DRAFT LAPORAN PENGKAJIAN HUKUM TENTANG MEKANISME PENGAKUAN MASYARAKAT HUKUM ADAT Disusun Oleh Tim Dibawah Pimpinan : Dr. H. Abdurrahman, S.H., M.H. PUSAT PENELITIAN DAN PENGEMBANGAN SISTEM HUKUM NASIONAL BADAN PEMBINAAN HUKUM NASIONAL KEMENTERIAN HUKUM DAN HAK ASASI MANUSIA R.I. JAKARTA 2015
KATA PENGANTAR Pertama-tama kami mengucapkan puji dan syukur kehadirat Allah SWT karena Tim Pengkajian Hukum Tentang Mekanisme Pengakuan Masyarakat Hukum Adat telah dapat menyelesaikan tugas yang diberikan berdasarkan Surat Keputusan Menteri Hukum dan Hak Asasi Manusia Republik Indonesia Nomor PHN.09.LT-01.05 Tahun 2015 Tertanggal 26 Maret 2015. Adapun pengkajian ini dimaksudkan untuk menginventarisir dan mengidentifikasi permasalahan-permasalahan hukum dan menganalisis terkait dengan pengkajian hukum tentang mekanisme pengakuan masyarakat hukum adat. Sedangkan tujuan pengkajian ini adalah untuk memberikan rekomendasi berupa upaya dan langkah yang perlu diambil dalam rangka pembinaan dan pembaharuan hukum menuju terbentuknya sistem hukum nasional, khususnya substansi pengaturan mekanisme pengakuan masyarakat hukum adat. Laporan ini terdiri dari Pendahuluan, Pengakuan dan Dinamika Masyarakat Hukum Adat di Indonesia, Mekanisme Pengakuan Masyarakat Hukum Adat, serta Kesimpulan dan Saran. Atas kerjasama dan partisipasi dari seluruh anggota tim, tugas yang dibebankan kepada tim dapat diselesaikan sesuai dengan jadwal yang telah ditetapkan. Sehubungan dengan hal tersebut, kami ucapkan terima kasih kepada seluruh anggota tim yang telah bekerjasama untuk menyelesaikan tugas ini. Namun demikian mengingat keterbatasan waktu, dan tenaga maka pengkajian hukum ini tidak luput dari kekurangan. Akhir kata, Tim Pengkajian Hukum Tentang Mekanisme Pengakuan Masyarakat Hukum Adat mengucapkan terima kasih kepada Kepala Badan Pembinaan Hukum Nasional Kementerian Hukum dan Hak Asasi Manusia R.I. yang telah memberikan kepercayaan kepada Tim untuk menyusun Pengkajian Hukum ini. Jakarta, November 2015 Tim Pengkajian Hukum Tentang Mekanisme Pengakuan Masyarakat Hukum Adat Ketua, Dr. H. Abdurrahman, S.H., M.H. i
DAFTAR ISI KATA PENGANTAR ... ... i DAFTAR ISI ... . ii BAB I PENDAHULUAN ... .. 1 A. Latar Belakang ... . 1 B. Permasalahan ... .. 4 C. Maksud dan Tujuan ... .. 4 D. Kerangka Konsepsional ... .. 4 E. Metodologi ... . 7 F. Jadwal Pelaksanaan Kegiatan ... .. 9 G. Sistematika ... . 9 H. Personalia Tim ... 10 BAB II PENGAKUAN DAN DINAMIKA MASYARAKAT HUKUM ADAT DI INDONESIA ... . 12 A. Pengertian dan Perkembangan Masyarakat Hukum Adat di Indonesia ... . 12 1. Pengertian Masyarakat Hukum Adat menurut Teori dan Sosiologi ... . 12 2. Pengertian Masyarakat Hukum Adat menurut Perundang-undangan ... 16 3. Perkembangan Masyarakat Hukum Adat Secara Sosiologi ... 30 B. Dinamika Masyarakat Hukum Adat ... . 31 1. Pengakuan Hak Tradisional dan Eksistensi Masyarakat Hukum Adat ... . 31 2. Perkembangan Pengakuan Masyarakat Hukum Adat ... . 33 3. Hak-hak Tradisional Masyarakat Hukum Adat ... . 39 C. Tinjauan RUU Tentang Pengakuan dan Perlindungan Hak Masyarakat Hukum Adat 48 BAB III MEKANISME PENGAKUAN MASYARAKAT HUKUM ADAT ... 52 A. Mekanisme Pengakuan Masyarakat Hukum Adat Menurut Peraturan Perundang- undangan. ... .. 52 B. Implementasi Pengakuan masyarakat Hukum Adat di Indonesia ... .. 82 ii
BAB IV PENUTUP ... ..... . 91 A. Kesimpulan ... 91 B. Saran ... . 93 Daftar Pustaka ... . 95 Lampiran ... . 99 iii
BAB I PENDAHULUAN A. Latar Belakang Keberadaan masyarakat hukum adat di Indonesia secara faktual sudah ada sejak jaman nenek moyang sampai saat ini. Masyarakat hukum adat adalah kesatuan masyarakat bersifat teritorial atau geneologis yang memiliki kekayaan sendiri, memiliki warga yang dapat dibedakan dengan warga masyarakat hukum lain dan dapat bertindak ke dalam atau luar sebagai satu kesatuan hukum (subyek hukum) yang mandiri dan memerintah diri mereka sendiri.1 Banyak ahli berpendapat bahwa pengertian masyarakat adat harus dibedakan dengan masyarakat hukum adat. Konsep masyarakat adat merupakan pengertian untuk menyebut masyarakat tertentu dengan ciri-ciri tertentu. Sedangkan masyarakat hukum adat merupakan pengertian teknis yuridis yang merujuk sekelompok orang yang hidup dalam suatu wilayah (ulayat) tempat tinggal dan lingkungan kehidupan tertentu, memiliki kekayaan dan pemimpin yang bertugas menjaga kepentingan kelompok (keluar dan kedalam), dan memiliki tata aturan (sistem) hukum dan pemerintahan.2 Secara faktual setiap provinsi di Indonesia terdapat kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat dengan karakteristiknya masing-masing yang telah ada sejak ratusan tahun yang lalu. Undang-undang Dasar 1945 telah menegaskan keberadaan masyarakat hukum adat. Dalam Pasal 18 B ayat (2) UUD 1945 sebagai hasil amandemen kedua menyatakan bahwa negara mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip negara kesatuan Republik Indonesia, yang diatur dalam undang-undang. Ketentuan Pasal 18 B ayat (2) UUD 1945 diperkuat dengan ketentuan pasal 281 ayat (3) UUD 1945 bahwa identitas budaya dan masyarakat tradisional dihormati 1 Husein Alting, Dinamika Hukum dalam Pengakuan dan Perlindungan Hak Masyarakat Hukum Adat atas Tanah, Yogyakarta, 2010, hal.31 2Taqwaddin, "Penguasaan Atas Pengelolaan Hutan Adat Oleh Masyarakat Hukum Adat (Mukim) di Provinsi Aceh. (Disertasi Doktor Ilmu Hukum Universitas Sumatera Utara, 2010) hlm.34. 1
selaras dengan perkembangan zaman dan peradaban. Selain UUD 1945, beberapa Undang-undang sektoral juga memberikan jaminan hak-hak masyarakat hukum adat, antara lain: 1. UU Nomor 5 Tahun 1960 Tentang Peraturan dasar Pokok-pokok Agraria (UUPA); 2. UU Nomor 41 Tahun 1999 Tentang Kehutanan; 3. UU Nomor 26 Tahun 2007 Tentang Penataan Ruang; 4. UU Nomor 32Tahun 2009 Tentang Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup; 5. UU Nomor 6 Tahun 2014 Tentang Desa; 6. UU Nomor 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah; 7. UU Nomor 39 Tahun 2014 Tentang Perkebunan. Pengakuan dan perlindungan hak masyarakat hukum adat memang penting, karena harus diakui tradisional masyarakat hukum adat lahir dan telah ada jauh sebelum Negara Kesatuan Republik Indonesia terbentuk. Namun dalam perkembangannya hak-hak tradisional inilah yang harus menyesuaikan dengan prinsip-prinsip dan semangat Negara Kesatuan Republik Indonesia melalui persyaratan-persyaratan normatif dalam peraturan perundang-undangan itu sendiri. Pada banyak sisi, persyaratan normatif tersebut menjadi kendala keberadaan hak-hak masyarakat hukum adat, karena : 3 Pertama, dalam praktik penyelenggaran pembangunan, rumusan frasa "sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia" dimaknai bahwa kehadiran hak-hak masyarakat hukum adat sebagai pranata yang diakui sepanjang tidak bertentangan dengan semangat pembangunan, sehingga ada kesan pemerintah mengabaikan hak masyarakat hukum adat. Sementara secara faktual di masyarakat terjadi semangat menguatkan kembali hak-hak masyarakat hukum adat. Kedua, dalam UUD 1945 disebutkan bahwa hak-hak tradisional masyarakat hukum adat dihormati sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia, yang diatur dalam undang-undang. 3Naskah Akademis. RUU Pengakuan dan Perlindungan Hak Masyarakat Hukum Adat, hal. 2 2
Persoalan yang muncul adalah undang-undang tentang apa atau bagaimana pengaturan mengenai pengakuan terhadap hak-hak masyarakat hukum adat tersebut. Artinya, masih tidak jelas bagaimana bentuk hukum atau substansi dari pengaturan tersebut. Sehingga ada yang diatur dalam undang-undang, tetapi ada juga pengaturan secara umum pada tingkat lokal yang dituangkan dalam peraturan daerah masing- masing. Dalam memberikan tafsiran terhadap Pasal 18 B ayat (2) UUD 1945 ketentuan tersebut menurut Jimly Asshiddiqie menyatakan perlu diperhatikan bahwa pengakuan ini diberikan oleh negara (i) kepada eksistensi suatu masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisional yang dimilikinya; (ii) Eksistensi yang diakui adalah eksistensi kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat; (iii) masyarakat hukum adat itu memang hidup (masih hidup); (iv) Dalam lingkungannya (lebensraum) yang tertentu pula; (v) Pengakuan dan penghormatan itu diberikan tanpa mengabaikan ukuran-ukuran kelayakan bagi kemanusiaan sesuai dengan tingkat perkembangan keberadaan bangsa; (vi) pengakuan dan penghormatan itu tidak boleh mengurangi makna Indonesia sebagai negara yang berbentuk negara kesatuan Republik Indonesia.4 Ketentuan ini memberikan pengakuan dan penghargaan terhadap masyarakat hukum adat (adatrechtgemeenschappen) yang merupakan sebuah konsep dasar atau tiang sendi dari hukum adat.5 Berbagai persoalan muncul berkaitan dengan lemahnya pengakuan masyarakat hukum adat sebagai subyek hukum yang mempunyai hak-hak khusus dan istimewa. Kemudian maraknya terjadi pelanggaran-pelanggaran terhadap hak-hak masyarakat hukum adat oleh negara, terutama hak ulayat. Dengan demikian, seharusnya hukum dan kebijakan pembangunan di Indonesia memberikan perhatian secara khusus terhadap hak-hak masyarakat hukum adat. Dorongan agar pemerintah perlu segera mengeluarkan kebijakan yang implementatif terhadap pengakuan dan perlindungan masyarakat hukum adat terus bergulir. 4 Jimly Ashiddiqie, Konsolidasi Naskah UUD 1945, Penerbit Yarsif Watampoe, Jakarta, 2003 hal.32-33 5 Abdurrahman, Peranan Hukum Adat dalam Aplikasi Kehidupan Berbangsa dan Bernegara dalam Majalah Hukum Nasional No. 1 Tahun 2007 hal.191 BPHN Departemen Hukum dan HAM RI 3
Berdasarkan uraian latar belakang diatas, maka Badan Pembinaan Hukum Nasional Kementerian Hukum dan Hak Asasi Manusia menganggap perlu mengadakan pengkajian hukum tentang mekanisme pengakuan masyarakat hukum adat. B. Permasalahan 1. Bagaimana mekanisme pengakuan masyarakat hukum adat dalam peraturan perundang-undangan ? 2. Bagaimana implementasi mekanisme pengakuan masyarakat hukum adat di Indonesia ? C. Maksud dan Tujuan Pengkajian ini dimaksudkan untuk menginventarisir dan mengidentifikasi permasalahan-permasalahan Hukum dan menganalisis terkait dengan pengkajian hukum tentang mekanisme pengakuan masyarakat hukum adat. Sedangkan tujuan pengkajian ini adalah memberikan rekomendasi berupa upaya dan langkah yang perlu diambil dalam rangka pembinaan dan pembaharuan hukum menuju terbentuknya sistem hukum nasional, khususnya susbtansi pengaturan mekanisme pengakuan masyarakat hukum adat. D. Kerangka Konsepsional Dalam membahas pengkajian hukum tentang Mekanisme Pengakuan Masyarakat Hukum Adat, maka dibuat kerangka konsepsional sebagai berikut : a. Mekanisme Mekanisme berasal dari kata bahasa Yunani "mechane" yang memiliki arti instrumen, mesin pengangkat beban, perangkat, peralatan untuk membuat sesuatu dan dari kata "mechos" yang memiliki arti sarana dan cara menjalankan sesuatu.6 b. Pengakuan Secara terminologis "pengakuan" (erkening) berarti proses, cara, perbuatan mengaku atau mengakui.7 Dalam buku General Theory of Law dan diakses tanggal 1 April 2015 7 Departemen Pendidikan Nasional 2001.,hal.24 4
State, Hans Kelsen, menguraikan terminologi pengakuan dalam kaitannya dengan keberadaan suatu negara sebagai berikut terdapat dua tindakan dalam suatu pengakuan yakni tindakan politik dan tindakan hukum. Tindakan politik mengakui suatu negara (keberadaan masyarakat hukum adat) berarti negara mengakui berkehendak untuk mengadakan hubungan-hubungan politik dan hubungan-hubungan lain dengan masyarakat yang diakuinya. Sedangkan tindakan hukum adalah prosedur yang dikemukakan diatas yang ditetapkan oleh hukum internasional (hukum nasional) untuk menetapkan fakta negara (masyarakat adat) dalam suatu kasus konkret.8 Berdasarkan rujukan di atas, dalam kaitannya dengan pengertian pengakuan dan perlindungan terhadap masyarakat hukum adat atas tanah maka pengakuan terhadap masyarakat hukum adat atas tanah mengarah kepada pengertian pengakuan dari negara/pemerintah baik secara politik maupun secara hukum, melalui pengaturan hak dan kewajiban pemerintah dalam memberikan penghormatan, kesempatan dan perlindungan bagi berkembangnya masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisional yang dimiliki dalam bingkai negara kesatuan Republik Indonesia. Pengakuan tersebut menunjukkan bahwa negara/pemerintah telah mengakui, menyatakan sah/benar atau menyatakan masyarakat hukum adat berhak atas sumberdaya alam yang dimiliki dan mewajibkan pemerintah untuk melindungi hak-hak tersebut dari ancaman/ gangguan pihak lain. Pengakuan tersebut merupakan pengakuan yang diformulasikan dalam bentuk hukum negara terhadap hak masyarakat hukum adat atas tanah dan sumberdaya alam lainnya.9 Pengakuan menurut hukum negara (hukum positif), menurut Austin diartikan sebagai hukum yang dibuat oleh orang atau lembaga-lembaga yang memiliki kedaulatan dan pengakuan tersebut diberlakukan terhadap anggota- anggota masyarakat politik yang merdeka (independent political society). Anggota masyarakat tersebut mengakui kedaulatan atau supremitas yang dimiliki orang atau lembaga-lembaga pembuat hukum yang bersangkutan. 8 Husen Alting, Dinamika Hukum dalam Pengakuan dan Perlindungan Hak Masyarakat Hukum Adat atas Tanah, Yogyakarta, 2010.,hal. 64 9 Ibid., hal 64 5
Dengan demikian, kebiasaan menurutnya hanya akan berlaku sebagai hukum jika undang-undang menghendaki atau menyatakan dengan tegas atas keberlakuakn kebiasaan tersebut.10 c. Masyarakat Hukum Adat Pengertian masyarakat hukum adat menurut Ter Haar adalah kelompok masyarakat yang teratur, menetap di suatu daerah tertentu, mempunyai kekuasaan sendiri dan mempunyai kekayaan sendiri baik berupa benda yang terlihat maupun tidak terlihat, dimana para anggota kesatuan masing-masing mengalami kehidupan dalam masyarakat sebagai hal yang wajar menurut kodrat alam dan tidak seorangpun diantara para anggota itu mempunyai pikiran atau kecenderungan untuk membubarkan ikatan yang telah tumbuh itu atau meninggalkannya dalam arti melepaskan diri dari ikatan itu untuk selama- lamanya.11 Masyarakat hukum adat sebagai sekelompok orang yang terikat oleh tatanan hukum adatnya sebagai warga bersama suatu persekutuan hukum karena kesamaan tempat tinggal ataupun atas dasar keturunan. Berdasarkan pengertian di atas dapat dipahami bahwa masyarakat hukum adat termasuk dalam pengertian masyarakat, namun tidak semua masyarakat dapat digolongkan dalam pengertian masyarakat hukum adat. Masyarakat hukum adat terikat oleh tatanan hukum adat yang tumbuh dan berkembang secara alami dalam masyarakat tersebut sehingga merupakan pencerminan jiwa masyarakat. Keberadaan wilayah masyarakat hukum adat di Indonesia dibuktikan dalam beberapa sumber pustaka antara lain : bahwa menurut hasil penelitian yang dilakukan oleh Van Vollenhoven terdapat 19 wilayah hukum adat yaitu (1) Aceh, (2) Gayo, Alas, Batak dan Nias (3) Minangkabau, Mentawai, (4) Sumatera Selatan, Enggano, (5) Melayu, (6) Bangka, Belitung, (7) Kalimantan, (8) Minahasa, (9) Gorontalo, (10) Toraja, (11) Sulawesi Selatan, (12) Kepulauan Ternate, (13) Maluku, (14) Irian Barat, (15) Kepulauan Timor, (16) Bali, Lombok, (17) Jawa Tengah, Jawa Timur, Madura, (18) Solo, Yogyakarta, (19) Jawa Barat, Jakarta.12 10 Otje Salman Soemadiningrat, Rekonseptualisasi Hukum Adat Kontemporer, P.T.Alumni, Bandung 2001.,hal.2 11 Op.cit Husein Alting.,hal.31 12 Ibid.,hal.31 6
Istilah masyarakat hukum adat dilahirkan dan digunakan oleh pakar hukum adat, yang lebih banyak difungsikan untuk keperluan teoritik-akademis. Istilah tersebut digunakan untuk memberi identitas kepada golongan pribumi yang memiliki sistem dan tradisi hukum sendiri, untuk membedakannya dengan golongan Eropa dan Timur jauh yang memiliki sistem dan tradisi hukum tertulis.13 Pengertian masyarakat hukum adat menurut Kusumadi Pujosewojo adalah masyarakat yang timbul secara spontan di wilayah tertentu, berdirinya tidak ditetapkan atau diperintahkan oleh penguasa yang lebih tinggi atau penguasa lainnya, dengan rasa solidaritas sangat besar diantara anggota, memandang bukan anggota masyarakat sebagai orang luar dan menggunakan wilayahnya sebagai sumber kekayaan yang hanya dapat dimanfaatkan sepenuhnya oleh anggotanya.14 E. Metodologi 1. Metode Penelitian Pengkajian ini lebih menitik beratkan pada penelitian hukum normatif.15 Namun demikian tetap menggunakan data penelitian empiris meskipun hanya berfungsi sebagai pendukung. Dengan metode yuridis normatif dimaksudkan untuk menjelaskan berbagai peraturan perundang-undangan yang berkaitan dengan mekanisme pengakuan masyarakat Hukum Adat. Untuk menjelaskan pengakuan masyarakat Hukum Adat juga digunakan pendekatan sosio hukum, dengan maksud ingin melihat lebih jauh daripada sekedar pendekaran doktrinal, sehingga memiliki perspektif lebih luas dengan melihat hukum dalam hubungannya dengan sistem sosial, budaya dan ekonomi masyarakat,16 khususnya dari sistem budayanya. 13 Ibid.,hal.43 14 Maria S.W Sumardjono, Kebijakan Pertanahan, antara Regulasi dan Implementasi, Penerbit Buku Kompas, Jakarta 2001., hal.56 15 Soerjono Soekanto dan Sri Mamuji, Penelitian Hukum Normatif. Suatu Tinjauan Singkat, CV.Rajawali, Jakarta, 1990.,hal.15 16 Reformasi Hukum di Indonesia, Hasil Studi Perkembangan Hukum, Proyek Bank Dunia (jakarta:Cyberconsult, 1999).,hal.153 7
2. Spesifikasi Pengkajian Pengkajian ini bersifat deskriptif analitis yakni akan menggambarkan secara keseluruhan obyek yang diteliti secara sistematis dengan menganalisis data- data yang diperoleh. 3. Jenis dan Sumber Data Pengkajian Dalam pengkajian ini digunakan bahan pustaka yang berupa data sekunder sebagai sumber utamanya. Data sekunder mencakup:17 a. Bahan hukum primer, yaitu bahan-bahan hukum yang mengikat, mulai dari undang-undang Dasar dan peraturan terkait lainnya. b. Bahan hukum sekunder, yaitu yang memberikan penjelasan mengenai bahan hukum primer. c. Bahan hukum tertier, yaitu yang memberikan petunjuk bahan hukum primer dan sekunder, yaitu kamus, buku saku, agenda resmi dan sebagainya. 4. Metode Pengumpulan Data Dalam pengkajian ini menggunakan bahan pustaka yang berupa data sekunder sebagai sumber utamanya. Maka teknik pengumpulan data dilakukan melalui studi kepustakaan, yang diperoleh melalui penelusuran terhadap peraturan perundang-undangan, buku-buku, jurnal serta surat kabar atau majalah, dan juga data dari internet yang terkait dengan mekanisme pengakuan masyarakat hukum adat. Kemudian data tersebut diinventarisir dan diklasifikasikan serta disusun secara komprehensif. 5. Analisis Data Metode analisis yang digunakan dalam pengkajian ini adalah metode kualitatif.18 Seluruh data yang berhasil dikumpulkan kemudian disortir dan diklasifikasikan, diinterpretasikan dan disajikan dalam bentuk uraian secara sistematis. 17 Soerjono Soekanto, Pengantar Penelitian Hukum (jakarta: Universitas Indonesia Press, 1982), hal.52 18 Rexy J Moleong, Metodologi Penelitian Kualitatif, PT.Remaja Rosda Karya, Bandung, 1989 8
Proses analisa pertama dari norma hukum positif yang diketahui dan terakhir penemuan asas-asas hukum dan selanjutnya doktrin-doktrin19 serta teori-teori dengan menjelaskan hubungan berbagai jenis data yang diperoleh dan selanjutnya akan ditarik kesimpulan. F. Jadwal Pelaksanaan Kegiatan Pengkajian ini dilaksanakan selama 9 (sembilan) bulan dalam tahun anggaran 2015, dimulai dari bulan Maret sampai dengan November 2015, dengan tahapan kegiatan sebagai berikut : No Bulan Kegiatan 1. Maret Pengumpulan Data awal dan Penyusunan Proposal 2. April - Mei Pembahasan Proposal dan Pembagian Tugas 3. Juni - Juli Pembahasan tugas anggota 4. Agustus Pembahasan tugas anggota 5. September Penyusunan Draft Laporan Akhir 6. Oktober Focus Group Discussion 7. November Penyusunan Laporan Akhir G. Sistematika Penulisan BAB I PENDAHULUAN A. Latar Belakang B. Permasalahan C. Maksud dan Tujuan D. Kerangka Teori dan Konsepsional E. Metodologi F. Jadwal Pelaksanaan Kegiatan G. Sistematika Penulisan H. Personalia Tim 19 Soetandyo Wignyosoebroto, Hukum Paradigma Metode dan Dinamika Masalahnya, (Jakarta: Elsam Huma, 2002)., hal.15 9
BAB II. PENGAKUAN DAN DINAMIKA MASYARAKAT HUKUM ADAT DI INDONESIA A. Pengakuan Dan Perkembangan Masyarakat Hukum Adat DI Indonesia 1. Pengertian Masyarakat Hukum Adat menurut Teori. 2. Pengertian Masyarakat Hukum Adat Menurut Peraturan Perundang- undangan. 3. Perkembangan Masyarakat Hukum Adat Secara Sosiologis. B. Dinamika Masyarakat Hukum Adat 1. Pengakuan Tradisional dan Eksistensi Masyarakat Hukum Adat. 2. Perkembangan Pengakuan Masyarakat Hukum Adat. 3. Hak-hak Tradisional Masyarakat Hukum Adat. C. Tinjauan RUU Tentang Pengakuan dan Perlindungan Masyarakat Hukum Adat BAB III. MEKANISME PENGAKUAN MASYARAKAT HUKUM ADAT A. Mekanisme Pengakuan Masyarakat Hukum Adat Menurut Peraturan Perundang-undangan B. Implementasi Pengakuan Masyarakat Hukum Adat di Indonesia BAB IV. PENUTUP A. Kesimpulan B. Saran H. Personalia Tim Pengkajian ini dilaksanakan dalam bentuk tim, berdasarkan Keputusan Menteri Hukum dan Hak Asasi Manusia R.I Nomor PHN.09.LT-01.05 Tahun 2015 Tanggal 26 Maret 2015 Tentang Pembentukan Tim Pengkajian Hukum Bidang Budaya Hukum Tahun Anggaran 2015 dengan susunan personalia tim sebagai berikut : Ketua : Dr. H. Abdurrahman, S.H., M.H Sekretaris : Melok Karyandani, S.H Anggota : 1. Rasyd Jhon Uno, S.H., M.H 2. Meliyana Yustikasari, S.H., .H 3. Dahniar Andriani, S.H., MID 4. Eko Suparmiyati, S.H., M.H 10
Staf Sekretariat 5. Arfan Faiz Muhlizi, S.H., M.H 6. Nevey Varida Ariyani, S.H., M.H 7. Muhar Junef, S.H., M.H : Dwi Agustine Kurniasih, S.H., M.H. 11
BAB II PENGAKUAN DAN DINAMIKA MASYARAKAT HUKUM ADAT DI INDONESIA A. Pengakuan dan Perkembangan Masyarakat Hukum Adat di Indonesia 1. Pengertian Masyarakat Hukum Adat Menurut Teori Istilah masyarakat hukum adat adalah istilah resmi yang tercantum dalam berbagai peraturan perundang-undangan, seperti dalam Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 Tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria (yang selanjutnya disebut UUPA), UndangUndang Nomor 41 Tahun 1999 Tentang Kehutanan, Undang-Undang Kehutanan, Undang-Undang Nomor 39 Tahun 20014 Tentang Perkebunan dan peraturan perundang-undangan lainnya sebagai padanan dari rechtgemeenschapt, atau oleh sedikit literatur menyebutnya adatrechtgemenschap. Istilah masyarakat hukum adat dilahirkan dan digunakan oleh pakar hukum adat yang lebih banyak difungsikan untuk keperluan teoritikakademis. Sedangkan istilah masyarakat adat adalah istilah yang lazim diungkapkan dalam bahasa sehari-hari oleh kalangan non- hukum yang mengacu pada sejumlah kesepakatan internasional.20 Istilah masyarakat adat merupakan padanan dari indigeneous people. Istilah itu sudah dikenal luas dan telah disebutkan dalam sejumlah kesepakatan internasional, yaitu : Convention of International Labor Organisation ConcerningIndigeneous and Tribal People in Independent Countries (1989), Deklarasi CariOca tentang Hak-Hak Masyarakat Adat (1992), Deklarasi Bumi Rio de Janairo (1992), Declaration on the Right of Asian Indigenous Tribal People Chianmai (1993), De Vienna Declaration and Programme Action yang dirumuskan oleh United Nations World Conference on Human Rights (1993). Sekarang istilah indigenous people semakin resmi penggunaannya dengan telah lahirnya Deklarasi PBB tentang Hak-Hak Masyarakat Adat (United Nation Declaration on the Rights of Indegenous People) pada tahun 2007. Banyak ahli berpendapat bahwa pengertian masyarakat adat harus dibedakan dengan masyarakat hukum adat. Konsep masyarakat adat merupakan pengertian 20Taqwaddin, "Penguasaan Atas Pengelolaan Hutan Adat oleh Masyarakat Hukum Adat (Mukim) di Provinsi Aceh", (Disertasi Doktor Ilmu Hukum, Universitas Sumatera Utara, 2010), hlm. 36. 12
umum untuk menyebut masyarakat tertentu dengan ciri-ciri tertentu. Sedangkan masyarakat hukum adat merupakan pengertian teknis yuridis yang menunjuk sekelompok orang yang hidup dalam suatu wilayah (ulayat) tempat tinggal dan lingkungan kehidupan tertentu, memiliki kekayaan dan pemimpin yang bertugas menjaga kepentingan kelompok (keluar dan kedalam), dan memiliki tata aturan (sistem) hukum dan pemerintahan.21 Dalam kajian ini, masyarakat adat disamakan artinya dengan pengertian masyarakat hukum adat, sebagaimana lazim ditemukan dalam peraturan perundang-undangan. Secara faktual setiap provinsi di Indonesia terdapat kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat dengan karakteristiknya masing-masing yang telah ada ratusan tahun yang lalu. Masyarakat hukum adat adalah kelompok masyarakat yang teratur, yang bertingkah laku sebagai kesatuan, menetap disuatu daerahtertentu, mempunyai penguasa-penguasa, memiliki hukum adat masing-masing dan mempunyai kekayaan sendiri baik berupa benda yang berwujud ataupun tidak berwujud serta menguasai sumberdaya alam dalam jangkauannya.22 Mereka memiliki sistem kebudayaan yang kompleks dalam tatanan kemasyarakatannya dan mempunyai hubungan yang kuat dengan tanah dan sumberdaya alamnya. Masyarakat hukum adat juga diartikan sebagai sekelompok orang yang terikat oleh tatanan hukum adatnya sebagai warga bersama suatu persekutuan karena kesamaan tempat tinggal ataupun atas dasar keturunan.23 Konsep masyarakat hukum adat untuk pertama kali diperkenalkan oleh Cornelius van Vollenhoven. Ter Haar sebagai murid dari Cornelius van Vollenhoven mengeksplor lebih mendalam tentang masyarakat hukum adat. Ter Haar memberikan pengertian sebagai berikut, masyarakat hukum adat adalah kelompok masyarakat yang teratur, menetap di suatu daerah tertentu, mempunyai kekuasaan sendiri, dan mempunyai kekayaan sendiri baik berupa benda yang terlihat maupun yang tidak terlihat, dimana para anggota kesatuan masing-masing mengalami kehidupan dalam masyarakat sebagai hal yang wajar menurut kodrat alam dan tidak seorang pun diantara para anggota itu mempunyai pikiran atau kecenderungan untuk 21Ibid. 22Ibid, hlm. 3. 23Limei Pasaribu, "Keberadaan Hak Ulayat dalam Masyarakat Hukum Adat Batak Toba di Kecamatan Nassau Kabupaten Toba Samosir", (Tesis, Ilmu Hukum, Program Studi Magister Kenotariatan,USU, 2011). 13
membubarkan ikatan yang telah tumbuh itu atau meninggalkannya dalam arti melepaskan diri dari ikatan itu untuk selamalamanya.24 Menurut Hazairin, masyarakat hukum adat adalah kesatuan-kesatuan masyarakat yang mempunyai kelengkapan-kelengkapan untuk sanggup berdiri sendiri yang mempunyai kesatuan hukum, kesatuan penguasa dan kesatuan lingkungan hidup berdasarkan hak bersama atas tanah dan air bagi semua anggotanya.25 Para tokoh masyarakat adat yang tergabung dalam AMAN merumuskan masyarakat hukum adat sebagai sekelompok orang yang terikat oleh tatanan hukum adatnya sebagai warga bersama suatu persekutuan hukum karena kesamaan tempat tinggal ataupun atas dasar keturunan.26 Sedangkan Soepomo menjelaskan bahwa Van Vollenhoven dalam orasinya tanggal 2 Oktober 1901 menegaskan27: "Bahwa untuk mengetahui hukum, maka yang terutama perlu diselidiki adalah pada waktu dan bilamana serta di daerah mana sifat dan susunan badan-badan persekutuan hukum di mana orang-orangyang dikuasai oleh hukum itu hidup sehari-hari". Bersandar dari pendapat tersebut, Soepomo mengungkapkan pendapatnya sendiri bahwa : "penguraian tentang badan-badan persekutuan itu harus tidak didasarkan atas sesuatu yang dogmatik, melainkan harus berdasarkan atas kehidupan yang nyata dari masyarakat yang bersangkutan" Dari apa yang dikemukakan oleh Van Vollenhoven dan Soepomo terlihatlah bahwa masyarakat yang mengembangkan ciri khas hukum adat itu adalah "Persekutuan Hukum Adat" (Adatrechts Gemeenschapen). Bentuk dan susunan masyarakat hukum yang merupakan persekutuan hukum adat itu, para anggotanya terikat oleh faktor yang bersifat territorial dan geneologis. Menurut pengertian yang dikemukakan para ahli hukum di zaman Hindia Belanda, yang dimaksud dengan masyarakat hukum atau persekutuan hukum yang territorial adalah masyarakat yang tetap dan teratur, yang anggota-anggota masyarakatnya terikat pada suatu daerah kediaman tertentu, baik dalam kaitan duniawi sebagai tempat kehidupan maupun dalam kaitan rohani sebagai tempat pemujaan terhadap 2424Husen Alting, Dinamika Hukum dalam Pengakuan dan Perlindungan Hak Masyarakat Hukum Adat Atas Tanah (Yogyakarta: LaksBang PRESSindo, 2010), hlm. 30. 25 Rikardo Simarmata, Pengakuan Hukum Terhadap Masyarakat Adat di Indonesia, (Jakarta: UNDP Regional Centre in Bangkok, 2006), hlm. 23. 26 Husen Alting, Op. Cit., hlm. 31. 27 Tolib Setiady, Intisari Hukum Adat Indonesia (Dalam Kajian Kepustakaan) (Bandung: Alfabeta, 2008), hlm. 75. 14
roh-roh leluhur.28 Sedangkan, masyarakat atau persekutuan hukum yang bersifat geneologis adalah suatu kesatuan masyarakat yang teratur, di mana para anggotanya terikat pada suatu garis keturunan yang sama dari satu leluhur, baik secara tidak langsung karena pertalian perkawinan atau pertalian adat29 Berdasarkan pendapat dari beberapa pakar hukum tersebut maka dapat dirumuskan kriteria masyarakat hukum adat sebagai berikut : 1) Terdapat masyarakat yang teratur 2) Menempati suatu wilayah tertentu 3) Terdapat kelembagaan 4) Memiliki kekayaan bersama 5) Susunan masyarakat berdasarkan pertalian darah atau lingkungan daerah 6) Hidup secara komunal dan gotong-royong Dalam buku De Commune Trek in bet Indonesische Rechtsleven, F.D. Hollenmann mengkonstruksikan 4 (empat) sifat umum dari masyarakat adat, yaitu magis religious, komunal, konkrit dan kontan. Hal ini terungkap dalam uraian singkat sebagai berikut30: 1) Sifat magis religius diartikan sebagai suatu pola pikir yang didasarkan pada keyakinan masyarakat tentang adanya sesuatu yang bersifat sakral. Sebelum masyarakat bersentuhan dengan sistem hukum agama religiusitas ini diwujudkan dalam cara berpikir yang prologika, animisme, dan kepercayaan pada alam ghaib. Masyarakat harus menjaga keharmonisan antara alam nyata dan alam batin (dunia gaib). Setelah masyarakat mengenal sisitem hukum agama perasaan religius diwujudkan dalam bentuk kepercayaan kepada Tuhan (Allah). Masyarakat percaya bahwa setiap perbuatan apapun bentuknya akan selalu mendapat imbalan dan hukuman tuhan sesuai dengan derajat perubahannya. 2) Sifat komunal (commuun), masyarakat memiliki asumsi bahwa setiap individu, anggota masyarakat merupakan bagian integral dari masyarakatsecara keseluruhan. Diyakini bahwa kepentingan individu harus sewajarnya disesuaikan dengan kepentingan-kepentingan masyarakat karena tidak ada individu yang 28Hilman Hadikusuma, Pengantar Ilmu Hukum Adat Indonesia (Bandung: CV Mandar Maju, 2003), hlm. 108. 29Ibid. hlm. 109. 30Husen Alting, Op.Cit., hlm. 46. 15
terlepas dari masyarakat. 3) Sifat konkrit diartikan sebagai corak yang serba jelas atau nyata menunjukkan bahwa setiap hubungan hukum yang terjadi dalam masyarakat tidak dilakukan secara diam-diam atau samar. 4) Sifat kontan (kontane handeling) mengandung arti sebagai kesertamertaan terutama dalam pemenuhan prestasi. Setiap pemenuhan prestasi selalu dengan kontra prestasi yang diberikan secara sertamerta/seketika. Masyarakat adat menunjukkan hubungan yang erat dalam hubungan antarpersonal dan proses interaksi sosial yang terjadi antarmanusia tersebut menimbulkan pola-pola tertentu yang disebut dengan cara (a uniform or customary of belonging within a social group)31. 2. Pengertian Masyarakat Hukum Adat Menurut Perundang-undangan. 1) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 Masyarakat Hukum adat merupakan bagian yang tidak dapat dipisahkan dari bangsa Indonesia, keberadaannya tidak dapat dipungkiri sejak dahulu hingga saat ini. Konstitusi Indonesia menggunakan beberapa istilah untuk menunjuk kesatuan masyarakat hukum adat, seperti kesatuan masyarakat hukum adat, masyarakat adat, serta masyarakat tradisional, sehingga istilah-istilah ini dapat digunakan sekaligus atau secara berganti-gantian. Bila kembali pada masa lalu dalam pembahasan Undang-Undang Dasar 1945 pada sidang-sidang BPUPKI dan PPKI, hanya Soepomo dan Moehammad Yamin yang mengemukakan pendapat tentang perlunya mengakui keberadaan hukum adat dalam konstitusi yang akan dibentuk. Sementara anggota sidang lainnya tidak terlihat secara tegas ada yang memberikan pemikiran konseptual berkaitan dengan posisi hukum adat dalam negara republik yang sedang dirancang. Moehammad Yamin menyampaikan, bahwa kesanggupan dan kecakapan bangsa Indonesia dalam mengurus tata negara dan hak atas tanah sudah muncul beribu-ribu tahun yang lalu. Beliau tidak menjelaskan lebih jauh konsepsi hak atas tanah yang disinggungnya, melainkan menyatakan bahwa adanya berbagai macam susunan persekutuan hukum adat itu dapat ditarik beberapa 31Hendra Nurtjahjo dan Fokky Fuad, Legal Standing Kesatuan Masyarakat Hukum Adat dalam Berperkara di Mahkamah Konstitusi (Jakarta: Salemba Humanika, 2010), hlm. 12. 16
persamaannya tentang ide perwakilan dalam pemerintahan. Sehingga Moehammad Yamin menyimpulkan bahwa persekutuan hukum adat itu menjadi basis perwakilan dalam pemerintahan republik.32 Sedangkan Seopomo dengan paham Negara integralistik menyampaikan bahwa : "...Jika kita hendak mendirikan Negara Indonesia yang sesuai dengan keistimewaan sifat dan corak masyarakat Indonesia, maka negara kita harus berdasarkan atas aliran pikiran (staatsidee) negara yang integralistik, negara yang bersatu dengan seluruh rakyatnya, yang mengatasi seluruh golongan-golongannya dalam lapangan apapun". Lebih lanjut dalam menjelaskan susunan pemerintahan, Soepomo menyampaikan bahwa: "hak asal usul dalam daerah-daerah yang bersifat istimewa harus diperingati juga. Daerah- daerah yang bersifat istimewa itu ialah pertama daerah kerajaan (kooti), baik di Jawa maupun di luar Jawa, yang dalam bahasa Belanda dinamakan zelfbesturendelanschapen. Kedua, daerah-daerah kecil yang mempunyai susunan rakyat asli, ialah dorfgemeinschaften, daerah-daerah kecil yang mempunyai susunan rakyat asli seperti desa di Jawa, nagari di Minangkabau, dusun dan marga di Palembang, huta dan kuria di Tapanuli, gampong di Aceh.... Dihormati dengan menghormati dan memperbaiki susunan asli."33 Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 tidak memberikan definisi masyarakat hukum adat secara langsung. Namun demikian, terdapat pasal yang mengakui eksistensi dari masyarakat hukum adat. Hal ini muncul sejak amandemen kedua Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 pada tahun 2000, yakni penambahan pada Pasal 18 dan pemunculan bab khusus mengenai Hak Asasi Manusia. Pengaturan mengenai keberadaan masyarakat hukum adat bisa ditemukan pada Pasal 18B ayat (2) dan Pasal 28I ayat (3). Pasal 18B ayat (2) berada dalam Bab Pemerintahan Daerah, sedangkan Pasal 28I ayat (3) berada dalam Bab Hak Asasi Manusia. Berikut bunyi lengkap kedua pasal tersebut: Pasal 18 B ayat (2): 32Taqwaddin, Op. Cit., hlm. 71. 33Ibid. 17
Negara mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia, yang diatur dalam undang-undang. Pasal 28 I ayat (3): Identitas budaya dan hak masyarakat tradisional dihormati selaras dengan perkembangan zaman dan peradaban. Dengan demikian, negara 'mengakui' serta 'menghormati' eksistensi masyarakat hukum adat namun dengan catatan 4 (empat) persyaratan yuridis yakni : a) sepanjang masih ada, b) sesuai dengan perkembangan zaman dan peradaban, c) sesuai dengan prinsip negara kesatuan republik Indonesia, dan d) diatur dalam undang-undang. Oleh karena keempat syarat tersebut diatur dalam Undang-Undang Dasar, maka keempatnya bisa disebut sebagai syarat konstitusional.34 2). Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 Tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria (UUPA). Tidak dapat dipungkiri bahwa UUPA adalah salah satu peletak dasar konsep dan materi pengaturan mengenai pengakuan masyarakat hukum adat. Lahirnya UUPA ini disebabkan adanya dualisme hukum dalam pengaturan hukum tanah nasional, yaitu adanya tanah-tanah yang tunduk pada hukum Barat dan terdapatnya tanah-tanah yang tunduk pada hukum adat. Untuk menghilangkan dualisme dalam hukum tanah di Indonesia tersebut, maka diberlakukanlah UUPA sehingga tercipta hukum tanah nasional. Secara substansial, UUPA dibuat dalam rangka melaksanakan lebih lanjut pasal 33 ayat (3) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. UUPA tidak dihadirkan untuk mengatur mengenai keberadaan masyarakat hukum adat. Penyebutan masyarakat hukum adat dalam UUPA berkenaan dengan kedudukannya sebagai subjek yang berhak menerima kuasa dari Negara dalam rangka melaksanakan 34Rikardo Simarmata, Op. Cit., hlm. 51. 18
hak menguasai negara dan memiliki hak ulayat.35 Ketentuan mengenai hal ini akan diatur lebih lanjut dalam sebuah peraturan pemerintah.36 UUPA memegang kuat konsep bahwa pemilik hak ulayat adalah masyarakat hukum adat. Hal ini terlihat dalam Pasal 3 UUPA yang menyebutkan "Dengan mengingat ketentuan-ketentuan dalam Pasal 1 dan 2 pelaksanaan Hak Ulayat dan hak- hak yang serupa itu dari masyarakat-masyarakat hukum adat, sepanjang menurut kenyataannya masih ada, harus sedemikian rupa sehingga sesuai dengan kepentingan nasional dan Negara, yang berdasarkan atas persatuan bangsa serta tidak boleh bertentangan dengan Undang-undang dan peraturan-peraturan lain yang lebih tinggi." Dalam pengertian ini terlihat dengan jelas bahwa hak ulayat adalah milik masyarakat hukum adat. Pemahaman serupa juga dianut oleh UUPA dengan mengatakan bahwa masyarakat hukum adat yang memiliki hak ulayat dilarang untuk menghalang-halangi pemberian hak guna usaha (HGU) atau menolak pembukaan hutan untuk keperluan penambahan bahan makanan dan pemindahan penduduk (Penjelasan Umum II angka 3). Dengan menggunakan konsep tersebut, UUPA sekaligus mengakui keberadaan masyarakat hukum adat selaku subyek yang memiliki hak ulayat (obyek). Hak ulayat sebagai obyek tidak mungkin ada tanpa keberadaan masyarakat hukum adat sebagai subyek.37 Masih dalam payung hukum UUPA, pengertian masyarakat adat secara konkrit dituangkan dalam Pasal 1 ayat (3) Peraturan Menteri Nomor 5 Tahun 1999 tentang Pedoman Penyelesaian Masalah Hak Ulayat Masyarakat Adat yang diterbitkan oleh Menteri Negara Agraria / Kepala Badan Pertanahan Nasional diatur bahwa masyarakat hukum adat adalah sekelompok orang yang terikat oleh tatanan hukum adatnya sebagai warga bersama suatu persekutuan hukum karena kesamaan tempat tinggal ataupun atas dasar keturunan.38 3) Undang-Undang Nomor 41 Tahun 1999 Tentang Kehutanan Undang-undang Kehutanan juga mengatur keberadaan masyarakat hukum adat yang tertuang di 35 Ibid, hlm. 56. 36 Republik Indonesia, Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria, Bab 1, Pasal 2 ayat (4). 37Ricardo Simarmata, Op. Cit., hlm. 57. 38Husen Alting, Op.Cit., hlm. 14. 19
dalam Pasal 67 ayat (1) yang menyatakan keberadaan masyarakat hukum adat menurut kenyataannya memenuhi unsur39 : a) Masyarakatnya masih dalam bentuk paguyuban (rechtgemenschaap); b) Ada kelembagaan dalam bentuk perangkat penguasaan adatnya; c) Ada wilayah hukum adat yang jelas; d) Ada pranata dan perangkat hukum yang khususnya peradilan adat yang masih ditaati; e) Mengadakan pemungutan hasil hutan di wilayah hutan sekitarnya untuk memenuhi kebutuhan hidupnya sehari-hari. Undang-undang No.41 Tahun 1999 tentang kehutanan mengatur persatuan keberadaan masyarakat hukum adat sebagaimana diatur dalam Pasal 67 Ayat (1). Berdasarkan pasal tersebut dinyatakan bahwa masyarakat hukum adat sepanjang menurut kenyataanya masih ada dan diakui keberadaannya berhak: a. Melakukan pemungutan hasil hutan untuk pemenuhan kebutuhan hidup sehari- hari dan masyarakat adat yang bersangkutan; b. Melakukan kegiatan pengelolaan hutan berdasarkan hukum adat yang berlaku dan tidak bertentangan dengan undang-undang; c. Mendapatkan pemberdayaan dalam rangka meningkatkan kesejahteraannya. Pengukuhan keberadaan dan hapusnya masyarakat hukum adat itu menurut ayat (2) Pasal 67 di tetapkan dengan Peraturan Daerah.Selanjutnya dalam penjelasan Pasal 67 ayat (1) Undang-undang kehutanan tersebut dikemukakan tentang syarat-syarat diakuinya masyarakat hukum adat. Masyarakat hukum adat diakui keberadaannya jika menurut kenyataannya memenuhi unsur, antara lain : a. Masyarakat masih dalam bentuk paguyuban (rechtsgemeenschap); b. Ada kelembagaan dalam bentuk perangkat penguasa adatnya; c. Ada wilayah hukum adat yang jelas; d. Ada prantara dan perangkat hukum, khususnya peradilan adat, yang masih ditaati; dan 39Hendra Nurtjahjo dan Fokky Fuad, Op. Cit., hlm. 33. 20
e. Masih mengadakan pemungutan hasil hutan di wilayah hutan sekitarnya untuk pemenuhan kebutuhan hidup sehari-hari. Sedangkan penjelasan pasal 67 Ayat (2) menyatakan bahwa : Peraturan daerah disusun mempertimbangkan hasil penelitian para pakar hukum adat, aspirasi masyarakat setempat, dan tokoh masyarakat adat yang ada di daerah yang bersangkutan, serta instansi atau pihak lain yang terkait.Namun kenyataan dalam pelaksanaan penetapan masyarakat hukum adat mengalami banyak kendala. Penetapan oleh Peraturan Daerah (Perda) melalui mekanisme yang rumit dan memakan waktu lama karena harus melalui penelitian oleh tim terpadu dan biaya juga tidak murah. Untuk itu perlu terobosan hukum agar dapat mempercepat proses terbitnya Perda dengan biaya murah, cepat dan dapat dilaksanakan. Terobosan kebijakan yuang dilakukan oleh Menteri Kehutanan dengan terbitnya Surat Edaran No. S.75/Menhut-II/2004 tanggal 12 Maret 2004 patut diacungi jempol. Namun masih perlu penyempurnaan dari Surat Edaran tersebut yaitu pengakuan masyarakat hukum adat cukup dengan Peraturan Daerah kabupaten (apabila wilayah meliputi satu kabupaten). Apabila Surat Edaran tersebut telah disempurnakan maka akan mempercepat proses penetapan masyarakat hukum adat dan hutan adat. Sesuai dengan semangat baru di era reformasi sekarang ini, Pemerintah telah menetapkan kebijakan dalam pembangunan kehutanan yang lebih berpihak dan memberi peluang kepada masyarakat hukum setempat yang berada di dalam dan sekitar hutan, baik yang merupakan masyarakat hukum adat ataupun masyarakat lokal lainnya. Kebijakan ini dimaksudkan untuk memadukan kepentingan masyarakat setempat yang berada di dalam dan di sekitar hutan dengan kepentingan masyarakat Indonesia secara keseluruhan, sebagai konsekuensi adanya negara kesatuan Republik Indonesia. Kemakmuran yang dicita-citakan oleh bangsa ini adalah memakmurkan seluruh rakyat dan masyarakat Indonesia yang dicapai antara lain dengan menggunakan dan memanfaatkan salah satu modal dasar pembangunan yaitu "hutan". Kebijakan dimaksud adalah kebijakan pemberdayaan masyarakat melalui hutan desa, hutan kemasyarakatan, hutan tanaman rakyat dan kemitraan seperti telah disebutkan diatas. Dengan demikian kebijakan tersebut merupakan aktualisasi misi yang diemban dalam kebijakan pembangunan Kehutanan adalah : Pertama, memberi kesempatan 21
berusaha, bekerja dan meningkatkan pendapatan masyarakat; Kedua, meningkatkan pendapatan bagi Pemerintah demi kelangsungan dan pemerataan pembangunan dan; Ketiga, mengoptimalkan fungsi hutan sesuai peruntukannya, yaitu fungsi produksi dan perlindungan agar dapat memberi manfaat ekonomi, ekologi dan sosial secara berkelanjutan. Dengan kerangka berfikir semacam itu maka kebijakan tentang hak-hak masyarakat hukum adat atas hutan perlu memperhatikan hal-hal sebagai berikut : a. Hutan Adat yang merupakan wilayah hak ulayat (hutan adat) mempunyai fungsi komual; b. Pengelolaan Hutan Adat harus mengacu pada ketentuan peraturan perundang- undangan yang berlaku; c. Hutan Adat tidak dapat dipecahkan dan dimiliki perorangan; d. Pengelolaan Hutan Adat di serahkan kepada masyarakat hukum adat masing- masing; e. Pengelolaan hutan adat tidak diperkenankan melakukan perikatan yang tidak sejalan dengan perundang-undangan yang berlaku. Terkait hak ulayat, Undang-Undang Pokok Agraria berpangkal pada ketentuan Pasal 33 ayat (3) UUD 1945 yang menyatakan bahwa hak menguasai negara memberi wewenang kepada Negara sebagai organisasi kekuasaan dari bangsa Indonesia untuk : 1) Mengatur dan menyelenggarakan peruntukan, penggunaan, persediaan dan pemeliharaan bumi, air dan ruang angkasa; 2) Menentukan dan mengatur hak-hak yang dapat dipunyai atas bumi, air dan ruang angkasa; Hutan Negara yang dikelola masyarakat hukum adat dimasukkan kedalam pengertian Hutan Negara adalah sebagai konsekuensi adanya hak menguasai oleh Negara sebagai organisasi kekuasaan seluruh rakyat pada tingkatan yang tertinggi dan prinsip Negara kesatuan Republik Indonesia sebagaimana tertuang dalam Pasal 33 ayat (3) UUD 1945. Namun dimasukkannya Hutan Adat dalam pengertian hutan Negara tidak meniadakan hak-hak masyarakat hukum adat sepanjang kenyataannya masih ada dan diakui keberadaannya untuk melakukan kegiatan pengelolaan hutan. Dengan demikian tidak bijaksana mempermasalahkan dan 22
mempertentangkan UUPA dengan Undang-undang No.41 Tahun 1999 karena kedua Undang-undang tersebut saling bersinergi dalam mengatur pengakuan masyarakat hukum adat untuk mengelula hutan adat. f. Hak-hak yang dimiliki masyarakat hukum adat sebagaimana diatur dalam pasal 67 ayat (1) adalah sebagai berikut. 1) Melakukan pemungutan hasil hutan untuk pemenuhan kebutuhan hidup sehari-hari masyarakat Hutan Adat yang bersangkutan; 2) Melakukan kegiatan pengelolaan hutan berdasarkan hukum adat yang berlaku dan tidak bertentangan dengan undang-undang; 3) Mendapatkan pemberdayaan dalam rangka kesejahteraannya Berdasarkan uraian dalam pasal 67 ayat (1) tersebut, maka hal-hal yang harus ditindaklanjuti dalam peraturan pelaksanaan adalah : 1) Pengaturan pola pemungutan untuk jenis-jenis sumber daya hutan yang dilindungi sesuai Undang-undang No.5 Tahun 1990; 2) Penyesuaian kegiatan pengelolaan hutan dengan karakteristik kawasan maupun sosial budaya masyarakat; 3) Penggunaan pola-pola pemberdayaan partisipatif sebagai pilihan yang ideal untuk masyarakat hukum adat. Selain itu, perlu pula diatur kewajiban dari masyarakat hukum adat dalam pengelolaan hutan adat. Kewajiban-kewajiban dimaksud adalah : 1) Kewajiban untuk pelestarian hutan adat; 2) Kewajiban pengawetan jenis tumbuhan dan satwa yang dilindungi yang berada pada wilayah hutan adat; 3) Kewajiban untuk perlindungan hutan adat dari gangguan manusia dan ancaman lain. Atas dasar hak-hak dan kewajiban-kewajiban tersebut maka diharapkan pengelolaan hutan adat yang dilakukan oleh masyarakat Hukum Adat dapat berjalan dengan baik dan Hutan Adat dimanfaatkan secara lestari sesuai kearifan lokal. Sebagai tindak lanjut dari ketentuan hutan desa tersebut telah diatur dalam Peraturan Pemerintah (PP) No.6 Tahun 2007 tentang Tata Hutan dan Penyusunan 23
Rencana Pengelolaan Hutan, serta Pemanfaatan Hutan pada Pasal 84 sampai dengan Pasal 91. Berdasarkan ketentuan dalam PP No.6 Tahun 2007 tersebut diatur hal-hal sebagai berikut : Pertama, tujuan penetapan hutan desa dalam rangka pemberdayaan masyarakat desa; Kedua, Obyek hutan desa adalah kawasan hutan produksi dan kawasan hutan lindung; Ketiga, pejabat yang menetapkan adalah Menteri Kehutanan setelah mendapat usulan dari Bupati atau Walikota. Adapun hak yang diberikan adalah hak pengelolaan hutan desa. Hak tersebut tidak dapat dipindahtangankan dan dikelola berdasarkan rencana pengelolaan hutan dengan prinsip pengelolaan hutan lestari. Adapun kewajiban pengelolaan hutan desa antara lain : a. Menyusun Rencana Kerja hak pengelolaan hutan desa selama jangka waktu pengelolaan hutan desa; b. Melaksanakan tata batas hak pengelolaan hutan desa; c. Melakukan perlindungan hutan; d. Melaksanakan penata usahaan hasil hutan; e. Setiap pemanfaatan hasil hutan pada hak pengelolaan hutan desa dikenakan PSDH dan atau DR. Memperhatikan ketentuan tentang hutan desa tersebut diatas, maka masih terasa beban yang harus ditanggungkan dan dilaksanakan oleh pengelolaan hutan desa. Kondisi ini dapat menghambat pelaksanaan pemberdayaan masyarakat melalui hutan desa. Untuk itu diperlukan penyederhanaan kewajiban bagi pengelola hutan desa. Kebijakan tentang penetapan dan pengelolaan hutan desa memiliki keunggulan setidaknya tujuh hal yaitu : a. Mekanisme penetapannya relatif cepat yaitu berdasarkan rekomendasi Bupati dan diusulkan langsung ke Menteri (tanpa harus melalui Perda) sebagaimana dalam penetapan masyarakat hukum adat. b. Mekanisme pengawasan jelas yaitu lembaga desa. c. Luasan jelas sesuai usulan Bupati. d. Diperuntukan seluruh anggota masyarakat desa. 24
e. Hutan desa mengakomodir anggota masyarakat yang bukan anggota masyarakat hukum adat. f. Hutan desa tidak terfokus pada hak ulayat, sehingga desa yang terbentuk yang bersasal dari transmigran maupun para pendatang yang sudah menjadi penduduk desa. g. Sistem pertanggung jawab hutan desa lebih jelas karena langsung dikelola oleh lembaga desa. Namun demikian terdapat pekerjaan rumah yang harus dipikirkan yaitu dalam penetapan atau pengelolaan hutan desa antara lain : a. Berapa luasan yang ideal untuk dapat ditetapkan hutan desa sehingga dapat untuk kesejahteraan masyarakat desa? Misal luas hutan desa sepertiga dari luas desa. Apakah mencukupi? Bagaimana dengan tingkat kesuburan lahan? b. Bagaimana dengan desa-desa yang tidak berbatasan langsung dengan hutan, namun memiliki ketergantungan terhadap hasil hutan? Untuk masalah ini perlu kebijakan tersendiri, misalnya melakukan pola kemitraan. c. Apabila suatu desa dimana terdapat masyarakat hukum adat yang mengelola hutan adat, apakah dapat memperoleh pengelolaan hutan desa. Ketiga pertanyaan (tersebut atau masih banyak lagi) perlu disikapi dalam proses penyusunan Peraturan Menteri sebagai pelaksanaan PP No.6 Tahun 2007. Dengan telah diundangkannya Undang-undang No.32 Tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah jo PP No.38 Tahun 2007 sebagaimana telah diubah dalam UU No.23 Tahun 2014, maka Pemerintah Daerah mempunyai peran yang besar dalam penetapan keberadaan masyarakat hukum adat dalam rangka pengelolaan hutan adat. Langkah-langkah yang harus dilakukan Pemerintah Daerah untuk mendukung keberadaan hutan adat antara lain : a. Inventarisasi daerah yang masih terdapat masyarakat hukum adat. b. Melakukan pengkajian dan penelitian. c. Menetapkan wilayah tertentu sebagai wilayah masyarakat hukum adat dalam bentuk Peraturan Daerah (Perda). d. Mengusulkan kepada Menteri Kehutanan untuk menetapkan wilayah masyarakat hukum adat sebagai hutan adat. 25
Pengaturan tentang masyarakat hukum adat dalam kerangka hukum yang ada sekarang ada pada Undang-undang dan Peraturan Pemerintah. Pengaturan tersebut perlu ditindaklanjuti dalam bentuk Perda bagi wilayah yang memiliki masyarakat hukum adat dan adanya hak-hak ulayat yang melekat di dalamnya.Dalam era disentralisasi sekarang ini Pemerintah Daerah hendaknya mampu menciptakan iklim demokrasi yang kondusif. Demokrasi memerlukan kepastian hukum. Dengan demikian, Pemerintah Daerah harus mampu menciptakan produk hukum yang dapat mendukung fungsi hutan adatagar dapat dimanfaatkan oleh masyarakat secara lestari dalam rangka peningkatan kesejahteraan (Riyanto b, 2004). Pengkajian dan penelitian tentang keberadaan masyarakat adat perlu berdasarkan pengetahuan yang cukup tentang struktur kemasyarakatan suatu masyarakat hukum adat yang secara fluktual yang mendukung dioperasionakannya kriteria/persyaratan tentang eksistensi keberadaan hak ulayat bagi yang terlibat dalam penentuan keberadaan masyarakat hukum adat beserta hak ulayat yang melekat didalamnya, harus dapat menghilangkan sikap legalistik/formalistik (Sumardjono, 1999). Pendekatan yang tepat harus dijadikan pedoman dalam penerapan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Pada kondisi sekarang pendekaran partisipatif adalah pilihan ideal. Pendekatan ini mengutamakan kegiatan secara bersama antara Pemerintah, masyarakat dan Organisasi Non Pemerintah mulai dari perencanaan, pelaksanaan, monitoring dan evaluasi. Terdapat dua hal utama dalam undang-undang ini mengenai masyarakat hukum adat40, yakni : Pertama, bahwa sumber daya hutan dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat. Dikatakan juga bahwa penguasaan hutan oleh negara bukan merupakan kepemilikan, namun negara memberi sejumlah kewenangan kepada pemerintah, termasuk kewenangan untuk memberikan izin dan hak kepada pihak lain untuk melakukan kegiatan di bidang kehutanan. Hak menguasai negara membawa konsekuensi dimasukkannya hutan yang dikuasai oleh masyarakat hukum adat ke dalam hutan negara. Dengan demikian, cakupan hutan negara bukan hanya hutan yang tidak dibebani hak-hak atas tanah menurut UUPA, 40Rikardo Simarmata, Op. Cit., hlm. 94. 26
tetapi juga mencakup hutan yang dikuasai oleh masyarakat hukum adat atau yang biasa disebut dengan hutan adat. Kedua, dimasukannya hutan negara tidak lantas meniadakan hak-hak masyarakat hukum adat sepanjang kenyataannya masih ada dan diakui keberadaannya, untuk melakukan pengelolaan dan pemanfaatan hutan. Namun, masyarakat hukum adat harus terlebih dahulu harus dikukuhkan keberadaannya lewat peraturan daerah. Pengukuhan tersebut hanya bisa dilakukan apabila masyarakat hukum adat itu memenuhi 5 syarat, yakni : a) masyarakatnya masih dalam bentuk paguyuban (rechtgemeenschap); b) ada kelembagaan dalam bentuk perangkat penguasa adatnya; c) ada wilayah hukum adat yang jelas; d) ada pranata dan perangkat hukum, khususnya peradilan adat, yang masih ditaati; dan e) masih mengadakan pemungutan hasil hutan di wilayah hutan sekitarnya untuk pemenuhan kebutuhan hidup sehari-hari. 4). Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 35/PUU-X/2012 Mahkamah Konstitusi sebagai pemegang kekuasaan kehakiman yang bertugas mengawal konstitusi secara langsung turut serta dalam penegakan hak-hak asasi manusia. Hal ini merupakan hakikat pengertian dari konstitusi itu sendiri sebagai dokumen politik dan dokumen ekonomi yang melindungi hak-hak asasi manusia yang dimiliki oleh setiap warga negara maupun orang yang hidup dalam negara tersebut. Oleh karena fungsi konstitusi pada essensinya adalah untuk membatasi kekuasaan yang ada dalam skema ketatanegaraan suatu bangsa dan memformulasikan perlindungan hak-hak dasar warga negara atau hak-hakasasi manusia secara menyeluruh, maka peran Mahkamah Konstitusi berkorelasi langsung sebagai aparatur penegak hak asasi manusia secara menyeluruh.41 Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 35/PUU-X/2012 memutuskan perkara konstitusi dalam pengujian Undang-Undang Nomor 41 Tahun 1999 tentang Kehutanan terhadap Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 yang diajukan 41Hendra Nurtjahjo dan Fokky Fuad, Op.Cit. hlm. 75. 27
oleh Aliansi Masyarakat Adat Nusantara (AMAN), Kesatuan Masyarakat Hukum Adat Kenegerian Kuntu, dan Kesatuan Masyarakat Hukum Adat Kesepuhan Cisitu. Pemohon dalam mengajukan permohonan pengujian undang-undang terhadap undang-undang dasar, terlebih dahulu harus jelas kedudukan hukum (Legal Standing) yang dimilikinya. Berkaitan dengan hal tersebut Pasal 51 ayat (1) Undang-Undang Mahkamah Konstitusi beserta penjelasannya menyebutkan, yang dapat mengajukan permohonan pengujian undang-undang terhadap UndangUndang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 adalah mereka yang menganggap hak dan/atau kewenangan konstitusionalnya yang diberikan oleh Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 dirugikan oleh berlakunya suatu undang-undang, yaitu42 : a) Perorangan warga Negara Indonesia (termasuk kelompok orang yang mempunyai kepentingan yang sama); b) Kesatuan masyarakat hukum adat sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia yang diatur dalam Undang-Undang; c) Badan hukum publik atau privat; d) Lembaga Negara. Beberapa pasal yang menjadi dalil pertimbangan hak konstitusional yang dimiliki pemohon adalah Pasal 18B ayat (2), Pasal 28C ayat (2)43, Pasal 28D ayat (1)44, Pasal 28G ayat (1)45, Pasal 28I ayat (3)46, dan Pasal 33 ayat (3)47 UndangUndang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Selain itu juga terdapat beberapa pasal dalam Undang-Undang Kehutanan yang menjadi dasar kerugian hak-hak konstitusional pemohon. 42Republik Indonesia, Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi, Bab V, Pasal 51. 43Setiap orang berhak mengembangkan diri melalui pemenuhan kebutuhan dasarnya, berhak mendapat pendidikan dan memperoleh manfaat dari ilmu pengetahuan dan teknologi, seni dan budaya, demi meningkatkan kualitas hidupnya dan demi kesejahteraan umat manusia. (Pasal 28C ayat (1) UUD NRI Tahun 1945). 44Setiap orang berhak atas pengakuan, jaminan, perlindungan, dan kepastian hukum yang adil serta perlakuan yang sama di hadapan hukum. (Pasal 28D ayat (1) UUD NRI Tahun 1945). 45Setiap orang berhak atas perlindungan diri pribadi, keluarga, kehormatan, martabat, dan harta benda yang di bawah kekuasaannya, serta berhak atas rasa aman dan perlindungan dari ancaman ketakutan untuk berbuat atau tidak berbuat sesuatu yang merupakan hak asasi. (Pasal 28G ayat (1) UUD NRI Tahun 1945). 46Identitas budaya dan hak masyarakat tradisional dihormati selaras dengan perkembangan zaman dan peradaban. (Pasal 28I ayat (1) UUD NRI Tahun 1945). 47Bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh Negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat. (Pasal 33 ayat (3) UUD NRI Tahun 1945). 28
Berdasarkan pasal 51 ayat (1) Undang-Undang Mahkamah Konstitusi dan putusan-putusan Mahkamah mengenai kedudukan hukum (legal standing) serta dikaitkan dengan kerugian yang dialami oleh para Pemohon, Mahkamah mempertimbangkan kedudukan hukum (legal standing) para pemohon dan menurut Mahkamah, Pemohon I adalah badan hukum privat yang peduli memperjuangkan hak- hak masyarakat hukum adat, sedangkan Pemohon II dan Pemohon III adalah kesatuan masyarakat hukum adat yang secara potensial dirugikan oleh berlakunya pasal-pasal Undang-Undang Kehutanan yang dimohonkan pengujian, dan apabila dikabulkan maka kerugian konstitusionalseperti yang didalilkan tidak akan atau tidak lagi terjadi. Oleh karena itu, Mahkamah berpendapat para Pemohon memiliki kedudukan hukum (legal standing) untuk mengajukan permohonan a quo. Berdasarkan hal tersebut terlihat bahwa Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 35/PUU-X/2012 memberi pengertian masyarakat hukum adat sebagaimana tertulis dalam Pasal 51 Undang-Undang Mahkamah Konstitusi, yakni "Kesatuan masyarakat hukum adat sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia yang diatur dalam Undang-undang". Norma ini juga terdapat dalam Pasal 3 Peraturan Mahkamah Konstitusi Nomor 06/PMK/2005 tentang Pedoman Beracara dalam Pengujian Undang-Undang Mahkamah Konstitusi Republik. Satjipto Rahardjo mengungkakan empat klausula yuridis yang menjadi kriteria eksistensi masyarakat hukum adat tersebut adalah 48: a) "Sepanjang masih hidup" Kita tidak semata-mata melakukan pengamatan dari luar, melainkan juga dari dalam, dengan menyelami perasaan masyarakat setempat (pendekatan partisipatif). b) "Sesuai dengan perkembangan masyarakat" Syarat ini mengandung resiko untuk memaksakan (imposing) kepentingan raksasa atas nama "perkembangan masyarakat". Tidak memberi peluang untuk membiarkan dinamika masyarakat setempat berproses sendiri secara bebas. c) "Sesuai dengan prinsip NKRI" 48Hendra Nurtjahjo dan Fokky Fuad, Op. Cit., Hlm. 97. 29
Kelemahan paradigma ini melihat NKRI dan masyarakat adat sebagai dua antitas yang berbeda dan berhadap-hadapan. d) "Diatur dalam undang-undang" Indonesia adalah Negara berdasar hukum, apabila dalam Negara yang demikian itu segalanya diserahkan kepada hukum, maka kehidupan sehari-hari tidak akan berjalan dengan produktif. Hukum yang selalu ingin mengatur ranahnya sendiri dan merasa cakap untuk itu telah gagal (bila tidak melibatkan fenomena sosial lainnya). 4. Perkembangan Masyarakat Hukum Adat Secara Sosiologis Uraian Perkembangan Masyarakat Hukum Adat sebagaian besar disadur dari Makalah Kebijakan Negara dalam Rangka Pengakuan, Penghormatan, dan Perlindungan Masyarakat [Hukum] Adat di Indonesia oleh Dr. Saafroedin Bahar.49 a) Sikap Dasar para Pendiri Negara terhadap Masyarakat Hukum Adat dan Masalah Tindaklanjutnya Dalam konteks kesejarahan sesungguhnya Indonesia amat beruntung, karena perancang Undang-Undang Dasar 1945 yakni Prof. Mr. Dr. R Soepomo adalah seorang pakar hukum adat, yang benar-benar mengetahui posisi masyarakat hukum adat di Indonesia, dan sehubungan dengan itu mencantumkan pengakuan Negara terhadap masyarakat hukum adat ('volksgemeenschappen') dalam rancangan konstitusi yang sedang disusunnya. Sudah barang tentu sekarang kita dapat menyayangkan bahwa pengakuan tersebut tidak tercantum secara lugas dalam dictum Undang-Undang Dasar 1945, tetapi 'hanya' dalam Penjelasan Pasal 1850. Dalam Penjelasan Pasal 18 tersebut diberikan contoh-contoh tentang satuan- satuan masyarakat hukum adat seperti desa di Jawa, dan nagari di Minangkabau, 49Saafroedin Bahar, "Kebjakan Negara dalam Rangka Pengakuan, Penghormatan, dan Perlindungan Masyarakat *Hukum+ Adat di Indonesia", Makalah dalam Workshop Hasil Penelitian di Tiga Wilayah "Mendorong Pengakuan, Penghormatan dan Perlindungan Hak Masyarakat Adat di Indonesia" pada 21 - 23 Oktober 2008, Lombok. Lihat DONESIA (diakses pada 14 Februari 2014) 50Pada angka II Penjelasan Pasal 18 tersebut termaktub kalimat ini : "Dalam territoir Negara Indonesia terdapat lebih kurang 250 "Zelfbesturende Landschappen" dan 'Volksgmeenschappen" seperti desa di Jawa dan Bali, negeri di Minangkabau, dusun dan marga di Palembang dan sebagainya. Daerah-daerah itu mempunyai susunan asli, dan oleh karenanya dapat dianggap sebagai daerah yang bersifat istimewa. Negara Republik Indonesia memghormati kedudukan daerah-daerah istimewa tersebut dan segala peraturan Negara yang mengenai daerah itu akan mengingati hak-hak asal-usul daerah itu". 30
yang dinyatakan mempunyai hak asal usul yang harus dihormati negara. Dalam literatur adat recht yang dikembangkan oleh Universitas Leiden, dengan istilah adat rechtgemeenschappen memang dimaksudkan desa atau satuan masyarakat yang setingkat. Seluruh masyarakat hukum adat ini dikelompokkan dalam 18 adat rechtskringen. Namun, walaupun hanya tercantum dalam Penjelasan Pasal 18 Undang- Undang Dasar 1945, sikap para pendiri negara tersebut merupakan original intents yang harus dirujuk dalam melakukan tafsiran historis (historische interpretatie) terhadap norma hukum positif yang terkait dengan eksistensi dan hak-hak tradisional masyarakat hukum adat ini, paling sedikit selama kita masih mempergunakan Undang-Undang Dasar 1945. Ada suatu kendala konseptual yang sekarang kita sadari amat menghambat upaya untuk secara sistematik menindaklanjuti original intent para Pendiri Negara tersebut kedalam kebijakan negara dan peraturan perundang-undangan nasional. Kendala konseptual tersebut adalah tidak atau kurang berkembangnya pengetahuan kita terhadap perkembangan masyarakat hukum adat ini. Tidaklah akan berkelebihan jika dikatakan bahwa pada dasarnya pengetahuan kita sekarang ini tidaklah lebih maju dari pengetahuan yang kita warisi dari literatur adat recht yang diwariskan oleh Cornelis van Vollenhoven dan atau B. Ter Haar Bzn. Sementara itu masyarakat hukum adat itu sendiri tumbuh dan berkembang, bahkan tidak mustahil secara teoretikal juga menciut dan menghilang, karena lenyapnya ciri-ciri khasnya sebagai suatu masyarakat hukum adat. B Dinamika Masyarakat Hukum Adat 1. Pengakuan Hak Tradisional dan Eksistensi Masyarakat Hukum Adat Sampai sekitar tahun 1960, pengakuan konstitusional terhadap masyarakat hukum adat ini tidak banyak dipersoalkan, apalagi digugat. Sebagian faktor penyebabnya adalah oleh karena jaminan tersebut dianggap sudah seyogyanya demikian, sebagian lagi oleh karena Republik masih sibuk dengan perang kemerdekaan. Namun perlindungan terhadap eksistensi dan hak masyarakat hukum adat ini merosot tajam sejak tahun 1960, seiring dengan meningkatnyakepentingan negara terhadap sumber daya alam, yang 31
bagaimanapun juga berada dalam wilayah ulayat masyarakat hukum adat, terutama di luar pulau Jawa. Dengan berbagai peraturan perundang-undangan, Negara mengembangkan berbagai kebijakan, yang intinya adalah mengurangi, menghalangi, membatasi, dan atau mencabut hak-hak tradisional serta hak sejarah masyarakat hukum adat yang ada, nota bene tanpa memberikan ganti rugi sama sekali. Secara retrospektif dapat dikatakan bahwa sengaja atau tidak sengaja, seluruh kebijakan negara yang mengurangi, menghalangi, membatasi, dan atau mencabut hak-hak tradisional serta hak sejarah masyarakat hukum adat tersebut merupakan pelanggaran terhadap hak asasi manusia.51 Secara khusus perlu dicatat sikap ambivalen yang dianut oleh UUPA terhadap hukum adat dan masyarakat hukum adat. Pada suatu sisi, undang- undang ini secara tegas menyatakan bahwa hukum adat merupakan sumber dari hukum agraria nasional kita. Namun pada sisi lain, eksistensi masyarakat hukum adat - yang merupakan konteks sosio kultural lahirnya hukum adat tersebut dibebani dengan beberapa kondisionalitas, yang cepat atau lambat membuka peluang untuk dinafikannya masyarakat hukum adat tersebut. Sudah barang tentu, masyarakat hukum adat tidak berdiam diri terhadap pengurangan, pengambilalihan, atau pencabutan hak-hak tradisionalnya itu. Di seluruh Nusantara telah terjadi kritik, protes, bahkan perlawanan terbuka, dari warga masyarakat hukum adat, yang pada umumnya gagal untuk dalam mempertahankan esksistensi dan hak-hak tradisionalnya itu. Seperti dapat diduga, mereka tidak berada pada posisi yang dapat membela diri, karena tidak mempunyai akses pada kekuasaan, baik pada cabang legislatif, eksekutif, ataupun yudikatif. Keadaan yang secara sistematis meminggirkan eksistensi masyarakat hukum adat serta menegakkan hak-haknya seperti itu secara umum berlangsung terus sejak tahun 1960 sampai tahun 1998, sewaktu secara bertahap dalam era 51 Dalam Pasal 1 angka 6 Undang-undang Nomor 39 Tahun 1999 Tentang Hak Asasi Manusia terdapat penjelasan bahwa : "Pelanggaran hak asasi manusia adalah setiap perbuatan seseorang atau sekelompok orang termasuk aparat negara baik disengaja maupun tidak disengaja, atau kelalaian yang secara melawan hukum mengurangi, menghalangi,membatasi, dan atau mencabut hak asasi manusia sesseorang atau sekelompok orang yang dijamin oleh Undang-undang ini, dan tidak mendapatkan , atau dikhawatirkan tidak akan memperoleh penyelesaian hukum yang adil dan benar,berdasarkan mekanisme hukum yang berlaku. 32
Reformasi telah diletakkan kembali landasan hukum untuk pengakuan formal terhadap eksistensi dan hak-hak tradisional masyarakat hukum adat ini, yang sudah barang tentu memerlukan waktu untuk benar-benar terlaksana dalam kenyataannya. Saafroedin Bahar dalam tulisannya berpendapat bahwa ada suatu kemajuan yang perlu dicatat secara khusus sebelum era Reformasi, yatu dibentuknya Komisi Nasional Hak Asasi Manusia (Komnas HAM) pada tahun 1993 dengan Keputusan Presiden Nomor 50 Tahun 1993.52 Banyak fihak yang menduga bahwa pembentukan komisi ini lebih merupakan hasil tekanan internasional terhadap Indonesia pasca terjadinya Peristiwa Dilli 1991, dan bukannya merupakan hasil dari kebijakan dan strategi nasional sendiri. Namun, walau pada mulanya banyak fihak yang menyangsikan efektifitas komisi ini, akan tetapi semangat, integritas pribadi, serta kesungguhan anggota-anggotanya dalam menangani berbagai kasus pelanggaran hak asasi manusia yang berat pada umumnya berhasil menimbulkan kepercayaan masyarakat. Seperti dapat diduga, dalam tahun-tahun pertama yang mengharuskan komisi ini berjuang untuk memperoleh kepercayaan masyarakat terhadap eksistensi dirinya itu, belum banyak waktu yang dialokasikan secara khusus untuk penghormatan, perlindungan, dan perlindungan masyarakat hukum adat. 2. Perkembangan Pengakuan Masyarakat Hukum Adat Sejak reformasi bergulir tahun 1998 sudah banyak peraturan perundang- undangan yang lahir untuk mengakui keberadaan dan hak-hak masyarakat adat atas tanah, sumber daya alam dan hak-hak dasar lainnya. Berbagai produk legislasi tersebut menyentuh semua level mulai dari konstitusi sampai peraturan desa. Pada level konstitusi misalkan dipertegas dengan keberadaan Pasal 18B ayat (2) UUD 1945. Kemudian sejumlah undang-undang khususnya yang terkait dengan sumber daya alam berisi pengakuan atas keberadaan hak-hak masyarakat 52Saafroedin Bahar, Op.Cit., hlm. 8. 33
adat. Seakan tidak lengkap sebuah peraturan bila tidak berisi pengakuan terhadap keberadaan dan hak-hak masyarakat adat. Hal ini sangat dipengaruhi oleh advokasi yang dilakukan oleh masyarakat adat dan para pendukungnya yang sejak kemunculannya memang hendak mengatur ulang hubungan antara masyarakat adat dengan negara. Reposisi hubungan antara masyarakat adat dengan negara nampak dalam semboyan yang dikumandangkan pada saat pendirian AMAN pada tahun 1999: "Bila negara tidak mengakui kami, maka kami tidak mengakui negara."53 Tidak berhenti pada level nasional, pada level daerah pun terdapat sejumlah inisiatif serupa. Hal sejalan dengan semangat desentralisasi dan juga diinspirasikan oleh lahirnya Peraturan Menteri Agraria No. 5 tahun 1999 tentang Pedoman Penyelesaian Masalah Hak Ulayat Masyarakat Hukum Adat. Meskipun Permenag itu mengatur bahwa penyelesaian hak ulayat masyarakat adat dapat dilakukan dengan Perda, tetapi pada kenyataannya diterjemahkan bahwa Perda dapat dipakai untuk mengakui keberadaan dan hak-hak masyarakat adat atas tanah. Politik pengakuan (politic of recognition) menjadi kata kunci dalam memperlakukan masyarakat adat pada situasi kontemporer.54 Latief Fariqun mendefinisikan pengakuan sebagai55: "... pernyataan penerimaan dan pemberian status keabsahan oleh negara dan hukum negara terhadap eksistensi hukum dan hak-hak warga negara baik sebagai perorangan maupun kesatuan masyarakat sebagai perwujudan konstitutif dari negara untuk menghormati, melindungi dan memenuhi hak-hak asasi warga negara" (Fariqun, 2007:81) Keberadaan masyarakat hukum adat di Indonesia merupakan sebuah hal keniscayaan yang tidak terbantahkan. Keberadaan masyarakat hukum adat dewasa ini juga perlu mendapatkan perhatian secara optimal, mengingat bahwa keberadaan masyarakat adat beserta hukum adatnya mengalami degradasi pengakuan. Sejumlah inisiatif legislasi yang telah dan sedang berproses saat ini 53Yance Pembaruan Adat tanggal 13 Februari 2014). 54Ibid. 55A. Latief Fariqun, "Pengakuan Hak Masyarakat Hukum Adat atas Sumberdaya Alam dalam Politik Hukum Nasional", (Disertasi Doktor Ilmu Hukum, Universitas Brawijaya, 2007), hlm. 81. Arizona, "Masyarakat dalam Kontenstasi Hukum", (diakses 34
merupakan wujud dari "kontrak ulang" antara negara dengan masyarakat hukum adat yang berada dalam konteks sosial, politik yang berbeda dengan masa lalu. Oleh karena itu, segala program yang hendak ditujukan kepada masyarakat hukum adat pun harus dengan semangat baru yang berbeda itu pula. Pergeseran paradigma itu tidak lagi memposisikan masyarakat hukum adat sebagai kelompok tradisional yang perlu dimodernkan dengan tolak ukur orang kota, yang 'mendesak' perubahan pola sosial ekonomi masyarakat adat ke dalam kategori kesejahteraan menurut penguasa. Hal ini sejalan pula dengan semangat zaman yang melampaui paham linearitas dari tradisional ke modern. Dalam paham lama ini, semua masyarakat adat harus dimodernkan, diubah gaya hidup dan cara produksinya menjadi sebuah model tunggal yang mudah dikendalikan.56 Cara pandang bahwa semua masyarakat dapat direkayasa agar berubah dari tradisional ke modern sudah mulai ditinggalkan. Diganti dengan pandangan bahwa masyarakat akan menentukan sendiri perubahannya sebagai sebuah subjek yang memiliki sejarah, peradaban dan kepentingannya masing-masing.57 Hal ini sejalan dengan paradigma post-modern yang bertujuan menyediakan keberagaman agar masing-masing subjek dapat berinteraksi dalam ruang sosial yang bersaing. Cara pandang ini didukung dengan politik pengakuan (politics of recognition) yang mengakui masyarakat adat sebagai subjek hukum, sosial dan politik yang harus diterima keberadaan dan hak-haknya.58 Hal ini sejalan pula dengan prinsip self-determination yang sudah dikenal secara internasional. Cara pandang bahwa masyarakat hukum adat merupakan subjek yang lemah dan perlu diberdayakan sudah mulai bergeser. pemberdayaanberanjak dari asumsi bahwa masyarakat hukum adat merupakan kelompok yang lemah, lumpuh, tidak tahu apa-apa, tidak tahu mana yang baik untuk kepentingannya sendiri, sehingga perlu dibantu berjalan mengarungi kehidupannya. Padahal, sudah diakui secara global bahwa masyarakat hukum adat memiliki kapasitas daya tahan dan daya lenting yang kuat ketika menghadapi 56Ibid. 57Ibid. 58 Charles Tylor, Multiculturalism: Examining The Politics of Recognition. (Princeton: Princeton University Press. 1994)\ Istilah 35
perubahan. Oleh karena itu, istilah pemberdayaan perlu mendapatkan porsi yang pas sehingga tidak malah meremehkan masyarakat hukum adat, tetapi disisi lain juga bukan berarti masyarakat hukum adat tidak perlu menikmati pendampingan- pendampingan untuk bisa menikmati pembangunan.59 Beberapa aturan hukum yang ada di Indonesia seperti UUPA serta beberapa perundangan lainnya membatasi eksistensi masyarakat adat beserta hukumnya. Pasal 3 ayat (1) UUPA menyatakan: "Mengingat ketentuan-ketentuan dalam Pasal 1 dan 2, pelaksanaan hak ulayat dan hak-hak yang serupa itu, dari masyarakat-masyarakat hukum adat, sepanjang kenyataannya masih ada, harus sedemikian rupa, sehingga sesuai dengan kepentingan nasional dan Negara yang berdasarkan atas persatuan bangsa serta tidak boleh bertentangan dengan undang-undang dan peraturan- peraturan lain yang lebih tinggi." Pasal tersebut menunjukkan adanya pengakuan, tetapi sekaligus membatasi pengakuan tersebut. Pada satu sisi keberadaan masyarakat hukum adat diakui, tetapi masyarakat hukum adat juga dibatasi, yaitu dengan adanya klausul "...sepanjang menurut kenyataannya masih ada..." Kalimat tersebut mengandung makna bahwa eksistensi atau keberadaan masyarakat hukum adat akan diakui sepanjang menurut kenyataannya masih ada. Pembuat hukum tampaknya melihat bahwa keberadaan masyarakat hukum adat pada suatu saat akan mengalami kepunahan (asumsi kuat), sehingga pada saat tersebut secara hukum masyarakat adat tidak akan diakui keberadaannya. Hal ini dapat dilihat dari masuknya investor asing di bidang sumber daya alam yang banyak bersinggung dengan hak-hak ulayat masyarakat adat. Tak dapat dipungkiri, otonomi daerah yang diberikan oleh pemerintah yang seharusnya memberikan ruang untuk hidup bagi keanekaragaman sosial dan budaya (hukum adat) justru menimbulkan implikasi terjadinya pemusnahan hak-hak yang dimiliki masyarakat adat. Oleh sebab itu, hukum nasional yang berlaku sering kali mengabaikan prinsip-prinsip hukum lokal (adat).Catatan 59A. Latief Fariqun. Ibid. 36
Kronologis tentang Pengakuan, Perlindungan, dan Penghormatan Negara terhadap Eksistensi dan Hak Masyarakat Hukum Adat (1) Ketetapan Majelis Perusyawaratan Rakyat Nomor TAP-XVII/MPR/1998 Pasal 41.Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat ini mempunyai posisi historis sebagai landasan hukum konstitusional pertama yang secara formal mengakui eksistensi dan hak tradisional masyarakat hukum adat di Indonesia yang merdeka. Tidak dapat disangsikan lagi bahwa suasana keterbukaan serta semangat anti sentralisasi kekuasaan yang tumbuh dalam era reformasi memungkinkan adanya pengakuan secara formal tersebut. Seperti diketahui, agar mempunyai kekuatan hukum positif, kandungan ketetapan MPR masih harus dituangkan dalam bentuk undang-undang. (2) Undang-Undang Dasar 1945, Pasal 18 B ayat (1) dan ayat (2). Walau mungkin kelihatannya agak aneh jika ditinjau dari segi Stufenbau theorie des Rechts, namun Pasal 18 B ayat (1) dan ayat (2) UndangUndang Dasar 1945 ini menindaklanjuti asas-asas dan dasar-dasar pengakuan terhadap eksistensi dan hak tradisional masyarakat hukum adat yang terdapat dalam ketetapan MPR dan undang-undang tersebut di atas. (3) Undang-undang Nomor 39 Tahun 1999 Tentang Hak Asasi Manusia Pasal 6. Pasal 6 Undang-undang ini secara formal mengakui eksistensi dan hak tradisional masyarakat hukum adat berdasar norma yang terdapat dalam Ketetapan MPR Nomor TAP-XVII/MPR/1998 tersebut di atas. (4) Agenda Rancangan Undang-undang tentang Masyarakat Hukum Adat pada Program Legislasi Nasional (Prolegnas) di Badan Legislasi DPR RI. Masuk Dalam Prioritas 2016. (5) Undang-undang Nomor 24 Tahun 2003 Tentang Mahkamah Konstitusi, Pasal 51. Walaupun tidak secara khusus menyatakan perlindungan, pengakuan, dan penghormatan terhadap masyarakat hukum adat, namun tercantumnyamasyarakat hukum adat sebagai pihak yang dapat mengajukan permohonan uji materil terhadap suatu undang-undang yang dipandang melanggar hak konstitusiuonal masyarakat hukum adat, memberikan posisi tawar yang kuat terhadap masyarakat hukum adat 37
berhadapan dengan kekuasaan negara. Suatu persyaratan formal yang harus dipenuhi oleh setiap masyarakat hukum adat agar mempunyai legal standing sebagai pemohon adalah adanya legalitas masyarakat hukum adat tersebut dengan sebuah peraturan daerah kabupaten. (6) Undang-undang Nomor 12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Pasal 96 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 undang-undang ini menyebutkan: "Masyarakat berhak memberikan masukan secara lisan atau tertulis dalam pembentukan peraturan perundang-undangan." (7) Undang-undang Nomor 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah. Undang-undang ini menentukan bahwa peraturan perundang-undangan mengenai desa serta masalah pertanahan dilakukan dengan peraturan daerah kabupaten.Hal ini terutama perlu untuk keperluan memperoleh legal standing untuk masyarakat hukum adat, khususnya bila suatu masyarakat hukum adat akan mengajukan permohonan kepada Mahkamah Konstitusi untuk uji banding suatu undang-undang yang diduga melanggar hak konstitusional masyarakat hukum adat. (8) Reorganisasi Sub-sub Komisi Komnas HAM, 2004-2007. Pada tahun 2002, Komnas HAM mengadakan reorganisasi, mengubah empat sub komisi yang sebelumnya ditata menurut fungsi, yaitu pengkajian dan penelitian; pendidikan dan penyuluhan; pemantauan; dan mediasi, menjadi tatanan baru yang didasarkan pada tema, yaitu hak sipil dan hak politik; hak ekonomi, sosial, dan budaya; serta perlindungan kelompok khusus. Di dalam Sub Komisi Hak Ekonomi, Sosial, dan Budaya ditunjuk seorang komisioner untuk menangani hak masyarakat hukum adat ini. Komnas HAM yang terpilih untuk masa bhakti 2004-2007 memutuskan untuk kembali mempergunakan organisasi yang ditata menurut fungsi, sehingga pada saat ini tidak ada lagi seorang komisioner yang ditugaskan secara khusus untuk menangani hak masyarakat hukum adat. Dalam pertemuan dengan Sdr Ridha Saleh, Wakil Ketua Komnas HAM untuk Urusan Internal yang mempunyai banyak perhatian kepada masalah 38
agraria, masalah hak masyarakat hukum adat akan ditangani oleh beliau, khususnya mengenai masalah komunitas dengan AMAN. (9) Persetujuan Presiden Republik Indonesia Susilo Bambang Yudhoyono, 9 Agustus 2006. Sambutan pada acara peringatan Hari Internasional Masyarakat Hukum se Dunia di Taman Mini Indonesia Indah pada tanggal 9 Agustus 2006, namun pidato Presiden Republik Indonesia Susilo Bambang Yudhoyono yang bukan saja menerima baik pembentukan Sekretariat Nasional Masyarakat Hukum Adat, empat prinsip penyelesaian masalah masyarakat hukum adat dengan pihak-pihak terkait, serta pembentukan rancangan undang- undang tentang hak masyarakat hukum adat merupakan komitmen politik Pemerintah. Komitmen politik ini telah dan sedang ditindaklanjuti oleh Menteri Sosial, yang berdasar Keputusan Presiden Nomor 111 Tahun 1999 mempunyai tugas pokok dalam penanganan salah satu bagian dari masyarakat hukum adat , yaitu komunitas adat terpencil (KAT) 3. Hak-Hak Tradisional Masyarakat Hukum Adat Pembahasan mengenai hak masyarakat hukum adat masih sangat kompleks. Pada dasarnya hubungan masyarakat adat dengan sumber daya alam, lingkungan atau wilayah kehidupannya lebih tepat dikategorikan sebagai hubungan kewajiban daripada hak. Hubungan tersebut baru dikategorikan sebagai hak bila mereka berhubungan dengan pihak luar, baik itu komunitas lain, pengusaha bahkan dengan pemerintah. Ketika berhubungan dengan pihak luar, maka konsepsi tentang hak kemudian menjadi sesuatu yang bermuatan politis yang diperebutkan sekaligus menjadi objek peraturan di dalam hukum. Sebelum memaparkan mengenai hak-hak tradisional masyarakat hukum adat, terdapat hak yang berkaitan yakni hak-hak Konstitusional Masyarakat Hukum Adat. Hak-hak konstitusional masyarakat hukum adat menurut Komisi Hak Asasi Manusia dan Konvensi International Labour Organization (ILO) Tahun 1986 meliputi60: 60 Kepaniteraan dan Sekretariat Jendral Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia., Aktualisasi Masyarakat Hukum Adat (MHA): Perspektif Hukum dan Keadilan terkait dengan status MHA dan Hak-Hak Konstitusionalnya, Pusat 39
1. Hak untuk menentukan nasib sendiri; 2. Hak untuk turut serta dalam pemerintahan; 3. Hak atas pangan, kesehatan, habitat dan keamanan ekonomi; 4. Hak atas pendidikan; 5. Hak atas pekerjaan; 6. Hak anak; 7. Hak pekerja; 8. Hak minoritas dan masyarakat hukum adat; 9. Hak atas tanah; 10. Hak atas persamaan; 11. Hak atas perlindungan lingkungan; 12. Hak atas administrasi pemerintahan yang baik; 13. Hak atas penegakan hukum yang adil. Hak atas tanah dan sumber daya alam merupakan salah satu hak paling penting bagi masyarakat adat sebab keberadaan hak tersebut menjadi salah satu ukuran keberadaaan suatu komunitas masyarakat adat. Oleh karena itu, di dalam deklarasi PBB tentang hak-hak masyarakat adat, persoalan hak atas tanah dan sumber daya alam ini diatur : Pasal 26 ayat (1) "Masyarakat adat memiliki hak atas tanah-tanah, wilayah-wilayah dan sumber daya-sumber daya yang mereka miliki atau duduki secara tradisional atau sebaliknya tanah-tanah, wilayah-wilayah dan sumber daya-sumber daya yang telah digunakan atau yang telah didapatkan (Pasal 26 ayat 1 Deklarasi PBB tentang Hak-Hak Masyarakat Adat)" Pasal 26 ayat (2) "Masyarakat adat memiliki hak untuk memiliki, menggunakan, mengembangkan dan mengontrol tanah-tanah, wilayah-wilayah dan sumber daya-sumber daya yang mereka atas dasar kepemilikan tradisional atau penempatan dan pemanfaatan Penelitian dan Pengkajian Perkara,Pengelolaan Teknologi Informasi dan Komunikasi Kepaniteraan dan Sekretariat Jendral Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia 2012. (diakses tanggal 14 Februari 2014) 40
secara tradisional lainnya, juga tanah-tanah, wilayah-wilayah dan sumber daya yang dimiliki dengan cara lain (Pasal 26 ayat 2 Deklarasi PBB tentang Hak-Hak Masyarakat Adat)" Sedangkan Abdon Nababan menyebutkan dari sekian banyak kategori hak yang berhubungan dengan masyarakat adat, setidaknya ada empat hak masyarakat adat yang paling sering disuarakan, antara lain61: 1. Hak untuk "menguasai" (memiliki, mengendalikan) dan mengelola (memanfaatkan) tanah dan sumber daya alam di wilayah adatnya; 2. Hak untuk mengatur diri sendiri sesuai dengan hukum adat (termasuk peradilan adat) dan aturan-aturan adat yang disepakati bersama oleh masyarakat adat; 3. Hak untuk mengurus diri sendiri berdasarkan sistem kepengurusan/ kelembagaan adat; 4. Hak atas identitas, budaya, sistem kepercayaan (agama), sistim pengetahuan (kearifan) dan bahasa asli. Mengenai fungsi hak-hak tradisional Moh. Koesnoe mengemukakan terdapat empat fungsi yang berkaitan dengan hak-hak tradisional dalam persekutuan masyarakat hukum pedesaan (adat) berkenaan dengan menjaga tata harmoni antara masyarakat dengan tata semesta meliputi : Fungsi pemerintahan, Fungsi pemeliharaan roh, Fungsi pemeliharaan agama, dan fungsi pembinaan hukum adat.62 Konstitusi tidak menjelaskan hak-hak apa saja yang harus dipenuhi negara terhadap masyarakat adat. Di dalam konstitusi hak tersebut diistilahkan dengan hak-hak tradisional masyarakat hukum adat. Sampai saat ini belum ada penjelasan yang memadai untuk menjelaskan apa saja yang digolongkan menjadi hak- 61Yance Arizona., Satu Dekade Legislasi MAsyarakat adat: Trend Legislasi Nasional tentang Keberadaan dan Hak-Hak Masyarakat Adat atas Sumber Daya Alam di Indonesia (1999 2009). Kertas Kerja Epistema (diakses pada 14 Februari 2014) No. 07/2010. Lihat 62Irfan Nur Rahman, et.al., Dasar Pertimbangan Yuridis Kedudukan Hukum (Legal Standing) Kesatuan Masyarakat Hukum Adat dalam Proses Pengujian Undang-Undang di Mahkamah Konstitusi. (Jakarta: Pusat Penelitian dan Pengkajian Kepaniteraan dan Sekretariat Jendral Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia, 2011), hlm. 4. 41
haktradisional masyarakat hukum adat. Diseluruh peraturan perundang-undang yang ada hanya menyalin saja rumusan hak-hak tradisional masyarakat hukum adat di dalam konstitusi tanpa memberikan penjelasan. Mahyuni berpendapat hak-hak tradisional adalah hak-hak yang tercipta dari, oleh dan untuk masyarakat dalam lingkup dan batas kehidupan masyarakat yang bersangkutan sebagai warisan dari para leluhur mereka guna mempertahankan kehidupan secara alami dan berkesinambungan. Prinsip yang terkandung di dalam hak-hak tradisional dimaksud adalah hak untuk mempertahankan hidup secara biologis, sosial, nilai-nilai budaya maupun kepercayaan mereka.63 Sedangkan Mahkamah Konstitusi memberikan pengertian hak-hak tradisional sebagai hak-hak khusus atau istimewa yang melekat dan dimiliki oleh suatu komunitas masyarakat atas adanya kesamaan asal-usul (geneologis), kesamaan wilayah, dan obyek-obyek adat lainnya, hak atas tanah ulayat, sungai, hutan dan dipraktekan dalam masyarakatnya.64 Hak-hak tradisional yang merupakan hak undirogable rights yang diberikan oleh konstitusi kepada masyarakat hukum adat di daerah belum memperoleh pengakuan dan perlindungan dari negara, karena kewenangan daerah tidak sepenuhnya diberikan oleh pemerintah pusat. Berikut ini adalah beberapa hak-hak tradisional masyarakat hukum adat di Indonesia yang keberadaannya ditetapkan dalam beberapa peraturan perundangan81: 1. Hak pengelolaan dan pemanfaatan hutan Terkait dengan masalah hutan adat di dalam Undang-Undang Kehutanan dijelaskan bahwa Hutan negara ialah hutan yang berada pada tanah yang tidak dibebani hak-hak atas tanah menurut UUPA, termasuk di dalamnya hutan-hutan yang sebelumnya dikuasai masyarakat hukum adat yang disebut hutan ulayat, hutan marga, atau sebutan lainnya. Dimasukkannya hutan-hutan yang dikuasai oleh masyarakat hukum adat dalam pengertian hutan negara, adalah sebagai konsekuensi adanya hak 63Mahyuni, "Pengakuan Dan Penghormatan Negara Terhadap Masyarakat Adat SertaHak-Hak Tradisionalnya di Provinsi Selatan". penghormatan.html (diakses tanggal 14 Februari 2014) 64 Kalimantan 0 Kepaniteraan dan Sekretariat Jendral Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia., 42
menguasai dan mengurus oleh negara sebagai organisasi keluasaan seluruh rakyat dalam prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia. Dengan demikian masyarakat hukum adat sepanjang menurut kenyataannya masih ada dan diakui keberadaannya, dapat melakukan kegiatan pengelolaan hutan dan pemungutan hasil hutan. 2. Hak Ulayat Dan Penguasaan Tanah Ulayat Hak ulayat masyarakat hukum adat atas sumber daya air sebagaimana yang diatur dalam Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2004 tentang Sumber Daya Air dalam Pasal 6 ayat (3) tetap diakui sepanjang masih ada dimana penguasaan negara atas sumber daya air tersebut diselenggarakan oleh Pemerintah dan/atau pemerintah daerah dengan tetap mengakui dan mengormati kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya, seperti hak ulayat masyarakat hukum adat setempat dan hak-hak yang serupa dengan itu, sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia. 3. Hak Pengelolaan Atas Ladang Atau Perkebunan Pengelolaan hak atas tanah untuk usaha perkebunan sebagaimana yang diatur dalam Undang-Undang Nomor 39 Tahun 2014 tentang Perkebunan tetap harus memperhatikan hak ulayat masyarakat hukum adat, sepanjang menurut kenyataannya masih ada dan tidak bertentangan dengan hukum yang lebih tinggi serta kepentingan nasional. 4. Perlindungan Dan Pengelolaan Lingkungan Hidup Dalam hal perlindungan dan pengelolaan lingkungan hidup diatur dalam Pasal 63 ayat (1) huruf t yang berbunyi Pemerintah bertugas berwenang untuk menetapkan kebijakan mengenai tata cara pengakuan keberadaan masyarakat hukum adat, kearifan lokal, dan hak masyarakat hukum adat yang terkait dengan perlindungan dan pengelolaan lingkungan hidup. Kemudian di dalam Pasal 63 ayat (2) huruf n juga dinyatakan bahwa Pemerintah Provinsi bertugas dan berwenang untuk menetapkan kebijakan mengenai tata cara pengakuan keberadaan masyarakat hukum adat, kearifan lokal, dan hak masyarakat hukum adat yang terkait dengan perlindungan dan pengelolaan lingkungan hidup pada tingkat provinsi. Di tingkat Kabupaten/Kota sebagaimana lingkungan hidup pada tingkat provinsi. Di tingkat Kabupaten/Kota 43
sebagaimana yang diatur dalam Pasal 63 ayat (3) huruf k bahwa Pemerintah Kabupaten/Kota berugas dan berwenang untuk melaksanakan kebijakan mengenai tata cara pengelolaan lingkungan hidup pada tingkat Kabupaten/Kota. 5. Pengelolaan Wilayah Pesisir Pasal 61 ayat (1) Undang-Undang Nomor 27 Tahun 2007 tentang Pengelolaan wilayah Pesisir dan Pulau-Pulau Kecil menyatakan bahwa Pemerintah mengakui, menghormati, dan melindungi hak-hak masyarakat tradisional, dan kearifan lokal atas wilayah pesisir dan pulau-pulau kecil yang telah dimanfaatkan secara turun-temurun. Hak-hak tradisional sebagaimana diatur dalam beberapa undang-undang sejatinya adalah merupakan hak konstitusional juga karena pengakuan terhadap hak- hak tradisional itu disebutkan dalam konstitusi, sebagaimana ditegaskan dalam Pasal 18 ayat (2) UUD 1945 yang menyatakan, "Negara mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya...". Oleh karena itu semua hak tradisional masyarakat hukum adat sekaligus merupakan hak konstitusional Dalam perkembangannya, hak-hak tradisional masyarakat hukum adat yang ada berpotensi dilanggar. Oleh karena itu, kesatuan masyarakat hukum adat dapat menjadi Pemohon sepanjang memenuhi syarat yang ditentukan dalam UUD 1945 maupun undang-undang lain. Selanjutnya Mahkamah berpendapat bahwa suatu kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya sesuai dengan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia apabila kesatuan masyarakat hukum adat tersebut tidak mengganggu eksistensi Negara Kesatuan Republik Indonesia sebagai sebuah kesatuan politik dan kesatuan hukum, yaitu : a. Keberadaannya tidak mengancam kedaulatan dan integritas Negara Kesatuan Republik Indonesia; b. Substansi norma hukum adatnya sesuai dan tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan. Berikut akan dipaparkan hak-hak tradisional masyarakat hukum adat yang dikelompokan atas dua, yakni hak atas tanah masyarakat hukum adat dan hak diluar hak atas tanah masyarakat hukum adat : 1. Hak Atas Tanah Masyarakat Hukum Adat 44
Tanah mempunyai kedudukan yang penting bagi masyarakat hukum adat. Hal itu dikarenakan tanah merupakan satu-satunya benda kekayaan yang meskipun mengalami keadaan yang bagaimanapun akan tetap dalam keadaan semula, malah kadang-kadang menjadi lebih menguntungkan dari segi ekonomis umpamanya : sebidang tanah itu dibakar, diatasnya dijatuhkan bom-bom, tentu tanah tersebut tidak akan lenyap; setelah api padam ataupun setelah pemboman selesai sebidang tanah tersebut, akan muncul kembali, tetap berwujud tanah seperti semula. Kalau dilanda banjir, misalnya setelah airnya surut, tanah muncul kembali sebagai sebidang tanah yang lebih subur dari semula. Selain daripada itu, tanah juga merupakan tempat tinggal keluarga dan masyarakat, tempat mencari nafkah, sekaligus merupakan tempat dimana masyarakat yang meninggal dunia dikuburkan. Sesuai dengan kepercayaan pula merupakan tempat tinggal dewa-dewa pelindung dan tempat roh para leluhur bersemayam. Masyarakat hukum adat sebagai kesatuan dengan tanah yang didudukinya memiliki hubungan yang sangat erat. Hubungan tersebut bersumber pada pandangan yang bersifat religius magis. Hubungan yang bersifat religius magis ini menyebabkan masyarakat hukum memperoleh hak untuk menguasai tanah tersebut, memanfaatkan tanah itu, memungut hasil dari tumbuh-tumbuhan yang hidup di atas tanah itu, juga berburu terhadap binatang-binatang yang hidup di situ. Hak masyarakat hukum adat atas tanah itu disebut hak pertuanan atau hak ulayat, dan dalam literatur hak ini oleh Van Vollenhoven disebut beschikkingsrecht.65 Menurut Bushar Muhammad, istilah beschikkingsrecht dalam bahasa Indonesia merupakan suatu pengertian yang baru. Hal tersebut karena dalam bahasa Indonesia dan dalam bahasa daerah semua istilah yang dipergunakan mengandung pengertian lingkungan kekuasaan, sedangkan beschikkingsrecht itu menggambarkan tentang hubungan antara masyarakat hukum dan tanah itu sendiri. Kini lazimnya dipergunakan istilah hak ulayat sebagai terjemahan beschikkingsrecht. Beschikkingsrecht ataupun hak ulayat berlaku ke luar dan ke dalam66 Berlaku keluar, karena bukan waga masyarakat hukum pada prinsipnya tidak diperbolehkan turut menggarap tanah yang merupakan wilayah kekuasaan persekutuan yang 65 Bushar Muhammad, Pokok-Pokok Hukum Adat (Jakarta: PT Pradnya Paramita, 1981), hlm. 103. 66Ibid, hlm. 104 45
bersangkutan; hanya dengan seizin persekutuan karena serta setelah membayar pancang, uang pemasukan (Aceh), mesi (Jawa) dan kemudian memberikan ganti rugi, orang luar bukan warga persekutuan (masyarakat-hukum) dapat memperoleh kesempatan untuk turut serta menggunakan tanah wilayah persekutuan atau masyarakat hukum. Berlaku kedalam, karena persekutuan sebagai suatu persekutuan yang berarti semua warga persekutuan bersama-sama sebagai satu keseluruhan melakukan hak ulayat dimaksud dengan memetik hasil dari tanah beserta segala tumbuh-tumbuhan dan binatang lain yang hidup diatasnya. Hak persekutuan ini pada hakekatnya membatasi kebebasan usaha atau kebebasan gerak para warga persekutuan sebagai perseorangan. Pembatasan ini dilakukan demi kepentingan persekutuan. Antara hak persekutuan ini (hak ulayat) dan hak para warganya masing-masing (hak individu) ada hubungan timbal balik yang saling mengisi. Artinya lebih intensif hubungan antara individu, warga persekutuan, dengan tanah yang bersangkutan, maka lebih kuranglah kekuatan berlakunya hak ulayat persekutuan terhadap tanah dimaksud; tetapi sebaliknya apabila hubungan individu dengan tanah tersebut, menjadi makin lama makin kabur, karena misalnya tanah itu kemudian tidak atau kurang dipeliharanya, maka tanah dimaksud kembali lambat laun masuk ke dalam kekuasaan hak ulayat persekutuan. Jadi hubungan atau interrelasi antara hak ulayat dan hak individu satu sama lain adalah dalam keadaan gembung dan mengempis, tergantung pada intensitas (penggarapan) pengerjaan tanah oleh individu. Persekutuan masyarakat hukum adat dalam memelihara dan mempertahankan hak ulayat dilakukan dengan cara67: a. Persekutuan berusaha meletakkan batas-batas di sekeliling wilayah kekuasaannya itu. Tetapi usaha ini lazimnya tidak dapat diselenggarakan secara sempurna, lebih- lebih apabila masyarakat persekutuan tersebut, tempat tinggalnya tersebar dalam pendukuhan-pendukuhan kecil atau apabila daerah persekutuan tersebut, meliputi tanah-tanah kosong yang luas. b. Menunjuk pejabat-pejabat tertentu yang khusus bertugas mengawasi wilayah kekuasaan persekutuan yang bersangkutan. Petugas-petugas itu sering disebut 67Ibid. 46
jarring (Minangkabau), teterusan (Minahasa), kepala kewang (Ambon), lelipis lembukit (Bali). Disamping petugas khusus ini, biasanya diadakan pula patrol perbatasan. c. Dilakukannya surat-surat pikukuh atupun piagam yang dikeluarkan oleh raja-raja dahulu, yang dikeluarkan sebagai keputusan hakim-hakim kerajaan ataupun hakim-hakim pemerintah kolonial Belanda dahulu atau oleh pejabat-pejabat pamong praja lainnya yang berwenang. Wilayah kekuasaan (beschikkingebied) persekutuan itu adalah milik persekutuan yang pada asasnya bersifat tetap, artinya perpindahan hak milik atas wilayah ini adalah tidak diperbolehkan. Dalam kenyataannya terdapat pengecualian- pengecualian, oleh karenanya di atas tadi ditegaskan pada dasarnya bersifat tetap.68 2. Hak Lain diluar Hak Atas Tanah Menurut Teuku Djuned, setiap persekutuan masyarakat hukum adat mempunyai kewenangan hak asal usul, yang berupa kewenangan dan hak-hak86: a. Menjalankan sistem pemerintahan sendiri, b. Menguasai dan mengelola sumberdaya alam dalam wilayahnya terutama untuk kemanfaatan warganya, c. Bertindak ke dalam mengatur dan mengurus warga serta lingkungannya. Ke luar bertindak atas nama persekutuan sebagai badan hukum, d. Hak ikut serta dalam setiap transaksi yang menyangkut lingkungannya, e. Hak membentuk adat, f. Hak menyelenggarakan sejenis peradilan. Hak masyarakat hukum adat dalam bidang ekonomi menarik untuk dicermati mengingat bahwa masyarakat hukum adat Indonesia merupakan negara yang multikultural. Keanekaragaman budaya, ras, maupun agama menyebabkan munculnya pluralisme hukum. Dalam konteks ini, pluralisme hukum yang dimaksud adalah hukum nasional dan hukum adat yang berlaku di masing-masing wilayah adat. Ironisnya, hak- hak yang berlaku pada masyarakat sering kali terkikis oleh adanya pemberlakuan hukum negara yang tidak jarang mengabaikan hak-hak kaum adat (hukum adat). Hal ini 68Taqwaddin, Op.Cit., hlm. 38. 47
disebabkan karakteristik hukum negara yang sentralistik dan memaksa. Ideologi pembangunan seperti ini dikenal sebagai the ideology of legal centralism, seperti yang digunakan oleh Griffiths69: "Law is and should be the law of the state, uniform for all persons, exclusive of all the law, and administered by a single set of state institutions." Adanya model pembangunan hukum yang seperti ini (sentralistik) merupakan pengingkaran terhadap pluralisme hukum. Hal ini dapat dilihat dari ruang yang diberikan terhadap hukum adat di dalam hukum nasional kurang proposional. Implikasinya, produk-produk hukum Negara (state law) tidak memberi ruang bagi pengakuan dan perlindungan atas kepentingan masyarakat lokal (adat). Salah satu contohnya adalah pengaturan dalam hukum agraria. Secara teoritis, UUPA dikatakan berdasarkan hukum adat, akan tetapi dalam konteks tersebut yang dikatakan "hukum adat" adalah hukum adat yang tidak bertentangan dengan hukum nasional. Jadi, jika terdapat hukum adat yang bertentangan dengan orientasi hukum nasional sering kali hal ini dianggap menghambat proses pembangunan terutama pembangunan ekonomi. C. Tinjauan RUU tentang Pengakuan dan Perlindungan Hak Masyarakat Hukum Adat Keberadaan masyarakat hukum adat (MHA) sudah sejak termarjinalisasikan di bawah kekuasaan negara. Apabila berhadapan dengan kekuatan negara dan kekuatan pengusaha besar, MHA berada pada posisi tawar yang lemah, baik secara ekonomi (kesempatan berusaha dan meningkatkan kesejahteraannya terbatas), sosial budaya (pengabaian eksistensi dan identitas kultural), apalagi secara politik (hilangnya kekuasaan dan kewenangan atas tanah miliknya). Oleh karena itu, perlindungan terhadap eksistensi dan hak tradisional MHA merupakan suatu kebutuhan karena MHA secara menyeluruh termasuk dalam kelompok golongan rentan (vulnerable group) yang ada di dalam masyarakat Indonesia. Inisiatif DPR untuk menyusun RUU Pengakuan dan Perlindungan MHA` patut didukung dan direalisasikan sebagai respon atas Putusan Mahkamah Konstitusi (MK) 69 I Nyoman Nurjaya, "Antropologi Hukum: Tema Kajian, Metodologi, Dan Penggunaannya Untuk Memahami Fenomena Hukum Di Indonesia", Makalah. Dipresentasikan dalam Serial Kuliah Tamu dengan Tema: Kajian Hukum, Politik dan Organisasi Sosial dalam Tinjauan Antropologi, diselenggarakan Fakultas Ilmu Budaya Universitas Brawijaya pada tanggal 6 April 2013. Hlm. 15. lama 48
No. 35 Tahun 2012 yang menyatakan bahwa hutan adat berada di wilayah adat dan bukan di kawasan hutan negara. Kementerian Kehutanan (Kemenhut) telah membentuk working group untuk membahas dan mendiskusikan RUU Pengakuan dan Perlindungan MHA melalui SK Sekjen Kemenhut dimana 3 orang peneliti Pusat Penelitian dan Pengembangan Perubahan Iklim dan Kebijakan Kehutanan (Puspijak) telah berkontribusi aktif dalam penyusunan RUU tersebut dari sisi pemerintah. Pembahasan RUU tersebut dilaksanakan secara partisipatif dan aktif dengan melibatkan Kementerian LH, Kementerian Hukum dan HAM, Kementerian Dalam Negeri, Badan Pertanahan Nasional, Kementerian Pertanian, Kementerian Energi dan Sumber Daya Mineral, dan Kementerian lain yang terkait. Hasil penyusunan RUU telah dilakukan konsultasi publik dan hasilnya tidak ada perubahan isi RUU yang substansial dan signifikan. Puspijak juga sudah menerbitkan policy brief dan Naskah Jurnal dengan judul "Kebijakan Pengelolaan Hutan Adat Pasca Putusan MK No. 35/2012: Suatu Tinjauan Kritis".Tulisan ini mengkaji pengelolaan hutan adat (PHA) pasca Putusan MK No. 35 dengan tujuan: 1) memberi pengertian terkait masyarakat adat dan Masyarakat Hukum adat; 2) mengidentifikasi peraturan perundangan yang terkait dengan Pengelolaan Hutan Adat; 3) menganalisis dampak putusan MK terhadap perubahan UU No. 41/1999 ; 4) menyusun strategi Pengelolaan Hutan adat ke depan. Penelitian ini menggunakan pendekatan ekonomi politik dan analisis datanya menggunakan analisis deskriptif kualitatif. Hasil kajian menunjukkan bahwa tidak ada perbedaan antara istilah masyarakat adat dan Masyarakat Hukum Adat karena kedua definisi tersebut pada prinsipnya sama. Ada sekitar delapan jenis UU yang terkait dengan pengertian dan hak MHA, namun substansi dan penerapannya sangat tergantung pada persepsi masing-masing sektor. Putusan MK No. 35 mempunyai dampak signifikan dalam pengelolaan hutan dengan dikeluarkannya hutan adat dari kawasan negara dan juga tidak termasuk ke dalam kategori hutan hak. Strategi penting dalam PHA ke depan adalah adanya kesepakatan bersama antara pemerintah, LSM dan masyarakat adat terkait dengan 49
penetapan Masyarakat Hukum Adat, penetapan tata batas hutan adat, dan pembentukan kelembagaan masyarakat adat. UU Desa dan RUU PPMA mempunyai pengaruh besar terhadap pengakuan hak- hak masyarakat hukum adat, terutama sebagai subjek hukum. UU Desa mempunyai peran penting integrasi hak-hak publik masyarakat hukum adat sebagai badan hukum dalam penyelenggaraan negara. UU Desa semestinya tidak dikonstruksi sebagai bagian penyelenggaran negara yang bersifat administratif, namun semestinya sebagai bentuk pengakuan susunan asli seperti desa, Nagari, marga dan nama-nama lainnya (kemudian disebut desa asal usul) sebagai kesatuan masyarakat hukum adat. Selanjutnya RUU PPMA dirancang dengan semangat pengakuan masyarakat hukum adat dan hak-haknya. Hal tersebut sebenarnya mempunyai persamaan semangat dengan UU Desa yang juga mencoba mendeklarasikan pengakuan tersebut. Perbedaannya terletak pada UU Desa merekonstruksi kesatuan masyarakat hukum adat dalam bentuk desa asal usul dalam penyelengaaraan negara yang mempunyai hak khusus dan bersifat istimewa terhadap wilayahnya, sedangkan RUU PPMA merekonstruksi masyarakat hukum adat sebagai subjek hukum yang bersifat khusus dan istimewa.Artinya UU Desa lebih jelas menukik pada problem pengakuan wilayah masyarakat hukum adat yang kabur akibat perubahan Pasal 18 UUD 1945. Oleh sebab itu, sangat relevan masyarakat hukum adat semestinya menolak pengaturan BAB II tentang Penataan Desa dalam UU Desa, karena norma-norma tersebut mengatur tentang Pembentukan Desa, Penghapusan Desa, Penggabungan Desa, Perubahan Status Desa yang tidak perlu diterapkan, karena; Nagari, marga dan atau desa asal usul lainnya sudah hidup tanpa pembentukan oleh negara. Selanjutnya, RUU ini sebenarnya relevan untuk didorong dalam upaya pengakuan masyarakat hukum adat, dengan isinya menjelaskan pengakuan masyarakat hukum adat sebagai subjek hukum, mempunyai wilayah, mempunyai hak khusus dan istimewa, dan dalam bentuk sinkronisasi dalam rezim hukum pemerintah daerah. Dengan hal tersebut di atas, terutama dalam konteks "Babaliak Ka Nagari" di Sumatera Barat; Nagari mempunyai landasan hukum yang kuat untuk kembali pada Nagari yang sebenarnya - bukan hanya bagian dari perpanjangan sistem pemerintahan administratif belaka. Artinya, Nagari bukan lagi sekedar penyebutan unit 50
pemerintahan, namun identitas kesatuan masyarakat hukum adat yang diakui oleh sistem hukum nasional. Pada RUU PPHMA 2014 sebenarnya telah terdapat konsep yang sangat detail mengenai bagaimana mekanisme pengakuan masyarakat adat ini. Misalnya disebutkan bahwa Pengakuan dan Perlindungan masyarakat hukum adat berasaskan: a. partisipasi; b. keadilan; c. transparansi; d. kesetaraan; dan e. keberlanjutan lingkungan Pengaturan pengakuan dan perlindungan hak masyarakat hukum adat bertujuan untuk: a. melindungi hak masyarakat hukum adat agar dapat hidup aman, tumbuh, dan berkembang sebagai kelompok masyarakat sesuai dengan harkat dan martabat kemanusiannya serta terlindungi dari tindakan diskriminasi; b. memberikan kepastian hukum bagi masyarakat hukum adat dalam melaksanakan haknya; c. menjadikan pengakuan dan perlindungan terhadap hak masyarakat hukum adat sebagai dasar dalam penyelenggaraan pemerintahan dan pengembangan program pembangunan; dan d. melaksanakan pemberdayaan bagi masyarakat hukum adat Pengakuan dan perlindungan hak masyarakat hukum adat dilakukan Pemerintah dan Pemerintah Daerah dengan cara: a. identifikasi masyarakat hukum adat; b. verifikasi masyarakat hukum adat; dan c. pengesahan masyarakat hukum adat. BAB III MEKANISME PENGAKUAN MASYARAKAT HUKUM ADAT 51
A. Mekanisme Pengakuan Masyarakat Hukum Adat Dalam Peraturan Perundang- Undangan Dalam meninjau tentang mekanisme pengakuan masyarakat hukum adat, perlu memperhatikan Peraturan perundang-undangan yang berkaitan dengan atau yang mengatur mengenai keberadaan masyarakat hukum adat, antara lain : 1. Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 Tentang Peraturan dasar Pokok-pokok Agraria Pengaturan Tentang masyarakat hukum adat sebenarnya sudah dijumpai dalam beberapa undang-undang. Undang-undang No. 5 tahun 1960 tentang peraturan dasar pokok-pokok Agraria disingkat UUPA. Dalam Pasal 2 ayat (1) undang-undang ini ditentukan bahwa atas dasar ketentuan dalam pasal 33 ayat (3) UUD dan hal-hal sebagaimana yang dimaksud dalam pasal 1, bumi, air dan ruang angkasa termasuk kekayaan alam yang terkandung di dalamnya itu pada tingkat tertinggi dikuasai oleh Negara sebagai organisasi kekuasaan seluruh rakyat. Selanjutnya dalam ayat (4) pasal ini ditegaskan bahwa hak menguasai dari Negara tersebut di atas pelaksanaannya dapat dikuasakan kepada daerah-daerah swatantra dan masyarakat-masyarakat hukum adat, sekedar diperlukan dan tidak bertentangan dengan kepentingan Nasional, menurut ketentuan-ketentuan Peraturan Pemerintahan. Berdasarkan ketentuan ini maka masyarakat Hukum Adat menjadi penerima kuasa "Sekedar diperlukan" dalam melakukan penguasaan bumi, air dan ruang angkasa yang ada dalam wilayahnya yang akan diatur dengan Peraturan Pemerintah. Selanjutnya dalam pasal (3) UUPA ditentukan bahwa, dengan mengingat ketentuan-ketentuan dalam pasal 1 dan 2 pelaksanaan hak ulayat dan hak-hak yang serupa itu dari masyarakat hukum adat sepanjang menurut kenyataannya masih ada, harus sedemikian rupa sehingga sesuai dengan kepentingan Nasional dengan Negara yang berdasarkan atas persatuan bangsa serta tidak boleh bertentangan dengan undang-undang dan peraturan lain yang lebih tinggi. Dalam Penjelasan Umum (TLN No.2043) diungkapkan bahwa keberadaan hak ulayat dan hak-hak yang serupa dari masyarakat hukum adat. Bertalian dengan hubungan antara bangsa dengan bumi air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya serta kekuasaan Negara sebagai yang disebut dalam pasal 1 dan pasal 2, maka didalam pasal 3 diadakan ketentuan 52
mengenai hak ulayat dari kesatuan-kesatuan masyarakat hukum, yang dimaksudkan akan mendudukan hak itu pada tempat sewajarnya. Dikatakan lebih lanjut bahwa ketentuan ini pertama-tama berpangkal pada pengakuan adanya hak ulayat itu dalam hukum agraria yang baru. Sebagaimana diketahui biarpun menurut kenyataannya itu ada dan berlaku serta diperhatikan pula dalam keputusan-keputusan Hakim/belum pernah hak tersebut diakui secara resmi di dalam melaksanakan peraturan-peraturan agraria. Hak Ulayat itu pada zaman penjajahan dulu seringkali diabaikan. Berhubung dengan disebutnya hak ulayat itu di dalam Undang-Undang Pokok Agraria, yang pada hakikatnya berarti pula pengakuan hak itu, maka pada dasarnya hak ulayat itu kan diperhatikan sepanjang hak tersebut menurut kenyataan memang masih ada pada masyarakat hukum yang bersangkutan. Misalnya dalam pemberian hak atas tanah (umpamanya hak guna usaha) masyarakat hukum adat yang bersangkutan sebelumnya akan didengar pendapatnya dan akan diberi resognitie yang memang ia berhak menerimanya selaku pemegang hak ulayat itu. Tetapi sebaliknya menurut Penjelasan Umum UUPA, tidaklah dapat dibenarkan jika berdasarkan hak ulayat itu masyarakat hukum tersebut menghalang-halangi pemberian hak guna usaha itu, sedangkan pemberian hak tersebut di daerah sungguh perlu untuk kepentingan yang lebih luas. Demikian pula tidaklah dapat dibenarkan jika suatu masyarakat hukum yang berdasarkan hak ulayatnya, misalnya menolak begitu saja dibukanya hutan secara besar-besaran dan teratur untuk melaksanakan proyek- proyek yang besar dalam rangka pelaksanaan rencana-rencana menambah hasil bahan makanan dan pemindahan penduduk. Pengalaman menunjukan pula, bahwa pembangunan daerah-daerah itu seringkali terhambat karena mendapat kesukaran mengenai hak ulayat. Inilah yang merupakan pangkal pikiran kedua, dari pada ketentuan dari pasal 3 tersebut diatas kepentingan suatu masyarakat hukum harus tunduk pada kepentingan nasional dan Negara yang lebih luas dan hak ulayatnyapun pelaksanaannya harus sesuai dengan kepentingan yang lebih luas itu. Tidaklah dapat dibenarkan jika didalam alam bernegara dewasa ini suatu masyarakat hukum masih mempertahankan isi dan pelaksanaan hak ulayatnya secara mutlak seakan-akan ia terlepas daripada hubungannya dengan masyarakat-masyarakat hukum dan daerah- daerah lainnya di dalam lingkungan Negara sebagai kesatuan. 53
Sikap yang demikian terang bertentangan dengan asas pokok yang tercantum dalam pasal 2 dan dalam pratiknyapun akan membawa akibat terhambatnya usaha- usaha sebesar untuk mencapai kemakmuran rakyat seluruhnya. Tetapi sebagaimana telah jelas dari uraian diatas, ini tidak berarti bahwa kepentingan masyarakat hukum yang bersangkutan tidak akan diperhatikan sama sekali. Penjelasan UUPA tersebut diatas menggambarkan kepada kita bahwa keberadaan hak ulayat berkaitan erat dengan keberadaan masyarakat hukum adat yang bersengketa. Sekalipun tidak bersifat mutlak hak ulayat merupakan salah satu indikator dari keberadaan masyarakat hukum adat yang bersangkutan, karena masyarakat hukum adat yang tidak mempunyai hak ulayat tidak mempunyai makna apa-apa. Namun hak ulayat yang sudah tidak ada tidak mungkin untuk diada-adakan lagi. Kerberadaan hak ulayat dan masyarakat hukum adat sangat ditentukan berlaku tidaknya hukum adat dalam masyarakat yang bersangkutan. Karena itu dalam UUPA diadakan pasal 5 yang menyatakan : "Hukum Agraria yang berlaku atas bumi, air, dan ruang angkasa ialah hukum adat, sepanjang tidak bertentangan dengan kepentingan nasional dan Negara, yang didasarkan atas persatuan bangsa, dengan sosialisme Indonesia serta dengan peraturan-peraturan yang tercantum dalam Undang-Undang ini dan dengan peraturan perundangan lainnya, segala sesuatu dengan mengindahkan unsur-unsur yang bersandar pada hukum agama" 2. Undang-undang No. 41 tahun 1999 tentang Kehutanan Sejalan dengan Pasal 33 Undang-Undang Dasar 1945 sebagai landasan konstitusional yang mewajibkan agar bumi, air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh Negara dan dipergunakan untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat, maka penyelenggaraan kehutanan senantiasa mengandung jiwa dan semangat kerakyatan, berkeadilan dan berkelanjutan. Oleh karena itu penyelenggaraan kehutanan harus dilakukan dengan asas manfaat dan lestari, kerakyatan, keadilan, kebersamaan, keterbukaan dan keterpaduan dengan dilandasi akhlak mulia dan bertanggung jawab. Penguasaan hutan oleh Negara bukan merupakan pemilikan, tetapi Negara memberi wewenang kepada pemerintah untuk mengatur dan mengurus segala 54
sesuatu yang berkaitan dengan hutan, kawasan hutan dan hasil hutan; menetapkan kawasan hutan dan atau mengubah status kawasan hutan; mengatur dan menetapkan hubungan hukum antara orang dengan hutan atau kawasan hutan dan hasil hutan, serta mengatur perbuatan hukum mengenai kehutanan. Selanjutnya Pemerintah mempunyai wewenang untuk memberikan izin dan hak kepada pihak lain untuk melakukan kegiatan di bidang kehutanan. Namun demikian untuk hal-hal tertentu yang sangat penting, berskala dan berdampak luas serta bernilai strategis, Pemerintah harus memperhatikan aspirasi rakyat melalui persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat. Mengantisipasi perkembangan aspirasi masyarakat, maka dalam undang-undang ini hutan di Indonesia digolongkan ke dalam hutan Negara dan hutan hak. Hutan Negara ialah hutan yang berada pada tanah yang tidak dibebani hak-hak atas tanah menurut Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960, termasuk didalamnya hutan-hutan yang sebelumnya dikuasai masyarakat hukum adat yang disebut hutan ulayat, hutan marga, atau sebutan lainnya. Dimasukkannya hutan-hutan yang dikuasai oleh masyarakat hukum adat dalam pengertian hutan Negara, adalah sebagai konsekuensi adanya hak menguasai dan mengurus oleh Negara sebagai organisasi kekuasaan seluruh rakyat dalam prinsip Negara hukum adat sepanjang menurut kenyataannya masih ada dan diakui keberadaannya, dapat melakukan kegiatan pengelolaan hutan dan pemungutan hasil hutan. Putusan Mahkamah Konstitusi 1. Pasal 1 angka 6 UU Kehutanan sepanjang kata "Negara", yang selengkapnya berbunyi : "Hutan adat adalah hutan negara yang berada dalam wilayah masyarakat hukum adat". 2. Pasal 4 ayat (3) UU Kehutanan sepanjang frasa "sepanjang kenyataannya masih ada dan diakui keberadaannya serta tidak bertentangan dengan kepentingan nasional", yang selengkapnya berbunyi: Penguasaan hutan oleh Negara tetap memperhatikan hak masyarakat hukum adat, sepanjang kenyataannya masih ada dan diakui keberadaannya, serta tidak bertentangan dengan kepentingan nasional. 3. Pasal 5 ayat (1) UU Kehutanan, yang selengkapnya berbunyi: Hutan berdasarkan statusnya terdiri dari: 55
4. 5. 6. 7. 8. 9. a. Hutan negara, dan b. Hutan hak. Pasal 5 ayat (2) UU Kehutanan yang selengkapnya berbunyi: Hutan negara sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf a, dapat berupa hutan adat. Pasal 5 ayat (3) UU Kehutanan sepanjang frasa "dan ayat (2); dan hutan adat ditetapkan sepanjang menurut kenyataannya masyarakat hukum adat yang bersangkutan masih ada dan diakui keberadaannya", yang selengkapnya berbunyi : Pemerintah menetapkan status hutan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dan ayat (2); dan hutan adat ditetapkan sepanjang menurut kenyataannya masyarakat hukum adat yang bersangkutan masih ada dan diakui keberadaannya. Pasal 5 ayat (4) UU Kehutanan, yang selengkapnya berbunyi: Apabila dalam perkembangannya masyarakat hukum adat yang bersangkutan tidak ada lagi, maka hak pengelolaan hutan adat kembali kepada Pemerintah. Pasal 67 ayat (1) UU Kehutanan sepanjang frasa "sepanjang menurut kenyataannya masih ada dan diakui keberadaannya, yang selengkapnya berbunyi: Masyarakat hukum adatsepanjang menurut kenyataannya masih ada dan diakui keberadaanya berhak: a. Melakukan pemungutan hasil hutan untuk pemenuhan kebutuhan hidup sehari-hari masyarakat adat yang bersangkutan; b. Melakukan kegiatan pengelolaan hutan berdasarkan hukum adat yang berlaku dan tidak bertentangan dengan undang-undang; dan c. Mendapatkan pemberdayaan dalam rangka meningkatkan kesejahteraannya. Pasal 67 ayat (2) UU Kehutanan, yang selengkapnya berbunyi: Pengukuhan keberadaan dan hapusnya masyarakat hukum adat sebagaimana dimaksud pada ayat (1) ditetapkan dengan Peraturan Daerah. Pasal 67 ayat (3) UU Kehutanan sepanjang frasa "dan ayat (2) diatur dengan Peraturan Pemerintah, yang selengkapnya berbunyi: 56
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. Ketentuan lebih lanjut sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dan ayat (2) diatur dengan Peraturan Pemerintah. Pasal 1 ayat (3) UUD 1945: Negara Indonesia adalah negara hukum. Pasal 18B ayat (2) UUD 1945: Negara mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia, yang diatur dalam undang-undang. Pasal 28C ayat (1) UUD 1945: Setiap orang berhak mengembangkan diri melalui pemenuhan kebutuhan dasarnya, berhak mendapat pendidikan dan memperoleh manfaat dari ilmu pengetahuan dan teknologi, seni dan budaya, demi meningkatkan kualitas hidupnya dan demi kesejahteraan umat manusia. Pasal 28D ayat (1) UUD 1945: Setiap orang berhak atas pengakuan, jaminan, perlindungan, dan kepastian hukum yang adil serta perlakuan yang sama di hadapan hukum. Pasal 28G ayat (1) UUD 1945: Setiap orang berhak atas perlindungan diri pribadi, keluarga, kehormatan, martabat, dan harta benda yang di bawah kekuasaannya, serta berhak atas rasa aman dan perlindungan dari ancaman ketakutan untuk berbuat atau tidak berbuat yang merupakan hak asasi. Pasal 28I ayat (3) UUD 1945: Identitas budaya dan hak masyarakat tradisional dihormati selaras dengan perkembangan zaman dan peradaban. Pasal 33 ayat (3) UUD 1945: Bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat. 57
Dalam ketentuan konstitusional tersebut, terdapat satu hal penting dan fundamental dalam lalu-lintas hubungan hukum. Hal penting dan fundamental tersebut adalah masyarakat hukum adat tersebut secara konstitusional diakui dan dihormati sebagai "penyandang hak" yang dengan demikian tentunya dapat pula dibebani kewajiban.Dengan demikian masyarakat hukum adat adalah subjek hukum. Sebagai subjek hukum di dalam suatu masyarakat yang bernegara maka masyarakat hukum adat haruslah mendapat perhatian sebagaimana subjek hukum yang lain ketika hukum hendak mengatur, terutama mengatur dalam rangka pengalokasian sumber- sumber kehidupan. Terkait dengan hal tersebut, UUD 1945 telah menentukan dasar- dasar konstitusionalnya, sebagaimana disebutkan dalam Pasal 33 ayat (2), ayat (3), dan ayat (4) UUD 1945 yang menyatakan, (2) "Cabang-cabang produksi yang penting bagi Negara dan yang menguasai hajat hidup orang banyak dikuasai oleh Negara"; (3) Bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh Negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat"; (4) Perekonomian nasional diselenggarakan berdasar atas demokrasi ekonomi dengan prinsip kebersamaan, efisiensi berkeadilan, berkelanjutan, berwawasan lingkungan, kemandirian, serta dengan menjaga keseimbangan kemajuan dan kesatuan ekonomi nasional; Dalam ketentuan konstitusional sebagai dasar-dasar pengaturan dalam rangka pengalokasian sumber-sumber kehidupan bangsa untuk kesejahteraan, termasuk di dalamnya sumber daya alam, seperti hutan, terdapat hal penting dan fundamental.Pertama, penguasaan negara terhadap cabang produksi yang penting bagi Negara dan yang menguasai hajat hidup orang banyak.Kedua, penguasaan negara terhadap bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya.Ketiga, penguasaan negara terhadap sumber daya tersebut, termasuk di dalamnya sumber daya alam, dimaksudkan supaya negara dapat mengatur dalam rangka pengelolaan terhadap sumber daya kehidupan tersebut untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat, baik rakyat secara individual maupun rakyat sebagai anggota masyarakat hukum adat; Salah satu peristiwa penting terkait dengan pengakuan dan penguatan masyarakat hukum adat secara internasional berawal dari hasil Eart Summit di Rio de Janeiro pada tahun 1992 dengan dikeluarkannya Rio Declaration on Environment and Development.Dalam prinsip 22 dinyatakan bahwa masyarakat hukum adat mempunyai 58
peranan penting dalam pengelolaan dan pembangunan lingkungan hidup karena pengetahuan dan praktik tradisional. Oleh karenanya negara harus mengenal dan mendukung entitas, kebudayaan, dan kepentingan mereka serta memberikan kesempatan untuk berpartisipasi aktif dalam pencapaian pembangunan yang berkelanjutan (sustainable development); Pasal 18B ayat (2) dan Pasal 28I ayat (3) UUD 1945 merupakan pengakuan dan perlindungan atas keberadaan hutan adat dalam kesatuan dengan wilayah hak ulayat suatu masyarakat hukum adat.Hal demikian merupakan konsekuensi pengakuan terhadap hukum adat sebagai "living law" yang sudah berlangsung sejak lama, dan diteruskan sampai sekarang. Oleh karena itu, menempatkan hutan adat sebagai bagian dari hutan negara merupakan pengabaian terhadap hak-hak masyarakat hukum adat; UUD 1945 telah menjamin keberadaan kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia yang diatur dengan Undang-Undang dalam Pasal 18B ayat (2) UUD 1945.Sekalipun disebut masyarakat hukum adat, masyarakat demikian bukanlah masyarakat yang statis.Gambaran masyarakat hukum adat masa lalu untuk sebagian, kemungkinan besar telah mengalami perubahan pada masa sekarang.Bahkan masyarakat hukum adat dengan hak ulayatnya di berbagai tempat, lebih-lebih di daerah perkotaan sudah mulai menipis dan ada yang sudah tidak ada lagi.Masyarakat demikian telah berubah dari masyarakat solidaritas mekanis menjadi masyarakat solidaritas organis. Dalam masyarakat solidaritas mekanis hampir tidak mengenal pembagian kerja, mementingkan kebersamaan dan keseragaman, individu tidak boleh menonjol, pada umumnya tidak mengenal baca tulis, mencukupi kebutuhan sendiri secara mandiri (autochton), serta pengambilan keputusan-keputusan penting diserahkan kepada tetua masyarakat (primus interpares). Di berbagai tempat di Indonesia masih didapati masyarakat hukum yang bercirikan solidaritas mekanis.Masyarakat demikian merupakan unikum-unikum yang diakui keberadaanya (rekognisi) dan dihormati oleh UUD 1945. Sebaliknya masyarakat solidaritas organis telah mengenal berbagai pembagian kerja, kedudukan individu lebih menonjol, hukum lebih berkembang karena bersifat rational yang sengaja dibuat untuk tujuan yang jelas; 59
Pasal 67 ayat (1), ayat (2), dan ayat (3) UU Kehutanan mengandung substansi yang sama dengan Pasal 4 ayat (3) UU Kehutanan menyangkut konteks frasa "sepanjang kenyataannya masih ada dan diakui keberadaannya". Oleh karenanya pertimbangan hukum terhadap Pasal 4 ayat (3) UU Kehutanan menyangkut konteks frasa "sepanjang kenyataannya masih ada dan diakui keberadaannya" mutatis mutandis berlaku terhadap dalil permohonan Pasal 67 ayat (1), ayat (2), dan ayat (3) UU Kehutanan. Disamping itu, menurut Mahkamah, keberadaan masyarakat hukum adat, fungsi dan status hutan (adat), penguasaan hutan, mensyaratkan sepanjang menurut kenyataannya masih ada dan diakui keberadaannya, sehingga seluruh pertimbangan hukum yang telah disebutkan di atas mutatis mutandis berlaku dalam pertimbangan hukum ini. Adapun tentang pengukuhan dan hapusnya masyarakat hukum adat ditetapkan dengan Peraturan Daerah dan ketentuan lebih lanjut diatur dalam Peraturan Pemerintah, menurut Mahkamah merupakan delegasi wewenang yang diatur dalam Pasal 18B ayat (2) UUD 1945 yang menyatakan "Negara mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia, yang diatur dalam undang-undang". Undang-Undang yang diperintahkan Pasal 18B ayat (2) UUD 1945 hingga saat ini belum terbentuk.Oleh karena kebutuhan yang mendesak, banyak peraturan perundang-undangan yang lahir sebelum Undang-Undang yang dimaksud terbentuk.Hal tersebut dapat dipahami dalam rangka mengisi kekosongan hukum guna menjamin adanya kepastian hukum.Dengan demikian, pengaturan yang ditetapkan dengan Peraturan Pemerintah dan Peraturan Daerah dapat dibenarkan sepanjang peraturan tersebut menjamin kepastian hukum yang berkeadilan. Lagi pula dalam menetapkan batas wilayah hutan Negara dan hutan adat tidak dapat ditetapkan secara sepihak oleh Negara tetapi berdasarkan Putusan Mahkamah Nomor 34/PUU-IX/2011 tanggal 16 Juli 2012 yang harus melibatkan pemangku kepentingan (stake holders) di wilayah yang bersangkutan (dengan demikian dalil para Pemohon tidak beralasan menurut hukum). 60
3. Undang-Undang Nomor 26 Tahun 2007 tentang Penataan Ruang Undang-undang ini tidak mengatur secara khusus tentang masyarakat hukum adat tetapi mengatur ruang dalam rangka menjamin keberadaan dan hak-hak masyarakat hukum adat. Penjabaran penjelasan butir (f) UU No 26 Tahun 2007 tentang Penataan Ruang. Bahwa hak, kewajiban, dan peran masyarakat dalam penyelenggaraan penataan ruang untuk menjamin keterlibatan masyarakat, termasuk masyarakat adat dalam setiap proses penyelenggaraan penataan ruang. Undang-Undang Nomor 26 tahun 2007 Tentang Penataan Ruang yang menggantikan Undang-Undang Nomor 24 tahun 1992. Dalam UU 26 Tahun 2007 Penataan Ruang ditujukan untuk mewujudkan ruang wilayah nasional yang aman, nyaman, produktif dan berkelanjutan. Dengan tujuan tersebut, penataan ruang pada akhirnya diharapkan menjadi sebuah titik temu yang harmonis antara penggunaan sumber daya alam dan pemanfaatan ruang sekaligus mencegah terjadinya dampak negatif akibat pemanfaatan ruang. Sifat mendasar dari penataan ruang adalah mewujudkan sebuah keterpaduan dan keserasian pemanfaatan ruang pada berbagai sektor sehingga pelaksanaan penataan ruang yang konsisten akan meminimalisasi konflik dan meningkatkan keterpaduan antar sektor serta wilayah. Pemerintah pusat dan daerah diamanatkan untuk menyebarluaskan informasi rencana umum dan rincian tata ruang, pengaturan zonasi dan petunjuk pelaksanaan penataan ruang. Penataan ruang diselenggarakan oleh pemerintah dengan melibatkan masyarakat, dimana pelibatan tersebut mencakup perencanaan, pemanfaatan dan pengendalian. Pengalaman selama ini menunjukkan, dalam konflik agraris, MHA selalu dalam posisi lemah. Padahal, MHA memiliki kedudukan kuat karena telah ditegaskan dalam konstitusi. Pasal 18B Ayat (2) UUD 1945 menyebutkan, "Negara mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia, yang diatur dalam Undang-Undang". Eksistensi dan hak MHA itu bukanlah sesuatu yang diberikan oleh negara karena hal itu sudah ada bahkan sebelum negara terbentuk. Jadi, ketika keberadaan MHA dan hak- haknya diakui dalam konstitusi serta berbagai peraturan hukum lainnya, hal itu 61
bersifat declaratoir. Bahkan, tidak hanya di Indonesia, di dunia pun eksistensi dan hak- hak MHA diakui. Deklarasi Perserikatan Bangsa-Bangsa (PBB) September 2007 menyatakan bahwa MHA memiliki hak atas akses untuk memperoleh keputusan secara cepat melalui prosedur-prosedur yang adil dan disetujui secara bersama dalam menyelesaikan sengketa dengan negara dan pihak-pihak lain, serta bagi pemulihan yang efektif atas pelanggaran hak-hak individual dan kolektif mereka. Keputusan itu harus mempertimbangkan adat, tradisi, peraturan, dan sistem hukum masyarakat adat tersebut (Pasal 40 United Nations Declaration on the Rights of Indigenous People). Namun, jaminan dalam konstitusi belum diikuti peraturan perundang- undangan yang secara nyata memberikan perlindungan kepada MHA. Kedudukan MHA untuk pertama kali dicantumkan dalam Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Pokok-pokok Agraria (UUPA). Lama sesudah itu barulah muncul sejumlah UU lain, khususnya UU di bidang sumber daya alam yang ikut mengatur kedudukan MHA. Namun, pengaturan hak MHA dalam berbagai UU itu dilakukan secara sektoral, dengan mengatur MHA menurut kepentingan sektoralnya sendiri, tanpa sungguh- sungguh berpihak, bahkan cenderung meredusirnya. Sebagian UU itu juga mengabaikan aspek konservasi, sebaliknya berkarakter eksploitatif dan pro kapital. Ketiadaan payung hukum yang memberikan jaminan kepada MHA mengakibatkan kedudukannya lemah ketika terjadi sengketa klaim atas tanah, hutan, atau sumber daya alam lainnya, bahkan sering mengalami diskriminasi disertai kriminalisasi dan kekerasan.Meminjam rumusan Gibbs dan Bromley (1989) tentang rezim property rights di bidang sumber daya alam, dapat ditunjukkan bahwa sumber daya alam di Indonesia yang dahulu dikuasai masyarakat adat (traditional common property) telah bergeser ke penguasaan oleh negara (state property), dan kini (terutama) penguasaan oleh korporasi swasta (private property).Salah satu hak penting MHA adalah hak ulayat. Di beberapa daerah, hak ulayat itu tidak saja mencakup tanah, tetapi juga hak atas laut dan hak atas perairan, yang memang merupakan hak properti umum (common property rights). Sebagai catatan, UU No 31 Tahun 2004 tentang Perikanan dan UU No 27 Tahun 2007 tentang Pengelolaan Wilayah Pesisir dan Pulau-pulau Kecil memang telah mencantumkan eksistensi MHA, tetapi belum disertai pengaturan tegas mengenai hak-hak mereka. 62
Hak ulayat juga berkaitan dengan hubungan hukum antara MHA dan tanah dalam lingkungan wilayahnya. Pengertian "tanah dan lingkungan wilayahnya" - dengan memakai konsepsi Ter Haar tentang "tanah plus" - mencakup kewenangan MHA atas tanah, termasuk isinya, yakni perairan, hutan, dan satwa liar dalam wilayahnya yang menjadi sumber mata pencariannya. Namun, pengertian "tanah plus" ini hanya mencakup sumber daya alam yang terdapat di atas tanah dan tidak termasuk hak atas sumber daya alam yang berada di bawah tanah. Sebab, sesuai ketentuan hukum, kekayaan alam yang terkandung dalam bumi tidak termasuk dalam kewenangan pemegang hak atas tanah di atasnya. Namun, sesuai asas pengakuan terhadap MHA, jika sumber daya alam di dalam bumi berada dalam wilayahnya, MHA harus diberi hak untuk memperoleh informasi, persetujuan tanpa paksaan, dan hak untuk memperoleh manfaat serta pembagian keuntungan dari alokasi dan pemanfaatan pengelolaan sumber daya alam tersebut. Hal ini sesuai dengan prinsip yang sudah diterapkan secara global, yakni prinsip FPIC (Free, Prior, and Informed Consent). Sayangnya prinsip ini belum sepenuhnya tercantum dalam UU terkait.70 4. Undang-undang No. 32 tahun 2009 tentang Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup. A. Masyarakat Hukum Adat Jika dilihat ke belakang, keberadaan masyarakat adat ini telah ada jauh sebelum negara Indonesia lahir 17 Agustus 1945. Mereka hidup dengan penopang hukum adatnya masing-masing. Bentuk dan susunan masyarakat tersebut berbeda- beda antara yang satu dengan lainnya. Ada yang bernama desa di Jawa, Lembur di Sunda, Banjar di Bali, Nagari di Minangkabau, Banua di Kalimantan, Nggolok di Rote, Kuan di Timor, Wanua di Sulawesi, Huria di Madailing, Huta di Batak, Dusun diPalembang, Gampong dan Meunasah di Aceh, dan sebagainya.Komunitas-komunitas tersebut telah ada, hidup dan melangsungkan aktifitas-aktifitas 70Manuel Kaisiepo, Anggota Pansus RUU Pengakuan dan Perlindungan Hak Masyarakat Hukum Adat, DPR Periode 2009-2014Sumber: Kompas | 09 Desember 2014 sosial 63
kemasyarakatannya di seluruh nusantara selama ratusan bahkan ribuan tahun. Dalam perjalanan waktu pola-pola interaksisosial antar penduduk anggota komunitas adat dan pola interaksi dengan lingkungan fisiknya telah melembaga sedemikian rupa sehingga berujud suatu kesatuan sosial yang mandiri dan atau otonom, yang memiliki pembagian kerja, sistem perangkat nilai dan aturan-aturan hukum sendiri.Komunitas- komunitas tersebut mandiri dalam arti mampu memenuhi berbagai kebutuhan fungsi politik, ekonomi, hukum serta fungsi mempertahankan kelangsungan keberadaan komunitas melalui sosialisasi nilai dan tradisi yang dilakukan dari generasi ke generasi (Syamsudin, 2008, pp. 339-340). Menurut Kongres Masyarakat Adat Nusantara I (Maret 1999), masyarakat adat dirumuskan sebagai: kelompok masyarakat yang memiliki asa-lusul leluhur (secara turun temurun) di wilayah geografis tertentu, serta memiliki sistem nilai, ideologi, ekonomi, politik, budaya, sosial dan wilayah sendiri (Syamsudin, 2008, p. 339). Sementara, Terhaar (dalam Syamsudin, 2008, p. 339) menguraikan Masyarakat Hukum Adat adalah di seluruh kepulauan Indonesia pada tingkatan rakyat jelata, terdapat pergaulan hidup di dalam golongan-golongan yang bertingkah laku sebagai kesatuan terhadap dunia luar, lahir dan batin. Golongan-golongan itu mempunyai tata susunan yang tetap dan kekal. Golongan-golongan manusia itu mempunyai harta benda, milik keduniawian dan milik gaib, yang bersifat persekutuan hukum. Pengertian Masyarakat Hukum Adat dapat juga di temui dalam; pertama, UU Nomor 32 tahun 2009, Ketentuan Umum Pasal I, angka (31), MHA adalah kelompok masyarakat yang secara turun temurun bermukim di wilayah geografis tertentu karena adanya ikatan pada asal usul leluhur, adanya hubungan yang kuat dengan lingkungan hidup, serta adanya sistem nilai yang menentukan pranata ekonomi, politik, sosial dan hukum. Kedua, Peraturan Menteri Dalam Negeri No 52 tahun 2014, Pasal 1, angka (1), Masyarakat Hukum Adat adalah Warga Negara Indonesia yang memiliki karakteristik khas, hidup berkelompok secara harmonis sesuai hukum adatnya, memiliki ikatan pada asal usul leluhur dan atau kesamaan tempat tinggal, terdapat hubungan yang kuat dengan tanah dan lingkungan hidup, serta adanya sistem nilai yang menentukan pranata ekonomi, politik, sosial, budaya, hukum dan memanfaatkan satu wilayah tertentu secara turun temurun. Eksistensi hak adat (hak ulayat) sudah lebih dahulu diakui dibandingkan dengan 64
kemerdekaan bangsa Indonesia. Maria W Sumardjono menyatakan pengakuan hak ulayat adalah wajar,karena hak ulayat beserta masyarakat hukum adat telah ada sebelum terbentuk Negara Republik Indonesia tanggal 17 agustus 1945. Menurut Maria W Sumardjono untuk menentukan ukuran hak ulayat perlu ditentukan tiga ciri pokok yaitu (Ismi,p.15) : 1. adanya masyarakat hukum adat yang memenuhi ciri-ciri tertentu sebagai subjek hak ulayat; 2. tanah/wilayah dengan batasan-batasan tertentu yang merupakan subjek hak ulayat 3. adanya kewenangan masyarakat hukum untuk melakukan tindakan tindakan tertentu sebagaimana yang telah ditentukan. B. Pengakuan Masyarakat Hukum Adat Politik hukum yang terdapat dalam Amandemen UUD 45 terhadap eksistensi masyarakat adat dan hak-hak Tradisionalnya, yakni Pasal 18B ayat (2) UUD menentukan : "Negara mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan RI yang diatur dalam undang- undang". Rumusan UUD tersebut mensyaratkan 4 (empat) hal pengakuan dan penghormatan negara terhadap eksistensi masyarakat adat dan hak-hak tradisionalnya yaitu: sepanjang masih hidup; sesuai dengan perkembangan masyarakat; sesuai dengan prinsip NKRI; diatur dalam undang-undang (Syamsudin, 2008, p. 346). Secara terminologis, "pengakuan" berarti proses, cara, perbuatan mengaku atau mengakui, sedangkan kata "mengakui" berarti menyatakan berhak. Pengakuan dalam konteks ilmu hukum internasional, misalnya terhadap keberadaan suatu Negara/pemerintahan biasanya mengarah pada istilah pengakuan de facto dan de yure. Pengakuan yang secara nyata terhadap entitas tertentu untuk menjalankan kekuasaan efektif pada suatu wilayah disebut dengan pengakuan de facto.Pengakuan de facto adalah pengakuan yang bersifat sementara, karena pengakuan ini ditunjukkan kepada kenyataan-kenyataan mengenai kedudukan pemerintahan yang baru, apakah ia didukung oleh rakyatnya dan apakah pemerintahannya efektif yang menyebabkan kedudukannya stabil. Jika kemudian bisa dipertahankan terus dan makin bertambah 65
maju,maka pengakuan defacto akan berubah dengan sendirinya menjadi pengakuan de jure. Pengakuan de jure bersifat tetap yang diikuti dengan tindakan tindakan hukum lainnya, sedangkan pengakuan secara hukum (de jure) adalah pengakuan suatu Negara terhadap Negara lain yang diikuti dengant indakan-tindakan hukum tertentu, misalnya pembukaan hubungan diplomatik dan pembuatan perjanjian antar kedua Negara. (Ismi, pp. 8-9). C. Mekanisme Penetapan Masyarakat Hukum Adat Menurut UU Nomor 32 tahun 2009 dan Peraturan Menteri Dalam Negeri No 52 tahun 2014. a. Mekanisme versi Undang-Undang Nomor 32 tahun 2009 Undang-undang tentang Perlindungan Lingkungan Hidup ini lebih fokus kepada Tanggungjawab dan Kewenangan terkait Pengakuan Masyarakat Hukum Adat, khususnya menjaga lingkungan hidup. Itu dapat di temui dalam: Pertama Pasal 63, huruf (t), menetapkan kebijakan mengenai tata cara pengakuan keberadaan MHA, kearifan lokal, dan hak masyarakat hukum adat yang terkait dengan perlindungan dan pengelolaan lingkungan hidup berada di tangan Pemerintah baik pusat maupun daerah Kedua Pasal 63, ayat (2) kewenangan ada di tingkat propinsi, sebagaimana bunyi penjelasan di huruf (n):"menetapkan kebijakan mengenai tata cara pengakuan keberadaan MHA, kearifan lokal dan hak masyarakat hukum adat yang terkait dengan perlindungan dan pengelolaan lingkungan hidup pada tingkat propinsi. Ketiga Pasal 63, ayat (3) kewenangan ada di tingkat kabupaten/kota sebagaimana bunyi penjelasan di huruf (n):"menetapkan kebijakan mengenai tata cara pengakuan keberadaan MHA, kearifan lokal dan hak masyarakat hukum adat yang terkait dengan perlindungan dan pengelolaan lingkungan hidup pada tingkat kabupaten kota. 66
b. Pada sisi lain, Penggabungan dua kementrian (Lingkungan Hidup dan Kehutanan) tidak memberikan ruang bagi mekanisme ini, karena KLHK menggunakan mekanisme yang di atur dalam UU Nomor 41 tahun 1999 tentang Kehutanan. Mekanisme versi Permendagri Nomor 52 tahun 2014 Sebagai Peraturan Teknis, Permendagri Nomor 52 tahun 2014 mengatur dengan detail Mekanisme Pengakuan serta di mana kewenangan tersebut berada, walaupun itu hanya sebatas kepada Pengakuan Komunitas (Kelompok) dan belum secara khusus mengakui wilayahnya. Urusan kewenangan dapat ditemui dalam Pasal 3 ayat (2), (3) dan (4), yaitu:
Ayat (2) Gubernur dan bupati/walikota melakukan pengakuan dan perlindungan masyarakat hukum adat.
Ayat (3) Ini menyangkut kewenangan dari instansi terkait untuk masuk dalam struktur, yaitu : a. Sekda kabupaten/kota sbg ketua; b. Kepala SKPD yang membidangi Pemberdayaan Masyarakat sebagai Sekretaris; c. Kabag Hukum Kab/Kota sebagai Anggota; d. Camat atau sebutan lain sebagai Anggota; e. Kepala SKPD terkait sesuai karakteristik MHA sebagai Anggota.
Ayat (4) Struktur organisasi Panitia Masyarakat Hukum Adat Kabupaten/Kota ditetapkan dengan Keputusan Bupati/walikota. Mekanisme di atur dalam Pasal 4, 5, dan 6; Adapun uraian alur pengakuan yang di atur dalam pasal-pasal tersebut adalah Pasal 4 Pengakuan dan perlindungan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 2 dilakukan melalui tahapan: a) identifikasi Masyarakat Hukum Adat; 67
b) verifikasi dan validasi Masyarakat Hukum Adat; dan c) penetapan Masyarakat Hukum Adat Pasal 5 1. Bupati/Walikota melalui Camat atau sebutan lain melakukan identifikasi sebagaimana dimaksud dalam pasal 3 huruf a dengan melibatkan masyarakat hukum adat atau kelompok masyarakat. 2. Identifikasi sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dilakukan dengan mencermati: a. sejarah Masyarakat Hukum Adat; b. wilayah Adat; c. hukum Adat; d. harta kekayaan dan/atau benda-benda adat; dan e. kelembagaan/sistem pemerintahan adat. 3. Hasil identifikasi sebagaimana dimaksud pada ayat (2) dilakukan verifikasi dan validasi oleh Panitia Masyarakat Hukum Adat kabupaten/ kota. 4. Hasil verifikasi dan validasi sebagaimana dimaksud pada ayat (3), diumumkan kepada Masyarakat Hukum Adat setempat dalam waktu 1 (satu) bulan. Pasal 6 1) Panitia Masyarakat Hukum Adat kabupaten/kota menyampaikan rekomendasi kepada Bupati/Walikota berdasarkan hasil verifikasi dan validasi sebagaimana dimaksud dalam Pasal 5 ayat (4). 2) Bupati/walikota melakukan penetapan pengakuan dan perlindungan masyarakat hukum adat berdasarkan rekomendasi Panitia Masyarakat Hukum Adat denganKeputusan Kepala Daerah. 3) Dalam hal masyarakat hukum adat berada di 2 (dua) atau lebih kabupaten/kota, pengakuan dan perlindungan masyarakat hukum adat ditetapkan dengan Keputusan Bersama Kepala Daerah. 68
5. Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2014 Tentang Desa Melalui Perubahan UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945, pengakuan terhadap kesatuan masyarakat hukum adat dipertegas melalui ketentuan dalam Pasal 18 B ayat (2) yang berbunyi : "Negara mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia, yang diatur dalam undang-undang". Dalam sejarah pengaturan desa, telah ditetapkan beberapa pengaturan tentang Desa, yaitu Undang-undang Nomor 22 Tahun 1948 tentang Pokok Pemerintahan Daerah, Undang-undang Nomor 1 Tahun 1957 tentang Pokok-pokok Pemerintahan Daerah, Undang-Undang Nomor 19 Tahun 1965 Tentang Desa Praja sebagai bentuk peralihan untuk mempercepat terwujudnya daerah tingkat II di seluruh wilayah Republik Indonesia. Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 Tentang Pokok-Pokok Pemerintahan di Daerah, Undang-undang Nomor 5 Tahun 1979 Tentang pemerintah Desa, Undang-Undang Nomor 22 tahun 1999 Tentang pemerintahan Daerah, Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang pemerintahan daerah yang kemudian diganti dengan Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 Tentang pemerintahan Daerah.71 Dalam pelaksanaannya, pengaturan mengenai Desa tersebut belum mewadahi segala kepentingan dan kebutuhan masyarakat Desa yang hingga saat ini sudah berjumlah 73.000 (tujuh puluh tiga ribu) Desa. Selain itu, pelaksanaan pengaturan Desa yang selama ini berlaku sudah tidak sesuai lagi dengan perkembangan zaman, terutama antara lain menyangkut kedudukan masyarakat hukum adat, demokratisasi, keberagaman, partisipasi masyarakat, serta kemajuan dan pemerataan pembangunan sehingga menimbulkan kesenjangan antar wilayah, kemiskinan dan masalah sosial budaya yang dapat mengganggu keutuhan Negara Kesatuan Republik Indonesia. 71 Desa Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2014 dilengkapi Peraturan Pemerintah Nomor 43 Tahun 2014, Peraturan Pewmerintah Nomor 60 Tahun 2014 hal.5. 69
72 Ibid hal.5 Undang-undang ini disusun dengan semangat penerapan amanat konstitusi, yaitu pengaturan masyarakat hukum adat sesuai dengan ketentuan Pasal 18 B ayat (2) UUD 1945 untuk diatur dalam susunan pemerintahan sesuai dengan ketentuan Pasal 18 ayat (7) UUD 1945. Walaupun demikian, kewenangan kesatuan masyarakat hukum adat mengenai pengaturan hak ulayat merujuk pada ketentuan peraturan perundang-undangan sektoral yang berkaitan. Dengan konstruksi menggabungkan fungsi self-governing community dengan local self government, diharapkan kesatuan masyarakat hukum adat yang selama ini merupakan bagian dari wilayah Desa, ditata sedemikian rupa menjadi Desa dan Desa Adat. Desa dan Desa Adat pada dasarnya melakukan tugas yang hampir sama. Sedangkan perbedaannya hanyalah dalam pelaksanaan hak asal-usul, terutama menyangkut pelestarian sosial Desa Adat, pengaturan dan pengurusan wilayah adat, sidang perdamaian adat, pemeliharaan ketentuan dan ketertiban bagi masyarakat hukum adat, serta pengaturan pelaksanaan pemerintahan berdasarkan susunan asli.72 Dalam Pasal 1 ayat (1) Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2014 tentang Desa disebutkan bahwa Desa adalah desa dan desa adat atau yang disebut dengan nama lain, selanjutnya disebut desa, adalah kesatuan masyarakat hukum yang memiliki batas wilayah yang berwenang untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan, kepentingan masyarakat setempat berdasarkan prakarsa masyarakat, hak asal usul, dan/atau hak tradisional yang diakui dan dihormati dalam sistem pemerintahan Negara Kesatuan Republik Indonesia. Dengan diundangkannya Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2014 tentang Desa oleh Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia dan mulai berlaku pada tanggal 15 Januari 2014, akhirnya Indonesia memiliki Undang-undang Tentang Desa yang selama ini diatur dalam Pasal 200 sampai dengan Pasal 216 Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang 70
Pemerintahan Daerah yang kemudian diganti dengan Undang-undang Nomor 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah. Kesatuan masyarakat hukum adat yang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia merupakan pusat kehidupan masyarakat yang bersifat mandiri. Dalam kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat tersebut dikenal adanya lembaga adat yang telah tumbuh dan berkembang di dalam kehidupan masyarakatnya. Dalam eksistensinya, masyarakat hukum adat memiliki wilayah hukum adat dan hak atas harta kekayaan di dalam wilayah hukum adat tersebut serta berhak dan berwenang untuk mengatur, mengurus, dan menyelesaikan berbagai permasalahan kehidupan masyarakat desa berkaitan dengan adat istiadat dan hukum adat yang berlaku. Dalam Pasal 96 Undang-undang Nomor 6 Tahun 2014 menyebutkan bahwa : "Pemerintah dan Pemerintah Daerah Provinsi, dan Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota melakukan penataan kesatuan masyarakat hukum adat dan ditetapkan menjadi Desa Adat. Selanjutnya dalam Pasal 97 Undang-undang Nomor 6 Tahun 2014 menyebutkan bahwa : (1) Penetapan desa adat sebagaimana dimaksud dalam Pasal 96 memenuhi syarat : a. Kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak tradisionalnya, secara nyata masih hidup, baik yang bersifat teritorial, geneologis, maupun yang bersifat fungsional; b. Kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak tradisionalnya dipandang sesuai dengan perkembangan masyarakat; dan c. Kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak tradisionalnya sesuai dengan prinsip Negara Kesatuan republik Indonesia. (2) Kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak tradisionalnya yang masih hidup sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf a harus memiliki wilayah dan paling kurang memenuhi salah satu atau gabungan unsur adanya : a. Masyarakat yang warganya memiliki perasaan bersama dalam kelompok; 71
b. Pranata pemerintahan adat; c. Harta kekayaan dan/atau benda adat; dan/atau d. Perangkat norma hukum adat. (3) Kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak tradisionalnya sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf b dipandang sesuai dengan perkembangan masyarakat, apabila : a. Keberadaannya telah diakui berdasarkan undang-undang yang berlaku sebagai pencerminan perkembangan nilai yang dianggap ideal dalam masyarakat dewasa ini, baik undang-undang yang bersifat umum maupun bersifat sektoral; dan b. Substansi hak tradisional tersebut diakui dan dihormati oleh warga kesatuan masyarakat yang bersangkutan dan masyarakat yang lebih luas serta tidak bertentangan dengan hak asasi manusia. (4) Suatu kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak tradisionalnya sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf c sesuai dengan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia apabila kesatuan masyarakat hukum adat tersebut tidak mengganggu keberadaan Negara Kesatuan Republik Indonesia apabila kesatuan masyarakat hukum adat tersebut tidak mengganggu keberadaan Negara Kesatuan Republik Indonesia sebagai sebuah kesatuan politik dan kesamaan hukum yang : a. Tidak mengancam kedaulatan dan integritas Negara Kesatuan Republik Indonesia; dan b. Substansi norma hukum adatnya sesuai dan tidak bertentangan dengan ketentuan peraturan perundang-undangan. Desa Adat memiliki fungsi pemerintahan, keuangan desa, pembangunan desa, serta mendapatkan fasilitasi dan pembinaan dari pemerintah kabupaten/ kota. Dalam posisi seperti ini, Desa dan Desa Adat mendapat perlakuan yang sama dari pemerintah dan Pemerintah Daerah. Oleh sebab itu, di masa depan desa dan Desa Adat dapat melakukan perubahan wajah desa dan tata kelola penyelenggaraan pemerintahan yang efektif, pelaksanaan pembangunan yang 72
berdaya guna, serta pembinaan masyarakat dan pemberdayaan masyarakat di wilayahnya. Dalam status yang sama seperti itu, Desa dan Desa Adat diatur secara tersendiri dalam Undang-Unang Nomor 6 Tahun 2014 Tentang Desa. 6. UU No. 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah. Undang-Undang nomor 23 Tahun 2014 ini telah ditetapkan untuk mengganti UU 32 Tahun 2004 yang tidak sesuai lagi dengan perkembangan keadaan, ketatanegaraan, dan tuntutan penyelenggaraan pemerintahan daerah. Muatan UU Pemerintahan Daerah tersebut membawa banyak perubahan dalam penyelenggaraan pemerintahan. Salah satunya adalah pembagian urusan pemerintahan daerah. Berdasarkan UU nomor 23 tahun 2014 klasifikasi urusan pemerintahan terdiri dari 3 urusan yakni urusan pemerintahan absolut, urusan pemerintahan konkuren, dan urusan pemerintahan umum. Urusan pemerintahan absolut adalah Urusan Pemerintahan yang sepenuhnya menjadi kewenangan Pemerintah Pusat. Urusan pemerintahan konkuren adalah Urusan Pemerintahan yang dibagi antara Pemerintah Pusat dan Daerah provinsi dan Daerah kabupaten/kota. Urusan pemerintahan umum adalah Urusan Pemerintahan yang menjadi kewenangan Presiden sebagai kepala pemerintahan. Indonesia merupakan negara kesatuan yang disebut dengan eenheidstaat , yaitu negara merdeka dan berdaulat yang pemerintahannya diatur oleh pemerintah pusat. Sistem pelaksanaan pemerintahan negara dapat dilaksanakan dengan cara sentralisasi. Dimana kedaulatan negara baik kedalam dan keluar, ditangani pemerintah pusat. Dalam konstitusi Republik Indonesia yaitu Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 dalam pasal 4 ayat (1) dikatakan bahwa Presiden Republik Indonesia memegang kekuasaan pemerintahan menurut Undang-Undang Dasar , sehingga dalam pasal ini apabila kita tafsirkan bahwa pemegang kekuasaan tertinggi di negara RI yaitu presiden kekuasaan yang tidak terbagi dan hanya ada satu pemerintah yang berdaulat sehingga jelas negara kita pada dasarnya menganut asas sentralisasi/sentralistik. 73
Namun karena luasnya daerah-daerah di negara kita yang terbagi- bagi atas beberapa provinsi, kabupaten serta kota maka daerah-daerah tersebut memiliki pemerintahan daerah dengan maksud guna mempermudah kinerja pemerintah pusat terhadap daerahnya sehingga digunakanlah suatu asas yang dinamakan asas otonomi sesuai dengan yang diatur dalam pasal 18 ayat (2) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Maka dari itu pemerintahan daerah menjalankan otonomi seluas-luasnya, kecuali urusan pemerintahan yang oleh undang- undang ditentukan sebagai urusan pemerintah pusat, sehingga dalam hal ini menimbulkan suatu hubungan wewenang antara pemerintah pusat dan pemerintah di daerah. Diberbagai forum banyak dibahas tentang eksistensi masyarakat adat dalam tata kehidupan bernegara dan berbangsa. Fokus pembahasan terarah kepada peran masyarakat adat yang melemah dari waktu ke waktu seiring dengan kencangnya arus globalisasi budaya menuju budaya yang bersifat kosmopolit.Berbagai pendapat dan analisis bermunculan sepertinya masyarakat adat akan punah dari muka bumi. Majelis Permusyawaran Rakyat (MPR) pun bersikap demikian, sehingga dalam amandemen UUD tahun 1945 pasal 18 (b). Secara faktual kita tidak perlu ragu akan hal tersebut karena sampai saat ini eksistensi masyarakat adat sangat kuat. Pemerintah selalu menggunakan potensi masyarakat adat untuk kepentingan pembangunan dan investasi di berbagai wilayah negara kesatuan Republik Indonesia.Rakyat Indonesia mulai dari Sabang sampai Meuroke adalah masyarakat adat, mulai dari adat Aceh, Batak, Melayu Deli, Melayu Riau, Minangkabau, Sunda, Jawa, Bali, Banjar, Bugis, sampai Papua. Mereka semua mempunyai aturan adat yang disebut "norm" yang seterusnya disebut "hukum adat". Orang-orang yang berkompeten memimpin masyarakat adat dengan berpedoman kepada hukum adat dikenal dengan "pemangku adat ", di Minangkabau dikenal dengan sebutan niniak mamak. Sebelum Belanda menjajah Indonesia, masyarakat adat mengatur sendiri pemerintahannya dengan sistem kerajaan, prinsip dasar 74
pemerintahan kerajaan adalah pemerintahan adat. Lalu oleh Belanda kerajaan-kerajaan ini diadu domba kemudian ia melemah barulah Belanda menguasai. Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI) berdiri diatas kekuatan masyarakat adat setelah mereka berjuang 350 membebaskan diri dari penjajahan pemerintah kolonial Belanda. Dalam konstitusi (UUD 1945) tegas dinyatakan kedaulatan negara adalah kedaulatan rakyat dan negara mengakui bahwa yang dimaksud rakyat adalah masyarakat adat. Setelah merdeka 54 tahun kemudian UUD 1945 di amandemen oleh MPR, hasil amandemennya adalah; negara mengakui masyarakat adat jika masih ada, artinya negara mengingkari kedaulatan rakyat dan tidak punya upaya untuk melestarikan masyarakat adat, apalagi jika dilihat dari sudut undang-undang. Dalam perubahan kedua UUD NKRI yang ditetapkan pada tanggal 18 Agustus 2000 dicantumkan dua pasal yang berhubungan dengan Masyarakat Hukum Adat yaitu: Pasal 18 b ayat (2) menyatakan bahwa Negara mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat beserta Hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia yang diatur dalam undang-undang.Pasal 28I ayat (3) menyatakan bahwa Identitas budaya dan Hak Masyarakat tradisional dihormati selaras dengan perkembangan zaman dan peradapan. Pasal 18B ayat (1) dan ayat (2) UUD 1945 memisahkan antara Pasal Pasal 18 B ayat (1) dan ayat (2) UUD 1945 memisahkan antara persoalan tata pemerintahan yang bersifat khusus dan istimewa (Pasal 18B ayat 1) dengan persoalan hak ulayat dan pembatasannya (Pasal 18 ayat 2 dan Pasal 28 I ayat 3). Pemisahan antara Pasal 18B ayat (1) dengan Pasal 18B ayat (2) memberi arti penting untuk membedakan antara bentuk persekutuan masyarakat (hukum) adat dengan pemerintahan "kerajaan" lama yang masih hidup dan dapat bersifat istimewa. Hal ini menjadi penting karena selama ini soal hak ulayat sering dikaitkan dengan hak (istimewa) raja lokal atas wilayah penguasaannya. tahun 75
Pemisahan ini merujuk kepada pemikiran Soepomo yang disampaikan pada sidang pembentukan UUD pada tahun 1945. Sehingga Pasal 18B ayat (1) ditujukan kepada Daerah-daerah Swapraja, yaitu daerah- daerah yang diperintah oleh raja-raja yang telah mengakui kedaulatan Pemerintah Belanda atas daerah-daerah mereka, baik atas dasar kontrak panjang (Kasunanan Solo, Kasultanan Yogyakarta dan Deli), maupun atas dasar pernyataan pendek (Kasultanan Goa, Bone, dan lain sebagainya). Sedangkan Pasal 18B ayat (2) dan Pasal 28I ayat (3) ditujukan kepada Desa, Marga, Huta, Kuria, Nagari, Kampong dan sebagainya, yakni suatu kesatuan hukum adat yang mengurus rumah tangga sendiri berdasarkan hukum adat. Meski sudah mengakui dan menghormati keberadaan masyarakat adat berserta hak ulayatnya secara deklaratif, Pasal 18B ayat (2) mencantumkan beberapa persyaratan yang harus dipenuhi suatu masyarakat untuk dapat dikategorikan sebagai masyarakat (hukum) adat beserta hak ulayat yang dapat dimanfaatkannya. Persyaratan-persyaratan itu secara kumulatif adalah: a. Sepanjang masih hidup b. Sesuai dengan perkembangan masyarakat c. Sesuai dengan prinsip NKRI d. Diatur dalam Undang-undang Rikardo Simarmata menyebutkan bahwa persyaratan terhadap masyarakat adat dan hak ulayatnya yang dilakukan oleh UUD 1945 setelah amandemen memiliki sejarah yang dapat dirunut dari masa kolonial. Persyaratan terhadap masyarakat adat sudah ada di dalam Aglemene Bepalingen(1848), Reglemen Regering(1854) dan IndischeStaatregeling (1920 dan 1929) yang mengatakan bahwa orang pribumi dan timur asing yang tidak mau tunduk kepada hukum Perdata Eropa, diberlakukan undang-undang agama, lembaga dan adat kebiasaan masyarakat, "sepanjang tidak bertentangan dengan asas-asas yang diakui umum tentang keadilan(Simarmata, 2006:309-10)." 76
Persyaratan yang demikian berifat diskriminatif karena terkait erat dengan eksistensi kebudayaan. Orientasi persyaratan yang muncul adalah upaya untuk menundukkan hukum adat/lokal dan mencoba mengarahkannya menjadi hukum formal/positif/nasional. Di sisi lain juga memiliki anggapan bahwa masyarakat adat adalah komunitas yang akan "dihilangkan" untuk menjadi masyarakat yang modern, yang mengamalkan pola produksi, distribusi dan konsumsi ekonomi modern. Sedangkan F. Budi Hardiman menyebutkan pengakuan bersyarat itu memiliki paradigma subjek-sentris, paternalistik, asimetris, dan monologal, seperti: "Negara mengakui", "Negara menghormati", "sepanjang ... sesuai dengan prinsip NKRI" yang mengandaikan peranan besar negara untuk mendefinisikan, mengakui, mengesahkan, melegitimasi eksistensi, sepanjang masyarakat adat mau ditaklukkan dibawah regulasi negara atau dengan kata lain "dijinakkan" (Hardiman, 2006:62). Paradigma seperti ini tidak sesuai dengan prinsip kesetaraan dan otonomi yang ada dalam demokrasi. Satjipto Rahardjo menyebutkan empat persyaratan dalam Pasal18 B ayat (2) UUD 1945 sebagai bentuk kekuasaan negara yang hegemonial yang menentukan ada atau tidaknya masyarakat adat. Negara ingin mencampuri, mengatur semuanya, mendefinisikan,membagi, melakukan pengkotakan (indelingsbelust), yang semuanya dilakukan oleh dan menurut persepsi pemegang kekuasaan Negara (Rahardjo, 2006). Sedangkan Soetandyo Wignjosoebroto menyebutkan empat persyaratan itu baikipso factomaupun ipso jureakan gampang ditafsirkan sebagai "pengakuan yang dimohonkan, dengan beban pembuktian akan masih eksisnya masyarakat adat itu oleh masyarakat adat itu sendiri, dengan kebijakan untuk mengakui atau tidak mengakui secara sepihak berada di tangan kekuasaan pemerintah pusat(Wignjosoebroto, 2005:39). Dengan memperhatikan ketentuan diatas maka pengakuan keberadaan masyarakat hukum adat tidak hanya diakui dalam undang- undang tetapi sudah diakui dalam konstitusi Negara sekalipun undang- 77
undang yang diamanatkan oleh ketentuan konstitusi tersebut belum juga ditetapkan karena masih dalam proses penyusunan. Dalam kaitannya dengan penyelenggaraan Pemerintah Daerah sebelum perubahan UU No. 23 Tahun 2014, Pasal 2 ayat (9) UU No. 32 Tahun 2004 menyebutkan bahwa Negara mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia. Otonomi daerah sebagaimana yang diamanatkan oleh UU No. 22 tahun 1999 dirobah dengan UU No. 32 tahun 2004 dan perbaharui lagi dengan UU No. 23 Tahun 2014 pada prinsipnya adalah memberikan kewenangan kepada pemerintah daerah (propinsi, kabupaten, kota) untuk mengatur pemerintahan sesuai dengan adat dan budaya lokal. Hak-hak masyarakat hukum adat dalam kaitannya dengan pengelolaan sumber daya alam sesuai identitas dan kekhasan budaya, UU No. 32/2004 tentang Pemerintahan Daerah sebelum perubahan dengan UU No. 23 Tahun 2014, lebih tertuju pada penegasan hak-hak masyarakat hukum adat untuk mengelola sistem politik dan pemerintahannya sesuai dengan ketentuan-ketentuan hukum adat setempat. Pasal 203 ayat (3), umpamanya menyebutkan: "Pemilihan Kepala Desa dalam kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan yang diakui keberadaannya berlaku ketentuan hukum adat setempat yang ditetapkan dalam perda dengan berpedoman pada Peraturan Pemerintah". Pasal ini sekaligus memberi makna bahwa masyarakat hukum adat sesuai perkembangannya dapat mengembangkan bentuk persekutuannya menjadi pemerintahan setingkat desa sebagaimana disebutkan dalam penjelasan Pasal 202 ayat (1): "Desa yang dimaksud dalam ketentuan ini termasuk antara lain Nagari di Sumatera Barat, Gampong di provinsi NAD, Lembang di Sulawesi Selatan, Kampung di Kalimantan Selatan dan Papua, Negeri di Maluku". 78
7. Adapun Mekanisme Penetapan Masyarakat Hukum Adat, misalnya pada daerah Kalimantan Timur dimana Kementerian Dalam Negeri meminta Pemerintah Kabupaten/Kota se-Kaltim, lebih aktif memberikan pengakuan terhadap keberadaan masyarakat hukum adat. Hal ini seiring terbitnya Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 52 tahun 2014 tentang Pedoman Pengakuan dan Perlindungan Masyarakat Hukum Adat.Pada Permen ini diharapkan seluruh pemda aktif memberikan pengakuan. Pemda membentuk tim yang diketuai oleh Sekda, untuk memverifikasi, memvalidasi, dan melihat sejarahnya bagaimana, karena potensi masyarakat hukum adat di Kaltim cukup banyak, namun tak ditunjang dengan sistem pendataan yang jelas. Sepanjang masyarakat hukum adat di suatu wilayah masih hidup, maka pemda wajib memberikan pengakuan melalui Surat Keputusan (SK) Bupati/Walikota."Yang penting wilayahnya, karena itu juga berkaitan dengan norma yang dilakukan. Jadi, siapapun yang masuk ke wilayah itu maka harus tunduk dengan norma- norma yang berlaku. Pemberian pengakuan terhadap masyarakat hukum adat, juga harus melalui penelitian yang matang. Kemudian pemda mengumumkan kepada publik dalam jangka waktu sebulan. Apabila selama jangka waktu tersebut ada komplain dari kelompok masyarakat, maka pemda harus menunda penetapannya sampai masalah itu benar-benar tuntas. Undang-undang No. 39 tahun 2014 tentang Perkebunan Dalam Tahun 2014 telah ditetapkan Undang-undang khusus yang mengatur tentang Perkebunan, yaitu Undang-Undang Nomor 18 Tahun 2004 (LN 2004 No.85 - TLN No.4411). ada tanggal 17 Oktober 2014 telah disahkan dan diundangkan Undang-Undang Nomor 39 Tahun 2014 (LN Tahun 2014 No.308 - TLN 5613) Tentang Perkebunan yang mencabut dan menggantikan ketentuan Undang-undang Nomor 18 Tahun 2004. Sebagai alasan pencabutan dan penggantian tersebut dinyatakan dalam konsideran undang-undang yang baru bahwa penyelenggaraan perkebunan yang diatur dalam Undang-Undang Nomor 18 Tahun 2004 jelas 79
tentang Perkebunan sudah tidak sesuai dengan dinamika dan kebutuhan hukum masyarakat, belum mampu memberikan hasil yang optimal, serta belum mampu meningkatkan nilai tambah usaha perkebunan nasional, sehingga perlu diganti. Kegiatan perkebunan adalah berkaitan dengan tanah dan penguasaan tanah yang akan terkait dengan masyarakat hukum adat dan hak ulayat masyarakat tersebut. Dalam pasal 1 angka 6 disebutkan Masyarakat Hukum Adat adalah sekelompok orang yang secara turun temurun bermukim di wilayah geografis tertentu di Negara Kesatuan Republik Indonesia karena adanya ikatan asal usul leluhur, hubungan yang kuat dengan tanah wilayah, sumber daya alam yang memiliki pranata Pemerintah Adat dan Tatanan Hukum Adat di wilayah adatnya, sedangkan dalam pasal 1 angka 5 disebutkan Hak Ulayat adalah kewenangan masyarakat hukum adat untuk mengatur secara bersama-sama pemanfaatan tanah, wilayah dan sumber daya alam yang ada di wilayah masyarakat hukum adat yang bersangkutan yang menjadi sumber kehidupan dan mata pencahariannya. Berkenaan dengan Masyarakat Hukum Adat dan Tanah Ulayatnya yang dipergunakan untuk perkebunan diatur dalam Pasal 12, 13, dan 17 Undang-Undang Nomor 39 Tahun 2004. Pasal 12 : (1) Dalam hal tanah yang diperlukan untuk usaha perkebunan merupakan tanah ulayat masyarakat hukum adat, pelaku usaha perkebunan harus melakukan musyawarah dengan masyarakat hukum adat pemegang hak ulayat untuk memperoleh persetujuan mengenai penyerahan tanah dan imbalannya. (2) Musyawarah dengan Masyarakat Hukum Adat Pemegang Hak Ulayat sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dilaksanakan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan. 80
Pasal 13 : Masyarakat Hukum Adat sebagaimana dimaksud dalam pasal 12 ayat (1) ditetapkan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan. Pasal 17 : (1) Pejabat yang berwenang dilarang menerbitkan izin usaha perkebunan di atas tanah Hak Ulayat Masyarakat Hukum Adat. (2) Ketentuan larangan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dikecualikan dalam hal telah dicapai persetujuan antara Masyarakat Hukum Adat dan pelaku usaha perkebunan mengenai penyerahan tanah dan imbalannya sebagaimana dimaksud dalam Pasal 12 ayat (1). Sebagaimana perbandingan dapat dilihat bagaimana pengaturan yang sama dalam Undang-Undang Perkebunan yang berlaku sebelumnya yaitu Undang-Undang Nomor 18 Tahun 2004 (LN 2004 No.85) yang mulai berlaku pada tanggal 11 Agustus 2004 yang dicabut dan digantikan oleh Undang-Undang Nomor 39 Tahun 2004 yang diundangkan pada tanggal 17 Oktober 2014. Dalam Undang-Undang Nomor 18 Tahun 2004 tidak dijumpai ketentuan yang memberi rumusan tentang Masyarakat Hukum Adat dan Hak Ulayat seperti yang disebutkan dalam Pasal 1 Undang-Undang Nomor 39 Tahun 2014 sebagaimana dikemukakan terdahulu. Dalam Undang-Undang Nomor 18 Tahun 2004 disebutkan dalam Pasal 9 ayat (2) yang menyebutkan : "Dalam hal tanah yang diperlukan merupakan tanah hak ulayat masyarakat hukum adat yang menurut kenyataannya masih ada, mendahului pemberian hak sebagaimana dimaksud pada ayat (1) pemohon hak wajib melakukan musyawarah dengan masyarakat hukum adat pemegang hak ulayat dan warga pemegang hak atas tanah yang bersangkutan untuk memperoleh kesepakatan mengenai penyerahan tanah dan imbalannya". Penjelasan Pasal 9 ayat (2) (TLN No.4411) menyebutkan : "Masyarakat hukum adat yang ada menurut kenyatannya masih ada, jika memenuhi unsur : a. Masyarakat masih dalam bentuk paguyuban (rechtsgemeinschaft); b. Ada kelembagaan dalam bentuk perangkat penguasa adat; 81
C. c. Ada wilayah hukum adat yang jelas; d. Ada pranata dan perangkat hukum, khususnya peradilan adat yang masih ditaati; dan e. Ada pengukuhan dengan peraturan daerah. Musyawarah dengan masyarakat hukum adat pemegang hak ulayat dari para warga pemegang hak atas tanah tidak selamanya diikuti dengan pemberian hak atas tanah". Pengaturan sebagaimana yang tercantum dalam Undang-Undang Nomor 18 Tahun 2004 maupun Undang-Undang Nomor 39 Tahun 2014 terasa masih kurang memadai, sehingga kita masih harus memberikan pengaturan yang lebih lengkap untuk mengakui dan melindungi hak masyarakat hukum adat dan hak ulayatnya dalam kegiatan perkebunan di Negara kita. Implementasi Mekanisme Pengakuan Masyarakat Hukum Adat Di Indonesia Haruslah dipahami bahwa proses identifikasi dan verifikasi diletakkan sebagai bagian dari proses menuju pengakuan dan perlindungan masyarakat adat. Prinsip utamanya adalah Hak Masyarakat Adat Untuk Mengidentifikasi Diri Sendiri karena tidaklah mungkin ada pihak lain di luar komunitas masyarakat adat bersangkutan yang mengenal mereka lebih baik dari komunitas masyarakat adat itu sendiri. Namun demikian, untuk menghindari ada pihak-pihak lain yang juga mengklaim diri sebagai masyarakat adat tetapi sesungguhnya tidak sesuai dengan kriteria dasar masyarakat adat maka diperlukan proses verifikasi. Proses verifikasi dimaknai sebagai batu uji bagi tiap komunitas masyarakat adat. Dengan proses verifikasi ini mereka akan dinilai apakah sesuai dengan kriteria dasar sebagai masyarakat adat atau tidak. Proses verifikasi ini pada prinsipnya haruslah dilakukan oleh satu lembaga yang bersifat independen untuk menghindari tindakan-tindakan manipulasi dan kesewenang-wenangan yang kontraproduktif dari tujuan dibentuknya UU ini. Identifikasi yang dilakukan secara tidak hati-hati dan tidak dilakukan sendiri oleh masyarakat adat dapat berakibat buruk pada masyarakat adat. Sebagai contoh, penelitian mengenai keberadaan hak ulayat di Paser, kaltim. Di mana justeru 82
para penelitinya berkesimpulan bahwa tidak ada tanah ulayat lagi di Kabupaten Paser. Implikasinya adalah tidak ada lagi masyarakat adat di Paser karena salah satu indikator keberadaan masyarakat adat adalah adanya tanah ulayat. Temuan tersebut tentu saja mengejutkan karena tidak menggambarkan realitas faktual di lapangan. Pengaturan mengenai identifikasi, verifikasi dan penetapan keberadaan masyarakat adat pada prinsipnya sangatlah sentralistik dan menjadi monopoli negara. Disebut monopoli karena proses-proses itu dilakukan oleh pemerintah dan penetapan keberadaan masyarakat adat dilakukan melalui Keputusan Presiden. Tidak bisa dibayangkan berapa jumlah Surat Keputusan Presiden yang akan dikeluarkan sebagai akibat dari UU ini nantinya. Idealnya, penetapan ini dilakukan di tingkat daerah melalui Keputusan Bupati. Lagi pula akan lebih baik jika tanggungjawab untuk menetapkan keberadaan sebagai konsekuensi logis dari adanya pengakuan terhadap masyarakat adat itu diletakkan ke pemerintah daerah supaya sejalan dengan gagasan desentralisasi. Pengaturan mengenai identifikasi dan verifikasi yang dalam draf yang sekarang menjadi sangat berjenjang dan menjadi monopoli pemerintah. Kelemahan dari proses ini adalah birokrasinya terlalu panjang dan berbelit belit dan tidak menjamin pada keterlibatan penuh masyarakat adat, sementara yang diidentifikasi adalah masyarakat adat itu sendiri. Karena itu gagasan identifikasi diri dan verifikasi oleh lembaga independen seperti Komisi Daerah Masyarakat Adat adalah satu gagasan yang harus dipertimbangkan untuk mengurangi resiko dari proses yang berbelit-belit dalam birokrasi pemerintahan, dan juga supaya proses identifikasi itu dilakukan sendiri oleh masyarakat adat. Dengan begitu maka kedua proses, identifikasi dan verifikasi, dapat menemukan siapa sesungguhnya masyarakat adat itu dan hak-hak nya. Jika keseluruhan pengaturan mengenai identifikasi, verifikasi dan penetapan keberadaan masyarakat adat dan hak-haknya masih menggunakan ketentuan dalam draf yang ada saat ini maka yang akan terjadi adalah sebagai berikut: 83
1. Akan ada ribuan Keputusan Presiden untuk menetapkan keberadaan masyarakat adat dan hak-haknya 2. Karena proses keberatan diserahkan kepada peraturan perundang-undangan maka tidaklah sulit untuk memahami bahwa keberatan terhadap SK Penetapan Presiden akan diajukan kepada PTUN 3. Jika demikian, bukankah dengan demikian RUU ini hanya menambah masalah dan menjadi beban sektor peradilan Peraturan Pemerintah dan Peraturan daerah (sebagaimana disebut dalam Pasal 9) yang akan dibuat itu pada prinsipnya haruslah sesuai dengan apa yang hendak dicapai dari tujuan umum yang telah ditetapkan oleh Undang-Undang. Oleh karena itu maka penting agar batasan-batasan mengenai identifikasi dan verifikasi harus pula dimuat dalam UU ini. Oleh karena itu maka apa yang diusulkan pada kolom masukan dan usulan perubahan di samping mestinya menjadi pertimbangan untuk diatur dalam UU ini karena usulan yang disampaikan itu berisi prinsip-prinsip mendasar dari proses identifikasi dan verifikasi, dan juga mengatur mengenai pihak mana saja (masyarakat adat dan komnas dan atau komda masyarakat adat) yang akan melakukan kegiatan identifikasi dan verifikasi dimaksud. Perkembangan legislasi mengenai pengakuan masyarakat hukum adat (MHA) dalam kurun waktu sepuluh tahun terakhir masih ditandai dengan perkembangan pada sisi jumlah. Dalam kurun waktu tersebut, sejumlah daerah seperti Kalimantan Tengah dan Papua, mengundangkan produk hukum daerah berkenaan dengan pengakuan MHA. Pada tingkat nasional, diundangkan legislasi setingkat UU, seperti UU No. 6/2014 tentang Desa. Penambahan jumlah legislasi yang mengatur atau memuat klausul mengenai pengakuan MHA, merupakan kelanjutan praktek yang sudah berlangsung semenjak awal Era Reformasi. Namun, bila dibandingkan dengan dekade sebelumnya, kurun waktu sepuluh tahun terakhir ditandai dengan paling tidak tiga hal baru. Pertama, legislasi daerah menyederhanakan prosedur pengakuan hak. Contoh untuk ini adalah Perda Kalimantan Tengah No. 16/2008 tentang Kelembagaan Adat di Kalimantan Tengah, dan Peraturan Gubernur Kalimantan Tengah No. 13/2009 tentang 84
Tanah-Tanah Adat dan Hak-Hak Adat di atas Tanah di Provinsi Kalimantan Tengah. Kedua, sejumlah putusan Mahkamah Konstitusi yang mengoreksi sejumlah undang-undang karena dianggap bertentangan dengan UUD 1945. Sebagai contoh adalah putusan No. 45/PUU-IX/2001 dan No. 35/PUU-X/2012. Kedua putusan tersebut terkait dengan uji materiil atas UU No. 41/1999 tentang Kehutanan. Dalam konsep rule of law, putusan-putusan tersebut dapat dimaknai juga sebagai kontrol lembaga yudisial atas institusi pembuat undang-undang agar tidak melakukan penyelahgunaan kewenangan lewat produk legislasi. Ketiga, implementasi hukum dalam bentuk pembuat peraturan pelaksana (regulatory implementation of law)73, khususnya setingkat peraturan menteri, berkembang signifikan. Selain ketiga hal di atas, sesuatu yang baru juga terjadi pada pemahaman atas kriteria MHA. Sebelumnya, kriteria MHA yang terdiri dari beberapa, bersifat kumulatif. UU Desa merubahnya menjadi gabungan antara kumulatif dan opsional. Kriteria 'wilayah' yang bersifat wajib dipasangkan dengan satu kriteria lainnya yang bersifat opsional. Perkembangan yang kedua yaitu lahirnya peraturan pelaksana mengenai pengakuan MHA. Dari segi waktu, peraturan pelaksana tersebut lahir hanya dalam kurun waktu dua tahun terakhir. Peraturan pelaksana tersebut adalah: (i) Peraturan Bersama tahun 2014 tentang Tata Cara Penyelesaian Penguasaan Tanah yang Berada di dalam Kawasan Hutan; (ii) Permendagri No. 52/2014 tentang Pedoman Pengakuan dan Perlindungan Masyarakat Hukum Adat; (iii) Peraturan Menteri Agraria dan Tata Ruang/Kepala Badan Pertanahan Nasional No. 9/2015 tentang Tata Cara Penetapan Hak Komunal atas Tanah Masyarakat Hukum Adat dan Masyarakat yang Berada dalam Kawasan Tertentu; dan (iv) Peraturan Menteri Lingkungan Hidup dan Kehutanan No. 32/2015 tentang Hutan Hak. 73Selain regulatory implementation of law, bentuk kedua implementation of law adalah administrative implementation. Mengenai perbedaan kedua bentuk tersebut bisa dilihat pada Julia Black (2002), 'Critical Reflections on Regulation', Australian Journal of Legal Philosophy 27: 1-36. 85
Peraturan Menteri Agraria/Kepala BPN No. 5/1999 tentang Pedoman Penyelesaian Masalah Hal Ulayat Masyarakat Hukum adat merupakan satu- satunya peraturan setingkat menteri mengenai pengakuan MHA. Permenag tersebut hanya ditemani oleh satu peraturan kebijakan (policy rule) yaitu Surat Edaran Menteri Kehutanan No. S.75/Menhut II/2004 perihal Masalah Hukum Adat dan Tuntutan Kompensasi/Ganti Rugi oleh Masyarakat Hukum Adat. Pengundangan empat peraturan pelaksana setingkat peraturan menteri tersebut mempunyai dua makna. Pertama, merupakan pengakuan tidak langsung dari pemerintah pusat bahwa bola pengakuan MHA tidak semata-mata berada di tangan pemerintah daerah. Sebelumnya, sejumlah menteri dan pejabat departemen berargumen bahwa departemen menunggu pemerintah daerah mengukuhkan atau menetapkan keberadaan MHA. Kedua, mencairkan kemacetan regulatory implementation of law yang tak kunjung bergerak pasca amandemen UUD 1945 dan pembuatan sejumlah UU sektoral. Sebagai peraturan pelaksana (adminsitartive rule), keempat peraturan setingkat peraturan menteri di atas ditempatkan sebagai instrumen agar kelompok sasaran (regulated group) merasakan dampak dari UU. Dengan demikian, keempat peraturan pelaksana tersebut merupakan instrumen bagi negara untuk menjangkau kelompok sasaran. 74 Sehubungan dengan itu, perlu diperiksa seberapa jauh legislasi yang dibuat dalam kurun waktu satu dekade terakhir, khususnya keempat peraturan pelaksana tersebut,dapat diberlakukan (implementable) sehingga mendatangkan efek pada kelompok sasaran. 75 Pengaturan hukum mengenai pengakuan MHA mencakup legislasi atau peraturan perundang-undangan dan putusan hakim. Fakta bahwa ada beberapa skema pengakuan MHA bukan merupakan sesuatu yang direncanakan melainkan ekses dari egoisme sektoral. Sebelumnya sudah ditengarai ekses tersebut berupa pengaturan MHA yang tidak bersifat holistik melainkan parsial. Ada peraturan 74 Rikardo Simarmata (2012), Indonesian Law and Reality in the Delta: a socio-legal inquiries into laws, local bureaucrats and natural resources menagament in the Mahakam Delta, East Kalimantan. Leiden: Leiden University Press. 75 Ada empat karakteristik suatu peraturan perundang-undangan bisa dikatakan implementable, yaitu adequacy, feasibility, legal certainty dan adaptability. Uraian lebih lanjut mengenai empat karakteristik tersebut dapat dilihat pada Benjamin Van Rooij (2006), Regulating Land and Pollution in China, LawmakingCompliance, and Enforcement; Theory and Cases. Leiden: Leiden University Press. 86
perundangan yang hanya mengatur hukum atau kelembagaan adat, dan yang lain mengatur hak-hak MHA.76 Aliansi Masyarakat Adat Nusantara (AMAN) mengusulkan pembentukan UU tersendiri untuk mesyarakat hukum adat untuk mengakhiri parsialisme tersebut. Ada beberapa petanda yang bisa dipakai untuk mengidentifikasi variasi skema pengakuan.77 Petanda pertama adalah bentuk produk hukum pengukuhan atau penetapan keberadaan MHA. Adapun pertanda kedua adalah jenis kewenangan atau hak yang diakui. Untuk pertanda yang pertama yaitu bentuk produk hukum, paling tidak ada 3 kelompok peraturan perundangan, yaitu: (i) kelompok yang menentukan bahwa pengukuhan atau penetapan keberadaan MHA dengan peraturan daerah. Contoh untuk ini adalah UU Kehutanan dan UU Perkebunan. Di luar produk legislasi, putusan MK 35/PUU- X/2012 menegaskan ketentuan pengukuhan dengan Perda tersebut; (ii) kelompok yang menentukan bahwa pengukuhan dilakukan dengan Keputusan Kepala Daerah (Bupati/Walikota). Contohnya adalah Permendagri No. 52/2014; dan (iii) kelompok yang menentukan pengukuhan atau penetapan keberadaan dapat dilakukan oleh sebuah Tim bentukan Bupati/Walikota. Contoh untuk ini adalah Peraturan Menteri Agraria dan Tata Ruang No. 9/2015. Petanda ketiga adalah perbedaan kewenangan atau hak yang diakui. Variasi karena perbedaan pada hal tersebut bisa dibagi ke dalam dua, yaitu: (i) peraturan perundangan yang mengatur mengenai pengakuan hak atas sumberdaya alam. Contohnya adalah Perber tahun 2014, Peraturan Menteri Agraria dan Tata Ruang No. 9/2015 dan Perarturan Menteri Lingkungan Hidup dan Kehutanan No. 31/2015 tentang Hutan Hak; dan (ii) peraturan perundangan yang mengatur pengakuan MHA sebagai self-governing community dan dengan demikian diakui kewenangannya untuk menyelenggarakan pemerintahan. Contohnya adalah UU Desa. 78 76 Rikardo Simarmata (2006), Pengakuan Hukum terhadap Masyarakat Adat di Indonesia. Jakarta: UNDP-RIPP. 77 Uraian mengenai sebagian petanda tersebut bisa juga dibaca pada Agung Wibowo et al. (2015), 'Penetapan Hutan Adat Menuju Pengakuan Masyarakat Hukum Adat. Kertas Kebijakan, Perkumpulan HUMA. 78 AMAN membagi rute pengakuan MHA ke dalam tiga. Rute pertama menggunakan Permen Agraria/Kepala BPN No. 5/1999; rute kedua menggunakan UU Kehutanan, dan rute ketiga UU Desa dan urusan 87
Selain melalui dua petanda di atas, variasi juga bisa dikenali dari jenis hak yang diakui. Perber tahun 2014 memberi peluang pada pengakuan hak-hak atas tanah perorangan, sementara Peraturan Menteri Agraria dan Tata Ruang/Kepala BPN No. 9/2015 dan Peraturan Menteri LHK No. 32/2015 mengatur mengenai pengakuan hak kolektif dan hak komunal. Istilah 'mekanisme' merujuk pada tahapan dan proses. Tahapan pengakuan MHA secara garis besar bisa dibagi ke dalam dua, yaitu: (i) pengukuhan atau penetapan keberadaan; dan (ii) pengakuan hak atau kewenangan. Berikut uraian kedua tahapan tersebut. Pengukuhan atau penetapan keberadaan pada dasarnya adalah proses untuk memeriksa pemenuhan kriteria MHA oleh suatu komunitas. Kriteria untuk memeriksa keberadaan merupakan tuntutan dari ketentuan dalam konstitusi dan peraturan perundangan lainnya yang mensyaratkan 'masih hidup' untuk mengakui MHA. Dengan demikian, keadaan masih hidup diukur dengan sejumlah kriteria. Ujung tahapan pengukuhan atau penetapan keberadaan adalah kejelasan unit sosial yang akan berperan sebagai subyek hukum.79 Dengan diperjelasnya unit sosial yang akan menjadi subyek hukum, tahapan ini menyiapkan jalan ke tahapan kedua yaitu pengakuan kewenangan dan hak. Tahapan kedua memerlukan kejelasan subyek yang akan diakui hak-haknya atas sumber daya alam atau hak-hak tradisional lainnya, atau kewenangan untuk menyelenggarakan urusan pemerintahan. Sebagaimana dijelaskan sebelumnya bahwa terdapat 3 variasi pada peraturan perundangan mengenai bentuk produk hukum untuk mengukuhkan atau menetapkan keberadaan MHA. Mayoritas peraturan perundangan menentukan peraturan daerah sebagai instrumen legislasi untuk melakukan pengukuhan atau penetapan keberadaan. Permendari No. 52/2014 keluar dari arus utama tersebut dengan hanya mensyaratkan Keputusan Kepala Daerah. Langkah lebih jauh dilakukan oleh Peraturan Menteri Agraria&Tata Ruang/Kepala Permendagri No. 52/2014. Lihat dalam Muh. Arman. AR, 'Peluang dan Tantangan Pengakuan dan Perlindungan Hukum bagi Masyarakat Adat melalui Desa Adat. Presentasi pada lokakarya Tantangan Masyarakat Adat dan Pembaharuan Agraria dalam Pelaksanaan Putusan MK 35 dan UU Desa, Jakarta, 3- 4 Februari 2015. 79 Deskripsi mengenai konsep dan praktek masyarakat hukum adat sebagai subyek hukum dapat dilihat pada Rikardo Simarmata dan Bernadinus Steni, 'Konsep Subyek Hukum dan Masyarakat Hukum Adat sebagai Subyek Hukum. Draf concept paper. 88
BPN No. 9/2015 yang memberikan kewenangan kepada Tim Inventarisasi Penguasaan, Pemilikan, Penggunaan dan Pemanfaatan Tanah (IP4T) untuk memutuskan atau menyimpulkan pemenuhan kriteria keberadaan. Peraturan perundangan terbaru yang mengatur mengenai bentuk produk hukum pengukuhan atau penetapan keberadaan adalah Peraturan Menteri LHK No. 32/2015. Peraturan ini memperluas produk hukum yang bisa dipakai untuk pengukuhan atau penetapan keberadaan, menjadi produk hukum daerah. Sesuai ketentuan Permendagri No. 1/2014 produk hukum daerah mencakup perda atau nama lainnya, Peraturan kepala daerah, peraturan bersama kepala daerah, Peraturan DPRD dan keputusan. Keputusan sendiri meliputi Keputusan Kepala Daerah, Keputusan DPRD, Keputusan Pimpinan DPRD, dan Keputusan Badan Kehormatan DPRD. Selain perbedaan pada bentuk produk hukum, tahapan pengukuhan atau penetapan keberadaan juga bisa dibedakan berdasarkan cara mengaitkannya dengan tahapan kedua. Permendagri No. 52/2014 tidak menghubungkannya pengukuhan atau penetapan keberadaan dengan tahapan pengakuan atas kewenangan. Hal ini berbeda dengan Perarturan Menteri Agraria&Tata Ruang/Kepala BPN No. 9/2015 yang menempatkan pengukuhan atau penetapan keberadaan sebagai syarat untuk mengakui hak komunal atas tanah. Sebagaimana sudah disinggung sebelumnya bahwa tahapan pengakuan kewenangan atau hak dilakukan setelah ada kejelasan mengenai siapa subyek hukum yang akan memiliki kewenangan atau hak. Subyek yang akan mendapatkan pengakuan kewenangan atau hak adalah yang sudah dikukuhkan atau ditetapkan sebagai MHA. Istilah pengakuan kewenangan merujuk pada penyelenggaraan urusan pemerintahan sebagaimana diatur dalam UU Desa dan peraturan pelaksananya. Pengakuan atas kewenangan tersebut khususnya merujuk pada kewenangan berdasarkan asal-usul. UU Desa termasuk salah satu peraturan perundangan yang mengkaitkan langsung pengakuan kewenangan dengan pengukuhan atau penetapan keberadaan dengan cara menjadikan yang terakhir sebagai syarat bagi pengakuan kewenangan. Dengan menentukan bahwa desa adat sebagai pemilik aset seperti hak ulayat, hutan dan mata air 89
milik desa, maka UU Desa juga sekaligus melakukan pengakuan atas hak badan hukum publik. Adapun istilah pengakuan hak merujuk pada hak atas tanah dan sumberdaya alam lainnya, dan hak-hak tradisional lainnya. Dalam kerangka legislasi yang berlaku saat ini, pengakuan hak menunjuk pada pengakuan atas hak komunal (Peraturan Menteri Agraia&Tata Ruang/Kepala BPN No. 9/2015) dan atas hutan adat (Perber 2014; Peraturan Menteri LHK No. 32/2015). Hak tersebut mencakup hak perotangan (Perber 2014) dan hak komunal (Peraturan Menteri Agraria&Tata Ruang/Kepala BPN No. 9/2015). Sesuai dengan Peraturan Menteri Agraia&Tata Ruang/Kepala BPN No. 9/2015, tahapan pengakuan hak mencakup juga pendaftaran hak atas tanahnya untuk diterbitkan sertifikat hak atas tanah. Sementara Perber 2014 dan Peraturan Menteri LHK No. 32/2015 tidak menentukan bahwa pengakuan atas tanah-tanah hak yang sebelumnya berada di dalam kawasan hutan, diakhiri dengan pendaftaran hak atas tanahnya. 90
BAB IV P E N U T U P A. Kesimpulan Pengakuan masyarakat hukum adat diatur dalam Pasal 18 B ayat (2) UUD 1945 yang menyatakan bahwa "Negara mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia, yang diatur dalam undang-undang". Kemudian ketentuan Pasal 18 B ayat (2) UUD 1945 diperkuat dengan ketentuan pasal 28 I ayat (3) UUD 1945 bahwa identitas budaya dari masyarakat tradisional dihormati selaras dengan perkembangan zaman dan peradaban. Selain ada beberapa undang-undang sektoral yang memberikan jaminan hak-hak masyarakat hukum adat, antara lain Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 Tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria (UUPA), Undang- Undang Nomor 41 Tahun 1999 Tentang Kehutanan, Undang-Undang Nomor 39 Tahun 2014 Tentang Perkebunan, Undang-Undang Nomor 26 Tahun 2007 Tentang Penataan Ruang, Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2009 Tentang Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup, Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintah Daerah, dan Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2014 Tentang Desa. Peraturan perundangan terbaru yang mengatur mengenai bentuk produk hukum pengukuhan atau penetapan keberadaan adalah Peraturan Menteri LHK No. 32/2015. Peraturan ini memperluas produk hukum yang bisa dipakai untuk pengukuhan atau penetapan keberadaan, menjadi produk hukum daerah. Sesuai ketentuan Permendagri No. 1/2014 produk hukum daerah mencakup perda atau nama lainnya, Peraturan kepala daerah, peraturan bersama kepala daerah, Peraturan DPRD dan keputusan. Keputusan sendiri meliputi Keputusan Kepala Daerah, Keputusan DPRD, Keputusan Pimpinan DPRD, dan Keputusan Badan Kehormatan DPRD. Selain perbedaan pada bentuk produk hukum, tahapan pengukuhan atau penetapan keberadaan juga bisa dibedakan berdasarkan cara mengaitkannya dengan tahapan kedua. Permendagri No. 52/2014 tidak menghubungkannya pengukuhan atau penetapan keberadaan dengan tahapan pengakuan atas kewenangan. Hal ini berbeda dengan Perarturan Menteri Agraria&Tata Ruang/Kepala BPN No. 9/2015 yang 91
menempatkan pengukuhan atau penetapan keberadaan sebagai syarat untuk mengakui hak komunal atas tanah. Dalam kerangka legislasi yang berlaku saat ini, pengakuan hak menunjuk pada pengakuan atas hak komunal (Peraturan Menteri Agraia&Tata Ruang/Kepala BPN No. 9/2015) dan atas hutan adat (Perber 2014); Peraturan Menteri LHK No. 32/2015). Hak tersebut mencakup hak perorangan (Perber 2014) dan hak komunal (Peraturan Menteri Agraria&Tata Ruang/Kepala BPN No. 9/2015). Sesuai dengan Peraturan Menteri Agraia&Tata Ruang/Kepala BPN No. 9/2015, tahapan pengakuan hak mencakup juga pendaftaran hak atas tanahnya untuk diterbitkan sertifikat hak atas tanah. Sementara Perber 2014 dan Peraturan Menteri LHK No. 32/2015 tidak menentukan bahwa pengakuan atas tanah-tanah hak yang sebelumnya berada di dalam kawasan hutan, diakhiri dengan pendaftaran hak atas tanahnya. Pengakuan kewenangan atau hak setelah ada kejelasan mengenai siapa subyek hukum yang akan memiliki kewenangan atau hak. Subyek yang akan mendapatkan pengakuan kewenangan atau hak adalah yang sudah dikukuhkan atau ditetapkan sebagai MHA. Pengakuan atas kewenangan tersebut khususnya merujuk pada kewenangan berdasarkan asal-usul. UU Desa termasuk salah satu peraturan perundangan yang mengkaitkan langsung pengakuan kewenangan dengan pengukuhan atau penetapan keberadaan dengan cara menjadikan yang terakhir sebagai syarat bagi pengakuan kewenangan. Dengan menentukan bahwa desa adat sebagai pemilik aset seperti hak ulayat, hutan dan mata air milik desa, maka UU Desa juga sekaligus melakukan pengakuan atas hak badan hukum publik. Kriteria untuk memeriksa keberadaan merupakan tuntutan dari ketentuan dalam konstitusi dan peraturan perundangan lainnya yang mensyaratkan 'masih hidup' untuk mengakui MHA. Dengan demikian, keadaan masih hidup diukur dengan sejumlah kriteria. Ujung tahapan pengukuhan atau penetapan keberadaan adalah kejelasan unit sosial yang akan berperan sebagai subyek hukum. Dengan diperjelasnya unit sosial yang akan menjadi subyek hukum, tahapan ini menyiapkan jalan ke tahapan kedua yaitu pengakuan kewenangan dan hak. Tahapan kedua memerlukan kejelasan subyek yang akan diakui hak-haknya atas sumber daya alam atau hak-hak tradisional lainnya, atau kewenangan untuk menyelenggarakan urusan pemerintahan. Permendari No. 52/2014 keluar dari arus utama tersebut dengan hanya mensyaratkan 92
Keputusan Kepala Daerah. Langkah lebih jauh dilakukan oleh Peraturan Menteri Agraria&Tata Ruang/Kepala BPN No. 9/2015 yang memberikan kewenangan kepada Tim Inventarisasi Penguasaan, Pemilikan, Penggunaan dan Pemanfaatan Tanah (IP4T) untuk memutuskan atau menyimpulkan pemenuhan kriteria keberadaan. B. Rekomendasi Pemerintah perlu merancang suatu kebijakan yang lingkupnya berlaku nasional diikuti dengan program konkrit " 1. Kemunculan sejumlah peraturan pelaksana mengenai pengakuan MHA di tingkat nasional, perlu diapreasiasi karena menginisiasi berjalannya administrasi implementasi hukum yang nyaris absen lebih dari satu dekade. Namun, muatan peraturan pelaksana tersebut tidak memiliki karakter implementable (dapat diberlakukan). Perlu mendorong disahkannya RUU Perlindungan dan Pengakuan Hak Masyarakat Hukum Adat. 2. Peraturan pelaksana tersebut sulit diimplementasikan karena muatannya tidak mengarah pada standarisasi mekanisme pengakuan melainkan menawarkan variasi. Variasi tersebut bukan menandakan bahwa peraturan pelaksana tersebut memiliki karakter adaptif melainkan efek dari sektoralisme. 3. Kesulitan institusi-institusi pelaksana hukum untuk melakukan koordinasi turut menyebabkan peraturan pelaksana tersebut sukar untuk diimplementasikan. Situasi tersebut serupa dengan kendala dalam mengimplementasikan Putusan MK 35/2012 yang mengeluarkan hutan adat dari hutan negara. 4. Implementasi putusan yang dianggap melakukan terobosan tersebut, macet karena penyakit sektoralisme. Masing-masing sektor menerjemahkan putusan tersebut tanpa ada institusi yang berperan memimpin departemen-departemen tersebut untuk menghasilkan regulasi yang sinergis. 5. Identifikasi terhadap masyarakat adat dengan menggunakan metode identifikasi diri. Identifikasi semacam ini bisa juga dilakukan berbarengan dengan identifikasi oleh pihak lain. Pihak lain dimaksud adalah komunitas tetangga dan hasil-hasil penelitian. 6. Verifikasi yang dilakukan oleh suatu badan independen yang dibentuk oleh Pemerintah. Badan independen ini berisikan akademisi, masyarakat adat, dan organisasi non pemerintah yang paham tentang issu masyarakat adat. 93
Pengesahan hasil dari proses verifikasi yang telah dilakukan, selanjutnya diajukan kepada pemerintah, dalam hal ini pemerintah daerah untuk mendapatkan pengesahan. 94
DAFTAR PUSTAKA Buku A. Latief Fariqun, Pengakuan Hak Masyarakat Hukum Adat Atas Sumber Daya Alam Dalam Politik Hukum Nasional (disertasi Doktor Ilmu Hukum, Universitas Brawijaya, 2007). Abdurrahman, Peranan Hukum Adat Dalam Aplikasi Kehidupan Berbangsa dan Bernegara, majalah Hukum Nasional No.1 Tahun 2007, BPHN Departemen Hukum dan HAM RI. Bushar Muhammad, Pokok-pokok Hukum Adat, Jakarta : PT Pradnya Paramita, 1981. F. Budi Herman, Posisi Struktur Suku Bangsa dan Hubungan Antar Suku Bangsa Dalam Kehidupan Kebangsaan dan Kenegaraan di Indonesia (Ditinjau dari Perspektif Filsafat, dalam Ignas Tri (Penyunting), Hubungan Struktur Masyarakat Adat, Suku Bangsa, Bangsa, dan Negara (Ditinjau dari perspektif Hak Asasi Manusia). Jakarta, Komnas HAM, 2006. Charles Tylor, Multiculturalism : Examining the Politics of Recognition, (Princeton : Princeton University Press, 1994). Husein Alting, Dinamika Hukum dan penegakan Hukum dan Perlindungan Hak Masyarakat Hukum Adat Atas Tanah, Yogyakarta 2010. Hilman Hadikusuma, Pengantar Ilmu Hukum Adat Indonesia, (Bandung : CV Mandar Maju, 2003). Hendra Nurtjahjo dan Fokky Fuad, Legal Standing Kesatuan Masyarakat Hukum Adat Dalam Berperkara di Mahkamah Konstitusi (Jakarta : Salemba Humanika, 2010). I Nyoman Nurjaya, Antropologi Hukum : Tema Kajian, Metodologi, dan Penggunaannya Untuk Memahami Fenomena Hukum di Indonesia. Makalah dipresentasikan dalam Serial Kuliah Tamu, dengan tema : "Kajian Hukum, Politik dan Organisasi Sosial dalam Tinjauan Antropologi", diselenggarakan oleh Fakultas Ilmu Budaya Universitas Brawijaya pada tanggal 6 April 2013. Irfan Nurrahman, Dasar Pertimbangan Yuridis Kedudukan Hukum (Legal Standing) Kesatuan Masyarakat Hukum Adat dalam Proses Pengujian Undang-Undang 95
di Mahkamah Konstitusi (Jakarta : Pusat Penelitian Pengkajian Kepaniteraan dan Sekretariat Jenderal Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia, 2011. Jimly Asshiddiqie, Konsolidasi Naskah UUD 1945, Penerbit Yarsif Watampone, Jakarta 2003. Linali Pasaribu, Keberadaan Hak Ulayat Dalam Masyarakat Hukum Adat Batak Toba di Kecamatan Nassau Kabupaten Toba Samosir (Tesis, Ilmu Hukum, Program Studi Magister Kenotariatan, USU, 2011). Maria S.W. Sumardjono, Kebijakan Pertanahan, Antara Regulasi dan Implementasi, Penerbit Kompas, 2001. Manuel Kaisiepo, Anggota Pansus RUU Pengakuan dan Perlindungan Hak Masyarakat Hukum Adat, DPR Periode 2009-2014. Sumber : Kompas 09 Desember 2014. Naskah Akademis RUU Pengakuan dan Perlindungan Hak Masyarakat Hukum Adat. Otje Salman Soemadiningrat, Rekonseptualisasi Hukum Adat Kontemporer, PT Alumni, Bandung, 2001. Rexy J. Moeloeng, Metodologi Penelitian Kualitatif, PT Remaja Kosda karya, Bandung 1989. Reformasi Hukum di Indonesia, Hasil Studi Perkembangan Hukum, Proyek Hukum Dunia, Jakarta, Cyber Consult, 1999. Rikardo Simarmata, Hukum Terhadap Masyarakat Adat di Indonesia, Jakarta : UNDP, 2006. Rikardo Simarmata, Pengakuan Hukum Terhadap Masyarakat Adat di Indonesia, (Jakarta, UNDP Regional Center in Bangkok, 2006). Soerjono Soekanto dan Sri Mamuji, Penelitian Hukum Normatif, Suatu Tinjauan Singkat, CV Rajawali, Jakarta 1990. Soerjono Soekanto, Pengantar penelitian Hukum, Jakarta, Universitas Indonesia Pers, 1982. Subandi Martha, Desa Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2014, dilengkapi PP No.43 Tahun 2014 Jo PP Nomor 60 Tahun 2014. Soetandyo Wignjosubroto. Hukum Paradigma Metode dan Dinamika Masalahnya, Jakarta, Elsam Huku, 2002. Soetandyo Wignjosoebroto, Pokok-pokok Pikiran Tentang Empat Syarat Pengakuan Eksistensi Masyarakat Adat, dalam Hilmi Rosyida dan Bisariyadi (edt) 96
Inventarisasi dan Perlindungan Hak Masyarakat Hukum Adat, Jakarta, Komnas HAM, Mahkamah Konstitusi RI, dan Departemen Dalam Negeri, 2005. Satjipto Rahardjo, Hukum Adat dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia (Perspektif Sosiologi Hukum), dalam Hilmi Rosyida dan Bisariyadi (edt) Inventarisasi dan Perlindungan Hak Masyarakat Hukum Adat, Jakarta, Komnas HAM, Mahkamah Konstitusi RI, dan Departemen Dalam Negeri, 2005. Saafroeddin Bahar, Kebijakan Negara Dalam Rangka Pengakuan, Penghormatan, dan Perlindungan Masyarakat (Hukum) Adat di Indonesia. Makalah dalam Workshop Hasil Penelitian di Tiga Wilayah "Mendorong Pengakuan, Penghormatan dan Perlindungan Hak Masyarakat Adat di Indonesia", pada 21-23 Oktober 2008. Taqwaddin, Penguasaan Atas Pengelolaan Hutan Adat Oleh Masyarakat Hukum Adat di Provinsi Aceh. (Disertasi Doktor Ilmu Hukum, Universitas Sumatera Utara, 2010). Tolib Setiadi, Intisari Hukum Adat Indonesia (Dalam Kajian Kepustakaan) (Bandung, Alfabeta, 2008). Zaidar, Dasar Filosofi Hukum Agraria Indonesia (Medan : Pustaka Bangsa Press, 2010). Peraturan Perundang-undangan Undang-Undang Dasar Tahun 1945 dan Perubahannya. Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 Tentang Peraturan Dasar Pokok-pokok Agraria (UUPA). Undang-Undang Nomor 41 Tahun 1999 Tentang Kehutanan. Undang-Undang Nomor 39 Tahun 2014 Tentang Perkebunan. Undang-Undang Nomor 26 Tahun 2007 Tentang Penataan Ruang. Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2009 Tentang Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup. Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah. Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2014 Tentang Desa. Undang-Undang Nomor 39 Tahun 1999 Tentang Hak Asasi Manusia. Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003 Tentang Mahkamah Konstitusi. 97
Undang-undang Nomor 12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang- undangan. Peraturan Menteri Agraria dan Tata Ruang / Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 9 Tahun 2015 Tentang Tata Cara Penetapan Hak Komunal Atas Tanah Masyarakat Hukum Adat dan Masyarakat yang berada Dalam Kawasan Tertentu. Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 52 Tahun 2014 Tentang Pedoman Pengakuan dan Perlindungan Masyarakat Hukum Adat. Internet : Diakses tanggal 13 Februari 2014. penelitian % 20 MHA-Upload.pdf. Diakses tanggal 14 Februari 2014. diakses pada tanggal 14 Februari 2014 penghormatan.html diakses tanggal 14 Februari 2014. 98