebutuhan ekspor sebagai cara cepat dan murah untuk menambah penerimaan. Ini ditengarai menjadi salah satu penyebab masifnya daya rusak usaha dan/atau kegiatan pertambangan batubara. Di sisi lain persoalan efektifitas dalam kebijakan dan penerapan instrumen pengaturan lingkungan hidup serta jalannya pengawasan yang mengendalikan laju kerusakan dinilai tidak sebanding lagi dengan laju mesin ekonomi pemanfaatan sumber daya alam yang satu ini. Pada saat ini, penerapan kebijakan dan instrumen perlindungan dan pengelolaan lingkungan hidup pada usaha dan/atau kegiatan masih mengandalkan hasil Analisis mengenai Dampak Lingkungan (Amdal) atau Upaya Pengelolaan Lingkungan/Upaya Pemantauan Lingkungan (UKL/UPL) - bergantung skala dampak lingkungan yang ditimbulkan, yang kemudian menjadi dasar penerbitan Izin Lingkungan, oleh Menteri, Gubernur, atau Bupati/Wali Kota sesuai kewenangannya. Hal ini dikarenakan kebijakan dan instrumen pengaturan penting lainnya di tahap perencanaan masih belum sepenuhnya tegak. Amanah menyusun 3 (tiga) Peraturan Pemerintah di tahap perencanaan mengenai Daya Dukung dan Daya Tampung Lingkungan, Perencanaan Pelindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup (RPPLINGKUNGAN HIDUP), dan Kajian Lingkungan Hidup Strategis (KLINGKUNGAN HIDUPS) belum selesai dilakukan. Demikian pula dengan Peraturan Pemerintah mengenai Pengendalian Kerusakan 66
Tanah yang diyakini mampu mengendalikan laju kerusakan akibat pertambangan, juga belum tersedia. Meskipun Izin Lingkungan memiliki posisi sangat menentukan layak tidaknya sebuah usaha dan/atau kegiatan pertambangan batubara dari sisi lingkungan hidup misalnya, namun Amdal atau UKL/UPL sebagai dasar penerbitan Izin Lingkungan tetap memiliki keterbatasan dalam melingkup dampak yang akan terjadi dari sebuah usaha dan/atau kegiatan. Batas tersebut adalah tapak proyek, belum batasan berupa daya dukung dan daya tampung lingkungan sebuah ekosistem berikut fungsi-fungsi di dalamnya. Keterbatasan tersebut juga yang pada gilirannya melahirkan perdebatan yang menyiratkan ketidakpastian hukum mengenai apakah sebuah keputusan Izin Lingkungan telah benar-benar menjalankan fungsi perlindungan fungsi lingkungan hidup yang dapat diterima oleh para pemangku kepentingan, sehingga seringkali berakhir di pengadilan. Belumadanya kriteria baku kerusakan tanah pada bagian lain juga menyebabkan banyak praktek pertambangan dilakukan tidak dengan cara yang benar menurut kaidah pelrindungan dan pengelolaan lingkungan hidup. Kekosongan ini menyebabkan pengaturan mengenai ketentuan bagaimana tata cara pengupasan tanah, pengelolaan tanah kupasan, bahkan format reklamasi sebagai upaya pemulihan fungsi lingkungan hidup menjadi beban Izin Lingkungan. Pendekatan site specific diterapkan dalam konteks seperti ini. Menyadari kondisi dilematis ini, dalam proses pembentukan Peraturan Pemerintah turunan Undang-undang Nomor 32 Tahun 2009, Kementerian Lingkungan Hidup (waktu itu) berinisiatif mendorong terselesaikannya 2 (dua) RPP Perlindungan Ekosistem, yakni RPP tentang Perlindungan dan Pengelolaan Ekosistem Gambut (kemudian ditetapkan menjadi PP 71/2014) dan RPP tentang 67
Pelindungan dan Pengelolaan Ekosistem Karst (yang sampai saat ini belum ditetapkan menjadi PP). Pembelajaran dari pembentukan kedua RPP tersebut sangat penting dalam proses memperkuat perubahan paradigma dari hanya berpikir hilir menjadi berpikir hulu ke hilir. Pertama, paradigma hulur - hilir memiliki arti bahwa sebuah pengaturan harus dilakukan komprehensif untuk memastikan tercapainya tujuan perlindungan dan pengelolaan lingkungan hidup sebagaimana telah disinggung pada bagian awal tulisan ini. Pengaturan yang ada tidak dapat dilakukan parsial hanya mengenai pengendalian saja misalnya, melainkan ada dasar yang sangat kuat mengapa pengendalian harus dilakukan demikian. Kedua, melindungi fungsi membutuhkan prasarat utama berupa dikesampingkannya pendekatan administratif dan kawasan, yang mungkin selama ini menjadi akar sektoralisasi sehingga menjauhkan kita dari tujuan bersama sebagaimana diamanatkan UUD 1945 mengenai hak masyarakat atas lingkungan hidup yang baik dan sehat dan orientasi pemanfaatan sumber daya alam yang ditujukan untuk sebesar- besarnya kemakmuran rakyat. Siapapun boleh melakukan pemanfaatan sumber daya alam, akan tetapi dalam prosesnya harus dilakukan dengan perhitungan yang cermat sehingga tidak boleh melampaui kemampuan agar tidak merusak fungsi dan mengganggu keseimbangan ekosistem. Memasuki hampir tahun ketujuh pelaksanaan Undang-undang Nomor 32 Tahun 2009 harus diakui bahwa pembentukan peraturan pemerintah turunan Undang-undang 32 Tahun 2009 masih dihadapkan pada berbagai persoalan. Salah satu yang terbesar adalah tarik menarik kepentingan antara ekonomi dan lingkungan hidup. Sebenarnya jika skenario pembentukan RPP turunan tersebut berjalan lancar, dapat diharapkan berbagai persoalan yang timbul dalam usaha dan/atau kegiatan pertambangan batubara dapat diatasi dengan sebaik-baiknya. Perencanaan pemanfaatan Sumber Daya Alam batubara akan dilakukan dengan memperhatikan nilai tambah yang 68
setinggi-tingginya secara ekonomi sekaligus memastikan bahwa kebijakan ekstrasi tersebut diminimalkan dampak sosial dan ekologisnya. Penerapan ilmu, pengetahuan, dan teknologi yang tertuang dalam rencana perlindungan dan pengelolaan lingkungan menjadi prasarat diperolehnya nilai tambah setinggi-tingginya itu, termasuk di dalamnya memastikan terjaminnya keselamatan dan kesejahteraan rakyat serta keberlangsungan sistem layanan alam. Pada aspek pengendalian, ketersediaan instrumen yang lengkap yang diikuti dengan penerapan kombinasi instrumen pencegahan, penanggulangan, dan pemulihan fungsi lingkungan mutlak harus diadakan untuk memastikan bahwa beban puncak unsur pengendalian ini tidak hanya ditanggung oleh salah satu atau dua instrumen saja. Efektifitas pengendalian berbagai instrumen tersebut juga harus diperkuat dengan sistem pemantauan kualitas lingkungan dan pengawasan ketaatan pelaku usaha dan/atau kegiatan serta penegakan hukum secara mumpuni dan konsisten. Menyimak adanya keinginan untuk memperbaiki tata kelola pertambangan di Indonesia melalui rencana perubahan Undang- undang Nomor 4 Tahun 2009, dapat disarankan pada kesempatan ini untuk menginisiasi apa yang disebut internalisasi pengaturan perlindungan dan pengelolaan lingkungan hidup ke dalam kebijakan tata kelola sumber daya alam. Reduksi semangat sektoralisasi perlu dibarengi dengan membangun proses yang embedded atas isu perlindungan dan pengelolaan lingkungan di dalam materi muatan perubahan Undang-undang Nomor 4 Tahun 2009. Pengalaman mengajarkan kita dua hal. Pertama, situasi pasar yang fluktuatif selama ini menjadi pertimbangan dalam memperbesar atau memperkecil skala ekstraksi sumber daya alam batubara di Indonesia. Jika ini dapat menjadi pertanda bahwa kita harus lebih mempertimbangkan perolehan nilai yang setinggi-tingginya atas sumber daya alam batubara kita daripada hanya berpikir mudah 69
keruk-kumpul-angkut-jual, maka tingkat produktivitas dan keberlanjutan sektor ekonomi dari pemanfaatan sumber daya alam batubara akan memiliki tingkat yang lebih baik. Kedua, sektoralisasi dapat direduksi oleh keinginan politik yang kuat untuk mengoreksi ketimpangan kebijakan pengaturan yang selama ini ada. Ada biaya sosial, ekonomi, dan politik yang jauh lebih besar yang harus ditanggung jika kita gagal mengendalikan dampak dari sebuah tata kelola sumber daya alam yang salah. Tujuan pembangunan setidaknya meningkatkan kesejahteraan rakyat. Tak kecuali di sektor pertambangan, namun kata sejahtera bagaikan kata-kata haram untuk dilakukan. Memang indikator kesejahteraan akan selalu menjadi perdebatan. Tapi bukti yang paling mudah untuk dilihat adalah peringkat Indonesia dalam Indeks Pembangunan Manusia (IPM). Pada 2012, peringkat IPM Indonesia berada di posisi 124. Peringkat Indonesia tak beranjak di 100-an walaupun jumlah partisipasi negara yang dinilai tiap tahun selalu berubah. Sementara investasi tambang yang selalu menjadi idola tak pernah surut, walau terjadi pergantian rezim yang dibarengi hantaman krisis ekonomi. Jumlah izin tambang meningkat tajam, hingga Desember 2014, ada 11.142 Izin Usaha Pertambangan (IUP) yang telah dikeluarkan. Dan investasi pertambangan hingga triwulan I 2014 sebanyak US$1,7 miliar. Banyaknya investasi tak sebanding dengan persoalan yang ditimbulkan mulai masalah lingkungan, kesejahteraan, sosial budaya hingga pelanggaran Hak Asasi Manusia (HAM). Banyaknya persoalan yang muncul kemudian, tidak terlepas dari pengurus negara yang lebih mengedepankan angka-angka statistik guna mengejar pencapain pertumbuhan ekonomi secara makro. Menerabas rambu-rambu keadilan dan prinsip good governance. Partisipasi rakyat dan transparansi bagai penghalang dalam mengejar pertumbuhan statistik yang baik. Tak heran, partisipasi seringkali disederhanakan sebatas 70
persetujuan dalam proses ganti rugi lahan. Itu pun disederhanakan dengan perwakilan pihak yang belum tentu mewakili rakyat bersangkutan. Misalnya, terkait dengan pertambangan mineral dan batubara, tentang penetapan wilayah pertambangan (WP), hingga surat keputusan Menteri ESDM yang menetapkan WP tidak jelas partisipasi rakyat yang dimaksud, kecuali jika yang dimaksud diwakili oleh DPR, dalam hal ini Komisi VII. Bagaimana pula mau disebut transparansi, jika pembahasannya hanya antara eksekutif dan legislatif B. Kelembagaan dan aparatur DalamTahapan Perencanaan Wilayah Pertambangan (WP) melalui invetarisasi potensi pertambangan dan penyusunan rencana WP. Inventarisasi ditujukan untuk mengumpulkan data dan informasi potensi pertambangan sebagai dasar penyusunan rencana penetapan WP yang dilakukan melalui kegiatan penyelidikan dan penelitian. Penyelidikan dan penelitian dilaksanakan secara terkoordinasi oleh Menteri, gubernur atau bupati/walikota sesuai dengan kewenangannya. Rencana WP dituangan dlm lembar peta dan dalam bentuk digital. Rencana WP digunakan sebagai dasar penetapan WP. Sedangkan Menteri /gubernur sesuai kewenangannya dapat memberikan penugasan kepada lembaga riset negara dan/atau daerah untuk melakukan penyelidikan dan penelitian di Wilayah Pertambangan (WP) untuk penyiapan Wajib usaha Pertambangan (WUP)dan Wilayah Pencadangan Negara (WPN). Menteri dapat memberikan penugasan kepada lembaga/organisasi yang ditunjuk pemerintah dalam rangka kerjasama antar negara baik multilateral maupun bilateral; dan Bupati/walikota dapat mengusulkan kepada Menteri/Gubernur sesuai kewenangannya suatu wilayah untuk dilakukan penyelidikan dan penelitian dalam rangka penugasan. Sebagai bagian dari tata ruang wilayah nasional disusun berdasarkan proses pembentukan mineral dan/atau batubara baik di 71
darat maupun dilaut, dapat berada di kawasan lindung dan kawasan budidaya.Acuan untuk penyusunan rencana penetapan WUP, WPR, dan WPN.Sebagai dasar pembagian urusan kewenangan antara Menteri, gubernur, bupati/walikota dalam pemberian perizinan WIUP. Dalam penetapan Wilayah Pertambangan (WP), Menteri menetapkan WP setelah berkoordinasi dengan gubernur, bupati/ walikota dan berkonsultasi dengan DPR RI. Wilayah Pertambangan dapat ditinjau kembali sekali dalam 5 tahun. Gubernur atau bupati/walikota sesuai dengan kewenangannya dapat mengusulkan perubahan Wilayah Pertambangan kepada Menteri berdasarkan hasil penyelidikan dan penelitian. Wilayah Pertambangan dapat terdiri dari : Wajib Usaha Pertambangan (WUP), Wilayah Pertambangan Rakyat (WPR), dan Wilayah Pencadangan Negara (WPN). Dalam hal belum ditetapkan WUP, WPR, dan WPN dalam WP dianggap masih bagian dari WP. Wilayah Usaha Pertambangan menyangkutmineral radioaktif, mineral logam, batubara, mineral bukan logam, dan batuan. Dengan kriteria tertentu wajib usaha pertambangan (WUP) ditetapkan oleh Menteri setelah berkoordinasi dengan Gubernur dan Bupati/Walikota setempat. Penetapan WUP untuk pertambangan mineral bukan logam dan batuan dilimpahkan kepada Gubernur.Penetapan WUP disampaikan secara tertulis oleh Menteri kepada DPR. Sedangkan pada Wilayah Pertambangan Rakyat. Bupati/walikota menyusun rencana penetapan wilayah didalam WP menjadi WPR berdasarkan potensi mineral dan/atau batubara serta peta potensi/cadangan mineral dan/atau batubara.Penetapan WPR dengan kriteria tertentu.WPR ditetapkan oleh bupati/walikota setempat setelah berkoordinasi dengan Pem Provinsi dan berkonsultasi dgn DPRD kab/kota.Penetapan WPR disampaikan secara tertulis oleh bupati/walikota kepada Menteri dan Gubernur. 72
Kemudian pada Wilayah Pencadangan Negara (WPN) Menteri menyusun rencana penetapan suatu wilayah dalam WP menjadi WPN berdasarkan peta potensi mineral dan/atau batubara serta potensi/cadangan mineral dan/atau batubara.Penetapan WPN dengan kriteria tertentu. WPN ditetapkan oleh Menteri setelah memperhatikan aspirasi daerah dan mendapat persetujuan dari DPR RI. Pada Wilayah Usaha Pertambangan Khusus (WUPK) WPN yang ditetapkan untuk komoditas tertentu dapat diusahakan sebagian luasnya setelah berubah statusnya menjadi WUPK.Perubahas status diusulkan oleh Menteri dengan pertimbangan tertentu. Wilayah Izin Usaha Pertambangan (WIUP) dengan kriteria tertentuMenteri menetapkan WIUP Mineral Logam dan batubara setelah berkoordinasi dengan gubernur dan bupati/walikota setempat. Menteri, Gubernur, Bupati/Walikota sesuai dengan kewenangannya menetapkan WIUP Mineral bukan logam dan batuan. Dalam hal di WIUP mineral logam dan/atau batubara terdapat komoditas tambang lainnya berbeda, untuk mengusahakan komoditas tambang lainnya wajib ditetapkan WIUP terlebih dahulu. Sedangkan Wilayah Izin Usaha Pertambangan Khusus Penetapan WIUPK dengan kriteria tertentu. Menteri dapat menetapkan luas dan batas WIUPK mineral logam dan/atau batubara.Dalam hal di WIUPK mineral logam dan/atau batubara terdapat komoditas tambang lainnya berbeda, untuk mengusahakan komoditas tambang lainnya wajib ditetapkan WIUPK terlebih dahulu. Dalam Delineasi zonasi untuk wiup/wiupk operasi produksi dalam kawasan lindungPeta Zonasi WIUP/WIUPK Eksplorasi pada kawasan lindung dapat di delineasi menjadi peta zonasi WIUP/WIUPK Operasi Produksi. Delineasi zonasi dilakukan berdasarkan hasil kajian kelayakan dan memperhatikan keseimbangan antara biaya dan manfaat serta antara resiko dan manfaat dalam konservasi kawasan lindung.Keseimbangan antara biaya dan manfaat dan antara resiko dan manfaat dilakukan dengan memperhitungkan reklamasi, 73
pascatambang, teknologi, program pengembangan masyarakat yang berkelanjutan, dan pengelolaan lingkungan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan. Untuk Data dan informasiPemerintah, Pemerintah provinsi, Pemerintah kabupaten/kota wajib mengelola data dan/atau informasi. WP dikelola oleh Menteri dlm suatu sistem informasi WP yang terintegrasi secara nasional untuk penyeragaman mengenai sistem koordinat dan peta dasar dalam penerbitan WUP, WIUP, WPRk, WPN, WUPK dan WIUPK. Permasalahan Dengan diundangkannya Undang-undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan daerah yang mengubah kewenangan dalam pengelolaan sumber daya alam menjadi kewenangan pemerintah provinsi. Hal tersebut berbeda dalam Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 tantang pemerintahan daerah yang memberikan porsi kewenangan lebih besar kepada pemerintah daerah dalam mengelola sumber daya alam yang ada di wilayahnya sehingga menimbulkan adanya tumpang tindih dalam hal kewenangan. Pada Pasal 8 Ayat (1) huruf b dan huruf c Undang-undang Nomor 4 Tahun 2009 menyatakan bahwa kewenangan pemerintah kabupaten/kota dalam pengelolaan pertambangan mineral dan batubara, antara lain adalah : pemberian izin Usaha Pertambangan (IUP) dan Izin Pertambangan Rakyat (IPR), dalam pembinaan, penyelesaian konflik masyarakat dan pengawasan Usaha Pertambangan dan Usaha Pertambangan operasi produksi yang kegiatannya berada di wilayah kabupaten/kota dan/ atau wilayah laut sampai dengan 4 (empat) mil, menjadi tidak lagi ada kewenangan bagi kabupaten/kota untuk mengeluarkan izin usaha pertambangan. 74
Hal ini tidak saja menimbulkan ketidakpastian hukum tetapi juga ketidakjelasan. C. Pelayanan Hukum Kategori pelayanan hukum yang dibahas adalah berkaitan dengan perizinan, khususnya mengenai masalah tumpang tindih pertambangan batubara yang dikeluarkan oleh kepala daerah. Permasalahan perizinan setelah otonomi daerah malah bertambah banyaknya izin yang dikeluarkan bahkan ada beberapa kepala daerah yang menjadi tersangka korupsi/suap dalam kasus perizinan. Dengan maraknya izin yang dikeluaran maka menimbulkan kurang adanya pengawasan terhadap pelaku kegiatan usaha pertambangan batubara sehingga menambah banyaknyakerusakan hutan dan lingkungan, akibatnya menimbulkan dampak hutan menjadi botak, lingkungan rusak yang akhirnya banjir lumpur pekat yang merusak tanaman warga dan merugikan ekonomi maupun kesehatan masyarakat sekitarnya, hak hidup normal dan sehat menjadi terampas karena dirasa tidak adanya keadilan antara pengusaha, pejabat dengan masyarakat setempat. Hal tersebut seperti beberapa tahun ke belakang sampai saat ini di Indonesia masih diwarnai tuntutan adanya rasa keadilan bagi masyarakat yang sesuai dengan tujuan dan cita-cita bangsa dan negara yang mampu mengimplementasikan dalam penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan sumber daya alam khususnya pertambangan batubara, dengan mempraktekkan prinsip-prinsip good governance. Selain itu, masyarakat menuntut agar pemerintah memberikan perhatian yang sungguh-sungguh dalam menanggulangi korupsi, kolusi dan nepotisme (KKN), sehingga tercipta pemerintahan yang bersih dan mampu menyediakan public goods and services sebagaimana dapam prinsip-prinsip Good Governance. izin 75
Terselenggaranya good governance merupakan prasyarat utama untuk mewujudkan aspirasi masyarakat dalam mencapai tujuan dan cita-cita bangsa dan negara. Dalam mewujudkan pelaksanaan Good Governance harus dilandasi nilai-nilai sebagai pegangan moral bagi penyelenggara negara. diperlukan etika dan pedoman perilaku yang dapat menjadi acuan bagi penyelenggara Negara. Nilai-nilai yang menjadi pegangan moral penyelenggara negara, adalah integritas, professional, dan mengutamakan kepentingan masyarakat dan negara serta berwawasan kedepan. Good governance juga dapat dipandang sebagai suatu konsep yang memuat prinsip-prinsip umum pemerintahan yang harus dijadikan pedoman dalam menyelenggarakan kehidupan. Dalam perspektif Otonomi Daerah juga penerapan Good governance merupakan suatu hal yang sangat penting dalam upaya mewujudkan pemerintahan daerah yang efektif, efisien, mandiri serta bebas korupsi, kolusi dan nepotisme (KKN). Hal ini didukung pula dengan diberlakunya Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 yang terbaru Undang-undang Nomor 23 Tahun 2014 Tentang pemerintahan Daerah.Oleh karena itu Prinsip Akuntabilitas, Oleh karena itu jika dilihat dari prinsip-prinsip good governance pengelolaan sumber daya alam tambang batubara yang strategis yang ada di Indonesia, maka prinsip-prinsi transparansi, akuntabilitas, partisipasi dan keadilan/ hukum belum diterapkan dengan benar. Prinsip-prinsip yang dimaksud adalah sebagai berikut: Transparansi, dalam pemberian perizinan pertambangan seharusnya diikuti dengan keterbukaan yang berbentuk kemudahan akses informasi bagi masyarakat terhadap proses pemberian perizinan pertambangan dan juga dalam melihat dampak dari pemberian izin tersebut. Tidak tersedia data pertambangan yang mudah diakses dan diawasi oleh masyarakat. Tidak adanya transparansi mengenai data- data perizinan usaha pertambangan bukan saja membuat pelayanan 76
hukum di bidang perizinan mengalami ketidakpastian, tetapi juga menjadi sumber konflik penguasaan tanah. Bagi perusahaan yang hendak melakukan investasi pertambangan membutuhkan data yang akurat mengenai lokasi potensi wilayah pertambangan untuk memastikan belum ada izin lain yang diberikan di atasnya. Bagi masyarakat, keterbukaan informasi pertambangan menjamin hak mereka untuk dapat berpartisipasi dan menghindari dampak-dampak pertambangan yang dapat mempengaruhi kehidupan mereka. Selain itu padaaspek pengawasan internal internal di kalangan pemerintah tidak berjalan dengan efektif, sehingga banyak daerah yang wilayah pertambangannya tumpang tindih antara satu pertambangan dengan izin pertambangan lain atau dengan izin usaha berbasis hutan dan lahan lainnya. Pengawasan internal tidak berjalan dalam mengendalikan izin-izin yang tidak sesuai dengan prosedur clean and clear di bidang pertambangan. Oleh karena itu diperlukan pengawasan eksternal serta koordinasi dan supervisi yang dilakukan oleh lembaga eksternal seperti dilakukan dalam bentuk koordinasi dan supervisi (korsup) yang difasilitasi oleh Komisi Pemberantasan Korupsi untuk perizinan di bidang pertambangan. Dalam kategori pelayanan hukum yang dibahas adalah berkaitan dengan perizinan, khususnya mengenai masalah tumpang tindih izin pertambangan batubara yang dikeluarkan oleh kepala daerah. Hal ini dilihat dari dua aspek yaiitu aspek informasi publik dan aspek pengawasan internal. Izin usaha pertambangan (iup) dan izin usaha pertambangan khusus (1) 1. IUP terbagi menjadi IUP/IUPK Eksplorasi dan IUP/IUPK Operasi Produksi. 2. Tatacara mendapatkan WIUP dan WIUPK: izin 77
a. 1 (satu) WIUP atau 1 (satu) WIUPK hanya diberikan kepada 1 (satu) pemohon (badan usaha, koperasi, perseorangan). b. Dalam hal pemohon merupakan badan usaha yang telah terbuka (go public) dapat diberikan lebih dari 1 (satu) WIUP atau WIUPK. 3 WIUP/IUP didapat dengan cara lelang dan permohonan. 4. WIUPK/IUPK didapat dengan cara lelang (BUMN/BUMD mendapat prioritas). 5. Apabila BUMN atau BUMD tidak berminat maka WIUPK ditawarkan kepada Badan Usaha Swasta dengan cara lelang. 6. Permohonan tersebut hanya dapat diberikan 1 WIUPK. 7. Pemegang IUP Eksplorasi dapat mengajukan wilayah diluar WIUP kepada Menteri, gubernur atau bup/walikota sesuai dengan kewenanganya untuk menunjang kegiatan usaha pertambangannya. Izin usaha pertambangan (iup) dan izin usaha pertambangan khusus (2) 8. IUP OP diberikan kepada badan usaha, koperasi dan perseorangan sebagai peningkatan dari kegiatan eksplorasi. 9. Pemegang IUP Eksplorasi dijamin memperoleh IUP OP khusus. 10. Dalam hal pemegang IUP OP tidak melakukan pengangkutan dan penjualan dan/atau pengangkutan dan penjualan kegiatannya dapat dilakukan oleh pihak lain yang memiliki IUP OP. 11. Dalam hal pada lokasi WIUP ditemukan komoditas tambang lainnya yang bukan asosiasi mineral yang diberikan dalam IUP, pemegang IUP Eksplorasi dan IUP OP memperoleh keutamaan dalam mengusahakan komoditas tambang lainnya yang ditemukan. 78
12. Dalam mengusahakannya tersebut diharuskan membentuk badan usaha baru. 13. Apabila tidak berminat kesempatan pengusahaannya dapat diberikan kepada pihak lain dan diselenggarakan dengan cara lelang atau permohonan. 14. Pihak lain pemenang lelang/permohonan tersebut harus berkoordinasi dengan pemegang IUP Ekspolari dan IUP OP. Berakhirnya IUP 1. Pemegang IUP/IUPK OP dalam jangka waktu 3 tahun sebelum jangka waktu masa berlakunya IUP/IUPK berakhir, wajib menyampaikan kepada Menteri, gubernur, bupati/walikota sesuai dengan kewenangannya mengenai keberadaan potensi dan cadangan mineral/batubara pada WIUP/WIUPK-nya. 2. WIUP/WIUPK yang IUP/IUPK-nya akan berakhir sepanjang masih berpotensi untuk diusahakan Menteri dapat menetapkan kembali WIUP/WIUPK-nya untuk ditawarkan kembali kepada pemegang IUP/IUPK sebelumnya dgn cara lelang. 3. Dalam pelaksanaan lelang WIUP atau WIUPK pemegang IUP/IUPK sebelumnya dapat hak menyamai (right to match). Izin pertambangan rakyat (IPR) 1. IPR diberikan oleh bupati/walikota berdasarkan permohonan yang diajukan oleh penduduk setempat, baik orang perseorangan maupun kelompok masyarakat dan/atau koperasi. 2. IPR diberikan setelah ditetapkan WPR oleh bupati/walikota. 3. Dalam 1 WPR dapat diberikan 1 atau beberapa IPR. 79
4. Setiap usaha pertambangan rakyat pada WPR dapat dilaksanakan apabila telah mendapatkan IPR. 5. Persyaratan untuk mendapatkan IPR terdiri atas: administrasi, teknis dan finansial. Harga patokan mineral, batubara dan peningkatan nilai tambahHarga Patokan Mineral dan Batubara 1. Pemegang IUP/IUPK wajib menjual mineral dan batubaranya dengan harga yang wajar sesuai prinsip-prinsip keekonomian. 2. Harga patokan mineral dan batubara: a. Ditetapkan oleh Menteri b. Penentuan harga Patokan c. Pelaporan (penjualan) d. Harga Patokan Penataan iup, kewajiban jamrek, pasca tambang, dan pnbp serta kewenangan pengelolaan minerba setelah Undang-Undang Nomor23 tahun 2014 1. Data cadangan untuk menjamin kontinuitas pasokan bahan baku untuk pengolahan dan pemurnian; 2. Dasar dalam pelaksanaan dan peningkatan kegiatan menjadi operasi produksi; 3. Meningkatkan Penerimaan Negara Bukan Pajak; 4. Bukti tanggung jawab perlindungan lingkungan; 5. Persyaratan tender DMO untuk suplier bagi PT PLN; 80
6. Persyaratan dalam penyaluran kredit pertambangan 7. Menunjukkan kesahihan perizinan Hal-hal yang harus diputuskan 1. Penyelesaian permasalahan IUP Non C&C Gubernur melakukan koordinasi dengan Kabupaten/Kota untuk penyelesaian permasalahan IUP Non C&C (administrasi dan wilayah) sesuai ketentuan peraturan yang berlaku dan merekomendasikan penetapan untuk menjadi IUP C&C Berdasarkan Undang-undang Nomor 23 Tahun 2014 pencabutan/pembatalan IUP yang tidak sesuai ketentuan peraturan perundangan merupakan kewenangan Gubernur. Usulan batas waktu pengajuan IUP Non-C&C menjadi C&C dari Gubernur : Akhir tahun 2015 Sesuai kesepakatan pertemuan KPK dan Para Gubernur (yang direncanakan pada bulan November 2015). 2. Penyelesaian permasalahan lainnyaterkait tumpang tindih lahan dengan wilayah konservasi, pemenuhan kewajiban reklamasi serta pemenuhan kewajiban PNBP harus segera diselesaikan. Peningkatan Nilai Tambah, Pengolahan & Pemurnian Mineral dan Batubara 1. Pemegang IUP/IUPK OP mineral wajib melakukan pengolahan dan pemurnian untuk meningkatkan nilai tambah. 81
2. Pengolahan dapat dilakukan secara langsung maupun melalui kerjasama dengan perusahaan, pemegang IUP dan IUPK lainnya. 3. Perusahaan tersebut harus mendapatkan IUP OP khusus untuk pengolahan dan pemurnian yang diberikan oleh Menteri, gubernur, atau bupati/walikota sesuai dengan kewenangannya. 4. Lokasi Penambangan dan Lokasi Pengolahan dan Pemurnian berbeda daerah administrative Divestasi Saham dan pengembangan & pemberdayaan masyarakat 1. Modal asing pemegang IUP/IUPK Setelah 5 (lima) tahun sejak berproduksi wajib melakukan divestasi saham secara langsung kepada peserta Indonesia. 2. Pelaksanaan divestasi paling sedikit sebesar 20%. 3. Harga saham divestasi ditetapkan oleh Menteri. 4. Dalam hal terjadi peningkatan jumlah modal perseroan, peserta Indonesia sahamnya tidak boleh terdilusi menjadi lebih kecil dari 20%. Pengembangan & Pemberdayaan Masyarakat 1. Pemegang IUP/IUPK wajib menyusun program pengembangan dan pemberdayaan masyarakat disekitar WIUP/WIUPK. 2. Program tersebut harus dikonsultasikan kepada Pemerintah, pemerintah Provinsi, Pemerintah kabupaten/kota, masyarakat setempat. 3. Dimaksudkan agar tercipta kegiatan pengembangan masyarakat sekitar wilayah tambang secara sistematis, terencana dan terarah. dan 82
4. Wajib menyampakan laporan realisasi program setiap 6 bln kepada Menteri, gubernur, atau bupati/walikota sesuai dengan kewenangannya. Ketentuan peralihan (1) 1. KK dan PKP2B yang ditandatangani sebelum diundangkan PP ini dinyatakan tetap berlaku sampai jangka waktunya berakhir. 2. KK dan PKP2B diatas yang belum memperoleh perpanjangan pertama dan/atau kedua dapat diperpanjang menjadi IUP perpanjangan tanpa melalui lelang dan kegiatan usahanya dilaksanakan sesuai dengan ketentuan PPh ini kecuali mengenai penerimaan negara yang lebih menguntungkan. 3. KK dan PKP2B diatas yang telah melakukan tahap kegiatan OP wajib melaksanakan pengutamaan kepentingan dalam negeri sesuai dengan ketentuan PP ini. 4. KP, SIPD, SIPR, yang diberikan berdasarkan ketentuan peraturan perundang- undangan sebelum ditetapkannya PP ini tetap diberlakukan sampai jangka waktu berakhir serta wajib: a. disesuaikan menjadi IUP atau IPR sesuai dengan ketentuan PP ini dalam jangka waktu paling lambat 3 (tiga) bulan sejak berlakunya PP ini dan khusus BUMN dan BUMD, untuk IUP OP merupakan IUP OP pertama; b. menyampaikan rencana kegiatan pada seluruh wilayah kuasa pertambangan sampai dengan jangka waktu berakhirnya kuasa pertambangan kepada Menteri, gubernur, atau bupati/walikota sesuai dengan kewenangannya; c. melakukan pengolahan dan pemurnian di dalam negeri dalam jangka waktu paling lambat 5 (lima) tahun sejak berlakunya UU No 4 Tahun 2009. 83
Ketentuan peralihan (2) 5. Permohonan KP yang telah diterima Menteri, gubernur, bupati/walikota sebelum terbitnya Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2009 dan telah mendapatkan Pencadangan Wilayah dari Menteri, gubernur, atau bupati/walikota sesuai dengan kewenangannya dapat diproses perizinannya dalam bentuk IUP tanpa melalui lelang paling lambat 3 (tiga) bulan setelah berlakunya PP ini. 6. KP, KK, dan PKP2B yang memiliki unit pengolahan tetap dapat menerima komoditas tambang dari KP, KK, dan PKP2B , pemegang IUP, dan IPR. 7. Pemegang KP yang memiliki lebih dari 1 (satu) KP dan/atau lebih dari 1 (satu) komoditi sebelum diberlakukannya Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2009 tetap berlaku sampai jangka waktu berakhir dan dapat diperpanjang menjadi IUP sesuai dengan ketentuan dalam PP Kegiatan Usaha Pertambangan Mineral dan Batubara. 8. Pemegang KP, KK, dan PKP2B pada tahap OP yang memiliki perjanjian jangka panjang untuk ekspor yang masih berlaku dapat menambah jumlah produksinya guna memenuhi ketentuan pasokan dalam negeri setelah mendapat persetujuan Menteri, gubernur, atau bupati/walikota sesuai dengan kewenangannya sepanjang memenuhi ketentuan aspek lingkungan dan konservasi sumber daya batubara sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan. 84
Permen ESDM Nomor 28 Tahun 2009 tentang Penyelenggaraan Usaha Jasa Pertambangan Mineral dan Batubara sebagaimana telah diubah dengan Permen ESDM Nomor24 Tahun 2012 1. Penyederhanaan jenis dan proses perizinan menjadi IUJP atau SKT dan Lokal atau Nasional 2. Keberpihakan kepada Perusahaan Jasa Lokal dan Nasional 3. Kegiatan penggalian batubara atau mineral langsung dilakukan oleh pemilik IUP/IUPK 4. Pengaturan penggunaan Perusahaan Jasa Afiliasi 5. Mendorong peningkatan pembelanjaan lokal dan kandungan lokal serta penggunaan tenaga kerja lokal. 6. Mekanisme Pembinaan dan Pengawasan Pemerintah/Provinsi/ Kabupaten/Kota Bentuk dan bidang usaha jasa pertambangan Kewajiban Izin Usaha Jasa Pertambangan dan skt (ps. 23 & 24) 1. menggunakan produk dalam negeri, sub kontraktor lokal, tenaga kerja lokal; 2. melakukan kegiatan sesuai jenis bidang usahanya, upaya pengelolaan lingkungan 3. menyampaikan setiap dokumen kontrak jasa pertambangan dengan pemegang IUP atau IUPK; 4. mengoptimalkan pembelanjaan lokal barang dan jasa pertambangan dalam pelaksanaan kegiatan usaha jasanya; 5. melaksanakan ketentuan K3 85
6. membantu program pengembangan dan pemberdayaan masyarakat (peningkatan pendidikan dan pelatihan, kesehatan, dan pertumbuhan ekonomi lokal; dan 7. menyusun dan menyampaikan laporan kegiatan kepada pemberi IUJP atau SKT. Sanksi administratif (ps. 31 s.d 32) 1. Menteri, gubernur atau bupati/walikota dapat memberikan sanksi administratif kepada pemegang IUJP atau SKT yang melakukan pelanggaran: a. melaksanakan kegiatan tidak sesuai dengan IUJP atau SKT; atau b. tidak menyampaikan laporan pelaksanaan kegiatan triwulan 3 (tiga) kali berturut-turut; c. tidak melaksanakan kewajiban (Pasal 23 - Pasal 26); d. memberikan data yang tidak benar atau memalsukan dokumen. 2. Sanksi administratif sebagaimana dimaksud pada ayat (1) berupa: a. peringatan tertulis; b. penghentian sementara kegiatan atas sebagian atau seluruh bidang jasa pertambangan; atau c. pencabutan IUJP atau SKT. 86
Ketentuan Peralihan (pasal 36) 1) IUJP yang telah diterbitkan sebelum ditetapkannya Peraturan Menteri ini tetap berlaku sampai berakhirnya masa perizinannya dan dalam pelaksanaannya wajib menyesuaikan dengan Peraturan Menteri ini. 2) Pemegang KP, KK, dan PKP2B yang telah menggunakan perusahaan jasa pertambangan berdasarkan ketentuan peraturan perundang-undangan sebelum berlakunya Peraturan Menteri ini dalam jangka waktu paling lama 3 (tiga) tahun wajib menyesuaikan dengan Peraturan Menteri ini. 3) Pemegang Kuasa Pertambangan, Kontrak Karya, dan Perjanjian Karya Pengusahaan Pertambangan Batubara yang akan menggunakan jasa pertambangan wajib mengikuti ketentuan Peraturan Menteri ini. 4) Permohonan IUJP yang masih dalam proses wajib diproses sesuai dengan ketentuan Peraturan Menteri ini. Aspek informasi publik. Tidak tersedia data pertambangan yang mudah diakses dan diawasi oleh masyarakat. Tidak adanya transparansi mengenai data- data perizinan usaha pertambangan bukan saja membuat pelayanan hukum di bidang perizinan mengalami ketidakpastian, tetapi juga menjadi sumber konflik penguasaan tanah. Bagi perusahaan yang hendak melakukan investasi pertambangan membutuhkan data yang akurat mengenai lokasi potensi wilayah pertambangan untuk memastikan belum ada izin lain yang diberikan di atasnya. Bagi masyarakat, keterbukaan informasi pertambangan menjamin hak mereka untuk dapat berpartisipasi dan menghindari dampak-dampak pertambangan yang dapat mempengaruhi kehidupan mereka. 87
Aspek pengawasan internal. Pengawasan internal di kalangan pemerintah tidak berjalan dengan efektif, sehingga banyak daerah yang wilayah pertambangannya tumpang tindih antara satu izin pertambangan dengan izin pertambangan lain atau dengan izin usaha berbasis hutan dan lahan lainnya. Pengawasan internal tidak berjalan dalam mengendalikan izin-izin yang tidak sesuai dengan prosedur clean and clear di bidang pertambangan. Oleh karena itu diperlukan pengawasan eksternal serta koordinasi dan supervisi yang dilakukan oleh lembaga eksternal seperti dilakukan dalam bentuk koordinasi dan supervisi (korsup) yang difasilitasi oleh Komisi Pemberantasan Korupsi untuk perizinan di bidang pertambangan. Berkaitan dengan hal tersebut kegiatan usaha pengelolaan sumber daya alam pertambangan batubara baik itu dilakukan oleh perorangan maupun korporasi yang melibatkan oknum pejabat dari pusat maupun daerah, telah banyak oknum pejabat yang terjerat korupsi. Hal ini dikarenakan telah memanfaatkan kewenangannya sesuai Undang-undang Minerba untuk mengeluarkan izin dalam kegiatan usaha pertambangan secara mudah, menerima suap untuk memberikan izin, ngan menerima suap, melanggar aturan hukum sepertinya sudah dianggap biasa. Dengan mudahnya pemberian izin maka tidak mengherankan maraknya usaha pertambangan batubara yang mengeksploitasi secara besar-besaran yang merusak hutan dan lingkungan yang berdampak pada terganggunya kesehatan dan perekonomian masyarakat sekitar pertambangan, karena semakin banyak izin dikeluarkan disisi lain pengawasannya menjadi kurang. Diperizinan inilah, pemerintah mengabaikan hak veto rakyat dan keselamatan, karena lebih mengutamakan pengusaha, sehingga cara apa pun akan dilakukan untuk memberi lampu hijau kepada 88
pengusaha beroperasi. Dalam catatan JATAM, selama 5 tahun terakhir, karena masalah perizinan ini telah menimbulkan; 5 orang meninggal dunia, 72 orang luka-luka dan 172 orang masuk penjara. Contoh paling kontroversial adalah kasus Sape Bima Nusa Tenggara Barat, 3 orang tewas ditembus timah panas Polisi, 30 orang luka-luka dan 24 orang masuk penjara. Kasus Sape, menampak bagaimana pola perizinan tambang sangat merugikan dan mengabaikan keselamatan rakyat. Selain itu, di tahap perizinan, juga memunculkan sengketa lahan. Di beberapa kasus, pemerintah tiba-tiba mengklaim lahan- lahan di huni masyarakat adalah lahan pemerintah (HGU, TNI/Polri, Jawatan dll), atau dijadikan kawasan hutan lindung, cagar alam, hingga Taman Nasional. Sengketa lahan melibatkan antara perusahaan dengan perusahaan pun bisa terjadi. Tidak ada proses yang transparan dalam pemberian izin dan sepihak, disertai data yang tidak lengkap, izin diberikan tumpang tindih dengan konsesi perusahaan tambang lain, dan tentu dengan kawasan-kawasan hutan lindung dan konservasi. Wilayah atau kawasan yang telah dimiliki oleh industri lainnya, seperti perkebunan, pariwisata dan kehutanan, tak luput dari kekacauan pemberian izin. Sektor lain harus mau menyingkir, walaupun pengusahaan lahan lebih dahulu dan syah memiliki izin jika tambang datang. Bahkan tidak ada sanksi hukum diberikan jika perusahaan tambang mencaplok lokasi produksi industri lainnya. PT. Kaltim Prima Coal (KPC) misalnya, KPC menyerobot lahan perhutani PT. Porodisa Trading & Industrial, namun oleh Polisi Daerah (Polda) Kalimantan Timur kasus tersebut di SP3 Selain itu budaya dalam pengelolaan sumber daya alam bahan tambang batubara yang dilakukan secara besar-besaran sehingga 89
merusak hutan dan lingkungan, sudah banyak terjadi tanpa memperdulikan kerusakan hutan dan lingkungan. Upaya yang telah dilakukan untuk mengatasi permasalahan pertambangan Pelaksanaan Jajak Minat bagi Pejabat Fungsional Inspektur Tambang dan Calon Inspektur Tambang menjadi Pejabat Fungsional Inspektur Tambang Pusat. Sesuai Surat Sekretariat Jenderal Nomor 3815/70/SJN.P/2015 tentang Data Inspektur tambang dan jajak minat menjadi Inspektur Tambang ASN Pusat kepada Dinas Pertambangan dan Energi Provinsi dan Kabupaten/Kota seluruh Indonesia didapatkan data 299 orang (IT 67 org; CaIT 36 org; struktural 86 org ; fungsional umum 111 org) yang berminat untuk menjadi IT dari ASN Pusat D. Budaya hukum Berbicara mengenai perilaku hukum dan budaya hukum tentu tidak dapat menghindarkan diri dari pembicaraan tentang sistem hukum, karena perilaku dan budaya hukum keduanya merupakan unsur dari sistem hukum. Di samping kedua unsur tersebut, Kees Schuit31 menguraikan unsur-unsur yang termasuk dalam suatu sistem hukum, yaitu: a. Unsur idiil. Unsur ini terbentuk oleh sistem makna dari hukum, yang terdiri atas aturan-aturan, kaidah-kaidah, dan asas-asas. Unsur inilah yang oleh para yuris disebut "sistem hukum." 31 Lihat, J.J. H. Bruggink, Refleksi Tentang Hukum; terjemahan Arief Sidharta. Bandung: Citra Aditya Bakti, 1999, hlm 140. 90
b. Unsur operasional. Unsur ini terdiri atas keseluruhan organisasi- organisasi dan lembaga-lembaga, yang didirikan dalam suatu sistem hukum. Yang termasuk ke dalamnya adalah para pengemban jabatan, yang berfungsi dalam kerangka suatu organisasi atau lembaga. d. Unsur aktual. Unsur ini adalah keseluruhan putusan-putusan dan perbuatan-perbuatan konkret yang berkaitan dengan makna dari sistem hukum itu sendiri, baik dari para pengemban jabatan maupun dari para warga masyarakat, yang di dalamnya terdapat sistem hukum itu. Budaya hukum jika diartikan secara gramatikal maka akan menghasilkan banyak pandangan, walaupun sebenarnya pandangan tersebut bebas. Namun kiranya dalam pendidikan hukum ke depan, budaya hukum haruslah memiliki batasan-batasan dalam pengertiannya agar tidak menimbulkan interpretasi di dalam masyarakat. Sebagaimana diungkapkan kembali oleh Prof. Jimly Assidiqie32 bahwa pembudayaan, pemasyarakatan dan pendidikan hukum (law socialization and law education) dalam arti luas sering tidak dianggap penting. Padahal, tanpa didukung oleh kesadaran, pengetahuan dan pemahaman oleh para subjek hukum dalam masyarakat, nonsens suatu norma hukum dapat diterapkan tegak dan ditaati. Karena itu, agenda pembudayaan, pemasyarakatan dan pendidikan hukum ini perlu dikembangkan tersendiri dalam rangka mewujudkan ide negara hukum di masa depan. Kategori budaya hukum masyarakat yang dibahas berkaitan dengan peran masyarakat dalam pengawasan kegiatan pertambangan. Dalam melakukan analisis dan evaluasi terhadap hal ini dilihat dari tiga aspek yaitu aspek pemahaman masyarakat, 32 Jimly Assidiqie, SH.,M.H, Implikasi perubahan UUD 1945 Terhadap Pembangunan Hukum Nasional, Mahkamah Konstitusi, E-Book, 2005.hlm. 26 91
informasi masyarakat, serta penegakan hukum dan aspek partisipasi masyarakat. Kategori budaya hukum masyarakat yang dibahas berkaitan dengan peran masyarakat dalam pengawasan kegiatan pertambangan. Dalam melakukan analisis dan evaluasi terhadap hal ini dilihat dari tiga aspek yaitu: aspek pemahaman masyarakat, informasi masyarakat, serta penegakan hukum dan aspek partisipasi masyarakat. Aspek pemahaman masyarakat. UU Minerba mengatur banyak hal mengenai hak dan partisipasi masyarakat di bidang pertambangan, namun hal tersebut belum diketahui secara merata oleh masyarakat yang berada di sekitar wilayah pertambangan. Hal itu terjadi karena kegiatan sosialisasi yang selama ini dilakukan kurang tepat sasaran untuk membangkitkan kesadaran masyarakat mengenai untung dan rugi kehadiran pertambangan ke dalam kehidupan mereka. Aspek informasi masyarakat. Kegiatan pertambangan mulai dari penyelidikan umum, studi kelayakan, eksplorasi, eksploitasi, reklamasi dan kegiatan paskatambang tidak diinformasikan dengan baik oleh pemerintah dan pelaku usaha, sehingga banyak protes-protes yang muncul ketika masyarakat tidak diinformasikan dan diminta pendapat serta persetujuannya. Selain itu tidak tersedia desk di pemerintah maupun pemerintah daerah yang khusus untuk memberikan informasi secara terbuka dan berimbang serta menangani keluhan yang dialami oleh masyarakat karena hadirnya kegiatan pertambangan di dalam wilayah kehidupan mereka. 92
Aspek penegakan hukum dan aspek partisipasi masyarakat. Pasal 145 ayat (1) dan ayat (2) Undang-undang MInerba menyatakan bahwa masyarakat yang terkenadampak negatif langsung dari kegiatan usaha pertambangan berhak: (a) Memperoleh ganti rugiyang layak akibat kesalahan dalam pengusahaan kegiatan pertambangan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan; dan (b) Mengajukan gugatan kepada pengadilan terhadap kerugian akibat pengusahaan pertambangan yang menyalahi ketentuan. Selanjutnya ketentuan mengenai perlindungan masyarakat ditetapkan berdasarkan ketentuan peraturan perundang-undangan. Ketentuan tersebut secara normatif sangat penting untuk melindungi hak masyarakat. Namun tanpa peraturan operasional, maka ketentuan perlindungan tersebut tidak memberikan dampak yang nyata bagi perlindungan hak masyarakat. Selain itu tidak ada ketentuan dalam Undang-undang Minerba yang menjamin keselamatan, keamanan, dan perlindungan untuk tidak dikriminalisasi bagi masyarakat yang memperjuangkan haknya yang dilanggar akibat kegiatan pertambangan. Ketentuan tersebut sangat penting untuk menghindari berbagai bentuk kekerasan yang sering terjadi terhadap pihak yang menolak pertambangan karena akan berdampak terhadap kehidupan mereka.33 Tidak ada pengaturan lebih lanjut tentang mekanisme yang harus dibuat agar pengurus negara atau pemerintah menerapkan prinsip partisipatif, transparansi dan akuntabilitas dalam kontek pengelolaan Sumber Daya Alam tambang. Yang terjadi kemudian diterjemahkan berbeda-beda dalam upaya menerapkan prinsip-prinsip tersebut. Hal ini menimbulkan opini atau kesimpulan khalayak bahwa pemerintah tidak menjalankan asas pengelolaan secara partisipatif, transparansi 93
dan akuntabilitas. Tercermin dari banyaknya persoalan yang berkaitan dengan lahan yang bersentuhan langsung dengan rakyat. Di titik ini akar persoalannya adalah perizinan. Kewenangan sepenuhnya kepada pejabat tertentu sesuai kewenangan memberikan izin, justru banyak menimbulkan persoalan yang dihadapi rakyat. Seiring jumlah perizinan yang meningkat, konflik dari tahun ke tahun pun meningkat. Pada 2013 lalu, jumlah konflik yang terjadi meningkat tajam dari pada tahun-tahun sebelumnya. Sepanjang 2013, terjadi 369 kasus dengan luasan wilayah konflik mencapai 1.281.660,09 hektar yang melibatkan 139.874 kepala keluarga (KK). Jauh meningkat tajam 2 pada tahun sebelumnya, di 2012 jumlah konflik terjadi sebanyak 198 kasus atau naik 3 86,36%. Luasannya konflik yang terjadi pada paragraft diatas, pada umumnya berasal dari sektor atau industri yang berbasis lahan. Ada 3 industri teratas yang paling banyak menyumbang konflik, yakni Pertambangan, Perkebunan skala besar dan Kehutanan. Khusus sektor pertambangan, Laporan Akhir Tahun 2013. Konsorsium Pembaruan Agraria (KPA). Upaya Untuk mengatasi permasalahan konflik adalah melalui: Menaikkan Derajat Keselamatan dan Hak Veto Rakyat Mencegah Konflik Konflik yang terjadi di Industri tambang, tak mungkin diselesaikan dengan cara damai atau negoisasi, karena penyebab konflik umumnya pelanggaran-pelanggaran atas peraturan perudangan. Sehingga langkah penyelesaian harus melalui penegakkan hukum dan pemberian sanksi yang berlaku. Akan jauh lebih baik, melakukan pencegahan dari pada berkutat mencari cara penyelesaian konflik yang notabene adalah pelanggaran hukum atau HAM. Untuk itu, akan lebih baik jika pemerintah melakukan beberapa hal yang dapat menaikkan hak veto rakyat guna menaikkan derajat keselamatan rakyat; Menetapkan aturan yang membuka saluran atau mekanisme partisipasi publik, khususnya pada masyarakat dimana 94
pertambangan sudah beroperasi maupun belum. Partisipasi tidak bisa dibatasi hanya soal persetujuan diurusan ganti rugi lahan. Partisipasi harus melekat di perizinan, termasuk izin lingkungan hidup dan kehutanan. Menerapkan FPIC secara jujur dan baik untuk memberikan hak veto kepada rakyat untuk menentukan masa depannya. Informasi yang berimbang tanpa kecuali - termasuk resiko yang akan dihadapi warga tidak hanya soal janji-janji yang tak dipenuhi, guna mengedepankan aspek keselamatan rakyat sebagai prioritas bukan semata-mata soal investasi Pengetatan atau meninggikan syarat-syarat perizinan kepada pengaju perizinan. Terutama dalam proses seleksi/identifikasi menuju lelang. Mengutamakan sumber-sumber lokal sebagai modal produksi, dengan memberikan ruang lebih besar kepada masyarakat sekitarnya Memberikan jaminan dan proteksi kepada para inspektur tambang maupun lingkungan, agar tidak dipindahkan/mutasi setelah memberikan laporan sesuai fakta lapangan. Meningkatkan kinerja pengawasan dengan melibatkan masyarakat sipil guna mengatasi kekurangan/keterbatasan inspektur tambang, yang hingga saat ini tak berimbang dengan jumlah perizinan tambangnya. Penindakan dengan pemberian sanksi dan pencabutan izin harus dilakukan pemerintah selaku pemberi izin, yang selama ini minim 95
terjadi, walau terbukti perusahaan pemilik izin tidak memenuhi syarat dan melanggar peraturan perundangan. Untuk izin-izin dikawasan lindung, konservasi, cagar alam atau pulau-pulau kecil pemerintah harus mencabut izin, agar negara tidak semakin dirugikan akibat kehilangan nilai ekonomi hutan yang berkelanjutan dan hancur-hancur pulau kecil tak sebanding dengan kontribusi pertambangan yang sifatnya tak terbarukan. Terlepas dari itu, dengan adanya perpindahan kewenangan kedepan dalam pemberian izin, dalah hal ini Gubernur, harus mampu merubah paradigma bahwa sumber daya alam tambang bukan lah komoditi bisnis dan politik semata, yang selama ini telah melekat akibat tumpah ruahnya izin tambang dan selalu berkaitan dengan Pilkada. 96
BAB IV ANALISIS DAN EVALUASI A. Materi Hukum 1. Izin Pinjam Pakai Kawasan Hutan untuk Pertambangan Batubara Pengaturan mengenai penggunaan kawasan hutan untuk kegiatan pertambangan di dalam Undang-undang Mineral dan Batu Bara menimbulkan konflik peraturan dan multitfasir. Hal tersebut dijelaskan sebagai berikut: Konflik. Terdapatketentuan di dalam Undang-undang Minerba yang bertentangan secara internal (contradictio in terminis) dan bertentangan dengan peraturan perundang-undangan lain, yaitu dengan Undang-undang Kehutanan. Pasal 134 ayat (2) UU Minerba yang berbunyi: "Kegiatan usaha pertambangan tidak dapat dilaksanakan pada tempat yang dilarang untuk melakukan kegiatan usaha pertambangan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan", bertentangan dengan Pasal 134 ayat (3) Undang-undang Minerba yang berbunyi: "Kegiatan usaha pertambangan sebagaimana dimaksud pada ayat (2) dapat dilaksanakan setelah mendapat izin dari instansi Pemerintah sesuai dengan ketentuan peraturan perundang- undangan." Pertentangan itu terjadi karena Pasal 134 ayat (2) melarang kegiatan usaha pertambangan pada wilayah tertentu, tetapi Pasal 134 ayat (3) membolehkan sepanjang ada izin. Ketentuan yang demikian menghilangkan makna pembatasan karena semua yang mendapatkan izin yang sesuai dengan peraturan perundang-undangan tentu sah untuk dilakukan. 97
Selain itu, ketentuan mengenai pembatasan dan pengecualian kegiatan usaha pertambangan sebagaimana dimaksud pada Pasal 134 ayat (2) dan ayat (3) Undang-undang Minerba bertentangan dengan Pasal 38 Ayat (4) Undang-undang Kehutanan menyatakan: "Pada kawasan hutan lindung dilarang melakukan penambangan dengan pola pertambangan terbuka." Pelarangan penambangan terbuka, misalkan untun pertambangan batubara di dalam kawasan hutan lindung merupakan larangan, sehingga tidak boleh ada izin pertambangan terbuka di atasnya. Multitafsir. Ketentuan Pasal 134 ayat (2) dan ayat (3) Undang- undang Minerba dan juga dengan PAsal 38 ayat (4) Undang-undang Kehutanan menimbulkan multitafsir tentang boleh atau tidaknya melakukan pertambagan terbuka di dalam kawasan hutan lindung. Permasalahan pertambangan di dalam kawasan hutan lindung telah diuji kepada Mahkamah Konstitusi karena Pemerintah mengeluarkan Kemudian Pemerintah mengeluarkan Perpu Nomor 1 Tahun 2004 yang disahkan menjadi Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2004 yang mengecualikan/membolehkan pertambangan di dalam kawasan hutan lindung yang diberikan sebelum Undang- undang Kehutanan disahkan tahun 1999. Kemudian keluarkan Keputusan Presiden Nomor 41 Tahun 2004 mengenai 13 perusahaan pertambahan yang telah mendapatkan konsesi sebelum Undang-undang Kehutanan. Dengan demikian, artinya tidak boleh ada kegiatan pertambangan selain 13 perusahaan itu di dalam kawasan hutan lindung, tetapi dalam praktiknya ada banyak izin usaha pertambangan baru yang diberikan di dalam kawasan hutan lindung. 2.Kepemilikan saham asing dalam perusahaan batubara Permasalahan kepemilikan saham asing dalam perusahaan pertambangan menimbulkan inkonsistensi karena disisi lain 98
Undang-undang Minerba menghendaki peran negara yang kuat untuk mewujudkan kedaulatan atas semua sumber daya mineral dan batubaru, namun disisi lain kepemilikan saham asing tidak dibatasi dengan ketentuan yang memadai. Inkonsisten. Pasal 4 ayat (1) Undang-undang Minerba menyatakan bahwa Mineral dan batubara sebagai sumber daya alam yang tak terbarukan merupakan kekayaan nasional yang dikuasai oleh negara untuk sebesar-besarnya kesejahteraan rakyat. Sementara itu Pasal 4 ayat (2) Undang-undang Minerba menyatakan Penguasaan mineral dan batubara oleh negara sebagaimana dimaksud pada ayat (1) diselenggarakan oleh Pemerintah dan/atau Pemerintah Daerah. Ketentuan tersebut menghendaki peran negara yang kuat dalam menguasai sumber daya mineral dan batubara untuk dipergunakan sebesar-besar kemakmuran rakyat. Namun hal tersebut tidak konsisten dengan praktik selama ini yang mendorong swasta yang lebih aktif dalam usaha pertambangan minral dan batubara. Diperbolehkannya korporasi asing dalam berperan mengelola sumber daya alam pertambangan, minyak dan gas dalam berinvestasi dibidang sumber daya alam. Investasi bidang pengelolaan pengusahaan sumber daya alam yang semula karena padat modal karena teknologi dan sumber daya manusia-nya yang terlatih mengakibatkan semakin ketergantungan. Kedaulatan sumber daya menjadi terancam menjadi tidak berdaulat karena kepemilikan asing korporasi dalam mengelola sumber daya alam. 3. Penetapan wilayah pertambangan rakyat (WPR) Ketentuan penetapan wilayah pertambangan rakyat di dalam Undang-undang Minerba bertentangan dengan Putusan MK. MK telah melakukan koreksi terhadap ketentuan mengenai penetapan 99
wilayah pertambangan, namun putusan MK tersebut tidak dijalankan oleh pemerintah. Konflik. Ketentuan mengenaipenetapan wilayah pertambangan rakyat di dalam Undang-undang Minerba, khususnya Pasal 20 sampai 25 Undang-undang Minerba telah dikoreksi oleh Mahkamah Konstitusi melalui Putusan MK 25/PUU-VIII/2010 tentang Pengujian Undang- undang Minerba. Pada intinya di dalam Putusan tersebut MK menghendaki penetapan WPR dilakukan terlebih dahulu, setelah itu WPN dan terakhir WUP. Tidak operasional. Pasal 21 Undang-undang Minerba : WPR sebagaimana dimaksud dalam Pasal 20 ditetapkan oleh bupati/walikota setelah berkonsultasi dengan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah kabupaten/ kota. Sementara itu dalam Putusan MK Nomor 25/PUU-VIII/2010 tentang Pengujian Undang-undang Minerba. Dalam putusan itu, MK menyebutkan ada 4 syarat dalam penetapan Wilayah Pertambangan: a. Harus sesuai dengan tata ruang nasional dan berorientasi pelestarian lingkungan hidup b. Pembagian WPR, WPN dan WUP tidak boleh tumpang tindih c. Penetapan WPR dilakukan terlebih dahulu, setelah itu WPN, baru kemudian WUP. d. Wajib menyertakan pendapat masyarakat yang wilayah maupun tanah miliknya akan dimasukan ke dalam wilayah pertambangan dan masyarakat yang akan terkena dampak. Sedangkan dalam praktiknya penetapan wilayah pertambangan dilakukan secara sentralistik oleh pemerintah pusat dan wilayah pertambangan rakyat ditetapkan secara bersamaan dengan wilayah usaha pertambangan dan wilayah pencadangan negara. Pemerintah 100
tidak menjalankan putusan MK dalam menentukan wilayah pertambangan. 4. Penetapan wilayah pertambangan yang harus memperhatikan masyarakat Ketentuan mengenai penetapan wilayah pertambangan yang khususnya harus memperhatikan pendapat masyarakat di dalam Undang-undang Minerba telah dikoreksi oleh Putusan MK, namun hal tersebut kemudian menimbulkan multitafsir dan tidak operasional. Konflik. Pasal 10 huruf b: Penetapan WP sebagaimana dimaksud dalam Pasal 9 ayat (2) dilaksanakan : Secara terpadu dengan "memperhatikan" pendapat dari instansi pemerintah terkait, masyarakat dan dengan mempertimbangkan aspek ekologi, ekonomi dan sosial budaya, serta berwawasan lingkungan, Ketentuan tersebut berbeda dengan Putusan MK Nomor 32/PUU-VIII/2010 dalam Pengujian Undang-undang Minerba yang dilakukan oleh WaLingkungan Hidupi. Dalam putusan itu, MK menilai bahwa kata "memperkatikan" dalam Pasal 10 huruf b harus dimaknai dengan meminta persetujuan dari masyarakat dan pihak lainnya. Multitafsir. Kata 'memperhatikan' sebagaimana dimaksud pada Pasal 10 huruf b Undang-undang Minerba dan Putusan MK Nomor 32/PUU-VIII/2010 dalam Pengujian Undang-undang Minerba belum dimaknai oleh pemerintah sebagai meminta persetujuan masyarakat, sehingga menimbulkan multitafsir dalam pelaksanaannya. Tidak operasional. Pasal 10 huruf b yang telah diubah maknanya oleh Putusan MK Nomor 32/PUU-VIII/2010 tidak dijalankan oleh 101
pemerintah dalam penetapan wilayah pertambangan. Hal ini dibuktikan dengan lahirnya Keputusan Menteri ESDM Nomor 2737K/30/MEM/2013, Nomor 4002 K/30/MEM/2013, Nomor 4003 K/30/MEM/2013, dan Nomor 4004 K/30/MEM/2013 tentang Penetapan Wilayah Pertambangan Pulau Sulawesi, Kepulauan Maluku, Pulau Kalimantan, dan Pulau Papua. Keputusan Penetapan Wilayah Pertambangan tersebut tidak menjalankan pertimbangan MK dalam putusan Pengujian Undang-undang Minerba yang menghendaki perlunya persetujuan masyarakat dalam penentuan wilayah pertambangan. 5. Reklamasi dan kegiatan paska tambang Ketentuan mengenia reklamasi dan kegiatan paska tambang sudah terdapat di dalam Undang-undang Minerba, namun ketentuan tersebut tidak operasional sehingga menimbulkan korban jiwa. Tidak operasional. Pasal 99 ayat (1), ayat (2), dan ayat (3) Undang-undang Minerba menentukan bahwa setiap pemegang IUP dan IUPK wajib menyerahkan rencana reklamasi dan rencana pascatambang pada saat mengajukan permohonan IUP Operasi Produksi atau IUPK Operasi Produksi. Pelaksanaan reklamasi dan kegiatan pascatambang dilakukan sesuai denganperuntukan lahan pascatambang. Kemudian peruntukan lahan pascatambang dicantumkan dalam perjanjian penggunaan tanah antara pemegang IUP atau IUPK dan pemegang hak atas tanah. Selain itu terdapat Pasal 100 Undang-undang Minerba ayat (1), ayat (2), dan ayat (3) Undang-undang Minerba yang menyatakan pemegang IUP dan IUPK wajib menyediakan dana jaminan Reklamasi dan dana jaminan pasca tambang. Menteri, gubernur, atau bupati/walikota sesuai dengan kewenangannya dapat menetapkan pihak ketiga untuk melakukan Reklamasi dan pascatambang dengan dana jaminan. 102
Permasalahan mengenai ketentuan reklamasi dan kegiatan pasca tambang tidak dijalankan oleh pemegan izin. Pengawasan dari pemerintah tidak memadai untuk menggerakan perusahaan melakukan reklamasi dan kegiatan paska tambang. Lubang-lubang tambang banyak yang dibiarkan terbengkalai dan menimbulkan korban nyawa. Di Kalimantan Timur, lubang bekas tambang yang dibiarkan oleh perusahaan pertambangan telah menyebabkan korban meninggal sebanyak 13 orang sampai akhir tahun 2015.34 B. Kelembagaan dan aparatur Lemahnya koordinasi dan supervisi dari pemerintah pusat dan pemerintah provinsi terhadap keberadaan izin usaha pertambangan yang telah banyak dikeluarkan oleh pemerintah kabupaten/kota menimbulkan kerugian keuangan negara dan lingkungan hidup yang semakin rusak. Dengan terbitnya Undang-undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah, regulasi di bidang pertambangan mineral dan batubara perlu diamandemen kembali. Undang-undang Nomor 23 Tahun 2014 yang menarik kembali kewenangan pengelolaan pertambangan, yang semula berada di tangan Kabupaten/Kota ditarik kembali kepada Pemerintah Pusat dan Gubernur sebagai wakil pemerintah pusat (asas dekonsentrasi). Dengan demikian Undang-undang Nomor 4 Tahun 2009 tenyang Pertambangan mineral dan Batubara, harus dan wajib menyesuaikan penarikan kewenangan tersebut. Penyesuaian penarikan kewenangan tersebut terjadi untuk kedua kalinya, setelah terjadi pada era Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 yang menarik kewenangan dari Pemerintah Pusat diberikan kepada Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota. Saat ini n.Ke-13 103
kewenangan yang sudah didesentralisasikan oleh Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999, ditarik kembali kepada Pemerintah Pusat (sentralisasi kembali) oleh Undang-undang Nomor 23 Tahun 2014. Pergolakan untuk mengamanedemen kembali Undang-undang Nomor 4 Tahun 2009 saat ini sedang terjadi, baik pada level Pemerintah Pusat maupun level DPR. Yang menjadi pertanyaan, berapa lama untuk melakukan amandemen Undang-undang Minerba tersebut? Akankah berulang kembali seperti waktu mengamandemen Undang- undang Nomor 11 Tahun 1967 yang memakan waktu hampir 10 tahun, dengan konsekuensi terjadi kekosongan hukum di bidang pertambangan, yang hanya diisi dengan Peraturan Pemerintah Nomor 75 Tahun 2001 yang menyerahkan kewenangan pengelolaan pertambangan kepada Pemerintaha Kabupaten/Kota. Kesemrawutan terjadi pada saat itu dengan terbitnya IUP yang tidak terkendali dan tidak terawasi oleh Pemerintah, sehingga banyak menimbulkan permasalahan hokum, yang akhirnya sulit untuk mewujudkan tujuan Pasal 33 ayat (3), yaitu untuk sebesar-besarnya bagi kemakmuran rakyat. C. Pelayanan Hukum Kategori pelayanan hukum yang dibahas adalah berkaitan dengan perizinan, khususnya mengenai masalah tumpang tindih izin pertambangan batubara yang dikeluarkan oleh kepala daerah. Hal ini dilihat dari dua aspek yaiitu aspek informasi publik dan aspek pengawasan internal. Aspek informasi publik. Tidak tersedia data pertambangan yang mudah diakses dan diawasi oleh masyarakat. Tidak adanya transparansi mengenai data-data perizinan usaha pertambangan bukan saja membuat pelayanan hukum di bidang perizinan mengalami ketidakpastian, tetapi juga 104
menjadi sumber konflik penguasaan tanah. Bagi perusahaan yang hendak melakukan investasi pertambangan membutuhkan data yang akurat mengenai lokasi potensi wilayah pertambangan untuk memastikan belum ada izin lain yang diberikan di atasnya. Bagi masyarakat, keterbukaan informasi pertambangan menjamin hak mereka untuk dapat berpartisipasi dan menghindari dampak-dampak pertambangan yang dapat mempengaruhi kehidupan mereka. Aspek pengawasan internal. Pengawasan internal di kalangan pemerintah tidak berjalan dengan efektif, sehingga banyak daerah yang wilayah pertambangannya tumpang tindih antara satu izin pertambangan dengan izin pertambangan lain atau dengan izin usaha berbasis hutan dan lahan lainnya. Pengawasan internal tidak berjalan dalam mengendalikan izin-izin yang tidak sesuai dengan prosedur clean and clear di bidang pertambangan. Oleh karena itu diperlukan pengawasan eksternal serta koordinasi dan supervisi yang dilakukan oleh lembaga eksternal seperti dilakukan dalam bentuk koordinasi dan supervisi (korsup) yang difasilitasi oleh Komisi Pemberantasan Korupsi untuk perizinan di bidang pertambangan. Pengaturan secara jelas dan tegas tentang transparansi, partisipasi serta akuntabilitas dalam pengelolaan sumber daya alam pertambangan batubara yang merupakan 3 (tiga) pilar penting mewujudkan good governance dan demokratisasi dalam pengelolaan pertambangan. Hal ini semestinya tegas dan kuat dijelaskan dalam Undang-Undang Nomor 4 tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batubara (Minerba). Terbukanya akses keadilan dan pengakuan terhadap hak-hak masyarakat yang memiliki keterkaitan langsung dengan Sumber Daya Alam tambang dan lingkungan. Dengan terbuka akses keadilan atas pelanggaran terjadi, mewujudkan supremasi dan penegakan hukum. Tak kalah penting adalah mengakui keterbatasan daya dukung dan daya tampung lingkungan. 105
Perwujudan 3 (tiga) pilar dalam good governance, tidak hanya dalam wujud peraturan perundangan-undangan, terpenting adalah implementasi pengurus negara dalam mewujudkannya. Hanya saja, peraturan perundangan yang terkait dengan Sumber Daya Alam tambang, tidak cukup kuat memandatkan implementasinya. Pasal 2 huruf (c) Undang-undang Minerba; partisipatif, transparansi dan akuntabilitas, dan Pasal 10 tentang penetapan Wilayah Pertambangan (WP), hanya sebatas menyebutkan asas pengelolaan saja dan pendapat masyarakat saat penetapan WP, tanpa ada penjelasan lebih lanjut yang tercermin dalam pasal-pasal lainnya, pengaturan peran serta atau partisipasi sangat umum dan terbatas. Tidak ada pengaturan lebih lanjut tentang mekanisme yang harus dibuat agar pengurus negara atau pemerintah menerapkan prinsip partisipatif, transparansi dan akuntabilitas dalam kontek pengelolaan Sumber Daya Alam tambang. Yang terjadi kemudian diterjemahkan berbeda-beda dalam upaya menerapkan prinsip-prinsip tersebut. Hal ini menimbulkan opini atau kesimpulan khalayak bahwa pemerintah tidak menjalankan asas pengelolaan secara partisipatif, transparansi dan akuntabilitas. Tercermin dari banyaknya persoalan yang berkaitan dengan lahan yang bersentuhan langsung dengan rakyat. Di titik ini akar persoalannya adalah perizinan. Kewenangan sepenuhnya kepada pejabat tertentu sesuai kewenangan memberikan izin, justru banyak menimbulkan persoalan yang dihadapi rakyat. Seiring jumlah perizinan yang meningkat, konflik dari tahun ke tahun pun meningkat. Berkaitan dengan hal tersebut dalam setiap melakukan tahap- tahap kegiatan usaha pertambangan batubara, pengusaha harus memiliki surat keputusan pemberian Kuasa pertambangan (KP), Surat izin Penambangan Daerah (SIPD) yang sesuai dengan tahap kegiatan yang dilakukan. Jenis izin usaha pertambangan menurut Undang Undang Nomor 4 Tahun 2009yaitu hanya terdiri dari 3 (tiga) macam izin sebagaimana diatur dalam Pasal 35, bahwa usaha pertambangan 106
dilaksanakan dalam bentuk : Izin Usaha Pertambangan (IUP); Izin Pertambangan Rakyat (IPR), danIzin Usaha Pertambangan Khusus (IUPK). Pemberian Izin Usaha Pertambangan (IUP) diatur dalam Bab VII Izin Usaha Pertambangan Pasal 36-49, persyaratan Perizinan Usaha Pertambangan dalam Pasal 64-73; pemberian Izin Usaha Pertambangan Khusus (IUPK) dalam Pasal 74-84; persyaratan perizinan usaha pertambangan khusus Pasal 85-89; penghentian semnetara kegiatan izin usaha pertambangan dan izin usaha pertambangan khusus Pasal 113-Pasal 116; pembinaan dan pengawasan terhadap penyelenggaraan pengelolaan usaha pertambangan Pasal 139-Pasal 144 Undang-undang Minerba. Menurut Thamrin Sihite Dirjen Mineral dan Batubara banyaknya surat izin tambang palsu tersebut diduga karena bupati yang baru mengeluarkan izin tanpa melihat izin-izin yang dikeluarkan bupati sebelumnya. Masalah juga timbul karena izin tambang itu ternyata terlalu mudah diterbitkan oleh pemerintah daerah. Banyaknya izin tambang bermasalah itu menyebabkan pemerintah pusat memberlakukan moratorium perizinan tambang baru. Kementerian ESDM meminta Pemda untuk tidak mengeluarkan izin tambang secara sembarangan. Usaha pertambangan di tanah air pada umumnya lebih menguntungkan pejabat dan pengusaha ketimbang masyarakat setempat. Masyarakat hanya menerima dampak negatif kegiatan pertambangan. Sering pejabat setempat memberikan izin tanpa sepengetahuan masyarakat atau DPRD. 35 Berdasarkan hal tersebut diatas, demi keadilan seharusnya pemberi izin pun dikenai pertanggungjawaban pidana, karena jika tidak demikian maka banyak pemimpin daerah yang semasa kampanye mengeluarkan banyak uang akan menggunakan kolusi 35Siti Nur Solechah, Realisasi Desentralisasi Sektor Pertambangan, Jurnal Info Singkat Pemerintahan Dalam Negeri, Vol IV, Nomor 12/II/P3DI/Juni/2012, DPR RI, halaman 19 107
pemberian izin untuk mengembalikan modal yang sudah dikeluarkan. Kerusakan hutan dan lingkungan terjadi akibat kegiatan usaha pertambangan batubara salah satunya pada proses pemberian izin yang dapat dilakukan oleh Menteri, gubernur, bupati/ walikota yang diatur dalam Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2009. Kewenangan pemberian izin yang dilakukan oleh pejabat tinggi dari pusat dan daerah inilah yang menjadi tumpang tindih dan menimbulkan kesewenang-wenangan oknum kepala daerah untuk kepentingan pribadi, kepentingan keluarga maupun kelompoknya sehingga banyak kepala daerah yang tertangkap karena kasus penyuapan dan korusi izin pertambangan batubara. Selain permasalahan tersebut diatas, dengan diberlakukannya Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah, yang memberikan kewenangan demikian besar kepada pemerintah Kabupaten dan Kota, memberi dampak melemahnya pembinaan dan pengawasan oleh Pemerintah Pusat kepada Pemerintah Daerah. Dengan tidak dianutnya asas dekonsentrasi pada pemerintah Kabupaten dan Kota, menyebabkan tidak ada lagi instansi vertikal di daerah yang merupakan kepanjangan tangan dari Pemerintah Pusat.Hal ini membawa dampak seolah-olah tidak ada lagi pembinaan dan pengawasan oleh Pemerintah Pusat.Hal ini tentunya merupakan tantangan yang luar biasa berat dalam pengelolaan pertambangan di Indonesia.Untuk itu Pemerintah telah melakukan berbagai upaya dengan menciptakan berbagai kebijakan untuk menghidupkan kembali kepanjangan tangan tersebut. KebijakanC and C (clear and clean) yang diwajibkan kepada pelaku usaha di bidang pertambangan untuk mendapatkan sertifikat C and C, adalah salah satu upaya Pemerintah.Namun rupanya kebijakan C and C tersebut, juga menghadapi berbagai tantangan dalam penerapannya. 108
BAB V PENUTUP A. KESIMPULAN 1. Berdasarkan Pasal 33 Undang-Undang Dasar 1945 arah kebijakan pengelolaan sumber daya alam adalah bertujuan untuk sebesar- besar kemakmuran rakyat dengan Hak Penguasaan oleh Negara. Hal itu kemudian diwujudkan dalam arah kebijakan peraturan perundang-undangan. Sejak Era Reformasi, arah pengaturan dalam pengelolaan pertambangan mineral dan batubara, yang semula bersifat sentralistis diubah menjadi bersifat desentralistis, dimana kewenangan pengelolaannya diserahkan terutama kepada Pemerintah Kabupaten dan Kota dengan otonomi seluas-luasnya, tanpa adanya dekonsentrasi yang merupakan kepanjangan tangan Pemerintah Pusat. Dengan demikian kendali dari Pemerintah Pusat menjadi lemah, dimana hal ini banyak menimbulkan berbagai dampak negative. Karena itu kemudian pada tahun 2014 Pemerintah melakukan evaluasi dan merevisi arah kebijakan pengelolaan pertambangan tersebut. Sejak 2 Oktober 2014 dengan diterbitkannya Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah, kewenangan pengelolaan pertambangan tidak lagi berada di tangan pemerintah Kabupaten dan Kota, tetapidibagi antara pemerintah pusat dan provinsi saja. Dalam rangka implementasi Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 khususnya Pasal 14 jo. Pasal 15 dan pelaksanaan Surat Edaran Menteri ESDM Nomor04.E/30/DJB/2015 jo. lampiran Undang- Undang Nomor 23 Tahun 2014, kewenangan sub sektor mineral dan batubara dibagi antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah Provinsi, di mana kewenangan penerbitan Izin Usaha Pertambangan dalam rangka Penanaman Modal Asing menjadi kewenangan Pemerintah Pusat. 109
2. Permasalahan pengelolaan pertambangan terkait materi hukum yaitu pasal-pasal yang mengatur tentang pelaksanaan kegiatan pertambangan mineral dan batubara itu sendiri. Dapat disebutkan disini terkait dengan : a. pengaturan tentang penggunaan lahan dimana di atas tanah tersebut sudah ada pemanfaatan sektor lainnya, misalnya ada hutan, sehingga harus mendapatkan Izin Pinjam Pakai Kawasan Hutan. Namun tentunya hal tersebut harus sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku di bidang kehutanan, dimana harus melihat pada status hutan yang bersangkutan. Jika menyangkut hutan konservasi maka tidak dapat dialihfungsikansama sekali. Hal ini sering menjadi permasalahan dalam implementasinya. b. pengaturan terkait kepemilikan saham asing, dimana ada kewajiban Perusahaan asing wajib mendivestasikan sahamnya sebesar 51 persen. Beberapa perusahaan besar sampai saat ini masih belum melaksanakan kewajiban tersebut, padahal sudah puluhan tahun beroperasi di Indonesia. c. pengaturan penetapan wilayah pertambangan rakyat juga menjadi problem besar, yang pada akhirnya menjadi penyebab kerusakan lingkungan yang cukup besar. Kriteria pertambangan rakyat adalah untuk masyarakat setempat dengan menggunakan peralatan sederhana dan hanya untuk memenuhi kebutuhan hidup sehari-hari, tidak untuk komersiil. Namun kenyataannya sebagian besar justru dikomersiilkan dan tanpa adanya Izin Pertambangan Rakyat. Dengan tidak adanya izin, maka berbagai kewajiban pun tidak dilaksanakan. Inilah yang disebut pertambangan illegal. d. pengaturan yang mewajiban kegiatan reklamasi dan pasca tambang bagi perusahaan yang menjalankan kegiatan penambangan di Indonesia. Bahkan dalam regulasi diwajiban bagi perusahaan untuk mendepositkan jaminan untuk kegiatan reklamasi dan pascatambang tersebut. Seharusnya dengan 110
jaminan tersebut, apabila terjadi kerusakan lingkungan, maka dengan jaminan tersebut dapat dilakukan pemulihan lingkungan yang dapat diserahkan kepada pihak ketiga. Namun dalam implementasinya, hal ini tidak terjadi demikian. e. Pengaturan kewajiban nilai tambah bagi perusahaan yang akan menjual hasil penambangannya. Dengan kewajiban mengolahnya di dalam negeri terlebih dahulu. Ini menjadi persoalan besar, karena sarana yaitu smelter untuk pengolahannya belum tersedia. Yang kemudian hal itu diwajibkan kepada perusahaan untuk mmebangun smelter terlebih dahulu. Padahal pembangunan smelter memerlukan dana yang sangat besar. Hal ini akhirnya menjadi permasalahan panjang bagi Pemerintah. 3. Selanjutnya permasalahan hukum menyangkut kelembagaan dan aparatur, yaitu : a. setelah berlakunya Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014, menjadi permasalahan di lapangan, siapa yang memiliki kewenangan penerbitan izinnya selama masa transisi ini. Di satu sisi sejak 2 Oktober 2014 Bupati dan Walikota tidak lagi memiliki kewenangan, namun di sisi lain Gubernur belum memiliki aparatur untuk melaksanakannya. Sehingga hal ini menimbulkan keos di dunia pertambangan. b. Inspektur Tambang sebagai aparatur yang mengawasi jalannya kegiatan penambangan setelah mendapatkan izin, juga sangat kekurangan jumlahnya dibandingkan dengan keberadaan kegiatan pertambangan yang ada di Indonesia. Pasca Undang- UndangNomor 23 Tahun 2014 pengelolaan Inspektur Tambang dan Pejabat Pengawas menjadi kewenangan Pemerintah Pusat dalam hal ini Kementerian ESDM, mulai dari penerimaan, penempatan, karier, penggajian dan operasional penugasan pegawai. c. Kelembagaan dinas pertambangan yang sebelumnya ada di seluruh Kabupaten dan Kota di Indonesia, akan diapakan ? 111
4. Permasalahan dalam hal pelayanan hukum, Aparatur pemberi izin yang berwenang saat ini hanya Gubernur dan Pemerintah Pusat. Dapat dibayangkan bahwa Gubernur yang secara kedudukan berada di Provinsi, harus memberikan izin sampai ke pelosok-pelosok Kabupaten dan Desa-Desa yang letaknya sangat jauh. Hal ini tentunya akan menimbulkan permasahan di lapangan. Selain itu dalam pemberian pelayanan hukum dalam pemberian perizinan, sering pemohon izin dikecewakan, karena banyak dari izin yang diberikan ternyata tumpang tindih dengan sektor lainnya. Yang pada akhirnya kegiatan penambangan tidak dapat dilaksanakan, walaupun izin pertambangan sudah diperoleh dengan memenuhi berbagai persyaratan (persyaratan teknis, administratif, finansiil dan lingkungan). 5. Permasalahan dalam hal budaya hukum, yang masih belum menjadi pola terstruktur dalam pembuatan berbagai kebijakan maupun penerbitan perizinan adalah keikutsertaan masyarakat. Hal ini akhirnya berujung kepada penolakan masyarakat terhadap kegiatan penambangan yang dilakukan diwilayahnya. 6. Dampak yang ditimbulkan dari berbagai permasalahan tersebut di atas, yang pasti adalah terjadi nya kerusakan lingkungan dan pencemaran lingkungan. Di samping itu terjadi penyimpangan keuangan Negara yang dilakukan oleh aparatur pemerintah daerah secara massif (hal ini terbukti dengan ditetapkan bupati sebagai tersangka kasus korupsi). Untuk kerusakan lingkungan memang sudah sangat massif dirasakan, sehingga perlu penataan ulang terhadap pemberian perizinan pertambangan. Juga perlu law enforcement yang jelas terhadap pelaksanaan kegiatan penambangan, sehingga berbagai kebijakan dapat diterapkan secara efektif. 7. Upaya yang telah dilakukan Pemerintah, antara lain : a. Setelah Penataan IUP selesai dilakukan maka pemberian status CnC bagi IUP yang terbit setelah penetapan WP (UU 4/2009) tidak lagi diperlukan. Hal ini juga perlu ditindaklanjuti oleh 112
penyesuaian regulasi Kementerian/ Lembaga sektor lain yang mensyaratkan status CnC. b. Kementerian ESDM telah menyerahkan 11 urusan pelayanan perizinan sub sektor Mineral dan batubara Ke BKPM melalui Permen ESDM Nomor 25 Tahun 2015 tentang Pendelegasian Wewenang Pemberian Perizinan Bidang Pertambangan Mineral dan Batubara dalam rangka Pelaksanaan Pelayanan Terpadu Satu Pintu kepada Kepala Badan Koordinasi Penanaman Modal. B. Saran 1. Mengintegrasikan prinsip-prinsip keberlanjutan ekonomi, ekologi dan sosial dalam pemanfaatan sumber daya alam. 2. Menumbuhkan tanggung jawab sosial dan praktik ekoefisiensi di tingkat perusahaan dengan mengintegrasikan biaya lingkungan dan biaya sosial terhadap biaya produksi; 3. Menerapkan teknologi yang terbaik dan tersedia, termasuk teknologi tradisional untuk kegiatan konservasi, rehabilitasi sumber daya alam; 4. Optimalisasi pemanfaatan sumber daya alam yang menjamin keseimbangan antara pemanfaatan dan konservasi sumber daya alam, yang didukung oleh kepastian hukum atas kepemilikan dan pengelolaan; 5. Menata kelembagaan, termasuk pendelegasian kewenangan dalam pengelolaan sumber daya alam dan lingkungan hidup secara bertahap kepada pemerintah daerah; 6. Melakukan pembenahan terhadap sistem hukum yang ada menuju sistem hukum yang responsif yang didasari prinsip- prinsip keterpaduan, pengakuan hak-hak asasi manusia, serta keseimbangan ekologis, ekonomis, dan pengarusutamaan gender; 7. Melakukan reorientasi paradigma pembangunan yang mengakui hak-hak publik terhadap pengelolaan sumber daya alam; 8. Mendorong budaya yang berwawasan lingkungan melalui revitalisasi budaya lokal dan menumbuhkan etika lingkungan dalam pendidikan dan lingkungan masyarakat; 113
9. Mengembangkan pola kemitraan dengan melakukan koordinasi dengan instansi terkait dalam pengelolaan dan pemanfaatan sumber daya alam untuk kegiatan pertambangan. 114
DAFTAR PUSTAKA Asosiasi Pertambangan Indonesia (Indonesia Mining Association), Pengantar Pertambangan Indonesia. : Asosiasi Pertambangan Indonesia,Jakarta 1992 Direktorat Jenderal Planologi Kehutanan, Eksekutif Data Strategis Kehutanan 2009. Kementerian Kehutanan Republik Indonesia, Jakarta : 2009 Fathullah, "Otonomi Daerah Dan Penguatan Hukum Masyarakat". Kompas, Jakarta: Senin, 3 Juli 2000 Imam Syaukani dan Ahsih Thohari, Dasar dasar politik hokum.Rajawali, Jakarta:2012 I Nyoman Nurjaya, Menuju Pengelolaan Sumber Daya Alam Yang Berbasis Masyarakat Adat: Perspektif Antropologi Hukum, Makalah disampaikan dalam seminar nasional tentang Eksistensi Hukum Adat Dan Politik Hukum Di Indonesia. Pusat Pengembangan Hukum Lingkungan Dan Sumber Daya Alam, Fakultas Hukum Universitas Brawijaya. Malang, 26 Juli 2004 I Nyoman Nurjaya, Pengelolaan Sumber Daya Alam Dalam Perspektif Antrop[ologi Hukum, UM Press, Malang, 2006 J.J. H. Bruggink, Refleksi Tentang Hukum, terjemahan Arief Sidharta. Citra Aditya Bakti, Bandung: 1999 Jimly Assidiqie, Implikasi perubahan UUD 1945 Terhadap Pembangunan Hukum Nasional, Mahkamah Konstitusi, E-Book, Jakarta: 2005 Jimly Asshiddiqie, Konstitusi Ekonomi, Kompas, Jakarta: 2010 115
Naskah Akademik RUU tentang Pertambangan Mineral dan Batubara, Jakarta: 2004 Safri Nugraha, et.al, Hukum Administrasi Negara. CLGS FHUI, Depok: 2007 Sutaryo Sigit, Perkembangan Pertambangan di Indonesia. Yayasan Krida Caraka Bumi, Departemen Pertambangan dan Energi Indonesia,Jakarta: 1994 Sudarto, Hukum pidana dan perkembangan masyarakat, sinar baru, Bandung: 1983 Tri Hayati, Perizinan Pertambangan di Era Reformasi Pemerintahan Daerah, Studi tentang Perizinan Pertambangan Timah. Fakultas Hukum Universitas Indonesia, Jakarta : 2012 Wojowasito, Kamus Umum Belanda Indonesia, iktiar baru van hoeve, Jakarta: 1997 UNDANG-UNDANG Undang-Undang Dasar 1945 Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batubara Undang-Undang Nomor 18 Tahun 2013 tentang Pencegahan dan Pemberantasan Perusakan Hutan Undang Undang Nomor32 Tahun 2009 Tentang Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup (UUPPLINGKUNGAN HIDUP) 116
Undang-Undang Nomor 41 Tahun 1999 Tentang Kehutanan Undang Undang Nomor 32 Tahun 2009 Tentang Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup Undang-undang Nomor 5 tahun 1990 Tentang Konservasi Sumber Daya Alam Hayati Dan Ekosistemnya Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok- Pokok Agraria (UUPA) Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintah Daerah Internet M Haryanto. Tindak Pidana bidang Kehutanan dalam Undang-Undang Nomor. 18 Tahun 2013 tentang Pencegahan dan Pemberantasan Perusakan Hutan. bidang-kehutanan-dalam.html) Ary Brotodihardjo inginkan/ m.kancil 117