BAB I PENDAHULUAN A. Latar Belakang Setiap manusia mempunyai kepentingan, dimana kepentingan tersebut merupakan suatu kewajiban perorangan atau kelompok yang sangat diharapkan untuk dipenuhi.1 Kepentingan tersebut juga berkaitan dengan kebutuhan dasar akan tanah yang amat penting dalam kehidupan manusia. Di atas tanah, manusia dapat mencari nafkah seperti bertani, berkebun, dan beternak. Di atas tanah pula manusia membangun rumah sebagai tempat bernaung dan membangun berbagai bangunan lainnya untuk perkantoran dan sebagainya. Tanah juga mengandung berbagai macam kekayaan alam yang dapat dimanfaatkan oleh manusia.2 Sebagai suatu aset yang sangat strategis dalam kehidupan, selanjutnya negara turut andil mengatur tanah-tanah yang berada di dalam wilayah Republik Indonesia. Tanah berperan penting bagi keberlangsungan hidup manusia karena dalam menjalankan kehidupan tidak dapat dipisahkan dari tanah.3 Bagi bangsa Indonesia, tanah dianggap sebagai karunia Tuhan Yang Maha Esa sekaligus merupakan kekayaan nasional. Oleh karena itu, tanah perlu dikelola secara cermat pada masa sekarang sehingga dapat memberikan manfaat yang sebesar-besarnya bagi masyarakat. 1Indah Sukma, Sirajuddin, Solehoddin, Efektivitas Putusan Majelis Hakim Mahkamah Konstitusi terhadap Penyelesaian Sengketa Eksekusi Jaminan Fidusia tanpa Putusan Pengadilan Negeri, Conference on Innovation and Application of Scienxe and Technology (CIASTECH 2021), Universitas Widyagama Malang, hlm.167. 2 Adrian Sutedi, Implementasi Prinsip Kepentingan Umum dalam Pengadaan Tanah Untuk Pembangunan (Jakarta: Sinar Grafika, 2008), hlm. 45 3 Ayu Sari Risnawati dan Nurwati, Urgensi Pengukuran Ulang Batas Kepemilikan Tanah Di BPN Kab Magelang, Jurnal Varia Justicia, Volume 11 Nomor 1, 2015, hlm. 66 1
Pengelolaan tanah secara cermat tidak terlepas dari kebijakan- kebijakan yang diambil oleh Pemerintah. Dalam hal ini Pemerintah bertindak sebagai pembuat kebijakan, sementara masyarakat bertindak sebagai pelaksana dari kebijakan yang telah dibuat oleh Pemerintah tersebut. Oleh sebab itu dalam membuat suatu kebijakan maka sangat penting bagi Pemerintah untuk terlebih dahulu melakukan proses perencanaan serta analisis yang baik, dimana hal tersebut bertujuan agar kebijakan-kebijakan yang dibuat nantinya dapat memberikan manfaat yang sebesar-besarnya bagi masyarakat serta lingkungannya. Intervensi negara dalam mengatur tanah telah sesuai dengan amanat konstitusi, sebagaimana tercantum dalam Pasal 33 Ayat (3) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (selanjutnya disebut UUD NRI 1945) yang berbunyi: "Bumi, air, dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat". Sebagai wujud nyata dari Pasal 33 Ayat (3) UUD NRI 1945 tersebut, kemudian lahirlah Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria yang lebih dikenal dengan Undang-Undang Pokok Agraria (selanjutnya disebut UUPA). Dalam Pasal 2 Ayat (1) UUPA disebutkan bahwa: "Bumi, air, dan ruang angkasa termasuk kekayaan alam di dalamnya pada tingkat yang tertinggi dikuasai oleh negara sebagai organisasi kekuasaan seluruh rakyat", yang mana pasal tersebut merupakan embrio lahirnya Hak Menguasai Negara (selanjutnya disebut HMN). 2
HMN merupakan suatu konsep yang mendasarkan pada pemahaman bahwa negara adalah suatu organisasi kekuasaan dari seluruh rakyat, sehingga dapat mengatur dan mengurus (regelen en besturen) segala hal yang berkaitan dengan bumi, air, dan ruang angkasa serta kekayaan alam yang terkandung di dalamnya. Melalui HMN inilah, maka negara selaku badan penguasa akan dapat senantiasa mengendalikan atau mengarahkan pengelolaan fungsi bumi, air, dan ruang angkasa serta kekayaan alam yang terkandung di dalamnya sesuai dengan peraturan dan kebijakan yang ada, yaitu dalam lingkup penguasaan secara yuridis yang beraspek publik. HMN ini menjadi pijakan argumentasi utama bagi keikutsertaan negara dalam pengaturan dan pengurusan segala hal yang berkaitan dengan bumi, air, dan ruang angkasa serta kekayaan alam yang terkandung di dalam wilayah Republik Indonesia. Kata menguasai mempunyai dua arti, yaitu menguasai secara fisik dan menguasai secara yuridis. Menguasai secara fisik adalah orang yang menguasai sebidang tanah dapat berbuat sesuatu, misalnya: mendirikan bangunan, menanam tanaman di atas tanahnya dan sebagainya. Menguasai secara yuridis adalah penguasaan atas tanah yang dilandasi dengan hak dan dilindungi oleh hukum, umumnya juga memberi wewenang kepada pemegang haknya untuk menguasai tanahnya secara fisik. Penguasaan negara terhadap tanah-tanah yang berada di Indonesia merupakan penguasaan secara yuridis yang beraspek publik, sehingga negara tidak diberi wewenang untuk melakukan tindakan privat terhadap tanah-tanah yang dikuasainya. Pembangunan berbagai fasilitas kepentingan umum membutuhkan bidang tanah yang sangat luas, sedangkan tanah-tanah yang dibutuhkan 3
tersebut pada umumnya sudah dimiliki oleh seseorang atau badan hukum dengan dilekati sesuatu hak atas tanah. Dengan demikian, upaya pengadaan tanah untuk keperluan tersebut penanganannya perlu dilakukan dengan sebaik-baiknya dan dilakukan dengan memperhatikan peran tanah dalam kehidupan manusia, serta prinsip penghormatan terhadap hak atas tanah yang sah dan tidak menelantarkan kepentingan pribadi pemilik hak atas tanah. Arti dari menelantarkan kepentingan pribadi adalah apabila kebutuhan atau kepentingan yang bersifat pribadi tidak diperhatikan lagi sesuai dengan ketentuan yang berlaku dengan alasan dikalahkan dengan kepentingan umum.4 Saat ini, pembangunan nasional untuk kepentingan umum menggunakan instrumen pengadaan tanah yang seringkali menimbulkan konflik yang berujung pada gagalnya pembebasan lahan yang direncanakan untuk pembangunan. Pasal 1 angka 2 Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2012 tentang Pengadaan Tanah bagi Pembangunan untuk Kepentingan Umum5 (selanjutnya disebut UU Nomor 2 Tahun 2012) menyebutkan bahwa pengadaan tanah bagi pembangunan untuk kepentingan umum merupakan kegiatan menyediakan tanah dengan memberikan ganti kerugian yang layak dan adil kepada yang berhak. Adapun pengertian ganti kerugian menurut Pasal 1 angka 10 UU Nomor 2 Tahun 2012 adalah penggantian yang layak dan adil kepada pihak yang berhak dalam proses pengadaan tanah. Namun 4 Mudakir Iskandar Syah, Pembebasan Tanah Untuk Pembangunan Kepentingan Umum (Jakarta: Permata Aksara, 2015), hlm. 18 5 Dimuat dalam Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 22 Tahun 2012, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 5280 4 telah
demikian, maksud dari frasa "penggantian yang layak dan adil" ini tidak dijelaskan lebih lanjut. Selanjutnya Pasal 63 Ayat (1) Peraturan Presiden Nomor 30 Tahun 2015 tentang Perubahan Ketiga Atas Peraturan Presiden Nomor 71 Tahun 2012 Tentang Penyelenggaraan Pengadaan Tanah Bagi Pembangunan Untuk Kepentingan Umum (selanjutnya disebut Perpres Nomor 30 Tahun 2015) menegaskan bahwa penetapan besarnya nilai ganti kerugian dilakukan oleh Ketua Pelaksana Pengadaan Tanah berdasarkan hasil penilaian jasa penilai atau penilai publik. Selanjutnya Pasal 65 Ayat (1) Perpres Nomor30 Tahun 2015 menjelaskan bahwa Penilai bertugas melakukan penilaian besarnya ganti kerugian bidang per bidang tanah, meliputi: tanah, ruang atas tanah dan bawah tanah, bangunan, tanaman, benda yang berkaitan dengan tanah, dan atau kerugian lain yang dapat dinilai. Ketentuan pasal ini bertujuan untuk memberikan besaran ganti kerugian yang seadil-adilnya bagi warga terdampak pengadaan tanah. Namun sangat disayangkan, nampaknya frasa "kerugian lain yang dapat dinilai" sangat bersifat multitafsir dan belum diatur secara spesifik dalam berbagai peraturan perundang-undangan yang ada, sehingga hal ini akan mengurangi rasa keadilan yang diharapkan oleh seluruh rakyat, khususnya rakyat yang terdampak pengadaan tanah. Setiap pemilik hak atas tanah dan atau bangunan yang terkena obyek pengadaan tanah harus mendapatkan ganti kerugian sebagaimana telah ditegaskan dalam Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2012, Peraturan Presiden Nomor 30 Tahun 2015, dan berbagai peraturan terkait lainnya. Namun kenyataannya, pelaksanaan pengadaan tanah sering kali terhambat karena 5
tidak tercapainya kesepakatan mengenai besaran nilai ganti kerugian dalam pengadaan tanah tersebut. Perbedaan tentang besaran nilai pengadaan tanah antara masyarakat dan Pemerintah ini tak jarang berujung ke pengadilan.6 Perbedaan persepsi antara Pemerintah dan masyarakat mengenai besaran ganti kerugian yang "layak dan adil" sering terjadi dalam proses pengadaan tanah. Ganti kerugian yang dirasa "layak dan adil" menurut Pemerintah belum tentu dirasa "layak dan adil" menurut masyarakat, begitu pula sebaliknya. Perbedaan persepsi tersebut berujung pada konflik sosial yang sulit untuk diselesaikan dalam waktu singkat, hal ini terjadi karena mayoritas warga terdampak pengadaan tanah yang merasa keberatan dengan besaran ganti kerugian melakukan upaya hukum melalui Pengadilan Negeri di wilayah lokasi pengadaan tanah dilakukan. Konflik yang berkepanjangan antara. Pemerintah dan masyarakat mengenai besaran ganti kerugian tersebut pada akhirnya dapat menghambat proyek pembangunan berbagai fasilitas kepentingan umum. Fakta bahwa jumlah tanah adalah tetap, sedangkan kebutuhan akan pembangunan fisik semakin meningkat seiring dengan bertambahnya jumlah penduduk, mengakibatkan timbulnya konflik sosial yang tidak bisa dihindarkan, yang mana terjadi karena adanya perbenturan kepentingan antara Pemerintah (kebutuhan akan pembangunan infrastruktur untuk kepentingan umum) dan masyarakat (kebutuhan akan hak atas tanah). Harga tanah yang semakin hari terus melonjak dan penurunan kualitas tanah juga merupakan permasalahan yang harus dicari penyelesaiannya. 6 Sudjarwo Marsoen et.al., Pedoman Lengkap Ganti Untung Pengadan Tanah (Jakarta: Renebook, 2015), hlm. 69 6
Berdasarkan hasil penelitian awal, peneliti menemukan fakta di lapangan bahwa permasalahan mengenai perbedaan tentang besaran nilai ganti kerugian dalam pengadaan tanah banyak terjadi di berbagai wilayah di Indonesia. Salah satu contohnya yang terjadi di Kota Malang, sebagaimana diberitakan dalam harian Kompas bahwa sebanyak 63 KK terdampak pengadaan tanah pembangunan jalan tol Malang-Pandaan di Kelurahan Madyopuro, Kecamatan Kedung Kandang, Kota Malang menolak nilai ganti rugi sebesar Rp. 3,9 juta per meter persegi. Sebanyak 63 KK telah melayangkan gugatannya terhadap 87 bidang tanah terdampak. Oleh karena itu, Pemerintah Kota Malang berencana mengusulkan pemindahan lokasi pembangunan pintu tol Malang-Pandaan ke Kelurahan Buring atau sekitar GOR Ken Arok Kota Malang.7Konflik kepentingan yang terjadi di Kota Malang ini menyebabkan proses penyediaan tanah untuk proyek pembangunan infrastruktur jalan tol yang telah direncanakan sejak lama menjadi tertunda dan tidak sesuai dengan alokasi waktu yang telah direncanakan. Perbedaan besaran ganti kerugian yang diinginkan kedua belah pihak dalam pengadaan tanah, yakni Pemerintah dan masyarakat terdampak, seperti yang telah dikemukakan dalam kasus-kasus di atas terjadi akibat adanya perbedaan persepsi antara keduanya mengenai besaran ganti kerugian yang layak dan adil, artinya batasan layak dan adil menurut Pemerintah belum tentu layak dan adil menurut masyarakat terdampak, begitu pula sebaliknya. Memberikan batasan mengenai frasa layak dan adil bukanlah hal yang 7 Andi Hartik, "Pembebasan Lahan Berlarut, MalangUsulkan Pemindahan Proyek Pintu Tol Malang-Pandaan" dalam diakses tanggal 28 April 2022 Pukul 10:06 WIB 7
mudah, mengingat penilaiannya sangat subyektif dan terlalu abstrak untuk dipahami, bahkan tidak ada penjelasan yang spesifik mengenai frasa "layak dan adil" ini. Kompleksitas permasalahan dalam pengadaan tanah merupakan pertanda bagi Pemerintah agar segera merevisi kebijakan di bidang pertanahan. Revisi kebijakan yang dimaksud perlu diarahkan pada mekanisme penyediaan tanah bagi pembangunan fasilitas kepentingan umum yang dapat mengakomodiir kepentingan Pemerintah dan masyarakat pemilik tanah secara bersamaan sehingga dapat menjamin terpenuhinya nilai-nilai keadilan bagi seluruh rakyat Indonesia. Konsep pada Badan Bank Tanah bisa menjadi alternatif penyediaan tanah nirkonflik yang dapat memenuhi tuntutan nilai keadilan bagi seluruh rakyat Indonesia. Pemerintah berkewajiban dalam rangka penyediaan tanah untuk mendukung program-program strategis misalnya sebagai perumahan dan pemukiman, pengembangan sarana pendidikan dan kreatif, pembangunan jalan tol maupun dalam rangka pengembangan kawasan pariwisata. Keterbatasan tanah saat ini menjadi permasalahan utama dalam pencapaian program strategis tersebut, sehingga diperlukan adanya suatu terobosan berupa kebijakan Pemerintah. Kebijakan yang dianggap sentral dan mendukung program strategis nasional dalam bidang pertanahan adalah kebijakan Pemerintah untuk membentuk lembaga pertanahan yang berfungsi untuk melaksanakan perencanaan, perolehan, pengadaan, pengelolaan, pemanfaatan, dan pendistribusian tanah di Indonesia. 8
Sebagai lembaga baru yang dibentuk oleh Pemerintah, tentu Badan Bank Tanah masih memiliki kendala-kendala dalam memaksimalkan tugas dan fungsinya tersebut. Berdasarkan Pasal Peraturan Pemerintah Nomor 64 tahun 2021 tentang Badan Bank Tanah disebutkan bahwa salah satu fungsi dari Badan tersebut adalah untuk perolehan tanah, dimana perolehan tanah tersebut dapat bersumber dari tanah hasil penetapan Pemerintah dan pihak lainnya. Perolehan tanah khususnya yang bersumber dari penetapan Pemerintah dianggap sebagai bentuk koordinasi yang baik antara Pemerintah dengan Badan Bank tanah, tentu koordinasi yang dilakukan tidak serta merta terjadi melainkan diperlukan adanya sistem yang baik dalam pelaksanaan tersebut agar sesuai dengan amanat yang telah tercantum dalam Peraturan Pemerintah Nomor 64 tahun 2021 tentang Badan Bank Tanah tersebut. Lukman Hakim dan Agus Sudaryanto (2015) pernah disebutkan bahwa pembentukan komisi-komisi negara selalu terkait dengan sistem koordinasi negara, yang antara lain terdiri dari fungsi masing-masing organ dan hubungan satu sama lain.8 Hal tersebut juga dapat dijadikan landasan bagi Pemerintah dalam hal pembentukan Badan Bank Tanah di Indonesia, dimana dalam pembentukannya dibutuhkan adanya sistem koordinasi yang terdiri dari fungsi masing-masing organ dan hubungannya antara organ yang satu dengan yang lainnya. Dengan demikian, diharapkan fungsi Badan Bank Tanah akan dapat berjalan dengan lebih optimal. Pembentukan Badan Bank Tanah sendiri sesuai dengan amanat Undang-Undang Nomor 11 tahun 2020 tentang Cipta Kerja dan Peraturan 8Lukman Hakim dan Agus Sudaryanto, An Institutionalization of the State Commisions as a State Institutions on the Basis of the 1945 Constitution of the Republic of Indonesia, Journal of Law, Policy and Globalization, Vol.33, hlm. 77. 9
10 Pemerintah Nomor 64 tahun 2021 tentang Badan Bank Tanah. Dengan adanya dasar hukum tersebut, Badan Bank Tanah diharapkan dapat menjawab permasalahan-permasalahan pertanahan di Indonesia sebagaimana tugas dan fungsinya tersebut, khususnya untuk mendukung pemanfaatan tanah bagi kepentingan umum dan pembangunan nasional di Indonesia. Guna mengoptimalkan peran Badan Bank Tanah diperlukan adanya konstruksi hukum. Tujuan daripada penemuan hukum atau konstruksi hukum ini diharapkan akan menjadi jawaban atas permasalahan-permasalahan terkait dengan aset tanah negara maupun untuk pemberian ganti rugi bagi pemilik tanah yang terdampak pembangunan untuk kepentingan umum yang dilakukan oleh Pemerintah. Saat ini tanah aset negara di wilayah Jawa Timur khususnya di Kabupaten Pasuruan terdapat 7.421.443 m2 yang sebagian besar masih berstatus Hak Guna Bangunan (HGB). Luasnya tanah aset negara tersebut berpotensi juga untuk terjadi perselisihan/ sengketa di masa yang akan datang jika pengelolaannya tidak diatur secara detail, merujuk pada hal tersebut penting kiranya untuk dilakukan konstruksi hukum terkait dengan pengaturan aset tanah negara melalui Badan Bank Tanah. Berdasarkan uraian di atas, penulis tertarik untuk melakukan penelitian tentang bagaimana kontruksi Peraturan Pemerintah Nomor 64 tentang Badan Bank Tanah dalam sistem Badan Bank Tanah yang secara khusus berkaitan dengan perolehan tanah melalui penetapan Pemerintah, termasuk dalam hal pengelolaan aset tanah yang diperoleh melalui penetapan Pemerintah dan pengelolaan ganti rugi atas tanah yang terdampak
pembangunan fasilitas umum. Oleh karena itu, penulis memfokuskan penelitian ini dengan judul: "Konstruksi Hukum Mengenai Pengaturan dan Pengelolaan Aset Tanah Negara dengan Lahirnya Badan Bank Tanah". B. Rumusan Masalah Berdasarkan uraian latar belakang di atas, maka penulis memfokuskan penelitian ini ke beberapa pokok permasalahan, yaitu: 1. Bagaimana Pengaturan dan Pengelolaan Aset Tanah Negara sebelum adanya Peraturan Pemerintah Nomor 64 Tahun 2021 tentang Badan Bank Tanah? 2. Apa saja faktor-faktor yang menjadi kendala di dalam Pengaturan dan Pengelolaan aset tanah negara sehingga diperlukan Badan Bank Tanah ? 3. Bagaimanakah konstruksi hukum pengaturan dan pengelolaan Badan Bank Tanah di masa yang akan datang ? C. Tujuan Penulisan Berasarkan pokok-pokok permasalahan yang penulis uraikan di atas, maka tujuan dari penulisan ini adalah: 1. Untuk mengetahui dan menganalisis pengaturan Pengaturan dan Pengelolaan Aset Tanah Negara sebelum adanya Peraturan Pemerintah Nomor 64 Tahun 2021 tentang Badan Bank Tanah. 2. Untuk mengetahui dan menganalisis faktor-faktor yang menjadi kendala di dalam Pengaturan dan Pengelolaan aset tanah negara sehingga diperlukan Badan Bank Tanah. 3. Untuk mengetahui dan menganalisis konstruksi hukum pengaturan dan pengelolaan Badan Bank Tanah di masa yang akan datang. 11
D. Kegunaan Penulisan Hasil dari penelitian yang akan dilakukan ini diharapkan dapat memberikan manfaat baik secara teoritis maupun praktis, antara lain: 1. Secara teoritis Penelitian ini diharapkan dapat menjadi bahan informasi hukum bagi para akademisi hukum, khususnya mengenai Badan Bank Tanah dalam rangka mewujudkan pengaturan dan pengelolaan aset tanah negara yang berkeadilan di Indonesia sebagai upaya untuk menjamin kepastian hukum di masa yang akan datang. 2. Secara praktis a. Bagi Pemerintah Penelitian ini diharapkan dapat menjadi bahan evaluasi dalam penerapan kebijakan yang dilakukan oleh Pemerintah selaku pembuat kebijakan khususnya dalam hal Badan Bank Tanah di Indonesia. b. Bagi Masyarakat Penelitian ini diharapkan dapat menjadi bahan atau kajian ilmiah bagi masyarakat umum untuk menambah wawasan ilmu hukum di bidang pertanahan. c. Bagi Universitas 12
Penulisan tesis ini diharapkan dapat dijadikan referensi dalam kepustakaan ilmu hukum dalam lingkungan Universitas khusunya dalam bidang Hukum Pertanahan. 13