BAB II TINJAUAN PUSTAKA A. Tinjauan Umum Tentang Aparatur Sipil Negara(ASN) 1. Aparatur Sipil Negara(ASN) Aparatur sipil negara selanjutnya disingkat ASN adalah profesi bagi pegawai negeri sipil dan pegawai pemerintah dengan perjanjian kerja yang bekerja pada instansi pemerintah. A.W. Widjaja Mengemukakan bahwa pegawai adalah merupakan tenaga kerja manusia jasmaniah maupun rohaniah (mental dan pikiran) yang senantiasa dibutuhkan dan oleh karena itu menjadi salah satu modal pokok dalam usaha kerja sama untuk mencapai tujuan tertentu (organisasi). Widjaja berpendapat juga bahwa Pegawai adalah orang-orang yang dikerjakan dalam suatu badan tertentu, baik lembaga-lembaga pemerintah maupun dalam badan-badan usaha.1 Menurut kamus umum Bahasa indonesia W.J.S. Poerwadinata, kata pegawai berarti orang yang bekerja pada pemerintah(perusahaan dan sebagainya. Sedangkan negeri berarti negara atau pemerintah jadi pegawai negeri adalah orang yang bekerja pada pemerintah atau negara.2. Musanef berpendapat pegawai adalah orang-orang yang melakukan 1 A. W. Widjaja, Administrasi Kepegawaian, Rajawali, 2006 Jakarta,hal.113 2Rozali Abdullah, Hukum Kepegawaian Penerbit Cv,1986 Jakarta, hal.17
pekerjaan dengan mendapat imbalan jasa berupa gaji dan tunjangan dari pemerintah atau badan swasta. selanjutnya Musanef menjelaskan defenisi pegawai sebagai pekerja atau woker adalah mereka yang langsung digerakan oleh seorang manejer untuk bertindak sebagai pelaksana yang akan menyelengarakan pekerjaan sehinggah menghasilkan karya-karya yang diharapkan dalam usaha pencapaian tujuan organisai yang telah ditetapkan.3. Adapun Undang-undang Nomor 5 Tahun 2014 Pegawai negeri sipil adalah warga negara indonesia yang memenuhi syarat tertentu, diangkat sebagai ASN secara tetap oleh pejabat pembina kepegawaian untuk menduduki jabatan pemerintah. Sebagai unsur aparatur negara perlu dilihat kualitas pegawai negeri sipil agar dapat dikembangkan suatu sistem pembinaan pegawai negeri sipil yang mampu menghadapi persaingan ditingkat regional maupun global. Penjelasan pengertian-pengertian tentang pegawai negeri sipil yang telah dipaparkan diatas maka dapat dirumuskan ada empat unsur yang harus dipenuhi untuk dapat disebut sebagai pegawai negeri. unsur-unsur tersebut adalah: a. Memenuhi syarat yang ditentukan b. Diangkat oleh pejabat yang berwenang 3 Rosdakarya Musanef, Manajemen Kepegawaian di Indonesia, Gunung Agung, 2007 Jakarta, hal.5
c. Diserahi tugas dalam suatu jabatan negeri atau tugas negara lainya d. Digaji menurut peraturan perundang-undangan yang berlaku Adapun jenis ASN yang terdapat dalam Pasal 6 Undang-undang Nomor 5 Tahun 2014 tentang ASN yang menjelaskan jenis pegawai ASN terdiri dari PNS dan PPPK. PNS sebagimana dimaksud dalam pasal 6 huruf (a) merupakan pegawai ASN yang diangkat sebagai pegawai tetap oleh pejabat kepegawaian dan memiliki nomor induk (NIP) secara nasional. PPPK sebagaimana dimaksud dalam pasal 6 huruf (b) merupakan pegawai ASN yang diangkat sebagai pegawai dengan perjanjian kerja oleh pejabat pembina kepegawaian sesuai dengan kebutuhan instansi pemerintah dan ketentuan Undang-undang. Dapat disimpulkan bahwa yang menyelenggarakan tugas-tugas negara atau pemerintah adalah pegawai negeri, karena kedudukan pegawai negeri adalah sebagai abdi negara dan abdi masyarakat, juga pegawai negeri merupakan tulang punggung pemerintah dan proses penyelengaraan pemerintah maupun dalam melaksanakan pembangunan nasional. UU ASN dan UU Pokok Kepegawaian, UU ASN berbicara mengenai pegawai yaitu pegawai negeri sipil dan pegawai pemerintah dengan perjanjian kerja dan jabatanya adalah jabatan administrasi, jabatan fungsional, jabatan pimpinan tertinggi.
Lain sisi UU Pokok Kepegawaian berbicara mengenai pegawai sama dengan UU ASN yaitu pegawai negeri sipil tetapi juga pegawai tentara nasional indonesia dan kepolisian negara republik indonesia mengenai jabatan ialah jabatan sktrural dan jabatan fungsional. Adapun manajemen ASN yg terbagi atas dua bagian yaitu manajemen PNS dan manajemen PPPK sebagai berikikut: Manajemen PNS meliputi Penyusunan dan penetapan kebutuhan, Pengadaan, Pangkat dan jabatan, Pengembangan karier, Pola Karier, Promosi, Mutasi, Penilaian kinerja, Penggajian dan tunjangan, Penghargaan, Disiplin, Pemberhentian, Pensiun dan Tabungan hari tua, perlindungan. Manajemen PPPK meliputi: Pengadaan, penilaian kerja, disiplin, hak, pengajian dan tunjangan, pengembangan komppotensi. Adapun Asas, Prinsip, Nilai Dasar, serta Kode Etik dan Kode Perilaku sebagai berikut: 1. Penyelenggaraan kebijakan dan manajemen ASN berdasarkan asas: a. Asas kepastian hukum b. Profesionalitas c. Proporionalitas d. Keterpaduan e. Delegasi f. Netralitas g. Akuntabilitas h. Efektif dan Efesien
i. Keterbukaan j. Nondiskriminatif k. Persatua dan kesatuan l. Keadilan dan kesetaraan m. Kesejatraan 2. ASN sebagai profesi berlandasan prinsip sebagai berikut: a. Nilai dasar b. Kode etik dan kode perilaku c. Komitmen, intregitas moral dan tanggung jawab pada pelayanan publik d. Kompetensi yang diperlukan sesuai bidang tugas e. Kualifikasi akademik f. Jaminan perlindungan hukum dalam menjalankan tugas dan g. Profesionalitas jabatan 3. Nilai dasar sebagaimana dimaksud dalam Pasal 3 huruf (a) meliputi: a. Memegang teguh ideologi b. Setia dan mempertahankan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahub 1945 dan pemerintahan yang sah c. Mengabdi kepada negara dan rakyat indonesia d. Menjaankan tugas secara profesonal dan tidak berpihak e. Membuat keputusan berdasarkan prinsip keahlian f. Menciptakan lingkungan kerja yang nondiskriminatif g. Memelihara dan menjunjung tinggi standar etika yag luhur
h. Mempertanggungjawabkan tindakan dan kinerjanya ke publik i. Memiliki kemempuan dalam melaksanakan kebijakan dan program pemerintah j. Memberikan layanan kepada publik secara jujur, tanggap, cepat, tepat, akurat, berdaya guna, berhasil guna,dan santun k. Mengutamakan kepemimpinan berkualitas tinggi l. Menghargai komunikasi, konsultasi, dan kerjasama m. Mengutamakan pencapaian hasil dan mendorong kinerja pegawai n. Mendorong kesetaraan dalam pekerjaan dan o. Meningkatkan efektivitas sistem pemerintahan yang demokratis sebagai perangkat sistem karier 4. Kode etik dan kode perilaku berisi pengaturan perilaku agar pegawai aparatur sipil negara: a. Melaksanakan tugasnya dngan jujur, bertanggung jawab, dan berintegritas tinggi b. Melaksanakan tugasnya dengan cermat dan disiplin c. Melayani dengan sikap hormat, sopan dan tanpa tekanan d. Melaksanakan tugasnya sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan e. Melaksanakan tugasnya sesuai dengan perintah atasan atau pejabat yang berwenang sejauh tidak bertantangan dengan ketentuan peraturan perundang-undangan f. Menjaga kerahasiaan yang menyangkut kebijakan negara g. Menggunakan kekayaan dan barang milik negara secara bertanggung jawab, efektif dan efesien h. Memberikan informasi secara benar dan tidak menyesatkan kepada terkait kepentingan pihak kedinasan lain yang memerlukan informasi
i. Tidak menyalahgunakan informasi internal, negara, tugas, status, jabatannya untuk mendapat atau mencari kekuasaan, dan keuntungan atau manfaat bagi diri sendiri atau untuk orang lain j. Memegang teguh nilai dasar ASN dan selalu menjaga reputasi dan integrits ASN dan k. Melaksanakan ketentuan peraturan perundang-undangan mengenai disiplin pegawai ASN 5. Kedudukan Hak dan Kewenangan ASN a. Kedudukan ASN 1. Pegawai ASN berkedudukan sebagai aparatur sipil negara 2. Pegawai ASN melaksanakan kebijakan yang ditetapkan oleh instansi pemerintah 3. Pegawai ASN harus bebas dari pengaruh dan intervensi semua golongan dan partai politik b. Hak ASN Dasar dari adanya hak adalah manusia mempunyai berbagai kebutuhan yang merupakan pemacu bagi dirinya untuk memenuhi kebutuhannya, seperti bekerja untuk memperoleh uang bagi pemenuhan kebutuhan. Berdasarkan perkembangan dunia modern, dalam prosesnya setiap individu akan berinteraksi dalam masyarakat dan semakin meluas dan perkembangan berikutnya adalah dimulainya kosep organisasi yang melingkupi bidang pemerintahan, sehinggah manusia dapat dikatakan sebagai homo adminitratikus dan
organization man.4 Menurut Herzberg, setiap manusia memerlukan dua kebutuhan dasar yaitu: a. Kebutuhan menghindari rasa sakit dan kebutuhan mempertahankan kelangsungan hidup b. kebutuhan untuk tumbuh, berkembang dan belajar.5 Adapun Hak-hak pegawai ASN menurut Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014 Pasal 21 yaitu ASN berhak atas: a. Gaji, tunjangan dan fasilitas b. Cuti c. Jaminan pensiun dan jaminan hari tua d. Perlindungan e. Pengembangan kompetensi hak Hak-hak pegawai ASN seperti yang telah dipaparkan diatas dapat dijelaskan lebih lanjut yaitu dalam hak gaji maksudnya pemberian gaji disebabkan pada dasarnya setiap ASN beserta keluarganya harus dapat hidup layak dari gajinya, sehinggah dengan demikian ia dapat memusatkan perhatian dan kegiatanya untuk melaksanakan tugas yang ditugaskan kepada pegawai negeri sipil tersebut. Kewajiban pegawai negeri adalah segala sesuatu yang 4 Sondang P Siagan, Filsafat Administras, Gunung Agung, 1996 Jakarta, hal 10 5 Burhanudin. A. Tayibnapis, Administrasi Kepegawaian. Suatu Tinjauan Analitik, Pradnya Paramitha, 1986 Jakarta, hal 350
wajib dilakukan berdasarkan peraturan perundang-undangan. Menurut Sastra Djatmika, kewajiban pegawai negeri dibagi menjadi tiga golongan yaitu: a. Kewajiban-kewajiban yang ada hubungan dengan suatu jabatan b. Kewajiban-kewajiban tidak langsung berhubungan dengan suatu tugas dalam jabatan, melainkan dengan kedudukan sebagai pegawai negeri pada umumnya c. Kewajiban-kewajiban lainnya6 Berdasarkan Undang-undang Nomor 5 Tahun 2014 ditetapkan kebijaka bahwa kewajiban ASN sebagai berikut: a. Setia dan taat pada pancasila, Undang-undang Dasar Negara Republik Indonesia, dan pemerintah yang sah b. Menjaga persatuan dan kesatuan bangsa c. Melaksanakan kebijakan yang dirumuskan pejabat pemerintah yang berwenang d. Menaati ketentuan peraturan perundang-undangan e. Melaksanakan tugas kedinasan dengan penuh pengabdian, kejujuran, kesadaran, dan tanggung jawab f. Menunjkkan integritas dan hanya dapat mengemukakan rahasia jabatan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan dan g. Bersedia ditempatkan diseluruh wilayah negara kesatuan republik indonesia. 6. Fungsi, Tugas, dan Peran ASN a. Pegawai ASNN berfungsi sebagai: 1) Pelaksana kebijakan publik 2) Pelyanan pubik dan 3) Perekat dan pemersatu bangsa b. Pegawai ASN bertugas: 6 Sastra Djatmika. Marsono. Op Cit, hal 103
1. Melaksanakan kebijakan publik yang dibuat oleh pejabat pembina kepegawaian sesuai dengan ketentuan peraturan perundang- undang 2. memberi pelayanan publik yang profesional dan berkualitas dan 3. Mempererat persatuan dan kesatuan negara kesatuan republik indonesia c. Pegawai ASN berperan sebagai perencana, pelaksana, dan pengawasan penyelenggaraan tgas umum pemerintahan dan pembangunan nasional melalui pelaksanaan kebijakan dan pelayanan publik yang profesional, bebas dari investasi politik, serta bersih dari praktik korupsi, kolusi, dan nepotisme. Dalam pengetahuan hukum kepegawaian ada beberapa pendapat yang perlu dikemukakan mengenai apa sebenarnya pegawai negeri. Logemann mengemukakan kriteria yang bersifat materiil yakni hubungan antara negara dengan pegawai negeri tersebut. Logemann menyatakan bahwa pegawai negeri adalah tiap pejabat yang mempunyai hubungan dinas dengan negara.7 Sedangkan menurut Mahfud M.D dalam buku hukum kepegawaian, terbagi dalam dua bagian: 1. Pengertian Stipulatif Pengertian yang bersifat stipulatif, penetapan tentang makna yang diberikan oleh UU. No.5/ 2014 tentang ASN. pasal 1 angka(1) dan pasal 7 Sri Hartini, Tedi Sudrajat, Setiajeng Kadarsih, Hukum Kepegawaian di Indonesia, Sinar Grafika, 2008 Jakarta, hal 31
2. Pasal 1 angka(1): pegawai negeri adalah setiap warga negara republik indonesia yang telah memenuhi syarat yang ditentukan, diangkat oleh pejabat yang berwenang dan diserahi tugas dalam suatu jabatan negeri, atau diserahi tugas negara lainnya dan digaji berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Pasal 3 ayat(1) : Penyelenggaraan kebijakan dan manajemen aparatur sipil negara berdasarkan pada asas kepastian hukum, profesionalitas, proposiolitas, keterpaduan, delegasi, netralitas, akuntabilitas, efektif dan efesien, keterbukaan, nondiskriminatif, persatuan dan kesatuan, keadilan dan kesetaraan, dan kesejatraan 2. Pengertian Eksten Selain dari pengertian stipulatif ada beberapa golongan yang sebenarnya bukan pegawai negeri, menurut UU. No.5/ 2014, tetapi dalam hal tertentu dianggap sebagai dan diperlukan sama dengan pegawai negeri.8 Dalam UU. No.5/Tahun 2014 tentang aparatur sipil negara, dijelaskan bahwa pegawai negeri adalah setiap warga negara indonesia yang telah memenuhi syarat yang ditentukan, diangkat oleh pejabat yang berwenang dan diserahi tugas syarat yang ditentukan, diangkat oleh pejabat yang berwenang dan diserahi tugas negara lainnya, dan digaji 8 Philipus M. Hadjono ddk, Pengantar Hukum Administrasi Indonesia, Gajah Mada Pers, 1994 Yogyakarta, hal 39
berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku. pegawai negeri adapun yang terdiri dari Pegawai negeri sipil, anggota tentara nasional indonesia dan, anggota kepolisian negara republik indonesia Pegawai negeri adalah unsur aparatur negar,abdi negara dan abdi masyarakat yang penuh dengan kesetiaan dan ketaatan kepada pancasila, Undang-undang Dasar 1945, negara dan pemerintah menyelengarakan tugas pemerintahan dan pembangunan. Pegawai negeri sipil sebagai aparatur negara yang bertugas membantu presiden sebagai kepala pemerintahan dalam menyelengarakan pemerintahan, tugas melaksanakan peraturan perundang-undangan, dalam arti kata wajib mengusahakan agar setiap peratura perundang-undangan ditaati oleh setiap masyarakat. dalam melaksanakan peratran perundang-undagan pada umumnya, pegawai negeri sipil diberikan tugas kedinasan untuk melaksanakan tugas tersebut dengan sebai-baiknya. sebagai abdi negara dan abdi masuyarakat setiap pegawai negeri sipil harus mampu meletakan kepentingan-kepentingan negara dan kepentingan masyarakat diatas kepentingan pribadi dan golongan. sebagai abdi negara seorang pegawai negeri juga wajib setia dan taan kepada pancasila sebagai filsafah dan ideologi negara, kepada Undang-undang Dasar 1945, negara dan pemerintahan. Dalam hal ini pegawai negeri harus bersikap monolotyalitas, sehingah setiap pegawai negeri sipil dapat memusatkan segala perhatian dan fikiran serta menyerahkan daya dan tenaganya untuk meyelengarakan tugas
pemerintahan dan pembangunan serta berdaya dan berdayaguan. kesetiaan dan ketaatan penuh yang berarti pegawai negeri sipil sepenuhnya berada dibawah pimpinan pemerintahan dan sebagai abdi masyarakat. Pegawai negeri harus memberikan pelayanan yang sebaik- bainya kepada masyarakat. 2. Pegawai Negeri Sipil (PNS) Pegawai negeri sipil, menurut Kamus Umum Bahasa Indonesia "Pegawai" berarti "orang yang bekerja pada pemerintah,(perusahaan dan sebagainya)" sedangkan "Negeri" berarti negara atau pemerintahan, jadi PNS adalah orang yang bekerja pada pemerintah atau negara.9 PNS berkedudukan sebagai aparatur negara, abdi negara dan abdi masyarakat yang dengan kesetiaan dan ketaatan kepada pancasila, UUD 1945, negara dan pemerintah menyelenggarakan tugas dan pembangunan kesetiaan dan ketaatan yang penuh tersebut mengandung pengertian bahwa PNS berada sepenuhnya dibawah pemerintah.10 Pegawai negeri merupakan aparatur negara yang bertugas untuk memberikan pelayanan kepada masyarakat secara profesional, jujur, adil, dan merata dalam penyelenggaraan tugas negara, pemerintah, dan pembangunan di indonesia. Menurut pasal 1angka 9 Sri Hartini.Tedi Sudrajat,Setiajeng Kadarsi, Opcit , Hal 32 10 Mohamad. Ismail. Aktualisasi Pelayanan Prima Dalam Kapasitas PNS Sebagai Abdi Negara dan Abdi Masyarakat . Manda Maju2003, Bandun hal.21
(3) UU ASN, PNS adalah warga negara indonesia yang memenuhi syarat tertentu, diangkat sebagai pegawai ASN secara tetap oleh pejabat pembina kepegawaian untuk menduduki jabatan pemerintah.ASN juga memiliki hak dan kewajibannya, hak ASN menurut pasal 21 UU ASN salah satunya memperoleh gaji, kewajiban PNS juga sangat jelas yang harus dilaksanakan oleh seorang PNS salah satunya yang terdapat pada pasal 23 UU ASN huruf (e) melakukan tugas kedinasan dengan penuh pengabdian, kejujuran, kesadaran,dan tanggung jawab. Sedangkan PPPK berhak memperoleh gaji, tunjangan, cuti, perlindungan dan pengembangan kompetensi. Selain hak sebagaimana yg sudah disebutkan berdasarkan pasal 70 UU ASN disebutkan bahwa setiap pegawai ASN memiliki hak dan kesempatan untuk mengembangkan kompetensi. Berdasarkan pasal 92 UU ASN pemerintah juga wajib memberikan perlindungan berupa: 1. jaminan kesehatan 2. jaminan kecelakaan kerja 3. jaminan kematian dan 4. bantuan hukum Pegawai negeri sipil sebagaimana dimaksud dalam penjelasan diatas adapun pegawai negeri sipil yang dibagi dalam dua bagian yaitu pegawai negeri sipil pusat dan daerah, Pegawai negeri sipil pusat adalah pegawai yang gajinya dibebankan pada pendapatan dan belanja negara (APBN) dan bekerja pada departemen, lembaga non departemen,
ksektariatan lembaga tinggi atau tinggi negara, dan kepaniteraan pengadilan, pegawai negeri sipil pusat juga yang bekerja pada perushaan jawatan, pegawai negeri sipil pusat juga yang dibentuk atau dipekerjakan pada daerah otonom, yang berdasarkan peraturan perundang-undangan dibentuk atau dipekerjakan pada badan lain, seperti perusahaan umum yayasan dll, pegawai negeri pusat juga dapat menyelengarakan tugas negara lain, seperti hakim pada pengadilan negeri, pengadilan tinggi. Pegawai negeri sipil daerah adalah provinsi/kabupaten/kota yang gajinya juga dibebankan pada anggaran pendapatan dan belanja daerah (APBD) dan bekerja pada pemerintah daerah, atau dipekerjakan diluar instansi induknya.11 pegawai negeri berkedudukan sebagai unsur aparatur negara yang bertugas untuk memberikan pelayanan kepada masyarakat secara profesional, jujur, adil dan merata kepada masyarakat. B. Jenis-Jenis Pengawasan Pengawasan adalah proses dalam menetapkan ukuran kinerja dan pengambilan tindakan yang diharapkan sesuai dengan kinerja yang telah ditetapkan tersebut, pengawasan merupakan cara menjaga legitimasi rakyat terhadap kinerja pemerintah. Istilah pengawasan dalam banyak hal sama artinya dengan kontrol. dalam kamus besar bahasa indonesia, arti kata kontrol 11 Moekijat, Administrasi Kepegawaian Negara, Mandar Maju, 1991 Bandung, hal25
adalah pengawasan, pemeriksaan, jadi kalau kata kontrol berarti mengawasi memeriksa.12 perencanaan dan pengawasan merupakan kedua belah mata uang yang sama.13 jelasnya pengawasan harus berpedoman terhadap hal-hal berikut:14 1. Rencana (Planning) yang ditentukan 2. Perintah (Orders) terhadap pelaksanaan pekerjaan(perfomance) 3. Tujuan 4. Kebijakan yang telah ditentukan sebelumnya. Dalam suatu negara terlebih-lebih dalam negara yang sedang berkembang atau membangun, maka control/pengawasan itu sangat urgen atau penting baik secara vertikal, horizontal, external, insternal, prefentif maupun represif agar maksud atau tujuan yang telah ditetapkan tercapai. Oleh karena untuk mencapai tujuan negara atau organisasi, maka dalam hal pengawasan ini dapat pula diklasifikasikan jenis-jenis pengawasan berdasarkan berbagai hal, yakni: 1. Pengawasan langsung dan Pengawasan tidak langsung a. Pengawasan langsung 12W.J.S. Poerwadarminta, Kamus Umum Bahasa Indonesia, Balai Pustaka, 1984 Jakarta, hal.521 13 Sondan P.Siagian, Manajemen Personalia,Galilea Indonesia,1993 Jakarta,hal.135 14 Maringan Masry Simbolon, Dasar-Dasar Administrasi dan Manajemen, Galilea Indonesia, 2004 Jakarta, hal.61
Pengawasan langsung adalah pengawasan yang dilakukan secara pribadi oleh pimpinan atau pengawas dengan mengamati, meneliti memeriksa, mengecek sendiri secara "on the spot" di tempat pekerjaan, dan menerima laporan-laporan secara langsung pula dari pelaksana. hal ini dilakukan dengan inspeksi. b. Pengawasan tidak langsung Pengawasan tidak langsung diadakan dengan mempelajari laporan- laporan yang di terima dari pendapat-pendapat masyarakat dan sebagainya tanpa pegawasan "on the post" 2. Pengawasan Preventif dan Represif walaupun prensip pengawasan adalah preventif namun bila di hubungkan dengan waktu pelaksanaan pekerjaan, dapat dibedakan antara pengawasan preventif dan pengawasan represif a. Pengawasn Preventif Pengawasan preventif dilakukan melalaui preaudit sebelum pekerjaan dimulai. Misalnya dengan mengadakan pengawasan terhadap persiapan-persiapan rencana kerja, rencana anggaran, rencana penggunaan tenaga dan sumber-sumber lain. b. Pengawasan represif
Adapun pengawasan represif dilakukan melalui post audit, dengan pemeriksaan terhadap pelaksanaan ditempat (inspeksi), meminta laporan pelaksanaan. 3. Pengawasan Intern dan Ekstern a. Pengawasan interen Pengawasan intern adalah pengawasan yang dilakukan oleh aparat dalam organisasi itu sendiri. pada dasarnya pengawasan harus dilakukan oleh pucuk pimpinan sendiri akan tetapi, didalam praktek hal ini tidak selalu mungkin. Oleh karena itu, setiap pimpinan unit dalam organisasi pada dasarnya berkewajiban membantu pucuk pempinan mengadakan pengawasan secara fungsional sesuai dengan bidang tugasnya masing-masing. Pengawasan sebagai fungsi organik, built-in pada setiap jabatan pimpinan; mereka harus mengawasi unit khusus yang membantu dan atas nama pucuk pimpinan melakukan pengawasan terhadap keseluruhan aparat dalam organisasi itu, seperti oleh inspektorat jendral dan departemen. b. Pengawasn Ekstern Pengawasan Ekstern adalah pengawasan yang dilakukan oleh aparat dari luar organisasi sendiri seperti halnya pengawasan dibidang keuangan oleh badan pemeriksa keuangan sepanjang meliputi seluruh
aparatur negara dan direktorat jendral pengawasan keuangan negara terhadap departemen dan instansi pemerintah lain. Ditinjau dari segi keseluruhan organisasi aparatur pemerintah (lembaga eksekutif), pengawasan oleh direktorat jenderal pengawasan keuangan negara merupakan pengawasan interen.15 Adapun Jenis-jenis pengawasan menurut Intruksi Presiden Nomor 15 Tahun 1983 tentang pedoman pelaksanaan pengawasan sebagai berikut:. Pasal 2 ayat (1) menyebutkan bahwa pengawasan terdiri dari, Pengawasan Melekat, Pengawasan Fungsional. 1. Pengawasan Melekat Adalah serangkaian kegiatan yang bersifat sebagai pengendaian yang terus menerus, dilakukan oleh atasan langsung terhadap bawahanya, secara preventif atau represif agar pelaksanaan tugas bawahan tersebut berjalan secara berdaya guna sesuai dengan rencana kegiatan dan peraturan perundang-undangan yang berlaku.16 Pengawasan melekat sebagaimana dimaksudkan dilakukan melalui: a. Melalui pengarisan struktur organisasi yang jelas dengan pembagian tugas dan fungsinya beserta uraiannya yang jelas pula; 15 Victor M. Situmorang. Jusuf Juhir, Opcit, Hal 28 16 Lampiran Intruksi Presiden Republik Indonesia Nomor 1 Tahun 1989
b. Melalui perincian kebijaksanaan pelaksanaan yang dituangkan secara tertulis yang dapat menjadi pegangan dalam pelaksanaannya oleh bawahan yang menerima pelimpahan wewenang dari atasan.17 c. Melalui rencana kerja yang menggambarkan kegiatan yang harus dilaksanakan, bentuk hubungan kerja antara kegiatan tersebut, dan hubungan antara berbagai kegiatan beserta sasaran yang harus dicapai d. Melalu prosedur kerja yang merupakan petunjuk pelaksanaan yang jelas dari atasan kepada bawahan e. Melalui pencatatan hasil kerja serta pelaporannya yang merupakan alat bagi atasan untuk mendapatkan informasi yang diperlukan bagi pengembalian keputusan serta penyusunan pertanggungjawaban, baik mengenai pelaksanaan tugas maupun mengenai pengelolaan keuangan f. Melalui pembinaan personil yang terus menerus agar para pelaksana menjadi unsur yang mampu melaksanakan dengan baik tugas yang menjadi tanggung jawabnya yang tidak melakukan 17 Moch. Firmansyah, Penerapan Management Pengawasan Administratif dalam Pemerintah diakses dari pada tanggal 4 februari 2019
tindakan yang bertentangan dengan maksud serta kepentingan tugasnya.18 2. Pengawasan Fungsional adalah pengawasan yang dilakukan oleh aparat pengawasan secara fungsional baik intern pemerintah mupun eksten pemerintah, yang dilaksanakan terhadap pelaksanaan tugas umum pemerintah dan pembanngunan agar sesuai denngan rencana dan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Adapun Pengawasan dan pemeriksaan lainya, pengawasan dan pemeriksaan lainya merupakan pengawasan umum yaitu suatu jenis pengawasan yang dialkukan oleh pemerintah terhadap segala kegiatan pemerintah daerah untuk menjamin penyelengaraan pemerintah daerah dengan baik. Pengawasan terhadap aparatur pemerintah apabila dilihat dari segi sifat pengawasan itu, terhadap objek yang diawasi dapat dibedakan dalam dua kategori yaitu: 1. Pengawasan dari segi hukum (rechtmatigheidstoetsing) misalnya pengawasan yang dilakukan oleh badan peradilan pada prinsipnya hanya menitik beratkan pada segi legalitas. Contoh hakim pengadilan tata usaha negara bertugas menilai sah tidaknya suatu ketetapan 18 Victor M. Situmorang. Jusuf Juhir, Opcit, Hal 31
pemerintah. Selain itu tugas hakim adalah memberikan perlindungan (law protection) bagi rakyat dalam hubungan hukum yang ada diantara negara atau pemerintah dengan warga masyarakat. 2. Pengawasan dari segi kemanfaatan (doelmatigheidstoetsing) yaitu pengawasan teknis administratif internal dalam lingkungan pemerintah sendiri (builtincontrol) selain bersifat legalitas juga lebih menitik beratkan pada segi penilaian kemaanfaatan dari tindakan yang bersangkutan.19 Menurut Paulus E. Lotulung mengemukakan beberapa jenis pegawasan dalam hukum administrasi negara, yaitu: a. Ditinjau dari segi kedudukan dari badan atau organ yang melaksanakan kontrol terhadap badan atau organ yang dikontrol, pengawasan dibedakan atas: 1. Kontrol intern adalah bahwa pengawasan dilakukan oleh badan yang secara organisatoris atau struktural masih termasuk dalam lingkungan kontrol sendiri 2. Kontrol ekstern adalah bahwa pengawasan dilakukan oleh organ atau lembaga yang secara organisatoris atau struktural berada diluar pemerintah. 19Saiful Anwar, Ibid, hal 129
b. Ditinjau dari segi waktu dilaksanakanya, pengawasan atau kontrol dibedakan atas: 1. Kontrol apriori bahwa pengawasan dilaksanakan sebelum dikeluarkanya keputusan dan ketetapan pemerintah 2. Kontrol aposteriori bahwa pengawasan dilaksanakan setelah dikeluarkanya keputusan dan ketetapan pemerintah. Dalam buku M. Manullang memberi pengawasan menjadi empat macam dasar pengawasan yaitu sebagai berikut: a. Waktu pengawasan Berdasarkan waktu pengawasan dilakukan maka jenis-jenis pengawasan dibedakan atas: 1. Pengawasan Prefentif Maksudnya bahwa pengawasan dilakukan sebelum terjadinya penyelewengan, kesalahan atau deviation. Jadi diadakan tindakan pencegahan agar jangan terjadi kesalahan-kesalahan dikemudian hari. 2. Pengawasan Represif
Maksudnya bahwa pengawasan dilakukan setelah rencana dijalankan, dengan kata lain diukur hasil-hasil yang dicapai dengan alat pengukur standar yang terlebih dahulu b. Objek Pengawasan Berdasarkan objek pengawasan, menurut Beishilline pengawasan berdasarkan objek dapat dibedakan atas: 1. Kontrol administrtif Berkaitan dengan tindakan dan pikiran. 2. Kontrol operatif Digunakan untuk bagian terbesar yang berurusan degan tindakan. c. Subjek Pengawasan Bilamana pengawasan itu dibedakan atas dasar pengolongan siapa yang mengadakan pengawasan, maka pengawasan itu dapat dibedakan atas dua golongan yaitu pengawasan intern dan ekster.
M. Manullang mengatakan bahwa tujuan utama diadakan pengawasan adalah mengusahakan agar apa yang direncanakan menjadi kenyataan20 Sedangkan tujuan pengawasan menurut Sukarno. K adalah sebagai berikut: 1) Untuk megetahui apakah segala sesuatu berjalan sesuai dengan rencana yang digariskan 2) Untuk mengetahui apakah segala sesuatu dilaksanakan sesuai dengan intruksi serta asas-asas yang telah diintruksikan 3) Untuk mengetahui kesulitan-kesulitan, kelemahan-kelemahan dalam bekerja. 4) Untuk mengetahui segala sesuatu apakah berjalan dengan efesien 5) Untuk mencari jalan keluar, bila ternyata dijumpai kesulitan-kesulitan, kelemahan-kelemahan, atau kegagalan-kegagalan ke arah perbaikan.21 Sedangkan menurut Soeharto (Mantan Presiden RI) yang dikutip Jhon Salindedho tujuan pengawasan adalah memahami apa yang salah demi perbaikan dimasa yang akan datang.22 Penulis berpendapat bahwa tujuan utama diadakannya pengawasan adalah mengusahakan agar apa yang direncanakan itu menjadi kenyataan, hal ini sejalan dengan 20 M. Manullang, Opcit, hal 173 21 Sukarno K, Dasar-Daar Managemen, Miswar, 1992 Jakarta, hal 105 22 John Salindedho, Opcit, hal 84
pendapat M. Manullang. Pelimpahan tugas pengawasan harus dibarengi dengan tanggung jawab yang dipikulkan kepundak si penerima tugas tersebut, dalam arti tanggung jawab itu adalah keharusan dilaksanakan tugas sebaik-baiknya sebagai suatu kewajiban, sehinggah hak untuk melakukan suatu tindakan jangan disalah gunakan. Masalah pengawasan yang dilakukan oleh aparatur pemerintah antara satu instansi dengan instansi lainya dipengaruhi oleh jenis dan sifat pekerjaan, dalam arti jarak antara unit kerja yang diawasi dengan jumlah tugas atau aktivitas hendaknya dapat terkendali. Dan juga faktor-faktor lain yang dapat mempengaruhi seperti faktor objektif, karena hal ini berada diluar pribadi pejabat yang harus melaksanakan pengawasan. samping itu terdapat juga faktor subjektif yang bersumber dan berkenaan dengan diri pribadi pejabat yang harus melaksanakan pengawasan, antara lain berkenaan dengan pengalaman kerja, kecakapan, pengetauan bidang kerja yang diawasi singkatnya agar pengawasan berjalan secara efektif, sebainya seorang pejabat atasan terlebih dahulu melakukan koordinasi dengan personil bawahan dan hal ini dilakukan supaya tidak terlalu banyak unit-unit pelaksana. Ninik Widyanti juga berpendapat bahwa tujuan pengawasan adalah bertujuan untuk apakah pelaksanaan sesuai dengan rencana yang telah ditetapkan ataukah tidak, dan untuk mengetahui kesulitan-kesulitan apa saja yang dijumpai oleh para pelaksana agar
kemudian diambil langkah-langkah perbaikan, dengan adanya pengawasan maka tugas pelaksanaan dapatlah diperingan oleh karena para pelaksana tidak mungkin dapat melihat kemungkinan- kemungkinan kesalahan yang dibuatnya dalam kesibukan sehari-hari. Pengawasan bukankanlah untuk mencari kesalahan akan tetapi justru untuk memperbaiki kesalahan.