I PENGANTAR Keluhan mengenai ketidakpastian hukum sebagai akibat regu- lasi yang buruk semakin sering terdengar di berbagai media ini. Perlambanan penyerapan anggaran pada akhir-akhir belanja pemerintah yang mengganggu dinamika ekonomi masyarakat secara luas, direspon oleh Presiden Joko Widodo untuk melakukan deregulasi besar-besaran, dalam rangka mempercepat pelaksanaan pembangunan di bidang ekonomi. Uraian di atas memperlihatkan bahwa regulasi belum secara signifikan memberikan kontribusinya untuk mewujudkan masyarakat yang sejahtera, makmur dan adil. Di era demokrati- sasi, ternyata kebutuhan untuk membuat regulasi sederhana dan tertib menjadi sangat signifikan. Kasus korupsi yang meli- batkan pejabat publik salah satu penyebabnya adalah tidak dipatuhinya regulasi, karena kuantitas regulasi yang berlebihan (over regulated) dan ego sektoral menjadi kunci hambatan pembangunan. Hal tersebut diperkuat oleh hasil kajian Badan Perencanaan Pembangunan Nasional (Bappenas) sejak tahun 2008 dan ditindaklanjuti dengan background study tentang Pengintegrasian Kerangka Regulasi ke dalam RPJMN 2015- 2019, dan mendorong perlunya menyusun suatu Strategi
II Nasional Reformasi Regulasi (Stranas RR). Langkah dimaksud terinspirasi oleh praktik Reformasi Regulasi terbaik di ber- bagai negara lain antara lain Korea Selatan yang mengalami kondisi krisis ekonomi sama dengan Indonesia pada tahun 1998, namun dengan cepat bangkit dari keterpurukan, antara lain dengan memangkas 50 persen dari 11.125 (sebelas ribu seratus dua puluh lima) regulasi di bidang ekonomi, dengan hasil yang dapat dilihat negara Korea Selatan saat ini. Stranas RR dimaksudkan untuk melaksanakan 3 (tiga) fungsi utama, yaitu; (1) sebagai pedoman perilaku, regulasi menjadi pedoman untuk terselenggaranya dinamika sosial, dalam hal ini baik terhadap kegiatan formal maupun informal; (2) sebagai instrumen pembangunan, regulasi menggerakkan sumber daya untuk mencapai suatu tujuan yang telah ditetapkan; dan (3) sebagai faktor integrasi, regulasi mengintegrasikan wilayah maupun kebijakan-kebijakan dalam rangka penyelenggaraan Negara dan pembangunan ke dalam suatu Sistem Regulasi Nasional yang merupakan agregasi dari semua regulasi yang ada. Ide dan inisiatif untuk menyusun suatu Stranas RR Indonesia dilandasi pemikiran untuk melakukan reformasi regulasi yang lebih lengkap dan menyeluruh, melampaui konsep yang telah berhasil dioperasionalkan di negara lain. Oleh karena itu, pemikiran out of the box ini harus didukung oleh semua komponen bangsa untuk mewujudkan Tujuan Bernegara. Dalam kesempatan ini saya menyampaikan apresiasi kepada pihak-pihak yang telah mendukung dalam penyusunan Stranas RR. Sebagai sebuah 'living document', Stranas RR akan terus
III disempurnakan sesuai dengan kebutuhan pembangunan, dinamika politik dan ekonomi yang berlangsung sangat cepat dan dinamis. Satu hal yang sangat penting untuk diingat adalah bahwa integrasi dan sinergitas antara kebijakan dan regulasi menjadi kunci pelaksanaan reformasi regulasi di Indonesia; dan bahwa tidak semua kebijakan harus menjadi regulasi. Untuk itu, melaksanakan pengkajian dan penelitian baik untuk mengo- reksi kebijakan dan regulasi yang ada (existing regulation) berdasarkan data dan informasi yang akurat sebelum mene- tapkan kebijakan dan jika dibutuhkan, merekomendasikan pembuatan, pencabutan, dan merevisi regulasi yang ada menjadi kunci pelaksanaan reformasi regulasi di Indonesia. Buku Stranas RR ini masih akan terus disempurnakan, namun paling tidak dapat menjawab langkah jangka pendek dan menengah, dalam rangka mewujudkan Sistem Regulasi Nasional yang lebih baik. Dengan demikian, sistem tersebut akan lebih mampu mendukung terwujudnya dinamika sosial yang lebih tertib hingga penyelenggaraan pembangunan dan negara yang lebih efektif dan efisien dapat terwujud. Ucapan terimakasih dan apresiasi yang tinggi khususnya saya sampaikan kepada semua staf di Bappenas dan ber- bagai pihak yang telah memberikan dedikasinya dan kerja kerasnya dalam rangka penyusunan Stranas RR ini. Saya yakin apa yang sudah dilakukan akan memberikan sumbangan terhadap penyelesaian salah satu persoalan
IV Bangsa Indonesia, yaitu regulasi yang sederhana dan tertib. Akhir kata, semoga buku ini dapat menjadi inspirasi dan landasan pikiran bagi semua pihak yang memandang pentingnya Reformasi Regulasi dalam rangka mewujudkan tujuan bernegara sebagaimana tercantum di dalam Pembukaan UUD 1945. Semoga Allah SWT melapangkan jalan untuk memudahkan semua upaya yang kita lakukan demi bangsa dan negara. Amin. Jakarta, Oktober 2015 Menteri PPN/ Kepala Bappenas Dr. Sofyan A. Djalil, SH, MA, MALD
V PENGARAH & PENASEHAT Menteri PPN/Kepala Bappenas Dr. Sofyan A. Djalil, SH, MA, MALD PENANGGUNG JAWAB Deputi Bidang Politik, Hukum, Pertahanan dan Keamanan Ir. Rizky Ferianto, MA TIM PENYUSUN Ketua Tim: Direktur Analisa Peraturan Perundangan-Undangan Dr. Diani Sadiawati, SH., LL.M Anggota: Lilly Widayati, SH, MPA Mumtaz Soraya N., SH, MH Drs.S.Purwa Malaysianto, MSI Yustina Handayani Wijayanti, SH Mohamad Iksan Maolana, SH Naomi Helena Tambunan, SH., MKn. Budiman Soedarsono, SH, MA Yoga Wiandi Akbar, SH Muhammad Isro, SH Edy Halomoan Gurning, SH Retno Ambarwati, SAP Lora Sinta, SH Ridho Syaputra, SH
VII DAFTAR ISI PENGANTAR DAFTAR ISI DAFTAR TABEL DAFTAR GAMBAR DAFTAR GRAFIK BAB I LATAR BELAKANG BAB II REFORMASI REGULASI 2.1. Pengertian 2.2. Tujuan Reformasi Regulasi 2.3. Pelajaran dari Negara Lain 2.3.1. Tahap I: Deregulasi Masif dari 1998 - 2002 2.3.2. Tahap II: Kualitas Regulasi Sejak 2003 BAB III STRATEGI NASIONAL REFORMASI REGULASI DI INDONESIA 2015 - 2025 3.1. Pengantar 3.2. Strategi Nasional Reformasi Regulasi Jangka Panjang 2015 - 2025 dan Strategi Nasional Reformasi Regulasi Jangka Menengah 2015 - 2019 3.3. Partisipasi Masyarakat Dalam Strategi Nasional Reformasi Regulasi BAB IV PENUTUP DAFTAR PUSTAKA LAMPIRAN REVIU/EVALUASI REGULASI MENGGUNAKAN INSTRUMEN SIMPLIFIKASI REGULASI (ISR) TAHAPAN DAN LANGKAH COST AND BENEFIT ANALYSIS (CBA) DALAM RANGKA SINERGITAS KERANGKA KEBIJAKAN DENGAN KERANGKA REGULASI Glosarium I VII VIII IX IX 1 13 13 14 15 19 21 27 27 31 52 55 59 61 61 78 87
VIII DAFTAR TABEL Tabel 1 Jargon Reformasi Regulasi di Beberapa Negara Tabel 2 Capaian Korea Selatan Saat Memangkas 50 Persen Regulasi Tabel 3 Efek Ekonomi Akibat Reformasi Regulasi di Korea Selatan Tabel 4 Peta Jalan Strategi Nasional Reformasi Regulasi 2015 - 2019 Tabel 5 Peta Jalan Strategi Nasional Reformasi Regulasi 2015 - 2025 Tabel 6 Form 2.1 Inventarisasi Regulasi Tabel 7 Form 2.2 Identifikasi dan Klasifikasi Masalah Tabel 8 Form 2.3 Kesepakatan FGD Tabel 9 Form 2.4 Rencana Tindak Tabel 10 Tahapan dan Langkah Cost And Benefit Analysis (CBA) Dalam Rangka Sinergitas Kerangka Kebijakan Dengan Kerangka Regulasi Tabel 11 CBA UU No. 17 Tahun 2012 Tentang Perkoperasian Tabel 12 Contoh CBA Pembatasan Penggunaan Kendaraan Bermotor Roda Empat Dengan Seleksi Nomor Ganjil dan Genap Untuk Wilayah Provinsi DKI Jakarta 16 20 24 36 36 71 73 74 76 79 82 85
IX DAFTAR GAMBAR Gambar 1 Situasi Pelabuhan di Indonesia Gambar 2 Alur Siklus Perumusan Kebijakan dan Regulasi Gambar 3 Sebuah bangunan di pelabuhan Manado tampak terhenti di tengah proses pembangunannya Gambar 4 Gambaran Umum Urgensi Reformasi Regulasi di Indonesia Gambar 5 Strategi Nasional Reformasi Regulasi di Indonesia Gambar 6 Alur Pikir Rekonseptualisasi Tata Cara Pembentukan Regulasi Gambar 7 Struktur Kelembagaan Reformasi Regulasi Gambar 8 Tahapan ISR Gambar 9 Business Process Simplikasi Regulasi DAFTAR GRAFIK Grafik 1 Regulasi yang Terbit Pada 2000 - 2015 Grafik 2 Kategori Bidang Regulasi Grafik 3 Data Jumlah Perda Sejak Era Reformasi hingga 2015 Grafik 4 Jumlah Pengajuan Perkara Peraturan Perundang- Undangan ke Mahkamah Konstitusi dari Tahun 2003 - 2014 Grafik 5 Peringkat Indonesia Tahun 2013 Berdasarkan Persentase 11 Dibandingkan Negara di ASEAN Grafik 6 Global Competitiveness Report (GCR) 2014-15 (Burden of Government Regulation) 2 4 9 15 32 42 48 62 65 5 6 7 10 12
1 BAB I LATAR BELAKANG "Presiden Jokowi Instruksikan Deregulasi Besar-besaran." Waktu tunggu barang di Pelabuhan Singapura hanya satu hari, namun di Indonesia bisa memakan waktu lima hari lebih sehingga menimbulkan kerugian sebesar Rp. 740 triliun Demikian judul berita pada 25 Agustus 2015 yang lalu. Lebih jauh, beberapa media lain juga memberitakan bahwa regulasi yang ada telah mengakibatkan terham- batnya penyerapan anggaran. Pada kesempatan inspeksi mendadak ke Pelabuhan Tanjung Priok, Jakarta Utara, Presiden Jokowi murka terkait tertundanya bongkar muat peti kemas di pelabuhan tersebut. Presiden memberikan tanggapan atas kasus 'dwelling time' di Tanjung Priok sebagaimana dikutip dari sebagai berikut: "Presiden mengatakan waktu tunggu barang di pelabuhan di Singapura hanya satu hari, namun di Indonesia bisa memakan waktu lima hari lebih sehingga menimbulkan kerugian Rp 740 triliun".
2 Oleh karena itu, demi memaksimalkan penyerapan anggaran, Presiden Joko Widodo menginstruksikan jajaran kementerian dan kepala daerah untuk melakukan deregulasi besar-besaran. Menurut Deputi Sumber Daya Alam dan Jasa Kementerian Koordinator Kemaritiman, Agung Kuswandono, terdapat empat hal yang menjadi permasalahan utama dwelling time. Salah satu di antaranya adalah masalah perizinan yang menjadi kewenangan kementerian/lembaga. Identifikasi awal menunjukkan terdapat sebanyak 18 kementerian/lembaga yang menerbitkan pelbagai macam perizinan1. Dan ini semua berdasarkan regulasi pada pelbagai tingkatan. Gambar 1. Situasi Pelabuhan di Indonesia 1. 'Dwelling Time' Bermasalah. Ini Penyebabnya", Viva.co.id, 4 Agustus 2015, dikutip 4 September 2015
3 Peraturan perundang-undangan adalah pedoman berperilaku dalam bermasyarakat, berbangsa, dan bernegara. Secara formal, pengertian Pasal 1 Angka 2 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan menjelaskan bahwa peraturan perundang-undangan adalah peraturan tertulis yang memuat norma hukum yang mengikat secara umum dan dibentuk atau ditetapkan oleh lembaga negara atau pejabat yang berwenang melalui prosedur yang ditetapkan dalam peraturan perundang-undangan. Pada pembahasan dalam buku ini akan digunakan terminologi 'regulasi' untuk memaknai istilah peraturan perundang-undangan2. Terminologi 'regulasi' digunakan dalam buku ini untuk memaknai istilah peraturan perundang- undangan Di dalam penyelenggaraan nega- ra, regulasi adalah instrumen untuk kebijakan-kebijakan merealisasikan negara dalam rangka mencapai tu- juan bernegara. Sebagai instrumen untuk merealisasikan setiap kebijakan negara, maka regulasi harus diben- tuk dengan cara yang benar sehingga mampu menghasilkan regulasi yang baik dan mampu mendorong terse- lenggaranya dinamika sosial yang ter- tib serta mampu mendorong kinerja penyelenggaraan negara. 2. Dr. Wicipto Setiadi, SH, MH, Kepala Badan Pembinaan Hukum Nasional, Kementerian Hukum dan HAM, 'Reformasi Regulasi Untuk Mendukung Prolegnas Yang Berkualitas', Konsultasi Publik Simplifikasi Regulasi, Grand Melia, 5 Juni 2013
4 Gambar 2. Alur Siklus Perumusan Kebijakan dan Regulasi Pada dasarnya regulasi memiliki tiga fungsi utama, yaitu: 1. Sebagai sarana ketertiban atau pedoman perilaku; regulasi menjadi pedoman untuk terselenggaranya dinamika sosial, dalam dalam hal ini baik terhadap kegiatan formal maupun informal 2. Sebagai instrumen pembangunan; regulasi menggerak- kan sumber daya untuk mencapai suatu tujuan yang telah ditetapkan 3. Sebagai faktor integrasi; regulasi mengintegrasikan wilayah maupun kebijakan-kebijakan dalam rangka penyeleng- garaan negara dan pembangunan ke dalam suatu Sistem Regulasi Nasional yang merupakan agregasi dari semua regulasi yang ada
5 Indonesia sebagai negara hukum tidak lepas dari pembentukan regulasi. Pemerintah penyelenggara telah banyak menerbitkan negara tingkat undang- regulasi, baik dari undang, pemerintah, peraturan presiden, hingga peraturan menteri. Pada periode 2000 hingga 2015, sebagai peraturan Fungsi utama regulasi: sebagai pedoman perilaku, instrumen pembangunan, dan faktor integrasi pemerintah telah menerbitkan 12.471 regulasi. Dari total jumlah tersebut, regulasi yang paling banyak diterbitkan adalah dalam bentuk peraturan setingkat menteri, yakni 8.311 regulasi. Jumlah terbanyak selanjutnya adalah peraturan pemerintah sebanyak 2.446 regulasi dan paling sedikit adalah berbentuk peraturan pengganti undang-undang sebanyak 49 regulasi. Grafik 1. Regulasi yang terbit pada 2000 - 2015
6 Berdasarkan data yang dikeluarkan oleh Hukum Online, regulasi-regulasi tersebut terbagi ke dalam pelbagai kategori. Kategori sebanyak 276 regulasi, perindustrian sebanyak 411 regulasi, standarisasi dan pengendalian mutu sebanyak 516 regulasi, tata kelola birokrasi dan pelayanan publik sebanyak 136 regulasi, tata cara penanaman modal sebanyak 92 regulasi, dan jenis pajak sebanyak 1061 regulasi. Kesemua regulasi ini tersebar dalam bentuk peraturan di tingkat pusat dan daerah. tersebut adalah perdagangan Grafik 2. Kategori Bidang Regulasi Kewenangan untuk membentuk regulasi-regulasi tersebut ada pada pemerintah pusat. Hal ini dikarenakan Republik Indonesia berbentuk negara kesatuan (unitary state). Akan tetapi, meski kewenangan ada pada pemerintah pusat, sebagian dari kewenangan tersebut dapat didelegasikan kepada unit penyelenggara negara di daerah. Hanya saja, pendelegasian kewenangan tersebut tidak memberikan hak kepada pemerintah daerah untuk membentuk regulasi yang bertentangan dengan
7 regulasi di tingkat pusat. Berikut data jumlah peraturan daerah (perda) sejak era reformasi hingga 2015. Sumber: diolah dari situs per 08 September 2015 Grafik 3. Data Jumlah Peraturan Daerah Sejak Era Regulasi pusat maupun regulasi daerah tersebut terintegrasi di Reformasi hingga 2015 dalam Sistem Regulasi Nasional (SRN). Di dalam Sistem Regulasi Nasional berlaku kaidah-kaidah tertentu yang berfungsi untuk menjaga eksistensi sistem itu sendiri. Di antara kaidah tersebut adalah azas bahwa regulasi dengan strata yang lebih rendah tidak boleh bertentangan dengan regulasi dari tingkat strata yang lebih tinggi. Selain itu, ada asas keadilan yang melarang pembentukan regulasi yang diskriminatif, dan sebagainya. Kegagalan menjaga Sistem Regulasi Nasional berdampak pada turunnya kualitas regulasi serta tidak terkendalinya kuantitas regulasi. Padahal, buruknya kualitas dan tidak terkendalinya kuantitas regulasi berdampak terhadap efektivitas dan efisien- si regulasi. Regulasi merupakan landasan formal dari setiap
8 tindakan, baik dalam rangka mengawal dinamika masyara- kat maupun penyelenggaraan negara. Dari perspektif ekonomi atau lingkungan, dari kegagalan pengelolaan Sistem Regulasi Nasional tercermin, antara lain, dari hilangnya potensi pertumbuhan ekonomi. dampak Dampak pengelolaan regulasi nasional yang buruk menyebabkan hilangnya potensi pertumbuhan karena regulasi yang buruk justru menghambat investasi dan inefisiensi Regulasi justru menjadi penghambat masuknya investasi atau rusaknya sumber daya alam karena adanya konflik regulasi di bidang sumber daya alam dan regulasi bidang ekonomi atau di bidang pembangunan lainnya. Akumulasi dampak yang timbul tersebut tentu menghambat pencapaian tujuan bernegara sebagaimana dinyatakan di dalam Pembukaan Undang-Undang Dasar 1945. Sebagai komponen utama di dalam kegiatan penyelenggaraan negara, kualitas dan kuantitas regulasi harus dikelola dengan baik supaya mampu menghasilkan regulasi yang sederhana dan tertib. Di sini sederhana bermakna jumlahnya propor- sional, mudah dipahami, dan dipatuhi. Sedangkan tertib berarti regulasi-regulasi dibentuk dengan memperhatikan kaidah- kaidah sistem regulasi yang berlaku. Dengan memperhatikan kaidah-kaidah yang berlaku dalam pembentukan regulasi, diharapkan terwujud Sistem Regulasi Nasional yang sederhana dan tertib sehingga lebih mampu mendukung berfungsinya regulasi secara efektif dan efisien.
9 Gambar 3. Sebuah bangunan di pelabuhan Manado tampak terhenti di tengah proses pembangunannya, Minggu Ilustrasi lain yang menggambarkan rendahnya kualitas regulasi di Indonesia, khususnya undang-undang, adalah kecenderungan semakin meningkatnya jumlah undang-undang yang mendapat pengajuan judicial review ke Mahkamah Konstitusi (MK). Hal ini adalah salah satu indikasi akan belum optimalnya pembangunan regulasi di Indonesia. (7/9/14). ( ) Grafik 4 menunjukkan bahwa sejak 2006, kecenderungan pengajuan judicial review ke Mahkamah Konstitusi terus mengalami kenaikan hingga 2012. Pada 2013, pengajuan perkara Permohonan Undang-Undang (PUU) ke Mahkamah Konstitusi mengalami sedikit penurunan tetapi masih tetap pada angka yang cukup tinggi, yakni 109 perkara. Dan pada 2014 jumlahnya mengalami kenaikan yang cukup tinggi, yakni menjadi 131 perkara.
10 3 Grafik 4. Jumlah Pengajuan Perkara Peraturan Perundang-Undangan ke Mahkamah Konstitusi dari Tahun 2003-2014 Gambaran kualitas regulasi yang dilakukan oleh Worldwide (WGI) pada 20134 menunjukkan Governance kualitas regulasi yang cukup rendah dari segi dukungan untuk kemudahan berusaha (ease of doing business), sebagaimana tabel berikut ini. Sementara, secara peringkat pada lingkup Asia Tenggara, kualitas regulasi Indonesia berada pada persentase 46 di bawah Singapura (100 persen), Brunei Darussalam (83 persen), Thailand (58 persen), Philipine (52 persen), dan Malaysia (72 persen). Posisi Indonesia hanya lebih baik dibandingkan Kamboja (39 persen) dan Vietnam (28 persen)5. Indicators 3 Lihat: 4 Sumber: Note: The Worldwide Governance Indicators (WGI) are a research dataset summarizing the views on the quality of governance provided by a large number of enterprise, citizen and expert survey respondents in industrial and developing countries. These data are gathered from a number of survey institutes, think tanks, non-governmental organizations, international organizations, and private sector firms. The WGI do not reflect the official views of the World Bank, its Executive Directors, or the countries they represent. The WGI are not used by the World Bank Group to allocate resources. Data update ini diperoleh pada Agustus 2015 5 Sumber: Global Competitiveness Report (GCR) 2014-15, World Economic Forum, Executive Opinion Survey. Catatan penilaian: Bagi negara, nampak bagaimana regulasi yang ada membebani bisnis/dunia usaha untuk memenuhi persyaratan Administrasi pemerintah (misalnya: izin, peraturan/regulasi, pelaporan)? [Skor 1 = sangat memberatkan ; 7 = tidak memberatkan sama sekali] | 2013-14 penilaian rata-rata.
11 WORLDWIDE GOVERNANCE INDICATORS (WGI) REGULATORY QUALITY Grafik 5. Peringkat Indonesia Tahun 2013 Berdasarkan Persentase Dibandingkan Negara di ASEAN Rendahnya kualitas regulasi usaha pelaku membebani sehingga berdampak pada tingkat daya saing Indonesia ini nampak di dunia. Hal pada laporan dari Global Competitiveness Report (GCR) tentang peringkat 2014-15 Indonesia di tahun 2013 - 2014 untuk indikator Burden of Government Regulation. Walau pada tahun sebelumnya Indonesia mengalami perbaikan peringkat menjadi peringkat ke-23 dari peringkat ke-31 (skor 3,9) dari total seluruh 144 negara dengan nilai atau skor 4,0 dari skala 1 sampai 7, posisi Kualitas regulasi tahun 2013, Indonesia berada pada persentase 46 di bawah Singapura (100 persen), Brunei Darussalam (83 persen), Thailand (58 persen), Malaysia (72 persen), dan Philipine (52 persen). Bagaimana Indonesia menghadapi Masyarakat Ekonomi Asean?
12 Indonesia di Asia Tenggara saat ini masih tidak lebih baik dibanding dengan Singapura (peringkat 2) dengan skor 5,2 serta Malaysia (peringkat 4). BURDEN OF GOVERNMENT REGULATION 2014 Source: Global Competitiveness Report (GCR) 2014-15 Global Competitiveness Report (Burden of Government Regulation) 2014-15 Grafik 6. (GCR)
13 BAB II REFORMASI REGULASI 2.1. Pengertian rutin dalam regulasi merupakan aktivitas Membentuk penyelenggaraan negara. Pada akhir 2008, di Amerika Serikat tercatat adanya 115.000 regulasi baru pada pelbagai tingkatan. Regulasi-regulasi ini dibentuk oleh pemerintah federal sejak 19816. Akan tetapi, apakah jumlah tersebut berdampak pada meningkatnya efisiensi dalam penyelenggaraan dinamika sosial, ekonomi, dan penyelenggaraan negara serta pembangunan? Pada masa kini, persoalan efisiensi tidak lagi harus direspon dengan deregulasi atau reregulasi. Kedua respon tersebut justru akan berpotensi mengakibatkan terjadinya inefisiensi. Dari perspektif regulasi, kualitas regulasi yang baik dan kuantitas regulasi yang proporsional merupakan jawaban atas persoalan inefisiensi. Untuk mewujudkan sistem regulasi yang demikian maka dibutuhkan suatu tindakan yang disebut sebagai 'Reformasi Regulasi'. Reformasi Regulasi adalah perubahan-perubahan yang di- maksudkan untuk meningkatkan kualitas regulasi, baik secara 6 Scott Jacobs, Smart Regulation For Markets: the Vision of Regulatory Reform, Regulatory Reform and Regulatory Impact Analysisi (RIA): Training Course for Indonesia Stakeholders in Civil Society, December 8-12, 2008, Washington DC.
14 individual maupun integral (ter- integrasi dalam suatu sistem regulasi yang komprehensif dan utuh). Definisi Reformasi Regulasi tersebut merupakan definisi umum yang digunakan pada pelbagai negara. Tujuan jangka pendeknya adalah me- regulasi. ningkatkan kualitas Namun, substansi reformasi regulasi tersebut dapat berbeda antara negara yang satu dengan negara lainnya, tergantung pada kompleksitas permasalahan yang dihadapi. Kualitas regulasi yang baik dan kuantitas regulasi yang proporsional merupakan jawaban atas persoalan inefisiensi. Untuk mewujudkan sistem regulasi yang demikian dibutuhkan suatu tindakan yang disebut sebagai 'reformasi regulasi' 2.2. Tujuan Reformasi Regulasi Tujuan utama dari Reformasi Regulasi adalah untuk mewujudkan Sistem Regulasi Nasional (SRN) yang berkualitas, sederhana, dan tertib. Dengan begitu, maka regulasi akan dapat lebih mampu untuk bekerja secara efektif dan efisien dalam mendukung upaya mewujudkan tujuan bernegara sebagaimana yang ditetapkan di dalam Pembukaan Undang-Undang Dasar 1945. Untuk mewujudkan tujuan utama tersebut maka ada sejumlah langkah yang dapat dilakukan dalam jangka pendek. 1) Meningkatkan efisiensi dengan mendorong dilakukannya perubahan-perubahan menuju terwujudnya Sistem Regulasi Nasional yang sederhana dan tertib. Hal ini dilakukan melalui operasionalisasi prinsip dampak kebijakan/regulasi yang lebih baik dengan anggaran yang lebih ekonomis.
15 2) Mendorong upaya meningkatkan efektivitas regulasi sebagai instrumen penyelenggaraan negara dan pembangunan serta instrumen ketertiban sosial. Gambar 4. Gambaran Umum Urgensi Reformasi Regulasi di Indonesia 2.3. Pelajaran dari Negara Lain Reformasi Regulasi mulai menjadi suatu tren sejalan dengan meningkatnya hubungan antarnegara di dunia pada pertengahan 1960-an. Hubungan antarnegara itu, walaupun kadang-kadang berawal dari kepentingan politik, dalam perkembangannya ternyata mulai bergeser ke arah hubungan yang lebih bersifat ekonomi. Hubungan ekonomi tersebut tidak sesederhana sebagaimana tampaknya. Di balik hubungan perekonomian tersebut, sesungguhnya terdapat rivalitas perekonomian yang
16 memaksa tiap negara untuk meningkatkan efisiensi dalam rangka meningkatkan daya saing masing-masing. Untuk mengejar efisiensi yang tinggi tersebut maka negara- negara pun melakukan pelbagai upaya. Salah satunya adalah menyelenggarakan Reformasi Regulasi. Secara umum, pemahaman dari terminologi efisensi dalam perspektif regulasi ini adalah 'better policy results at lower cost'7. Sejumlah negara pun menetapkan jargon-jargonnya masing- masing di bawah bendera 'better policy results at lower cost'. Di kawasan Asia Timur dan Asia Tenggara, Reformasi Regulasi dilakukan oleh, antara lain, Jepang, Korea Selatan, China, Vietnam, Kamboja, Malaysia, dan Thailand. Di sini Korea Selatan merupakan negara yang memiliki hasil fenomenal dalam pelaksanaan Reformasi Regulasi hingga saat ini. 7 Tabel 1. Jargon Reformasi Regulasi di Beberapa Negara ibid
17 Korea Selatan mencatat kisah sukses dalam mendorong pertumbuhan ekonomi sejak 1961. Sehubungan dengan adanya kelangkaan sumber daya, ketiadaan teknologi produksi, serta pelbagai hambatan dan kelemahan pada sektor swasta, Pemerintah Korea Selatan mulai menyelenggarakan pembangunan secara efektif dan efisien. Ketika itu pemerintah Korea Selatan mulai merancang langkah-langkah intervensi kebijakan alokasi anggaran dan pembukaan pasar melalui pembentukan regulasi secara besar-besaran. Akan tetapi, efektivitas pemerintah dalam memimpin pembangunan mulai pudar pada 1980-an. Hal ini sejalan dengan meningkatnya kritik terhadap pemerintah yang berkaitan dengan permasalahan meningkatnya serta ketidakterbukaan yang semakin meluas. inefisiensi yang berlarut-larut Pemerintah Korea Selatan kemudian mulai melakukan langkah-langkah yang bersifat reformatif sejak 1981. Reformasi administrasi dan deregu- lasi pun dipandang penting untuk diintegrasikan ke dalam agenda pemerintahan yang baru. Pada masa itu, Reformasi Regulasi masih dipan- dang sebagai bagian dari reformasi administrasi sampai pertengahan 1990-an. Namun, di masa pemerin- tahan Kim Young-Sam, 1993 men- jadi tahun titik awal dimulainya keterlibatan swasta dalam proses perumusan kebijakan. Korea Selatan mulai melakukan langkah-langkah yang bersifat reformatif sejak tahun 1981, dan reformasi administrasi dan deregulasi dirasakan penting untuk diintegrasikan ke dalam agenda pemerintahan
18 Beberapa lembaga reformasi dibentuk dalam lingkungan peme- rintahan, yakni Presidential Committee on Administrative Reform dan the Economic De-regulation Committee. The Economic De- regulation Committee dibentuk berdasarkan arahan presiden, sementara Presidential Committee on Administrative Reform dibentuk melalui Keputusan Presiden. Lembaga ini mulai me- nyelenggarakan Reformasi Regulasi dari Februari 1993 sampai Februari 1998. Pada 1997, dalam rangka menyelenggarakan Reformasi Regulasi secara terpadu, Korea Selatan memberlakukan the Basic Act on Administrative Regulation (BAAR). Menurut the Basic Act on Administrative Regulation, tujuan dari Reformasi Regulasi dapat dipahami sebagai cara untuk meningkatkan kualitas hidup dan daya saing nasional melalui penghapusan/pencabutan regula- si yang tidak diperlukan dan mencegah regulasi baru yang ti- dak efisien. Melalui the Basic Act on Administrative Regulation, un- pemerintah berusaha tuk menyatukan seluruh ke- mungkinan instru- men-instrumen, serta upaya Reformasi Regulasi ke dalam satu 'single central body' yang mempunyai kewenangan yang memadai. Eksistensi Reformasi Regulasi ini pun didasarkan pada Undang-Undang tentang the Basic Act on Administrative Regulation. terbaik, Korea Selatan: beberapa lembaga reformasi dibentuk dalam lingkungan pemerintahan. Korea Selatan yang terdampak krisis keuangan pada pertengahan tahun 1990- an, mulai melakukan Reformasi Regulasi dengan cara memangkas kurang lebih 50 persen dari semua regulasi yang berkaitan dengan pelayanan publik terutama yang berkaitan dengan penanaman modal
19 Korea Selatan, yang terdampak krisis keuangan pada pertenga- han 1990-an, mulai melakukan Reformasi Regulasi dengan cara memangkas kurang lebih 50 persen dari semua regulasi yang berkaitan dengan pelayanan publik, terutama yang berkaitan dengan penanaman modal. Oleh karena simplifikasi ini dilaku- kan secara cepat dan masif, maka beberapa orang pakar menye- but pendekatan simplifikasi regulasi di Korea Selatan ini sebagai 'Guillotine Approach'. Selain komitmen semua unsur penyelenggaranya, salah satu kunci keberhasilan Reformasi Regulasi di Korea Selatan adalah adanya dukungan poli- tik yang kuat dari presiden yang memberikan instruksi kepada semua institusi jajarannya untuk melakukan pemotongan regu- lasi di bawah kewenangannya sebanyak 50 persen. Dengan instruksi presiden tersebut, be- berapa capaian pun dihasilkan. Kunci keberhasilan Reformasi Regulasi di Korea Selatan adalah adanya dukungan politik yang kuat dari Presiden yang memberikan instruksi kepada semua institusi jajarannya untuk melakukan pemotongan sebanyak 50 persen dari semua regulasi di bawah kewenangannya 2.3.1. Tahap I: Deregulasi Masif dari 1998 - 2002 Ketika pemerintahan yang baru mulai berkuasa pada 1998, tugas utama Presiden Kim Dae-Jung adalah mengatasi krisis ekonomi. Pemerintahan yang baru ini sangat menyadari bahwa the Basic Act on Administrative Regulation harus segera ditin- daklanjuti dan oleh karena itu reformasi regulasi harus segera
20 dilaksanakan. Kemudian, berdasarkan the Basic Act on Regulation, Administrative presiden membentuk Regulatory Reform Committee (RRC). selan- Untuk jutnya Regulatory Reform mengambil Committee peran di dalam perumusan dan mempu- kebijakan nyai untuk kewenangan menginisiasi perubahan sejak 1998. Dengan target dalam penyelenggaraan Reformasi Regulasi, yaitu pemotongan 50 persen regulasi yang ada, presiden selalu mendo- rong para menteri untuk memenuhi target yang telah ditetapkan. Berdasarkan BAAR Presiden membentuk Regulatory Reform Committee (RRC), dan untuk selanjutnya RRC mengambil peran di dalam perumusan kebijakan dan mempunyai kewenangan untuk menginisiasi perubahan sejak 1998. Capaian yang dihasilkan adalah pencabutan sebanyak 5.430 regulasi dan revisi 2.411 regulasi dari sebanyak 11.125 regulasi yang teridentifikasi saat itu (dalam 11 bulan) Tabel 2. Capaian Korea Selatan Saat Memangkas 50 Persen Regulasi
21 Secara umum, capaian yang dihasilkan Korea Selatan adalah pencabutan sebanyak 5.430 regulasi dan revisi 2.411 regulasi dari sebanyak 11.125 regulasi yang teridentifikasi saat itu. Di samping itu, pada 1998, diajukan 344 Rancangan Undang- Undang (RUU) ke Parlemen. Parlemen pun kemudian menyetujui 321 di antaranya. Pada 1999 dilakukan kaji ulang mendalam terhadap regulasi yang tersisa. Selanjutnya, 503 regulasi dicabut dan 570 regulasi direvisi. Di samping itu, 52 Rancangan Undang-Undang diaju- kan ke parlemen dan sebanyak 43 di antaranya disetujui. Setelah itu barulah dilakukan penyesuaian-penyesuaian terhadap pel- bagai peraturan pelaksanaannya, seperti peraturan presiden atau peraturan menteri. 2.3.2. Tahap II: Kualitas Regulasi Sejak 2003 Apabila pada masa jabatan pertama Tahap I fokus regulasi diletakkan pada kuantitas regulasi, maka pada Tahap II, yang dimulai pada 2003, Reformasi Regulasi difokuskan pada peningkatan kualitas regulasi. Untuk itu, kabinet yang baru pun merancang ulang agenda Reformasi Regulasi serta mendorong segala kapasitas yang ada dalam rangka meningkatkan kualitas regulasi tanpa melakukan perubahan kelembagaan. Reformasi Regulasi Tahap II Korea Selatan yang dimulai pada 2003 difokuskan pada peningkatan kualitas regulasi Pertama, walaupun fokus Reformasi Regulasi ditujukan untuk meningkatkan kualitas regulasi, akan tetapi kebijakan penyelenggaraan deregulasi tetap dilanjutkan. Korea Selatan menetapkan 10 area strategis untuk digarap, yaitu Foreign Direct Investment, Financial Service, Industrial Site, Logistics and
22 Distributuions, Quasi-Tax, Customs Formalities, Land Use, House Construction, Tourism and Sport Industry, dan Food Safety. Kedua, kaji ulang terhadap regulasi yang ada tetap dilanjutkan. Tidak seperti pada tahap sebelumnya yang menetapkan target sebanyak 50 persen dari regulasi yang ada, target pada tahap kedua ini ditetapkan sendiri oleh kementerian. Ketiga, pemerintahan yang baru mulai mengoperasionalkan Regulatory (RIA) dengan membentuk lembaga penelitian yang dilengkapi oleh para peneliti dan program pelatihan yang disesuaikan dengan kebutuhan, termasuk pembelajaran teori, studi kasus, dan penyelenggaraan pelatihan-pelatihan di negara lain atau lembaga-lembaga internasional. Impact Assessment Pertama, walaupun fokus Reformasi Regulasi ditujukan untuk meningkatkan kualitas regulasi, akan tetapi kebijakan penyelenggaraan deregulasi tetap dilanjutkan. Kedua, kaji ulang terhadap regulasi yang ada tetap dilanjutkan. Ketiga, pemerintahan yang baru mulai mengoperasionalkan Regulatory Impact Assessment (RIA) dengan membentuk lembaga penelitian. Keempat, pemerintahan yang baru juga memberikan perhatian yang besar terhadap perubahan- perubahan kultural Keempat, pemerintahan yang baru juga memberikan perha- tian yang besar terhadap per- ubahan-perubahan kultural. Perubahan kultural dalam hal ini termasuk perilaku manaje- men yang dimaksudkan untuk memastikan bahwa reformasi berjalan sesuai dengan yang direncanakan. Budaya manaje- men adalah faktor penentu ter- hadap keberhasilan Reformasi Regulasi.
23 Keberhasilan pencapaian target pemangkasan regulasi antara lain karena adanya dukungan komitmen politik yang tinggi dari presiden. Selanjutnya, dalam rangka menjaga eksistensi bangsa dan negara, maka terjadinya krisis ekonomi dijadikan momentum yang tepat bagi dilakukannya tindakan yang lebih radikal terhadap sistem yang pada saat itu berlaku. Hadirnya Undang-Undang the Basic Act on Administrative Regulation menunjukkan dukungan yang kuat tidak hanya dari cabang kekuasaan eksekutif, tetapi juga dari cabang kekua- saan legislatif terhadap terselenggaranya Reformasi Regulasi di Korea Selatan. Ini semua dimaksud- kan untuk memperkuat dan mendo- rong aktivitas ekonomi melalui upaya penghilangan hambatan dalam beru- saha serta mendorong pengelolaan administrasi yang lebih efektif dan efisien. Pencapaian target pemangkasan regulasi antara lain karena dukungan komitmen politik yang tinggi dari Presiden Korea Pada jangka pendek, simplifikasi regulasi secara massal di Korea Selatan berjalan sangat efektif, terutama dalam merespon krisis ekonomi yang berlangsung. Simplifikasi minimal mencatat dua hal penting, yaitu mengendalikan kuantitas regulasi sehingga menjadi lebih proporsional dan meletakkan dasar bagi hadirnya regulasi yang lebih akomodatif terhadap dinamika pasar.
24 Tabel 3. Efek Ekonomi Akibat Reformasi Regulasi di Korea Selatan Untuk meningkatkan kualitas regulasi, Korea Selatan memben- tuk Regulatory Reform Committee sebagai suatu institusi pusat yang secara sistematis mengoperasionalkan pelbagai instru- men reformasi regulasi, misalnya instrumen evaluasi regulasi, Regulatory Impact Assessment, dan tata cara pengadministras- ian regulasi. Semua upaya tersebut kemudian tetap berlanjut karena Reformasi Regulasi di Korea Selatan telah kian melemba- ga, terutama karena didukung landasan hukum yang kuat, yaitu Undang-Undang the Basic Act on Administrative Regulation. Kesimpulan utama yang dapat dipelajari dari kisah sukses Korea Selatan adalah bahwa mereka menjadi negara terdepan di antara negara-negara Asia yang terkena krisis dalam melaksanakan Reformasi Regulasi. Simplifikasi regulasi pun membawa dampak yang luar biasa pada sistem regulasi secara menyeluruh. Regulasi
25 didorong untuk meningkatkan lahirnya efisiensi, mendorong kreativitas, serta meningkatkan daya saing. Regulasi yang tidak mendukung peningkatan daya saing pun dicabut. Reformasi Regulasi di Korea Selatan dipicu oleh krisis ekonomi yang melanda pelbagai negara, termasuk negara-negara di ka- wasan Asia. Dengan memanfaat- kan momentum krisis ekonomi tersebut, Korea Selatan kemudian melakukan tindakan yang waktu itu dipandang sebagai tindakan radikal, yaitu Reformasi Regulasi. Namun demikian, tindakan terse- but mendapat dukungan politik yang sangat besar, tidak hanya dari presiden tetapi juga dari parlemen sebagaimana nampak dari hadirnya the Basic Act on Administrative Regulation. Korea Selatan kemudian juga memben- tuk Regulatory Reform Committee untuk memimpin penyelenggaraan Reformasi Regulasi tersebut. Pemerintah Kesimpulan utama yang dapat dipelajari dari kisah sukses Korea Selatan adalah bahwa mereka menjadi negara terdepan di antara negara-negara Asia yang terkena krisis dalam melaksanakan Reformasi Regulasi Pendekatan berorientasi target ditambah dengan cara top-down di bawah dukungan politik yang kuat terbukti efektif dalam mencapai kemajuan. Keberhasilan ini menunjukkan bahwa Reformasi Regulasi di Korea telah berada di jalur yang tepat. Reformasi Regulasi masih berlanjut, dimana pada 2016 Korea Selatan merencanakan kaji ulang dan memotong sebanyak 2.200 regulasi yang terkait dengan bidang perekonomian
26 Korea Selatan telah secara efektif menghilangkan pelbagai hambatan dan distorsi perekonomian melalui pengelolaan regulasi. Pendekatan berorientasi target ditambah dengan cara top-down di bawah dukungan politik yang kuat terbukti efektif dalam mencapai kemajuan. Keberhasilan ini menunjukkan bah- wa Reformasi Regulasi di Korea telah berada di jalur yang tepat. Sampai sekarang Reformasi Regulasi masih berlanjut. Dan pada 2016 Korea Selatan berencana untuk mengkaji ulang dan memotong sebanyak 2.200 regulasi yang terkait dengan bidang perekonomian. Hal ini dinyatakan oleh Presiden Park Geun-hye sebagaimana ditulis oleh The Korea Herald edisi 20 Maret 2016.
27 BAB III STRATEGI NASIONAL REFORMASI REGULASI DI INDONESIA 2015 - 2025 3.1. Pengantar Walaupun belum dilakukan secara sistematis, Reformasi Regulasi sudah pernah dilakukan di Indonesia. Upaya tersebut dilakukan pada sektor tertentu atau sebagai respon terhadap situasi tertentu. Pada 1983, misalnya, ketika terjadi over-regulated terhadap sektor perbankan yang mengakibatkan kondisi stagnan dan hilangnya inisiatif perbankan, Bank Indonesia (BI) melakukan modernisasi perbankan sesuai dengan tuntutan masyarakat, dunia usaha, dan kehidupan ekonomi pada periode tersebut. Dan ia menjadi tahap awal deregulasi perbankan. Deregulasi itu dimulai dengan penghapusan pagu kredit; bank bebas menetapkan suku bunga kredit, tabungan, dan deposito; serta menghentikan pemberian Kredit Likuiditas Bank Indonesia (KLBI) kepada semua bank, kecuali untuk jenis kredit tertentu yang berkaitan dengan pengembangan koperasi dan ekspor. Tahap awal deregulasi tersebut berhasil menumbuhkan iklim persaingan antarbank. Banyak bank, terutama swasta, mulai bangkit untuk mengambil inisiatif dalam menentukan arah perkembangan usahanya8. 8 ejarah PerbankanPeriode19831997.pdf, dikutip tanggal 2 Agustus 2015
28 Pada rangka 1988, dalam membuka izin usaha bank baru yang telah dihentikan sejak 1971, pemerintah melakukan deregulasi perbankan dengan mengeluarkan Paket Kebijakan 27 Oktober 1988 (Pakto 88). Hanya dengan modal Rp. 10 miliar seorang pengusaha sudah Pakto belum secara penuh menyentuh Reformasi Regulasi, karena pendekatan yang masih sektoral dan terbatas pada sektor perbankan, serta tidak diikuti dengan tata kelola pemerintahan yang baik bisa membuka bank baru. Bank-bank asing lama dan baru pun diizinkan membuka cabangnya di enam kota. Bahkan, bentuk patungan antarbank asing dengan bank swasta nasional pun diizinkan. Reserve requirement bank lokal dari 15 persen menjadi 2 persen. Kebijakan Pakto tersebut menyebabkan peningkatan uang yang beredar di pasar. Pakto 88 memberikan kemudahan untuk mendirikan bank swasta baru, memberikan izin bagi perusahaan asing untuk beroperasi di luar Jakarta, memberikan kemudahan bagi bank sehat untuk ekspansi (dengan cara memberikan kredit). Dengan kata lain, kebijakan Pakto 88 merupakan kebijakan agresif untuk ekspansi. Dengan pelbagai kemudahan melalui Pakto 88, jumlah bank komersial naik 50 persen dari 111 bank pada Maret 1989 menjadi 176 bank pada Maret 1991. Banyaknya jumlah bank membuat kompetisi pencarian tenaga kerja dan mobilisasi dana deposito dan tabungan juga semakin kompetitif. Kemudian, pada 1993, untuk menarik minat investor mena- namkan modalnya di Indonesia, pemerintah mengeluarkan
29 paket deregulasi yang dikenal dengan Paket Oktober 1993 (Pakto 1993). Paket ini dimaksud- kan untuk memudahkan investor asing menanamkan modalnya di Indonesia. Pakto 1993 tersebut mengatur lima bidang usaha, ya- itu: (1) Bidang Ekspor, (2) Bidang Penanaman Modal Asing, (3) Bidang Perizinan Untuk Investasi, (4) Bidang Kesehatan, dan (5) Bidang Penyederhanaan Prosedur Analisa Dampak Lingkungan (Amdal). Pada sidang kabinet paripurna, Agustus 2015, Presiden Joko Widodo telah memerintahkan kepada para menterinya untuk melakukan deregulasi dalam rangka mendorong tumbuhnya iklim investasi di Indonesia Ketiga kebijakan tersebut setidaknya menunjukkan bahwa Reformasi Regulasi telah dilakukan di Indonesia. Terakhir, dalam sidang kabinet paripurna pada Agustus 2015, Presiden Joko Widodo telah memerintahkan kepada para menterinya untuk melakukan deregulasi dalam rangka mendorong tumbuhnya iklim investasi di Indonesia9. Kebijakan yang belum sistematis dan parsial tersebut belum secara optimal mendorong pertumbuhan ekonomi secara me- nyeluruh. Perihal regulasi di Indonesia, The Organization for Economic Co-Operation and Development (OECD) menilai bah- wa koordinasi seolah menjadi barang mahal dalam pembuatan peraturan sehingga satu peraturan dengan peraturan lain saling tumpang tindih. Aturan yang dibuat daerah acap kali menabrak 9 dikutip tanggal 25 Agustus 2015
30 Perpres 6 Tahun 1964 memerintahkan Bappenas untuk membentuk Panitia Negara Bappenas Urusan Tata-Cara dan Peraturan- Peraturan yang bertanggungjawab kepada pimpinan Bappenas peraturan yang lebih tinggi. Untuk itu, pemerintah diharapkan men- dorong pendekatan yang lebih holistik (a whole government approach) dalam setiap peru- musan kebijakan/pembentukan regulasi sehingga mampu meng- hasilkan regulasi yang konsisten dan berkualitas. Dari perspektif kelembagaan, saat ini Indonesia tidak memiliki lembaga yang secara khusus mempunyai fungsi formal mereview regulasi10. Namun demikian, pada 1963, Presiden Republik Indonesia pertama, Ir. Soekarno, pernah menerbitkan Peraturan Presiden Nomor 6 Tahun 1964 Tentang Panitia Negara Badan Perencanaan Pembangunan Nasional (Bappenas) Urusan Tata-Cara dan Peraturan-Peraturan. Peraturan presiden ini memerintahkan Bappenas untuk membentuk panitia negara Bappenas urusan tata-cara dan peraturan-peraturan yang bertanggungjawab kepada pimpinan Bappenas. Tugas Panitia Negara Bappenas tersebut adalah: a. Mengajukan saran-saran untuk mengubah, memper- baiki, ataupun menyederhanakan segala tata cara dan per- aturan-peraturan guna memperlancar jalannya pelaksanaan pembangunan b. Merumuskan cara koordinasi dan sinkronisasi antara pelbagai prosedur dan peraturan yang ada c. Menyarankan tata-kerja dan peraturan-peraturan baru guna memperlancar jalannya pembangunan 10 Workshop 'Regulatory Reform in Indonesia', Bappenas, Jakarta, Rabu, 25 Maret 2015.
31 d. Menjalankan tugas-tugas lain di bidang tata-kerja dan per- aturan-peraturan, atas permintaan pimpinan Bappenas Eksistensi Panitia Negara Bappenas tersebut kemudian tidak berlanjut sebagai akibat terjadinya peralihan kekuasaan. Namun demikian, inisiatif Soekarno mengenai pembentukan 'otoritas tunggal' pengelolaan regulasi tersebut sesungguhnya lebih visioner dibanding jauh beberapa negara yang pada saat ini memiliki otoritas tunggal dalam pengelolaan regulasi. Pada saat ini, lembaga khusus yang Presiden dalam Inisiatif Presiden Soekarno mengenai pembentukan 'Otoritas Tunggal' dalam pengelolaan regulasi tersebut sesungguhnya jauh lebih visioner dibanding beberapa negara yang pada saat ini memiliki otoritas tunggal dalam pengelolaan regulasi bertugas melakukan pengelolaan kebijakan/regulasi ini sudah banyak di negara-negara lain. Korea Selatan misalnya, memiliki Komite Reformasi Regulasi (Regulatory Reform Commitee/RRC) yang berkedudukan langsung di bawah presiden. 3.2. Strategi Nasional Reformasi Regulasi Jangka Panjang 2015 - 2025 dan Strategi Nasional Reformasi Regulasi Jangka Menengah 2015 - 2019 Sebagai sebuah kebijakan yang harus diupayakan dan didorong, Reformasi Regulasi diharapkan berperan penting dalam mendukung keberhasilan dan pencapaian target yang ditetapkan. Khusus untuk lima tahun ke depan, Reformasi Regulasi diarahkan untuk mendukung pembangunan yang
32 ditetapkan sebagai prioritas. Dalam rangka melaksanakan reformasi tersebut, diperlukan strategi yang berdimensi nasional. Strategi Nasional Reformasi Regulasi perlu dilaksanakan tidak hanya di pusat, karena pencapaian dari tujuan pembangunan nasional tidak dapat terlepas dari peran daerah. Untuk itu, diperlukan pula implementasi dalam bentuk kebijakan dan regulasi di daerah (baca: peraturan daerah). Gambar 5. Strategi Nasional Reformasi Regulasi di Indonesia Dalam rangka mewujudkan sinergi antara kebijakan dan regulasi, sesuai dengan arah kebijakan pembangunan, maka perlu diciptakan Sistem Regulasi Nasional yang sederhana dan tertib untuk mendukung pencapaian sasaran dari Nawa Cita yang telah diakomodasi dalam Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJMN) 2015 - 2019. Sasaran- sasaran dalam Nawa Cita antara lain terkait kedaulatan pangan, kedaulatan energi, kemaritiman, dan percepatan pembangunan infrastruktur.
33 Oleh karenanya, kebijakan Reformasi Regulasi perlu diarahkan untuk melakukan pembenahan regulasi yang mengatur tentang pertanahan, termasuk konflik agraria, serta revisi regulasi yang berkaitan dengan tata kelola minyak dan gas bumi. Selanjutnya, untuk mendukung prioritas bidang kesehatan, pendidikan, dan kemiskinan, maka pembenahan regulasi melalui Reformasi Regulasi antara tentang lain difokuskan pada kesehatan, keperawatan, dan kebidanan serta wajib belajar 12 tahun. Sedangkan dalam rangka mendukung prioritas reformasi birokrasi, Reformasi Regulasi dilakukan melalui pembenahan regulasi yang berkaitan dengan pelayanan publik, serta pembenahan regulasi dalam rangka kemudahan investasi. regulasi Di dalam kurun waktu lima tahun berikutnya, yang merupakan RPJMN tahap ke-IV (2020 - 2024), kebijakan Reformasi Regulasi ditujukan untuk mendorong terwujudnya Sistem Regulasi Nasional yang lebih sederhana dan tertib, sehingga mampu berfungsi sebagai instrumen operasional dalam mewujudkan sasaran pembangunan pada periode 2020 - 2024. Adapun sasaran pembangunan tersebut, antara lain: 1) Terwujudnya masyarakat Indonesia yang mandiri, maju, adil, dan makmur melalui percepatan pembangunan di pelbagai bidang dengan menekankan struktur perekonomian yang kokoh berlandaskan keunggulan kompetitif di pelbagai wilayah yang didukung oleh sumber daya manusia berkualitas dan berdaya saing terbangunnya 2) Terwujudnya kelembagaan politik dan hukum yang ditandai dengan adanya konsolidasi demokrasi yang kokoh dalam pelbagai aspek kehidupan politik serta supremasi hukum dan penegakan hak-hak asasi manusia; terwujudnya rasa
34 aman dan damai bagi seluruh rakyat; serta terjaganya keutuhan wilayah dan kedaulatan Negara Kesatuan Republik Indonesia dari ancaman, baik dari dalam negeri maupun luar negeri. Kondisi itu didukung oleh mantapnya kemampuan pertahanan dan keamanan negara yang ditandai oleh terwujudnya Tentara Nasional Indonesia (TNI) yang profesional dengan komponen cadangan dan pendukung pertahanan yang kuat; terwujudnya sinergi kinerja antara kepolisian dan partisipasi masyarakat dalam bidang keamanan, intelijen dan kontra intelijen yang efektif; dan disertai kemampuan industri pertahanan yang handal 3) Terwujudnya sistem hukum nasional yang mantap serta bersumber pada Pancasila dan Undang-Undang Dasar 1945 dalam mendorong supremasi hukum; terwujudnya tata kepemerintahan yang baik, bersih dan berwibawa yang berdasarkan hukum; serta birokrasi yang profesional dan netral 4) Terwujudnya masyarakat sipil, masyarakat politik, dan masyarakat ekonomi yang mandiri 5) Terwujudnya kemandirian nasional dalam konstelasi gobal. Dalam rangka pelaksanaan Strategi Nasional Reformasi Regulasi maka diperlukan Peta Jalan (Road Map), baik Jangka Panjang 2015 - 2025 dan juga Peta Jalan Jangka Menengah 2015 - 2019. Adapun Peta Jalan tersebut merupakan tolok ukur bagi langkah-langkah pelaksanaan Strategi Nasional yang langsung berdampak bagi pencapaian sasaran pembangunan nasional. Indikator yang digunakan dalam peta jalan Strategi Nasional Reformasi Regulasi tersebut adalah regulatory quality (kualitas
35 Peta Jalan Strategi Nasional Reformasi Regulasi merupakan tolok ukur bagi langkah-langkah pelaksanaan Strategi Nasional yang langsung berdampak bagi pencapaian sasaran pembangunan nasional burden of regulasi) dan (beban government regulasi dari pemerintah kepada masyarakat). indikator tersebut kemudian diformulasikan dalam suatu indikator nasional untuk mengukur dampak dari upaya Reformasi Regulasi, baik jangka panjang maupun jangka menengah. nasional tersebut merupakan penyetaraan juga regulation Kedua Indikator dari kedua indikator (regulatory quality dan burden of government regulation) yang terdiri dari sub-indikator pengukuran sebagai berikut. 1. Beban regulasi dari pemerintah (burden of government regulations) 2. Besarnya efek perpajakan (extent and effect of taxation) 3. Kelaziman/kelayakan terkait hambatan perdagangan (prevalence of trade barriers) 4. Intensitas Kompetisi antardaerah (intensity of local competition) 5. Kemudahan untuk memulai bisnis/usaha (ease of starting a new business) 6. Efektivitas kebijakan anti-trust (effectiveness of anti trust policy) 7. Pengetatan regulasi berbasis lingkungan (stringency of environmental regulations)
36 Sub-indikator tersebut tidak bersifat mengikat dan diarahkan agar sesuai dengan prioritas pembangunan sebagai pelaksanaan dari visi-misi presiden dan wakil presiden. Adapun Peta Jalan Strategi Nasional tersebut tergambarkan pada tabel sebagai berikut. Tabel 4. Peta Jalan Strategi Nasional Reformasi Regulasi 2015 - 2019 Tabel 5. Peta Jalan Strategi Nasional Reformasi Regulasi 2015 - 2025
37 Selanjutnya, untuk mewujudkan Sistem Regulasi Nasional yang tertib, maka kebijakan yang ditempuh adalah: a. Simplifikasi regulasi Simplifikasi regulasi atau penyederhanaan regulasi adalah cara untuk mengendalikan kuantitas terhadap regulasi yang sedang menjadi hukum positif (sedang berlaku) dalam rangka mewujudkan regulasi yang proporsional. Oleh karena jumlah regulasi yang banyak, maka simplifikasi regulasi harus bersifat massal dan cepat. Untuk itu, kriteria yang digunakan dalam melakukan kaji ulang regulasi tersebut juga bersifat sederhana. Instrumen Instrumen yang digunakan disebut sebagai Simplifikasi Regulasi (ISR). Simplifikasi regulasi atau penyederhanaan regulasi adalah cara untuk mengendalikan kuantitas terhadap regulasi yang sedang menjadi hukum positif (sedang berlaku) dalam rangka mewujudkan regulasi yang proporsional Simplifikasi regulasi diawali inven- dengan melakukan tarisasi dan klasifikasi regu- lasi mengenai bidang tertentu dan regulasi lain yang ter- kait dengan bidang tersebut. Langkah berikutnya adalah ter- melakukan hadap permasalahan atau po- tensi masalah yang terdapat di dalam regulasi tersebut, termasuk pemangku kepen- tingan dari regulasi tersebut. identifikasi
38 Secara umum, permasalahan regulasi diklasifikasi menjadi: 1. Konflik Regulasi konflik apabila terdapat pasal atau ketentuan yang nyata-nyata bertentangan dengan peraturan lainnya. Contoh: Pasal 29 ayat (2) dan ayat (3) Undang Undang Nomor 5 Tahun 1960 Tentang Peraturan Dasar Pokok-pokok Agraria (UUPA) yang mengatur bahwa Hak Guna Usaha (HGU) dapat diberikan untuk jangka waktu paling lama 60 tahun dengan Pasal 22 ayat (1) huruf a Undang-undang Nomor 25 Tahun 2007 Tentang Penanaman Modal yang mengatur bahwa HGU dapat diberikan untuk jangka waktu paling lama 95 tahun, dan Pasal 35 ayat (1) dan (2) UUPA yang mengatur bahwa Hak Guna Bangunan (HGB) dapat diberikan untuk jangka waktu paling lama 50 tahun dengan Pasal 22 ayat (1) huruf b Undang Undang Penanaman Modal yang mengatur bahwa HGB dapat diberikan untuk jangka waktu paling lama 80 tahun 2. Inkonsisten Regulasi dinyatakan inkonsisten apabila terdapat ketentuan atau pengaturan yang tidak konsisten dalam satu peraturan perundang-undangan beserta turunannya. Contoh: Definisi penanaman modal dalam Pasal 1 angka 1 Undang- Undang Nomor 25 Tahun 2007 Tentang Penanaman Modal (Penanaman modal adalah segala bentuk kegiatan menanam modal, baik oleh penanam modal dalam negeri maupun penanam modal asing untuk melakukan usaha di wilayah negara Republik Indonesia) dengan definisi penanaman modal dalam Pasal 1 angka 1 Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 1 Tahun 2007 jo. PP Nomor 62 Tahun 2008 Tentang
39 Fasilitas Pajak Penghasilan untuk Penanaman Modal di Bidang-bidang Usaha Tertentu dan/atau di Daerah-daerah Tertentu (Penanaman modal adalah investasi berupa aktiva tetap berwujud termasuk tanah yang digunakan untuk kegiatan utama usaha, baik untuk penanaman modal baru maupun perluasan dari usaha yang telah ada). 3. Multitafsir Regulasi dinyatakan sebagai multitafsir apabila terdapat ketidakjelasan pada objek dan subjek yang diatur sehingga menimbulkan ketidakjelasan (sulit dimengerti) serta sistematika yang tidak jelas. rumusan bahasa Contoh: Pasal 14 Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2007 Tentang Penanaman Modal menyatakan: "Setiap penanam modal berhak mendapat: a. kepastian hak, hukum, dan perlindungan; b. dst ...". Penjelasan pasal 14 huruf (a) menyatakan bahwa "Yang dimaksud dengan 'kepastian hak' adalah jaminan Pemerintah bagi penanam modal untuk memperoleh hak sepanjang penanam modal telah melaksanakan kewajiban yang ditentukan". Perumusan pasal dan penjelasannya tidak menjawab "hak apa saja" sehingga potensi terjadinya multitafsir sangat besar'. 4. Tidak operasional Regulasi dinyatakan tidak operasional apabila regulasi tersebut tidak memiliki daya guna, namun peraturan tersebut masih berlaku atau peraturan tersebut belum memiliki peraturan pelaksana. Langkah berikutnya adalah analisa regulasi yang dilakukan dengan menggunakan kriteria legalitas, kebutuhan, dan situasional. Kriteria legalitas dan kebutuhan dikembangkan dari teori keberlakuan regulasi, yaitu filosofis, yuridis, dan sosiologis.
40 Aspek filosofis dan yuridis diwakili oleh kriteria legalitas dan aspek sosiologis diwakili oleh kriteria kebutuhan. Sedangkan kriteria situasional adalah kriteria yang dikembangkan untuk mengakomodasi satu isu tertentu, misalnya kriteria 'user friendly' atau 'ramah urusan'. Sebagai contoh, jika bidang yang disimplifikasi adalah bidang pelayanan publik, maka kriteria ramah urusan dapat dikembangkan lebih lanjut, misalnya, dengan sub-kriteria: biaya murah, persyaratan yang tidak memberatkan, dan proses cepat. Dengan mengoperasionalkan ketiga kriteria tersebut, maka regulasi yang memenuhi kriteria legalitas (tidak bertentangan dengan regulasi lain, baik secara vertikal maupun secara horizontal), kriteria kebutuhan (dibutuhkan oleh masyarakat), dan kriteria ramah urusan dapat dinilai sebagai regulasi yang baik. Dengan melakukan analisis melalui ketiga kriteria tersebut, maka dapat dihasilkan tiga rekomendasi, yaitu: a. Regulasi dipertahankan Regulasi dipertahankan apabila: 1) regulasi tersebut tidak berpotensi konflik dengan regulasi lain terutama yang berkedudukan lebih tinggi, 2) regulasi tersebut dibutuhkan oleh masyarakat maupun oleh penyelenggara negara, dan 3) regulasi tersebut ramah urusan b. Regulasi direvisi Regulasi direvisi apabila di dalam regulasi tersebut terdapat potensi masalah dan tidak ramah urusan tetapi dibutuhkan oleh masyarakat maupun oleh penyelenggara negara. c. Regulasi dicabut
41 Regulasi dicabut apabila hasil analisis menunjukkan bahwa regulasi tersebut tidak dibutuhkan baik oleh masyarakat maupun oleh penyelenggara negara, walaupun regulasi tersebut tidak bermasalah secara legalitas maupun ramah urusan. Rekomendasi yang dihasilkan menentukan tindakan lebih lanjut yang harus dilakukan. Jika rekomendasinya adalah regulasi dipertahankan, maka tindak lanjut tidak lagi diperlukan. Apabila rekomendasinya adalah regulasi direvisi atau dicabut, maka tindak lanjut yang diperlukan adalah melakukan langkah- langkah sebagaimana diatur di dalam Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 yang hingga saat ini masih berlaku. b. Rekonseptualisasi tata cara pembentukan regulasi Rekonseptualisasi tata cara pembentukan regulasi dilakukan dengan cara melihat kembali (review) dan menata kembali tata cara pembentukan regulasi agar proses pembentukan regulasi menjadi lebih komprehensif dan lebih mampu menghasilkan regulasi yang berkualitas. Saat ini, regulasi yang berlaku dalam pembentukan regulasi adalah Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan. Analisa awal menunjukkan bah- wa Undang-Undang Nomor 12 tersebut hanya berorientasi ke- pada proses perancangan regu- lasi dan tidak mengatur men- genai cara bagaimana sebuah kebijakan harus dirumuskan. Di samping itu, proses pemben- tukan regulasi seringkali tidak Rekonseptualisasi tata cara pembentukan regulasi dilakukan dengan cara melihat kembali (review) dan menata kembali tata cara pembentukan regulasi agar proses pembentukan regulasi menjadi lebih komprehensif dan lebih mampu menghasilkan regulasi yang berkualitas
42 memandang perlu untuk melakukan evaluasi terhadap regulasi yang pada saat itu sedang menjadi hukum positif dan kemu- dian mengakibatkan kuantitas dan kualitas regulasi yang tidak terkendali. Gambar 6. Alur Pikir Rekonseptualisasi Tata Cara Pembentukan Regulasi Hal yang perlu diperhatikan di dalam proses pembentukan regulasi adalah memahami bahwa substansi regulasi merupakan kebijakan, akan tetapi tidak semua kebijakan harus dikonversi menjadi regulasi agar dapat dilaksanakan. Dengan mempertimbangkan hal tersebut, maka hal pertama yang penting untuk diperhatikan dalam merumuskan konsep tata cara pembentukan regulasi yang baru adalah 'integrasi antara perumusan kebijakan dan pembentukan regulasi'.
43 Pada tahap perumusan kebijakan, langkah-langkah yang dilakukan adalah pengkajian, penelitian, sampai menghasilkan alternatif kebijakan. Sedangkan pada tahap pembentukan regulasi, tahapan kegiatan yang dilakukan adalah penyusunan naskah akademik, perumusan rancangan undang-undang, pembahasan, dan pengundangan. Pada tahap pengkajian, proses perumusan kebijakan meliputi kegiatan sebagai berikut: 1. Identifikasi dan Perumusan Masalah (problem identification) Identifikasi dan perumusan masalah merupakan langkah penting yang menentukan keberhasilan seluruh kegiatan. Kegagalan dalam melakukan identifikasi masalah dapat dipastikan mengakibatkan kegagalan dalam merumuskan jawabannya. Masalah yang ditemukan kemudian harus dikemas secara utuh (biasanya disebut sebagai pembulatan masalah) untuk kemudian menjadi dasar dan kerangka kerja bagi perumusan kebijakannya. 2. Penetapan Tujuan Penetapan tujuan merupakan hal yang dibutuhkan dalam menetapkan arah kebijakan. Perumusan kebijakan dan pembentukan regulasi tidak selalu berangkat dari permasalahan. Menurut 'Roscoe Pond', regulasi adalah alat untuk melakukan rekayasa sosial. Dalam konteks ini, karena regulasi mempunyai kekuatan memaksa, maka regulasi berfungsi sebagai alat untuk menggerakkan sumber daya dalam rangka mencapai tujuan yang ditetapkan. 3. Evaluasi Regulasi yang Berlaku Evaluasi terhadap regulasi yang sedang berlaku adalah wajib dilakukan sebelum diberlakukannya regulasi baru. Keengganan untuk melakukan evaluasi dan menganggap
44 bahwa semua masalah adalah baru, seolah belum diatur di dalam regulasi, merupakan salah satu sebab kegagalan dalam menjaga proporsi regulasi. Dengan mempertimbangkan regulasi yang sedang berlaku, maka perumusan kebijakan dan pembentukan regulasi yang baru dapat dilakukan dengan tetap menjaga proporsionalitas regulasi. Mengenai hal ini, beberapa negara menerapkan 'model evaluasi berkala' setiap 10 tahun sehingga regulasi yang berlaku tetap mutakhir. Sementara beberapa negara lainnya menerapkan model 'one in one out' yang artinya apabila sebuah regulasi baru diberlakukan maka sebuah regulasi yang lama harus dicabut. Pada tahap penelitian, kegiatan yang dilakukan adalah: 1. Analisis biaya dan manfaat (cost and benefit analysis atau CBA). Dengan CBA ini, pemilihan alternatif kebijakan dapat dilakukan dengan lebih mudah dan lebih memberikan jaminan terhadap operasionalisasi kebijakan tersebut, serta lebih sesuai dengan prinsip 'better policy results at lower cost'. 2. Penyusunan rekomendasi kebijakan Hasil penelitian memberikan alternatif rekomendasi kebijakan yang masing-masing telah dileng- kapi analisa atau proyeksi biaya dan manfaat. Selanjutnya perlu ditentukan alternatif mana yang dipilih untuk mencapai tujuan yang ditetapkan. Dari sisi sifatnya, Guna memastikan adanya peningkatan kualitas regulasi, maka komponen analisis biaya dan manfaat (cost and benefit analysis/ CBA) akan memberikan gambaran dan jaminan bagi rekomendasi kebijakan yang diambil oleh pengambil kebijakan
45 alternatif tersebut meliputi: a) rekomendasi kebijakan yang tidak bersifat pen- gaturan (non-regulatory policy), dan b) rekomendasi kebijakan yang bersifat pengaturan (regulatory policy). rekomendasi kebijakan 3. Jika hasil penelitian mengarah pada rekomendasi yang tidak bersifat pengaturan, maka pembentukan atau revisi regulasi pada tingkat undang-undang tidak diperlukan. Dalam konteks ini, intervensi negara dapat dilakukan dalam bentuk kerangka anggaran atau kerangka regulasi pada tingkat peraturan pelaksanaan (Peraturan Pemerintah ke bawah). Jika hasil pengkajian dan penelitian memberikan rekomendasi yang bersifat pengaturan, maka tindak lanjut yang diperlukan adalah penyusunan naskah akademik, kemudian penyusunan rancangan undang undang, lalu mengikuti proses sebagaimana diatur di dalam Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011. c. Restrukturisasi kelembagaan pengelola regulasi Identifikasi awal mengenai kelembagaan pembentuk regulasi mengindikasikan adanya permasalahan besar di dalam proses pembentukan regulasi berdasarkan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011. Dari perspektif kelembagaan, saat ini tidak ada satupun lembaga yang mempunyai kewenangan penuh untuk melakukan pengelolaan regulasi secara nasional. Kewenangan perumusan kebijakan dan pembentukan regulasi tersebut tersebar pada kementerian/lembaga, sementara Kementerian Hukum dan HAM yang tidak mempunyai kewenangan untuk menangani kebijakannya hanya menangani sebagian proses pembentukan regulasi (harmonisasi dan pendampingan ketika proses tersebut masuk pada tahap pembahasan di parlemen).
46 Konsekuensi dari rancangan kelembagaan yang tidak tepat dalam mengelola fungsi regulasi seperti ini hanya mengakibatkan hilangnya kendali terhadap proses perumusan kebijakan dan pembentukan regulasi. Alhasil kuantitas terus meningkat dan kualitas regulasi terus menurun dan selanjutnya kepastian hukum semakin tidak terwujud. Berbeda halnya apabila perumusan kebijakan dan pembentukan regulasi berada pada satu lembaga sehingga paling tidak kuantitas regulasi dapat dikendalikan secara lebih proporsional dan kualitas regulasi dapat dikendalikan dengan baik. regulasi Praktik di negara lain dimana otoritas perumusan kebijakan dan pemben- tukan regulasi ditempatkan pada satu institusi tertentu dapat menjadi referensi. Di Indonesia, sesung- guhnya gagasan mengenai hal ini telah dirancang oleh presiden pertama kita dengan dibentuknya Peraturan Presiden Nomor 6 Tahun 1964 Tentang Panitia Negara Badan Perencanaan Pembangunan Nasional Urusan Tata-Cara dan Peraturan Perundang-Undangan. Patut disayangkan bahwa peraturan presiden tidak dapat dioperasionalkan karena terjadinya pergantian kekuasaan. Akan tetapi, meski peraturan presiden tersebut memang tidak dioperasionalkan, pengelolaan tersebut Peraturan Presiden Nomor 6 tahun 1964 menekankan pada pentingnya regulasi dalam mendukung dan berperan bagi pencapaian tujuan pembangunan Praktik pengelolaan regulasi di negara lain dimana otoritas perumusan kebijakan dan pembentukan regulasi ditempatkan pada satu institusi tertentu dapat menjadi referensi. Di Indonesia, sesungguhnya gagasan mengenai hal ini telah dirancang Presiden Soekarno
47 tetapi inisiatif dan spirit untuk melakukan pengelolaan regulasi secara sangat lebih dibutuhkan pada saat ini. Menurut Hans Kelsen, menjaga proporsionalitas regulasi dengan mendasarkan pada konstitusi, sehingga potensi konflik regulasi baik vertikal ataupun horisontal, duplikasi, dan over regulation dapat diredukasi baik lembaga Tidak pengelola regulasi di negara lain, Reformasi Regulasi di Indonesia mempunyai dimensi yang sangat luas. Tidak hanya pembenahan regulasi yang sedang menjadi hukum positif, tetapi juga terhadap tata cara perumusan kebijakan dan pembentukan regulasi, struktur kelembagaan pembentuk regulasi, dan kapasitas sumber daya manusia perumus kebijakan dan pembentuk regulasi. sebagaimana Dengan mempertimbangkan luasnya ruang lingkup yang ditangani, maka format kelembagaan yang diharapkan untuk mengelola regulasi adalah sebuah kelembagaan yang mempunyai kapasitas untuk menjaga Sistem Regulasi Nasional, sejak dari hal-hal yang sangat filosofis dan mendasar sampai dengan hal-hal yang teknis operasional. Secara umum struktur kelembagaan tersebut adalah sebagai berikut:
48 Gambar 7. Struktur Kelembagaan Reformasi Regulasi Dengan mempertimbangkan bahwa substansi regulasi adalah kebijakan, maka pusat pengelolaan regulasi di lingkungan cabang kekuasaan eksekutif ditempatkan di Bappenas yang berkedudukan langsung di bawah presiden dan bertanggung jawab langsung kepada presiden. Tugas utama Bappenas dalam jangka panjang adalah menjaga eksistensi Sistem Regulasi Nasional. Sedangkan dalam periode lima tahun, tugas utama Bappenas adalah menerjemahkan gagasan presiden terpilih sebagaimana di dalam visi dan misi yang dijanjikan ke dalam suatu format kebijakan dan regulasi selanjutnya dioperasionalkan melalui mekanisme untuk perencanaan dan penganggaran. Dalam merumuskan kebijakan dan regulasi tersebut, Bappenas melakukan konsultasi dengan penasihat yang terdiri dari orang-orang yang terkemuka dan berjiwa negarawan (eminent persons).
49 Di samping itu, Bappenas juga berkoordinasi dan bekerjasama dengan pemangku kepentingan, yang beranggotakan wakil dari pemerintah dan kelompok masyarakat tertentu, misalnya dari asosiasi usaha, institusi riset, perguruan tinggi, kamar dagang, ahli dan pakar. Pengaturan kombinasi ini penting mengingat bahwa penasihat (eminent persons) diharapkan mewakili dan menjaga stabilitas negara. wakil masyarakat, termasuk para pelaku ekonomi, dapat berperan untuk mewakili aspek dinamis dan Sedangkan Untuk jangka panjang, peningkatan kualitas tersebut tidak hanya di kalangan pemerintah pusat dan daerah, namun dapat menjangkau kalangan akademisi dan pemerhati kebijakan dan regulasi, masyarakat luas, serta kalangan dunia usaha fleksibitas sosial. Kombinasi di antara keduanya diharapkan tetap mampu menjaga pertumbuhan tanpa mengorbankan stabilitas negara, karena stabilitas juga diperlukan bagi pertumbuhan. Tugas utama pemangku kepentingan adalah bekerjasama dengan Bappenas untuk merumuskan kebijakan dalam rangka mengoperasionalkan visi dan misi Presiden. Di samping itu, Kementerian Hukum dan HAM bertugas untuk melakukan koordinasi dalam penyusunan Program Legislasi Nasional, juga bertanggungjawab untuk mengadministrasikan, serta mencatat, mengundangkan, mendokumentasikan, mempublikasikan semua regulasi yang dibentuk. Sedangkan kementerian/lembaga bertugas untuk melaksanakan regulasi yang dibentuk dan melaporkan dalam hal terjadi kendala dan hambatan di lapangan kepada Bappenas untuk ditindaklanjuti. Sementara Bappenas bekerjasama dengan Kementerian Dalam Negeri bertugas untuk melakukan supervisi dan pengawalan
50 terhadap pembentukan peraturan daerah agar tetap berada di dalam koridor Negara Kesatuan Republik Indonesia. d. Penguatan kapasitas perumus kebijakan dan perancang regulasi Penguatan kapasitas perumus kebijakan dan perancang regulasi adalah upaya peningkatan kualitas sumber daya manusia (SDM) pembentuk regulasi (perumus kebijakan dan perancang regulasi). Dengan kapasitas sumber daya manusia yang meningkat, maka diharapkan dapat menghasilkan regulasi yang mampu melihat dimensi kenegaraan secara lebih luas (bentuk negara kesatuan, keberagaman, dan sebagainya) dalam perumusan kebijakan dan pembentuk regulasi. Peningkatan kualitas regulasi akan dapat tercapai dengan adanya pening- prasyarat katan kualitas yang memadai kebijakan dari dan regulasi. pemahaman Peningkatan kebijakan para mengenai aspek perumusan regulasi berdampak signifikan bagi politik hukum ( p e r u n d a n g - u n d a n g a n ) . perumus pembentuk perumus akan Peningkatan pemahaman para perumus kebijakan mengenai aspek perumusan regulasi akan mampu meningkatkan pemahaman dari perumus kebijakan bahwa kebijakan yang dirumuskan nantinya akan berdampak signifikan bagi politik hukum (perundang-undangan) pemahaman Begitu perumusan pembentuk kebijakan akan mampu memberikan kepada pembentuk yang regulasi kemampuan untuk menyusun yang disesuaikan juga peningkatan sebaliknya, regulasi mengenai proses regulasi pembangunan dengan kebutuhan
51 tertuang dalam dokumen perencanaan pembangunan. Langkah nyata yang perlu dilakukan dalam mendorong peningkatan kualitas sumber daya manusia perumus kebijakan dan pembentuk regulasi adalah dengan membentuk suatu modul pelatihan sinergitas kebijakan dan pembentukan regulasi dan upaya perbaikan kurikulum dan kerjasama antara Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional (PPN)/Bappenas dan Kementerian Hukum dan HAM. Hal ini diharapkan sebagai langkah strategis yang dibutuhkan dalam rangka pencapaian dari outcome peningkatan kualitas regulasi dan sinergi kebijakan dan regulasi. Pada tingkat daerah tentu dibutuhkan suatu upaya pelibatan Kementerian Dalam Negeri dalam hal peningkatan kualitas sumber daya manusia di daerah, tidak hanya di tingkat eksekutif daerah namun juga turut mengajak legislatif daerah. Sasaran pokok peningkatan kapasitas sumber daya manusia diharapkan terjadi pada unit perencanaan dan biro hukum dari kementerian/lembaga maupun lembaga pemerintah di luar eksekutif. Penyelenggaraan peningkatan kapasitas sumber daya manusia tersebut tidak tertutup pula bagi unit teknis lain dari kementerian/lembaga dalam rangka peningkatan wawasan dan kemampuan teknis perumusan kebijakan maupun pembentuk- an regulasi. Peningkatan pemahaman bersama ini merupakan pendekatan dari a whole government approach. Untuk jangka panjang, peningkatan kualitas tidak hanya di kalangan pemerintah pusat dan daerah, namun dapat menjangkau kalangan dan akademisi luas, serta kalangan dunia usaha. regulasi, masyarakat tersebut dan pemerhati kebijakan
52 3.3. Partisipasi Masyarakat Dalam Strategi Nasional Reformasi Regulasi Partisipasi masyarakat merupakan bagian yang tidak terpisah dari Strategi Nasional Reformasi Regulasi. Pelibatan masyarakat merupakan salah satu bagian terpenting dalam pengembangan dan pelaksanaan Reformasi Regulasi di pelbagai negara (Good Regulatory Practices in Law Making Process). Terkait partisipasi masyarakat tersebut, ada beberapa hal yang penting untuk digarisbawahi. 1. Arah Kebijakan Partisipasi Masyarakat a. Partisipasi masyarakat dalam perencanaan dan pembentukan peraturan perundang-undangan/regulasi menjadi amanat dari Pasal 2 ayat (4) huruf d Undang-Un dang Nomor 25 Tahun 2004 Tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional, dan Pasal 96 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan b. Keterlibatan masyarakat dalam Reformasi Regulasi pada prinsipnya bukan semata-mata karena adanya hak ber- partisipasi dalam proses kebijakan dan pembangunan, namun merupakan upaya pembelajaran dalam kerangka mendukung peningkatan kualitas regulasi secara lebih nyata dan berkesinambungan 2. Wahana Partisipasi Masyarakat Masyarakat perlu meningkatkan kesadaran, pengetahuan, pemahaman, serta apresiasi terhadap regulasi. Beberapa wahana yang dapat dilakukan untuk pengembangan par- tisipasi masyarakat tersebut adalah melalui, antara lain:
53 a. Pengembangan model Organisasi koalisi Masyarakat Sipil (OMS) untuk memberi masukan dan mengawal Reformasi Regulasi Pelibatan masyarakat merupakan salah satu bagian terpenting dalam pengembangan dan pelaksanaan Reformasi Regulasi di pelbagai negara (Good Regulatory Practices in Law Making Process) b. Pengembangan komunikasi dengan pelbagai perkembangan terkait Reformasi Regulasi model interaktif kementerian/lembaga untuk mengetahui c. Pengembangan model komunikasi untuk menjaring peran serta masyarakat dengan menggunakan pelbagai media yang tersedia (media cetak dan elektronik) serta cara yang berbeda (survey, forum group discussion, konsultasi, dan sebagainya)
55 BAB IV PENUTUP Negara adalah organisasi kekuasaan yang bertujuan mengatur masyarakatnya dengan kekuasaannya itu. Pengertian ini dike- mukakan oleh Johann Heinrich Adolf Logemann11 dan Harold Joseph Laski12. Logemann menyatakan bahwa negara sebagai organisasi kekuasaan pada hakikatnya merupakan suatu tata kerja sama untuk membuat suatu kelompok manusia dapat berbuat atau bersikap sesuai dengan kehendak negara itu. Membuat suatu kelompok manusia dapat berbuat atau bersi- kap sesuai dengan kehendak negara itu harus dipahami sebagai suatu bentuk 'pengaturan'. Alat untuk melakukan pengaturan tersebut adalah 'peraturan', atau dalam terminologi yang lebih umum disebut sebagai 'regulasi'. Dengan dapat demikian dipahami bahwa kewenangan utama yang dimiliki oleh negara adalah kewenangan regulasi untuk mengelola Agar kehendak negara tersebut dapat terwujud, maka negara harus melakukan pengelolaan regulasi, baik secara individual maupun agregat, dengan cara yang baik sehingga menghasilkan suatu sistem regulasi nasional yang berkualitas dengan kuantitas yang proporsional 11 Encyclopedia Britannica". Diakses 28 Juli 2015 12 ibid
56 sebagai suatu pedoman perilaku bagi setiap warga masyarakat dan para penyelenggara negara agar sesuai dengan kehendak negara. Agar kehendak negara tersebut dapat terwujud, maka negara harus melakukan pengelolaan regulasi, baik secara individual maupun agregat, dengan cara yang baik sehingga menghasilkan suatu sistem regulasi nasional yang berkualitas dengan kuantitas yang proporsional. dinamika Pada sosial, ekonomi, dan politik pel- telah mengakibatkan sehingga perubahan bagai regulasi seringkali tidak lagi sesuai dengan keadaan. Untuk menyikapi perubahan tersebut, dilakukan perubahan (amen- revisi atau bahkan demen), regulasi baru. pembentukan praktiknya, Pemahaman yang kurang memadai mengenai hakikat regulasi serta ketidakteguhan dalam menjaga kualitas sistem regulasi nasional telah mengakibatkan sistem regulasi tidak lagi mampu secara maksimal mendukung upaya mewujudkan kehendak negara Pemahaman yang kurang me- madai mengenai hakikat regu- lasi serta ketidakteguhan dalam menjaga kualitas sistem regulasi nasional mengakibatkan sistem regulasi tidak lagi mampu secara maksimal mendukung upaya mewujudkan kehendak negara. Bappenas kemudian mengambil inisiatif untuk melakukan upaya pembenahan sistem hukum nasional dengan merancang sebuah program yang disebut sebagai 'Strategi Nasional Reformasi Regulasi' Untuk itu, Bappenas kemudian mengambil inisiatif untuk melakukan upaya pembenahan sistem hukum nasional den- gan merancang sebuah program yang disebut sebagai 'Strategi Nasional Reformasi Regulasi'.
57 Strategi Nasional Reformasi Regulasi bersifat sistemik karena hasil kajian menunjukkan bahwa permasalahan yang dihadapi tidak hanya persoalan kualitas yang buruk dan kuantitas regulasi yang berlebihan, akan juga berkaitan dengan tetapi tata cara pembentukan regulasi, kelembagaan pembentuk regulasi, sumber daya manusia perumus kebijakan dan perancang regulasi yang memerlukan pembenahan lebih lanjut. Penyelenggaraan Strategi Nasional Reformasi Regulasi jangka pendek diarahkan untuk mengendalikan kuantitas regulasi melalui kegiatan simplifikasi dengan fokus pada bidang pembangunan yang menjadi prioritas regulasi serta Untuk menyelenggarakan reformasi regulasi tersebut, perlu dilakukan penataan kembali regulasi-regulasi yang sedang berlaku (hukum positif). Selain itu, dibutuhkan pula pembenahan elemen yang berkaitan dengan perumusan kebijakan dan pembentukan regulasi sehingga proses-proses yang dibangun akan mampu menghasilkan regulasi yang lebih berkualitas dan lebih proporsional. Penyelenggaraan Strategi Nasional Reformasi Regulasi jangka pendek diarahkan untuk mengendalikan kuantitas regulasi melalui kegiatan simplifikasi dengan fokus pada bidang pembangunan yang menjadi prioritas. Dalam jangka panjang, penyelenggaraan reformasi regulasi diarahkan untuk melakukan pembenahan terhadap kelembagaan, tata-cara, dan sumber daya manusia yang bertanggungjawab atas perumusan kebijakan dan pembentukan regulasi agar lebih mampu menghasilkan regulasi yang berkualitas.
58 Strategi Nasional Reformasi Regulasi ini memberikan gambaran mengenai bagaimana upaya pembenahan sistem regulasi nasional dapat dilakukan dalam rangka menghadirkan sebuah sistem regulasi nasional yang lebih mampu menjaga berlangsungnya dinamika sosial, politik, dan ekonomi secara tertib. Semoga rekomendasi ini memberi manfaat bagi semua pihak, terutama bagi mereka yang berkepentingan dalam pengelolaan regulasi sehingga mampu menghasilkan regulasi yang dapat menjadi pedoman perilaku bagi setiap warga masyarakat. Hanya dengan pedoman perilaku yang baik, maka masing- masing warga masyarakat dapat menjalankan peran dan fungsi masing-masing secara optimal.
59 DAFTAR PUSTAKA Direktorat Analisa Peraturan Perundang-undangan, Kedeputian Bidang Politik, Hukum, Pertahanan dan Keamanan - Bappenas, Konsep Pedoman Penerapan Reformasi Regulasi, Juni 2011, Jakarta. Global Competitiveness Report (GCR) 2014-15, World Economic Forum, Executive Opinion Survey. Catatan penilaian: bagi negara, bagaimana regulasi yang ada membebani bagi bisnis/dunia usaha untuk memenuhi persyaratan administrasi pemerintah, 2013, Jakarta. Jacobs, Scott, Smart Regulation For Markets: the Vision of Regulatory Reform, Regulatory Reform and Regulatory Impact Analysisi (RIA): Training Course for Indonesia Stakeholders in Civil Society, December 8-12, 2008, Washington DC. Setiadi, Wicipto, Kepala Badan Pembinaan Hukum Nasional, Kementerian Hukum dan HAM, "Reformasi Regulasi Untuk Mendukung Prolegnas Yang Berkualitas, Konsultasi Publik Simplifikasi Regulasi", 5 Juni 2013, Jakarta. --------, Biro Hukum, Kementerian PPN/BAPPENAS, Policy Paper/ Kajian Ringkas, "Pengembangan dan Implementasi Metode
60 Regulatory Impact Analysis (RIA) Untuk Menilai Kebijakan (Peraturan dan Non-Peraturan), Juli, 2011. --------, Workshop 'Regulatory Reform in Indonesia', Bappenas, Jakarta, Rabu, 25 Maret 2015. Peraturan Undang-Undang Dasar 1945. Undang-Undang Nomor. 25 Tahun 2004 Tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional. Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan. Peraturan Presiden Nomor 6 Tahun 1964 Tentang Panitia Negara Bappenas Urusan Tata-Cara dan Peraturan-peraturan. Website "Encyclopedia Britannica", diakses 28 Juli 2015 diakses 04 September 2015 diakses 08 September 2015 diakses 04 September 2015 RekapPUU. PerbankanPeriode19831997.pdf, dikutip tanggal 2 Agustus 2015.
61 LAMPIRAN REVIU/EVALUASI REGULASI MENGGUNAKAN INSTRUMEN SIMPLIFIKASI REGULASI (ISR)13 A. Pengertian Selama ini, upaya meningkatkan kualitas regulasi, kepastian hukum dan perlindungan bagi warga negara telah dilakukan melalui pelbagai tindakan. Pada tahap perencanaan dilakukan melalui perencanaan pembentukan peraturan perundang- undangan baik pusat maupun daerah (Prolegnas dan Prolegda), dan harmonisasi rancangan peraturan perundang-undangan. Sedangkan terhadap peraturan perundang-undangan yang ada (existing regulation) dilakukan melalui pendekatan hukum, yaitu: (1) pengujian oleh lembaga peradilan, dimana pengujian Undang-Undang terhadap Undang-Undang Dasar 1945 oleh Mahkamah Konstitusi dan pengujian peraturan perundang- undangan di bawah Undang-Undang oleh Mahkamah Agung, dan (2) pengawasan peraturan daerah/peraturan kepala daerah oleh Pemerintah. Selain melalui perencanaan pembentukan regulasi, harmonisasi, 13 Buku Konsep Pedoman Reformasi Regulasi, Direktorat Analisa Peraturan Perundang-undangan, Kedeputian Bidang Politik, Hukum, Pertahanan dan Keamanan - Bappenas, Juni 2011
62 dan pengujian oleh lembaga peradilan, pembenahan regulasi dapat dilakukan melalui reviu/evaluasi regulasi secara berkala yang dilakukan oleh pembentuknya sendiri, yaitu Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) (biasa disebut dengan istilah legislative review) dan oleh pemerintah/pemerintah daerah (biasa disebut dengan istilah executive review). Reviu/evaluasi regulasi secara berkala diperlukan untuk menilai bahwa aspek yuridis (legalitas) yang tepat suatu regulasi, memenuhi kebutuhan masyarakat dan pembangunan, dan berdaya guna. Instrumen Simplifikasi Regulasi adalah sebuah alat untuk bermasalah. melakukan Operasionalisasi diawali dengan regulasi, identifikasi dan klasifikasi regulasi yang bermasalah dan dilanjutkan dengan analisis regulasi. Analisis regulasi tersebut menghasilkan tiga pilihan keputusan tindakan, yaitu: (1) regulasi dipertahankan; (2) regulasi direvisi; dan (3) regulasi dicabut. Dari keputusan tersebut kemudian dibuat suatu rencana aksi dalam bentuk rencana tindak. reviu/evaluasi regulasi yang inventarisasi Gambar 8. Tahapan ISR
63 B. Prinsip-Prinsip Instrumen Simplifikasi Regulasi (ISR) Instrumen Simplifikasi Regulasi mengadopsi prinsip-prinsip sederhana (simple), mudah diaplikasikan (user friendly), dan akuntabel (accountable). 1. Sederhana, artinya mudah dipahami dan dioperasionalkan, tidak hanya oleh kementerian/lembaga, pemerintah daerah, tetapi juga bagi para pemangku kepentingan (pengusaha, organisasi dunia usaha, lembaga swadaya masyarakat) maupun masyarakat umum yang terkena dampak regulasi. 2. User friendly, artinya mudah diaplikasikan khususnya oleh aparatur pemerintah baik di pusat maupun di daerah yang akan terlibat dalam analisa/review regulasi. Ciri mudah diaplikasikan juga terlihat dari kriteria yang lebih mudah dipahami. 3. Akuntabel, artinya meskipun instrumen ini memiliki ciri sederhana dan mudah diaplikasikan, namun hal itu bukan berarti tidak dapat dipertanggungjawabkan. Instrumen Simplifikasi Regulasi yang dibangun tetap dapat dipertanggungjawabkan, baik dalam hal manfaat dan efektivitasnya maupun proses dan prosedur (tata caranya). Instrumen ini juga dibangun dengan landasan akademik maupun praktis yang dapat dipertanggungjawabkan.
64 C. Kriteria Instrumen Simplifikasi Regulasi Instrumen Simplifikasi Regulasi berisi 3 (tiga) kriteria, yaitu Legalitas (legal basis); Kebutuhan (needs) dan Ramah (Friendly). 1. Legalitas (legal basis), artinya regulasi tersebut telah sesuai dengan tata urutan peraturan perundang-undangan yang berlaku (tidak bertentangan dengan regulasi yang lebih tinggi ataupun yang setingkat). 2. Kebutuhan (needs), artinya regulasi tersebut mempunyai tujuan yang jelas dan dibutuhkan/diperlukan oleh masyarakat dan penyelenggara negara serta merupakan jawaban terhadap permasalahan yang ingin diatasi. 3. Ramah (friendly), artinya regulasi tersebut tidak akan memberikan beban (berupa tambahan biaya, waktu, dan proses) kepada pihak-pihak yang terkena dampak langsung regulasi. Dengan kata lain, tujuan regulasi dapat dicapai tanpa memberikan beban yang tidak perlu bagi kelompok yang terkena dampak pengaturan oleh regulasi. Misalnya, regulasi mengatur secara proporsional mengenai biaya, waktu, dan proses bagi pihak-pihak yang akan mengajukan suatu izin tertentu. tambahan yang berlebihan
65 D. Operasionalisasi Instrumen Simplifikasi Regulasi (ISR) Presiden memerintahkan kepada semua institusi negara (kementerian/lembaga/pemerintah daerah) untuk melakukan tersebut, deregulasi besar-besaran. Di dalam perintah presiden memberikan arahan bahwa deregulasi tersebut untuk memberikan kemudahan dalam perizinan bisnis, investasi, serta pengadaan barang dan jasa. Untuk menindaklanjuti perintah dan arahan tersebut, tahapan yang dilakukan adalah: Business Process Gambar 9. Simplifikasi Regulasi Tahap 1. Inventarisasi Regulasi Kegiatan utama yang dilakukan adalah mengumpulkan regulasi yang berkaitan dengan pelaksanaan tugas pokok dan fungsi/ kewenangan atau regulasi sektor tertentu atau regulasi sektor lain yang berkaitan dengan sektor utama yang ditangani, kemudian menyusunnya sesuai dengan hierarki regulasi, dari yang tertinggi sampai dengan yang terendah (Lihat Form 2.1).
66 Tahap 2. Identifikasi/Klasifikasi Masalah Regulasi Hasil inventarisasi regulasi kemudian ditindaklanjuti dengan melakukan identifikasi potensi masalah regulasi dan stakeholders yang berkaitan dengan permasalahan dalam regulasi tersebut (Lihat Form 2.2). Tahap identifikasi/klasifikasi masalah regulasi ini merupakan pekerjaan yang paling sulit dilakukan karena memerlukan pemahaman mengenai regulasi sektor lain. Oleh karena itu, bantuan dan pengalaman dari pihak-pihak yang mengoperasionalkan regulasi di lapangan dapat menjadi referensi yang sangat berguna. Seringkali ditemukan fakta bahwa ketika membaca sebuah regulasi maka seolah-olah tidak ada masalah yang terungkap. Akan tetapi, hasilnya sangat mungkin berbeda kalau membaca dua atau lebih regulasi yang berkaitan. Dalam kaitan ini, hal yang penting untuk disadari adalah bahwa 'semakin banyak regulasi, maka semakin banyak pula potensi masalah yang ditemukan'. Potensi masalah yang ditemukenali selanjutnya diklasifikasikan menjadi: a. Konflik, terdapat pasal atau ketentuan yang nyata-nyata bertentangan dengan peraturan lainnya. Contoh 1: Pasal 29 ayat (2) dan ayat (3) Undang Undang Nomor 5 Tahun 1960 Tentang Peraturan Dasar Pokok-pokok Agraria (UUPA) yang mengatur bahwa Hak Guna Usaha (HGU) dapat diberikan untuk jangka waktu paling lama 60 tahun dengan Pasal 22 ayat (1) huruf a Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2007 Tentang Penanaman Modal (UUPM) yang mengatur bahwa HGU dapat diberikan untuk jangka waktu paling lama 95 tahun, dan Pasal 35 ayat (1) dan (2) UUPA yang mengatur
67 bahwa Hak Guna Bangunan (HGB) dapat diberikan untuk jangka waktu paling lama 50 tahun dengan Pasal 22 ayat (1) huruf b UUPM yang mengatur bahwa HGB dapat diberikan untuk jangka waktu paling lama 80 tahun; Contoh 2: Undang-Undang nomor 25 Tahun 2004 Tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional dengan Undang- Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah. Pasal 19 ayat (3) Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2004: "Rencana Pembangunan Jangka Menengah (RPJM) Daerah ditetapkan dengan Peraturan Kepala Daerah paling lambat 3 (tiga) bulan setelah Kepala Daerah dilantik". Sedangkan Pasal 150 ayat (3e) Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004: "Rencana Pembangunan Jangka Panjang (RPJP) Daerah dan RPJM Daerah sebagaimana dimaksud pada ayat (3) huruf a dan b ditetapkan dengan Peraturan Daerah (Perda) berpedoman pada Peraturan Pemerintah". b. Multitafsir, ketidakjelasan pada obyek dan subyek yang diatur sehingga menimbulkan ketidakjelasan rumusan bahasa (sulit dimengerti) serta sistematika yang tidak jelas. Misalnya: pasal 14 Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2007 Tentang Penanaman Modal menyatakan: "Setiap penanam modal berhak mendapat: a. kepastian hak, hukum, dan perlindungan; b. dst...". Penjelasan pasal 14 huruf (a) menyatakan bahwa "Yang dimaksud dengan 'kepastian hak' adalah jaminan Pemerintah bagi penanam modal untuk memperoleh hak sepanjang penanam modal telah melaksanakan kewajiban yang ditentukan. Perumusan pasal dan penjelasannya tidak menjawab "hak apa saja" sehingga potensi terjadinya multi tafsir sangat besar.
68 c. Inkonsisten, terdapat ketentuan atau pengaturan yang tidak konsisten dalam satu peraturan perundang-undangan beserta turunannya. Contoh: definisi penanaman modal dalam Pasal 1 angka 1 Undang- Undang Nomor 25 Tahun 2007 Tentang Penanaman Modal (Penanaman modal adalah segala bentuk kegiatan menanam modal, baik oleh penanam modal dalam negeri maupun penanam modal asing untuk melakukan usaha di wilayah negara Republik Indonesia) dengan definisi penanaman modal dalam Pasal 1 angka 1 Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 1 Tahun 2007 jo. PP Nomor 62 Tahun 2008 Tentang Fasilitas Pajak Penghasilan untuk Penanaman Modal di Bidang-bidang Usaha Tertentu dan/atau di Daerah-daerah Tertentu (Penanaman modal adalah investasi berupa aktiva tetap berwujud termasuk tanah yang digunakan untuk kegiatan utama usaha, baik untuk penanaman modal baru maupun perluasan dari usaha yang telah ada). d. Tidak Operasional adalah peraturan yang tidak memiliki daya guna, namun peraturan tersebut masih berlaku atau peraturan tersebut belum memiliki peraturan pelaksana. Tahap 3. Focus Group Discussion (FGD) Di dalam konsep 'Simplifikasi Regulasi', tahap ini merupakan tahap paling menentukan karena tujuan dari diskusi ini adalah untuk menentukan apakah sebuah regulasi 'dipertahankan, direvisi, atau dicabut'. institusi yang Diskusi teridentifikasi dan diawali dengan penjelasan mengenai pentingnya membangun sistem regulasi nasional yang sederhana dan tertib agar masing-masing institusi tidak ini harus dihadiri oleh wakil dari
69 berkeberatan dalam hal institusi tersebut harus mencabut regulasi yang berada di bawah kendalinya. Hal yang penting untuk diperhatikan adalah kemungkinan terjadinya penolakan dari satu institusi untuk melakukan revisi atau mencabut regulasi. Untuk mencegah hal itu, di dalam FGD ini harus selalu dilibatkan pihak ketiga, yaitu Bappenas yang dapat bertindak sebagai wasit apabila kemungkinan itu terjadi. Hal ini penting karena bagaimanapun juga simplifikasi harus tetap dijalankan dan permasalahan regulasi tetap harus diselesaikan. Dalam hal ini, Bappenas dianggap sebagai pihak yang netral dan oleh karenanya dipandang pantas untuk berperan sebagai wasit. FGD dilakukan dengan penjelasan mengenai klausa atau ketentuan-ketentuan (pasal, ayat) berdasarkan hasil identifikasi ditemukan bermasalah (konflik, multitafsir, inkonsisten, tidak operasional), dan kemudian dilanjutkan dengan pembahasan untuk menentukan keputusan apa yang diambil untuk menyikapi keadaan tersebut, apakah regulasi tersebut dipertahankan, direvisi, atau dicabut. Hasil FGD dituangkan dalam sebuah berita acara yang ditandatangani oleh para pihak. Tahap 4. Rencana Tindak Suatu rencana aksi yang berisi langkah-langkah konkrit sebagai tindak lanjut hasil analisis yang telah diputuskan (Lihat Form 2.4): a. Apabila keputusan yang diambil adalah regulasi dipertahan- kan, maka tidak diperlukan rencana tindak b. Apabila keputusan yang diambil adalah regulasi direvisi, maka rencana tindaknya disesuaikan dengan syarat dan tata cara yang berlaku sebagaimana diatur di dalam Undang-Undang
70 Nomor 12 Tahun 2011. Apabila keputusan yang diambil adalah regulasi dicabut, maka rencana tindaknya adalah pencabutan regulasi dengan penyusunan rencana peraturan perundang-undangan pencabut-an tanpa didahului dengan penyusunan naskah akademik (Pasal 43 Ayat (4) dan (5) UU Nomor 12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan). E. Pedoman Penggunaan ISR 1. Inventarisasi (Form 2.1) Form 2.1 adalah lembar kerja yang memuat seluruh peraturan perundang-undangan yang berkaitan dengan pelaksanaan tu- gas pokok dan fungsi/kewenangan atau peraturan-peraturan perundang-undangan yang berkaitan dengan sektor atau in- stitusi tertentu. Kegiatan ini dilakukan oleh Biro/Bagian Hukum pada Kementerian/Lembaga/Pemerintah Daerah. FORM 2.1 BIDANG INSTITUSI REGULASI : Penanaman Modal (contoh) : Badan Koordinasi Penanaman Modal : 1. UU 25 Tahun 2007 Tentang Penanaman Modal 2. PerPres No.16 Thn 2012 3. Perpres No. 39 Thn 2014 4. Peraturan Ka BKPM No. 11 Thn 2009tentangTata Cara Pelaksanaan, Pembinaan, Dan Pelaporan Pelayanan Terpadu Satu Pintu 5. Peraturan Ka BKPM No. 5 Thn 2013 TentangPedoman dan Tata Cara Perizinan dan Non- Perizinan Penanaman Modal
71 Tabel 6. Form 2.1 Inventarisasi Regulasi a. Form 2.1 diisi oleh Biro/Bagian Hukum pada kementerian/ lembaga/pemerintah daerah pelaksana Simplifikasi Regulasi. b. Kolom Nomor 1 merupakan daftar urut regulasi. c. Kolom Nomor 2 adalah nomor regulasi yang diurutkan menurut hierarkinya dari undang-undang sampai peraturan pelaksanaannya. d. Kolom Nomor 3 adalah nama regulasi, diurutkan menurut hierarki dari undang-undang sampai peraturan pelaksanaannya.
72 e. Kolom Nomor 4 adalah informasi mengenai kementerian/ lembaga lain yang berkepentingan dengan regulasi tersebut. f. Kolom Nomor 5 adalah informasi lain mengenai regulasi tersebut dan dipandang perlu untuk diungkapkan. Misalnya, telah direvisi sebanyak lima kali, dan sebagainya. 2. Identifikasi dan Klasifikasi Masalah (Form 2.2) Form 2.2 adalah lembar kerja yang memuat informasi mengenai regulasi yang bermasalah dan berpotensi bermasalah sesuai dengan klasifikasinya (konflik, inkonsisten, multitafsir, dan tidak operasional) dan disertai identifikasi awal mengenai institusi yang berkepentingan/berkaitan dengan regulasi yang ditangani. ini dimaksudkan untuk memberikan Sehingga, Form 2.2 informasi kepada pejabat yang terlibat di dalam Focus Group Discussion dalam membuat keputusan terhadap regulasi yang ditangani.
73 FORM 2.2 Tabel 7. Form 2.2 Identifikasi dan Klasifikasi Masalah Form 2.2 diisi oleh Biro/Bagian Hukum pada Kementerian/ Lembaga/Pemerintah Daerah. a) Kolom Nomor 1 adalah daftar urut regulasi yang bermasalah, regulasi yang berlaku disusun berdasarkan hierarki sebagaimana diatur di dalam pasal. b) Kolom Nomor 2 adalah informasi singkat mengenai masalah yang teridentifikasi beserta pasal dan nomor serta nama regulasinya. c) Kolom Nomor 3 memberikan informasi mengenai Klasifikasi Potensi Masalah.
74 d) Kolom Nomor 4 memberikan informasi lain, misalnya regulasi lain yang memberikan fakta pendukung adanya potensi masalah yang disebutkan. e) Kolom Nomor 5 memberikan informasi mengenai kementerian/lembaga atau institusi lain yang berkepentingan dengan regulasi tersebut. 3. FGD (Form 2.3) Keputusan Focus Group Discussion (FGD) (Form 2.4) merupakan rekomendasi collegial (tim) mengenai putusan yang harus di- lakukan terhadap regulasi yang dianalisa. Keputusan tersebut harus dituangkan dalam format berita acara sebagai berikut: FORM 2.3 Tabel 8. Form 2.3 Kesepakatan FGD
75 Form 2.3 dilakukan melalui Focus Group Discussion oleh Biro/ Bagian Hukum pada Kementerian/Lembaga/Pemerintah Daerah. Secara umum pilihan keputusan tindakannya adalah sebagai berikut: 1) Dipertahankan apabila regulasi tersebut Legal, Dibutuhkan dan Ramah. 2) Direvisi apabila regulasi tersebut (a) Non-legal tetapi di- butuhkan; (b) Legal dan dibutuhkan, tetapi tidak ramah. 3) Dicabut apabila regulasi tersebut Tidak Dibutuhkan, baik legal maupun non legal ataupun ramah maupun tidak ramah. Catatan: 1) Pindahkan hasil analisa dari evaluator (pada Form 2.2) ke Form Konsolidasi Analisa (Form 2.3). 2) Berdasarkan penilaian dari evaluator, buatlah rekomendasi akhir mengenai keputusan tindakan apa yang harus dilaku- kan terhadap regulasi tersebut dan tuangkan ke dalam kolom Putusan Form 2.3. 3) Form 2.3 ditandatangani oleh Kepala Biro/Bagian Hukum pada Kementerian/Lembaga/Pemerintah Daerah pelaksana kegiatan dan Bappenas.
76 4. Rencana Tindak (Form 2.4) Form 2.4 merupakan tindak lanjut dari keputusan tindakan yang dibuat berdasarkan putusan pada Form 2.3. Isi Form 2.4 merupakan rencana tindak yang selanjutnya menjadi acuan bagi kementerian/lembaga/pemerintah daerah untuk membuat suatu perencanaan bagi kegiatan/tindakan konkrit dengan disertai waktu pelaksanaan. FORM 2.4 Tabel 9. Form 2.4 Rencana Tindak Catatan: • Apabila keputusan tindakan dalam Form 2.3 adalah regulasi dipertahankan, maka tindak lanjut tidak diperlukan. • Apabila keputusan tindakan dalam Form 2.3 adalah regulasi direvisi, maka rencana tindaknya adalah perubahan regulasi melalui proses sebagaimana pembentukan regulasi baru oleh kementerian/lembaga/satuan kerja perangkat daerah (SKPD) dengan melibatkan biro/bagian hukum, mulai dari kajian, penelitian, naskah akademik, naskah rancangan peraturan perundang-undangan, pencantuman rancangan peraturan perundang-undangan dalam prolegnas/prolegda, pengusulan
77 kerangka regulasi dalam dokumen perencanaan. • Apabila keputusan tindakan dalam Form 2.3 adalah regulasi dicabut, maka rencana tindaknya adalah regulasi dengan penyusunan perundang-undangan peraturan pencabutan tanpa didahului dengan proses pembentukan regulasi (Pasal 43 Ayat (4) dan Ayat (5) Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011). rencana
78 TAHAPAN DAN LANGKAH COST AND BENEFIT ANALYSIS (CBA) DALAM RANGKA SINERGITAS KERANGKA KEBIJAKAN DENGAN KERANGKA REGULASI
79 Cost And Benefit Analysis Tabel 10. Tahapan dan Langkah (CBA) Dalam Rangka Sinergitas Kerangka Kebijakan Dengan Kerangka Regulasi
80 CONTOH/EXERCISE COST AND BENEFIT ANALYSIS (CBA) Kebijakan/Regulasi: Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2012 Tentang Perkoperasian
KEMENTERIAN PPN/BAPPENAS 81
82 Tabel 11. CBA UU No. 17 Tahun 2012 Tentang Perkoperasian Catatan: Pada setiap pilihan kebijakan (pilihan 2 dan 3 khususnya) perlu dilakukan tahapan CBA mulai dari tahap ke-I sampai dengan ke-V sehingga bisa dibandingkan data dan proyeksinya dan menjadi pertimbangan bagi pengambil kebijakan dalam me- nentukan kebijakan yang paling baik atau tepat.
83 Kebijakan/Regulasi: Pembatasan Penggunaan Kendaraan Bermotor Roda Empat Dengan Seleksi Nomor Ganjil dan Genap Untuk Wilayah Provinsi DKI Jakarta Tujuan: Mengurangi Tingkat Kemacetan Lalu Lintas di Provinsi DKI Jakarta
STRATEGI NASIONAL REFORMASI REGULASI 2015 - 2025 84
Tabel 12. Contoh CBA Pembatasan Penggunaan Kendaraan Bermotor Roda Empat Dengan Seleksi Nomor Ganjil dan Genap Untuk Wilayah Provinsi DKI Jakarta impact ) Proyeksi benefit atau dalam 3 tahun
86 Catatan: Pada setiap pilihan kebijakan (pilihan 2 dan 3 khususnya) perlu dilakukan tahapan CBA mulai dari tahap ke-I sampai dengan ke-V. Dengan demikian maka data dan proyeksinya bisa dibandingkan dan menjadi pertimbangan bagi pengambil kebijakan dalam menentukan kebijakan yang paling baik atau tepat.
87 GLOSARIUM Akuntabel Adalah keadaan yang dapat dipertang- gungjawabkan, atau keadaan dapat dimintai pertanggunganjawaban. Dalam konteks instrumen analisa dalam Strategi Nasional Reformasi Regulasi, maka suatu instrumen perlu memiliki ciri sederhana dan mudah diaplika- sikan, namun hal itu bukan berarti tidak dapat dipertanggungjawabkan. Instrumen yang dibangun tetap dapat dipertanggungjawabkan, baik dalam hal manfaat dan efektivitasnya, maupun proses dan prosedur (tata caranya). Instrumen ini juga dibangun dengan landasan akademik maupun praktis yang dapat dipertanggung-jawabkan. A whole government approach Adalah suatu pendekatan dalam konteks reformasi maka pemerintah diharapkan mendorong pendekatan yang lebih holistik.
88 Deregulasi Adalah kegiatan atau proses mengha- puskan pembatasan dan peraturan. Dwelling time Adalah waktu yang diperlukan untuk proses bongkar muat barang atau peti kemas. Executive review Adalah reviu/evaluasi regulasi secara berkala yang dilakukan oleh peme- rintah/pemerintah daerah. Reviu/eva- luasi regulasi secara berkala diperlukan untuk menilai bahwa aspek yuridis (legalitas) yang tepat suatu regulasi, memenuhi kebutuhan masyarakat dan pembangunan, dan berdaya guna. Inkonsisten Adalah tidak taat asas; suka berubah- ubah, bertentangan; kontradiktif. Dalam konteks regulasi terdapat ketentuan atau pengaturan yang tidak konsisten dalam satu peraturan perundang-undangan beserta turunannya. Instrumen Simplifikasi Regulasi (ISR) Adalah alat untuk melakukan reviu/ evaluasi regulasi yang bermasalah. Operasionalisasi diawali dengan inven- tarisasi regulasi, identifikasi, dan klasifi- kasi regulasi yang bermasalah dan dilan- jutkan dengan analisa regulasi. Judicial Review Adalah pengujian undang-undang ter- hadap Undang-Undang Dasar (konstitusi)
89 Legalitas (legal basis) Adalah regulasi tersebut telah sesuai dengan tata urutan peraturan perun- dang-undangan yang berlaku (tidak bertentangan dengan regulasi yang lebih tinggi ataupun yang setingkat) Kebutuhan (needs) Adalah suatu yang diperlukan. Dalam konteks regulasi maka regulasi tersebut mempunyai tujuan yang jelas dan dibu- tuhkan/diperlukan oleh masyarakat dan penyelenggara negara serta merupakan jawaban terhadap permasalahan yang ingin diatasi Kerangka Regulasi Adalah perencanaan pembentukan regu- lasi dalam rangka memfasilitasi, mendo- rong dan mengatur perilaku masyarakat dan penyelenggara negara dalam rangka mencapai tujuan bernegara Konflik Adalah pertentangan. Dalam konteks regulasi konflik apabila terdapat pasal atau ketentuan yang nyata-nyata dengan peraturan lainnya perselisihan, bertentangan Legislative review Adalah reviu/evaluasi regulasi secara berkala yang dilakukan oleh pemben- tuknya sendiri, dalam hal ini legislatif Multitafsir Adalah ketidakjelasan arti atau makna rumusan. Regulasi dinyatakan sebagai
90 multitafsir apabila terdapat ketidak- jelasan pada objek dan subjek yang diatur sehingga menimbulkan ketidakjelasan rumusan bahasa (sulit dimengerti) serta sistematika yang tidak jelas Partisipasi masyarakat Adalah pelibatan masyarakat dalam rangka Good Regulatory Practises in Law Making Process melalui berbagai wahana partisipasi Pemangku kepentingan (stakeholder) sebagai Adalah segenap pihak yang terkait dengan isu dan permasalahan yang sedang diangkat. Pemangku kepentingan dapat terdiri dari: Wakil Pemerintah, Ahli & Pakar, Asosiasi Pengusaha, Lembaga Riset, Perguruan Tinggi, dan elemen masyarakat lainnya dapat diartikan Penasihat (eminent person) Adalah orang-orang terke- muka dan berjiwa negarawan yang memberikan masukan bagi kebijakan reformasi regulasi yang Penelitian Adalah mencari kembali, yaitu mencari fakta-fakta baru yang kemudian dikem- bangkan menjadi sebuah temuan untuk memperdalam dan memperluas suatu hal tertentu dengan cara/metode yang ilmiah. Penelitian dalam konteks regu- lasi yakni, meliputi kegiatan indepth
91 analysis terhadap hasil kajian, termasuk analisa dampak biaya dan manfaat (Cost and Benefit Analysis/CBA) dan/atau Cost Effectiveness Analysis (CEA), hingga penyusunan rekomendasi kebijakan Pengkajian Adalah proses, cara, perbuatan meng- kaji; penyelidikan yang mendalam); penelaahan dengan pertim- bangan. Dalam konteks regulasi meliputi kegiatan (1) Identifikasi dan Perumusan (2) Masalah Penetapan Tujuan (Objective setting), (3) Identifikasi Regulasi yang Ada (Existing regulation) (pelajaran (Problem definition), Peta Jalan (Road Map) Adalah tolok ukur bagi langkah-langkah pelaksanaan strategi yang langsung berdampak bagi pencapaian sasaran pembangunan nasional Ramah (Friendly) Adalah hal yang baik bagi pihak. Dalam konteks regulasi, maka regulasi tersebut tidak akan memberikan beban tambahan yang berlebih (berupa tambahan biaya, waktu, dan proses) kepada pihak-pihak yang terkena dampak langsung regu- lasi atau dengan kata lain tujuan regu- lasi dapat dicapai tanpa memberikan beban yang tidak perlu bagi kelompok yang terkena dampak pengaturan oleh regulasi
92 Reformasi Regulasi Adalah perubahan-perubahan yang dimaksudkan untuk meningkatkan kual- itas regulasi, baik regulasi secara indi- vidual maupun regulasi secara agregat terintegrasi di dalam Sistem yang Regulasi Nasional (SRN) Regulasi Adalah peraturan tertulis yang memuat norma hukum yang mengikat secara umum dan dibentuk atau ditetapkan oleh lembaga negara atau pejabat yang berwenang melalui prosedur yang ditetapkan. Regulasi untuk memaknai istilah peraturan perundang-undangan Rekonseptualisas Adalah perpindahan atau perubahann dari model pemikiran lama. Dalam konteks regulasi yakni, tata cara pemben- tukan regulasi dilakukan dengan cara melihat kembali (review) dan menata kembali tata cara pembentukan regu- lasi agar proses pembentukan regulasi menjadi lebih komprehensif dan lebih mampu menghasilkan regulasi yang berkualitas Sederhana Adalah mudah dipahami dan diopera- sionalkan, dalam konteks instrumen analisa bagi suatu regulasi
93 Simplifikasi Regulasi Adalah penyederhanaan regulasi, yakni cara untuk mengendalikan kuantitas terhadap regulasi yang sedang menjadi hukum positif (sedang berlaku) dalam regulasi yang rangka mewujudkan proporsional, termasuk didalamnya deregulasi Sistem Regulasi Nasional (SRN) proses mekanisme Adalah bertahap untuk mewujudkan harmoni- sasi antara kebijakan yang dirumuskan ke dalam bentuk regulasi melalui upaya pengelolaan yang terarah (perencanaan, koordinasi, monitoring, dan evaluasi) terutama dalam rangka meningkatkan kualitas regulasi dan kinerja penyeleng- gara negara demi tercapainya tujuan pembangunan nasional menuju regulasi yang proporsional suatu Strategi Nasional Reformasi Regulasi Adalah dokumen yang memuat upaya untuk mewujudkan Sistem Regulasi Nasional yang berkualitas sederhana dan tertib sehingga lebih mampu secara efektif dan efisien mendukung upaya untuk mewujudkan tujuan bernegara Tidak operasional Adalah tidak berjalan/berfungsi. Dalam konteks regulasi, yakni apabila regu- lasi tersebut tidak memiliki daya guna, namun peraturan tersebut masih berlaku
94 atau peraturan tersebut belum memiliki peraturan pelaksana User friendly Adalah mudah diaplikasikan khususnya oleh aparatur pemerintah baik di pusat maupun di daerah yang akan terlibat dalam analisa/review regulasi. Ciri mudah diaplikasikan juga terlihat dari kriteria yang lebih mudah dipahami