Telaah Peran Partai Politik untuk Mewujudkan Peraturan Perundang- Undangan yang Berdasarkan Pancasila Analysis of the Role of Political Parties to Achieve Pancasila Based Regulation Bayu Dwi Anggono Fakultas Hukum Universitas Jember Jl. Kalimantan Nomor 3, Jember E-mail: bayu_fhunej@yahoo.co.id Naskah diterima: 12/03/2019 revisi: 03/10/2019 disetujui: 11/11/2019 Abstrak Penerapan Pancasila sebagai cita hukum bangsa Indonesia dan sekaligus sumber segala sumber hukum negara masih menghadapi sejumlah permasalahan salah satunya kemauan politik pembentuk peraturan perundang-undangan yang merupakan anggota Partai politik. Akibat pembentukan yang tidak bersumber pada Pancasila maka peraturan perundang-undangan yang diberlakukan di pusat maupun daerah menimbulkan permasalahan. Permasalahan yang dibahas dalam tulisan ini mengenai cara meningkatkan peran partai politik untuk mewujudkan peraturan perundang-undangan yang berdasarkan kepada nilai-nilai Pancasila. Metode pendekatan yang dipergunakan dalam tulisan ini adalah dengan pendekatan konseptual, dengan mendasarkan pada kedudukan Pancasila sebagai cita hukum, serta fungsi partai politik dalam negara demokratis. Temuan yang didapat yaitu fungsi legislasi sering dikesampingkan dibanding fungsi pengawasan dan anggaran, politik mayoritas menjadi dasar pemikiran para pembuat peraturan perundang-undangan dan bukan ukuran ideologi atau konstitusional, pragmatisme perekrutan calon anggota parlemen, serta adanya perilaku korupsi legislasi. Untuk meningkatkan peran partai politik mewujudkan peraturan perundang-undangan yang berdasarkan pada Pancasila dapat dilakukan dengan cara mewajibkan Parpol di semua tingkatan menyusun desain politik legislasi dalam masa kampanye Pemilu, kepengurusan Parpol dibagi ke dalam 3 (tiga) komponen salah satunya calon anggota lembaga perwakilan, ketegasan Parpol untuk menarik atau mengganti DOI: Jurnal Konstitusi , Volume 16, Nomor 4, Desember 2019
anggotanya di lembaga perwakilan yang lalai dalam menjalankan politik legislasi Pancasila, memasukkan kurikulum pendidikan Pancasila dalam pengkaderan anggota Parpol secara berjenjang dan berkelanjutan, dan negara segera membuat panduan atau pedoman sebagai dokumen resmi dalam menafsirkan dan memahami Kata kunci: sila-sila Pancasila. Partai Politik, Peraturan Perundang-undangan, Pancasila Abstract The application of Pancasila as the legal idealsm of the Indonesia and as the source of all legal sources still dealing with some problems, one of which were the political will of laws and regulations maker which are the members of political parties. As a result of the formation that does not originate from Pancasila, the laws and regulations that are enforced at the central and regional levels cause problems. The issues discussed in this paper are about how to increase the role of political parties to refine laws and regulations based on Pancasila values. The method of approach used in this paper is a conceptual approach, based on the standing of the Pancasila as a legal idealism, as well as the function of political parties in a democratic country. The findings obtained are that the legislative function is often ruled out compared to the controlling and budgeting functions, political majorities become the rationale for legislators and not ideological or constitutional measures, pragmatism for recruiting parliament candidates, and the existence of corrupt behaviour in the legislation. To increase the role of political parties in refining laws and regulations based on Pancasila can be done by requiring the political parties at all levels to construct political legislation design in the election campaign period, management of political parties are divided into three (3) components one of which members of the legislature candidate, the firmness of political parties to withdraw or change the members in the legislature that fail to implement the Pancasila political legislation, including the Pancasila education curriculum in the cadre of political party members gradually and continuously, and the state immediately made guidelines as official documents in interpreting and understanding the Pancasila principles. Keywords Political Parties Legislation Pancasila : PENDAHULUAN , , A. Latar Belakang Ketua Mahkamah Konstitusi 2015 sampai dengan 2018 Arief Hidayat dalam satu kesempatan berkunjung ke kantor media pada Januari 2017 menyatakan bahwa Tugas Mahkamah Konstitusi sebetulnya tidak hanya sebagai penjaga 696
konstitusi negara lewat uji materi yang diajukan. MK juga memiliki peran penting guardian of dan strategis sebagai penjaga ideologi negara. Lebih lanjut menurut Arief the constitution Hidayat selama ini Mahkamah Konstitusi hanya dipandang sebagai 1 guardian of the ideology (penjaga konstitusi) saja, padahal sebenarnya MK juga memiliki 2 peran sebagai (penjaga ideologi negara) yaitu Pancasila. Peran Mahkamah Konstitusi sebagai penjaga ideologi ini ternyata dipraktikkan dalam pelaksanaan salah satu kewenangan MK yaitu dalam menguji Undang- Undang terhadap Undang - Undang Dasar Negara Republik Indonesia tahun 3 Dalam penelitian disertasi Ahmad Basarah di Fakultas Hukum 1945 (UUD 1945). Universitas Diponegoro yang meneliti 9 (Sembilan) putusan terkait pengujian Undang-Undang di bidang Politik, Ekonomi, Sosial dan Agama dihasilkan temuan Pertama pola penggunaan Pancasila sebagai tolok ukur dalam putusan MK selama ini yaitu: , Putusan MK yang sama sekali tidak menggunakan Pancasila sebagai tolok ukur untuk menguji UU; , Putusan MK yang di dalam penafsirannya tidak hanya terhadap ketentuan dalam Pasal UUD 1945 tetapi sudah menyinggung nilai-nilai Pancasila, namun nilai-nilai Pancasila tidak digunakan secara eksplisit sebagai tolok ukurnya; , Putusan MK yang di dalamnya telah secara jelas menggunakan Pancasila sebagai tolok ukur pengujian UU. Kedua Ketiga 4 Penegasan MK berhak untuk menguji Undang-Undang terhadap Pancasila juga dapat ditelusuri dalam Putusan MK Nomor 59/PUU-XIII/2015. Menurut "Dengan ditetapkannya Perubahan Undang-Undang Dasar ini, Undang-Undang Dasar MK dalam putusan tersebut Pasal II Aturan Tambahan UUD 1945 menyatakan Negara Republik Indonesia terdiri atas pembukaan dan pasal-pasal ". Sementara itu pembukaan UUD 1945 khususnya alinea keempat secara substantif memuat 1 Metrotvnesw, "MK Berperan Menjaga Ideologi Negara", Oleh karena itu, ketentuan dalam Pasal 24C Pancasila sebagai dasar negara. 5 2 diakses 20 September 2018. Ibid. 3 Kewenangan MK lainnya sesuai Pasal 24C ayat (1) dan ayat (2) UUD 1945 adalah: memutus sengketa kewenangan lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh Undang-Undang Dasar, memutus pembubaran partai politik dan memutus perselisihan tentang hasil pemilihan umum dan Mahkamah Konstitusi wajib memberikan putusan atas pendapat Dewan Perwaklian Rakyat mengenai dugaan pelanggaran oleh Presiden dan/atau Wakil Presiden menurut Undang-Undang Dasar. Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi, Hukum Acara Mahkamah Konstitusi, Jakarta: Setjen dan Kapaniteraan MK, 2010, h. 11. 4 Kesembilan Putusan yang jadi obyek penelitian adalah: (i) Putusan Nomor 72 Tahun 2004 Pengujian UU 32/2004 tentang Pemerintahan Daerah; (ii) Putusan Nomor 011-017 Tahun 2003 Pengujian UU12/2003 tentang Pemilu Legislatif; (iii) Putusan Nomor 56 Tahun 2008 Pengujian UU 42/2008 tentang Pilpres; (iv) Putusan Nomor 008 Tahun 2005 Pengujian UU 7/2004 tentang Sumber Daya Air; (v) Putusan Nomor 001 Tahun 2003 Pengujian UU 20/2002 tentang Ketenagalistrikan; (vi) Putusan Nomor 28 Tahun 2013 Pengujian UU 17/2012 tentang Perkoperasian; (vii) Putusan Nomor 5 Tahun 2012 Pengujian UU 20/2003 tentang Sisdiknas; (viii) Putusan Nomor 11 Tahun 2009 Pengujian UU 9/2009 tentang Badan Hukum Pendidikan; dan (ix) Putusan Nomor 140 Tahun 2009 Pengujian UU Nomor 1/PNPS/Tahun 1965 tentang Pencegahan Penodaan Agama. Ahmad Basarah, Eksistensi Pancasila Sebagai Tolok Ukur Dalam Pengujian Undang-Undang Terhadap Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 Di Mahkamah Konstitusi: Kajian Perspektif Filsafat Hukum dan Ketatanegaraan, Ringkasan Disertasi, Fakultas Hukum Universitas Diponegoro, 2016, h, 54 - 56. 5 Putusan MK Nomor 59/PUU-XIII/2015 tanggal 3 Maret 2016 tentang pengujian Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, h. 46. 697
ayat (1) UUD 1945 yang menyebutkan MK berwenang menguji Undang-Undang terhadap UUD 1945 haruslah dimaknai tidak hanya menguji terhadap Pasal-Pasal dalam UUD 1945 melainkan juga pembukaan UUD 1945 yang di dalamnya ada nilai Pancasila. Mahkamah Konstitusi dalam praktiknya tidak hanya menguji Undang- Undang terhadap UUD 1945 melainkan juga mengujinya terhadap Pancasila juga dikarenakan menurut Mahfud MD Pancasila sebagai cita hukum ibarat nyawa yang tidak hanya memberikan panduan ke mana hukum dan penegakannya akan dibawa, tetapi sekaligus nilai aksiologis dalam menentukan hukum apa yang akan dibentuk dan bagaimana menjalankannya. Namun sayang, pembentukan dan penegakan hukum saat ini terkesan telah meminggirkan Pancasila. Tidak heran, hukum Indonesia yang telah kehilangan nyawa dapat dengan mudah dimasuki oleh kepentingan-kepentingan sesaat yang bertentangan dengan cita hukum itu 7 sendiri. 6 Selain peraturan perundang-undangan di tingkat pusat dalam sistem peraturan perundang-undangan juga dikenal peraturan perundang-undangan di tingkat 8 daerah yaitu Peraturan daerah (Perda) dan Peraturan kepala daerah (Perkada). Pembentukan peraturan perundang-undangan di tingkat daerah ini juga wajib tunduk kepada ketentuan Pasal 2 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan yang menyebutkan Pancasila merupakan sumber segala sumber hukum negara. Kewajiban ini juga dijabarkan oleh Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah yang pada Pasal 250 ayat (1) dan ayat (2) mengatur Perda dan Perkada dilarang bertentangan kepentingan umum meliputi terganggunya kerukunan antarwarga masyarakat; terganggunya akses terhadap pelayanan publik; terganggunya ketenteraman dan ketertiban umum; terganggunya kegiatan ekonomi untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat; dan/atau diskriminasi terhadap suku, agama dan kepercayaan, ras, antar-golongan, dan gender. Penggunaan Pancasila sebagai sumber dalam pembentukan peraturan perundang-undangan di daerah ternyata tidak mudah dipraktikkan dan bahkan disimpangi. Kementerian Dalam Negeri melaporkan di Tahun 2015 telah 6 Moh. Mahfud, MD, Revitalisasi Pancasila Sebagai Cita Negara Hukum, Orasi ilmiah didepan Rapat Senat Terbuka dalam rangka Dies Natalis 7 ke-65 Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada, Yogyakarta, 17 Februari 2011. Ibid. 8 Pasal 7 ayat (1) Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. 698
menemukan 139 Peraturan Daerah (Perda) yang diajukan daerah namun tidak sesuai dengan nilai Pancasila, sehingga dikembalikan ke daerah yang mengajukan 9 Padahal menurut Kemendagri Perda haruslah menyesuaikan dengan tersebut. kondisi kemajemukan Indonesia sebagai negara kesatuan, bukan mengakomodir kepentingan mayoritas maupun minoritas semata. 10 Selain kementerian dalam negeri, menurut data Komisi Nasional Anti Kekerasan terhadap Perempuan (Komnas Perempuan) selama tujuh tahun melakukan pemantauan, sejak tahun 2009 hingga 2016, menemukan ada 421 kebijakan diskriminatif yang dikeluarkan pemerintah daerah. Menurut Komnas Perempuan, keberadaan 421 kebijakan diskriminatif ini menjadi penghambat bagi upaya penghapusan Kekerasan terhadap Perempuan dan pemenuhan hak asasi perempuan. Kebijakan diskriminatif telah membatasi ruang gerak perempuan dan kelompok-kelompok minoritas. 11 Untuk mengarahkan pembentukan Undang-Undang maupun peraturan perundang-undangan di tingkat daerah sesuai dengan Pancasila sebagai cita hukum negara dan sumber segala sumber hukum negara maka diperlukan peran Partai Politik (Parpol). Hal ini mengingat kewenangan pembentukan Undang-Undang menurut Pasal 20 ayat (1) UUD 1945 merupakan kekuasaan Dewan Perwakilan Rakyat, sementara pembentukan peraturan daerah menurut Pasal 18 ayat (4) UUD 1945 merupakan kewenangan DPRD sebagai bagian dari pemerintahan daerah. Peran Partai Politik menjadi penting mengingat sesuai Pasal 22E ayat (3) UUD 1945 Peserta pemilihan umum untuk memilih anggota Dewan Perwakilan Rakyat B. Perumusan Masalah dan anggota Dewan Perwakilan Rakyat Daerah adalah Parpol. Berdasarkan latar belakang di atas maka rumusan masalah yang akan dijawab adalah bagaimana meningkatkan peran partai politik untuk mewujudkan peraturan perundang-undangan yang berdasarkan kepada nilai-nilai Pancasila. Pembahasan atas permasalahan ini akan dibagi menjadi tiga bagian yang dimulai dari implikasi kedudukan Pancasila sebagai cita hukum, kemudian fungsi partai politik dalam negara hukum demokratis, hingga strategi meningkatkan peran partai politik dalam mewujudkan peraturan perundang-undangan yang berdasarkan Pancasila. 9 Republika, "Mendagri: Perda tak Sesuai dengan Pancasila Harus Dibatalkan", 10 diakses 22 September 2018. Ibid. 11 Komnas Perempuan, Siaran Pers Komnas Perempuan, Refleksi Dua Dasawarsa (20 Tahun) Upaya Penghapusan Kekerasan dan Diskriminasi terhadap Perempuan di Indonesia. Jakarta, 31 Oktober 2018. 699
PEMBAHASAN A. Implikasi Kedudukan Pancasila sebagai Cita Hukum rechtsidee ) menurut Rudolf Starmmler merupakan konstruksi berpikir yang merupakan keharusan bagi mengarahkan hukum kepada cita-cita yang diinginkan masyarakat. Cita hukum memberi manfaat karena mengandung 2 (dua) sisi, dengan cita hukum, hukum positif yang berlaku dapat diuji, dan kepada cita hukum, hukum positif sebagai usaha menuju sesuatu yang adil dengan sanksi pemaksa dapat diarahkan. Cita hukum ( 12 13 Selain berfungsi sebagai tolok ukur yang bersifat regulatif yaitu menguji apakah hukum positif yang dibentuk sesuai dengan cita-cita masyarakat, maka menurut Gustav Radbruch cita hukum juga berfungsi sebagai dasar yang bersifat konstitutif yaitu yang menentukan bahwa tanpa cita hukum, hukum akan kehilangan maknanya sebagai hukum. Konstruksi ini mengharuskan cita hukum harus dijadikan dasar dan tujuan setiap hukum disuatu negara. Oleh sebab itu setiap hukum yang lahir harus berdasar pada cita hukum dengan memuat konsistensi isi mulai dari yang paling atas sampai yang paling rendah hierarkinya. 14 15 Pemikiran Radbruch ini berangkat dari konsep bahwa hukum adalah realitas Konsep Radbruch yang akal sehatnya melayani nilai hukum, gagasan hukum. ini menghubungkan tiga elemen: realitas, gagasan hukum, dan akal, menurut Radbruch konsep realitas mengacu pada kepositifan hukum, yaitu penerbitan dan keefektifannya. Ini adalah dimensi hukum yang sesungguhnya. Dengan konsep gagasan hukum, Radbruch menyandingkan dimensi nyata ini dengan dimensi ideal, yang pusatnya adalah keadilan sebagai idea gagasan spesifik hukum. 16 17 law is the reality whose sense is to serve Mengingat keadilan adalah pusat dari hukum maka konsep Radbruch tentang justice hukum ini dapat juga diartikan sebagai 18 Menurut Radbruch setiap hukum harus menonjolkan karakter keadilan tertentu atau sebagai versi di mana konsep keadilan digunakan dengan makna yang cukup A. Hamid S. Attamimi, "Peranan Keputusan Presiden RI dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Negara". Disertasi, Jakarta: Fakultas Pascasarjana Universitas Indonesia,1990, h. 308. Ibid. Ibid, 309. Ibid. yaitu hukum adalah realitas yang artinya melayani keadilan. 12 13 14 15 16 Gustav Radbruch, Legal Philosophy (first publ. 1932), trans. Kurt Wilk, in: The Legal Philosophies of Lask, Radbruch, and Dabin, Cambridge, 17 18 Mass.: Harvard University Press, 1950, p.4. Ibid. p. 7. Ibid. p.4. 700
19 luas untuk memasukkan kebijaksanaan dan kepentingan dan kepastian hukum. Melalui pemikiran Radburch ini dapat diketahui bahwa dalam setiap kelompok masyarakat termasuk negara memiliki ciri tentang konsep keadilan. Konsep keadilan dalam pembentukan hukum menempati urutan pertama rechtssatze) and legal legal values sebagaimana sebagaimana Radbruch menjelaskan tentang 3 (tiga) jenis law is the reality in which facts penggolongan dalam hukum yaitu this is most obvious, because law can be considered as a system of norms. that is what legal science is concerned whith. legal norms are the directly value-related contents of the legal order, as opposed to legal facts which are related to that order and thereby are inderectly related to the values. there are therefore three levels in play; legal values, legal rules (rechtssatze) and legal facts. legal values legal rules ( , 20 . Penggolongan tersebut dijelaskan sebagai berikut 21 legal rules Nilai hukum ( ) sebagaimana pendapat Radbruch jika ditarik dalam konteks Indonesia maka tepat jika didasarkan pada Pancasila karena dalam Pancasila terkandung konsep keadilan menurut bangsa Indonesia ) sebagai sumber dari aturan hukum ( . philosofische grondslag Pada saat disepakati oleh para pendiri negara Indonesia Pancasila awalnya di , yaitu sebagai fundamen, filsafat, pikiran posisikan sebagai Philosofische Grondslag dan jiwa hasrat yang sedalam-dalamnya untuk didirikan negara Indonesia merdeka. Namun demikian dalam kenyataannya selain sebagai Pancasila dalam eksistensi negara hukum ternyata memiliki kualitas sebagai cita (hukum yang dicita-citakan atau yang hukum ( diangan-angankan) (hukum yang berlaku saat ini atau hukum yang telah ditetapkan). rechtsidee ius constituendum ius constitutum ) yakni yang diarahkan agar menjadi 22 Menurut Mahfud MD Latar belakang dan konsekuensi kedudukan Pancasila sebagai dasar dan ideologi negara dapat dilihat dari sekurang-kurangnya 3 (tiga) modus vivendi aspek yakni politik, filosofis, dan yuridis (hukum dan peraturan perundang- undangan). Dari aspek politik Pancasila dapat dipandang sebagai atau kesepakatan luhur yang mempersatukan semua ikatan primordial ke dalam satu bangsa dan seluruh tumpah darah Indonesia yang sangat luas dan mejemuk dalam prinsip persatuan. Dari sudut filosofis Pancasila merupakan dasar keyakinan tentang masyarakat yang dicita-citakan serta dasar bagi penyelenggaraan negara 20 Sanne Taekama, The Concept of Ideal in Legal Theory, The Hague: Kluwer Law Internasional, 2003, p. 90. 21 19 Ibid. p.7. Ibid 22 Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan MKRI, "Pancasila dan Mahkamah Konstitusi", Majalah Konstitusi, No.29 -Mei 2009, h. 5. 701
yang dikristalisasikan dari nilai-nilai yang telah tumbuh dan berkembang serta berakar jauh dari kehidupan leluhur atau nenek moyang bangsa Indonesia. Dari ) yang harus dijadikan dasar sudut hukum Pancasila menjadi cita hukum ( dan tujuan setiap hukun di Indonesia. Oleh sebab itu, setiap hukum yang lahir di Indonesia harus berdasar pada Pancasila dengan memuat konsistensi isi mulai dari yang paling atas sampai yang paling rendah hirakinya. rechtside 23 Mengingat kedudukan Pancasila sebagai cita hukum bangsa Indonesia maka menurut Maria Farida Indrati S Pancasila secara positif merupakan "bintang pemandu" yang memberikan pedoman dan bimbingan dalam semua kegiatan memberi isi kepada tiap peraturan perundang-undangan, dan secara negatif merupakan kerangka yang membatasi ruang gerak isi peraturan perundang- undangan tersebut. Terhadap isi peraturan perundang-undangan sila-sila tersebut baik sendiri-sendiri maupun bersama-sama, baik tunggal maupun berpasangan merupakan asas hukum umum. 24 25 Lebih lanjut menurut Mahfud MD dalam kedudukannya yang seperti itu dan dalam kaitan dengan politik pembangunan hukum maka Pancasila sebagai cita hukum melahirkan kaidah-kaidah penuntun hukum, yaitu: , hukum yang dibuat di Indonesia haruslah bertujuan membangun dan menjamin integrasi negara dan bangsa Indonesia baik secara teritori maupun secara ideologi. Hukum-hukum di Indonesia tidak boleh memuat isi yang berpotensi (menyebabkan) terjadinya disintegrasi wilayah maupun ideologi karena hal itu bertentangan dengan tujuan melindungi segenap bangsa dan seluruh tumpah darah Indonesia yang terikat dalam persatuan. Pertama 26 Kedua , hukum yang dibuat di Indonesia haruslah didasarkan pada demokrasi dan nomokrasi sekaligus. Demokrasi yang menjadi dasar politik (kerakyatan) menghendaki pembuatan hukum berdasar kesepakatan rakyat atau wakil-wakilnya yang dipilih secara sah baik melalui kesepakatan aklamasi maupun berdasar suara terbanyak jika mufakat bulat tak dapat dicapai; sedangkan nomokrasi sebagai prinsip negara hukum menghendaki agar hukum-hukum di Indonesia dibuat berdasar substansi hukum yang secara filosofis sesuai dengan Pancasila serta dengan prosedur yang benar. Dengan demikian hukum di Indonesia tak 23 Moh. Mahfud MD, "Penuangan Pancasila di Dalam Peraturan Perundang-Undangan", Makalah Seminar Nasional Aktualisasi Nilai-Nilai Pancasila dalam Pendidikan Ilmu Hukum dan Perundang-undangan Indonesia," yang diselenggarakan oleh Fakultas Hukum UGM dalam rangka Peringatan Hari Lahirnya Pancasila di Yogyakarta, 30-31 Mei 2007, h. 2. rechtside 24 Maria Farida Indrati S, Maria Farida Indrati S, Ilmu Perundang-undangan, Jenis, Fungsi dan Materi Muatan, Yogyakarta: Kanisius, 2007, h. 59. 25 Ibid. 26 Moh. Mahfud MD, "Penuangan Pancasila.... op.cit, h. 3 - 4. 702
dapat dibuat berdasar menang-menangan jumlah pendukung semata tetapi juga harus mengalir dari filosofi Pancasila dan prosedur yang benar. Ketiga , hukum yang dibuat di Indonesia harus ditujukan untuk membangun keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia. Dari penuntun yang demikian maka tidak dibenarkan muncul hukum-hukum yang mendorong atau membiarkan terjadinya jurang sosial-ekonomi karena eksploitasi oleh yang kuat terhadap yang lemah tanpa perlindungan negara. Hukum-hukum di Indonesia harus mampu menjaga agar yang lemah tidak dibiarkan menghadapi sendiri pihak yang kuat yang sudah pasti akan selalu dimenangkan oleh yang kuat. Oleh sebab itu, hukum- hukum di Indonesia harus mampu memberi proteksi khusus kepada kelompok yang lemah agar mampu mempersempit jurang sosial-ekonomi yang mungkin timbul karena eksploitasi oleh yang kuat terhadap yang lemah. Hukum yang berkeadilan sosial, dengan demikian, adalah hukum yang dimaksudkan untuk mempersempit jurang antara yang kuat dan yang lemah atau antara yang miskin dan yang kaya. Keempat , hukum yang dibuat di Indonesia haruslah didasarkan pada toleransi beragama yang berkeadaban yakni hukum yang tidak mengistimewakan atau mendiskrimasi kelompok tertentu berdasar besar atau kecilnya pemelukan agama. Indonesia bukan negara agama (yang mendasarkan pada satu agama tertentu) dan bukan negara sekuler (yang tak perduli atau hampa spirit keagamaan). Indonesia sebagai Negara Pancasila adalah sebuah , negara kebangsaan yang religius yang memberi perlindungan kuat terhadap setiap warganya untuk memeluk dan melaksanakan ajaran agamanya masing-masing tanpa boleh saling B. Fungsi Partai Politik dalam Negara Hukum Demokratis mengganggu, apalagi mengarah pada disintegrasi. religious nation state Partai Politik memainkan peranan penting dalam suatu negara hukum demokratis. Menurut Arief Sidharta dengan mengutib Scheltema, maka unsur- 27 Pertama unsur yang harus ada dalam negara hukum meliputi 5 (lima) hal sebagai berikut: Kedua , pengakuan, penghormatan, dan perlindungan Hak Asasi Manusia yang berakar dalam penghormatan atas martabat manusia ( , berlakunya asas kepastian hukum, negara hukum untuk bertujuan menjamin bahwa kepastian hukum terwujud dalam masyarakat. Hukum bertujuan untuk mewujudkan kepastian hukum dan prediktabilitas yang tinggi, sehingga dinamika 27 B. Arief Sidharta, "Kajian Kefilsafatan tentang Negara Hukum" dalam Jurnal Hukum Jentera, Rule of Law, Pusat Studi Hukum dan Kebijakan human dignity ). (PSHK), Jakarta, edisi 3 Tahun II, November 2004, h.124-125. 703
'predictable' Ketiga b similia similius equality before the law . erlakunya , kehidupan bersama dalam masyarakat bersifat persamaan ( ) dalam negara hukum, pemerintah tidak boleh mengistimewakan orang atau kelompok orang tertentu, atau memdiskriminasikan orang atau kelompok orang tertentu. , asas demokrasi dimana setiap orang mempunyai hak dan kesempatan yang sama untuk turut serta dalam pemerintahan atau untuk mempengaruhi tindakan-tindakan , pemerintah dan pejabat mengemban amanat sebagai pemerintahan. pelayan masyarakat dalam rangka mewujudkan kesejahteraan masyarakat sesuai dengan tujuan bernegara yang bersangkutan. atau Keempat Kelima Khusus mengenai unsur yang keempat yaitu asas demokrasi maka dapat dijabarkan lebih lanjut ke dalam beberapa prinsip sebagai berikut: (i) adanya mekanisme pemilihan pejabat-pejabat publik tertentu yang bersifat langsung, umum, bebas, rahasia, jujur dan adil yang diselenggarakan secara berkala; (ii) pemerintah bertanggungjawab dan dapat dimintai pertanggungjawaban oleh badan perwakilan rakyat; (iii) semua warga negara memiliki kemungkinan dan kesempatan yang sama untuk berpartisipasi dalam proses pengambilan keputusan politik dan mengontrol pemerintah; (iv) semua tindakan pemerintahan terbuka bagi kritik dan kajian rasional oleh semua pihak; (v) kebebasan berpendapat/ berkeyakinan dan menyatakan pendapat; (vi) kebebasan pers dan lalu lintas informasi; dan (vii) rancangan undang-undang harus dipublikasikan untuk memungkinkan partisipasi rakyat secara efektif. 28 Unsur keempat dari negara hukum ini membutuhkan perangkat kehadiran Partai Politik (Parpol), menurut Thomas Meyer Parpol-lah yang memainkan peran yang menentukan dalam sebuah sistem demokrasi modern. Parpol menerjemahkan nilai dan kepentingan suatu masyarakat dalam proses dari bawah ke atas sehingga nilai dan kepentingan dari masyarakat itu menjadi rancangan undang-undang negara, peraturan-peraturan yang mengikat, dan program bagi rakyat. 29 30 Keberadaan Parpol yang ternyata merupakan bagian dari unsur negara hukum mengakibatkan pengertian Pasal 1 ayat (3) UUD 1945 yang menyebutkan "Negara Indonesia adalah negara hukum" baru benar-benar akan dapat dioperasionalisasikan jika terdapat pengakuan terhadap keberadaan Parpol di 29 Thomas Meyer, Peran Partai Politik Dalam Sebuah Sistem Demokrasi: Sembilan Tesis, Jakarta: Friedrich-Ebert-Stiftung (FES) Kantor Perwakilan 28 Ibid. 30 Indonesia, 2012, h. 30 Ibid 704
suatu negara. Menurut Philippe C. Schmitter's dalam suatu negara yang sedang the melalukan konsolidasi demokrasi terdapat 3 (tiga) aktor yang memegang peranan political parties penting yang menjadi perantara kepentingan masyarakat yaitu partai politik ( the interest associations sosial ( the social movements ), asosiasi kepentingan ( ). 31 ) dan gerakan Mengenai pengertian Parpol sendiri setidaknya bisa dilacak dari pendapat the specialised, aggregation structure of modem societies Gabriel Almond dan G. Bingham Powell yang menyebutkan Partai Politik sebagai a political group that can identify itself with Adapun Giovanni Sartori an official name appearing during the election period, and at elections (whether menyebutkan Partai Politik sebagai free or limited) is capable of providing candidates for political functions 32 . 33 . an agency for the organisation of political power characterised by exclusively Mengenai definisi lainnya tentang Parpol Frank J Sorauf menyebutnya sebagai political functions, by a stable structure and the inclusive membership, and by the ability to dominate the contesting elections.34 J. LaPalombara dan Myron Weiner 1) continuity in the organisation that is an organisation whose expected life span is menyebutkan beberapa ciri Organisasi dapat disebut sebagai Partai Politik yaitu: not dependent on the life span of the current leaders; (2) manifest and presumably ( permanent organisation at the local level with the regularised communications and other relationships between local and national units; (3) self conscious determination of leader at both national and locals levels to capture and hold decision making power alone or in coalition with others, not simply influence the exercise of the power; and (4) a concern on the part of the organisation for seeking followers at the polls in some manners triving for popular support.35 i) the institutional expression of individual and group interests, (ii) the aggregation of Almond and Powell menekankan 4 (empat) fungsi dari Parpol yaitu: ( interests, namely the expression of the necessities as an alternative on the level of general politics, (iii) the political recruitment and, (iv) the political socialization 36 function of . Janos Simon juga menyebutkan 6 (enam) fungsi dari Parpol yaitu 31 Philippe C Schmitter, "Intermediaries in the Consolidation of Neo- democracies: The Role of Parties, Associations and Movements", Working Paper, Barcelona, Institut de Ciències Polítiques i Socials, 1997, p.9 32 Gabriel A. Almond and G. Bingham Powell Jr, Comparative Politics: System Process and Policy, Boston: little Brown,1978, p. 189-231. 33 Giovanni Sartori, The Typology of Party Systems-Proposals for Improvement, in Allardt, E.; Rokkan, S. (eds.): Mass Politics: Studies in Political Sociology. New York-London, 1970, p. 89. 34 Frank J. Sorauf, Political Parties in American System, Boston: Little Brown, 1964. p.13. 35 J.LaPalombara and M. Weiner, The Origin and Development ofPolitical Parties, in J.LaPalombara and M. Weiner (ed), Political Parties and Political Development, Princeton: Princeton University Press, 1966, p. 3. 36 Gabriel Almond and G. Bingham Powell, Comparative Politics: a development approach, Boston: Little Brown, 1966, p. 17. 705
socialization, mobilization, representation, participation, legitimacy and political/ operational activities . 37 socialization ) adalah proses menjadikan orang sadar Fungsi dan memperoleh norma-norma, nilai-nilai dan aturan perilaku politik. mobilisasi ( ) dimaksudkan untuk melibatkan warga negara ke dalam kehidupan publik. Tujuan dari mobilisasi politik mencakup 3 (tiga) bidang: untuk mengurangi ketegangan sosial yang diekspresikan oleh kelompok-kelompok yang dimobilisasi, untuk menguraikan program-program untuk mengurangi ketegangan- ketegangan ini yang selanjutnya akan memperoleh suara untuk partai, dan untuk membangun struktur kelompok yang dapat diandalkan dan didukung oleh partai untuk masa mendatang. Fungsi sosialisasi ( mobilization 38 39 Fungsi representasi adalah menjamin ekspresi kehendak pemilih sebagai hasil akhir dari pemungutan suara, partai-partai yang disukai oleh pemilih memasuki Parlemen. Melalui fungsi representasi ini kader partai politik di parlemen dalam pengambilan keputusan terkait undang-undang atau peraturan lainnya yang terkait dengan kepentingan publik maka akan mengekspresikan kepentingan orang-orang yang diwakilinya. Fungsi Partisipasi dapat dibedakan dari fungsi mobilisasi. Dengan mobilisasi warga, partai-partai bertujuan terutama untuk membentuk dan mempengaruhi peristiwa-peristiwa politik dengan bantuan organisasi yang dilembagakan dari sistem politik, sementara partisipasi memastikan perasaan dan kemungkinan demokrasi dan kompetensi politik dalam partai politik. 40 41 Fungsi legitimasi mengacu pada pembentukan opini publik dan didasarkan pada kepercayaan dan dukungan yang ditunjukkan oleh para pihak terhadap pemerintah dan sistem demokrasi. Pengakuan dan dukungan sistem pemerintahan tergantung pada seberapa banyak warga negara menerima sosialisasi soal hukum, menghormati norma-norma, menerima perbedaan dan berpikir alternatif dalam proses menerima sistem kelembagaan dan mekanisme demokrasi. Terakhir fungsi aktivitas politik adalah setiap partai politik menguraikan program politiknya sendiri dan menyiapkan anggotanya untuk implementasi itu. Apabila partai tersebut 37 Janos Simon The Change of Function of Political Parties at the Turn of Millennium, Barcelona: Institut de Ciències Polítiques i Socials (ICPS), 42 43 38 39 40 41 42 43 2003, p. 18. Ibid, p. 19. Ibid, p. 20. Ibid, p. 24. Ibid, p. 21. Ibid, p. 22. Ibid. 706
berhasil dalam pemilihan, ia memasuki Parlemen dan anggota-anggotanya yang terkemuka menjadi anggota badan pembuat keputusan. 44 political Miriam Budiardjo yang menyebutkan adanya 4 (empat) fungsi partai politik socialization yang meliputi (i) sarana komunikasi politik, (ii) sosialisasi politik ( political recruitment conflict management 45 ), dan (iv) Sebagai sarana komunikasi politik, Parpol pengatur konflik ( menyalurkan aneka ragam pendapat dan aspirasi masyarakat dan mengaturnya sedemikian rupa sehingga kesimpangsiuran pendapat dalam masyarakat berkurang. Sebagai sarana sosialisasi politik, disamping menanamkan solidaritas dengan partai politik, partai politik juga mendidik anggota-anggotanya menjadi manusia yang sadar akan tanggung jawabnya sebagai warga negara. ), (iii) sarana rekruitmen politik ( ). 46 Sebagai sarana rekruitmen politik, Parpol berfungsi untuk mencari dan mengajak orang yang berbakat untuk turut aktif dalam kegiatan politik sebagai anggota partai ( ). Partai dibentuk memang dimaksudkan untuk menjadi kendaraan yang sah untuk menyeleksi kader-kader pemimpin negara pada jenjang-jenjang dan posisi-posisi tertentu. Kader-kader itu ada yang dipilih secara langsung oleh rakyat, ada pula yang dipilih melalui cara yang tidak langsung. Sebagai sarana pengatur konflik, dalam suasana demokrasi, perbedaan pendapat dalam masyarakat merupakan soal yang wajar sehingga apabila terjadi konflik, partai politik berusaha untuk mengatasinya. political recruitmen 47 Secara hukum positif fungsi Parpol bisa merujuk kepada Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2008 tentang Partai Politik sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2011 tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2008 tentang Partai Politik (UU Parpol). Ketentuan Pasal 11 UU Parpol tersebut menyebutkan Partai Politik berfungsi sebagai sarana: (i) pendidikan politik bagi anggota dan masyarakat luas agar menjadi warga negara Indonesia yang sadar akan hak dan kewajibannya dalam kehidupan bermasyarakat, berbangsa, dan bernegara; (ii) penciptaan iklim yang kondusif bagi persatuan dan kesatuan bangsa Indonesia untuk kesejahteraan masyarakat; (iii) penyerap, penghimpun, dan penyalur aspirasi politik masyarakat dalam merumuskan dan menetapkan kebijakan negara; (iv) partisipasi politik warga negara Indonesia; dan 44 45 46 47 Ibid, p. 27. Miriam Budiardjo, Pengantar Ilmu Politik, Jakarta: Gramedia, 2000, h. 163-164. Ibid. Ibid. 707
(v) rekrutmen politik dalam proses pengisian jabatan politik melalui mekanisme C Strategi meningkatkan Peran Partai Politik dalam Mewujudkan Peraturan demokrasi dengan memperhatikan kesetaraan dan keadilan gender. Perundang-undangan yang Berdasarkan Pancasila Modal dasar Parpol untuk mendorong kader-kadernya yang duduk di lembaga Perwakilan (DPR maupun DPRD) maupun Presiden dan Wakil Presiden serta Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah supaya dalam membentuk peraturan perundang-undangan bersumberkan pada Pancasila sebenarnya sudah didukung oleh perangkat hukum. Jika dicermati ketentuan dalam Pasal 9 UU Parpol maka disebutkan: Ayat (1) Asas Partai Politik tidak boleh bertentangan dengan Pancasila dan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Ayat (2) Partai Politik dapat mencantumkan ciri tertentu yang mencerminkan kehendak dan cita-cita Partai Politik yang tidak bertentangan dengan Pancasila dan Undang- Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Ayat (3) Asas dan ciri Partai Politik sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dan ayat (2) merupakan penjabaran dari Pancasila dan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Bahkan Pasal 10 ayat (1) UU Parpol secara jelas telah menyebutkan tujuan umum Partai Politik adalah: (i) mewujudkan cita-cita nasional bangsa Indonesia sebagaimana dimaksud dalam Pembukaan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945; (ii) menjaga dan memelihara keutuhan Negara Kesatuan Republik Indonesia; (iii) mengembangkan kehidupan demokrasi berdasarkan Pancasila dengan menjunjung tinggi kedaulatan rakyat dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia; dan (iv) mewujudkan kesejahteraan bagi seluruh rakyat Indonesia. Secara teks hukum dengan melihat pada asas Parpol dan tujuan umum dibentuknya Parpol maka sebenarnya kader-kader Parpol yang duduk di lembaga perwakilan maupun pemerintahan tidak lagi memiliki alasan untuk tidak menerapkan Pancasila dalam melaksanakan tugasnya termasuk dalam membentuk peraturan perundang-undangan. Akan tetapi faktanya masih ditemukan peraturan perundang-undangan yang tidak berdasarkan pada Pancasila baik di tingkat Pusat maupun daerah. Ketua DPR Bambang Soesatyo dalam sambutannya di Simposium Institusionalisasi Pancasila dalam Pembentukan dan Evaluasi Peraturan Perundang-Undangan di Jakarta Juli 2018 secara terbuka menyatakan Bahwa sejak tahun 2003 hingga tahun 2017, terdapat lebih dari 200 gugatan atau pengujian 708
undang-undang yang dikabulkan oleh MK karena bertentangan dengan Pancasila dan UUD 1945. Hal ini menurut Bambang menunjukan bahwa pembentukan undang-undang didominasi oleh pertimbangan politik, kurang mengutamakan nilai- nilai dan prinsip-prinsip yang terkandung dalam sila-sila Pancasila sebagai ideologi dan pandangan hidup berbangsa dan bernegara. 48 49 Apabila ditelaah maka beberapa faktor yang menyebabkan belum terinternalisasinya Pancasila dalam pembentukan peraturan perundang-undangan oleh kader-kader Parpol di lembaga perwakilan maupun eksekutif diantaranya adalah, Pertama, fungsi legislasi sering dikesampingkan, dibanding pelaksanaan fungsi pengawasan dan anggaran. Berdasarkan jajak pendapat harian Kompas terkait Kinerja DPR 2014 -2019 yang dilakukan pada 18 -19 September 2019 terhadap 529 responden didapatkan hasil ketidakpuasan publik terhadap pelaksanaan fungsi legislasi lebih tinggi dibandingkan fungsi pengawasan dan fungsi anggaran. Terkait fungsi legislasi Sebanyak 63,7 persen responden menyatakan tidak puas, angka ini lebih besar dibandingkan responden yang tidak puas dengan fungsi pengawasan yaitu sebanyak 59,9 persen responden dan fungsi anggaran yaitu 57,3 persen. 50 51 Dikesampingkannya fungsi legislasi karena fungsi ini dianggap membutuhkan penguasaan substansi serta teknis yang tinggi karena pembahasannya mencakup pengaturan yang sifatnya rinci. Sebagai contoh tidak fokusnya kinerja legislasi dapat dilihat pada tahun 2018 yaitu meskipun Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2014 tentang MPR, DPR, DPD dan DPRD (UU MD3) menyebutkan Pembahasan RUU oleh komisi, gabungan komisi, panitia khusus atau Badan Legislasi diselesaikan dalam 3 (tiga) kali masa sidang namun di tahun 2018 terdapat 17 (tujuh belas) RUU yang pembahasannya sudah melebihi 5 (lima) kali masa sidang. 52 Kedua, dibandingkan ukuran ideologi dan konstitusional, politik mayoritas lebih dikedepankan dalam pembentukan peraturan perundang-undangan. Politik mayoritas yang dimaksud adalah kepentingan politik sempit kelompok-kelompok politik di parlemen. Bukti bahwa politik mayoritas lebih digunakan dibandingkan 48 Badan Keahlian Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia, Prodisiding Simposium Institusionalisasi Pancasila Dalam Pembentukan dan 49 Evaluasi Peraturan Perundang-Undangan, Jakarta 30 Juli - 1 Agustus 2018, Badan Keahlian DPR, 2018, h. vii. Ibid. 50 Kompas, Untuk Siapa DPR Bekerja?, Senin, 23 September 2019, h, 4. 51 Ibid. 52 Ke 17 RUU tersebut adalah RUU Perkoperasian, RUU Larangan Praktek Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat, RUU Penyelenggaraan Ibadah Haji dan Umroh, RUU Penghapusan Kekerasan Seksual, RUU Kewirausahaan Nasional, RUU Sisnas IPTE, RUU KUHP, RUU Jabatan Hakim, RUU Mahkamah Konstitusi, dan RUU Ketentuan Umum dan Tata Cara Perpajakan. Lucius Karius, "Ini tiga sebab lemahnya kinerja legislasi DPR", diakses 25 Januari 2019. 709
ukuran-ukuran konstitusional adalah saat pembentukan Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2017 tentang Pemilihan Umum. Sejak awal berbagai kelompok masyarakat sipil mengingatkan bahwa atas dasar asas non diskriminasi maka semua Parpol baik yang telah duduk di DPR maupun Parpol baru harus menjalani verifikasi pemenuhan semua syarat untuk dapat ditetapkan sebagai peserta Pemilu 2019, namun nyatanya atas dasar politik mayoritas DPR menetapkan di Pasal 173 ayat (3) UU Pemilu hanya Parpol baru yang wajib menjalani verifikasi sementara Parpol di DPR langsung ditetapkan sebagai peserta Pemilu 2019. Akibatnya kemudian MK membatalkan ketentuan tersebut sehingga semua partai politik harus diverifikasi termasuk parpol lama yang sebelumnya telah ditetapkan sebagai peserta pemilu 2014 (parpol yang ada di DPR saat ini) untuk menjalani verifikasi pemenuhan syarat agar lolos sebagai peserta Pemilu 2019. 53 Ketiga, kualitas anggota yang mengacu pada pengetahuan dan pengalaman dan sistem pemilihan dan prosedur untuk menjadi anggota, dimana sistem kaderisasi yang dari Parpol berpengaruh yaitu banyak Parpol yang merekrut calon legislatif (caleg) di luar kader yang tidak mempunyai pengalaman berpolitik sama sekali. Fenomena caleg dari kalangan selebritis atau pesohor membuktikan bawa kinerja Parpol sebagai lembaga rekrutmen politik belum berjalan baik. Parpol pada umumnya masih mengedepankan aspek personal dan popularitas alih-alih kemampuan intelektualitas, rekam jejak, serta integritas dalam menentukan caleg. Sebagai catatan pada Pemilu 2004 terdapat 38 caleg dari kalangan selebritis. Jumlah itu naik menjadi 61 orang pada Pemilu 2009, dan melonjak ke angka 77 orang pada Pemilu 2014. Adapun pada pemilu 2019 jumlah caleg dari kalangan selebritis berjumlah kurang lebih 80 orang. 54 55 Keempat, Perilaku korupsi legislasi yaitu penerimaan suap oleh pihak tertentu atas diaturnya atau tidak diaturnya suatu ketentuan dalam suatu rancangan peraturan perundang-undangan. Terkait kasus suap kepada sejumlah oknum anggota DPR terkait pembahasan suatu RUU (korupsi legislasi) terungkap dalam perumusan Undang-Undang Bank Indonesia (BI). Diduga dana Rp. 31,5 miliar yang diambil dari Yayasan Pengembangan Perbankan Indonesia/Lembaga Pengembangan Perbankan Indonesia dikucurkan ke sejumlah anggota DPR untuk 53 Putusan MK Nomor 53/PUU-XI/2017 tanggal 11 Januari 2018. 54 Pada 2004, dari 38 caleg selebritis tercatat 7 caleg yang berhasil melenggang ke DPR. Pada 2009, dari 61 caleg 19 yang terpilih, dan pada 2014, dari 77 caleg 22 yang berhasil melewati ambang batas suara. Nurrochman, "Caleg Pesohor dan Pragmatisme Parpol", diakses 25 Januari 2019. 55 Kompas.Com, "Para Artis Yang Bakal Bertarung Di Pemilu 2019", bertarung-di-pemilu-2019, diakses 26 Januari 2019. 710
menjaga kepentingan BI dalam pembahasan perubahan Undang-Undang BI dan penyelesaian masalah Bantuan Likuiditas Bank Indonesia (BLBI). Dalam kasus ini sejumlah Anggota DPR sudah divonis bersalah, antara lain bekas anggota DPR dari FPG Hamka Yandhu, Anthony Zeidra Abidin dan lainnya. 56 Pada tingkat daerah korupsi dalam pembentukan peraturan perundang- undangan juga terjadi. Sebagaimana kasus 41 anggota DPRD Kota Malang yang terjerat kasus korupsi dengan dugaan menerima hadiah untuk memuluskan pembahasan Rancangan Perda tentang Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah Korupsi pembentukan Perda Juga terjadi di Provinsi Perubahan (APBD-P) 2015. Jambi dimana 12 anggota DPRD Jambi terjerat hukum karena menerima suap dengan jumlah yang bervariasi. Suap tersebut diberikan agar pimpinan dan anggota DPRD Provinsi Jambi tersebut mengesahkan Rancangan Perda tentang Anggaran 58 Pendapatan dan Belanja Daerah Provinsi Jambi Tahun Anggaran 2017 dan 2018. administrave corruption 57 state capture. Administrative corruption Jika mengacu kepada World Bank maka tipe korupsi ada 2 (dua) yaitu meliputi tindakan kesengajaan untuk menghambat pelaksanaan kebijakan, keputusan, state capture atau ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku untuk memperoleh keuntungan pribadi, sedangkan mengacu pada ndakan individu, kelompok, atau korporasi baik di sektor publik dan swasta untuk mempengaruhi Administrative corruption pembentukan perundang-undangan, keputusan, atau kebijakan pemerintah untuk keuntungan individu, kelompok, atau korporasi tersebut. terjadi dalam konteks implementasi kebijakan, keputusan, atau ketentuan peraturan perundang- undangan sedangkan terjadi dalam perumusan kebijakan, keputusan, atau ketentuan peraturan perundang-undangan. dan state capture 59 state capture. state capture Korupsi yang terjadi dalam pembentukan peraturan perundang-undangan dapat dimasukkan dalam pengertian , terdapat dua aktor yang bermain: kelompok kepentingan dan pembentuk undang-undang. Kelompok kepentingan memiliki misi mendorong peraturan perundang-undangan yang disusun agar mengarah pada bentuk-bentuk perilaku monopolistik sehingga ) dan dapat menghasilkan keuntungan sebanyak-banyaknya ( 56 Bayu Dwi Anggono, Perkembangan Pembentukan Undang-Undang di Indonesia, Jakarta: Konstitusi Press, 2014, h. 251. 57 BBC.Com, "DPRD Kota Malang: Ketika 41 dari 45 anggota terjerat korupsi dan ditahan KPK" Dalam supernormal profit diakses 26 Januari 2019. 58 Kompas.Com, "Kembangkan Kasus Zumi Zola, KPK Tetapkan 3 Pimpinan dan 9 Anggota DPRD Jambi sebagai Tersangka", diakses 26 Januari 2019. 59 Akhmad Adi Purawan, "Korupsi Legislasi Dalam Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan", Jurnal Rechtsvinding, Volume 3, Nomor 3, Desember 2014, h. 349 711
market power mempertahankan nya. Di sisi lain, pembentuk undang-undang mengharapkan uang atau prospek keuntungan pribadi lainnya dari kelompok kepentingan tersebut sebagai imbalan atas "jasa " yang diberikan. 60 Kelima, ketiadaan dokumen negara yang resmi yang dapat dibaca, dipahami dan dipedomani oleh bangsa Indonesia (termasuk pembentuk peraturan perundang- undangan) untuk memahami apa dan bagaimana maksud yang terkandung dalam sila-sila Pancasila. Penafsiran dan pemahaman nilai-nilai Pancasila saat ini seakan-akan diserahkan kepada mekanisme pasar bebas dimana setiap orang, kelompok dan golongan boleh menafsir makna yang terkandung dalam sila-sila Pancasila menurut selera dan kepentingannya sendiri. Upaya menafsirkan sila- sila Pancasila sebagai pedoman pembentukan peraturan perundang-undangan sebenarnya sudah coba dilakukan oleh pembentuk Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan yaitu dengan menyebutkan di Pasal 6 ayat (1) yaitu Materi muatan Peraturan Perundang- undangan harus mencerminkan asas: pengayoman; kemanusiaan; kebangsaan; kekeluargaan; kenusantaraan; bhinneka tunggal ika; keadilan; kesamaan kedudukan dalam hukum dan pemerintahan; ketertiban dan kepastian hukum; dan/atau keseimbangan, keserasian, dan keselarasan. 61 Mengingat berbagai permasalahan dalam pembentuk peraturan perundang- undangan yang ternyata ditemukan masih belum berdasarkan pada nilai- nilai Pancasila maka diperlukan sejumlah strategi utamanya terkait dengan memaksimalkan peran Parpol. Beberapa strategi yang bisa ditempuh agar kader Parpol yang diduduk lembaga perwakilan maupun eksekutif senantiasa menggunakan Pancasila sebagai sumber dalam pembentukan peraturan perundang- , masing-masing partai politik menyusun undangan diantaranya adalah: desain politik legislasi di semua tingkatan dan menyampaikannya kepada publik. Penyusunan politik legislasi ini akan menjadi salah satu prefensi pemilih untuk memutuskan dalam Pemilu akan memilih Parpol apa. Mengingat desain politik legislasi telah tersusun sebelum Pemilu, maka saat duduk di lembaga perwakilan anggota Parpol akan memilik panduan peraturan perundang-undangan apa saja yang harus diperjuangkan dan dikawal untuk dapat diselesaikan. Pertama Penyampaian desain politik legislasi di masa kampanye Pemilu akan menjadikan publik bisa berpartisipasi sejak awal dalam proses perencanaan 60 Ibid, h. 350. Ahmad Basarah, Op. Cit, h. 279 61 712
legislasi yaitu dengan memutuskan untuk setuju atau tidak setuju dengan politik legislasi yang ditawarkan oleh Parpol tertentu. Partisipasi publik sejak awal ini adalah wujud pembentukan peraturan perundang-undangan yang responsif yang berpijak pada tiga indikator, yakni proses pembuatannya yang partisipatif, muatannya yang aspiratif, serta rincian peraturan tersebut bersifat limitatif dan konkret. 62 Memberikan kewajiban bagi tiap Parpol peserta pemilu untuk menyusun politik legislasi bisa dilakukan dengan cara memanfaatkan ketentuan yang telah ada dalam UU Pemilu yaitu sebagaimana diatur dalam Pasal 1 angka 3, Pasal 274 dan Pasal 279. Ketiga ketentuan tersebut pada pokoknya mengatur bahwa muatan materi kampanye Parpol peserta pemilu meliputi visi, misi, dan program Parpol untuk Parpol Peserta Pemilu yang dilaksanakan oleh calon anggota DPR, anggota DPRD provinsi, dan anggota DPRD kabupaten/kota, dimana KPU diberikan kewenangan untuk membentuk peraturan KPU mengenai pedoman pelaksanaan Kampanye Pemilu secara nasional. Melalui kewenangan yang diberikan oleh UU Pemilu ini dan dalam rangka mewujudkan Pemilu yang berkualitas serta kemudahan bagi pemilih untuk memahami visi, misi dan program Parpol maka seharusnya KPU melalui peraturan KPU mengatur hal-hal pokok apa saja yang seharusnya ada dalam dokumen visi, misi dan program Parpol peserta Pemilu salah satunya adalah program legislasi. kepengurusan partai politik dibagi ke dalam 3 (tiga) komponen yaitu (i) komponen kader wakil rakyat, (ii) komponen kader pejabat eksekutif, dan (iii) komponen pengelola profesional. Ketiganya diatur dalam struktur yang terpisah, dan tidak boleh ada rangkap jabatan dan pilihan jalur. Pola rekruitmen dan promosi diharuskan mengikuti jalur yang sudah ditentukan dalam salah satu dari ketiga jalur tersebut. Kedua; Perlu pengaturan tentang 63 64 Jika seseorang berminat menjadi anggota DPR atau DPRD, maka ia diberi kesempatan sejak awal untuk menjadi dewan perwakilan partai atau yang dapat disebut dengan nama lain. Sedangkan kader yang berminat duduk di lembaga 65 eksekutif, tidak duduk di lembaga eksekutif tidak duduk di dewan perwakilan, melainkan duduk dalam dewan kabinet atau yang disebut dengan nama lain. 62 Moh. Mahfud MD, Politik Hukum di Indonesia, Jakarta: Rajawali Press, 2009, h. 7 63 Jimly Asshidiqie, "Dinamika Partai Politik dan Demokrasi", diakses 26 Januari 64 65 2019, h. 7. Ibid. Ibid. 713
Ketiga kelompok pengurus tersebut hendaknya jangan dicampur aduk atau terlalu mudah berpindah-pindah posisi dan jalur. Kalaupun ada orang yang ingin pindah jalur karena alasan yang rasional, maka hal itu dapat saja dimungkinkan dengan memenuhi syarat-syarat tertentu yang sangat ketat. 66 Selama ini UU Parpol masih sangat umum mengatur perihal struktur kepengurusan Parpol, beberapa hal yang diatur dalam UU Parpol terkait struktur kepengurusan Parpol adalah Kepengurusan Partai Politik dapat membentuk badan/ lembaga yang bertugas untuk menjaga kehormatan dan martabat Partai Politik beserta anggotanya serta kewajiban memperhatikan keterwakilan perempuan 67 dengan memasukkan perempuan dalam kepengurusan di setiap tingkatan. Sebagai tanggung jawab negara untuk menguatkan pelaksanaan demokrasi dan sistem kepartaian yang efektif sesuai dengan amanat UUD 1945, maka diperlukan penguatan kelembagaan serta peningkatan fungsi dan peran Partai Politik. Salah satu yang perlu dilakukan saat dilakukan perubahan UU Parpol maka perlu mengatur tentang bentuk struktur kepengurusan Parpol agar di dalamnya memastikan tiap Parpol memiliki dewan perwakilan partai atau nama lainnya, dewan kabinet atau nama lainnya dan dewan pengurus biasa atau nama lainnya. Ketiga; ketegasan Parpol untuk menarik atau mengganti anggotanya di lembaga perwakilan yang lalai dalam menjalankan kinerja legislasi termasuk tidak menggunakan politik legislasi berdasarkan Pancasila. Selama ini alasan pergantian antar waktu masih sebatas alasan hukum atau alasan lain yang tidak ada hubungannya dengan kinerja sebagai anggota lembaga pewakilan. Untuk itu kode etik Parpol perlu memasukkan evaluasi kinerja legislasi sebagai salah satu bentuk komitmen etik yang jika dilanggar akan berakibat dapat digantinya keanggotaan di lembaga perwakilan. Hak Partai Politik untuk melakukan pergantian antar waktu telah dijamin dalam UU MD3 di Pasal 239 ayat (2) yaitu Anggota DPR diberhentikan antarwaktu apabila diusulkan oleh partai politiknya sesuai dengan ketentuan peraturan perundang- undangan. Partai Politik harus didorong membuat kontrak kinerja dengan anggotanya yang duduk di DPR maupun DPRD dan diumumkan ke publik yang salah satunya berisi kewajiban bagi anggota Parpol di lembaga perwakilan untuk melaksanakan politik legislasi berdasarkan Pancasila dan di sisi lain hak 66 67 Ibid. Pasal 2, Pasal 20 dan Pasal 21 UU Parpol 714
Parpol untuk melakukan pergantian antar waktu jika kewajiban tersebut tidak dilaksanakan. Keempat; dengan telah dibentuknya Badan Pembinaan Ideologi Pancasila (BPIP) berdasarkan Peraturan Presiden Nomor 7 Tahun 2018 maka Parpol bisa didorong untuk kerjasama dengan BPIP. Kerjasama ini meliputi penyusunan standardisasi pendidikan dan pelatihan Pancasila serta menyelenggarakan pendidikan dan pelatihan bagi kader-kader Parpol. Melalui pendidikan dan pelatihan dengan BPIP ini maka Parpol akan dapat memastikan bahwa kader- kadernya telah memiliki pengetahuan yang cukup seputar Pancasila dan praktik pembentukan peraturan perundang-undangan berdasarkan Pancasila. Selama ini UU Parpol telah menjamin adanya Bantuan keuangan dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara/Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah kepada Parpol yang di dalamnya diprioritaskan untuk melaksanakan pendidikan politik bagi anggota Partai Politik dan masyarakat. Mengenai bagaimana kegiatan terkait Pendidikan Politik maka UU Parpol telah mewajibkan kegiatan tersebut berupa Supaya pengkaderan anggota Partai Politik secara berjenjang dan berkelanjutan. kegiatan pengkaderan tersebut dapat mendorong terwujudnya politik legislasi berdasarkan Pancasila maka materi pengkaderan tersebut seharusnya sudah membahas mengenai teori dan praktik penggunaan Pancasila dalam pembentukan peraturan perundang-undangan. 68 69 Sebagaimana dikatakan Kuntowijoyo untuk menjadikan Pancasila tegar, efektik, dan menjadi petunjuk bagaimana negara mestinya dijalankan berdasarkan Pancasila maka terdapat 5 langkah yang harus dilakukan bangsa Indonesia terhadap Pancasila. Kelima langkah tersebut adalah (i) mengembalikan Pancasila sebagai ideologi negara, (ii) mengembangkan Pancasila sebagai ideologi negara menjadi Pancasila sebagai ilmu, (iii) mengusahakan Pancasila mempunyai konsistensi Pancasila dengan produk perundang-undangan, koherensi antara sila, dan korespondensi dengan realitas sosial, (iv) Pancasila yang semula hanya menangani kepentingan vertical (negara) menjadi Pancasila yang melayani kepentingan horizontal, dan (v) menjadikan Pancasila sebagai kritik kebijakan Menjadikan Pancasila sebagai ilmu dapat ditempuh dengan melalui negara. jalur pendidikan formal dan informal, secara formal adalah melalui kurikulum 70 68 69 70 Pasal 34 ayat (3a) Pasal 34 ayat (3b) A. Ubaedillah, Pancasila , Demokrasi, dan Pencegahan Korupsi, Cet ke-4, Jakarta: Kencana, 2017, h. 32. 715
pendidikan sejak pendidikan dasar hingga pendidikan tinggi, sementara secara informal lembaga-lembaga negara maupun badan hukum seperti Parpol dalam melakukan pendidikan dan pelatihan atau kaderisasi menggunakan Pancasila sebagai salah satu materi pengajaran. Kelima; mengingat Ketiadaan dokumen negara yang resmi yang dapat dibaca, dipahami dan dipedomani oleh bangsa Indonesia (termasuk pembentuk peraturan perundang-undangan) untuk memahami apa dan bagaimana maksud yang terkandung dalam sila-sila Pancasila maka negara perlu untuk segera membuat panduan atau pedoman sebagai dokumen resmi dalam menafsirkan dan memahami sila-sila Pancasila yang dasar filosofinya bersumber dari dokumen otentik Pidato Pancasila 1 Juni 1945. Penyusunan dokumen yang menjelaskan dan menjabarkan sila-sila Pancasila ini bisa melibatkan cabang kekuasaan eksekutif seperti BPIP, lembaga legislatif seperti MPR maupun lembaga yudikatif seperti Mahkamah Konstitusi. Panduan atau pedoman ini menjadi penting sebagai tindak lanjut dikeluarkannya Keppres Nomor 24 Tahun 2016 yang telah menetapkan 1 Juni 1945 sebagai Hari Lahir Pancasila. Dokumen ini nantinya dapat tersebut dapat digunakan oleh para hakim MK untuk wewenang pengujian Undang-Undang terhadap UUD 1945, Pembentukan undang-undang oleh DPR bersama Pemerintah, Pembentukan Peraturan Daerah oleh DPRD bersama Kepala Daerah, maupun penyelenggara negara lainnya. KESIMPULAN Untuk mengarahkan pembentukan Undang-Undang maupun peraturan perundang-undangan di tingkat daerah bersumber pada Pancasila sebagai cita hukum negara maka diperlukan peran Partai Politik. Peran Parpol menjadi penting mengingat sesuai Pasal 22E ayat (3) UUD 1945 Peserta pemilihan umum untuk memilih anggota Dewan Perwakilan Rakyat dan anggota Dewan Perwakilan Rakyat Daerah adalah partai politik. Philosofische Grondslag rechtsidee ius constituendum Selain sebagai Pancasila memiliki kualitas sebagai ius constitutum (hukum yang dicita-citakan atau cita hukum ( yang diangan-angankan) (hukum yang diarahkan agar menjadi yang berlaku saat ini atau hukum yang telah ditetapkan). Pancasila sebagai cita ) yakni 716
rechtside hukum ( ) harus dijadikan dasar dan tujuan setiap hukun di Indonesia. Oleh sebab itu setiap hukum yang lahir di Indonesia harus berdasar pada Pancasila dengan memuat konsistensi isi mulai dari yang paling atas sampai yang paling rendah hierarkinya. Beberapa faktor yang menyebabkan belum terinternalisasinya Pancasila dalam pembentukan peraturan perundang-undangan pada dasarnya adalah: fungsi legislasi selama ini dikesampingkan, politik mayoritas menjadi dasar pemikiran para pembuat peraturan perundang-undangan (bukan ukuran-ukuran konstitusional), kualitas anggota yang mengacu pada pengetahuan dan pengalaman, perilaku korupsi legislasi dan ketiadaan dokumen negara yang resmi terkait penjabaran nilai-nilai Pancasila. Strategi yang bisa ditempuh agar kader Parpol yang duduk di lembaga perwakilan maupun eksekutif senantiasa menggunakan Pancasila sebagai sumber dalam pembentukan peraturan perundang-undangan diantaranya adalah: partai politik menyusun desain politik legislasi di semua tingkatan, kepengurusan partai politik dibagi ke dalam 3 (tiga) komponen salah satunya calon anggota lembaga perwakilan, ketegasan Parpol untuk menarik atau mengganti anggotanya di lembaga perwakilan yang lalai dalam menjalankan politik legislasi berdasarkan Pancasila, memasukkan kurikulum pendidikan Pancasila dalam pengkaderan anggota Partai Politik secara berjenjang dan berkelanjutan, dan negara segera membuat panduan atau pedoman sebagai dokumen resmi dalam menafsirkan dan memahami sila-sila Pancasila. DAFTAR PUSTAKA Comparative Politics: a development approach Almond, Gabriel and G. Bingham Powell, 1966, Comparative Politics: System Process and Policy , Boston: Little Brown. _________________, 1978, little Brown. , Boston: . Disertasi Attamimi, Hamid S, 1990 "Peranan Keputusan Presiden RI dalam Penyelenggaraan , Jakarta: Fakultas Pascasarjana Universitas Perkembangan Pembentukan Undang-Undang di Pemerintahan Negara" Indonesia. Indonesia Anggono, Bayu Dwi, 2014, , Jakarta: Konstitusi Press. 717
Asshidiqie, Jimly, 2019 "Dinamika Partai Politik dan Demokrasi", diakses 26 Januari. Eksistensi Pancasila Sebagai Tolok Ukur Dalam Pengujian Undang-Undang Terhadap Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 Di Mahkamah Konstitusi: Kajian Perspektif Filsafat Hukum dan Ketatanegaraan Pengantar Ilmu Politik Budiardjo, Miriam, 2000, , Jakarta: Gramedia. Basarah, Ahmad 2016, , Ringkasan Disertasi, Fakultas Hukum Universitas Diponegoro. Badan Keahlian Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia, Prodisiding Simposium Institusionalisasi Pancasila Dalam Pembentukan dan Evaluasi Peraturan Perundang-Undangan, Jakarta 30 Juli - 1 Agustus 2018, Badan Keahlian DPR, 2018 BBC.Com, 2019 "DPRD Kota Malang: Ketika 41 dari 45 anggota terjerat korupsi dan ditahan KPK" Refleksi Dua Dasawarsa diakses 26 Januari. (20 Tahun) Upaya Penghapusan Kekerasan dan Diskriminasi terhadap Perempuan di Indonesia Komnas Perempuan, 2018, Siaran Pers Komnas Perempuan, . Jakarta, 31 Oktober. Kompas.Com, 2019, "Para Artis Yang Bakal Bertarung Di Pemilu 2019", bertarung-di-pemilu-2019, diakses 26 Januari. Kompas.Com, 2019, "Kembangkan Kasus Zumi Zola, KPK Tetapkan 3 Pimpinan dan 9 Anggota DPRD Jambi sebagai Tersangka", diakses 26 Januari 2019 Untuk Siapa DPR Bekerja? Kompas, Political Parties and Political Development , Senin, 23 September. LaPalombara, J. and M. Weiner (ed), 1996, , Princeton: Princeton University Press. Seminar Nasional Aktualisasi Nilai-Nilai Pancasila MD, Moh. Mahfud, 2007, "Penuangan Pancasila di Dalam Peraturan Perundang- dalam Pendidikan Ilmu Hukum dan Perundang-undangan Indonesia Undangan", Makalah ," yang diselenggarakan oleh Fakultas Hukum UGM dalam rangka Peringatan Hari Lahirnya Pancasila di Yogyakarta, 30-31 Mei. 718
Politik Hukum di Indonesia Orasi ilmiah didepan Rapat Senat Terbuka dalam rangka Dies Natalis ke-65 Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada _________________, 2009, , Jakarta: Rajawali Press. _________________, 2014, Revitalisasi Pancasila Sebagai Cita Negara Hukum, Peran Partai Politik Dalam Sebuah Sistem Demokrasi: Sembilan Tesis , Yogyakarta, 17 Februari. Meyer, Thomas. , Jakarta: Friedrich-Ebert-Stiftung (FES) Kantor Perwakilan Indonesia, 2012. Metrotvnesw, 2018 "MK Berperan Menjaga Ideologi Negara", diakses 20 September. Nurrochman, 2019, "Caleg Pesohor dan Pragmatisme Parpol", diakses 25 Januari. Jurnal Rechtsvinding Purawan, Akhmad Adi, 2014, "Korupsi Legislasi Dalam Pembentukan Peraturan , Volume 3, Nomor 3, Desember. Legal Philosophy Perundang-Undangan", Radbruch, Gustav, 1950, (first publ. 1932), trans. Kurt Wilk, in: The Legal Philosophies of Lask, Radbruch, and Dabin, Cambridge, Mass.: Harvard University Press. Republika, 2018, "Mendagri: Perda tak Sesuai dengan Pancasila Harus Dibatalkan", diakses 22 September. Political Parties in American System Sorauf, Frank J. 1964, The Typology of Party Systems-Proposals for Improvement , Boston: Little Brown. Sartori, Giovanni 1970, , in Allardt, E.; Rokkan, S. (eds.): Mass Politics: Studies in Political Sociology. New York Intermediaries in the Consolidation of Neo- democracies: London. The Role of Parties, Associations and Movements" Schmitter, Philippe C, 1997 " , Working Paper, Barcelona, The Change of Function of Political Parties at the Turn of Institut de Ciències Polítiques i Socials. Millennium Simon, Janos, 2003, , Barcelona: Institut de Ciències Polítiques i Socials (ICPS). 719
Ilmu Perundang-undangan, Jenis, Fungsi dan Materi Muatan S, Maria Farida Indrati, 2007, , Yogyakarta: Kanisius. Jurnal Hukum Jentera, Rule of Law Sidharta, B. Arief, 2004, "Kajian Kefilsafatan tentang Negara Hukum" dalam , Pusat Studi Hukum dan Kebijakan (PSHK), Jakarta, edisi 3 Tahun II, November. Majalah Konstitusi Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan MKRI, 2009, "Pancasila dan Mahkamah Hukum Acara Mahkamah Konstitusi , No.29-Mei. Konstitusi", _________________, 2010, Kapaniteraan MK. The Concept of Ideal in Legal Theory , Jakarta: Setjen dan Taekama, Sanne, 2003, Law Internasional. , The Hague: Kluwer Pancasila, Demokrasi, dan Pencegahan Korupsi Ubaedillah, A., 2017, Jakarta: Kencana. , Cet ke-4, 720