MASALAH ORGANISASI EVALUASI PEMBANGUNAN Gatot Pramuka Dosen Jurusan Ilmu Administrasi Negara FISIP Unair, Surabaya Abstract This article explains about the theoretical study of the importance of the role and position on evaluating the application of a d evelopment program. The recommendation on this evaluator becomes the principal reference for the official documents which are used to make improvement in a development process of a state. But, in fact when the evaluators do their duty and obligation in doing research of the development evaluation, they face a lot of problems in the field, related to the methodology of determining the indicator of a complicated development process. Keywords: organization, development program, indicator of development evalu ation, role of development evaluation. Ketika pelaksanaan sebuah program pembangunan ternyata tidak tepat sasaran dan pada akhirnya mengalami kegagalan, pada saat yang sama pula tidak ada satupun lembaga yang kapabel dan legitimet, dipercaya serta diakui masyarakat untuk dapat membuat dokumen resmi yang mampu dipublikasikan dalam bentuk laporan resmi dan bertanggungjawab atau minimal dapat menjelaskan, mengapa sampai terjadi kegagalan itu dan mengapa kesalahan tersebut dapat terjadi. Kegagalan suatu progr am pembangunan seringkali tidak diikuti dengan penjelasan resmi ataupun pertanggungjawaban dari pengelola program, yang akhirnya menguap begitu saja. Kondisi demikian menyebabkan masyarakat - sebagai kelompok sasaran - acapkali mencari sendiri sumber-sumber informasi dan kemudian lebih percaya pada rumors atau isu yang beredar dengan sumber data yang mungkin tidak dapat dipertanggungjawabkan. Kondisi seperti ini menyebabkan masyarakat tidak lagi percaya akan sebuah program yang didesain dengan istilah pemba ngunan. Kalau dilihat dari sudut pandang etimologi, sebenarnya pembangunan adalah kata yang sederhana saja, akan tetapi mempunyai kandungan hakekat yang dalam sekali bagi umat manusia, karena disadari ataupun tidak, kehadirannya telah melibatkan setiap ora ng di segala lapisan dan sektor penghidupannya. Pembangunan pada hakekatnya adalah perubahan yang terencana dari situasi yang satu ke situasi yang lain, sehingga pembangunan dapat diartikan sebagai proses perbaikan menuju bentuk yang lebih baik (Roupp, 19 83:15). Namun, dengan batasan yang demikian itu seringkali menimbulkan perbedaan pandangan di antara para pakar pembangunan, oleh karena luasnya batasan pengertian pembangunan tersebut. Persoalannya adalah, sulitnya menentukan penilaian keberhasilan pembangunan itu, sehingga apa dan bagaimana perubahannya, serta siapa yang memutuskan arah perubahan tersebut mau ke mana? Hal inilah yang menyebabkan berbagai konsep tentang pembangunan bermunculan sesuai dengan situasi dan kondisi yang ada untuk waktu tertentu. Sehingga mengakibatkan perbedaan pengertian pembangunan pun dapat berbeda dari kultur atau negara yang satu dengan kultur atau negara yang lain, dari periode yang satu ke periode yang lain (Moeljarto, 1987:31). Pada akhirnya, pergeseran -pergeseran nilai dan konsep pembangunan itu dapat terjadi sesuai dengan perubahan -perubahan situasi dan kondisi - hal ini
menunjukkan pula bahwa sebenarnya pembangunan itu dinamis dan tidak statis - dan dewasa ini, pembangunan banyak diartikan sebagai peningkatan kemampuan manusia untuk mempengaruhi masa depannya. Pembangunan Manusia Mengapa pembangunan manusia? Banyak alasan yang dikemukakan oleh para peneliti terdahulu mengapa pembangunan manusia harus memperoleh tempat yang strategis dalam sebuah program pembangunan suatu negara, sebab sangat jarang dalam sejarah dunia, ditemukan suatu negara yang mampu berkembang dan tumbuh berkelanjutan hanya dengan mengandalkan sumber daya alam (SDA) yang dimilikinya. Itu semua merupakan pelajaran yang amat berharga bagi bangsa Indonesia dalam menetapkan nilai dan konsep pembangunan yang ada dengan menempatkan kesejahteraan manusia dalam setiap program pembangunannya seperti yang diamanatkan oleh Pembukaan UUD 1945. Namun seringkali dalam konteks ini muncul perdebatan, oleh karena k ata kesejahteraan itu mempunyai dimensi dan pengertian yang berbeda bagi semua umat manusia. Masalahnya, adilkah to give each man his due dan bagaimana cara mengukur due (apa yang seharusnya didapat) seseorang dan bagaimana menetapkan kriteria sejahtera an tara yang satu dan lainnya, if the persons are not equal, their (just) shares will not be equal , yang apabila diteruskan perdebatan tentang ini dapat menjadi panjang, hanya karena antara keduanya tidak equal dalam banyak aspek ketika membandingkan apa yang telah mereka dapatkan untuk kesejahteraannya. Oleh karena itu dibutuhkan suatu indikator yang dapat memberikan tolok ukur, apakah nilai dan konsep pembangunan yang telah dipilih tersebut telah mencapai tujuannya. Namun pada saat yang sama pemerintah tidak pernah memberikan perhatian yang cukup pada upaya untuk mengembangkan indikatornya - dikarenakan mendesaknya jadual agenda tugas -tugas perencanaan dan pelaksanaan program -program pembangunan yang harus segera dilakukann ya berdasar prosedur birokrasi yang kaku dan mekanistik itu - maka sistem penilaian pembangunan berikut indikatornya acapkali diabaikan pemerintah dan dianggap sebagai ritual metoda akademis belaka yang sarat nilai, yang hanya memunculkan perdebatan di ber bagai kalangan, meskipun sebenarnya sangat diperlukan bagi penyempurnaan perencanaan dan pelaksanaan program pembangunan itu sendiri. Pada saat yang sama pula, masih meluasnya kekaburan pengertian tentang konsep metoda penilaian pembangunan itu sendiri di kalangan para ahli dan kaum praktisi, tak pelak lagi telah menambah pula rendahnya perhatian pemerintah terhadap perlu dikembangkannya sistem dan metoda penilaian pembangunan tersebut sebagai bagian integral dari proses pembangunan. Semua itu telah menjadi sebab mengapa sampai saat ini kita belum memiliki suatu kerangka konseptual dan metodologis untuk penilaian program pembangunan yang kurang -lebih bersifat baku. sistem penilaian pembangunan berikut Sedikitnya ada 3 (tiga) alasan yang sangat mendasar (Nasikun, 1987:2) untuk mengatakan bahwa kondisi tidak mendukung dalam proses pelaksanaan program pembangunan, dan oleh karena itu perlu untuk dibenahi. Pertama, evaluasi memberikan kemungkinan kepada pengelola program -program pembangunan untuk menilai apakah perangkat - perangkat dan metode-metode yang diterapkan untuk mencapai tujuan -tujuan program telah dipilih dengan benar. Lebih dari itu evaluasi dapat membantu pengelola program untuk menentukan apakah tujuan program telah atau akan dapat dicapai dengan biaya semurah mungkin. Dengan menunjukkan kekurangan -kekurangan atau kekeliruan-kekeliruan yang terjadi di dalam pelaksanaan program, menemutunjukkan masalah -masalah yang tidak pernah diantisipasi pada tahap perencanaan, serta menunjukkan cara -cara untuk memecahkan masalah - masalah tersebut, evaluasi dapat membantu pengelola program memilih di antara sarana -sarana yang paling efektif dan efisien untuk mencapai tujuan -tujuan program. tersebut di atas Kedua, evaluasi juga sangat diperlukan untuk menentukan kelayakan dari tujuan -tujuan program, baik pada tahap perencanaan maupun pada tahap pelaksanaan. Pada tahap perencanaan, evaluasi atas situasi di mana tujuan -tujuan program yang ingin dicapai memungkinkan pengelola
program menentukan sampai seberapa jauh tujuan -tujuan tersebut cukup layak dan tidak akan menimbulkan kesulitan -kesulitan yang kelak di kemudian hari terbukti tidak dapat dipecahkan. Pada tahap pelaksanaan, evaluasi sangat diperlukan untuk menentukan penyesuaian -penyesuaian pengalaman - harus pengalaman lapangan y ang diperoleh sepanjang proses pelaksanaan program. yang dilakukan berdasarkan Sumbangan ketiga yang dapat diberikan oleh evaluasi berkaitan sangat erat dengan pertanyaan sejauh mana the intended benefiaries benar-benar telah atau akan memperoleh keuntungan dari program. Keteranga n-keterangan yang diperoleh melalui kegiatan evaluasi dapat membantu pengelola program untuk mengambil langkah -langkah penyesuaian yang diperlukan sedemikian rupa sehingga keuntungan -keuntungan yang akan diterima oleh sasaran program (target groups) menjadi sebesar-besarnya. Fungsi evaluasi yang ketiga ini menjadi sangat penting terutama bagi program-program pembangunan yang menempatkan aspek distributif tujuan program pada skala prioritas pertama. Evaluasi (penilaian) suatu pembangunan biasanya dilakukan pada suatu waktu tertentu (one short) atau pada suatu tahap tertentu (sebelum program, pada proses pelaksanaan atau setelah program dilaksanakan), dengan membandingkan keadaan yang nyata dengan keadaan yang diharapkan dalam tujuan program pembangunan terse but. Maka dalam hal ini, bagian yang penting dalam suatu evaluasi adalah adanya suatu tujuan atau keadaan yang diharapkan, dan kemudian tujuan tersebut dinilai dengan melakukan evaluasi. Penilaian dalam evaluasi ini tidak saja perubahan yang direncanakan a kan tetapi juga perubahan-perubahan yang tidak direncanakan (unforsee side effects). Oleh karena itu evaluasi akan dapat dilaksanakan dengan baik apabila dalam program pembangunan dicantumkan tujuan yang jelas, sehingga mampu mendefinisikan hasil yang diharapkan untuk dicapai melalui kerangka konseptual metodologi pada penelitian evaluasi. Penelitian Evaluasi Mengapa penelitian evaluasi? Sebab evaluasi adalah ex-post assessment, yaitu suatu penelitian apakah suatu program pembangunan itu telah berhasil ba ik atau merupakan kegagalan, evaluasi atau kegiatan ex-post assessment suatu program pembangunan di negara yang sedang berkembang sebenarnya bukanlah suatu hal yang baru. Pada masa kolonial dahulu misalnya, semua pejabat pada waktu itu diwajibkan untuk mem buat laporan bulanan atau laporan tahunan yang isinya menyangkut kegiatan mereka yang berkaitan dengan usaha pembangunan di daerah mereka masing-masing. Sehingga mereka sudah mengenal apa itu ex-post assessment meskipun masih sangat sederhana. Permasalahan nya adalah, bagaimana mengimplementasikan tradisi penelitian evaluasi tersebut dalam artian suatu tindakan atau kegiatan yang dilakukan secara sistematis melalui prosedur atau pelaksanaan yang baku di dalam mekanisme suatu proses pembangunan yang begitu ko mpleks, yang mana kondisi ini seringkali memunculkan perdebatan dari berbagai kalangan mengenai sifat dan tujuan dari penelitian evaluasi pembangunan tersebut. Berangkat dari permasalahan di atas, Perkins mencoba membuat skema teoritik tentang perkembangan suatu program pembangunan dengan dimensi-dimensi yang dapat menjadi fokus perhatian dalam penelitian evaluasi pembangunan (Perkins, 1977:642-645).
Perumusan masalah Perumusan tujuan Delivery system Dampak/efek program Struktur Administrasi 4 Masalah Sosial 1 Tujuan yang dilegeslatifkan 2 Tujuan Program 3 Hasil Program Intervensi Sosial 5 6 Dari bagan tersebut, tampak bahwa proses perkembangan suatu program pembangunan bermula dari identifikasi suatu masalah sosial yang kemudian suatu program pembangunan dirancang untuk mengatasinya yang seterusnya dilegalisasikan. Pada tingkat ini masih dirumuskan dalam bentuk perumusan yang sangat umum, sehingga oleh departemen atau instansi yang bersangkutan perlu menterjemahkannya dalam bentuk perumusan tujuan -tujuan programatik dan petunjuk pelaksanaan yang lebih bersifat operasional. Dari tujuan dan petunjuk pelaksanaan operasional seperti itu, maka organisasi pelaksana program yang terdiri atas struktur administrasi dan serangkaian intervensi programatik tertentu pada akhirnya diciptakan, yang kinerjanya diharapkan akan menghasilkan pencapaian tujuan program tersebut. Berdasar kaitan dan pentahapan dalam program pembangunan tersebut, maka ada enam jenis penelitian evaluasi yang dapat kita bedakan yaitu: Pertama, adalah penelitian evaluasi yang fokus perhatiannya pada kaitan antara tahap identifikasi masalah dan tujuan legislative yang dirumuskan untuk memecahkan masalah tersebut. Kedua, adalah jenis penelitian evaluasi yang fokus perhatiannya adalah menguji apakah tujuan - tujuan yang telah ditetapkan oleh administrasi dan birokrasi pembangunan sudah tepat sesuai dengan tujuan yang telah digariskan oleh lembaga atau keputusan legislatif yang mendasarinya. Ketiga, adalah jenis penelitian evaluasi yang fokus perhatiannya pada logika yang mendasari dalam perencanaan dan pelaksanaan program yang telah diidentifikasikan oleh pengelola program. Keempat, adalah jenis penelitian evaluasi yang fokus perhatiannya pada efisiensi dan efektivitas mobilisasi sumber daya yang dilakukan oleh pengelola program dalam upaya mencapai tujuan program tersebut. Kelima, adalah jenis penelitian evaluasi yang fokus perhatiannya pada intervensi programatik yang dilakukan oleh penyeleng gara program dengan menghubungkan akibat (effect) dari program yang dihasilkan. Keenam, adalah jenis penelitian evaluasi yang fokus perhatiannya pada dampak dari sistem organisasi penyelenggara program di dalam konteks tujuan program secara umum. Maka untuk memudahkan menyusun indikator evaluasi pembangunan dari berbagai jenis penelitian di atas, ada beberapa faktor yang perlu diperhatikan dalam menyusun indikator evaluasi sebagai berikut: 1. 2. Indikator harus relevan/komprehensif (sederhana dan mudah diukur ). Indikator evaluasi harus terpercaya dan tercermin dengan tepat aspek -aspek khusus dari program serta akibat dan dampak daripadanya. Indikator sedapat mungkin dapat dengan mudah diukur dalam kaitannya dengan aspek kuantitatif sehingga dapat diukur akibat dan dampaknya. Indikator mudah dirumuskan dan sedikit mungkin tergantung pada high-tech. 3. 4.
5. Indikator dengan mudah diintegrasikan pada program. Yang perlu diperhatikan pula berkenaan dengan peranan para pemakai data dan kelompok sasaran program di dalam mendesain dan melaksanakan prosedur penelitian evaluasi adalah pada bagaimana cara organisasi evaluasi pembangunan menjadi efektif dengan mempertimbangkan pemakai data dan kelompok sasaran potensial. Hal ini sangat penting oleh karena evaluasi pembangunan dilakukan bukan hanya bagi keperluan akademik untuk pengujian hipotesis atau teori, melainkan juga untuk meningkatkan efektifitas birokrasi pembangunan itu sendiri dengan cara memperkuat kapasitas organisasi di dalam pengambilan keputusan -keputusan rasional atas dasar penggunaan data yang cukup dan dengan cara meningkatkan akibat dan dampak program yang maksimal terhadap kelompok sasaran yang dikehendaki. Mendesain Organisasi Pelaksana Dalam kajian administrasi, telah banyak teori yang diajukan t entang organisasi, perbedaan di antara teori-teori tersebut umumnya bersumber pada titik tolak pengamatannya. Di sini mencoba menekankan pentingnya tujuan organisasi dan peran -peran yang dijalankan dalam struktur organisasi serta teknologi yang dipakai unt uk mendukung kegiatan organisasi serta mencari jalan bagaimana membentuk struktur organisasi yang cocok dengan tujuan organisasi dan tuntutan lingkungannya. Dalam hal ini Nicholas Henry menawarkan dua model organisasi, pertama, model terbuka, adalah organisasi yang mengadakan interaksi dengan lingkungannya sehingga organisasi dapat terbuka dan berubah. Model ini disebut juga organisasi yang organik atau non mekanistik. Kedua, model tertutup. Organisasi dan orang -orang di dalamnya lebih suka berinteraksi sen diri untuk mempertahankan hidupnya atau interestnya. Organisasi semacam ini sering disebut mekanistik dan tidak ada dinamika pengaruh dari luar (Henry, 1975:79). Dilihat dari para pelaku pada setiap organisasi yang lahir tumbuh dan berkembang, dan dapat diterima oleh lingkungannya, banyak sekali ditentukan oleh kesanggupan para anggota organisasi untuk bergerak baik secara individual maupun kolektif di dalam maupun di luar organisasinya. Sehingga organisasi seperti ini dapat dilihat sebagai satu set unsur -unsur dinamis yang saling berkaitan (interconnected) dan berhubungan (interrelated) dan secara berkelanjutan (sustainable) akan membentuk ciri karakteristik tersendiri. Walaupun masing -masing organisasi tersebut memiliki ciri-ciri yang berlainan, tetapi ke semuanya sering menampilkan banyak kesamaan karena semua organisasi pada dasarnya adalah penataan kerjasama antar manusia. Oleh karena itu Talcott Parson menyebut organisasi adalah suatu unit sosial atau pengelompokan manusia yang sengaja dibentuk dan memb entuk kembali dengan penuh pertimbangan dalam rangka mencapai tujuan tertentu (Etzioni, 1982:3). Sedangkan di sisi lain, aktivitas organisasi dan mekanisme pengendalian bagi organisasi tersebut terletak pada struktur organisasi, baik yang sederhana maupun yang rumit yang bertujuan untuk mengendalikan perilaku dan menyalurkan serta mengarahkan perilaku individu dan kelompok untuk mencapai apa yang dianggap sebagai tujuan dari organisasi tersebut (Robert Milles, 1980:18 dan Jeffrey Pfeffer, 1981:117). Namun di dalam mendisain struktur keorganisasian bukanlah tugas yang gampang karena perbedaan struktur yang efektif dan yang tidak efektif adalah signifikan sehingga memberikan kesempatan yang sangat besar untuk membuat kesalahan (R. Dalton, 1980:49 -64). Kondisi ini menyebabkan sejumlah peneliti menyelidiki tentang hubungan antara lingkungan dengan struktur organisasi dalam mencari format struktur yang tepat dan mereka telah pada suatu kesimpulan bahwa bentuk struktur yang khusus dari suatu organisasi tergantung pada kekuatan lingkungan di mana organisasi itu berada (baca: Burns and Stralker, 1981:119 -122). Dalam kehidupan dan pertumbuhan organisasi untuk memenuhi kebutuhan para anggotanya maupun client, biasanya organisasi itu membuat tujuan -tujuan baru yang disesuaikan dengan tuntutan jaman (Tadjuddin, 1977:3-4) karena organisasi yang mampu menyesuaikan diri itulah yang dimungkinkan dapat melangsungkan keberadaannya. Proses tersebut terus terjadi karena pengaruh perubahan yang setiap saat muncul, dan organisasi d ituntut harus dapat beradaptasi agar diterima oleh
lingkungannya. Esman mengindikasikan diterima tidaknya suatu organisasi sangat tergantung pada environment image (Esman, 1972:36) yang artinya sejauh mana organisasi yang bersangkutan dinilai dan dianggap mampu memberikan manfaat bagi masyarakat lingkungannya. Sehingga Hicks mengatakan bahwa suatu organisasi tidaklah hidup tersendiri akan tetapi organisasi itu hidup bergabung dengan lingkungannya di mana lingkungan itu memberikan berbagai sumber atau pembat as-pembatas yang menyebabkan organisasi dan lingkungan mempunyai hubungan yang saling bergantung dan menjadikan organisasi itu tergantung pada lingkungannya terutama pada sumber -sumber dan kesempatan-kesempatan yang diperlukan bagi kehidupan organisasi itu dan juga lingkunganlah yang menetapkan batas -batas aktivitas organisasi (Hicks, 1977:81). Walaupun demikian, dalam menentukan dan menganalisa kondisi lingkungan organisasi yang ada tidaklah semudah dengan apa yang dibayangkan. Seringkali terjadi kesalaha n dalam hal ini, dikarenakan pertama, kurangnya informasi mengenai faktor lingkungan yang bertalian dengan situasi khusus pengambilan keputusan organisasi. Kedua, ketidakmampuan untuk secara tepat menetapkan kemungkinan mengenai cara faktor -faktor lingkungan itu mempengaruhi keberhasilan atau kegagalan sebuah unit penentu dalam melaksanakan fungsinya. Ketiga, kurangnya informasi mengenai kerugian yang harus dipikul akibat keputusan yang keliru (Richard Steers, 1985:104-108). Kondisi ini menunjukkan keterbat asan kemampuan yang ada pada organisasi untuk menanggapi secara efektif suatu lingkungan yang amat kompleks, keterbatasan kemampuan organisasi dalam menyerap informasi atau mengolahnya menjadi suatu penyelesaian tuntas untuk suatu masalah, menyebabkan untu k mengambil keputusan yang tepat sangat sulit. Dan berawal dari kesulitan inilah acapkali terjadi pemecahan yang benar di atas masalah yang salah (problem unsolving). Hal ini dikarenakan keterbatasan dalam menyerap informasi, kondisi ini menunjukkan bahwa organisasi sebagai suatu sistem untuk membuat keputusan dalam mencapai tujuannya menuntut sejumlah besar informasi dan cara suatu organisasi menangani informasi tersebut. Berangkat dari sini maka Simon menunjukkan pentingnya belajar dan menangani informasi secara arif dan kreatif mengingat keterbatasan yang ada pada organisasi (Bryant and White, 1987:75). Dengan demikian maka pengamatan informasi terhadap lingkungan ini dapat berbeda antara suatu organisasi dengan organisasi lain sesuai dengan kelompok sas aran yang dituju organisasi tersebut sehingga masing -masing organisasi membentuk ciri karakteristiknya sendiri-sendiri sesuai dengan kelompok sasarannya. Kendatipun usaha ini tampak bahwa pengamatan organisasi terhadap lingkungan lebih dipermudah dan diper sempit, karena hanya difokuskan pada kelompok sasaran yang relevan dengan tujuan organisasi itu saja, namun permasalahan lain yang muncul adalah dari sulitnya memperoleh informasi yang ada pada lingkungan masyarakat bergeser menjadi sulitnya memutuskan sia pa yang akan mendapatkan pelayanan dan siapa yang tidak. Karena keterbatasan organisasi untuk memberikan tanggapan terhadap semua informasi dan permintaan yang ada di lingkungan sosialnya itu, sehingga Simon menyebutnya dengan usaha mengoptimalkan dan bukan memaksimalkan kualitas pelayanan dari kegiatan organisasi yang berkaitan dengan lingkungannya. Kondisi ini menunjukkan bahwa lingkungan di satu sisi menyediakan sumber daya yang sangat diperlukan oleh organisasi dan di sisi l ain lingkungan menawarkan batas dan hambatan bagi aktivitas organisasi tersebut (Bryant and White, 1987:80), akhirnya terpulang kembali pada tujuan apa yang ingin dicapai oleh organisasi tersebut. Dalam realita empiriknya, kondisi di atas menyebabkan organ isasi dituntut untuk berubah bentuk dengan membuat struktur organisasi baru. rasionalitas terbatas, yaitu Problem Mendesain Struktur organisasi
Dalam organisasi harus terdapat struktur di mana struktur merupakan suatu cara unik suatu organisasi dalam menyusun orang -orangnya untuk menciptakan sebuah organisasi, dan salah satu bentuk organisasi yang sering digunakan oleh pemerintah untuk melaksanakan pelayanan publik adalah bentuk organisasi birokratik. Disebut demikian karena birokrasi pemerintah merupakan satu-satunya organisasi yang memiliki akses penguasaan atas seluruh sumber -sumber nasional (Katz, 1985:5-7) sehingga di kebanyakan di negara berkembang, birokrasi pemerintah adalah alat pembangunan yang sangat utama dan paling dominan peranannya. Oleh karena birokrasi dianggap mampu untuk menangani segala macam tugas -tugas pemerintah dan berbagai bentuk pelayanan publik yang menyebabkan pengaruh birokrasi dalam setiap aspek kehidupan masyarakat tidak dapat dihindari (Eisenstadt, 1961:269). Atas dasar kondisi yang demikian itu, telah banyak konsep yang diajukan tentang organisasi birokratik. Namun perbedaan -perbedaan tentang organisasi birokrasi tersebut terletak pada pengamatannya, pertama, birokrasi dipandang dari struktur suatu organisasi dalam aliran ini, suatu organisasi dikatakan birokratik apabila memiliki hierarki kewenangan yang terperinci disertai dengan pembagian tugas yang terperinci pula (Victor Thompson, 1961:3 -4). Kedua, birokrasi dipandang dari segi perilaku yang dapat digolongkan sebagai sifat perilaku birokrasi ( behavioral characteristic) dalam aliran ini muncul dua pendapat: 1) perilaku birokrasi yang bersifat mendukung bagi pencapaian tujuan -tujuan organisasi; 2) perilaku birokrasi yang bersifat patologikal atau disfunction tendencies, yaitu perilaku yang menghambat p encapaian tujuan-tujuan organisasi birokrasi (Merton, 1966:16 -21). Ketiga, birokrasi dipandang dari segi pencapaian tujuan. Dalam aliran ini, struktur dan perilaku birokrasi diatur sedemikian rupa sehingga memudahkan pencapaian tujuan -tujuannya, artinya bahwa struktur dan perilaku birokrasi itu dapat berubah -ubah sesuai dengan upaya memudahkan pencapaian tujuan. Birokrasi dalam pendekatan ini merupakan suatu bentuk organisasi yang berdasarkan efisiensi dalam administrasi atau suatu metode pelembagaan perila ku sosial yang terorganisir dalam kerangka usaha mencapai efisiensi. Membentuk Organisasi Evaluasi Pembangunan Salah satu di antara banyak pertanyaan yang perlu dipertimbangkan di dalam menyusun suatu organisasi bagi evaluasi pembangunan adalah, apakah tugas yang sangat penting itu harus diserahkan kepada organisasi pelaksana program atau apakah tugas itu harus diserahkan kepada tanggung jawab suatu organisasi terpisah di luar birokrasi pembangunan (Nasikun, 1987:18 -20). Apabila harus diciptakan organisa si terpisah, pertanyaan lain yang muncul adalah apakah organisasi tersebut harus berada di bawah pengawasan birokrasi pembangunan atau apakah ia harus merupakan suatu organisasi yang mandiri. Sedangkan di sisi lain muncul argumen bahwa personel birokrasi pembangunan lebih menguasai persoalan yang berhubungan dengan realitas lapangan dan lebih dekat mengenal kelompok sasaran, dan dapat membuat penilaian yang lebih baik tentang masalah-masalah yang berkaitan dengan penyelenggaraan program, meskipun demikian evaluasi ternyata merupakan suatu proses yang sangat pelik dan menuntut keahlian professional yang jarang dimiliki oleh para personel birokrasi pembangunan. Isu organisasional lain yang muncul dalam upaya membentuk organisasi evaluasi adalah isu tentang sampai pada tingkat apa evaluasi harus dilakukan: pada tingkat proyek ( project specific evaluation), atau pada tingkat program ( programme specific evaluation ). Meski tujuan keduanya pada akhirnya satu juga, yakni evaluasi terhadap keseluruhan program, akan t etapi oleh karena konsekuensi-konsekuensinya yang berbeda, keduanya perlu dipahami sebagai dua tingkat evaluasi yang berbeda. project specific evaluation memiliki keuntungan dalam hal bahwa ia dapat mengurai kesulitan-kesulitan dan masalah-masalah khusus yang dihadapi oleh proyek tersebut, dan dengan demikian memberikan kemungkinan kepada pengelola proyek untuk mengatasi kesulitan-kesulitan tersebut dengan melakukan koreksi -koreksi atau penyesuaian-penyesuaian tepat pada waktunya. Evaluasi yang dilakukan pa da tingkat proyek juga secara relatif lebih
mudah, terutama apabila ia didukung oleh perumusan indikator -indikator yang sensitif untuk menentukan kegagalan atau keberhasilan proyek. Meskipun demikian, kesimpulan -kesimpulan yang diperoleh dari project specific evaluation betapapun lengkapnya, tidak dapat dengan sendirinya digeneralisasikan untuk menilai keberhasilan atau kegagalan program sebagai keseluruhan. Kesimpulan-kesimpulan tentang keberhasilan atau kegagalan suatu program tidak dapat demikian saja diperoleh melalui penjumlahan kesimpulan -kesimpulan tentang keberhasilan atau kegagalan proyek-proyek yang menjadi komponennya. Kesimpulan -kesimpulan yang cermat mengenai keberhasilan atau kegagalan suatu program pembangunan menuntut analisis yang cermat tentang interaksi antara akibat dan dampak berbagai proyek yang menjadi komponennya. Programme specific evaluation , sebaliknya memiliki kelebihan dari suatu evaluasi yang diselenggarakan pada tingkat proyek dalam hal bahwa ia mampu mengungkapkan kesimpulan - kesimpulan spesifik mengenai keberhasilan atau kegagalan -kegagalan program sebagai keseluruhan, yang dapat segera dipergunakan untuk mengoreksi kebijaksanaan dan implementasi program. Namun demikian, oleh karena tuntutannya akan penguasaan keahlian evaluato r yang lebih baik untuk merumuskan tolok ukur akibat dan dampak program yang lebih sulit serta untuk menganalisis akibat dan dampak interaktif antara berbagai komponen program, kelebihan evaluasi pada tingkat program acapkali tidak cukup mengimbangi kelema han-kelemahan atau kesulitan-kesulitan yang harus dihadapi. Kecuali kesulitan untuk mendeteksi interaksi antara akibat dan dampak dari berbagai komponen program, programme specific evaluation juga memiliki kelemahan lain berupa ketidakmampuannya untuk mene mutunjukkan sumbangan individual berbagai proyek yang menjadi komponennya. Sedangkan keterlibatan kelompok sasaran program di dalam evaluasi sangat penting mengingat konsultasi dengan kelompok sasaran di dalam evaluasi akan dapat membantu pengembangan indi kator akibat dan dampak program yang lebih tepat. Lebih dari itu, partisipasi aktif kelompok sasaran di dalam evaluasi juga akan lebih menjamin kelestarian arus informasi pembangunan dari bawah, yang pada umumnya justru merupakan salah satu kelemahan siste m evaluasi pembangunan selama ini. Problem Metodologi Ada beberapa problematik metodologis dalam evaluasi. Pertama, menyangkut metoda eksperimental yang menjadi dasar metodologis evaluasi. Dalam pembangunan, khususnya di mana berbagai program berjalan be rsamaan, maka akan sulit dilaksanakan, bahkan hampir dapat dikatakan tidak mungkin dilaksanakan. Untuk melaksanakan eksperimen berdasarkan riset desain yang dikenal dengan random sample, kontrol, memonitor setiap treatment yang diberikan, mengukur dampaknya dan menghubungkan dampak dengan sebab -sebab yang menimbulkan dampak itu. Perbedaan-perbedaan geografis, sosial, ekonomi dan politik antar daerah dalam suatu negara itu sering demikian besarnya sehingga akan mengalami kesulitan dalam melaksanakan geographical control dalam suatu eksperimen. Di samping itu akan membutuhkan waktu yang lama untuk dapat mengidentifikasi dan melihat secara meyakinkan dampak/situasi before dan after. Hal ini disebabkan karena adanya suatu kenyataan akan lambannya proses difusi d ari suatu perubahan di daerah, sehingga metoda eksperimental ini mengalami kesulitan dalam menentukan sebab mana yang dominan yang mendorong timbulnya dampak positif suatu program pembangunan. Dampak positif suatu program pembangunan pada kenyataannya seri ng bukan disebabkan karena single treatment tetapi disebabkan karena adanya alternative causes or inputs atau muncul karena kombinasi dari berbagai treatment atau inputs. Problema metodologi evaluasi yang lain adalah bagaimana si evaluator dapat menghinda ri kegiatan-kegiatan yang hanya mengarah pada pengumpulan data atau hasil suatu proyek yang dapat dikuantifikasikan dan melupakan hal -hal lain yang lebih penting tetapi tidak dapat dikuantifikasi. Sedangkan di sisi lain adalah cara bagaimana dalam proses e valuasi itu dapat menjaring dua jenis dampak suatu program pembangunan yakni the unanticipated dan the anticipated effects sekaligus. Program pembangunan biasanya memiliki dampak ganda, dan
hanya beberapa saja yang biasanya tercantum dalam rencana evaluasi . Dari sekian banyak dampak program pembangunan itu ada yang anticipated dan ada yang unanticipated. Dari dampak yang unanticipated itu ada yang merugikan dan ada yang menguntungkan masyarakat setempat. Program pembangunan air bersih di suatu daerah yang m ula-mula menguntungkan kemudian menimbulkan suatu unanticipated effect yang merugikan yakni menyempitnya kesempatan bekerja bagi penduduk daerah setempat yang dahulunya bekerja sebagai pengangkut air bersih. Sedang contoh unanticipated effects yang menguntungkan adalah pengalaman - pengalaman yang diperoleh oleh rakyat sebagai partisipan dalam proses pembangunan. Metodologi evaluasi yang ada belum dapat menjaring the unanticipated effects dari satu program terhadap masyarakat setempat. Problema yang dihadapi dalam mengevaluasi suatu program pembangunan bukan hanya terbatas pada persoalan teknis metodologi saja. Salah satu problematik yang sulit dihindari oleh para evaluator adalah bahwa evaluasi itu sering harus berhadapan dengan tekanan -tekanan politik (Lukman Soetrisno, 1987:4-6). Situasi tersebut sering membuat para ilmuwan menghadapi suatu keragu-raguan apabila mereka diminta untuk mengevaluasi suatu program pembangunan. Di satu pihak apabila mereka menolak untuk ikut dalam kegiatan evaluasi, mereka takut kalau dianggap sebagai acuh tak acuh terhadap proses pembangunan di negara mereka. Di samping sebagai ilmuwan mereka merasa sering tidak tega melihat suatu proyek pembangunan, lebih -lebih apabila proyek itu telah memakan biaya yang besar mengalami kemacet an, di lain pihak, apabila mereka melibatkan diri dalam proses evaluasi dan melaporkan apa adanya, maka ada kemungkinan hubungan mereka dengan pihak badan pembangunan itu menjadi tidak baik. Kondisi ini menunjukkan betapa besar pengaruh dan kekuatan polit ik yang dimiliki negara ini, di dalam melakukan aktivitasnya. Tidak hanya pada tatanan teknis administrasi dalam pelaksanaan program pembangunan itu saja, tetapi juga mempengaruhi para pelaku (evaluator) yang terlibat di dalam organisasi pelaksana evaluas i pembangunan itu. Daftar Pustaka Roupp, Philips, Approach to Community Development (The Hague, 1983). Tjokrowinoto, Moeljarto, Politik Pembangunan: Sebuah Konsep Arah dan Strategi (Yogyakarta: Tiara Wacana, 1987). Nasikun, Kerangka Konseptual Pengemban gan Sistem Monitoring dan Evaluasi Pembangunan Pedesaan (Yogyakarta: PAU Studi Sosial UGM, 1987). Perkins, Dennis, Systematic Monitoring and Evaluation of Integrated Development Programmes: A Source Book (New York: United Nations, 1977). Henry, Nicholas, Public Administration and Public Affairs (New York: Prentice Hall, 1975). Etzioni, Amitai, Organisasi-Organisasi Modern (Jakarta: UI Press, 1982). Miles, Robert, Macro Organizational Behavior (Santa Monica: Good Year Publishing, 1980). Pfeffer, Jeffrey, Power in Organization, Marsfield (Pitman Publishing, 1981). Dalton R. and Lyman W. Porter, Organization Structure and Performance: A Critical Review (Academy of Management Review, 1980). Burn T. And Stalker G.M., The Management of Inovations (London: Tavistock, 1981). Tajudin, Ramzy, Strategi Aseptabilitas Sosial Organisasi (Analisa VI, 1977). Esman M.J., Institution Building and Development, From Concept to Application (Beverly Hill: Sage Publication, 1972). Hicks, Herbert, G., The Management of Organization : A System Human and Resources Approach (Tokyo: McGraw Hill, 1977). Steers, Richard, Efektivitas Organisasi (Jakarta: Rajawali, 1985). Bryant, Coralie and Louise G. White, Manajemen Pembangunan Untuk Negara Berkembang (Jakarta: LP3ES, 1987).
Katz, Saul M., Pembangunan Administrasi dan Pembangunan Nasional (Jakarta: Bina Aksara, 1985). Eisenstadt, SN, Bureaucracy, Bureaucratization and Debureaucratization \ (New York: Rinehart and Winston, 1961). Thompson, Victor, Modern Organization (New York: Alferd A Knopt, Inc, 1961). Merton, Robert K., Bureacratic Structure and Personality (New York : Prentice Hall Inc, 1966). Lukman Sutrisno, Metodologi Untuk Monitoring dan Evaluasi Pembangunan Pedesaan (Yogyakarta: PAU Studi Sosial UGM, 1987).