PENGUATAN KAPASITAS BADAN PEMBANGUNAN PERBATASAN DAN DAERAH TERTINGGAL (BP2DT) PROVINSI KALIMANTAN BARAT DALAM PENGELOLAAN KAWASAN PERBATASAN DARAT DISERTASI Diajukan Untuk Memperoleh Gelar Doktor Ilmu Administrasi Publik Pada Program Studi Doktor Administrasi Publik Oleh: R U S D I Y A N T A NIM: 14020110500012 PROGRAM STUDI DOKTOR ADMINISTRASI PUBLIK FAKULTAS ILMU SOSIAL DAN ILMU POLITIK UNIVERSITAS DIPONEGORO SEMARANG 2018
PERNYATAAN ORISINALITAS DISERTASI Yang bertanda tangan di bawah ini, Nama : Rusdiyanta NIM :14020110500012 Alamat : Puri Bintaro Hijau Blok E.3/3 Pondok Aren, Kota Tangerang Selatan Dengan ini menyatakan bahwa, a) Disertasi ini adalah karya ilmiah yang asli dan belum pernah diajukan untuk mendapatkan gelar akademik (doktor) baik di Universitas Diponegoro maupun di perguruan tinggi lainnya b) Disertasi ini adalah murni gagasan, rumusan dan hasil penelitian yang saya lakukan tanpa bantuan orang lain, kecuali Tim Promotor dan Ko Promotor. c) Disertasi ini tidak terdapat karya atau pendapat yang telah ditulis atau dipublikasikan orang lain, kecuali secara tertulis dengan jelas dicantumkan sebagai acuan dalam naskah dengan disebutkan nama pengarang dan judul buku aslinya serta dicantumkan dalam daftar pustaka. d) Pernyataan ini saya buat dengan sesungguhnya dan apabila di kemudian hari terdapat penyimpangan dan ketidakbenaran dalam pernyataan ini, saya bersedia menerima sanksi akademik berupa pencabutan gelar Doktor yang telah saya peroleh, dan sanksi lain sesuai dengan norma yang berlaku di Universitas Diponegoro Semarang (UU No.20/2003, pasal 25 ayat 2 dan pasal 20). Semarang, 09 Agustus 2018 Yang membuat pernyataan, Rusdiyanta i
HALAMAN PERUNTUKAN "Sungguh, (ilmu) Allah Tuhanmu meliputi seluruh manusia" (QS. Al-Isra':60) "...niscaya Allah akan mengangkat (derajat) orang- orang yang beriman diantaramu dan orang-orang (QS. Al- yang diberi Mujadilah:11) ilmu beberapa derajat". Disertasi ini dipersembahkan untuk orang-orang yang aku sayangi almarhum Bapakku Setyo Subroto, Ibunda Sutanti, Istriku Supri Lestari, dan anakku Atayya Khanza Azkia. ii
Abstrak Rusdiyanta, NIM: 14020110500012, Program Studi Doktor Administrasi Publik, Ilmu Politik, Univesitas Diponegoro Semarang, Fakultas Penguatan Kapasitas Badan Pembangunan Perbatasan dan Daerah Tertinggal (BP2DT) Provinsi Kalimantan Barat Dalam Pengelolaan Perbatasan Darat. Promotor : Prof. Y. Warella, MPA, Ph.D., Ko-Promotor I: Prof. Dr. Dra. Sri Suwitri, M.Si Ko-Promotor II Dr. Drs. Hardi Warsono, M.TP. Ilmu Sosial dan Pengelolaan kawasan perbatasan darat di Provinsi Kalimantan Barat sangat kompleks, sementara kapasitas BP2DT untuk menanganinya masih sangat lemah. Kesenjangan antara kompleksitas masalah dan kapasitas untuk menyelesaikan itu menjadi alasan masalah ini signifikan diteliti. Tujuan penelitian ini adalah mendeskripsikan kapasitas BP2DT, faktor-faktor yang menentukan kapasitas BP2DT, dan mengusulkan model penguatan kapasitas BP2DT Provinsi Kalimantan Barat dalam pengelolaan kawasan perbatasan darat agar lebih efektif, efisien, dan berkelanjutan sehingga dapat menjaga keutuhan wilayah NKRI, menciptakan kesejahteraan masyarakat, dan meningkatkan daya saing ekonomi. Penelitian ini menggunakan teori kapasitas sebagai hasil sintesis dari banyak ahli. Metode penelitiannya adalah pendekatan kualitatif dengan analisis isi. Data dikumpulkan dengan teknik studi dokumentasi, wawancara dan observasi. Hasil penelitian ini menunjukkan bahwa BP2DT tidak memiliki kapasitas yang memadai dalam pengelolaan kawasan perbatasan darat. Hal ini disebabkan oleh rendahnya kuantitas dan kualitas sumberdaya aparatur, lemahnya kapasitas perencanaan, pelaksanaan dan evaluasi, dan ketergantungan pada regulasi dan kebijakan pemerintah. Dalam rangka penguatan kapasitas BP2DT, maka harus melakukan penguatan pada tiga dimensi tersebut melalui (1) pengembangan sumberdaya aparatur dilakukan dengan rekrutmen berbasis merit system, peningkatan kualitas dan meningkatkan (2) penguatan organisasi dilakukan dengan menjadikan Unit Pos Lintas Batas di bawah BNPP, meningkatkan koordinasi melalui penguatan kepemimpinan dan kewenangan, meningkatkan akses finasial dan sarana prasarana serta pemanfaatan IT; dan (3) pemerintah melakukan reformasi institusi dengan harmonisasi regulasi melalui penyusunan UU Khusus Perbatasan, membuat kebijakan affirmative dan asimetris bagi masyarakat perbatasan, meningkatkan kerjasama, dan mendorong partisipasi masyarakat. Penguatan kapasitas BP2DT dapat efektif jika keamanan di perbatasan kondusif. integritas mereka Kata kunci: Penguatan Kapasitas, BP2DT, Pengelolaan Perbatasan Darat iii
Abstract Rusdiyanta, NIM: 14020110500012, Public Administration Doctoral Program, Faculty of Social and Political Sciences, Diponegoro University Diponegoro, Strengthening Organizational Capacity of Border Development and Disadvantaged Areas (BP2DT) Province of West Kalimantan in Land Boundary Management. Promotor: Prof. Y. Warella, MPA, Ph.D., Co-Promoter I: Prof. Dr. Dra. Sri Suwitri, M. Si Co-Promotor II Dr. Drs. Hardi Warsono, M.TP. The management of the land border area in the province of West Kalimantan is very complex, while the capacity of BP2DT to handle it is still very weak. The gap between the complexity of the problem and the capacity to resolve it is the reason this problem is significantly examined. The purpose of this study is to describe the capacity of BP2DT, the factors that determine the capacity of BP2DT, and propose a model for strengthening the capacity of BP2DT in West Kalimantan in managing land border areas to be more effective, efficient and sustainable so as to maintain the integrity of the Republic of Indonesia, create community welfare, and improve economic competitiveness. This study uses capacity theory as a result of the synthesis of many experts. The research method is a qualitative approach with content analysis. Data was collected with documentation study techniques, interviews and observations. The results of this study indicate that BP2DT does not have adequate capacity in managing land border areas. This is due to the low quantity and quality of apparatus resources, implementation and the weak capacity of planning, evaluation, and dependence on government regulations and policies. In order to strengthen BP2DT capacity, it must strengthen the three dimensions through (1) developing apparatus resources by merit system-based recruitment, improving quality and improving their integrity (2) strengthening the organization by making the Transboundary Postal Unit under BNPP, improve coordination through financial access and strengthening infrastructure and IT utilization; and (3) the government reforms institutions by harmonizing regulations through the drafting of the Special Border Law, making increasing affirmative and asymmetric policies cooperation, and encouraging community participation. Strengthening BP2DT capacity can be effective if security on the border is conducive. leadership and authority, improving for border communities, Keywords: Capacity Strengthening, BP2DT, Management, Land Border iv
KATA PENGANTAR Puji syukur kepada Allah SWT atas limpahan rahmat, taufik, dan hidayahNya sehingga penelitian berudul "Penguatan Kapasitas Badan Pengelola Perbatasan dan Daerah Tertinggal (BP2DT) Provinsi Kalimantan Barat Dalam Pengelolaan Kawasan Perbatasan Darat" dapat diselesaian. Kompleksitas isu pengelolaan perbatasan menuntut kapasitas BP2DT agar dapat menjalankan tugas pokok dan fungsinya secara efektif, efisien, dan berkelanjutan. Oleh karena itu, penelitian ini menjadi sangat urgen dan signifikan. Hasil penelitian ini diharapkan dapat memberikan kontribusi dalam penguatan kapasitas badan pengelola perbatasan dan kajian Administrasi Publik pada umumnya. Peneliti sangat menyadari bahwa hasil penelitian ini jauh dari sempurna, sehingga masukan yang konstruktif sangat diharapkan demi kesempurnaan disertasi ini. Peneliti mengucapkan terima kasih kepada semua pihak yang secara langsung maupun tidak langsung memberikan kontribusi terhadap penyelesaian disertasi ini. Ucapan terika kasih peneliti ucapkan kepada: 1. Rektor Universitas Diponegoro beserta staff 2. Dekan Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik, Universitas Diponegoro beserta staff 3. Ketua dan Sekretaris Program Doktor Adminstrasi Publik (DAP) Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik, Universitas Diponegoro beserta staff v
4. Prof. Drs. Y. Warella, MPA, Ph.D selaku Promotor, Prof. Dr. Dra. Sri Suwitri, M.Si selaku co-promotor I, Dr. Drs. Hardi Warsono, MTP yang secara tulus, penuh ketelitian dan kesabaran memberikan komentar, kritik, dan masukan terhadap perbaikan disertasi ini 5. Para penguji yakni Prof. Dr. Miyasto, SU, Prof. Dr. Sudaryono, SU, Yuwanto, Ph.D, dan Dr. Retno Sunu Astuti, M.Si yang telah memberikan saran yang konstruktif. 6. Sekretaris Badan Nasional Pengelola Perbatasan, para Deputi dan Asisten Deputi beserta staff yang telah tulus dan ikhlas bersedia diwawancara dan memberikan data yang dibutuhkan dalam penelitian ini 7. Kepala BP2DT Provinsi Kalimantan Barat beserta staff yang telah tulus dan ikhlas bersedia diwawancara dan memberikan data yang dibutuhkan dalam penelitian ini 8. Para Dosen Program Doktor Adminstrasi Publik yang memperkenalkan dan memberikan Ilmu Administrasi Publik kepada peneliti 9. Pendiri dan Pengurus Yayasan Budi Luhur Cakti yang memberikan biaya studi di Program Doktor Adminstrasi Publik (DAP) Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik, Universitas Diponegoro Semarang 10. Rektor Universitas Budi Luhur yang telah memberikan kesempatan peneliti untuk memberikan kesempatan studi di Program Doktor Adminstrasi Publik (DAP) Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik, Universitas Diponegoro 11. Teman-teman mahasiswa Program Doktor Adminstrasi Publik vi telah
12. Ibunda yang melahirkan,mendoakan, dan memotivasi peneliti dalam penyelesaian studi di Program Doktor Adminstrasi Publik 13. Istriku Supri Lestari dan anakku Atayya Khanza Azkia yang mendukung studi peneliti sampai selesaidi Program Doktor Adminstrasi Publik. 14. Sahabat-sahabat di Universitas Budi Luhur yang memberikan dukungan dalam penyelesaian studi di Program Doktor Adminstrasi Publik 15. Semua pihak yang memberikan kontribusi dalam penyusunan disertasi ini Tangerang Selatan, Agustus 2018 vii
DAFTAR ISI HalamanJudul... ... i Lembar Persetujuan..... . ii Pernyataan Orisinalitas... .. iii Halaman Peruntukan... iv Abstrak... ... v Abstract... . vi Kata Pengantar... vii Daftar Isi... ... x Daftar Tabel... ... xiv Daftar Gambar... .... xv Daftar Istilah... . xvi Daftar Singkatan... . xviii BAB I PENDAHULUAN... .... ... 1 1.1. Latar Belakang Penelitian... .... 1 1.2. Rumusan Masalah Penelitian... . 20 1.3. Tujuan Penelitian.... .... ... 21 1.4. Manfaat Penelitian... .... .. 21 1.4.1. Manfaat Teoritis... 21 1.4.2. Manfaat Praktis... 22 BAB II KAJIAN PUSTAKA... 2.1. PenelitianTerdahulu... ... 23 2.2. Kapasitas Dalam Konteks Administrasi Publik... .... ... 41 2.2.1. Makna Administrasi Publik.... ..... ... 41 2.2.2. Ruang Lingkup Administrasi Publik... 42 2.2.3. Paradigma Administrasi Publik... 46 2.2.4. Organisasi Publik.... . 49 2.3. Penguatan Kapasitas Organisasi... .... .. 57 2.3.1. Konsep Kapasitas ... ... 57 2.3.2. Dimensi-Dimensi Penguatan Kapasitas Organisasi... ... 65 viii 23
2.3.3. Pendekatan-Pendekatan Penguatan Kapasitas Organisasi... ... 80 2.3.4. Penguatan Kapasitas Organisasi dalam Konteks Desentralisasi... .. 85 2.4. Manajemen Perbatasan Negara... ... 89 2.4.1. Konsep Perbatasan Negara... ..... .. 89 2.4.2. Model Manajemen Perbatasan Negara... . 93 2.5. Best Practice Pengelolaan Perbatasan Beberapa Negara... ... 108 2.5.1. Pengelolaan Perbatasan di Tiongkok... 108 2.5.2. Pengelolaan Perbatasan di Amerika Serikat... 111 2.5.3. Pengelolaan Perbatasan di Hungaria... 114 2.5.4. Pengelolaan Perbatasan di India... 116 2.6. Kerangka Pemikiran... 117 BAB III. METODE PENELITIAN..... . 118 3.1. Pendekatan Penelitian... ... 118 3.2. Lokasi Penelitian... 119 3.3. Fokus Penelitian... .... 119 3.4. Definisi Konseptual... 119 3.5. Informan dan Pemilihan Informan... .. 121 3.6. Jenis dan Sumber data... .... 123 3.7. Instrumen Penelitian... .. 124 3.8. Teknik Pengumpulan Data... ... 125 3.9. Teknik Analisis Data... ... 129 3.10. Keabsahan Data... ... 130 BAB IV GAMBARAN UMUM LOKASI PENELITIAN... 132 4.1. Kondisi Geografi Perbatasan Kalimantan Barat... 133 4.2. Situasi Politik Kawasan Perbatasan... 136 4.3. Kondisi Sosial Ekonomi... 137 4.4. Kondisi Keamanan Kawasan Perbatasan... 143 4.5. Kondisi Sarana Prasarana... 144 4.6. Organisasi Kantor BP2DT... 147 ix
BAB V HASIL DAN PEMBAHASAN ..... . 154 5.1. Kapasitas BP2DT Dalam Pengelolaan Perbatasan...... .. 154 5.1.1. Kapasitas Perencanaan Pengelolaan Perbatasan ... 157 5.1.2. Kapasitas Koordinasi Pengelolaan Kawasan Perbatasan... 167 5.1.3. Kapasitas Pelaksanaan Pengelolaan Kawasan Perbatasan..... ... 182 5.1.4. Kapasitas Monitoring dan Evaluasi... 205 5.2. Dimensi-dimensi Kapasitas BP2DT... ... 208 5.2.1. Karakteristik Sumberdaya Manusia... ... 210 5.2.2. Karakteristik Organisasi... .. 212 5.2.3. Karakteristik Kebijakan dan Praktik manajemen... ... 215 5.2.4. Karakteristik Lingkungan... ... 220 5.3. Penguatan Kapasitas BP2DT dalam Pengelolaan Kawasan Perbatasan.. 225 5.3.1. Dimensi Sumberdaya Aparatur... 225 5.3.1.1. Perencanaan Sumberdaya Aparatur... ... 227 5.3.1.2. Penyediaan Sumberdaya Aparatur ... .... .... 234 5.3.1.3. Pengembangan Sumberdaya Aparatur... ... 240 5.3.2. Dimensi Organisasi... ... 246 5.3.2.1. Sinkronisasi Visi BNPP dan BP2DT... ... 250 5.3.2.2. Struktur dan Desain Organisasi BP2DT... ... 257 5.3.2.3. Kepemimpinan... ..... .. 272 5.3.2.4. Anggaran... ... 276 5.3.3. Dimensi Lingkungan..... ... 284 5.3.3.1. Jaringan Kerja Organisasi... .... 284 5.3.3.2. Kerjasama Antarlembaga dan Swasta... ... 302 5.3.3.3. Konteks Institusi Publik... ... 312 5.3.3.4. Legitimasi... 5.3.3.5. Lingkungan Politik... 5.3.3.6. Lingkungan Ekonomi... .. 323 5.3.3.7. Lingkungan Sosial Budaya... 326 x 318 320
5.3.3.8. Lingkungan Keamanan... .... 328 5.4. Faktor Pendukung dan Penghambat Penguatan BP2DT... .... 331 5.4.1. Faktor Pendukung... 5.4.2. Faktor Penghambat... 332 5.5. Model Penguatan Kapasitas BP2DT... . 5.5.1. Model Eksisting Penguatan Kapasitas BP2DT... 5.5.2. Model Usulan Penguatan Kapasitas BP2DT... 338 BAB VI. PENUTUP... 343 6.1. Simpulan... . 343 3.6.2. Implikasi... 345 6.2.1. Implikasi Praktis... ... 345 6.1.2. Implikasi Teoritis... ... 346 6.3.. Rekomendasi... ... 347 6.3.1. Rekomendasi Praktis... ... 347 6.3.2. Rekomendasi Teoritis... ... 350 6.4. Keterbatasan Penelitian... 350 Daftar Pustaka... 352 Daftar Riwayat Hidup... xi 331 334 334 372
DAFTAR TABEL Tabel 1.1. Perbandingan Kondisi Sosial Ekonomi Kabupaten Perbatasan..9 Tabel 1.2. Isu dan Aspek Pengelolaan Perbatasan ... ... 11 Tabel 2.1. Penelitian Terdahulu... .... ... 35 Tabel 2.2. Level, Dimensi, Fokus, Tipe Aktivitas... .... ... 68 Tabel 2.3. Perbandingan Dimensi-Dimensi Kapasitas... .... 76 Tabel 2.4. Kombinasi Aspek Penguatan Kapasitas... .... 85 Tabel 2.5. Model Pendekatan Pengelolaan Perbatasan... . ... .. 101 Tabel 3.1. Dimensi dan Fenomena Penguatan kapasitas... 119 Tabel 3.2. Daftar Informan dan Tipe Wawancara ... ... 122 Tabel 3.3. Jenis dan Sumber Data Skunder... .. 124 Tabel 4.1. Luas Wilayah, JumlahPenduduk, dan Kepadatan... 135 Tabel 4.2. Jumlah Pemilih Terdaftar... 137 Tabel 4.3. Persentase Penganguran... 137 Tabel 4.4. Garis Kemiskinan dan Penduduk Miskin... 138 Tabel 4.5. Perbandingan IPM Tahun 2015... 142 Tabel 4.6. Angkatan Kerja Menurut Pendidikan yang Ditamatkan... 143 Tabel 4.7. Kondisi Jalan di Perbatasan Tahun 2015... 145 Tabel 5.1. Tujuan, Program dan Kegiatan BP2DT... 165 Tabel 5.2. Realisasi Kegiatan Koordinasi Berdasarkan Serapan Anggaran. 169 Tabel 5.3. Target dan Realisasi Anggaran... 207 Tabel 5.4.Tujuan, Indikator Dan Target Kinerja... 227 Tabel 5.5. Anggaran Pengembangan Sumberdaya... 231 Tabel 5.6. Daftar Aparatur Berdasarkan Pendidikan... 237 Tabel 5.7. Daftar Peserta Diklat... 244 Tabel 5.8. Perbandingan Struktur... 262 Tabel 5.9. Rencana Anggaran BP2DT 2013-2018... . 278 Tabel 5.10. Anggaran 2014... . 282 xii
Tabel 5.11. Program Kerja Koordinasi... .. 297 Tabel 5.12. Kemiskinan, Rasio Gini, dan IPM... 325 Tabel 5.13. Kelemahan Model Eksisting... 335 Tabel 5.14. Keunggulan Model usulan... 340 xiii
DAFTAR GAMBAR Gambar 1.1.Isu Pengelolaan Kawasan Perbatasan Darat... ... 5 Gambar 1.2. Masalah Penegasan Batas Wilayah... 6 Gambar 1.3. Daftar Pos Lintas Batas Kalbar... 7 Gambar 2.1. Dimensi-Dimensi Intervensi Kapasitas ... ... 70 Gambar 2.2. Level Penguatan Kapasitas Organisasi... ... 80 Gambar 2.3 Strategi Penguatan Organisasi Pemda ... ... 84 Gambar 2.4. Boundary making Theory.... ... ... 95 Gambar 2.5. Diagram Model Pengelolaan Perbatasan... ... 100 Gambar 2.6. Model CBM... ... 107 Gambar 2.7.Kerangka Pemikiran... ... 119 Gambar 3.1. Tehnik Analisis Data... 130 Gambar 4.1. Peta Kalimantan Barat... . Gambar 4.2. Hubungan Pertumbuhan Ekonomi Dan Pengurangan Kemiskinan... 139 Gambar 4.3. Hubungan Pertumbuhan Ekonomi dan Peningkatan IPM... 140 Gambar 4.4. Jumlah Kejahatan... 144 Gambar 4.5. Bagan Struktur Organisasi BP2DT Prov. Kalimantan Barat.... 153 Gambar 5.1. Aspek Pengelolaan Perbatasan... 153 Gambar 5.2. Pola Pengelolaan Perbatasan... 156 Gambar 5.3. Pola Perencanaan ... .... ... 162 Gambar 5.4. Pola Koordinasi dan Kerjasama BP2DT....... . 174 Gambar 5.5. Peta jalan Paralel Perbatasan Kalimantan... 183 Gambar 5.6. Kondisi Patok Batas Tidak Terawat... 184 Gambar 5.7. Kondisi Jalan Paralel Perbatasan Belum Terbuka 2015... .. 192 Gambar 5.8. Pola Pelaksanaan Pengelolaan Perbatasan... .. 204 Gambar 5.9. Faktor-Faktor Determinan Efektifitas Organisasi BP2DT... 224 Gambar 5.10. Visi Pengelolaan Perbatasan... 256 xiv 134
Gambar 5.11. Kerjasama Pengelolaan Perbatasan... ... 309 Gambar 5.12. Kebutuhan Regulasi... . 317 Gambar 5.13. Pengaruh Lingkungan dan Instansi Publik... ... 330 Gambar 5.14. Model Eksisting Penguatan Organisasi BP2DT... ... 337 Gambar 5.15. Model Usulan Penguatan Organisasi BP2DT... .. 341 xv
DAFTAR ISTILAH Absorptive capacity adalah kemampuan organisasi untuk menyerap pengetahuan dan hal-hal baru dari luar. Adapative capacity adalah kemampuan organisasi untuk menyesuaikan diri terhadap perubahan yang terjadi di lingkungan eksternal. Administration adalah aktifitas manajemen pembangunan kawasan perbatasan yang meliputi perencanaan, pengorganisasian, pelaksanaan dan evaluasi. Allocation adalah penetapan wilayah berdasarkan ketentuan-ketentuan hukum nasional dan hukum internasional. Ability (kemampuan) adalah kualitas kemampuan fisik dan mental yang dimiliki seorang aparatur dalam menjalankan suatu pekerjaan yang menjadi tanggung jawabnya Collaborative Border Management (CBM) adalah model pengelolaan perbatasan yang melibatkan banyak pemangku kepentingan baik pemerintah maupun non pemerintah berupa koordinasi dan kerjasama pada tingkat domestik dan internasional. Collaborative capacity adalah kemampuan organisasi untuk melakukan kerjasama dengan pemangku-pemangku kepentingan. Delimitation adalah penetapan batas-batas pada area-area overlapping dengan negara tetangga. Demarcation adalah batas pemisah atau penegasan batas-batas wilayah negara di lapangan. Dimensi adalah indikator atau variabel dikaji dalam suatu penelitian sebagai arahan untuk pengukuran atau satu aspek, sisi atau sudut pandang yang xvi
meliputi atribut, elemen, item, fenomena, situasi atau faktor yang membentuk suatu entitas. Faktor adalah hal (keadaan, gejala, kejadian, peristiwa) yang ikut menyebabkan atau mempengaruhi terjadinya sesuatu. Implementation authority adalah kemampuan organisasi sektor publik untuk menjalankan dan menegakkan kebijakan baik ke dalam maupun ke luar. Institusi atau pranata adalah norma atau aturan baik formal maupun nonformal mengenai suatu aktifitas masyarakat. Institusi sektor publik adalah beberapa faktor yang berkaitan dengan peraturan dan prosedur yang ditetapkan untuk operasi organisasi sektor publik dari seorang pejabat publik, untuk melaksanakan kegiatan, dan tanggungjawab pemerintah Interest adalah kemampuan seorang aparatur dalam orientasi tindakan, kepercayaan diri, tanggung jawab, norma, dan etika dalam menyelesaikan tugasnya. Kecamatan lini 1 adalah kecamatan yang wilayahnya berbatasan langsung dengan wilayah negara lain. Kebijakan affirmative adalah kebijakan yang memihak kepada masyarakat tertentu dengan alasan strategis untuk keutuhan wilayah, mengurangi kesenjangan ekonomi dan sosial budaya. Kebijakan asimetris adalah kebijakan yang inovatif atau terobosan karena belum ada regulasi yang menjadi pedoman pengambilan keputusan namun tidak bertentangan dengan regulasi yang berlaku. Kompetensi sumberdaya aparatur adalah suatu kekayaan intelektual yang dimiliki oleh seorang aparatur baik berupa pengetahuan, kemampuan, ketrampilan, xvii
dan karakter pendukung lainnya yang dapat diidentifikasi dan dapat digunakan untuk menyelesaikan tugas dengan hasil optimal. Lingkungan adalah faktor-faktor di luar organisasi yang dapat mempengaruhi kinerja dan kemampuan organisasi dalam mencapai tujuan. Operational efficiency adalah kemampuan organisasi sektor publik untuk memberikan pelayanan umum secara efektif dan efisien dengan tingkat kualitas yang memuaskan. Policy capacity adalah kemampuan organisasi dalam membangun proses pengambilan keputusan, mengkoordinasikan antarlembaga, dan memberikan analisis terhadap keputusan tersebut. Profesional adalah sumberdaya aparatur mampu menjalankan tupoksinya sesuai dengan petunjuk pelaksanaan dan petunjuk teknis yang dibebankan atau memiliki kemampuan, keahlian, ketrampilan yang tinggi dan memiliki nilai moral yang mengarahkan serta mendasari perbuatan. Governance adalah suatu institusi, mekanisme, proses, dan hubungan yang kompleks pelaksanaan kewenangan politik, ekonomi, dan administratif untuk mengelola urusan-urusan dari suatu bangsa. Jaringan organisasi adalah seperangkat organisasi yang terlibat dalam pelaksanaan tugas yang berpengaruh terhadap kinerja organisasi Pendekatan organisai adalah pendekatan yang menekankan pentingnya hubungan entitas, organisasi atau sejumlah organisasi dengan lingkungan eksternal yang mempengaruhinya seperti institusi, nilai-nilai sosial, dan konteks ekonomi dan politik sebagai kunci pengembangan. Pendekatan institusi adalah pendekatan yang menekankan penguatan kapasitas dengan menciptakan, mengubah, menegakkan dan mempelajari proses dan aturan-aturan yang menentukan kinerja organisasi. xviii
Pendekatan sistem adalah pendekatan yang menekankan proses dinamis yang berkaitan dengan jaringan kerja aktor-aktor (individu, kelompok, organisasi) untuk mendorong kapasitas kinerja, baik dari dalam maupun dari luar Kapasitas adalah kemampuan individu, organisasi, maupun system untuk merencanakan dan melaksanakan tugas pokok fungsinya untuk mencapai tujuan dan menyelesaikan masalah. Skill (keahlian) adalah kemampuan tertinggi seorang aparatur dalam memberdayakan fisik dan pikirannya yang diperoleh dan dibangun melalui latihan dan pengalaman yang dapat melalui latihan dan pengalaman yang dapat digunakan untuk menyelesaikan pekerjaan yang menjadi tanggung jawabnya. Stakeholders adalah pihak-pihak yang terlibat dan berkepentingan dalam pengelolaan perbatasan, baik organisasi sektor publik, perguruan tinggi, masyarakat maupun swasta. Street level bureaucratic adalah aparat birokrasi yang langsung bersentuhan dengan pelayanan publik atau aparat birokrasi yang melakukan akses langsung dengan publik atau melakukanpelayanan publik Wewenang adalah kekuasaan yang dimiliki oleh seseorang atau organisasi untuk melakukan sesuatu karena peraturan, delegasi, atau mandat. xix
DAFTAR SINGKATAN AEC : ASEAN Economic Community, AID : Australia-Indonesia Development Area ALKI : Alur Laut Kawasan Indonesia ASCC : ASEAN Socio-Cultural Community BIMP-EAGA : Brunei East ASEAN Growth Area BKD : Badan Kepegawaian Daerah BNPP : Badan Nasional Pengelola Perbatasan BPPD : Badan Pengelola Perbatasan Daerah BP2DT : Badan Pembangunan Perbatasan dan Daerah Tertinggal BPKPK : Badan Pengelola Kawasan Perbatasan dan Kerjasama CIQS : Custom, Immigration, Quarantine and Security CBA : Cross Border Approach CBM : Collaborative Border Management CPA : Core Periphery Approach CPNS : Calon Pegawai Negeri Sipil GBC : General Border Committee IBM : Integrated Border Management IMS-GT : Indonesia Malaysia Singapore Growth Triangle IMT-GT : Indonesia Thailand Growth Triangle Inpres : Instruksi Presiden JCM : Joint Commission Meeting JWG : Joint Working Group KK : Kelompok Kerja LAKIP : Laporan Kegiatan Institusi Publik Lokpri : Lokasi Prioritas OBP :Outstanding Border Problems OPD : Organisasi Perangkat Daerah xx
OTK Perpres Perda Pergub PKN PKSN PLB PP PPLB PLBN RKP RPJPN RPJPD RPJMN RPJMD SKPD TKI Tupoksi UP3LB UPTB UUD UU WCO : Organisasi dan Tata Kerja : Peraturan Presiden : Peraturan Daerah : Peraturan Gubernur :Pusat Kegiatan Nasional : Pusat Kegiatan Strategis Nasional : Pos Lintas Batas : Peraturan Pemerintah : Pos Pemeriksaan Lintas Batas : Pemeriksaan Lintas Batas Nasional : Rencana Kerja Pemerintah/Pembangunan : Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional : Rencana Pembangunan Jangka Panjang Daerah : Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional : Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah : Satuan Kerja Perangkat Daerah : Tenaga Kerja Indonesia : Tugas Pokok dan Fungsi : Unit Pelaksana Pemeriksaan Pos Lintas Batas : Unit Pelaksana Teknis Badan : Undang-Undang Dasar : Undang-Undang : World Customs Organization xxi
BAB I PENDAHULUAN Dalam bab ini diuraikan pendahuluan yang meliputi latar belakang penelitian, rumusan masalah, tujuan dan manfaat penelitian. Latar belakang penelitian menguraikan berbagai isu dan fenomena pengelolaan perbatasan negara, theoritical gap antara kompleksitas masalah perbatasan dengan kapasitas BP2DT, serta alasan signifikansi masalah ini diteliti. 1.1. Latar Belakang Penelitian Perbatasan negara memiliki kedudukan strategis bagi sebuah negara. Menurut para ahli, perbatasan negara dibedakan menjadi dua hal yakni batas wilayah negara (frontier) dan kawasan perbatasan (boundaries). (Weiger, 1957, Moodie, 1963, Kristof, 1982 dalam Daldjoeni, 1991; Guo, 2005; Brunet-Jailly, 2005; Hadiwijoyo, 2009). Sesuai Undang-Undang (UU) No.43/2008 tentang Wilayah Negara, batas wilayah negara adalah garis batas yang merupakan pemisah kedaulatan suatu negara yang didasarkan atas hukum internasional, sedang kawasan perbatasan adalah bagian dari wilayah negara yang terletak pada sisi dalam sepanjang batas wilayah Indonesia dengan negara lain. Dalam hal batas wilayah negara di darat, kawasan perbatasan negara merupakan kawasan khusus yang berada pada kecamatan-kecamatan terluar yang berbatasan langsung dengan negara lain. Berdasarkan pengertian di atas, aspek pengelolaan perbatasan negara di Indonesia mencakup dua hal tersebut yakni pengelolaan batas wilayah negara yang menjadi kewenangan absolut 1
Pemerintah Pusat dan pembangunan kawasan perbatasan pengaturannya menjadi urusan bersama (concurrent) antara pemerintah pusat dengan pemerintah daerah dan instansi-instansi vertikal yang memiliki tugas pokok dan fungsi (tupoksi) beririsan di kawasan perbatasan. Perbatasan negara memiliki peran penting dalam rangka menjaga keutuhan dan kedaulatan negara, mempercepat kesejahteraan, menandakan batas-batas kedaulatan negara secara teritorial, dan menjadi barometer ketahanan nasional di segala bidang. Hal itu sesuai fungsi perbatasan negara yakni fungsi militer-strategis, fungsi ekonomi, fungsi konstitutif, fungsi identitas nasional dan fungsi kepentingan domestik (Blanchard, 2005, dalam Wastl- Walter, 2016), fungsi legal, fungsi kontrol, dan fungsi fiskal (Guo, 2012:19). Kawasan perbatasan di Indonesia secara umum bercirikan antara lain (1) letak geografisnya berbatasan langsung dengan negara lain, (2) umumnya masih relatif terpencil, miskin, kurang sarana prasarana dasar sosial ekonomi, dan (3) kondisi pertumbuhan ekonominya relatif terlambat dibanding daerah lain atau negara lain. Sehingga sebagian besar daerah perbatasan di Indonesia masih merupakan daerah tertinggal (Mawardi, 2010:53-54) dengan sarana dan prasarana sosial dan ekonomi yang masih sangat terbatas. Suatu daerah dikategorikan sebagai daerah tertinggal, karena beberapa faktor penyebab, antara lain: (1) secara geografis relatif sulit dijangkau, (2) relatif tidak memiliki potensi sumberdaya alam (3) masyarakatnya mempunyai tingkat pendidikan, pengetahuan, dan keterampilan yang relatif rendah serta kelembagaan adat yang belum berkembang (4) keterbatasan prasarana dan sarana komunikasi, transportasi, air bersih, irigasi, kesehatan, pendidikan, dan pelayanan lainnya, 2 yang
(5) daerah rawan bencana dan konflik sosial, (6) kebijakan pembangunan yang tidak tepat. Pengelolaan kawasan perbatasan merupakan salah satu upaya untuk mencapai kepentingan nasional yakni melindungi segenap bangsa dan seluruh tumpah darah Indonesia, memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan bangsa, dan ikut dalam perdamaian dunia sebagaimana tercantum dalam Pembukaan Undang-Undang Dasar (UUD) 1945. Sesuai amanat UU No.17/2007 tentang Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional (RPJPN) 2005-2025), pengembangan wilayah perbatasan negara yang berorientasi keluar (outward looking), sehingga wilayah tersebut dapat dimanfaatkan sebagai pintu gerbang aktivitas ekonomi dan perdagangan dengan negara lain. Pengelolaan kawasan perbatasan tidak hanya menyangkut cara mempertahankan batas-batas wilayah melalui pendekatan keamanan (security approach) akan tetapi juga menyangkut peningkatan kesejahteraan dan taraf hidup masyarakat kawasan perbatasan (prosperity approach), yang dilakukan melalui pembangunan infrastruktur, peningkatan pendidikan, kesehatan, dan lain-lain. Pengelolaan kawasan perbatasan juga harus mempertahankan kelestarian lingkungan hidup dan sosial budaya masyarakat setempat (environmental approach). Selain itu, pemerintah harus membangun dan memelihara hubungan diplomatik dengan negara-negara yang berbatasan dengan kawasan Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI), baik secara bilateral maupun multilateral. Secara garis besar, pengelolaan perbatasan negara memiliki tujuan untuk (1) menjaga integrasi NKRI sebagai amanat konstitusi, (2) 3
membangun kawasan perbatasan secara berimbang, terpadu, dan komprehensif untuk kesejahteraan rakyat; (3) mengukuhkan kapasitas Indonesia di wilayah perbatasan dalam konteks persaingan global (Desain Besar BNPP, 2011). Untuk mencapai tujuan tersebut, banyak isu strategis yang muncul yaitu isu pengelolaan batas wilayah negara, isu pengelolaan lintas batas, isu pembangunan kawasan perbatasan, dan isu kelembagaan (Desain Besar BNPP, 2011:16; Rencana Induk BNPP, 2011; Rencana Induk BNPP, 2016). Semua isu tersebut saling berkaitan agar tujuan pengelolaan perbatasan negara tercapai secara efektif, efisien, dan berkelanjutan. Isu-isu tersebut dapat dikelompokkan menjadi dua yakni masalah kewilayahan dan masalah sistem manajemen (Muta'ali dkk, 2013:4-5). Masalah kewilayahan adalah masalah yang muncul dan terdapat di kawasan perbatasan darat sebagai akibat posisi geografis, potensi sumber alam, dan potensi sumber daya manusia. Sedangkan permasalahan manajemen terkait dengan aspek kebijakan dan kelembagaan dalam pengelolaan kawasan perbatasan. Permasalahan manajemen meliputi posisi pengelola perbatasan yang masih lemah, belum adanya sistem, kebijakan dan instrumen pengelolaan perbatasan, belum tersedianya sistem perencanaan komprehensif baik yang bersifat sektoral maupun spasial, parsialitas kebijakan yakni kebijakan pengelolaan banyak tersebar di kementerian dan lembaga, akibatnya muncul masalah lemahnya koordinasi, integrasi, sinergitas, dan sinkronisasi (KISS). 4
Pembangunan KawasanPerbatasan Gambar1.1. PengelolaanBatas Negara LintasBatas Negara KelembagaanSumber: AdaptasiGrand Design BNPP, 2011 danRencanaIndukBNPP, 2011 dan2016 Dalam konteks perbatasan darat di Kalimantan Barat, ada empat isu penting (Munshin, 2015) yaitu aspek penetapan dan penegasan batas darat meliputi belum disepakatinya beberapa segmen batas negara, dan belum optimalnya upaya pemeliharaan patok atau pilar tapal batas. Belum optimalnya aspek pengawasan dalam menjaga tapal batas sehingga banyak terjadi pelanggaran tapal batas. Batas wilayah darat yang belum tuntas antara Indonesia-Malaysia masih ada 10 (sepuluh) Oustanding Boundary Problems (OBP). Lima diantaranya di Kalimantan Barat yakni Segmen Tanjung Dato, Gunung Raya, Batu Aum, Sungai Buan/Gunung Jagoi, dan Segmen D.400 (lihat gambar 1.2). Sementara aspek penegasan tanda batas wilayah secara bersama antara Indonesia-Malaysia hingga tahun 2009 telah dihasilkan sebanyak 19.328 buah lengkap dengan koordinatnya, tetapi ada 9 (sembilan) titik 5
bermasalah (OBP). Kaburnya garis perbatasan akibat rusaknya patok- patok di Kalimantan Barat dan Kalimantan Timur menyebabkan sekitar 200 hektare hutan RI berpindah menjadi wilayah Malaysia (Rencana Strategis BNPP, 2015). Ada sekitar 21 (duapuluh satu) patok rusak di Kecamatan Seluas, Kabupaten Bengkayang, 3 (tiga) patok di Kabupaten Sintang, dan 5 (lima) patok di Kabupaten Kapuas Hulu. Luas wilayah dan jumlah penduduk serta densitas penduduk yang masih rendah menjadi masalah tersendiri dalam aspek pertahanan dan keamanan. Selain itu, potensi sumber alam yang besar sebagai nilai tambah ekonomi bagi masyarakat perbatasan. Luas wilayah menjadi masalah dalam pengendalian dan pengawasan batas negara sehingga belum mampu menjangkau seluruh wilayah perbatasan, termasuk maraknya aktivitas illegal, seperti perdagangan, pencurian, dan penyelundupan di kawasan perbatasan negara. Gambar.1.2. MasalahPenegasanBatas WilayahSumber: BP2DT, 2015 Tg. Dato Sei Buan SARAWAKSABAHKALTIMKALBAR Gn. Raya BatuAum 1.TANJUNG DATO: Hasil pengukuran bersama tdk sesuai dengan perjanjian Th 1891 sehingha Indonesia dirugikanseluas1.499 Ha (ZonaStatus Quo CamarBulan).2.TITIK D 400 : Hasil survei RI-MAL th 1987/1988 tidak menemukan Watershed.3.GUNUNG RAYA. : Grs batas G. Raya I & II, hasil joint survei tdk dapat disepakati oleh kedua pihak.4.S. BUAN/G.JAGOI: Kenyataan dilapangan tidak sesuai dengan konvensi London1928.5.BATU AUM : Penerapan arah & jarak tidak diterima kedua belah pihak. D. 400 6
Isu lintas batas di Kalimantan Barat antara lain berkaitan dengan belum optimalnya kualitas pelayanan sarana dan prasarana lintas batas Custom, Immigration, Quarantine, Security (CIQS), dan pengawasan pintu perbatasan. Kurangnya pos lintas batas legal yang disepakati Indonesia-Malaysia menyebabkan ancaman di bidang hankam dan politik, seperti penebangan ilegal, perdagangan ilegal, perdagangan manusia, dan sebagainya. Di Kalimantan Barat hanya terdapat 3 (tiga) PLB legal dari 16 PLB yang ada yaitu PLB Aruk-Biawak, PLB Entikong- Tebedu, dan PLB Nanga Badau-Lubuk Antu (lihat gambar 1.3.). Akibat banyaknya PLB tradisional ini dapat menimbulkan berbagai masalah aktivitas ilegal dan keamanan. Gambar 1.3. Daftar Pos Lintas Batas di Kalbar-Sarawak Sumber: BP2DT, 2015 7
Berkaitan dengan pembangunan kawasan perbatasan, aspek ekonomi dan sosial budaya lintas batas Kalimantan Barat-Sarawak juga masih banyak masalah terutama belum optimalnya nilai tambah produksi masyarakat terhadap negara tetangga, kerjasama perdagangan negara belum efektif, ketergantungan masyarakat kawasan perbatasan, masalah administrasi kependudukan, lemahnya infrasrtuktur, serta hubungan kekerabatan satu rumpun (Munshin, 2015). Perbandingan kondisi sosial ekonomi masyarakat seperti prosentase jumlah penduduk, pepadatan penduduk, Produk Domestik Regional Bruto (PDRB), pertumbuhan ekonomi, pengangguran, gini rasio, dan Indeks Pembangunan Manusia (IPM) menunjukkan terjadi kesenjangan ekonomi (lihat tabel.1.1.). Tingkat pertumbuhan kabupaten-kabupaten perbatasan Kalimantan Barat adalah 4.41, tingkat pengangguran 3.15, pendapatan perkapita Rp. 25.81 juta, tingkat kemiskinan 8.06, Gini Ratio 0.33, dan IPM 63.17. sedangkan di Sarawak tingkat pertumbuhannya 5.00, tingkat pengangguran 3.1, pendapatan perkapita Rp. 42134 RM, tingkat kemiskinan 0.67, Gini Ratio 0.43, dan IPM 77. Kesenjangan sosial ekonomi masyarakat perbatasan Indonesia- Malaysia merupakan masalah paling kritis diantara perbatasan darat lainnya (Sumarsono, 2012:3). Kawasan perbatasan Kalimantan Barat sebagai hinterland Sarawak sehingga mendorong WNI untuk menjadi Askar Wataniah dan berpindah kewarganegaraan seperti terjadi di Dusun Gun Jamak, Desa Suruh Tembawang, Kecamatan Entikong, Kabupaten Sanggau (Harian Equator, 27 Januari 2011). 8
Tabel.1.1. Perbandingan Kondisi Sosial Ekonomi Kabupaten Perbatasan Kalbar-Sarawak, Tahun 2014 Sumber: BPS, 2015 dan Sarawak Facts And Figures, State Planning Unit Chief Minister's Department, 2015 Berdasarkan kondisi perekonomian masyarakat, sumberdaya manusia, sarana dan prasarana, kemampuan keuangan daerah, aksesibilitas, dan karakter daerah tersebut, maka Kabupaten Sambas, Kabupaten Bengkayang, Kabupaten Sintang, dan Kabupaten Kapuas Hulu dikategorikan daerah tertinggal berdasarkan Peraturan Presiden (Perpres) No.131/2015 tentang Penetapan Daerah Tertinggal 2015- 2019. Hanya Kabupaten Sanggau yang tidak dikategorikan sebagai daerah tertinggal. Ketimpangan sosioekonomi masyarakat perbatasan Kalimantan Barat-Sarawak dapat memicu tindakan kriminal sekaligus menyediakan ruang kerjasama sosioekonomi dua komunitas. 9
Selanjutnya adalah isu kelembagaan yaitu (a) Belum optimalnya mekanisme dan pelaksanaan koordinasi, integrasi, sinkronisasi dan sinergitas (KISS) program pengelolaan perbatasan negara baik di tingkat pusat maupun daerah; (b) Belum efektifnya upaya pengelolaan kelembagaan antarnegara dalam mendukung aktivitas lintas batas dan integrasi pengelolaan kawasan perbatasan dengan negara tetangga; dan (c) terbatasnya sumberdaya, sarana prasarana pendukung, serta sumberdaya manusia lembaga pengelola perbatasan. Kewenangan belum jelas, koordinasi masih lemah, mekanisme koordinasi belum jelas, perencanaan dan pelaksanaan program/kegiatan masih parsial, kebijakan dan program belum optimal, regulasi tumpang tindih dan sering berubah serta keterbatasan sumberdaya mengakibatkan kapasitas badan pengelola perbatasan masih lemah. Masalah-masalah tersebut juga menjadi faktor kurang efektifnya kinerja organisasi BP2DT Provinsi Kalimantan Barat seperti masalah egosektoral OPD, kurangnya sumberdaya (manusia, anggaran, sarana prasarana, teknologi informasi), anomali struktur organisasi, kepemimpinan, budaya organisasi, kerjasama, dan lain-lain. Menurut identifikasi yang dilakukan BP2DT, terdapat isu-isu strategis pengelolaan perbatasan di Kalimantan Barat diantaranya adalah sebagai berikut: a) Masih lemahnya kapasitas BP2DT, b) Masih lemahnya perencanaan program dan kegiatan, pengendalian dan monitoring pembangunan kawasan perbatasan dan daerah tertinggal, c) Masih lemahnya koordinasi lintas sektoral, lintas daerah, lintas regional dan sub regional, 10
d) Belum tersedianya infrastruktur yang memadai, e) Masih minimnya pengetahuan, kesadaran, kemampuan dan keterampilan masyarakat perbatasan, f) Terbatasnya infrastruktur ekonomi masyarakat perbatasan, g) Terbatasnya prasarana dan sarana pendukung sosial budaya masyarakat perbatasan, dan h). Belum berfungsinya kelembagaan masyarakat secara optimal. (Renstra BP2DT, 2013). Tabel 1.2. Isu dan Aspek Pengelolaan Perbatasan Darat di Provinsi Kalimantan Barat-Sarawak NO 1. ISU STRATEGIS Pengelolaan batas wilayah negara ASPEK Zona status quo Camar Bulan, Tanjung Dato Belum menemukan Watershed di titik D 400 Belum disepakati garis batas Gunung Raya I & II Batas Suangai Buah/Gunung Jagoi tidak sesuai Konvensi London 1928 Penerapan arah dan jarak di Batu Aum belum diterima kedua belah pihak 2. Pengelolaan lintas batas sarana dan prasarana lintas batas CQIS belum optimal banyak PLB tradisional sehingga banyak aktifitas dan pertahanan ilegal menjadi masalah keamanan 3. 4. Pembangunan kawasan perbatasan Kelembagaan ketimpangan sosial ekonomi masyarakat pertumbuhan ekonomi rendah infrastruktur ekonomi dan sosial budaya belum memadai IPM masyarakat rendah mekanisme dan pelaksanaan KISS belum optimal ketidakjelasan kewenangan dan rendahnya
kebijakan keberpihakan rendahnya kualitas dan kuantitas sumberdaya aparatur, keuangan, sarana prasarana; IT Sumber: Grand Design BNPP, 2011; Renduk BNPP, 2011 dan 2016; BP2DT, 2015, Sumarsono, 2012 (diolah) Untuk menyelesaikan berbagai isu pengelolaan perbatasan tersebut, telah ditetapkan UU No.43/2008 tentang Wilayah Negara. 11
Pemerintah selanjutnya menetapkan Peraturan Presiden (Perpres) No.12/2010 tentang Badan Nasional Pengelola Perbatasan (BNPP). Kemudian ditindaklanjuti dengan Permendagri No.31/2010 tentang Organisasi dan Tata Kerja Sekretariat Tetap BNPP.1 Pengelolaan kawasan perbatasan merupakan urusan bersama pemerintah pusat dan daerah (concurrent), sehingga sesuai UU No.43/2008 tentang Wilayah Negara juga mengatur pembagian kewenangan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah dalam pengelolaan perbatasan negara. Pelaksanaan kewenangan pemerintah pusat dilaksanakan oleh BNPP, sementara kewenangan pemerintah daerah dilaksanakan oleh Badan Pengelola Perbatasan di Daerah (BPPD) Provinsi atau Kabupaten/Kota. BPPD ini dibentuk berdasarkan Peraturan Menteri Dalam Negeri (Permendagri) No.2/2011 tentang Pedoman Pembentukan BPPD. Provinsi Kalimantan Barat lebih dahulu sudah membentuk badan pengelola perbatasan daerah yakni Badan Pengelolaan Kawasan Perbatasan dan Kerjasama (BPKPK) berdasarkan Peraturan Gubernur (Pergub) Provinsi Kalimantan Barat No.8/2008 tentang Tugas, Fungsi dan Tata Kerja BPKPK. Kemudian nomenklatur diubah menjadi Badan Pembangunan Perbatasan dan Daerah Tertinggal (BP2DT) berdasarkan 1 Berdasarkan UU No.43/2008 dan Perpres No.12/2010, lembaga yang menangani perbatasan negara tingkat Pusat adalah Badan Nasional Pengelola Perbatasan (BNPP), sementara untuk tingkat daerah adalah Badan Pengelola Perbatasan Daerah berdasarkan Permendagri No.2/2011. Badan Pembangunan Perbatasan dan Daerah Tertinggal (BP2DT) Provinsi Kalbar merupakan perangkat daerah yang merupakan kewenangan daerah, berdasarkan intensitas urusan pemerintahan dan potensi daerah, efisiensi, efektivitas, pembagian tugas habis, rentang kendali, tata kerja yang jelas dan fleksibilitas. Terminologi Pembangunan yang digunakan dalam BP2DT karena tugas pokok dan fungsi badan ini hanya pada pembangunan masyarakat perbatasan (bersifat internal), sementara pengelolaan perbatasan lebih luas baik internal maupun eksternal dan lebih banyak menjadi kewenangan pemerintah pusat seperti pengelolaan batas negara dan pengelolaan lintas batas negara. 12
Pergub Kalimantan Barat No.7/ 2013 tentang Organisasi dan Tata Kerja Badan Pembangunan Perbatasan dan Daerah Tertinggal. Adapun tugas BP2DT adalah "penyusunan dan pelaksanaan kebijakan daerah yang bersifat spesifik di bidang pembangunan perbatasan dan daerah tertinggal, melakukan tugas dekonsentrasi dan tugas pembantuan yang diserahkan oleh Gubernur sesuai dengan peraturan perundang- undangan yang berlaku". "BP2DT dipimpin oleh seorang Kepala Badan yang berkedudukan di bawah dan bertanggung jawab kepada Gubernur melalui Sekretaris Daerah". Permasalahannya, pelaksanaan kewenangan sebagaimana dimaksud dalam pasal 10, pasal 11, dan pasal 12 UU No.43/2008 seharusnya diatur lebih lanjut dengan Peraturan Pemerintah (PP) sebagai landasan operasional pelaksanaan kewenangan tersebu. Namun hingga saat ini belum ada PP, sehingga pemerintah pusat dan daerah tidak efektif dalam pembagian kewenangan dalam pengelolaan perbatasan. Ditetapkannya UU No.23/2014 tentang Pemerintahan Daerah semakin tergerusnya kewenangan daerah, karena semua pengelolaan perbatasan ditarik ke pusat. Hal menunjukkan lemahnya komitmen pemerintah dalam pengelolaan perbatasan (Moeldoko, 2013:187). Isu kelembagaan merupakan salah satu kunci pengelolaan kawasan perbatasan. Persoalan manajerial dalam pengelolaan perbatasan terpusat pada masalah kelembagaan, pendekatan pembangunan dan integritas sumberdaya manusia, antara lain (a) ketidakjelasan kewenangan pengelolaan; (b) bersifat parsial, adhoc, 13
tidak terintegrasi, kurang terarah dan tidak terukur; (c) rendahnya keberpihakan (affirmative action) dari sektor terkait (Sumarsono, 2012:6). Isu-isu tersebut menjadi salah satu problem focus dalam pengelolaan perbatasan negara, sehingga perlu penguatan kapasitas pengelola perbatasan dengan pilihan pendekatan pembangunan yang tepat dan dilaksanakan oleh personil yang memiliki integritas dan loyalitas tinggi. Lemahnya badan pengelola perbatasan diakui oleh mantan Sekretaris BNPP, Triyono Budi Sasongko mengatakan sebagai berikut: "posisi kelembagaan pengelola perbatasan kini masih lemah karena belum ada sistem, kebijakan, dan instrumen pengelolaan perbatasan negara yang terintegrasi". Sistem perencanaan komprehensif, baik yang bersifat sektoral maupun spasial juga belum terjadi parsialitas, dimana kebijakan pengelolaan kawasan perbatasan banyak tersebar di kementerian dan lembaga.....maka dari itu agenda utama pengelola batas wilayah dan kawasan perbatasan adalah penetapan dan penegasan batas wilayah negara dan meningkatkan upaya pertahanan, keamanan, dan penegakan hukum.Selain itu, juga perlu dilakukan pengembangan ekonomi kawasan, meningkatkan pelayanan sosial dasar masyarakat, dan penguatan kapasitas kelembagaan perbatasan 23 Juni 2013, diakses 15 Januari 2015). tersedia.Telah BP2DT Provinsi Kalimantan Barat merupakan Organisasi Perangkat Daerah (OPD) dalam bidang pembangunan perbatasan dan daerah tertinggal. Sesuai dengan UU No.43/2008 tentang Wilayah Negara pasal 11 dan Permendagri No.2/2011 pasal 6 maka kewenangan Badan Pengelola Perbatasan Provinsi adalah (a). melaksanakan kebijakan Pemerintah dan menetapkan kebijakan lainnya dalam rangka otonomi daerah dan tugas pembantuan; (b). melakukan koordinasi pembangunan di Kawasan Perbatasan; (c). melakukan pembangunan 14
Kawasan Perbatasan antar-pemerintah daerah dan/atau antara pemerintah daerah dengan pihak ketiga; dan (d). melakukan pengawasan pelaksanaan pembangunan Kawasan Perbatasan yang dilaksanakan Pemerintah Kabupaten/Kota. BP2DT mempunyai tugas pokok dan fungsi berdasarkan Peraturan Gubernur (Pergub) No.7/2013 tentang Organisasi dan Tata Kerja Pembangunan Perbatasan dan Daerah Perbatasan. Tugas pokok tersebut adalah penyusunan dan pelaksanaan kebijakan daerah yang bersifat spesifik di bidang pembangunan perbatasan dan daerah tertinggal, melaksanakan tugas dekonsentrasi dan tugas pembantuan yang diserahkan oleh Gubernur sesuai peraturan perundang-undangan yang berlaku. Kendala-kendala yang dihadapi BNPP juga dihadapi oleh BP2DT. Kendala-kendala tersebut adalah ketidakmampuan BP2DT menjadi koordinator, kurangnya tindak lanjut hasil rapat koordinasi, maupun kurangnya kemampuan badan menyentuh semua pemangku kepentingan pengelolaan perbatasan (Hairullah, 2015). Kegiatan koordinasi sebenarnya sudah diatur dalam Permendagri No. 2/2011 pasal 24 ayat 1 dan 2, dimana rapat koordinasi tingkat provinsi antara BPPD Provinsi dengan BPPD Kabupaten/Kota diadakan paling sedikit 2 kali dalam setahun, begitu juga antara BNPP dengan BPP Provinsi dan BPPD Kabupaten/Kota juga diadakan minimal 2 kali dalam setahun. Dari regulasi yang ada, masalah koordinasi sudah jelas, tetapi standarisasi 15
mekanisme koordinasi belum jelas sehingga perlu pengaturan lebih teknis. Fakta di lapangan menunjukkan koordinasi tidak dapat berjalan efektif, baik secara horizontal maupun vertikal. Tumpang tindih program dan kegiatan, masalah struktur yang setingkat antara badan koordinasi dan yang dikoordinasikan, belum ada kesamaan orientasi pembangunan kawasan perbatasan, dan masalah rendahnya anggaran menyebabkan koordinasi belum efektif. Masing-masing OPD masih egosektoral meskipun sudah ada musyawarah rencana pembangunan (musrenbang) dan forum koordinasi OPD. Dalam praktiknya, BP2DT tidak hanya melakukan koordinasi tetapi juga sebagai pelaksana teknis secara terbatas terutama dalam pemberdayaan ekonomi, sosial dan budaya masyarakat, dan pembangunan infrastruktur. Hal ini menunjukkan overlapping program dan kegiatan dengan OPD lain. Lemahnya koordinasi, penyusunan perencanaan dan pelaksanaan program dan kegiatan BP2DT menjadi salah satu kendala seperti evaluasi yang dilakukan BP2DT (Renja BP2DT, 2014, 2015). Berkaitan organisasi, Permendagri No.2/2011 pasal 14 hanya mengatur struktur organisasi, namun tidak mengatur jumlah ideal anggota/staf BPPD Provinsi maupun BPPD Kabupaten/Kota. Luasnya jangkauan wilayah kerja BPPD Provinsi menjadi faktor penting atas kebutuhan staf. Selain itu, ada perbedaan struktur dalam Permendagri No.2/2014 pasal 14 dengan Perda Kalimantan Barat No.8/2012 tentang 16
Struktur organisasi BP2DT Provinsi Kalimantan Barat. Perbedaan struktur organisasi ini akan berdampak pada tugas pokok dan fungsi. Berdasarkan Permendagri No.2/2011, terdapat 3 bidang yaitu Bidang Pengelolaan Batas Negara, Bidang Potensi Kawasan, dan Bidang Kerjasama sementara berdasarkan Perda Kalimantan Barat No.8/2012 dibagi menjadi 3 bidang yaitu Bidang Fisik dan Prasarana, Bidang Kerjasama Dalam daerah dan Antar Negara, dan Bidang Pemberdayaan Ekonomi dan Sosial Budaya. Artinya identifikasi masalah-masalah yang dianalisis oleh BNPP dengan BP2DT terjadi perbedaan. Realitas di lapangan menunjukkan adanya kesenjangan antara kompleksitas isu yang muncul dalam pengelolaan perbatasan darat dengan kemampuan BP2DT memecahkannya. BP2DT dianggap belum hadir menyelesaikan masalah masyarakat perbatasan secara optimal. Hal itu disebabkan oleh banyak faktor, baik faktor internal maupun eksternal. Faktor internal meliputi kemampuan sumberdaya (manusia, sarana prasarana, finansial, teknologi) dan organisasi (visi misi, struktur organisasi, kepemimpinan, budaya organisasi, komunikasi dan koordinasi). Sedang faktor eksternal meliputi berbagai regulasi pemerintah pusat dan daerah, pemangku kepentingan lain dan lingkungan ekonomi, politik, dan sosial budaya masyarakat. Untuk menjalankan tupoksinya, BP2DT dituntut untuk meningkatkan kapasitasnya yakni kemampuan untuk merencanakan 17
tujuan-tujuan yang ingin dicapai, menyelenggarakan atau melaksanakan berbagai macam fungsi, memecahkan berbagai macam permasalahan yang ada, dan evaluasi (Lusthaus et al, 1995; Hilderbrand and Grindle, 1997; Fukuda-Parr, dalam Willems and Baumert, 2003:5; Horton, et.al., 2003:19; Morgan, 2006; Amstrong, 2009; Bryan, 2011 ). Ada empat area kunci dalam penguatan kapasitas yaitu kapasitas kepemimpinan, kapasitas manajemen, kapasitas teknis, dan kapasitas adaptasi. (Connolly & York, 2003 dalam Claussen, 2011:5-9). Dalam rangka asas dekonsentrasi dan pembantuan, pemerintah daerah dituntut mampu menjalankan dengan baik yakni dengan penguatan kapasitas pemerintah daerah seperti dalam PP No.59/2012 tentang Kerangka Nasional Pengembangan Kapasitas Pemerintah Daerah. Kapasitas pemerintah daerah merupakan kemampuan pemerintah daerah dalam merencanakan, mengorganisasikan, melaksanakan, mengawasi, dan mengevaluasi urusan pemerintahan berdasarkan asas desentralisasi dan tugas pembantuan secara efektif, efisien, dan berkesinambungan. Penguatan kapasitas pemerintah daerah merupakan upaya pemerintah daerah untuk meningkatkan kemampuan pemerintah daerah dalam kapasitas kebijakan, kelembagaan, dan sumberdaya manusia. Penguatan BP2DT merupakan salah satu upaya meningkatkan kemampuan daerah menjalankan tupoksinya untuk mencapai tujuan pembangunan daerah khususnya kawasan perbatasan. Penelitian ini memilih BP2DT Kalimantan Barat karena beberapa alasan. Pertama, secara historis badan pengelola perbatasan daerah 18
provinsi Kalimantan Barat sebagai pelopor (pioneer) karena sudah dibentuk sejak tahun 2008 sebelum pemerintah pusat membentuk BNPP tahun 2010. Hal ini sebagai inovasi kelembagaan untuk menangani isu- isu perbatasan yang kompleks. Kedua, kawasan perbatasan darat Kalimantan Barat mernjadi hinterland, sedang Sarawak menjadi center of growth. Ketiga, batas wilayah negara Kalimantan Barat-Sarawak merupakan perbatasan darat terpanjang yakni ±999 km dan merupakan kawasan strategis. Keempat, kompleksitas permasalahan yang terjadi lebih tinggi dibanding daerah lain seperti keterisolasian, kriminalitas, ancaman pindah warga negara, pemindahan atau penggeseran patok dan sebagainya. Kelima, ketimpangan ekonomi dengan Sarawak yakni ketergantungan ekonomi masyarakat perbatasan relatif lebih besar dibandingkan dengan kawasan perbatasan daerah lain. Keenam, potensi sumber daya alam yang besar tetapi belum dikelola secara baik. Selain itu, kesenjangan antara kompleksitas isu pengelolaan perbatasan dengan kapasitas BP2DT tidak sebanding. Pengelolaan kawasan perbatasan masih sektoral, parsial, tumpang tindih, dan belum ada perencanaan, pengorganisasian, pelaksanaan, dan monev yang komprehensif menyebabkan rendahnya kapasitas BP2DT. Oleh karena itu, penelitian penguatan kapasitas BP2DT Provinsi Kalimantan Barat dalam pengelolaan kawasan perbatasan darat menjadi relevan, layak, dan signifikan untuk dilakukan. Penelitian ini difokuskan pada masalah kapasitas BP2DT Provinsi Kalimantan Barat dalam pengelolaan kawasan perbatasan darat, faktor-faktor yang menentukan kapasitas 19
BP2DT Provinsi Kalimantan Barat dalam pengelolaan kawasan perbatasan darat, dan penyusunan model penguatan kapasitas BP2DT Provinsi Kalimantan Barat agar dapat menjalankan tupoksinya secara efektif, efisien dan berkelanjutan dengan prinsip-prinsip tata kelola yang baik (good governance). Pada gilirannya BP2DT dapat memberikan solusi terhadap isu-isu perbatasan yang sangat kompleks. 1.2. Rumusan Masalah Penelitian Berdasarkan deskripsi latar belakang masalah di atas, maka dapat dirumuskan beberapa permasalahan pokok yang signifikan untuk diteliti sebagai berikut: 1. Bagaimana kapasitas Badan Pembangunan Perbatasan dan Daerah Tertinggal (BP2DT) Provinsi Kalimantan Barat dalam pengelolaan kawasan perbatasan darat? 2. Apakah faktor-faktor yang menentukan kapasitas Badan Pembangunan Perbatasan dan Daerah Tertinggal (BP2DT) Provinsi Kalimantan Barat dalam pengelolaan kawasan perbatasan darat agar efisien, efektif dan berkelanjutan? 3. Bagaimana model penguatan kapasitas Badan Pembangunan Perbatasan dan Daerah Tertinggal (BP2DT) Provinsi Kalimantan Barat dalam pengelolaan kawasan perbatasan darat yang ideal agar sesuai dengan prinsip-prinsip tata kelola yang baik (good governance)? 20
1.3. Tujuan Penelitian Setelah menelaah berbagai permasalahan penelitian di atas, maka tujuan penelitian ini adalah : 1. Mendeskripsikan kapasitas Badan Pembangunan Perbatasan dan Daerah Tertinggal (BP2DT) Provinsi Kalimantan Barat dalam pengelolaan kawasan perbatasan darat. 2. Mendeskripsikan faktor-faktor yang menentukan kapasitas Badan Pembangunan Perbatasan dan Daerah Tertinggal (BP2DT) Provinsi Kalimantan Barat dalam pengelolaan kawasan perbatasan darat agar efisien, efektif dan berkelanjutan. 3. Menyusun model penguatan kapasitas Badan Pembangunan Perbatasan dan Daerah Tertinggal (BP2DT) Provinsi Kalimantan Barat dalam pengelolaan kawasan perbatasan darat agar lebih efektif, efisien, dan berkelanjutan dengan menambahkan aspek baru sehingga mampu menyelesaikan isu-isu kawasan perbatasan darat sesuai dengan prinsip- prinsip tata kelola yang baik (good governance) 1.4. Manfaat Penelitian 1.4.1. Manfaat Teoritis Isu kelembagaan pengelolaan perbatasan negara cenderung dinamis, multidimensional dan kompleks, sehingga tidak ada suatu teori 21
tunggal yang dapat menjelaskan. Salah satu aspek pengelolaan perbatasan negara adalah aspek penguatan kapasitas. Dengan penelitian ini diharapkan dapat memberikan kontribusi dalam manajemen dan organisasi publik terutama terkait dengan kapasitas organisasi pengelola perbatasan darat, faktor-faktor yang menentukan kapasitas dan penguatan kapasitas dengan berbagai keterbatasan dimensi- dimensi yang mempengaruhinya. 1.4.2. Manfaat Praktis Hasil penelitian ini diharapkan dapat memberi masukan kepada semua pihak, khususnya pemerintah pusat dan daerah terutama mengenai fenomena penguatan kapasitas badan pengelola perbatasan negara. Pengetahuan tentang fenomena tersebut dapat digunakan sebagai pertimbangan dalam pengambilan kebijakan pemerintah dalam aspek penguatan kapasitas sehingga pengelolaan perbatasan negara menjadi lebih efisien, efektif, dan berkelanjutan. Selain itu, hasil penelitian ini dapat dijadikan model penguatan kapasitas badan pengelola perbatasan di tempat lain. 22
BAB II KAJIAN PUSTAKA Dalam bab ini diuraikan kajian pustaka berupa ringkasan teori yang relevan dan terkait dengan tujuan untuk menginformasikan hasil- hasil penelitian lain yang berkaitan erat dengan penelitian ini, menghubungankan penelitian ini dengan literatur, mengisi celah-celah penelitian sebelumnya, membandingkan berbagai hasil penelitian, dan menyediakan kerangka kerja dan tolok ukur penelitian ini (Creswell, 2012:40). Dengan uraian dan analisis penelitian terdahulu, maka posisi penelitian ini dapat ditentukan agar terhindar dari replikasi dan duplikasi, menguraikan keterkaitan fokus penelitian dengan disiplin ilmu administrasi publik serta menentukan dimensi-dimensi dan pendekatan yang digunakan untuk menganalisis masalah penelitian. Analisis, komparasi, konstruksi dan kombinasi berbagai teori dan temuan kemudian menghasilkan kerangka teoritik sebagai perspektif untuk mendeskripsikan, menjelaskan, dan mengusulkan model kapasitas BP2DT dalam pengelolaan perbatasan darat. 2.1. Penelitian Terdahulu Ada beberapa penelitian sebelumnya sebagai rujukan dalam studi ini. Beberapa pertimbangan yang digunakan untuk menentukan penelitian terdahulu diantaranya : Pertama, relevansi tema maupun judul penelitian sebelumnya di berbagai lokasi dengan studi ini. Kedua, 23
relevansi content dan context penelitian sebelumnya di berbagai lokasi dengan studi ini. Ketiga, perbandingan esensi antara penelitian sebelumnya di berbagai lokasi dengan studi ini. Keempat, perbandingan ontologi, epistemologi dan aksiologi dalam penelitian sebelumnya di berbagai lokasi dengan studi ini. Berdasarkan beberapa pertimbangan di atas, ditemukan kebaruan dan tidak bersifat duplikasi ataupun replikasi meskipun kadar orisinalitas dan kebaruannya hanya sebagian, karena akan ditemukan beberapa persamaan dengan penelitian sebelumnya yang tidak dapat dihindari. Begitu pula dengan paradigma, teori-teori dan konsep-konsep yang digunakan dalam penelitian ini karena penelitian ini dan penelitian- penelitian terdahulu yang digunakan sebagai rujukan berada dalam satu disiplin ilmu administrasi publik. Yang terpenting, peneliti telah berusaha mendapatkan temuan-temuan baru atau novum melalui penelitian ini sehingga ada perbedaan yang prinsipil dan bermanfaat bagi penyelesaian permasalahan yang diangkat dalam penelitian ini. Isu penguatan kapasitas dalam organisasi sektor publik sering dijadikan objek penelitian, karena banyak organisasi publik dipandang kurang memiliki kapasitas dalam menyelesaikan masalah yang dihadapi karena kurang efisien, efektif, responsif dan berkelanjutan dalam menjalankan tupoksinya. Munculnya paradigma New Public Management (NPM) adalah sebagai tanggapan atas hal itu. 24
Kemampuan untuk mencapai tujuan organisasi dan menyelesaikan isu-isu strategis perbatasan menjadi tupoksi BP2DT Provinsi Kalimantan Barat. Padahal kawasan perbatasan memiliki kedudukan sangat strategis dan menjadi beranda terdepan ketahanan dan kedaulatan negara serta memajukan kesejahteraan masyarakat. Akibatnya muncul berbagai persoalan yang sulit diatasi sehingga mengancam stabilitas, keamanan, dan kedaulatan negara. Untuk memahami secara mendalam, terdapat beberapa penelitian terdahulu yang bisa ditelusuri dari berbagai sudut pandang untuk memperkuat tujuan dari penelitian ini. Ada beberapa penelitian yang terkait dengan penguatan kapasitas dalam organisasi pengelolaan kawasan perbatasan di bawah ini. Penelitian Ariel Fiszbein (1997) "The Emergence of Local Capacity: Lessons From Colombia", dalam World Development, mengidentifikasi kekuatan-kekuatan yang mendorong penguatan kapasitas pemerintah daerah, mengeksplorasi faktor-faktor yang memotivasi pemerintah daerah memiliki sarana dan kecerdikan untuk mencapainya, dan mendiskusikan hambatan-hambatan yang dihadapi. Dengan pendekatan kualitatif dan metode studi kasus, Fiszbein (1997) menemukan faktor-faktor penguatan kapasitas pemerintah daerah terdiri dari faktor sumberdaya manusia, faktor fisik dan faktor teknologi. Peningkatan profesionalisme pegawai dilakukan dengan cara merekrut orang-orang baru dan melatih mereka, penyesuaian kebijakan personel, dan reward system. Faktor fisik berkaitan dengan dua hal ini yaitu a). 25
pemerintah daerah memiliki sumber finansial, memiliki akses sarana dan material yang secara mudah dapat digunakan untuk membangun. b). membangun dimensi kapasitas ini tidaklah kontroversial karena tidak melibatkan isu-isu sensitif personal dan praktik-praktik organisasi. Faktor teknologi berkaitan dengan peningkatan proses manajemen. Teknologi menjadi tanggung jawab baru untuk melakukan reformasi tipe administrasi, perubahan struktur organisasi, penciptaan departemen baru, pemisahan tanggung jawab, korespondensi dan komunikasi. Hal itu mendorong efektifitas dan berkontribusi pada moral staf. Penelitian Abubakar (2005) dengan judul Analisis Kebijakan Pemanfaatan Pulau-pulau Kecil Perbatasan (Kasus Pulau Sebatik, Kabupaten Nunukan, Kalimantan Timur) bertujuan menganalisis kebijakan pemerintah Indonesia, baik pusat maupun daerah dalam pengelolaan pulau-pulau kecil di kawasan perbatasan. Dengan menggunakan metode penelitian kualitatif dan pendekatan sistem, hasil penelitian ini mengungkapkan adanya 8 (delapan) kebijakan yang seharusnya mendapat prioritas pemerintah dalam penataan pulau-pulau kecil yang ada di wilayah perbatasan, yakni: pemanfaatan dan pelestarian sumberdaya alam secara optimal, penataan hukum dan kelembagaan; peningkatan kapasitas kelembagaan sosial dan pemerintah; peningkatan aksesibilitas terhadap pulau-pulau kecil kawasan perbatasan; pengembangan sistem pertahanan dan keamanan; pengembangan perekonomian; pengembangan aspek sosial budaya, 26
dan ekonomi masyarakat; serta penghunian dan pendistribusian penduduk daerah perbatasan. Selanjutnya Pusat Kajian, Pendidikan dan Pelatihan Aparatur III LAN (PKP2A III) Samarinda (2006) yang melakukan kajian tentang kelembagaan pengelolaan kawasan perbatasan dengan judul Model Kelembagaan Pengelolaan Kawasan Perbatasan Dalam Rangka Percepatan Pembangunan Sosial Ekonomi Wilayah Perbatasan. Kajian ini menganalisa alternatif kelembagaan yang relatif lebih efektif dalam rangka meningkatkan efektifitas pengelolaan kawasan perbatasan di wilayah utara Kalimantan (Barat dan Timur), baik berbentuk perangkat daerah maupun instansi vertikal. Selain itu terdapat kemungkinan pembentukan kawasan khusus dengan kelembagaan khusus, dengan skenario-skenario yang rasional. Dengan menggunakan metode kualitatif, penelitian ini menghasilkan gambaran bahwa secara umum kondisi wilayah perbatasan masih sangat memprihatinkan, masih ada kesenjangan pelayanan akibat belum adanya lembaga yang menanganinya, atau meskipun ada lembaga tetapi belum efektif menjalankan tugasnya malayani masyarakat perbatasan. Untuk mengurangi kesenjangan pelayanan, PKP2A III LAN Samarinda menawarkan tiga (3) alternatif yakni: (1) pembentukan lembaga atau perangkat daerah baru dalam menjalankan fungsi pelayanan tertentu guna mengurangi kesenjangan pelayanan; (2) peningkatan efektivitas dan optimasi fungsional 27
kelembagaan pelayanan yang telah ada, dan (3) penetapan kawasan khusus perbatasan dengan pola kelembagaan tertentu perlu dipertimbangkan secara cermat. Penelitian berikutnya dilakukan oleh Husnadi (2006) yang berjudul Menuju Model Pembangunan Kawasan Perbatasan Darat Antar Negara (Studi Kasus: Kecamatan Paloh dan Sajingan Besar Kabupaten Sambas, Kalimantan Barat). Penelitian ini mengkaji potensi wilayah perbatasan darat Kecamatan Paloh dan Kecamatan Sajingan Besar (PALSA) di Kabupaten Sambas-Sarawak dalam rangka pengembangan kawasan perbatasan. Dengan perspektif lesson learned model pengembangan kawasan di berbagai negara, ditemukan empat tipologi model pengembangan yang berdasarkan pada kecenderungan dan orientasi pengembangan ekonomi wilayahnya, yakni : pertama, wilayah terbelakang suatu negara berorientasi ke negara tetangga yang lebih maju dan berkembang; kedua, wilayah negara lebih maju berorientasi ke wilayah negara tetangganya yang relatif kurang maju; ketiga, masing- masing negara tidak saling berorientasi satu sama lain; dan keempat, kedua wilayah antar negara saling bekerjasama dan mengarah kepada integrasi ekonomi. Selanjutnya Kawasan PALSA diarahkan pada tipologi keempat mengingat potensi dan kondisi empiris yang memiliki keunggulan komparatif (comparative advantantage) namun belum memiliki daya saing (competitive advantage) sehingga posisi tawarnya rendah dalam berinteraksi dengan Sarawak. 28
Penelitian Pusat Kajian Kelembagaan LAN, (2007) memberikan gambaran tentang format kelembagaan pemerintah daerah yang bertugas mengelola serta efektifitas kelembagaan pemerintah daerah dalam rangka pengembangan wilayah perbatasan. Semua aspek kelembagaan seperti organisasi, tata kerja, sumber daya aparatur, dan sarana prasarana masih terdapat permasalahan yang perlu dipecahkan. Dengan metode kualitatif dengan deskriptif eksploratif, penelitian ini menawarkan tiga macam model kelembagaan pemerintah daerah dalam pengelolaan wilayah perbatasan. Ketiga model yang dimaksud adalah : Pertama, model lembaga baru sebagai bagian dari hierarki pemerintah pusat. Kedua, model lembaga yang bersifat koordinatif. Ketiga, model lembaga baru sebagai organisasi perangkat daerah namun tetap ada lembaga yang berifat nasional. Penelitian Dendy Kurniadi (2009) berjudul Strategi Pengembangan Wilayah Perbatasan Antarnegara: Memacu Pertumbuhan Ekonomi Entikong Kabupaten Sanggau Provinsi Kalimantan Barat, yang bertujuan merumuskan strategi pengembangan wilayah perbatasan Entikong dari aspek pembangunan ekonomi. Penelitian dilakukan dengan pendekatan kuantitatif dan analisis elemen best practice dan teoritis dalam rangka mencari rumusan strategi pengembangan kawasan. Temuan kajian ini menunjukkan adanya peluang sekaligus kendala pengembangan kawasan perbatasan darat di Kecamatan Entikong. Peluangnya adalah adanya elemen budaya, kerangka kerja institusi, ketertarikan sektor swasta, dan pendekatan 29
infrastruktur, kebijakan dan peluang investasi. Sedangkan kendalanya adalah menyangkut peran kebijakan dan infrastruktur yang belum mendukung pengembangan kawasan perbatasan. Hasil kajiannya adalah bahwa strategi pengembangan kawasan perbatasan antara lain dilakukan dengan mendorong regulasi yang kondusif dan operasional bidang pengembangan perekonomian kawasan perbatasan, menyusun roadmap penataan ruang yang efektif dan operasional, melakukan improvisasi pengembangan infrastruktur yang responsif terhadap kebutuhan (hard & soft), meningkatkan peran sektor unggulan dan mendorong sektor lain dalam pertumbuhan, meningkatkan perhatian pada sustainabilitas pembangunan dan pengembangan SDM, dan fasilitasi perdagangan internal dan eksternal. Kajian Antropologi dari Rudiatin (2012) berjudul Integrasi Ekonomi Lokal di Perbatasan (Suatu Kajian Ekonomi Masyarakat Desa Aji Kuning Pulau Sebatik-Nunukan Kalimantan Timur, Perbatasan Indonesia-Sabah Malaysia). Kajian ini bertujuan: Pertama, mendeskripsikan proses integrasi ekonomi masyarakat lokal di perbatasan Indonesia-Malaysia, dan kemampuan proses tersebut dalam menunjang upaya peningkatan kesejahteraan masyarakat setempat. Kedua, menjelaskan bagaimana suplai komoditas di luar Pulau Sebatik hingga Kalimantan Timur Bagian Utara khususnya dapat mengalir ke Tawau Sabah dan sebaliknya suplai sembako dari Tawau Sabah masuk ke Kalimantan Timur Bagian Utara. Kajian ini dilakukan dengan pendekatan etnografi. Hasilnya adalah bahwa pembangunan jaringan ekonomi yang dilakukan oleh masyarakat 30
Desa Aji Kuning di perbatasan merupakan suatu bentuk solidaritas sosial bagi kepentingan penguasaan sumber-sumber ekonomi untuk kesejahteraan hidupnya. Peran Negara, sebagai institusi politik adalah membuka peluang bagi masyarakat untuk membangun pasar yang sangat fleksibel dalam pengaturan perdagangan lintas batas Negara. Penelitian lainnya dilakukan oleh Fathir Sidiq (2012) dengan judul Faktor-Faktor yang Mempengaruhi Koordinasi Pengelolaan Batas Wilayah Negara Indonesia. Permasalahan yang dibahas dalam penelitian ini ialah lemahnya koordinasi dalam pengelolaan perbatasan yang dilakukan oleh BNPP dengan Kemendagri dan 3 (tiga) Pemerintah Daerah, yakni Kabupaten Nunukan, Provinsi Kalimantan Timur, Kota Batam, Provinsi Kepulauan Riau, dan Kabupaten Belu, Provinsi Nusa Tenggara Timur. Dengan pendekatan positivisme dan model penelitian deskriptif, simpulan dari penelitian ini adalah terdapat 4 (empat) faktor penting yang memberikan kontribusi dalam koordinasi pengelolaan perbatasan, yakni kewenangan, komunikasi, kepemimpinan dan kontrol. Kesemua faktor tersebut merupakan satu kesatuan yang tidak terpisahkan. Dua faktor pertama yakni kewenangan dan komunikasi belum dapat berjalan dengan baik, sedangkan kepemimpinan dan kontrol sudah terlaksana cukup baik. Penelitian Budi Hermawan Bangun (2013) berjudul Pemanfaatan Perjanjian Kerjasama Pengelolaan Perbatasan Negara bagi Pemenuhan Hak Ekonomi Masyarakat (Studi Kasus di Perbatasan Kalimantan Barat - 31
Sarawak) merupakan ranah kajian sociolegal. Masalah yang dibahas dalam penelitian ini ialah bagaimana implikasi perjanjian antara Indonesia dan Malaysia dalam kerangka kerjasama Sosek Malindo bagi pemenuhan hak-hak ekonomi masyarakat di daerah perbatasan; bagaimana kebijakan pemerintah (pusat dan daerah) dalam implementasi kebijakan kerjasama pengelolaan perbatasan Kalimantan Barat-Sarawak; dan bagaimana sebaiknya kerjasama pengelolaan wilayah perbatasan negara yang dapat mengoptimalkan pemenuhan hak-hak ekonomi masyarakat yang berbeda. Dalam penelitian ini digunakan paradigma konstruktivisme dan kualitatif dengan pendekatan hukum non-doktrinal. Adapun hasil kajiannya adalah : Pertama, kerjasama pengelolaan perbatasan dalam kerangka KK Sosek Malindo belum memberikan pemenuhan secara optimal terhadap hak-hak ekonomi masyarakat di perbatasan Kalimantan Barat-Sarawak. Implikasinya adalah ketergantungan masyarakat perbatasan terhadap negara tetangga serta lemahnya loyalitas mereka terhadap negaranya sendiri. Kedua, implikasi kerjasama pengelolaan perbatasan dalam rangka pemenuhan hak-hak ekonomi masyarakat oleh pemerintah dilakukan melalui kebijakan pengelolaan perbatasan yang dapat dilihat dari tiga aspek yakni: aspek pengaturan (regulasi), aspek kelembagaan dan koordinasi; dan aspek pembangunan sarana dan prasarana (fasilitas). Ketiga, untuk mendorong kerjasama pengelolaan perbatasan negara yang dapat mengoptimalkan hak-hak ekonomi masyarakat, model kerjasama pengelolaan yang mengedepankan 32
investasi dan infrastruktur. Strateginya adalah percepatan pembangunan sarana dan prasarana, penguatan kondisi sosial ekonomi masyarakat perbatasan, pengembangan SDM dan penguatan aspek kelembagaan yang baik. Berkaitan dengan kelembagaan, Bangun (2013) menawarkan Pengelolaan Perbatasan Terkoordinasi dan Terintegrasi (Coordinated and Integrated Border Management/CIBM). Dalam CIBM terdapat dua dimensi yakni dimensi sistem pengelolaan nasional dan sistem pengelolaan internasional yang melibatkan badan atau instansi pemerintah, pemangku kepentingan (stakeholders), serta kerjasama dengan negara tetangga dan stakeholders di negara tetangga. Selanjutnya, penelitian yang dilakukan Moeldoko (2013) berjudul Kebijakan dan Scenario Planning Pengelolaan Kawasan perbatasan di Indonesia (Studi Kasus Perbatasan Darat di Kalimantan). Penelitian ini menguraikan tiga (3) permasalahan utama yakni : Pertama, bagaimana isi kebijakan pengelolaan kawasan perbatasan sebagaimana diatur dalam UU No.43/2008 dan Perpres No.12/2010 serta peraturan perundang-undangan dan kebijakan terkait lainnya. Kedua, bagaimana implementasi kebijakan pengelolaan kawasan perbatasan dalam upaya mewujudkan beranda depan negara yang aman dan sejahtera. Ketiga, bagaimana skenario dan arah kebijakan pengelolaan kawasan perbatasan yang aman dan sejahtera sampai dengan tahun 2030. Dengan pendekatatan campuran dan metode Content Analytics, ditemukan bahwa dalam pengelolaan kawasan perbatasan terdapat kesenjangan kebijakan, pengaturan antarkebijakan kurang harmonis, 33
dan kebijakan tumpang tindih. Ketidakselarasan kebijakan ditemukan dalam aspek penganggaran, dimana anggaran pengelolaan kawasan perbatasan dan pos belanja pemerintah masih tersebar di beberapa kementerian atau lembaga teknis. Pada tingkat implementasi kebijakan, koordinasi dan keterpaduan program oleh BNPP masih lemah dan menjadi akar masalah belum efektifnya pengelolaan perbatasan. Selain itu, sistem pembagian otoritas dan koordinasi kewenangan antara BNPP dan lembaga-lembaga ad-hoc belum dilakukan secara tepat. Kesimpulan penelitian Moeldoko (2013) dari analisis kebijakan ialah adanya kesenjangan, disharmonisasi, kevakuman, inskonsistensi, ketidaktepatan perumusan kebijakan yang mengakibatkan optimalnya program dan sistem keorganisasian. Dari sisi implementasi kebijakan disimpulkan bahwa ada ketidakefektifan implementasi karena keragaman persepsi dan hambatan sarana dan prasarana. Dari scenario planning disimpulkan adanya empat (4) driving force yakni politik, pembangunan ekonomi, keamanan dan kesejahteraan. Selanjutnya Moeldoko (2013) merumuskan empat skenario pengelolaan perbatasan yang dibangun peneliti yaitu Merah Putih Berkibar Jaya, Merah Putih terkulai di Ujung Tiang, Merah Putih Setengah Tiang, dan Merah Putih Turun Tiang. Merah Putih Berkibar Jaya artinya faktor politik, keamanan, pembangunan ekonomi, dan kesejahteraan memiliki kepastian dalam perwujudannya dindikasikan dengan nilai positif (+4) yang menunjukkan tata kelola sukses. Merah Putih terkulai di Ujung Tiang hanya tiga faktor yang pasti dapat diwujudkan dengan indikasi nilai positif tiga variabel 34 tidak
No 1 (+3) dan satu faktor bernilai ambigu atau negatif (0 atau -1). Merah Putih Setengah Tiang artinya ada dua faktor yang pasti dapat diwujudkan dengan indikasi nilai positif dua variable (+2) dan dua faktor bernilai negatif (-2). Merah Putih Turun Tiang ketika tiga faktor penentu tata kelola perbatasan negatif (-3) atau semua negative (-4) atau semua ambigu (semua 0) yang menunjukkan tata kelola gagal. Tabel. 2.1. Penelitian Terdahulu Judul Penelitian dan Nama Peneliti Metode Tujuan Penelitian Temuan/Hasil Penelitian 1 "The Emergence of Local Capacity: Lessons From Colombia". Ariel Fiszbein,In World Development, Vol. 25 No.7, pp.1029-1043, 1997 Kualitatif, Studi Kasus Mengidentifikasi kekuatan-kekuatan yang mendorong pengembangan kapasitas local, mengeksplorasi apakah yang memotivasi pemerintah lokal memiliki sarana dan kecerdikan untuk mencapainya, dan mendiskusikan hambatan-hambatan yang dihadapi. Faktor-faktordalam Penguatan kapasitas pemerintah local adalah sumberdaya manusia, fisik dan teknologi. Untuk meningkatkan profesionalisme pegawai, dapat dilakukan dengan mempekerjakan orang baru dan melatih mereka, dengan penyesuaian kebijakan personel, dan reward system untuk pemerintah local yang besar. Faktor fisik merupakan level kapasitas yang masuk akal dalam sarana dan bangunan. Ada dua factor yang terkait dengan hal ini: a. pemerintah lokal memiliki sumber finansial, akses sarana dan material secara mudah eksis dapat membangun. b. membangun dimesi kapasitas ini kurang kontroversial karena tidak melibatkan isu-isu sensitif personal dan praktek-praktek organisasi. Faktor Teknologi: meningkatkan proses manajemen. Teknologi menjadi tanggung jawab baru untuk melakukan reformasi tipe administrasi, perubahan struktur organisasi, menciptakan departemen baru, pemisahan tanggung jawab korespondensi dan komunikasi. Hal itu mendorong efektifitas dan berkontribusi staff morale. 35
2. 3. 4. Analisis Kebijakan Pemanfaan Pulau-pulau Kecil Perbatasan (Kasus Pulau Sebatik, Kabupaten Nunukan, Kalimantan Timur. Abu Bakar (2005) 2 Model 3 Kelembagaan Pengelolaan Kawasan Perbatasan Dalam Rangka Percepatan Pembangunan Sosial Ekonomi Wilayah Perbatasan. Pusat Kajian, Pendidikan dan Pelatihan Aparatur III LAN (PKP2A III) Samarinda (2006) Menuju Model Pembangunan Kawasan Perbatasan Darat Antar Negara (Studi Kasus: Kecamatan Paloh dan Sajingan Besar Kabupaten Sambas, Kalimantan Barat). Husnadi (2006) 4 Metode penelitian kualitatif, pendekatan sistem Metode Kualitatif Lesson Learned Menganalisis kebijakan pemerintah Indonesia, baik pusat maupun daerah dalam pengelolaan pulau- pulau kecil dikawasan perbatasan Menganalisa alternatif kelembagaan yang relatif lebih efektif dalam rangka meningkatkan efektifitas pengelolaan kawasan perbatasan di wilayah utara Kalimantan (Barat dan Timur), baik berbentuk perangkat daerah maupun instansi vertical Membentuk kawasan khusus dengan kelembagaan khusus, dengan skenario- skenario yang rasional. . Mengkaji potensi wilayah perbatasan darat Kecamatan Paloh dan Sajingan Besar (PALSA) Kabupaten Sambas- Sarawak dalam rangka pengembangan kawasan perbatasan 36 Ada delapan kebijakan yang seharusnya mendapat prioritasi pemerintah dalam penataan pulau- pulau kecil di kawasan perbatasan, yakni : pemanfaatan dan pelestarian sumber daya alam secara optimal, penataan hukum dan kelembagaan; peningkatan kapasitas kelembagaan masyarakat dan pemerintah; peningkatan aksesibilitas terhadap pulau-pulau kecil kawasan perbatasan; pengembangan sistem pertahanan dan keamanan; pengembangan perekonomian; pengembangan aspek sosial budaya, dan ekonomi masyarakat; serta penghunian dan pendistribusian penduduk daerah perbatasan Secara umum kondisi wilayah perbatasan masih memprihatinkan, adanya kesenjangan pelayanan akibat belum adanya lembaga yang menangani, atau meski ada lembaga tetapi belum efektif menjalankan tugasnya malayani masyarakat perbatasan. Untuk mengurangi kesenjangan pelayanan, PKP2A III LAN Samarinda menawarkan tiga (3) alternatif yakni: (1) pembentukan lembaga atau perangkat daerah baru dalam menjalankan fungsi pelayanan tertentu guna mengurangi kesenjangan pelayanan; (2) peningkatan efektivitas dan optimasi fungsional kelembagaan pelayanan yang ada, dan (3) penetapan kawasan khusus perbatasan dengan pola kelembagaan tertentu perlu dipertimbangkan secara cermat. Ditemukan empat tipologi model berdasarkan kecenderungan orientasi pengembangan ekonomi wilayahnya, yakni pertama, wilayah terbelakang suatu Negara berorientasi ke Negara tetangga yang lebih maju; kedua, wilayah Negara yang lebih maju berorientasi ke wilayah Negara tetangganya yang relatif tertinggal; ketiga, masing-masing negara tidak saling berorientasi satu sama lain; dan keempat, kedua wilayah antar negara saling bekerjasama dan mengarah kepada integrasi secara ekonomi. Selanjutnya Kawasan PALSA diarahkan pada tipologi keempat mengingat potensi dan kondisi empiris yang memiliki keunggulan komparatif (comparative advantantage) namun belum memiliki daya saing (competitive advantage) sehingga posisi tawarnya rendah dalam berinteraksi dengan Sarawak.
5. 6. 7. Strategi Pengembangan Wilayah Perbatasan Antarnegara: Memacu Pertumbuhan Ekonomi Entikong Kabupaten Sanggau Provinsi Kalimantan Barat. Dendy Kurniadi (2009) 5 Derajat 6 Compliance Dalam Rezim Kerjasama Sosek Malindo Tingkat Daerah Kalimantan Timur-Negeri Sabah. Sonny Sudiar (2011) Integrasi Ekonomi Lokal di Perbatasan (Suatu Kajian Ekonomi Masyarakat Desa Aji Kuning Pulau Sebatik- Nunukan Kalimantan Timur, 7 Metode kuantitatif serta analisis elemen best practice dan teoritis Metode Kualitatif Kajian Antropologi s dengan Pendekata n etnografi. Merumuskan strategi pengembangan wilayah perbatasan Entikong ditinjau dari pembangunan ekonomi. Mendeskripsikan dinamika implementasi hasil kesepakatan Sosek Malindo dan mengukur derajat kepatuhan (compliance) masing- masing pihak yang bekerjasama dalam rezim perjanjian Sosek Malindo Tingkat Daerah Kalimantan Timur-Negeri Sabah serta menganalisis kegagalan rezim kerjasama Sosek Malindo dalam menciptakan mekanisme compliance serta implikasinya terhadap hasil kesepakatan dan perilaku aktor-aktor dalam perjanjian kerjasama. Mendeskripsikan proses integrasi ekonomi masyarakat lokal di perbatasan Indonesia - Malaysia, dan kemampuan proses tersebut dalam menunjang usaha peningkatan kesejahteraan 37 Adanya peluang sekaligus kendala pengembangan kawasan perbatasan darat di Kecamatan Entikong. Peluangnya ialah elemen budaya, kerangka kerja institusi, ketertarikan sektor swasta, pendekatan infrastruktur, serta kebijakan dan investasi. Sedangkan kendalanya berupa peran kebijakan dan infrastruktur yang belum mendukung pengembangan kawasan perbatasan. Hasil kajiannya adalah bahwa strategi pengembangan kawasan perbatasan antara lain dilakukan dengan mendorong regulasi yang kondusif dan operasional bidang pengembangan perekonomian kawasan perbatasan, menyusun roadmap penataan ruang yang efektif dan operasional, melakukan improvisasi pengembangan infrastruktur yang responsif terhadap kebutuhan (hard & soft), meningkatkan peran sektor unggulan dan mendorong sektor lain dalam pertumbuhan, meningkatkan perhatian pada sustainabilitas pembanagunan dan pengembangan SDM, dan fasilitasi perdagangan internal dan eksternal. Berdasarkan penelitian Sudiar (2011), dapat disimpulkan bahwa rezim perjanjian kerjasama Sosek Malindo gagal menciptakan mekanisme compliance karena faktor-faktor keterbatasan wewenang aktor, factor kepentingan, serta strategi pengelolaan rezim yang tidak menggunakan metode persuasif. Hal ini berdampak pada proses implementasi dan derajat compliance. Bahwa pembangunan jaringan ekonomi yang dilakukan oleh masyarakat Desa Aji kuning di perbatasan merupakan bentuk solidaritas social bagi kepentingan penguasaan sumber-sumber ekonomi untuk kesejahteraan hidupnya. Peran Negara, sebagai institusi politik adalah membuka peluang bagi masyarakat untuk membangun pasar yang sangat
8. 9. Perbatasan Indonesia- Sabah Malaysia. Rudiatin (2012). Faktor-Faktor 8 yang Mempengaruhi Koordinasi Pengelolaan Batas Wilayah Negara Indonesia. Fathir Sidiq (2012) Pemanfaatan Perjanjian Kerjasama Pengelolaan Perbatasan Negara bagi Pemenuhan Hak Ekonomi Masyarakat (Studi di Perbatasan Kalimantan Barat - Sarawak). Budi Hermawan Bangun (2013) 9 Pendekata n positivisme dan tipe penelitian deskriptif Kajian Sociolegal Paradigma konstruktivi sme dan kualitatif dengan pendekatan hukum non- doktrinal. masyarakat setempat. Serta menjelaskan bagaimana suplai komoditas di luar P.Sebatik hingga Kalimantan Timur khususnya bagian Utara dapat mengalir ke Tawau Sabah dan sebaliknya suplai sembako dari Tawau masuk Kalimantan Timur bagian Utara Mengetahui faktor- faktor berpengaruh terhadap koordinasi pengelolaan perbatasan yang dilakukan BNPP dengan Kemendagri dan tiga pemerintah Daerah, yakni Kabupaten Nunukan, Provinsi Kalimantan Timur, Kota Batam, Provinsi Kepulauan Riau, dan Kabupaten Belu Provinsi Nusa Tenggara Timur. Menjelaskan implikasi perjanjian antara Indonesia dan Malaysia dalam kerangka kerjasama Sosek Malindo bagi pemenuhan hak-hak ekonomi masyarakat di daerah perbatasan;dan kebijakan pemerintah (pusat dan daerah) dalam implementasi kebijakan kerjasama pengelolaan perbatasan Kalimantan Barat Sarawak 38 fleksibel dalam pengaturan perdagangan lintas batas Negara. Ada empat (4) faktor penting yang memberikan kontribusi dalam koordinasi pengelolaan perbatasan, yakni kewenangan, komunikasi, kepemimpinan dan kontrol. Kesemua faktor tersebut merupakan satu kesatuan yang tidak terpisahkan. Dua faktor pertama yakni kewenangan dan komunikasi belum dapat berjalan dengan baik, sedangkan kepemimpinan dan kontrol sudah terlaksana cukup baik. Kerjasama pengelolaan perbatasan dalam kerangka KK Sosek Malindo belum memberikan pemenuhan secara optimal terhadap hak-hak ekonomi masyarakat di perbatasan Kalimantan Barat - Sarawak. Implikasinya adalah ketergantungan masyarakat perbatasan terhadap negara tetangga serta lemahnya loyalitas mereka terhadap negaranya sendiri. Kemudian, implikasi kerjasama pengelolaan perbatasan dalam rangka pemenuhan hak-hak ekonomi masyarakat oleh pemerintah dilakukan melalui kebijakan pengelolaan perbatasan yang dapat dilihat dari tiga aspek yakni aspek pengaturan (regulasi), aspek kelembagaan dan koordinaasi; dan aspek pembangunan sarana dan prasarana (fasilitas). Ketiga, untuk mendorong kerjasama pengelolaan perbatasan negara yang dapat mengoptimalkan hak-hak ekonomi masyarakat, model kerjasama pengelolaan yang mengedepankan investasi dan infrastruktur. Strateginya adalah percepatan pembangunan sarana dan prasarana, penguatan kondisi sosial ekonomi masyarakat perbatasan, pengembangan SDM dan penguatan aspek kelembagaan yang baik.
10. Kebijakan dan Scenario Planning Pengelolaan Kawasan perbatasan di Indonesia (Studi Kasus Perbatasan darat di Kalimantan). Moeldoko (2013) 1 Campuran dan Content Analisys Menganalisis isi kebijakan pengelolaan kawasan perbatasan sebagaimana diatur dalam UU No.43 Tahun 2008 dan Perpres No.12 Tahun 2010 serta peraturan perundang-undangan dan kebijakan terkait lainnya. Menganalisis implementasi kebijakan pengelolaan kawasan perbatasan dalam mewujudkan beranda depan negara yang aman dan sejahtera dan Menjelaskan skenario dan arah kebijakan pengelolaan kawasan perbatasan yang aman dan sejahtera sampai dengan tahun 2030. Adanya kesenjangan, disharmonisasi, kevakuman, inskonsitensi, ketidaktepatan perumusan kebijakan yang mengakibatkan tidak optimalnya program dan sistem keorganisasian. Dari sisi implementasi kebijakan disimpulkan bahwa ada ketidakefektifan implementasi karena keragaman persepsi dan hambatan sarana dan prasarana. Dari scenario planning disimpulkan adanya empat (4) driving force yakni politik, pembangunan ekonomi, keamanan dan kesejahteraan. Moeldoko (2013) selanjutnya merumuskan empat skenario pengelolaan perbatasan yang dibangun peneliti yaitu Merah Putih Berkibar Jaya, Merah Putih terkulai di Ujung Tiang, Merah Putih Setengah Tiang, dan Merah Putih Turun Tiang. Sumber: diolah oleh peneliti (2016) Berdasarkan penelitian terdahulu, isu kelembagaan pengelolaaan perbatasan merupakan masalah yang urgen dan krusial. Masalah kualitas dan kuantitas sumberdaya manusia, lemahnya koordinasi, integrasi, sinergitas dan sinkronisasi, struktur organisasi, akses pendanaan, masalah ketidakjelasan otoritas, political will pemerintah, kerjasama, dan sebagainya masih menjadi problematika pengelolaan perbatasan. Banyak faktor yang mempengaruhi pengelolaan kawasan perbatasan, antara lain faktor kebijakan, implementasi kebijakan, pengorganisasian, lingkungan, dan lain-lain, yang bisa dianalisis dengan menggunakan metode dan pendekatan tertentu. Masalah pengelolaan kawasan perbatasan juga bisa ditinjau dari berbagai aspek atau dimensi, seperti dimensi ideologi, politik, sosial, budaya, ekonomi, dan lain-lain. Diantara penelitian terdahulu yang disebutkan diatas, ada penelitian 39
mengenai kawasan perbatasan yang menggunakan perspektif antropologi sosial-budaya, pendekatan sistem, pendekatan lesson learned, analisis best practice, pendekatan positivisme, pendekatan hukum, dan pendekatan kebijakan publik. Selain itu, ada peneliti yang menemukan faktor-faktor penguatan kapasitas (Fiszbein, 1997; Bryan, 2011), atau menemukan pentingnya institusi dan koordinasi pengelolaan perbatasan yang lebih baik (LAN, 2006; Sidiq, 2012; Bangun, 2013; Moeldoko, 2013), namun tidak spesifik mengkaji penguatan kapasitas BP2DT dengan kombinasi dan sintesis teori. Penelitian penguatan kapasitas BP2DT menjadi penting mengingat belum ada penelitian terkait masalah tersebut. Dalam beberapa bagian mungkin akan dijumpai adanya kesamaan baik dalam paradigma, teori, konsep, pendekatan, metode penelitian maupun pembahasan masalah, terutama menyangkut dimensi-dimensi kapasitas organisasi seperti pengembangan sumberdaya manusia, penguatan organisasi, dan reformasi institusi. Penelitian ini memiliki kebaruan teoritik karena teori yang digunakan merupakan sintesis berbagai pendekatan, dimensi, dan indikator penguatan kapasitas dengan melakukan pemetaan, identifikasi dan kombinasi dimensi-dimensi penguatan kapasitas dari para pakar seperti Hilderbrand & Grindle, Fiszbein, Eade, Lusthaus, Polidano, Connollyy & York, Bryan, Clausen, Haque & Phinaitrup dan sebagainya. Sintesis teori ini digunakan untuk menganalisis penguatan kapasitas BP2DT dengan menambahkan satu aspek. 40
2.2. Kapasitas Dalam Konteks Administrasi Publik 2.2.1. Makna Administrasi Publik Administrasi Publik sebagai ilmu mandiri berasal dari berbagai disiplin ilmu lain atau bersifat interdisipliner. Ada beberapa variasi makna istilah administrasi publik yaitu administration of public, administration for public dan administration by public (Keban, 2008:4-5). Administrasi publik dapat didefinisikan secara sempit dan luas (Frederickson, 1997:4). Secara sempit, administrasi publik merupakan nilai-nilai manajemen seperti efisiensi dan ekonomi. Definisi lebih luas selain nilai-nilai tersebut, juga memasukkan nilai-nilai citizenship, fairness, equity, justice, ethics, responsiveness, dan patriotism. Administrasi publik adalah semua hal tentang fungsi-fungsi publik, termasuk pemerintah dalam mengubah pola organisasi manusia seperti nilai-nilai kelompok dan organisasi serta bagaimana nilai-nilai tersebut diekspresikan; bagaimana organisasi- organisasi berinteraksi seperti organisasi voluntary, organisasi non-profit, organisasi bisnis, dan fungsi-fungsi pemerintah; dan bagaimana organisasi pemerintah, non-pemerintah dan bisnis (Frederikcson, 1997:5; Denhardt & Grubbs, 1999:4). Administrasi publik modern merupakan hubungan jaringan, baik vertikal maupun horizontal antar organisasi publik dari semua tipe. Ada klusterisasi definisi administrasi publik dalam empat kategori yakni dimensi politik, dimensi legal, dimensi manajerial dan dimensi okupasional/mata pencaharian (Shafritz & Russel, 1997:5-23; Keban, 41
2008:6-7). Pertama, dalam kluster dimensi publik makna administrasi publik berkaitan dengan segenap kegiatan yang dilakukan pemerintah dalam penyelenggaraan pelayanan publik yang dilakukan secara langsung atau tidak langsung. Adminstrasi publik merupakan tahapan dari sebuah siklus pembuatan kebijakan publik dengan tindakan kolektif yang tidak dapat dilakukan secara individual. Kedua, dalam dimensi hukum makna administrasi publik berkaitan dengan sebuah hukum di dalam praktik sebagai aktivitas pengaturan, sebuah keputusan penyelenggaraan pelayanan publik tertentu, dan pelaksanaan atas tindakan minimal pemerintah atau negara, khususnya fungsi keamanan dan perlindungan. Ketiga, dalam dimensi manajerial maka administrasi publik memiliki makna sebagai sebuah fungsi eksekutif di dalam pemerintahan, sebuah manajemen khusus, sebuah administrasi yang kaku, dan sebagai sebuah seni bukan ilmu. Terakhir dimensi bidang pekerjaan administrasi memiliki makna sebagai sebuah jenis pekerjaan tertentu, kontes naik turunnya seseorang, idealisme dalam tindakan, bidang akademik yang diterapkan di sektor publik, dan sebagai sebuah profesi yang berkaitan dengan penerapan seni dan ilmu untuk menyelesaikan problem kemasyarakatan. 2.2.2. Ruang Lingkup Administrasi Publik Ruang lingkup adminstrasi publik sangat luas dan dinamis. Pada awal perkembangannya, administrasi publik merupakan interseksi antara manajemen, politik dan hukum (Rosenbloom dalam Shafritz, 1997:6). 42
Tiga sumber inti administrasi publik yakni (1) political science dan policy analysis, (2) sociology dan culture studies, dan (3) manajemen organisasi dan business science termasuk di dalamnya ilmu perilaku organisasi dan human resources atau disebut the human side of public system (Vigoda, 2002:8-12). Perhatian administrasi publik adalah manajemen program-program publik (Denhardt dan Grubbs, 2003:2-4), organisasi publik, manajemen publik dan implementasinya (Henry, 1995). Organisasi publik berkaitan dengan model-model organisasi, dan perilaku organisasi. Manajemen publik berkenaan dengan sistem dan ilmu manajemen, evaluasi program dan produktivitas, anggaran publik, dan manajemen sumberdaya. Sedang implementasi menyangkut pendekatan terhadap kebijakan publik dan implementasinya, privatisasi, administrasi antarpemerintahan dan etika birokrasi. Ruang lingkup administrasi publik setidak-tidaknya ada 6 (enam) dimensi strategis sebagai berikut: (Keban, 2008:10-11). (1) Dimensi Kebijakan, meliputi proses pembuatan keputusan untuk penentuan tujuan dan cara atau alternatif terbaik untuk mencapai tujuan tersebut. (2) Dimensi Struktur Organisasi, berkaitan dengan pengaturan struktur yang meliputi pembentukan unit, pembagian tugas antarunit (lembaga- lembaga publik) untuk mencapai tujuan dan target, termasuk wewenang dan tanggung jawabnya. (3) Dimensi Manajemen, menyangkut proses bagaimana kegiatan-kegiatan yang telah dirancang dapat diimplementasikan (digerakkan, diorganisir dan dikontrol) untuk mencapai tujuan organisasi melalui prinsip-prinsip manajemen. (4) 43
Dimensi Etika, memberikan tuntunan moral terhadap administrator tentang apa yang salah dan benar, atau apa yang baik dan yang buruk. (5) Dimensi Lingkungan, merupakan suasana dan kondisi sekitar yang mempengaruhi seluruh dimensi yang ada yaitu dimensi struktur organisasi, manajemen, kebijakan dan tanggung jawab moral. (6) Dimensi Akuntabilitas Kinerja, berkenaan dengan tuntutan untuk mempertanggungjawabkan kinerja. Kegiatan administrasi publik sangat banyak dan beraneka ragam, baik menyangkut pemberian pelayanan publik di berbagai bidang maupun berkaitan dengan mengejar ketertinggalan masyarakat melalui program-program pembangunan. Secara umum, kegiatan administrasi publik dapat dilihat dari apa yang secara formal dilakukan oleh lembaga departemen dan non departemen, sementara di daerah dilakukan oleh sekretariat daerah, dinas, badan, dan kantor. Secara khusus, kegiatan administrasi publik difokuskan pada aspek manajemen sebagai pelaksanaan dari kebijakan publik. Artinya administrasi publik lebih berkenaan dengan kegiatan pengelolaan pelayanan publik dan penyediaan barang-barang publik. Ada persepsi umum bahwa administrasi publik sebagai the management of public affairs (Oxford Dictionary, 1998). Untuk menjalankan peran, fungsi dan misi publik, dibutuhkan administrator publik. Fungsi administrator pemerintah dalam masyarakat dapat dilihat dalam 3 (tiga) pendekatan yakni pendekatan manajerial, 44
pendekatan politik, dan pendekatan legal (Denhardt dan Grubbs, 2003:15). Pertama, pendekatan manajerial memfokuskan fungsi-fungsi eksekutif, manajemen dan organisasi dari organisasi publik. Pendekatan ini menekankan manajemen sektor publik seperti manajemen sektor privat terutama yang berkaitan dengan efisiensi. Kedua, pendekatan politik lebih fokus pada fungsi-fungsi legislatif dalam pemerintahan dan menekankan jaminan keamanan konstitusional. Efisiensi kurang menjadi perhatian dibanding efektifitas dan responsivitas. Ketiga, pendekatan legal menekankan peran administrator dalam penerapan dan penegakan hukum. Administrator publik bekerja pada semua level pemerintahan dan mengelola organisasi-organisasi non-profit, asosiasi dan berbagai macam kelompok kepentingan; melintasi berbagai kepentingan dan masalah publik seperti keamanan dan pertahanan nasional, kesejahteraan sosial, pendidikan, lingkungan, infrastruktur, manajemen keuangan sehingga harus komit terhadap pelayanan publik. Berdasarkan uraian di atas, maka pengertian administrasi publik adalah semua hal yang berkaitan dengan fungsi-fungsi publik, hubungan jaringan baik vertikal maupun horizontal antar organisasi publik maupun privat. Administrasi publik merupakan ilmu yang bersifat interdisipliner karena interseksi dari berbagai disiplin ilmu seperti organisasi, manajemen, politik, hukum, dan sosiologi. Sedangkan ruang lingkup administrasi publik meliputi berbagai dimensi seperti dimensi Kebijakan, Struktur Organisasi, Manajemen, Etika, Lingkungan, dan Akuntabilitas 45
Kinerja. Dalam pelaksanaannya, organisasi publik dilakukan oleh administrator publik. 2.2.3. Paradigma Administrasi Publik Dalam perkembangannya, Administrasi Publik dikaji dalam lima paradigma yang tumpang tindih. Robert T. Golembbiewski (dalam Henry, 1980:27) menyatakan bahwa setiap fase paradigma memiliki ciri tertentu sesuai locus dan focus nya. Locus menunjukkan tempat bidang ini secara institusional berada, sedang focus menunjukkan sasaran spesialisasi dari bidang studi ini. Dengan locus dan focus ini, maka definisi administrasi publik dapat dipahami akan masuk paradigma yang mana. Adapun lima paradigma yang dikemukakan Nicholas Henry (1980) tersebut adalah Paradigma I, Paradigma II, Paradigma III, Paradigma IV dan Paradigma V. (Henry, 1980:29-55; Keban, 2008;31- 33; Thoha, 2010: 18-32; Suwitri, 2011:16-20). Paradigma I (1900-1926) dikenal sebagai paradigma Dikhotomi Politik dan Administrasi, Pardigma II (1927-1937) dikenal sebagai paradigma Prinsip-Prinsip Administrasi, Paradigma III (1950-1970) adalah paradigma Administrasi Negara sebagai Ilmu Politik; Paradigma IV (1956-1970) adalah Administrasi Publik sebagai Ilmu Administrasi; dan Paradigma V (1970-sekarang) merupakan paradigma Administrasi Publik sebagai Administrasi Publik. Paradigma terakhir ini telah memiliki focus dan locus yang jelas. Focus administrasi publik dalam paradigma ini adalah teori organisasi, teori 46
manajemen, dan kebijakan publik; sedangkan locusnya adalah masalah- masalah dan kepentingan publik. Selanjutnya muncul paradigma "Reinventing Government" di Amerika Serikat (AS) atau New Public Management (NPM) di Inggris atau "the global public management reform" (Kettl, 2000). Paradigma ini diperkenalkan oleh D. Osborne dan T. Gaebler (1997) yang kemudian diopersionalisasikan oleh Osborne dan Plastrik (1997). Paradigma NPM menerapkan pengetahuan dan pengalaman yang diperoleh dalam dunia bisnis dan disiplin yang lain untuk memperbaiki efisiensi, efektifitas, dan kinerja dalam pelayanan publik pada birokrasi modern (Vigoda, 2002; Keban, 2008:36). Inti konsep NPM adalah untuk mentransformasikan kinerja yang dijalankan sektor privat ke sektor publik atau upaya mewiraswastakan birokrasi pemerintah agar lebih efektif, efisien, dan berorientasi pelayanan publik. Kemudian muncul paradigma the New Public Service (NPS) yang dikemukan oleh J.V. Denhardt dan R.B. Denhardt (2003). Ide dasar konsep NPS dibangun dari konsep-konsep teori democratic citizeniship; model komunitas dan civil society; organisasi humanisme; dan postmodern ilmu administrasi publik. NPS mengawali pandangannya dari pengakuan atas warganegara dan posisinya yang sangat penting bagi kepemerintahan yang demokratis. Jatidiri warganegara tidak hanya dipandang sebagai semata persoalan kepentingan pribadi (self interest) namun juga melibatkan nilai, kepercayaan, dan kepedulian terhadap 47
orang lain. Warganegara diposisikan sebagai pemilik pemerintahan (owners of government) dan mampu bertindak secara bersama-sama mencapai sesuatu yang lebih baik. Kepentingan publik tidak lagi dipandang sebagai agregasi kepentingan pribadi melainkan sebagai hasil dialog dan keterlibatan publik dalam mencari nilai bersama dan kepentingan bersama. Perspektif ini menghendaki peran administrator publik untuk melibatkan masyarakat dalam pemerintahan dan bertugas untuk melayani masyarakat. Selanjutnya muncul Good governance sebagai sebuah paradigma yang diperkenalkan oleh United Nations Development Programme (UNDP, 1997). UNDP menyatakan bahwa karakteristik pemerintahan yang baik (the characteristics of good system of governance) yaitu; "legitimacy, freedom of association and participation and freedom of the media, fair and established legal frameworks that are enforced impartially, bureaucratic accountability, transparency, freely available and valid information, effective and efficient public sector management, and cooperation between governments and civil society organizations" (UNDP, 1997:19). Sebagaimana dikutip Lembaga Administrasi Negara (LAN), UNDP mengemukakan kembali prinsip-prinsip good governance sebagai berikut: 1) Participation; setiap warga negara memiliki suara dalam pembuatan keputusan, secara langsung maupun melalui mediasi institusi legitimasi yang mewakili kepentingannya, 2) Rule of Law; aturan hukum, keputusan, kebijakan pemerintah, organisasi, badan usaha yang menyangkut masyarakat dilakukan berdasarkan hukum, Transparency; transparansi yaitu kebebasan arus informasi; dapat 48 3)
diketahui, dimonitor oleh banyak pihak mengenai kebijakan, proses- proses lembaga organisasi pemerintah, 4) Responsiveness; lembaga- lembaga pemerintah harus tanggap, responsif terhadap kepentingan stakeholder-nya, 5) Concensus orientation; berorientasi pada kesepakatan yakni bisa menjadi perantara bagi kepentingan yang berbeda sebagai cara mencari alternatif terbaik dan membela kepentingan yang lebih luas, 6) Equity; kesetaraan, semua warga negara laki-laki maupun perempuan, tanpa memandang status miskin- kaya, memiliki peluang yang sama dalam mendapatkan kesejahteraan, 7) Effectiveness and efficiency; setiap proses kegiatan aktifitas lembaga pemerintah dapat menyelesaikan tugasnya sesuai dengan garis yang ditetapkan, 8) Accountability; para pembuat keputusan dalam pemerintahan, sektor swasta dan masyarakat (civil society) bertanggung jawab pada publik dan lembaga stakeholdernya, 9) Strategic vision; visi strategis, para pemimpin dan publik harus memiliki perspektif good governance dan pengembangan SDM yang luas dan jauh ke depan sesuai keperluan pembangunan. Dengan demikian, good governance adalah sebuah pemerintahan yang efektif dan modern, yakni suatu pemerintahan yang demokratik (democratic governance) yang elemen utamanya partisipasi masyarakat (Goffrey R. Njeru, 2000:213). 2.2.4. Organisasi Publik Organisasi dan manajemen publik merupakan ruang lingkup administrasi publik. Organisasi sebagai "an organization is a system of 49
consciously coordinated personal activities or forces of two or more persons" (Barnard dalam Denhardt, 1999:15). Organisasi adalah kesatuan (entity) sosial yang dikoordinasikan secara sadar, dengan sebuah batasan yang relatif dapat diidentifikasi, bekerja atas dasar yang relatif terus menerus untuk mencapai tujuan bersama atau sekelompok tujuan (Robbins, 1996:4). Keduanya menekankan dikoordinasi dengan sadar yang menunjukkan manajemen, sedang kesatuan sosial atau aktivitas orang-orang berarti terdiri dari kelompok orang yang saling berinteraksi. Jadi, organisasi memiliki unsur-unsur properties sebagai berikut: (1) organisasi merupakan tata hubungan sosial; (2) organisasi mempunyai batasan-batasan tertentu; (3) organisasi merupakan suatu kumpulan tata aturan, yang dapat membedakan suatu organisasi dengan kumpulan kemasyarakatan; (4) organisasi merupakan suatu kerangka hubungan yang berstruktur yang di dalamnya berisi wewenang, tanggung jawab, dan pembagian kerja untuk menjalankan suatu fungsi tertentu atau hierarki. Organisasi publik pada dasarnya tidak seperti organisasi privat dalam peran dan sifat aspek hukum, ekonomi dan politik. Tujuan organisasi publik berbeda dengan organisasi privat. Fungsi organisasi publik secara luas dapat dikelompokkan menjadi tiga kategori yaitu policy-making, service delivery, and oversight and accountability (World Bank, 2000:ii). Menurut Gortner (2007, dalam Haque et al, 2014:135), organisasi publik mempunyai tujuan dan misi utama memberikan pelayanan atau kebaikan dan bertanggung jawab kepada masyarakat, sebagai pemegang saham dan pemilik organisasi 50
tersebut. Organisasi publik dikendalikan dan didanai langsung oleh pemerintah. Organisasi publik dibentuk berdasarkan kebutuhan yang karena tugasnya berdasarkan pada suatu peraturan perundang- undangan melakukan kegiatan untuk meningkatkan pelayanan publik dan meningkatkan taraf hidup serta kesejahteraan masyarakat. Penentu keberhasilannya bukan hanya keuntungan, tetapi juga bertanggung jawab kepada konstituensi. Dalam rangka mencapai efektifitas, efisiensi, responsifitas, dan berkesinambungan maka organisasi publik harus mampu menunjukkan kinerja yang baik. Kinerja terbaik ketika kebijakan, program, output dan outcome yang dicapai mendukung visi misi organisasi. Komponen utama kinerja organisasi publik adalah kepemimpinan, perencanaan strategis, komunikasi dan koordinasi, prosedur administrasi dan akuntabilitas publik (Haque & Phinaitrup, 2012:135), (1) Kepemimpinan dalam organisasi publik merupakan komponen kritis dan jantung pemerintahan untuk membangun pemerintahan suatu negara karena memainkan peran dalam perencanaan strategis. Kepemimpinan mengembangan perencanaan strategi menjadi jangka panjang dan pendek sesuai dengan kemampuan organisasi untuk mencapai tujuan yang sudah ditetapkan. Tanpa kepemimpinan yang baik, organisasi tidak dapat mencapai kapasitas pengelelolaan serta kinerja organisasi yang meningkat. (2) Komunikasi dan koordinasi juga menjadi faktor yang menentukan keberhasilan organisasi. Komunikasi menduduki posisi sentral karena struktur, keluasan (extensiveness), dan ruang lingkup 51
organisasi hampir sepenuhnya ditentukan oleh teknik komunikasi. (3) Prosedur Administrasi merupakan suatu rangkaian metode yang telah menjadi pola tetap dalam melakukan sesuatu pekerjaan yang merupakan kebulatan untuk mencapai tujuan tertentu. (4) Akuntabilitas Publik dan Transparansi. Akuntabilitas dan tanggung jawab adalah nilai- nilai organisasi yang berkaitan dengan budaya organisasi yang menekankan komitmen pribadi dalam tugas, sementara transparansi membawa nilai-nilai ini bersama-sama. Transparansi berarti bahwa pelayanan publik yang baik, akuntabel, responsif dan bertanggung jawab kepada publik dan terbuka untuk pengawasan publik. Menurut Daly (2012), ada 6 (enam) faktor yang mempengaruhi keberhasilan organisasi yakni: (1) kepemimpinan yang baik di semua tingkatan, (2) dukungan dan perjanjian masyarakat yang kuat, (3) sumberdaya keuangan yang cukup untuk melakukan tugas pelayanan publik, (4) budaya organisasi yang positif, termasuk komunikasi, koordinasi, kerjasama, dan komitmen organisasi, (5) desain organisasi yang efektif, terstruktur dalam sikap yang memudahkan penggunaan finansial, teknologi yang efisien dan (6) sumberdaya manusia yang pengalaman, terampil, dan komitmen untuk mencapai tujuan organisasi (Daly, 2012:19).. Steers (1985:11) mengidentifikasi empat kelompok karakteristik determinan dalam efektivitas organisasi. Pertama, karakteristik organisasi, yang terdiri atas faktor struktur dan faktor teknologi. Faktor 52
struktur merupakan cara suatu organisasi menyusun orang-orangnya untuk menciptakan sebuah organisasi yang meliputi desentralisasi, spesialisasi, formalisasi, rentang kendali, besarnya organisasi dan unit kerja. Sedangkan faktor teknologi menyangkut mekanisme organisasi mengubah masukan mentah menjadi keluaran yang meliputi operasi, bahan, dan pengetahuan. Kedua, karakteristik lingkungan, yang terdiri atas faktor internal dan eksternal. Lingkungan internal disebut iklim organisasi yaitu orientasi pada karya, pekerja-sentris, orientasi pada reward-pubishment, keamanan melawan resiko, keterbukaan melawan pertahanan. Lingkungan eksternal adalah kekuatan yang timbul dari luar batas organisasi seperti kondisi ekonomi, pasar, politik, dan kebijakan pemerintah. Hal ini mempengaruhi derajat kompleksitas, stabilitas, dan ketidaktentuan. Ketiga, karakteristik pekerja berkaitan dengan peranan perbedaan individu para pekerja dalam hubungan dengan efektifitas. Variasi sifat dan pandangan pekerja menyebabkan perbedaan perilaku. Karakteristik pekerja terdiri atas faktor keterikatan pada organisasi, yaitu ketertarikan, kemantapan kerja, dan komitmen pada tugas, serta faktor prestasi kerja, yaitu motivasi, tujuan dan kebutuhan, kemampuan, dan kejelasan peran. Keempat, karakteristik kebijakan dan praktek manajemen, yang terdiri atas faktor-faktor penyusunan tujuan strategis, pencarian dan pemanfaatan sumberdaya, penciptaan lingkungan berorientasi pada prestasi, pengelolaan informasi dan proses-proses komunikasi, kepemimpinan dan pengambilan keputusan, serta inovasi dan adaptasi organisasi. 53
Menurut Steers (1985: 4) ada tiga perspektif yang sering dipakai untuk menjelaskan efektivitas organisasi. Pertama, perspektif optimasi tujuan, yaitu penilaian efektivitas berdasarkan kriteria tingkat ketercapaian misi akhir organisasi dengan menganalisis faktor-faktor yang menghambat dan mengoptimasikan faktor-faktor pendukung. Kedua, perspektif sistem, yaitu penilaian efektivitas berdasarkan kriteria berfungsinya semua unsur dalam organisasi yang menjadi syarat bagi pencapaian tujuan organisasi. Ketiga, tekanan pada perilaku manusia dalam susunan organisasi, yaitu penilaian efektivitas berdasarkan kriteria perilaku manusia secara individual maupun kelompok, apakah menyokong atau menghambat pencapaian tujuan organisasi. Di samping ketiga kerangka acuan itu, Steers (1985) mengajukan kerangka lain, yang disebutnya sebagai suatu model proses untuk mempelajari efektivitas organisasi. Kerangka acuan ini menganggap bahwa efektivitas organisasi merupakan proses dinamis dari keseluruhan karakteristik organisasi, karakteristik lingkungan, karakteristik sumberdaya manusianya, serta kebijakan dan praktek manajemen dalam organisasi itu. Kinerja dalam organisasi sektor publik bukan semata-mata efisensi dan efektifitas untuk memaksimalkan keuntungan finansial, namun output dalam makna yang lebih kompleks. Artinya, dalam bahasa ekonomi, kinerja organisasi publik harus memberikan keuntungan maksimal bagi masyarakat secara nyata. Sistem yang dinamis dan kompleks merupakan representasi politik, dipengaruhi banyak 54
kepentingan, kekuasaan, keputusan politik dan ideologi yang menentukan nilai-nilai masyarakat (Dooren, Bouckaert, & Halligan, 2015:22-23). Dengan demikian kinerja organisasi publik ditentukan oleh seberapa besar alokasi sumberdaya secara optimum digunakan untuk pelayanan publik sehinga masyarakat puas seperti memenuhi pelayanan dasar masyarakat baik pendidikan, kesehatan, infrastruktur, penyediaan air bersih, pelayanan administrasi kependududkan dan sebagainya. Jadi kinerja organisasi sektor publik dipandang sebagai realisasi nilai-nilai publik dan diukur dari kemampuannya untuk memenuhi nilai-nilai publik. Nilai publik merupakan nilai yang dibuat oleh pemerintah melalui pelayanan, hukum, peraturan, dan tindakan-tindakan lain. Pada umumnya, setiap organisasi memiliki visi, misi dan tujuan. Kapasitas organisasi diukur dari kemampuan organisasi untuk mencapai visi, misi dan tujuan tersebut. Untuk mengetahui kemampuan organisasi, maka perlu ditetapkan ukuran kinerja organisasi. Secara sistematis, ada tiga model pengukuran kinerja organisasi yaitu pengukuran prescriptive, descriptive dan proscriptive (Carter et.al, 1992 dalam Imbaruddin, 2003:45-46). Pengukuran prescriptive dilakukan untuk menilai bagaimana sebuah organisasi telah mencapai tujuannya atau target. Pengukuran kinerja preskriptif seperti perputaran yang tepatnya mengevaluasi input, output, dan hasil berdasarkan standar pasti. Dengan demikian, pengukuran kinerja preskriptif dapat menilai apakah organisasi telah berhasil atau gagal mencapai tujuan atau target, dan dapat membedakan berkinerja baik dari yang buruk. Pengukuran descriptive 55
memberikan informasi tentang kecenderungan kinerja organisasi, misalnya membandingkan kinerja relatif dari waktu ke waktu daripada kinerja terhadap standar normatif atau target yang tepat, sedangakan pengukuran proscriptive atau negative berfungsi sebagai tanda peringatan jika dalam suatu organisasi terjadi keadaan yang tidak diinginkan dan tidak tertahankan, tanpa terkait dengan keadaan untuk mencapai tujuan atau target khusus. Penguatan kapasitas dalam organisasi publik bertujuan agar organisasi publik dapat dikelola secara efisien, efektif, responsif, dan berkesinambungan. Ada dua konsep efisiensi yang mendasari sebuah penilaian terhadap kapasitas pemerintah dalam memberikan pelayanan publik. (Fiszbein, 1997:1031). Pertama, kapasitas untuk efisiensi produktif yaitu kemampuan untuk mengoptimalisasi penggunaan sumberdaya dalam produksi atau provisi/ketentuan pada pelayanan dengan tingkat pelayanan maksimum dengan biaya terendah yang memungkinkan. Kedua, kapasitas efisiensi alokatif merujuk pada kemampuan merespons preferensi konsumen atau warganegara atau komunitas. Berdasarkan uraian tersebut, peneliti merumuskan bahwa efektifitas organisasi publik adalah tingkat keberhasilan organisasi publik dalam mencapai tujuan dan sasarannya tidak hanya dari segi optimasi tujuan, perspektif sistem, atau tingkah laku manusia tetapi lebih bersifat komprehensif dengan menelaah karakteristik organisasi, sumberdaya 56
manusia, kebijakan serta praktik manajemen seperti analisis Steers (1985). Dengan demikian, analisis sistem dinamis dengan kriteria ini dapat digunakan untuk menganalisis efektifitas kinerja organisasi BP2DT Provinsi Kalimantan Barat dalam pengelolaan kawasan perbatasan darat. 2.3. Penguatan Kapasitas 2.3.1. Konsep Kapasitas Dalam literatur, konsep kapasitas merupakan konsep yang masih kabur dan ilusif. Para ahli telah mendefinisikan kapasitas terlalu luas sehingga sulit untuk dipahami. Hingga saat ini, belum ada kesepakatan istilah yang digunakan para teoritisi untuk menjelaskan atau mendeskripsikan tentang tindakan peningkatan kemampuan organisasi atau institusi agar dalam menjalankan tugasnya menjadi lebih efisien, efektif, responsif, dan berkelanjutan. Beberapa ahli merujuk pada istilah capacity development atau capacity strengthening untuk menunjukkan bahwa the task is one of strengthening existing capacity rather than constructing capacity that does not yet exist. (Hilderbrand & Grindle, 1997:6) atau aktivitas peningkatan organisasi (Milen, 2001). Istilah capacity strengthening menekankan bahwa istilah itu lebih untuk memahami peran dan keterbatasan sumberdaya manusia dan organisasi yang ada saat ini daripada menyarankan organisasi dan strategi baru. "it is more important to undertand... present roles and limitations (existing human resourses 57
and organization) than it is to suggest new organization and new strategies" (Trostle, Sommerfeld, and Simon, 1997; Hilderbrand & Grindle, 1997:6). Ada beberapa pengertian kapasitas diantaranya "capacity as a process and outcome; as dynamic and multidimentional" (Brown, LaFond & Macintyre (2001:3), atau kemampuan individu, organisasi, dan system dalam melaksanakan fungsi-fungsinya secara efektif, efisien, dan berkelanjutan (Hilderbrand & Grindle, 1997; Milen, 2001:4). Selanjutnya mereka mengatakan sebagai berikut "if capacity is defined as the ability to carry out stated objectives" (Brown, La Fond & Macintyre, 2001:11). Artinya kapasitas merupakan kemampuan maksimal dari seseorang atau lembaga, kelompok, organisasi, dan sistem untuk mencapai target atau tujuan yang telah ditentukan. Untuk mencapainya, harus ditempuh melalui proses yang dinamis dan melibatkan banyak aspek (dimensi). Efisiensi dalam hal waktu (time) dan sumberdaya (resources) yang dibutuhkan guna mencapai outcome; efektivitas merupakan kepantasan usaha yang dilakukan demi hasil yang diinginkan; dan responsivitas yaitu bagaimana mensinkronkan antara kebutuhan dan kemampuan untuk maksud tersebut. Keberlanjutan merupakan bagaimana organisasi dapat melangsungkan kehidupannya melalui kinerjanya di masa mendatang. Kapasitas juga merujuk pada kemampuan suatu pemerintah untuk merespons perubahan secara efektif, membuat keputusan dan respon, 58
serta mengelola konflik secara efektif. Kapasitas adalah potensi organisasi dalam kinerja kemampuan menerapkan keahlian dan sumberdaya yang dimilikinya untuk mencapai tujuan-tujuannya dan memuaskan harapan pemangku kepentingan dengan sukses. Kapasitas berhubungan kemampuan dan kinerja pemerintah (Bowman & Kearney, 2010:3). Menurut Fukuda-Parr, definisi umum kapasitas adalah sebagai berikut "capacity is the ability to perform functions, solve problems, and set and achieve objectives (Fukuda-Parr, dalam Willems and Baumert, 2003:5). Di sini, kapasitas dimaknai sebagai kemampuan menyelenggarakan atau melaksanakan berbagai macam fungsi, memecahkan berbagai macam permasalahan yang ada, dan merancang atau menentukan tujuan-tujuan yang ingin dicapai. Menurut Morgan (2006:6-7), terdapat lima karakteristik utama atau aspek utama tentang kapasitas yakni (1) Kapasitas adalah tentang pemberdayaan dan identitas, sifat yang memungkinkan sebuah organisasi atau sistem untuk bertahan hidup, tumbuh, diversifikasi dan menjadi lebih kompleks; (2) Kapasitas hubungannya dengan kemampuan kolektif, yaitu kombinasi dari atribut yang memungkinkan sistem untuk melakukan, memberikan nilai, membangun hubungan dan untuk memperbaharui diri; (3) Kapasitas sebagai keadaan atau kondisi fenomena sistem secara inheren; (4) Kapasitas adalah potensi negara; dan (5) Kapasitas adalah tentang penciptaan nilai publik. Lebih lanjut Morgan (2006) menyatakan bahwa kapasitas dibangun atas lima kemampuan inti pada semua organisasi atau sistem: "the capability to 59
act, the capability to generate development results, the capability to relate, the capability to adapt and finally, the capability to integrate" (kemampuan untuk bertindak, kemampuan untuk mencapai hasil-hasil pembangunan, kemampuan untuk berhubungan, kemampuan untuk beradaptasi dan akhirnya, kemampuan untuk mengintegrasikan). The European Centre for Development Policy Management (ECDPM) telah melakukan studi pengembangan kapasitas, dengan fokus pada perubahan organisasi dan peningkatan kinerja. Baik organisasi individual dan jaringan organisasi telah dipelajari dengan tujuan mengidentifikasi pentingnya hubungan antara perubahan faktor- faktor endogen (misalnya kepemilikan, komitmen dan gaya manajerial), variabel kunci internal organisasi (misalnya membangun struktur, prosedur, sistem staffing dan sistem manajemen), kinerja dan hasil yang keberlanjutan, dan faktor lingkungan eksternal (misalnya kerangka kerja kebijakan, ketersediaan sumber daya, politik, pemangku kepentingan, rezim pemerintahan, dll). Dari berbagai penelitian yang dilakukan, ditemukan bahwa legitimasi organisasi merupakan salah satu faktor yang memberikan kontribusi keberhasilan penguatan kapasitas dan peningkatan kinerja organisasi (Brinkerhoff, 2005:1). Legitimasi adalah persepsi atau asumsi umum bahwa tindakan entitas yang diinginkan, tepat, atau sesuai dalam beberapa sistem sosial yang dikonstruksi dari norma-norma, nilai-nilai, keyakinan, dan definisi-definisi (Suchman, 1995:574). Organisasi yang sah atau legitimate jika memenuhi dan sesuai dengan harapan masyarakat, dan sebagai hasilnya diterima, 60
dihargai dan dibawa untuk dikatakan berhak, sesuai dan baik (Aldrich dan Fiol, 1994; Meyer dan Scott, 1983). Byran (2011:8) mengategorikan definisi kapasitas secara berbeda dari tiga perspektif yakni kapasitas sebagai sumberdaya, kapasitas sebagai kapabilitas dan kapasitas sebagai kompetensi. Sebagai sumberdaya, kapasitas merupakan inputs dalam proses produksi organisasi yang menghasilkan kemampuan dasar organisasi dalam mengerjakan pekerjaannya, menarik sumber-sumber dari lingkungan (termasuk manusia, finansial, teknik, pengetahuan), dan sumberdaya dapat dikategorikan tangible dan intangible. Sebagai kapabilitas, kapasitas adalah kemampuan organisasi menyerap dan memobilisasi sumber-sumber dengan cara khusus yang menghasilkan kemampuan organisasi, "know how" dasar organisasi, mentransformasi sumber-sumber menjadi output organisasi dan dipahami sebagai "kapasitas manajemen". Sedangkan sebagai kompetensi, kapasitas sebagai sumberdaya dan kemampuan organisasi yang berkaitan dengan efektifitas organisasi, menekankan efektifitas nyata sama dengan efektivitas potensial. Pemahaman kapasitas berdasarkan output; asumsinya organisasi dapat menjalankan kapasitasnya dengan melihat atribut-atribut organisasi yang berdampak positif pada kinerja organisasi. Jika merujuk pada beberapa pengertian yang dikemukakan di atas, maka kapasitas adalah kemampuan semua level baik individu, organisasi maupun sistem untuk melaksanakan tugas dan fungsi secara 61
efektif, efisien, responsif, dan berkelanjutan. Selain itu juga kemampuan menyelesaikan masalah yang dihadapi serta kemampuan merancang dan mencapai tujuan yang telah ditetapkan serta melayani kebutuhan pemangku kepentingan. Sementara itu, penguatan kapasitas merujuk pada upaya peningkatan kemampuan organisasi sektor publik, baik sendiri maupun kerjasama dengan organisasi lain untuk melaksanakan tugas-tugas semestinya (Morgan, 1993; Cohen, 1993; Hilderbrand and Grindle, 1997), proses berkelanjutan di mana orang-orang dan sistem, beroperasi dalam konteks yang dinamis, meningkatkan kemampuan mereka untuk mengembangkan dan mengimplementasikan strategi dalam mencapai tujuan mereka untuk peningkatan kinerja secara berkelanjutan (Lusthaus et al, 1995), proses untuk meningkatkan kemampuan personal, kelompok, organisasi, atau sistem untuk mencapai tujuan atau kinerja yang lebih baik (Brown, La Fond & Macintyre, 2001:11). Tujuan penguatan kapasitas adalah untuk meningkatkan potensi kinerja organisasi sebagai refleksi sumberdaya dan manajemen organisasi tersebut. Kinerja adalah kemampuan suatu organisasi menentukan tujuannya dan mencapai semua misinya (Horton, et.al., 2003:19). Kinerja organisasi dipengaruhi oleh kapasitasnya, dengan lingkungan internal dan eksternalnya tempat organisasi tersebut beroperasi (Lusthaus, Anderson, dan Murphy, 1995; Lusthaus et.al., 2002). Kinerja organisasi dapat diekspresikan dalam bentuk empat indikator kunci yakni efektifitas, efisiensi, relevansi, dan keberlanjutan finansial. 62
Definisi secara lebih spesifik, penguatan kapasitas dalam penyelenggaraan pemerintahan didefinisikan sebagai "the extent to which they (staff) demonstrate concrete contribution personal, organizational and community development" (sampai sejauh mana staf mampu memberikan kontribusinya secara nyata terhadap pengembangan organisasi dan masyarakat (Finn & Checksoway,1998 dalam Suprapto, 2010:11). Menurut World Bank, "Capacity building refers to investment in people, institutions, and practices that will, together, enable countries in the region to achieve their development objectives" (Word Bank, 1997). Pengguatan kapasitas sebagai proses yang mana individu, kelompok, organisasi, institusi dan masyarakat meningkatkan kemampuannya untuk: 1) melakukan fungsi inti, memecahkan masalah, menentukan dan mencapai tujuan; dan 2) memahami dan menangani kebutuhan pembangunan mereka dalam konteks yang luas dan berkelanjutan " (UNDP, 1997). Ada empat area kunci untuk memahami penguatan kapasitas organisasi yakni kapasitas kepemimpinan, kapasitas manajemen, kapasitas teknis, dan kapasitas adaptif (Connolly & York, 2003 dalam Claussen, 2011:5-9). Pertama, kapasitas kepemimpinan adalah kemampuan semua pemimpin organisasi dalam menciptakan dan mencapai visi, inspirasi, model, prioritas, membuat keputusan, memberikan arahan, dan inovasi, semuanya merupakan upaya untuk mencapai misi organisasi. Yang termasuk dalam area ini adalah governance, internal leadership, dan sustainability). Kedua, kapasitas 63
manajemen merupakan kemampuan organisasi untuk menjamin efektifitas dan efisiensi penggunaan sumber-sumber organisasi. Intinya, bagaimana melayani masyarakat secara lebih efektif. Kapasitas manajemen meliputi sumberdaya manusia dan manajemen keuangan. Ketiga, kapasitas teknis merujuk pada apakah organisasi memiliki keterampilan, alat, dan fasilitas untuk menghasilkan program-program dan mengelola pelaksanaannya. Kapasitas teknis berupa desain program dan evaluasi, penggalangan dana, keterampilan pemasaran, keterampilan teknologi. Keempat, kapasitas adaptif merujuk pada kemampuan memonitor, mengakses, merespon, dan menciptakan perubahan internal dan eksternal. Konsepnya adalah "learning organization" ditangkap dalam area kapasitas organisasi meliputi pembelajaran lingkungan, pembelajaran program, dan pembelajaran organisasi. Penguatan kapasitas (terutama dalam pengentasan kemiskinan) mengandung beberapa komponen yang harus dipenuhi (Hilderbrand dalam Maconick, et.al, 2000:8),yaitu: a) Kapasitas formulasi dan analisis kebijakan, ada kebutuhan yang memadahi untuk memformulasi dan menganalisis kebijakan makroekonomi; b) Kapasitas mengimplementasikan, negara harus memiliki kapasitas administratif untuk dapat mengimplementasikan setiap kebijakan dan berbagai program. Untuk mencapai efektifitas maka perlu dilengkapi pendidikan yang memadai. (c) Kapasitas kerangka kerja administratif. Sistem penggajian yang tepat, sistem rekruitmmen pegawai dengan merit 64
based dan sistem promosi berbasis kinerja, sistem reward and punishment, semua itu merupakan sebagian dari hal-hal yang sangat dibutuhkan untuk membangun sistem administrasi yang unggul. (d) Kapasitas partisipasi atau sistem perwakilan. Dibutuhkan kapasitas perwakilan yang responsif dan komunikatif yang dikenal dengan good governance. Untuk itu, dibutuhkan sebuah sistem politik yang mendukung partisipasi masyarakat dan kemampuan merespons partisipasi tersebut. Di pihak lain, dibutuhkan kelompok-kelompok masyarakat yang memiliki kapasitas dalam mengartikulasikan kebutuhannya. (e) Kapasitas kerangka kerja kelembagaan dan pemerintahan yang lebih luas. Kerangka kerja kelembagaan merupakan hal yang sangat kritikal dalam pembangunan kinerja pembangunan ekonomi yang baik dan good governance merupakan hal yang esensial dalam menciptakan lingkungan yang baik sehingga kapasitas dapat dibangun dan dipelihara. Berdasarkan beberapa definisi di atas, setidaknya ada tiga kesamaan dalam tiga aspek sebagai berikut: (1) bahwa penguatan kapasitas merupakan sebuah proses; (2) bahwa proses tersebut dilaksanakan pada tiga level yakni individu, organisasi dan sistem; dan (3) bahwa proses tersebut bertujuan untuk menjamin efisiensi, efektifitas, responsifitas, dan kesinambungan organisasi melalui pencapaian tujuan dan sasaran organisasi yang bersangkutan. 2.3.2. Dimensi-Dimensi Penguatan Kapasitas 65
Menurut para ahli, penguatan kapasitas terdiri atas beberapa dimensi. Kapasitas organisasi sebagai suatu kesatuan unsur organisasi yang melibatkan: (a) struktur; (b) mekanisme kerja atau koordinasi antar unit yang terlibat dalam implementasi; (c) sumberdaya manusia yang ada dalam organisasi; dan (d) dukungan financial serta sumberdaya yang yang dibutuhkan organisasi tersebut untuk bekerja (Goggin,1990). Ada yang memfokuskan pada dimensi kemampuan tenaga kerja (labor), kemampuan teknologi yang diwujudkan dalam bentuk organisasi atau kelembagaan, kemampuan "capital" yang diwujudkan dalam bentuk dukungan sumber daya, sarana, dan prasarana (Fiszbein,1997), dimensi individu dan organisasi (Mentz, 1997), dimensi yakni individu, organisasi dan network (Eade, 1998). Dengan masuknya dimensi network ini sangat penting karena dimensi individu dan organisasi dapat belajar mengembangkan diri dan berinteraksi dengan lingkungannya. Fokus penguatan kapasitas terdiri dari tiga dimensi yaitu (1) tenaga kerja (dimensi sumber daya manusia), yakni kualitas sumber daya manusia dan cara SDM dimanfaatkan, (2) modal (dimensi fisik) yaitu menyangkut peralatan, bahan-bahan yang diperlukan, dan gedung, (3) teknologi yakni organisasi dan gaya manajemen, fungsi perencanaan, pembuatan keputusan, pengendalian dan evaluasi, serta sistem informasi manajemen (UNDP 1997). Lingkup penguatan kapasitas (1) pengembangan sumberdaya manusia, khususnya training, rekruitmen, pemanfaatan dan pemberhentian tenaga kerja profesional, manajerial dan teknis (2) organisasi, yakni pengaturan struktur, proses, sumber 66
daya, dan gaya manajemen (3) jaringan kerja interaksi organisasi, yaitu koordinasi kegiatan-kegiatan organisasi, fungsi jaringan kerja interaksi organisasi, dan interaksi formal dan informal, (4) lingkungan organisasi, yaitu aturan dan perundang-undangan yang mengatur pelayanan publik, tanggung jawab dan kekuasaan antar lembaga, kebijakan yang menghambat tugas-tugas pembangunan, dan dukungan keuangan dan anggaran, (5) lingkungan kegiatan yang luas, yakni mencakup faktor politik, ekonomi, dan kondisi-kondisi yang berpengaruh terhadap kinerja. (Edralin, 1997 dalam Keban, 2008). Sementara itu, PBB memusatkan perhatian pada (1) mandat atau struktur legal, (2) struktur kelembagaan, (3) pendekatan manajerial, (4) kemampuan organisasional dan teknis, (5) kemampuan fiskal lokal, (6) kegiatan-kegiatan program (Edralin, 1997 dalam Keban, 2008). Penguatan kapasitas merupakan strategi yang ditujukan untuk meningkatkan efisiensi, efektifitas dan responsivitas dalam rangka kinerja pemerintahan, dengan memusatkan perhatian kepada tiga dimensi dan fokus. Ketiga dimensi tersebut terdiri atas: (Hildebrand & Grindle, 1997:1-28). Human resource dimensions, organizational strengthening dimensions, dan institutional reform dimensions, yang kesemuanya berpengaruh dan diperlukan dalam penguatan kapasitas , baik pemerintah maupun swasta. Secara lebih rinci penjelasan hubungan ketiga dimensi tersebut dengan penguatan kapasitas organisasi dapat dilihat pada tabel 2.2. 67
Tabel 2.2. Level, Dimensi, Fokus, dan Tipe Aktivitas Sumber: Adaptasi dari GTZ, 2005 dan Hilderbrand & Grindle, 1997 Dalam konteks pengembangan sumber daya manusia, fokus pada pengadaan atau penyediaan personel yang profesional dan kemampuan teknis dengan cara training, pemberian gaji/upah, pengaturan kondisi dan lingkungan kerja dan rekruitmen yang tepat. Berkaitan dengan penguatan organisasi, fokus perhatiannya pada sistem manajemen untuk memperbaiki kinerja dari tugas dan fungsi yang ada dan pengaturan struktur mikro. Aktivitas yang dilakukan adalah menata sistem insentif, pemanfaatan personel yang ada, kepemimpinan, komunikasi, dan struktur manajerial. Sedangkan yang berhubungan dengan reformasi insitusi, yang perlu diperhatikan adalah perubahan sistem dan institusi-institusi yang ada, serta pengaruh struktur makro. Dalam konteks ini, aktivitas yang penting adalah melakukan perubahan "aturan main" dari sistem ekonomi dan politik yang ada, perubahan 68
kebijakan dan aturan hukum serta reformasi sistem kelembagaan yang dapat mendorong pasar dan berkembangnya masyarakat madani (Hilderbrand & Grindle, 1997). Tujuan semua dimensi penguatan kapasitas organisasi publik merupakan strategi untuk mewujudkan nilai-nilai "good governance" (Keban, 2008:202-203). Pengembangan SDM dapat dilihat sebagai strategi untuk meningkatkan efisiensi dan efektivitas serta memelihara nilai moral dan etos kerja. Penguatan organisasi merupakan strategi agar lembaga pemerintah mampu: (1) menyusun rencana strategis agar organisasi memiliki visi yang jelas; (2) memformulasikan kebijakan dengan memperhatikan nilai efisiensi, efektivitas, transparansi, responsivitas, keadilan, partisipasi, dan keberlanjutan; (3) mendesain organisasi untuk menjamin efisiensi dan efektivitas, tingkat otonomi dan desentralisasi yang lebih tepat; (4) melaksanakan tugas-tugas manajerial agar lebih efisien, efektif, fleksibel, adaptif dan lebih berkembang. Pengembangan jaringan kerja merupakan strategi untuk meningkatkan kemampuan bekerjasama atau kolaborasi dengan pihak luar dengan prinsip saling menguntungkan. Dimensi institusi sektor publik merupakan strategi meningkatkan kemampuan melakukan hubungan kekuasaan, memperoleh dukungan anggaran, mengatur pelayanan publik, praktik manajemen dan peran negara. Sedangkan lingkungan merupakan strategi untuk melakukan adaptasi, absorbsi dan praktik pengetahuan menghadapi lingkungan sosial, ekonomi dan politik. 69
Jika kita perhatikan dengan seksama, dimensi dan penguatan kapasitas yang dikemukakan GTZ dan Hilderbrand & Grindle pada tabel 2.2., maka dapat dipahami bahwa setiap dimensi penguatan kapasitas memiliki level, fokus dan tipe aktivitas masing-masing. Tiap karakter dari aktivitas penguatan kapasitas mempunyai dimensi yang dinamis, sehingga dalam kegiatan capacity building itu terdapat lima dimensi intervensi yang saling mempengaruhi atau interdependensi. 'our framework identifies five dimensions, and correspondingly, five level of analysis, that affect capacity building interventions, they the ability of incorporate a panorama of organization to achive specific goals. The five dimensions are presented schematically .... As indicated, these dimensions of capacity are interactive and dynamic (Hildebrand & Grindle 1997: 35) factors that affect Lima dimensi intervensi tersebut berkaitan, lima peringkat analisis, yang mempengaruhi intervensi penguatan kapasitas, dimensi-dimensi tersebut menggabungkan suatu panorama faktor-faktor mempengaruhi kemampuan organisasi untuk mencapai tujuan. Dalam skema digambarkan bahwa dimensi-dimensi kapasitas bersifat interaktif dan dinamis (lihat gambar 2.1.). Skema tersebut mengilustrasikan keterkaitan antara kinerja organisasi sangat dipengaruhi oleh lingkungan, institusi sektor publik, jaringan kerja, organisasi, dan sumberdaya manusia. Dimensi-dimensi intervensi ini dapat optimal jika kondisi keamanan kondusif seperti terorisme, konflik SARA, dan gangguan keamanan lain. Hal-hal tersebut merupakan security factors. Gambar 2.1. Dimensi-Dimensi Intervensi Kapasitas 70 fokus yang
Sumber: Hilderbrand & Grindle, 1997:36 Jika diamati, kegiatan intervensi penguatan kapasitas diintervensi oleh lima dimensi berikut: 1. Lingkungan aksi menentukan lingkungan ekonomi, politik, dan sosial tempat organisasi publik melaksanakan kegiatan. Pelaksanaan tugas pembangunan dapat secara signifikan dipengaruhi oleh kondisi di lingkungan aksi seperti tingkat dan struktur pertumbuhan ekonomi, tingkat stabilitas politik dan legitimasi pemerintah, dan profil sumberdaya manusia suatu negara. Beberapa faktor yang paling mungkin berdampak pada kapasitas sektor publik. Intervensi untuk peningkatan kondisi di lingkungan aksi membutuhkan waktu yang lama untuk 71
2. 3. mendapatkan hasil karena intervensi tersebut berusaha untuk mengubah struktur dasar politik, dan sosial ekonomi. Konteks institusi sektor publik meliputi beberapa faktor yang berkaitan dengan peraturan dan prosedur yang ditetapkan untuk operasi organisasi pemerintah dari seorang pejabat publik, pemerintah memiliki sumberdaya keuangan untuk melaksanakan kegiatan, tanggungjawab pemerintah mengasumsikan untuk inisiatif pengembangan, kebijakan bersama, dan struktur pengaruh formal dan informal yang mempengaruhi bagaimana fungsi sektor publik. Konteks ini dapat menghambat atau memfasilitasi pemenuhan tugas-tugas tertentu. Jaringan kerja organisasi mengacu pada seperangkat organisasi yang terlibat dalam penyelesaian setiap tugas yang diberikan. Sementara kinerja dipengaruhi oleh sejauhmana jaringan tersebut bisa mendorong komunikasi dan koordinasi, dan sejauhmana organisasi dalam jaringan dapat melaksanakan tanggungjawab mereka secara efektif. Jaringan dapat terdiri dari organisasi internal dan eksternal sektor publik, termasuk LSM dan organisasi swasta lain. Organisasi primer memiliki peran sentral dalam melaksanakan tugas yang diberikan; organisasi sekunder sangat penting untuk pekerjaan organisasi utama; dan organisasi pendukung memberikan layanan penting atau dukungan yang memungkinkan tugas yang akan dilakukan. 72
4. Organisasi adalah blok bangunan dari jaringan tugas dan perspektif dari mana penelitian diagnostik biasanya dilakukan. Struktur, proses, sumberdaya, dan gaya manajemen organisasi mempengaruhi bagaimana mereka menetapkan tujuan, struktur pekerjaan, menentukan hubungan kewenangan, dan memberikan struktur insentif. Faktor-faktor ini mendukung atau menghambat kinerja karena mempengaruhi output organisasi dan membentuk perilaku mereka yang bekerja dalam diri mereka. 5. Sumberdaya manusia berfokus pada bagaimana sumberdaya manusia yang berpendidikan dan berminat berkarir pada sektor publik, pemanfaatan dan retensi individu, karena mereka mengejar karir tersebut. Dimensi ini berfokus terutama pada bakat manajerial, profesional dan teknis, sejauhmana pelatihan dan jenjang karir mempengaruhi kinerja keseluruhan tugas. Bryan (2011:14-19), mengategorikan penguatan kapasitas menjadi empat dimensi yakni infrastructure, management, knowlegde and learning, dan collaboration. Pertama, dimensi infrastruktur adalah kapasitas operasional dan administrasi organisasi yakni sistem manajemen dasar yang meliputi sistem manajemen sumberdaya manusia termasuk rekrutmen karyawan, sistem informasi termasuk perangkat keras, perangkat lunak dan kapabilitas data, manajemen finansial termasuk proses penganggaran dan akuntabilitas finansial, sistem manajemen property termasuk pengelolaan gedung dan fasilitas. Kedua, manajemen adalah kemampuan manajemen organisasi 73
menggunakan kapasitas infrastruktur dan sumber-sumber organisasi yang efektif untuk mencapai tujuan organisasi. Komponennya adalah kepemimpinan yang memiliki visi dan beraksi sebagai integrator sistem manajemen. Manajer sebagai aktor strategis yang mengidentifikasi dan mengimplementasikan kapabilitas dinamik dalam meningkatkan kinerja organisasi. Ketiga, dimensi knowlegde dan learning yakni kemampuan organisasi untuk belajar dari "sesuatu yang beda" dan menanamkan praktik dan kebijakan baru dalam proses organisasi. Dimensi ini meliputi adaptive capacity, absorptive capacity dan organizational knowing practice. Terakhir, dimensi kolaborasi yakni kemampuan organisasi untuk meningkatkan efektifitas kerjasama yang terus-menerus dan mendukung peningkatan kinerja organisasi. Dimensi ini terdiri atas meningkatnya akses terhadap sumber-sumber finansial dan non- finansial, meningkatkan reputasi sehingga organisasi semakin credible dan legitimate. Peningkatan kapasitas organisasi dalam aspek koordinasi sangat penting karena setiap aktivitas manusia yang terorganisir akan menimbulkan dua persyaratan mendasar dan saling bertentangan yaitu pembagian kerja ke dalam berbagai tugas yang harus dilakukan, dan koordinasi tugas-tugas untuk mencapai kegiatan (Mintzberg, 1983, dalam Birnik, 2007). Koordinasi mengacu pada upaya untuk mencapai keselarasan antara unit organisasi yang berbeda untuk memastikan bahwa tugas-tugas yang diperlukan telah selesai dijalankan. 74
Beberapa faktor yang menyebabkan baik buruknya kapasitas pemerintah tergantung pada institusi pemerintah dalam masalah birokrasi, sumber-sumber fiskal dan kualitas kepemimpinan (Bowman & Kearney, 2010:3-4). Beberapa penelitian mengenai penguatan kapasitas organisasi memfokuskan pada dimensi pengadministrasian dan penyelenggaraan pemerintah, mengevaluasi berbagai hal seperti manajemen keuangan, teknologi informasi, sumberdaya manusia, dan perencanaan infrastruktur (Bowman & Kearney, 2010:4). Kapasitas dapat dianalisis melalui tiga dimensi internal pemerintah (Fiszbein, 1997:1301-2). Pertama, bagian kapasitas pemerintah yang signifikan dalam memberi pelayanan publik akan tergantung pada kualitas stafnya, yang mana pada gilirannya akan tergantung pada keahlian dan pengetahuan mereka dan bagaimana difungsikan. Kedua, kapasitas tergantung pada sumberdaya yang memadai dalam menyediakan tanah, bangunan, tanaman, dan perlengkapan-perlengkapan produksi atau memberikan pelayanan. Ketiga, kapasitas tergantung pada internal organisasi pemerintah dan gaya manajemen (teknologi). Termasuk struktur dan distribusi fungsi dan kepekaan; manajemen, perencanaan, pembuatan keputusan dan kontrol, dan evaluasi fungsi-fungsi; dan pengumpulan dan proses informasi (Fizsbein, 1997:1032). Untuk lebih jelasnya dapat dilihat perbandingan dimensi-dimensi kapasitas berdasarkan para ahli (lihat tabel.2.3). 75
Tabel 2.3. Perbandingan Dimensi-Dimensi Capacity Building No Hilderbrand & Grindle (1997) Eade (1997) Fiszbein (1997) Brinkerhoff (2005) Bowman & Kearney (2010) Bryan (2011) 1. Sumberdaya Manusia 1. Sumberdaya Manusia Tenaga Kerja Faktor Endogen Sumberdaya Manusia Sumberdaya Manusia 2. Organisasi Organisasi Organisasi Internal Organisasi Birokrasi
3. Jaringan Kerja Organisasi Jaringan Kerja
Kolaborasi 4.
Konteks Sektor Publik
Lingkungan
Lingkungan Eksternal
Komitmen Stakeholders 6.
Kapital Finansial
Finansial 7.
Teknologi Informasi Teknologi Informasi 8.
Knowledge 9.
Legitimasi
Kepemimpin an
11.
Infrastruktur
Sumber: diolah peneliti, 2016 Berdasarkan tabel 2.3. tersebut, maka dapat dirumuskan benang merah tentang dimensi-dimensi penguatan kapasitas. Peneliti melakukan sintesis bahwa dimensi penguatan kapasitas dapat dikelompokkan menjadi tiga yakni sumberdaya manusia, dimensi organisasi, dan dimensi lingkungan. Tenaga kerja, pengetahuan dan faktor endogen dapat dikelompokkan sebagai dimensi sumberdaya manusia. Birokrasi, kepemimpinan, kapital, finansial, infrastruktur, dan teknologi informasi dapat dikategorikan dimensi organisasi. Sementara jaringan kerja organisasi, konteks sektor publik, kolaborasi, legitimasi, dan komitmen stakeholders dikelompokkan sebagai dimensi lingkungan eksternal. 76
Sebagai sebuah proses, penguatan kapasitas organisasi sektor publik perlu diarahkan kepada empat komponen yakni administrative system improvement, developing staff competencies, more effective goal-setting, dan internalizing public accountability (Acosta, 1991 dalam Utomo, 2002). Administrative system improvement, merupakan proses yang akan menghasilkan struktur organisasi yang lebih fleksibel dan responsif, sumberdaya manusia dan finansial yang lebih terdesentralisasi, serta prosedur yang lebih efisien. Developing staff competencies merupakan proses ditujukan atau mengarah pada peningkatan kemampuan dan keterampilan teknis maupun manajerial. More effective goal-setting sangat penting untuk menciptakan budaya organisasi, memfasilitasi hubungan antar sektor, kepemimpinan politik, serta birokrasi lokal dalam mencapai tujuan. Internalizing public accountability mutlak diperlukan untuk mendorong pelayanan publik yang committed, competent, responsive, dan responsible. Dalam level kapasitas, penguatan kapasitas harus dikelompokkan menjadi 3 (tiga) tingkatan (lihat gambar.2.2.) yakni level individual, level organisasi dan level sistem. Level individual berkaitan dengan keterampilan atau keahlian individu, pengetahuan, tingkah laku, pengelompokan pekerjaan, dan motivasi dari pekerjaan orang-orang dalam organisasi-organisasi. Tingkat kompetensi individu atau kapasitas individu, kita dapat menggunakan konsep dari Gross 1968 (dalam Utomo, 2002) yang mana kompetensi sumberdaya aparatur dalam menjalankan tupoksi adalah sebagai berikut: 1) knowledge meliputi 77
pengetahuan umum, pengetahuan teknis, pekerjaan dan organisasi, konsep administrasi dan pengetahuan diri. 2) Ability terdiri dari manajemen, pengambilan keputusan, komunikasi, perencanaan, pengorganisasian atau pengorganisasian, evaluasi atau pengendalian, bekerja dengan pihak lain, menangani konflik, pemikiran intuitif, komunikasi dan pembelajaran. 3) Interest meliputi orientasi tindakan, kepercayaan diri, tanggung jawab, norma dan etika. Level organisasi meliputi struktur, proses pengambilan keputusan, kepemimpinan, prosedur dan mekanisme pekerjaan, pengaturan sarana prasarana, finansial, dan koordinasi. Untuk menganalisis kapasitas pada level organisasi, peneliti menggunakan konsep Polidano (2000:814) untuk diaplikasikan dalam sektor publik. Menurutnya, ada tiga elemen penting untuk mengukur kapasitas organisasi sektor publik yakni: 1) policy capacity yaitu kemampuan untuk membangun proses pengambilan keputusan, mengkoordinasikan antarlembaga pemerintah, dan memberikan analisis terhadap keputusan tadi. 2) Implementation authority merupakan kemampuan untuk menjalankan dan menegakkan kebijakan baik terhadap dirinya maupun masyarakat secara luas, dan kemampuan untuk menjamin bahwa pelayanan umum benar-benar diterima secara baik oleh masyarakat dan, 3) Operational efficiency sebagai kemampuan untuk memberikan pelayanan umum secara efektif dan efisien, serta dengan tingkat kualitas yang baik dan memadai. 78
Gambar.2.2. Level Penguatan Kapasitas Organisasi Sumber: GTZ, 2005. Module A Untuk menganalisis pada level sistem, peneliti menggunakan konsep adaptive capacity, absorptive capacity dan organizational knowing practice yang dikemukankan oleh Bryan (2011), Grindle (1997) dan Brinkerhoff (2005). Kapasitas sangat dipengaruhi oleh lingkungan ekonomi, politik, dan sosial tempat suatu pemerintahan melakukan aktivitas publik. Lingkungan ekonomi adalah berkaitan dengan tingkat pertumbuhan dan struktur ekonomi suatu negara. Faktor politik adalah terkait dengan stabilitas politik dan legitimasi pemerintah terhadap organisasi publik. Peraturan, prosedur, kebijakan, dan political will pemerintah dan parlemen yang kondusif terhadap pengelolaan kawasan perbatasan akan meningkatkan kapasitas BP2DT. Sedang faktor sosial adalah berkaitan dengan partisipasi dan dukungan masyarakat terhadap aktivitas dan fungsi-fungsi manajemen organisasi. Partisipasi Organisasi 79
kemasyarakatan dan organisasi swasta memiliki peran penting dalam mendukung kinerja organisasi BP2DT. 2.3.3. Pendekatan-Pendekatan Penguatan Kapasitas Ada beberapa pendekatan dalam penguatan organisasi. Menurut Lusthaus et.al (1999:5-8), setidaknya ada empat pendekatan yang dapat digunakan yakni the organizational approach, institutional approach, system approach, dan participatory process approach. Pendekatan organisai memandang bahwa entitas, organisasi atau sejumlah organisasi sebagai kunci pengembangan. Pendekatan ini juga menekankan pentingnya hubungan organisasi dengan lingkungan eksternal yang mempengaruhinya: institusi, nilai-nilai sosial, dan konteks ekonomi dan politik. Organisasi merupakan sistem yang memproses kapasitas individu dan sistem untuk menghasilkan kinerja. Penguatan organisasi merujuk pada meningkatnya kemampuan organisasi dari dalam ke luar (Morgan ,1989), baik sendiri atau kerjasama dengan organisasi lain (Hilderbrand & Grindle, 1997), identifikasi elemen-elemen dalam organisasi (Lusthaus et al., 1999). Kedua, pendekatan institusi yakni membangun kapasitas dengan menciptakan, mengubah, menegakkan dan mempelajari proses dan aturan-aturan yang menentukan atau memerintah masyarakat (Lusthaus et. al. 1999). Institusi dibedakan dari organisasi, karena institusi merupakan "aturan main formal maupun nonformal" (North, 1994; dalam Lusthaus et al. 1999; Frederickson, et.al., 2012:67-96). Perubahan 80
aturan main bertujuan agar dapat menjamin tercapainya tujuan organisasi. Selain itu juga perlu ditekankan pentingnya isu-isu norma, nilai budaya, sistem insentif dan kepercayaan dalam perubahan. Ketiga, pendekatan sistem merujuk pada konsep global yang multi aktor, multilevel, hubungan kekuasaan dan saling terkait sehingga sangat komplek. Pendekatan ini berasumsi bahwa penguatan kapasitas merupakan gagasan multidimensional. Semua elemen dalam suatu sistem saling berhubungan, yang melibatkan level negara, regional dan kabupaten, institusi dan organisasi lokal yang dibawah pemerintahan maupun organisasi publik dan swasta serta peran sipilnya (Morgan, 1996; UNDP, 1996). Pendekatan organisasi dan institusi berada dalam satu perspektif sistem (Beer, 1986 dalam Lusthaus et al. 1999). Dengan demikian, pendekatan sistem adalah proses dinamis yang berkaitan dengan jaringan kerja aktor-aktor (individu, kelompok, organisasi) untuk mendorong kapasitas kinerja, baik dari dalam maupun dari luar. Keempat, pendekatan proses partisipasi memandang bahwa pembangunan berpusat pada penduduk dan bukan hierarkis. Penguatan kapasitas berkaitan dengan pemberdayaan, yang berimplikasi pada visi pembangunan yakni yang bersifat "people centered, participatory, empowering, and sustainable" (Friedman, dalam Kartasasmita, 1996:144). Konsep ini berkembang untuk mencari alternative development, yang menghendaki "inclusive democracy, appropriate economic growth, gender equality and intergenerational equity". Tiga strategi dalam pemberdayaan masyarakat (Kartasasmita, 1996:159-160) 81
yaitu: pertama, enabling yakni menciptakan suasana atau iklim yang memungkinkan potensi masyarakat berkembang. Kedua, empowering yaitu memperkuat potensi atau daya yang dimiliki oleh masyarakat. Perkuatan ini meliputi penyediaan berbagai masukan (input), serta pembukaan akses kepada berbagai peluang (opportunities) yang akan membuat masyarakat menjadi semakin berdaya. Ketiga, protecting dalam arti bahwa pemberdayaan harus melindungi. Dalam proses pemberdayaan, harus dicegah yang lemah menjadi bertambah lemah. Perlindungan dan pemihakan kepada yang lemah sifatnya amat mendasar. Selain pendekatan tersebut, ada empat pendekatan lain yang bisa digunakan untuk penguatan kelembagaan sektor publik. Empat pendekatan tersebut adalah pendekatan aspek manajemen, pendekatan aspek anggaran, pendekatan partisipasi masyarakat (kemitraan), dan pendekatan aspek rasio input-output. (Utomo, dkk. 2006:14-16). Pendekatan aspek manajemen berkaitan dengan pendelegasian wewenang, otonomi atau desentralisasi merupakan determinan penting sebagai pemicu kegiatan suatu kelembagaan publik yang menunjang upaya peningkatan produktivitas lembaga. Pendekatan aspek anggaran menjelaskan bahwa semakin unit-unit kelembagaan publik mampu meningkatkan produktivitasnya, maka unit kelembagaan tersebut semakin mampu menghasilkan pelayanan kepada masyarakat sehingga kemampuan mengakumulasi pendapatan juga meningkat. Pendekatan aspek partisipasi masyarakat menggambarkan bahwa semakin unit 82
kelembagaan publik memberikan pelayanan dengan baik kepada masyarakat, maka semakin mampu meningkatkan kepuasan masyarakat. Hal ini akan mendorong partisipasi masyarakat, pada gilirannya memberikan kontribusi pendapatan unit kelembagaan yang berasal dari masyarakat. Pendekatan rasio input-output menunjukkan bahwa adanya relokasi pembebanan anggaran rutin APBN kepada masyarakat. Artinya input untuk pelayanan menurun atau lebih efisien karena terjadi penghematan. Jumlah input menurun jika dihadapkan pada output jasa pelayanan kepada masyarakat tetap atau mengikat, maka kondisi ini akan menghasilkan rasio produktivitas yang meningkat. Penguatan kapasitas pemerintah daerah, dalam hal ini BP2DT Provinsi Kalimantan Barat, hakikatnya adalah upaya membangun organisasi, sistem-sistem, kemitraan-kemitraan, orang-orang dan proses-proses secara benar untuk menjalankan visi dan misinya. Untuk dapat mencapai visi dan misi tersebut, maka berkaitan dengan penguatan kapasitas individu, organisasi dan sistem. Pengingkatan kapasitas kelembagaan BP2DT dalam membangun kawasan perbatasan dapat dilakukan dengan strategi penguatan kelembagaan yang sinergis antara tiga strategi utama yakni structural strategy, behavior strategy, dan technical strategy. (Pusat Kajian Kinerja Kelembagaan LAN, 2007). The structural strategy menggunakan pendekatan desain organisasi, dalam mana struktur organisasi dan desain hendaknya diselaraskan dengan fungsi-fungsi organisasi, prinsip-prinsip 83
pengorganisasian, dan peraturan perundangan tentang penataan organisasi perangkat daerah. Gambar 2.3. Strategi Pengembangan Organisasi Pemerintah Daerah Sumber: Pusat Kajian Kinerja Kelembagaan LAN, 2007 The behavior strategy lebih fokus pada pengembangan budaya kerja organisasi dimulai dari pembelajaran pegawai yang berdampak pada perubahan organisasi yang lebih baik. Pembelajaran meliputi knowledge, ability, attitude atau interest (Gross, dalam Utomo, 2002) yang mengarah pada perilaku yang baru sehingga kualitas dan kinerjanya meningkat. The technical strategy menggunakan pendekatan peningkatan berkelanjutan yang menekankan bidang-bidang yang dengan fokus masyarakat, pemberian layanan, dukungan, kemitraan, dan peningkatan teknologi untuk melayani masyarakat sehingga dapat efisien dan efektif. Tabel 2.4. Kombinasi Aspek Penguatan Kapasitas 84
Sumber: diolah peneliti, 2017 Dari tabel 2.4. ini dapat dipahami bahwa penguatan kapasitas sangat komplek karena dipengaruhi oleh berbagai faktor, tingkatan, dimensi, pendekatan, dan strategi. Dengan menggunakan teori kombinasi, peneliti mengombinasikan berbagai teori penguatan kapasitas sebagai berikut: Penguatan kapasitas organisasi dipengaruhi oleh lingkungan internal dan eksternal. Kapasitas organisasi terdiri atas tiga level yaitu level individu, level organisasi dan level sistem. Dimensinya adalah dimensi sumberdaya manusia, organisasi, dan lingkungan. Sementara itu, penguatan kapasitas organisasi dapat dilakukan dengan berbagai pendekatan dan strategi. 2.3.4. Penguatan Kapasitas dalam Konteks Desentralisasi Diskursus tentang sentralisasi dan desentralisasi adalah pada level mana kekuasaan untuk membuat keputusan itu diletakkkan. Jika kekuasaan ada di pusat maka organisasi bersifat sentralisasi, jika kekuasaan itu disebarluaskan dalam unit-unit yang otonom maka 85
sejatinya sudah menerapkan prinsip desentralisasi (Prasojo, dkk 2006:6). Meskipun demikian, sentralisasi pada dasarnya merupakan instrumen yang paling baik untuk melakukan koordinasi dan menghindari tumpang tindah serta fragmentasi organisasi. (Mintzberg, 1983 dalam Birnik, 2007). Desentralisasi merupakan bagian dari terminologi ilmu sosial sangat populer dimasyarakat. Namun terminologi desentralisasi didefinisikan sesuai dengan konteks dan kepentingan masing-masing. (Conyers dalam Hidayat, 2010:6). Desentralisasi merupakan pembagian kekuasaan pemerintahan oleh sekelompok penguasa pusat dengan kelompok lainnya, masing-maasing memiliki otoritas dalam wilayah tertentu dari suatu Negara, sedang dekonsentrasi adalah pembagian kekuasaan diantara anggota kelompok berkuasa yang sedajat yang mempunyai wewenang masing-masing di berbagai wilayah Negara (Parsons, 1961 dalam Hidayat, 2010:6). Sementara itu, menurut Johannes Jütting et.al, (2005) implementasi desentralisasi dimotivasi oleh dua alasan: Pertama, desentralisasi digunakan untuk meningkatkan efisiensi. Desentralisasi dapat digunakan sebagai alat pemerintah pusat untuk mengidentifikasi keinginan dan pilihan masyarakat secara lebih baik sehingga memahami kapan dan di mana mengimplementasikan kebijakan yang mencerminkan preferensi dan kebutuhan masyarakat secara nyata. (Hayek dalam Jütting, et.al., 2005:628). Jika desentralisasi dilaksanakan 86
secara layak, maka ia dapat dipandang sebaga satu cara meningkatkan efisiensi alokasi (Oates, 1972; Musgrave, 1983 dalam Jutting, et.al., 2005:628). Kedua, desentralisasi dapat meningkatkan tata pemerintahan. Desentralisasi dapat mendorong akuntabilitas dan monitoring pejabat-pejabat pemerintah dan para pengambil keputusan. Otoritas yang tidak terkontrol dan insentif yang tidak layak akan mendorong 'rent seeking behavior' diantara pegawai pemerintah. Desentralisasi akan mengurangi peluang-peluang perilaku tersebut dengan menciptakan aturan-aturan institusional yang memformalkan hubungan antara warganegara dan pelayan publik. Desentralisasi politik, seperti pemilu lokal oleh warganegara dapat menjadi kerangka legal yang kuat, dapat menciptakan akuntabilitas daerah, sehingga mendorong legitimasi pejabat, mendorong keterlibatan dan kepentingan warganegara dalam politik dan memperdalam sifat demokrasi dalam institusi negara. (Crook and Manor, 1998; Manor, 1999; Blair, 1998 dalam Jütting et.al., 2005:628). Ketika sudah memutuskan untuk menerapkan desentralisasi, maka tahap berikutnya adalah mempertimbangkan pengembangan kapasitas untuk mengelola pemerintah daerah. Di bawah skema desentralisasi, ada 4 (empat) elemen yang dialihkan kepada pemerintah daerah yakni (1) fungsi yang didevolusi (devolved function); (2) anggaran; (3) staff; dan (4) fasilitas. Sampai seberapa kemampuan aktual dari pengalihan elemen-elemen ini merupakan dasar untuk mempertimbangkan derajat desentralisasi. (Hotsune, 1999:37). 87
Hubungan pemerintahan pusat dan daerah idealnya adalah saling ketergantungan. Oleh karena itu, dalam konteks Indonesia perlu membangun kerangka kerja desentralisasi yang berasal dari politik- birokratik-sentralistik. Tujuannya agar dapat membangun kapasitas pemerintah daerah dalam pelayanan publik. Ada banyak strategi yang dapat dilakukan untuk pengembangan kapasitas pemerintah daerah. Menurut Hirotsune (1999:39), setidaknya ada enam poin utama dalam penguatan kapasitas pemerintah daerah: (1) Menerapkan pelayanan pemerintah yang terstandarisasikan secara nasional; (2) Bagaimana mengorganisasikan kapasitas kebijakan pembangunan dan bagaimana menerapkannya. Dalam hal ini terutama yang harus diperhatikan adalah hubungan pemerintah pusat dan pemerintah daerah yang menjadi tetangganya (misalnya kemungkinan administrasi bersama); (3) modernisasi birokrasi dalam rangka reformasi administrasi; (4) Reorganisasi batas wilayah pemerintah daerah; (5) System check and balance dalam pemerintah daerah; (6) Basis keuangan. Penguatan kapasitas pemerintah daerah dipengaruhi oleh 5 (lima) faktor yaitu (1) penguatan kapasitas membutuhkan waktu lama dan memerlukan komitmen bersama (Collective commitments) jangka panjang dan semua pihak yang terlibat. Collective Commitments merupakan modal dasar yang harus terus-menerus ditumbuhkembangkan dan dipelihara secara baik, tidak hanya untuk 88
kalangan pemegang kekuasaan saja, namun meliputi seluruh komponen yang ada dalam organisasi tersebut. Faktor ini menjadi dasar seluruh rancangan kegiatan dan tujuan yang akan dicapai bersama. (2) Kepemimpinan yang kondusif (Condusive Leadership) adalah kepemimpinan yang dinamis yang membuka kesempatan yang luas bagi setiap elemen organisasi untuk menyelenggarakan pengembangan kapasitas. Kepemimpinan yang kondusif seperti ini, maka akan menjadi alat pemicu untuk setiap elemen dalam mengembangkan kapasitasnya. (3) Reformasi Peraturan diperlukan untuk mendukung upaya pembangunan kapasitas organisasi dan dilaksanakan secara konsisten. Tentu saja peraturan yang berhubungan langsung dengan kelancaran pembangunan kapasitas itu sendiri, misalnya saja peraturan adanya sistem reward dan punishment. (4) Reformasi Kelembagaan pada intinya menunjuk kepada bagian struktural dan kultural. Maksudnya adalah adanya budaya kerja yang mendukung pengembangan kapasitas. Kedua aspek ini harus dikelola sedemikian rupa dan menjadi aspek penting dan kondusif dalam menopang program pengembangan kapasitas. (5) Identifikasi Kekuatan dan Kelemahan yang dimiliki. Mengidentifikasi kekuatan dan kelemahan agar dapat disusun program pengembangan kapasitas yang baik. (Suprapto, 2010). 2.4. Manajemen Perbatasan Negara 2.4.1. Konsep Perbatasan Negara 89
Menurut Treaty Montevideo 1932, sebuah negara merdeka dan berdaulat minimal memiliki unsur-unsur rakyat atau penduduk, wilayah, pemerintahan dan pengakuan internasional. Dengan demikian, wilayah merupakan unsur mutlak sebuah negara. Untuk membahas pengelolaan kawasan perbatasan darat, maka perlu dijelaskan konsep-konsep yang terkait dengan masalah tersebut. Perbatasan adalah tempat negara- negara menggunakan hak-hak mereka untuk mengontrol pergerakan keluar masuk barang dan orang dari atau ke wilayah yurisdiksi mereka. Perbatasan juga merupakan tempat undang-undang nasional di berbagai bidang diberlakukan seperti bea cukai, imigrasi, karantina, pertahanan dan keamanan, kebijakan perdagangan, perhubungan, lingkungan dan sebagainya. Secara tradisional, seharusnya ada lembaga yang terlibat dalam pelayanan dan pelaksanaan kontrol perbatasan dan berbagai inspeksi berlangsung di perbatasan (Aniszewski, 2009: 5). Perbatasan suatu negara memiliki peran penting dalam penentuan batas wilayah kedaulatan, hak pemanfaatan sumberdaya alam, menjaga keamanan, ketertiban, dan keutuhan wilayah. Perbatasan mempunyai nilai strategis dalam mendukung keberhasilan pembangunan nasional, hal tersebut ditunjukkan oleh karakteristik kegiatan seperti memiliki dampak penting terhadap kedaulatan negara, menjadi faktor pendorong peningkatan kesejahteraan sosial ekonomi masyarakat sekitarnya, adanya keterkaitan saling mempengaruhi dengan kegiatan yang dilakukan di wilayah lainnya yang berbatasan dengan wilayah maupun antarnegara, 90
dan berdampak pada kondisi pertahanan dan keamanan, baik skala regional maupun nasional. Menurut pakar geografi politik, pengertian perbatasan dapat dibedakan menjadi 2 (dua) yakni boundaries (batas) dan frontier, foreland, borderland atau march (kawasan perbatasan). (Moodie, dalam Daldjoeni, 1991:141; Guo, 2005:11) atau boundaries line dan boundaries zone (Weiger 1957 dalam Daldjoeni, 1991). Dalam geografi politik, kedua definisi itu mempunyai makna berbeda. Boundaries line merupakan garis-garis yang mendemarkasikan batas-batas terluar dari wilayah suatu negara, sedangkan frontier atau boundaries zone mewujudkan zone-zone (jalur) dengan lebar yang beraneka yang memisahkan dua wilayah yang berlainan negaranya atau berupa ruang yang terletak antara dua wilayah yang menjadi pemisah kedua wilayah negara dan merupakan wilayah yang bebas. Kawasan perbatasan umumnya dikenal sebagai ruang geografis tetap yang dekat dengan garis dalam perbatasan yang mempunyai efek sosial ekonomi yang signifikan karena adanya batas. Boundary merujuk pada tapal batas yang pasti, misalnya penghalang fisik atau segala sesuatu yang kasat mata. Pembentukan boundary dapat bermula dari kriteria geografis, ikatan primordial atau bahkan ideologi. Dalam wilayah yang sama diketemukan kesadaran kolektif (collective identity). Sedangkan konsep frontier bermakna "daerah depan". Jaman dahulu diibaratkan sebagai daerah tempur, hingga harus dikosongkan karena daerah dilaksanakan pertempuran. Dewasa ini, "daerah depan" lebih dimaknai sebagai daerah 91
"etalase" atau beranda depan untuk menunjukkan berbagai kemajuan dan keberhasilan pembangunan. Perbatasan tidak semata menyangkut aspek fisik, yaitu "the boundaries of sovereign and territorially demarcated states", tetapi jauh lebih kompleks karena memiliki keterkaitan yang sangat erat antara aspek fisik dan masyarakat yang menempati wilayah tersebut serta dengan negara, kegiatan ekonomi, dan budaya setempat (Brunet-Jailly, 2005:643). Pandangan ini menandai perdebatan tentang fungsi perbatasan itu sendiri yang memberikan bobot lebih pada aspek sosial, tidak semata pada aspek politik. Melalui perubahan pemahaman mengenai fungsi perbatasan ini, diyakini oleh Brunet-Jailly, akan mampu secara efektif mengurangi ketegangan di daerah perbatasan. Garis batas memiliki dua fungsi, yakni ke dalam dan ke luar. Pertama, ke dalam untuk pengaturan administrasi pemerintahan dan penerapan hukum dalam rangka kehidupan berbangsa dan bernegara; kedua, ke luar berkaitan dengan hubungan internasional, untuk menunjukkan hak-hak dan kewajiban menyangkut perjanjian bilateral, regional dan internasional dalam rangka kehidupan berbangsa dan bernegara (Hadiwijoyo, 2009). Menurut Guichonet and Raffesti, (dalam Guo 2012:19), ada 3 fungsi boundaries yaitu sebagai fungsi legal, fungsi kontrol, dan fungsi fiskal. Fungsi legal berkaitan dengan fungsi garis perbatasan membagi wilayah secara formal dalam kewenangan negara. Fungsi kontrol untuk tercatatnya setiap kegiatan di perbatasan sebagai 92
kontrol pemerintah. Sebagai fungsi fiskal berkaitan dengan fungsi keuangan pada sebuah negara. O.J. Martinez (dalam Riwanto, 2005) mengategorikan perbatasan menjadi empat tipe yakni: (1) Alienated borderland: suatu wilayah perbatasan yang tidak terjadi aktivitas lintas batas, sebagai akibat berkecamuknya perang, konflik, dominasi nasionalisme, kebencian ideologis, permusuhan agama, perbedaan kebudayaan dan persaingan etnik. (2) Coexistent borderland: suatu wilayah perbatasan dimana konflik lintas batas dapat ditekan sampai tingkat yang bisa dikendalikan meskipun masih muncul persoalan yang belum terselesaikan. (3) Independent borderland: suatu wilayah perbatasan yang di kedua sisinya secara simbolik dihubungkan oleh hubungan internasional yang relative stabil. (4) Integrated borderland: suatu wilayah perbatasan yang kegiatan ekonominya merupakan sebuah kesatuan, nasionalisme jauh menyurut pada kedua negara dan keduanya tergabung dalam sebuah persekutuan yang erat. 2.4.2. Model Manajemen Perbatasan Negara Manajemen perbatasan negara merupakan manajemen publik atau tata kelola pemerintahan (governance). Menurut UNDP (1997), Governance didefinisikan sebagai pelaksanaan kewenangan politik, ekonomi, dan administratif untuk mengelola urusan-urusan dari suatu bangsa. Lebih lanjut UNDP menegaskan governance adalah suatu institusi, mekanisme, proses, dan hubungan yang kompleks melalui 93
warganegara dan kelompok-kelompok yang mengartikulasikan kepentingan mereka, melaksanakan hak dan kewajibannya dan menengahi perbedaan diantara mereka. Tata kelola merupakan aktivitas manajemen yang meliputi perencanaan, pengorganisasian, pelaksanaan, serta pengawasan serta pengendalian. Sedang Kawasan perbatasan adalah bagian dari wilayah negara yang terletak pada sisi dalam sepanjang batas wilayah Indonesia dengan negara lain, dalam hal batas wilayah negara di darat, kawasan perbatasan berada di kecamatan. Manajemen adalah proses bagaimana menggerakkan daya dukung yang ada untuk memenuhi kebutuhan dan permasalahan secara efektif dan efisien sesuai dengan tujuan. Lintas batas negara menunjuk pada aktivitas "melintasi batas pemisah antara kedua wilayah negara bertetangga" dengan seperangkat kaidah hukum internasional dan kesepakatan kedua negara yang berlaku. Dengan demikian, manajemen lintas batas negara adalah proses bagaimana menggerakkan daya dukung perbatasan guna mewujudkan tertib dan kontrol atas kebutuhan dan permasalahan pelintas batas wilayah negara secara efisien dan efektif sesuai kaidah hukum dan kesepakatan kedua negara bertetangga yang berlaku (Sumarsono, 2012:16). Agar tidak menimbulkan konflik antarnegara, setidaknya ada 5 (lima) doktrin dalam pengelolaan perbatasan, yakni the doctrine of absolute sovereignty, the doctrine of absolute integrity, the doctrine of limited territorial sovereignty, the doctrine of the communality of 94
international resources, dan the doctrine of correlative rights (Guo, 2015:52). Dalam pemetaan model-model pengelolaan perbatasan, kita dapat menggunakan Boundary Making Theory yang membagi ruang lingkup pengelolaan perbatasan menjadi empat bagian yaitu Allocation, Delimitation, Demarcation, dan Administration. (Jones, dalam Sutisna, Lokita, & Sumaryo, 2010:12-19). Allocation menekankan bahwa ruang lingkup wilayah ditetapkan berdasarkan ketentuan-ketentuan hukum nasional dan hukum internasional. Dalam konteks Indonesia, cakupan wilayahnya adalah seluruh wilayah yang diwariskan dari penjajahan Belanda. Delimitation (Penetapan batas), yakni setelah ruang lingkup wilayah diketahui, tahap selanjutnya adalah area-area overlapping atau harus ditentukan batas-batasnya dengan negara tetangga. Demarcation (penegasan batas), setelah garis batas ditetapkan oleh pemerintah negara yang saling berbatasan maka selanjutnya adalah menegaskan batas-batas di lapangan. Administration (manajemen pembangunan), merupakan tahap akhir dari pengelolaan perbatasan. Menurut teori Boundary Making, pembangunan dapat juga bersamaan dengan penegasan batas dengan memasang tanda-tanda batas. Dalam pembangunan perbatasan, meliputi berbagai bidang seperti politik, pertahanan, keamanan, sosial, ekonomi, budaya, hukum, lingkungan hidup, sarana dan prasarana, dan sebagainya. Gambar 2.4.Boundary Making Theory 95
Sumber: Jones, dalam Sutisna, Lokita, & Sumaryo, 2010:12 Esensi pembangunan kawasan perbatasan adalah upaya dalam penyelenggaraan desentralisasi yang berorientasi pada mencari solusi masalah ketertinggalan dan ketimpangan antar wilayah dalam tingkat kesejahteraan dan pertumbuhan ekonomi, baik wilayah dalam negeri maupun wilayah perbatasan antarnegara. Pembangunan kawasan perbatasan merupakan rangkaian proses pergerakan yang semula dari daerah perbatasan (frontier) sebagai rintangan (barrier), menjadi suatu kawasan filter, kemudian membentuk kawasan sebagai kontak. (Ratti, dalam Husnadi, 2006:43, Kurnia, 2009:). Agar pembangunan perbatasan negara dapat efektif dan berkelanjutan, maka harus melibatkan banyak area studi atau bersifat pendekatan interdisipliner (Guo, 2012), Berbagai area studi tersebut antara lain studi wilayah, ilmu alam, manajemen dan ekonomi lingkungan, biologi, hubungan internasional dan ekonomi politik. 96
Menurut Wu (2001:22-33), setidaknya ada 3 (tiga) pendekatan berkelanjutan dalam rangka pengembangan kawasan perbatasan. Pengembangan didahului dengan perencanaan dan pengembangan infrastruktur, pengembangan investasi pada sektor swasta, dan pengembangan program kebijakan. 1. Pengembangan berbasis infrastruktur (Infrastructure-Led Development). Dalam pendekatan ini, perencanaan dengan mendahulukan pembangunan infrastruktur sebagai investasi sebelum aktivitas ekonomi dimulai. Pemerintah dan agen perencanaan dilibatkan agar berdampak ekonomi secara signifikan. Pendekatan ini dilakukan dengan alasan lokasi yang secara geografis terpencil dan terisolasi, atau alasan politik maupun alasan keamanan sehingga tidak berkembang. 2. Pengembangan berbasis investasi (Investment-Led Development). Pendekatan ini mendahulukan sektor swasta di kawasan perbatasan, meskipun banyak biasanya didahului dengan sektor swasta kecil menengah atau usaha kecil menengah lebih dominan. 3. Pengembangan berbasis kebijakan (Policy-Led Development). Pendekatan ini mendahulukan program-program yang bertujuan untuk memfasilitasi pembangunan kawasan perbatasan agar daya saing unggul serta komplementaritas ekonomi. Perbatasan memiliki fungsi militer-strategis, konstitutif, identitas, kesatuan nasional, pembangunan nasional dan kepentingan domestik. 97
(Brunet-Jailly, 2007; Wuryandari, 2009:246-47), sehingga pengelolaan perbatasan harus memberikan perhatian pada keempat elemen keamanan perbatasan yakni: 1. Kekuatan Pasar dan Arus Perdagangan. Aspek ini sangat penting untuk pemilihan tata kelola perbatasan karena menyangkut fungsi ekonomi perbatasan. Negara yang mengutamakan pasar bebas, biasanya mendorong pembukaan perbatasan selonggar mungkin dalam rangka untuk mendukung kekuatan pasar dan mendorong arus perdagangan antar negara. 2. Kebijakan pemerintah negara-negara yang berbatasan langsung. Aspek ini menyangkut hubungan-hubungan horizontal (antarlembaga pemerintah yang setara) dan vertikal (antarlembaga pemerintahan dengan hierarki otoritas yang berbeda: pusat, provinsi, kabupaten/kota, kecamatan, desa/kelurahan). Hubungan horizontal tampak menjadi ciri tata kelola yang bersifat multilevel governance seperti Uni Eropa dan ASEAN dalam pengaturan kebijakan imigrasi bersama (visa, paspor, dan lain-lain). Sementara hubungan vertikal menjadi ciri kebijakan yang disusun secara bilateral, antara dua negara yang berbatasan langsung. 3. Pengaruh Faktor Politis Masyarakat di Wilayah Perbatasan. Aspek ini meliputi sejauh mana aktor-aktor lokal memberikan pengaruhnya dalam penentuan tata kelola perbatasan antar kedua negara. 4. Budaya Khas Masyarakat di Perbatasan. Aspek budaya khas yang dimiliki masyarakat di wilayah perbatasan harus dikelola agar menjadi 98
perekat masyarakat sehingga mendorong keamanan kesejahteraan Sejalan dengan aspek-aspek tersebut, ada beberapa faktor yang mempengaruhi manajemen sumberdaya perbatasan yaitu pengaruh fisik, politik, ekonomi, dan budaya (Guo, 2005:57-71). Empat aspek tersebut memiliki sangat penting sebagai dasar dalam mencari pola-pola pengelolaan kawasan perbatasan darat Indonesia-Malaysia. Dalam konteks manajeman perbatasan dari aspek keamanan, Wuryandari (2009) mengemukakan model berikut (tabel 2.5). Model pertama adalah hard border security yakni pengelolaan perbatasan yang menekankan pada aspek keamanan militer karena negara dalam kategori low states. Potensi krisis dan konflik besar terjadi sehingga pengelolaan keamanan perbatasan dilakukan oleh lembaga tinggi negara (TNI) dengan pendekatan militer strategis politis karena untuk menjaga kepentingan nasional inti yakni keamanan, kedaulatan, identitas nasional, pembangunan negara bangsa. Kelemahannya adalah kurang melibatkan masyarakat dan terkesan top down serta state centric. 99 dan
Gambar 2.5. Diagram Model Pengelolaan Perbatasan Sumber: Brunet-Jailly, 2007 . Model kedua, soft border security yang biasanya dilakukan oleh negara-negara yang kuat (strong states). Dalam model ini dilibatkan aktor negara dan non negara pada level tinggi, menengah, dan rendah dengan mengutamakan pendekatan sosial-ekonomi dan budaya. Kelebihan model ini adalah memberi kesempatan bagi partisipasi masyarakat dalam pengelolaan keamanan perbatasan sehingga masyarakat perbatasan leluasa dalam pergerakan dan pertukaran barang dan jasa. Model ini cenderung mendorong perbatasan lebih 100
terbuka, karena persepsi ancaman eksternal rendah dan dapat diantisipasi (Wuryandari, 2009:50-51) Tabel 2.5. Model Pendekatan Pengelolaan Perbatasan Sumber: Wuryandari, 2009 Rongxing Guo (1996), secara spesifik mengemukakan pola pengembangan ekonomi perbatasan. Menurutnya, dalam banyak kasus perbatasan selalu diidentikkan dengan kebijakan pertahanan dan keamanan, Namun bagi Guo, hal itu harus diselaraskan dengan persoalan ekonomi mengingat adanya kemudahan akses dengan wilayah negara tetangga yang menyebabkan terbukanya peluang ekonomi yang cukup potensial. Dalam konteks ini, interdependensi ekonomi antara kedua sisi wilayah perbatasan menjadi tidak bisa terhindarkan. Untuk itu, Guo menyarankan beberapa pendekatan yang dapat digunakan dalam pembangunan wilayah perbatasan dari sisi ekonomi yaitu Core Periphery Approach (CPA), Cross Border Approach 101
(CBA), Mixed Core Periphery Approach (MCA) dan Cross Border Approach (CBA). CPA mengarahkan perlu adanya kota yang berfungsi sebagai pusat pertumbuhan agar mampu mendorong terjadinya pergerakan pembangunan ekonomi bagi daerah-daerah sekitarnya. Agar dapat berjalan sesuai tujuan, ada beberapa prasyarat yang harus diperhatikan: (1) wilayah yang dipilih sebagai pusat pertumbuhan hendaknya potensial, baik segi ekonomi maupun teknologi sehingga dapat berperan sebagai pendorong bagi daerah-daerah sekitarnya. (2) agar dapat berjalan efisien, adanya aksesibiltas yang memadai yaitu dukungan jaringan penghubung yang memadai berupa sarana transportasi dan telekomunikasi antara daerah pertumbuhan dengan daerah sekitarnya sangat diperlukan. (3) pusat pertumbuhan dan daerah sekelilingnya sebaiknya tidak terlalu jauh. CBA lebih menekankan pola kerjasama antardaerah untuk saling mengambil keuntungan dalam mengembangkan wilayah perbatasan di masing-masing negara. Pola kerjasama ini dapat dilakukan pada kawasan dengan karakteristik bilamana ada perbedaan konsep pengembangan sosial ekonomi dengan wilayah tetangga, dan adanya keterbatasan jaringan penghubung, baik jalan maupun telekomunikasi ke kota yang merupakan pusat kegiatan. Langkah awalnya dengan membuka penghalang pada daerah tersebut dan menerapkan sistem yang lebih terbuka agar jalinan kerjasama yang baik dapat terwujud. 102
Pola kerjasama ini akan membuka aliran barang, uang serta orang yang masuk lebih cepat dan akhirnya diharapkan dapat mendorong pertumbuhan sosial ekonomi masyarakat kedua negara menjadi lebih baik. Agar pendekatan CBA dapat berjalan efisien, maka salah satu wilayah harus memiliki keuntungan komparatif baik dari segi ekonomi maupun teknologi, serta tidak ada hambatan fisik maupun ideologi diantara kedua negara sehingga kerjasama berjalan baik. MCA sebagai pendekatan gabungan CPA dan CBA diterapkan karena beberapa kasus di kawasan perbatasan terdapat kesulitan atau kelemahan dalam pelaksanaannya, baik CPA ataupun CBA. Untuk mengatasi hal itu, cara yang efisien adalah dengan menggabungkan dua pendekatan tersebut. Dalam pendekatan gabungan, kebijakan pengembangan wilayah perbatasan dapat dilakukan dengan cara memilih daerah yang berfungsi sebagai pusat pertumbuhan dengan mempertimbangkan daya jangkau daerah-daerah sekelilingnya dan menjalin kerjasama social, ekonomi dan politik dengan wilayah negara tetangga meskipun hambatan (fisik dan ideologi) tidak dapat dihilangkan sepenuhnya. Ada pendekatan lain dalam pengelolaan perbatasan yakni Integrated Border Management (IBM). Pada awalnya, konsep IBM digunakan dalam Kerjasama Komisi Eropa dengan Balkan Barat. World Customs Organization (WCO) kemudian menggunakan istilah "coordinated", Komisi Eropa menggunakan istilah "integrated" dan bank 103
Dunia "collaborative" dalam pendekatan pengelolaan perbatasan. Collaborative Border Management (CBM) merupakan pendekatan kerjasama, terkoordinasi antara lembaga-lembaga publik yang terlibat dalam lintas batas, untuk mencapai efisiensi yang lebih besar dalam pergerakan barang dan manusia, menjamin tujuan keamanan dan kontrol (Aniszweski, 2009; European Comission, 2009 dalam Campos, 2014:136). Kemudian McLinden dkk, memperluas gagasan kerjasama, dengan mendasarkan pada kebutuhan kontrol agen-agen untuk bekerja bersama bertukar informasi untuk mencapai tujuan bersama (Ibid). Dalam definisi ini, ada tiga aspek penting mengenai CBM. Pertama, tidak hanya masalah fasilitas/infrastruktur tetapi juga efektivitas kinerja dalam mengontrol dan mencegah aktivitas-aktivitas illegal. Kedua, CBM tidak hanya fokus pada bea cukai, tetapi semua agen pemerintah yang terlibat di dalam perbatasan seperti kepolisian, kesehatan, karantina, imigrasi, lingkungan, dan sebagainya. Ketiga, focus tersebut ditempatkan pada kerjasama antar mereka, yakni antar dua negara. Komisi Eropa (2009) mengindikasikan 3 (tiga) tipe kerjasama: 1. Intra-service: kerjasama dalam sebuah agensi yang berwenang dan kementerian. Kerjasama ini meliputi dua aspek yakni pertama, kerjasama vertical yang meliputi tingkatan-tingkatan administratsi yang berbeda dari kementerian sampai unit-unit yang bekerja di perbatasan. Kedua, kerjasama horizontal dalam pelayanan diperlukan hubungan antar individu di perbatasan. Kedua aspek tersbut perlu kejelasan dalam pembagian tanggung jawab, tugas, 104
komunikasi yang aktif, dan prosedur di tingkat pusat, regional, dan lokal. 2. Inter-agency: pelayanan perbatasan, baik kementerian dan otoritas lain berkewajiban mampu menjamin kerjasama dan koordinasi termasuk kontak operasional sehari-hari dalam level formal dan informal sesuai dengan strategi jangka panjang dan menengah. Kerjasama dilakukan untuk mencari solusi optimal masalah-masalah praktis, seperti harmonisasi politik dengan praktis, pembangunan dan pendanaan infrastruktur, mungkin penggunaan bersama, dan pelayanan IT. Oleh karena itu, diperlukan aksi yang terkoordinasi yang berdampak harmonisasi pelaksnaan pelayanan perbatasan dengan kometensi dan prosedur jelas. Selanjutnya adalah integrasi system informasi, dengan menutup keamanan perbatasan dengan mengubah informasi antar pelayanan perbatasan. Untuk mencapai tujuan bersama, usaha perlindungan terhadap aktivitas illegal dan ancaman keamanan, kesehatan dan sebagainya. 3. International: kerjasama lokal, bilateral dan multilateral. Aniszewski (2009) menyatakan bahwa kerjasama internasional dapat menjadi erat melalui joint operation lintas batas, harmonisasi dokumentasi yang dibutuhkan, mengakui saling kontrol, dan joint pemeliharaan infrastruktur. Kondisi dasar untuk implementasi IBM dalam praktiknya harus ada koordinasi dan kerjasama semua pihak yang bekerja di perbatasan yakni kementerian dalam negeri, kepolisian, TNI, kementerian keuangan, kementerian pertanian. 105
Gambar 2.6. Model CBM Collaborative Border Management Domestic Border Management intra-service collaboration inter-agency collaboration
International Border Management
International collaboration Communication, consultation, coordination There is no communication Sumber: Adaptasi dari Aniszewski, 2009 dan Guo, 2015 Keuntungan pengelolaan perbatasan dengan pendekatan CBM bukan hanya meningkatan efisiensi prosedur administratif, tetapi juga infrastruktur, mengurangi biaya transaksi dan penundaan trarsportasi barang dan manusia di perbatasan. McLinden, et al. (2011) mereview, CBM dapat mengurangi biaya perdagangan internasional dan meningkatkan daya saing dan ekspor negara-negara. Sementara Komisi Eropa (2009) menunjukkan bahwa ketika level kerjasama agen-agen perbatasan meningkat, hal itu akan mengurangi kelambatan deteksi aktivitas-aktivitas illegal. Aniszewski (2009) juga mengidentifikasi keuntungan CBM akan mengurangi kontradiksi dan divergensi kebijakan perbatasan, dan dari perspektif sumberdaya, generasi menabung dari 106
skala ekonomi. Selain itu juga meningkatkan transparansi pengelolaan perbatasan dan dapat mengurangi peluang korupsi. (McLinden et.al., 2011) Tantangan pengelolaan perbatasan sangat kompleks, salah satunya adalah implementasi CBM dihadapkan pada hambatan politik dan kelembagaan, begitu pula kekurangan teknis dan sumber keuangan, terutama di negara-negara berkembang seperti Indonesia (Campos, 2014:136). Konsekuensinya, agar pengelolaan perbatasan dapat dilaksanakan dengan efektif, efisien, berkelanjutan, dan responsif maka komitmen politik yang kuat sangat dibutuhkan. Visi yang jelas dan kepemimpinan pemerintah yang kondusif dibutuhkan untuk menghadapi pengaruh dan kepentingan-kepentingan orang-orang yang akan mengambil keuntungan dari pengelolaan perbatasan yang tidak efisien (McLinden, 2011). Selain itu, strategi pencapaian juga merupakan faktor penting dengan tujuan yang jelas dan rencana aksi khusus secara nasional (EU, 2009). Menurut Housen-Couriel (1994), agar rezim perbatasan dapat berdiri kokoh harus memiliki tiga persyaratan (1) ada dukungan aktif dan komitmen jangka panjang para wakil-wakil politik tingkat puncak, (2) mobilisasi para ahli geologi, meteorologi, hukum, sosial, tehnik, dan sebagainya, dan (3) struktur pemerintahan domestik yang kapabel dalam kerjasama dan kolaborasi yang efektf dalam dunia internasional (Guo 2015:56), 107
Berdasarkan uraian kajian pusataka tersebut, maka penelitian penguatan kapasitas BP2DT Provinsi Kalimantan Barat dalam pengelolaan kawasan perbatasan darat merupakan kajian administrasi publik. Karena dalam penelitian ini ruang lingkup administrasi publik meliputi organisasi publik, manajemen publik dan implementasi hal-hal tersebut (Henry, 1995) serta memenuhi dimensi-dimensi administrasi publik yakni dimensi kebijakan, dimensi struktur organisasi, dimensi manajemen, dimensi etika, dimensi lingkungan, dan dimensi akuntabilitas (Keban, 2008). Penelitian ini focus pada tiga hal yakni kapasitas pengelolaan perbatasan, faktor-faktor yang terkait dengan kapasitas BP2DT, dan penguatan kapasitas BP2DT dalam pengelolaan kawasan perbatasan darat, sedang locusnya BPPDT Provinsi Kalimantan Barat. Dan jika dipandang dari dimensinya, maka dapat dimasukkan dalam manajerial (Shafritz & Russel, 1997, Henry, 1995; Keban, 2008) dan dimensi struktur organisasi (Henry, 1995; Keban, 2008). 2.5. Best Practice Manajemen Perbatasan Beberapa Negara Untuk mendapatkan gambaran pola pengelolaan perbatasan secara lebih komprehensif, peneliti melakukan studi komparasi secara best practice pengelolaan perbatasan di berbagai negara. 2.5.1. Pengelolaan Perbatasan di Tiongkok Pengelolaan kawasan perbatasan antara Provinsi Guangxi di Tiongkok dan Provinsi Quang Ninh di Vietnam sangat menarik dicermati 108
karena menggunakan pola pengembangan kawasan perbatasan berbasis perdagangan (trade-based border development). Intensitas pembangunan zona industri berhasil menarik investasi asing (Husnadi, 2006:53). Pendekatan yang digunakan adalah investment led atau mendahulukan investasi asing. Kota Mong Cai di Vietnam dan Provinsi Quang Ninh juga memperoleh manfaat dari pembaharuan perdagangan dengan Tiongkok dan ingin mengembangkan lebih jauh kawasan perbatasannya untuk menarik investor dan turis dari Tiongkok. Pemerintah otoritas Vietnam dan Tiongkok memiliki konsep sama tentang pentingnya lokasi dan sudah sepakat akan memaksimalkan keuntungan kawasan Dong Xing-Mong Cai secara bersama-sama dan membangun kawasan industri bagi investor asing. Kota-kota di kawasan perbatasan dibangun pintu-pintu masuk yang berdampingan, perencanaan zona komersiaal dan bisnis internasional agar mendapatkan booming perdagangan di kawasan perbatasan. Pengembangan kegiatan industri akhirnya membentuk zona industri yang berorientasi ekspor. Untuk menunjang itu, maka dibangun berbagai infrastruktur dan fasilitas pariwisata. Selain itu, Mong Cai juga membangun Bandar udara yang berjarak 25 km dari perbatasan. Fasilitas pelabuhan juga telah dibangun sejauh 124 km sebelah barat Mong Cai yakni di Fangcheng dan Beihai. Pengembangan kawasan perbatasan tersebut akan membentuk sabuk perkotaan (urban belt) sepanjang Teluk Tonkin sejauh 40 km melintasi perbatasan Tiongkok- Vietnam. 109
Pengembangan kawasan perbatasan Hongkong-Shenzhen menggunakan pendekatan infrastructure led atau membangun infrastruktur dahulu sebagai investasi sebelum aktifitas ekonomi dimulai. (Wu, 2001). Pengembangan kawasan tersebut telah menarik perhatian dunia dalam beberapa dekade terakhir, dikarenakan kawasan ini berkembang sangat pesat terutama di wilayah Shenzhen sendiri dan seluruh kawasan Delta Zhujiang (Liew, 1998). Shenzhen Special Economic Zone (SEZ) dimulai pada tahun 1979. Kawasan ini membutuhkan waktu hampir 10 tahun sebelum berkembang seperti sekarang. Perhatian riset terfokus pada pembangunan ekonomi Shenzhen dikarenakan transformasi ekonomi Hongkong dan munculnya hubungan simbosis antara sektor manufaktur di Hongkong dengan industri baru di Shenzhen. Kasus Hongkong-Shenzhen adalah contoh yang tepat untuk menggambarkan pendekatan ini. Didasarkan pada kondisi yang mendukung, perencanaan top-down dapat menghasilkan pembangunan yang signifikan dan berlanjut. Pendekatan komplementaritas ekonomi adalah prasyarat utama. Keberadaan pusat pertumbuhan (Hongkong) yang membutuhkan transformasi ekonomi serta tersedianya kawasan terdekat yang berbatasan langsung dengan tenaga kerja dan nilai lahan yang lebih murah, merupakan kondisi utama. Kesamaan budaya dan bahasa merupakan kondisi yang menguntungkan. Ditambah lagi ekonomi transisi yang dilakukan China mengadopsi sistem ekonomi pasar. Proses ini diawali dengan melibatkan pembangunan properti dan mengintensifkan tenaga kerja 110
bidang manufaktur. Sampai akhirnya mencapai industri berbasis teknologi seperti pada saat ini. Meskipun hasil yang telah dicapai Shenzhen dalam proses ini sangat signifikan, termasuk permasalahan kebijakan politiknya, namun masih terdapat persoalan lain yaitu lemahnya institusi dalam menangani permasalahan lintas batas. Permasalahan tersebut diantaranya regulasi pertanahan, proteksi lingkungan, dan perencanaan infrastruktur (Wu, 2001) 2.5.2. Pengelolaan Perbatasan di Amerika Serikat (AS) AS memiliki garis perbatasan dengan dua negara tetangganya yaitu di sebelah utara berbatasan dengan Kanada sepanjang 8.892 km (US Cencus, 2012 dalam Leybecker, McBath, & De Sy, 2016:6) dan di sebelah selatan berbatasan dengan Meksiko sepanjang 3.169 km. AS menerapkan dua kebijakan berbeda dalam pengelolaan kawasan perbatasannya. (Bangun, 2013:33). Terhadap Kanada, AS cenderung menggunakan rezim perbatasan lunak (soft border regime) dengan pendekatan yang lebih manusiawi dan social approach. Garis perbatasan terpanjang di dunia ini hampir tidak dijaga sama sekali. Berbeda dengan kebijakan yang diterapkan bagi Meksiko, dimana AS menerapkan rezim perbatasan keras (hard border regime). Pendekatan keamanan diutamakan untuk menjaga perbatasan dengan Meksiko sehingga hampir seluruh garis perbatasan dipagari dan dijaga ketat oleh aparat keamanan AS, terutama oleh U.S. Border Patrol yang merupakan bagian dari U.S. Customs and Border Protection (US-CBP). Kebijakan AS tersebut didasarkan pada permasalahan yang dihadapi masing- 111
masing perbatasan. Kawasan perbatasan dengan Kanada relatif tidak ada ancaman sedang dengan Meksiko terdapat ancaman dari wilayah Meksiko dalam keamanan, terutama berkaitan dengan imigran gelap ras latin dan penyelundupan narkotika dan obat bius yang meningkat terus. Model ini didefinisikan sebagai racial state of expandability (Marquez, 2012:4). Dalam pengelolaan kawasan perbatasan, AS bekerjasama dengan negara tetangga. Misalnya dengan Kanada, dua negara kerjasama dalam isu pengaturan migrasi, perdagangan dan kerjasama ekonomi dan pencegahan kejahatan terutama terorisme. Pendekatan kerjasama ini terlukiskan dekatnya hubungan antara pusat-pusat populasi di berbagai tingkatan pemerintahan dan kelompok-kelompok masyarakat dari kedua sisi perbatasan. Selain itu juga pemahaman dan pandangan yang asimetris dari pembuat kebijakan, berbagai lembaga pemerintahan, kelompok kepentingan, aktor-aktor ekonomi maupun masyarakat kedua negara tentang perbatasan dan berbagai aspek yang terkait. Karekteristik hubungan ekonomi AS-Kanada pada tingkat integrasi eknomi dalam NAFTA (Brunet-Jailly, 2004:8), dan dapat dikatakan saling ketergantungan (economic interdependence), mengingat besarnya aliran uang yakni US$ 1,5 milyar setiap harinya. (Friedman, dalam Bangun, 2013:34) atau US$ 1,7 (Davis & Friske, 2013:479). Kelembagaan yang menangani kawasan perbatasan masing- masing negara berkedudukan di bawah sebuah kementerian atau 112
departemen. Di Kanada, pengelolaan perbatasan merupakan urusan dari Canada Border Services Agency (CBSA) sebagai bagian integral dari Kementerian Keamanan Publik (Minister of Public Safety). Sementara itu pengelolaan perbatasan di AS diurus oleh United States Customs and Border Protection (US-CBP) yang merupakan bagian dari Departemen Keamanan Dalam Negeri (Homeland Security Department). Selain itu, AS memiliki "Northern Border Advisory Task Force"yakni sebuah gugus tugas untuk mengawasi dan memberikan pendapat terhadap isu-isu strategis dan aktual yang terjadi di kawasan perbatasan AS-Kanada. Lembaga ini memnyediakan infrastruktur lunak (soft-infrastructure) yang dikenal three-legged stool yakni kapabiltas kolaborasi, kerjasama antaragen, dan orientasi pelayanan (Davis & Friske, 2013:490). Kebijakan atas tiga isu tersebut mendorong efektifitas manajemen perbatasan. Di perbatasan AS-Meksiko, otoritas pengelola perbatasan dikembangkan berdasarkan wilayah di empat kawasan perbatasan AS- Meksiko, yaitu California-Baja-California, Arizona-Sonora, New Mexico- Chihuahua-West Texas, dan South Texas-Coahuila-NuevoLeon- Tamaulipas. Otoritas pengelola ini dilengkapi dengan komisi-komisi yang bertugas mengkoordinasi kebijakan dan memberikan saran yang berkaitan dengan infrastruktur, perdagangan dan pembangunan ekonomi, masalah air dan lingkungan, imigrasi dan integrasi pekerja, serta penegakan hukum. 113
Meskipun lembaga tersebut bukan struktur yang benar-benar bergabung, semua lembaga perbatasan duduk di bawah lembaga eksekutif umum dan bekerja sama dalam kegiatan perbatasan. Lima dari tujuh lembaga utama dengan Departemen Keamanan Dalam Negeri memiliki peran di perbatasan: (1) Bea Cukai dan Perlindungan Perbatasan (termasuk spesialis masalah pertanian yang menangani pemeriksaan biosekuriti); (2) Kewarganegaraan dan Layanan Imigrasi (3) Imigrasi dan Bea Cukai - penyelidikan dan penegakan Pabean dan Perlindungan Perbatasan, dan Kewarganegaraan Layanan Imigrasi (4) penjagaan Pesisir dan (5) Keamanan Transportasi. 2.5.3. Pengelolaan Perbatasan di Hungaria Dalam rangka menjaga perbatasan, Hungaria membentuk sebuah kemitraan strategis internal antar organisasi penegakan hukum dengan sejumlah besar perjanjian internasional. Kerjasama level subnasional (daerah, kabupaten) masih bersifat simbolik (Balcsok, Dancs & Koncz, 2005:65). Agar dapat bekerja baik, maka ada upaya peningkatan kualitas SDM anggota (kepolisian, penjaga perbatasan), dibentuk semacam sistem pelatihan berupa pendidikan lanjutan dan pendidikan tinggi yang dikelola oleh kementerian penegakan hukum dan kehakiman sebagai supervise professional. Sistem pelatihan ini dalam beberapa aspek berkaitan dengan sistem pendidikan sipil dalam konteks pendidikan tinggi, pendidikan dasar, dan pelatihan lanjutan. Institusi ini berkaitan erat dengan organisasi penegakan hukum dari kepolisian dan penjaga perbatasan. 114
Selama aktifitas penegakan hukum, penjaga perbatasan melindungi batas negara, mengontrol lalu lintas barang, mengamankan kondisi keamanan di batas negara, dan melakukan investigasi kriminal, menangani kejahatan ringan, kontrol orang asing, tugas pemerintahan umum dan juga beberapa tugas yang terkait dengan pengungsi. Penjaga perbatasan merupakan organisasi penegakan hukum yang terpisah dari angkatan bersenjata. Otoritasnya secara legal dengan kompetensi yang luas sebagai otoritas sejenis kepolisian tetapi bukan bagian dari kepolisian. Lembaga pengelola perbatasan Hungaria merupakan organisasi independen dengan staf tersendiri dibawah Kementerian Penegakan Hukum dan Kehakiman yang tugasnya melindungi batas negara dan mengelola kondisi keamanan dari batas negara. Selain itu, otoritas untuk mengontrol orang asing, mengawasi jalur masuk dan izin tinggal orang asing pada wilayah tanggung jawab mereka. Penjaga perbatasan berada di bawah kontrol parlemen, pemerintah, dan Kementerian Penegakan Hukum dan Kehakiman. Efisiensi penjagaan perbatasan yang diterapkan Hungaria adalah sebagai berikut: (Darmaputra, 2003) (1) Keputusan yang dibuat professional, (2) dasar hukumnya kuat dalam melaksanakan tugas, (3) penjagaan perbatasan yang profesional dan terorganisir dengan baik, (4) jaminan dukungan finansial dan teknis, (5) motivasi moral-finansial dan teknis bagi petugas dengan pengelolaan disiplin yang kuat, (6) jaminan mobilitas, (7) pengaturan ulang organisasi yang dimungkinkan (8) 115
pelatihan dan pendidikan yang memadahi (9) inisiatif dan aktifitas dalam kerjasama regional. 2.5.4. Pengelolaan Perbatasan di India Pengelolaan perbatasan di India menggunakan pendekatan kombinasi, yakni pendekatan keamanan dan kesejahteraan, dengan titik berat pada keamanan oleh The Border Security Force (BSF) (Mcduiera, 2014;83). Strategi dipilih karena India mempunyai sejarah konflik yang cukup panjang dengan negara tetangganya yakni Pakistan terutama masalah pemberontakan Kashmir (DasGupta, 2012:83; Das, 2014:307; Mukherjee, 2016:4-12). Untuk memperkuat keamanan perbatasannya, Departemen Manajemen Pertahanan India yang berada di bawah Kementerian Dalam Negeri telah membangun infrastruktur jalan di sepanjang perbatasan dengan Pakistan, Bangladesh, Tiongkok, Nepal, dan Bhutan. Strategi pengelolaan perbatasan India-bangladesh adalah pembangunan pagar pembatas sebagai garis demarkasi dan pemolisian (Mcduire, 2014:82). Pembangunan jalan tersebut juga dilengkapi lampu sorot, pagar dan pos pemeriksaan terpadu. Dalam membangun perbatasannya, India fokus pada empat hal, yakni (1) Menjaga keamanan perbatasan; (2) Merumuskan peraturan perbatasan; (3) membangun dan mengembangkan perbatasan; dan (4) Membentuk mekanisme kelembagaan bilateral untuk menghindari konflik dengan negara tetangga. Meski pendekatan keamanan lebih menonjol, tetapi India juga menjalankan dengan baik pembangunan sosial ekonomi melalui Program Pembangunan Area Perbatasan (Border Area 116
Development Program) yang fokus pada penyediaan infrastruktur. Program ini 100% didanai oleh pemerintah pusat dan dilaksanakan secara partisipatif dan terdesentralisasi oleh Dewan Otonomi atau Badan Lokal. 2.6. Kerangka Pemikiran Untuk menganalisis kapasitas organisasi BP2DT Provinsi Kalimantan Barat dalam pengelolaan kawasan perbatasan darat, digunakan tiga dimensi yaitu dimensi sumberdaya manusia, dimensi organisasi, dan dimensi lingkungan. Masing-masing dimensi terdapat intervensi dan kapasitas yang diharapkan (lihat gambar 2.7). Gambar 2.7. Kerangka Pemikiran Sumber: Hilderbarand & Grindle, 1997; Lusthaus, 1999; Maconick, 2000; Polidano, 2000; Connolly & York, 2003; GTZ, 2005; Bryan, 2011; Clausen, 2011; Haque & Phinaitrup, 2012 117
BAB III METODE PENELITIAN Dalam bab ini diuraikan metode penelitian, yaitu prosedur penelitian ini dilakukan yang meliputi pendekatan penelitian, lokasi penelitian, fokus penelitian, definisi konseptual, informan, jenis dan sumber data, teknik pengumpulan data, teknik analisis data, dan keabsahan data. 3.1. Pendekatan Penelitian Penelitian ini menggunakan pendekatan kualitatif karena mampu menjelaskan "complex holistic picture in natural setting" (Creswell, 2009:175). Untuk menganalisis fenomena kapasitas BP2DT Provinsi Kalimantan Barat dalam pengelolaan kawasan perbatasan darat seperti tingkah laku, pandangan, motivasi, tindakan secara holistik, dan dengan cara deskripsi pada suatu konteks khusus yang alamiah dan memanfaatkan berbagai metode ilmiah (Creswell, 2009:4; Moleong, 2012:6). Peneliti berusaha mengungkap meaning, argument, filosofi, dan latar belakang sebuah fakta (context), proses yang terjadi di balik fenomena, hubungan-hubungan kausalitas, pola-pola atau model atas fenomena penguatan kapasitas yang menjadi fokus penelitian ini. 3.2. Lokasi Penelitian Penelitian ini dilakukan di kantor BP2DT Provinsi Kalimantan Barat. Penentuan lokasi adalah berdasarkan tingkat kompleksitas 118
permasalahan yang dihadapi, sifat strategis lokasi penelitian terhadap fungsi kawasan perbatasan bagi negara secara umum, urgensi pemecahan masalah, historis, serta spesifikasi provinsi dan kabupaten terpilih sebagai daerah yang berbatasan langsung dengan negara Malaysia. Selain itu, BP2DT Provinsi Kalimantan Barat merupakan lembaga pioneer dalam pengelolaan perbatasan sebelum pemerintah pusat. 3.3. Fokus Penelitian Fokus penelitian memiliki fungsi untuk mengklasifikasi data dan membatasi bidang studi, atau sebagai bingkai bagi obyek yang diamati dan dikaji sehingga penelitian tidak menjadi melebar dan bias. Berdasarkan fungsi tersebut, maka yang menjadi fokus dalam penelitian ini adalah mendeskripsikan kapasitas BP2DT Provinsi Kalimantan Barat, mendeskripsikan faktor-faktor yang menentukan kapasitas BP2DT Provinsi Kalimantan Barat, dan menyusun model penguatan kapasitas BP2DT Provinsi Kalimantan Barat dalam pengelolaan kawasan perbatasan darat agar efektif, efisien dan berkelanjutan sehingga efektif, efisien, dan berkelanjutan. 3.4. Definisi Konseptual Definisi kapasitas sangat beragam oleh para ahli (Lusthaus et al, 1995; Hilderbrand & Grindle, 1997; Brown, LaFond & Macintyre, 2001; Milen, 2001; Brinkerhoff, 2005 Morgan, 2006; Bowman & Kearney, 2010; 119
Bryan, 2011). Dalam penelitian ini, kapasitas didefinisikan sebagai kemampuan semua tingkat baik individu, organisasi, dan sistem untuk melakukan perencanaan, pengorganisasian, pelaksanaan pengevaluasian secara efektif, efisien, responsif, dan berkelanjutan sehingga tujuan-tujuan organisasi tercapai dan menyelesaikan masalah- masalah yang dihadapi. Sementara itu, penguatan kapasitas adalah upaya peningkatan kemampuan organisasi, baik secara mandiri (internal) maupun bekerjasama dengan organisasi lain (eksternal) untuk menjalankan tugas-tugas yang sudah ditetapkan atau kinerja yang baik untuk mencapai tujuan. Penelitian penguatan kapasitas PP2DT ini dianalisis menggunakan tiga dimensi yaitu dimensi sumberdaya manusia, dimensi organisasi, dan dimensi lingkungan. Penguatan sumberdaya manusia bertujuan untuk meningkatkan pengetahuan, keterampilan dan sikap aparatur (Acosta, 1991; Hilderbrand & Grindle, 2007; Amstrong, 2006; Daly, 2012). Penguatan organisasi bertujuan untuk meningkatkan kapasitas perencanaan, implementasi, dan evaluasi (Fiszbein, 1997; Polidano, 2000). Sementara pengaruh lingkungan dapat mendorong kapasitas adaptasi, kapasitas menyerap dari luar, kapasitas praktik organisasi, dan kapasitas kerjasama (Bryan, 2011). Untuk itu, tindakan-tindakan yang dilakukan adalah fenomena dalam organisasi (lihat tabel 3.2.) 120 dan
Tabel 3.1. Dimensi dan Fenomena Penguatan Kapasitas Dimensi Fenomena Pengembangan Sumberdaya Manusia a. Rekrutmen dan Penempatan b. Pengembangan (diklat dan pendidikan formal) Penguatan Organisasi a. Visi-misi-tujuan b. Struktur dan desain organisasi c. Budaya Organisasi d. Kepemimpinan e. Komunikasi dan koordinasi f. Finansial g. Sarana dan prasarana h. Teknologi informasi Pengaruh Lingkungan a. Institusi sektor Publik b. Regulasi dan kebijakan c. Jaringan Kerja organisasi d. Legitimasi e. Kolaborasi f. Politik,Ekonomi dan Sosial-Budaya Sumber: Sumber: Hilderbrand & Grindle, 1997; Eade, 1997; Lusthaus, 1999; Maconick, 2000; Polidano, 2000; Connolly & York, 2003; GTZ, 2005; Brinkerhoff, 2005; Bowman & Kearney, 2010; Bryan, 2011; Clausen, 2011; Haque & Phinaitrup, 2012 3.5. Informan dan Pemilihan Informan 3.5.1. Informan Informan Kunci atau Key Informan adalah seseorang atau pihak yang peneliti anggap paling berkompeten, menguasai obyek yang diteliti, sehingga dapat memasok data dan informasi yang detail, dan akurat yang dibutuhkan. Berkaitan dengan itu, peneliti telah melakukan pengenalan dan pendekatan untuk menentukan orang atau pihak yang akan ditempatkan sebagai informan kunci. Adapun yang dipilih/ditetapkan sebagai informan untuk keperluan penelitian ini adalah 121
aparatur BP2DT Provinsi Kalimantan Barat dan BPPD di Kabupaten- kabupaten di kawasan perbatasan. Tabel.3.2. Daftar Informan dan Tipe Wawancara No 1. 2. 3. 4. 5. Institusi/Individu Asdep BNPP Kepala BP2DT Sekretaris BP2DT Kabid Fisik dan Prasarana Kabid Kerjasama Antar Daerah dan Antar Negara Kabid Pemberdayaan Ekonomi, dan Sosial Budaya 7. Kasubag Umum dan Aparatur 8. Kasubag Rencana Kerja dan Monev Kasubag Keuangan dan Asset 9. 10. Kasubid Sarana dan Prasarana 11. Kasubid Penataan Infrastruktur Fisik 12. Kasubid Kerjasama Antarlembaga Daerah 6. Tipe Wawancara Pembicaraan informal, wawancara umum terarah, wawancara terbuka berstandar, dan wawancara mendalam dan Antar Negara 13. Kasubid Kerjasama Antarnegara 14. Kasubid Pemberdayaan Ekonomi 15. Kasubid Pembedayaan Sosbud 16. Kepala UP3LB Aruk 17. Kepala UP3LB Entikong 18. Kepala UP3LB Badau 19. BPPD Kabupaten Sanggau 20. BPPD Kabupaten Bengkayang 21. BPPD Kabupaten Sintang 22. BPPD Kabupaten Kapuas Hulu 23. Pakar/Ahli Perbatasan Sumber: Diolah Peneliti, 2015 3.5.2. Teknik Pemilihan Informan Pemilihan informan dilakukan berdasarkan kriteria informasi yang dibutuhkan, yaitu: a) informasi yang didapatkan adalah informasi yang maksimal, b) informasi yang didapatkan adalah informasi yang akurat dan detail, c) informasi yang didapatkan adalah informasi yang relevan 122
dengan latar belakang, tujuan, serta fokus penelitian yang ditetapkan peneliti. 3.6. Jenis dan Sumber data Jenis data dalam penelitian ini adalah data kualitatif.data diperoleh dari BNPP, BP2DT, Perpustakaan UI, UNDIP, UGM, Kementerian Dalam Negeri, Bappeda Provinsi Kalimantan Barat, lembaga non kementerian terkait, digital library, web dan internet. 3.6.1. Data Primer Data primer dalam penelitian ini diperoleh dengan metode wawancara mendalam terhadap informan dan observasi terhadap beberapa gejala atau peristiwa yang terjadi di lokasi penelitian. 3.6.2. Data Sekunder Data sekunder berupa data yang sudah jadi sehingga peneliti hanya perlu melakukan verifikasi dan pemilahan data yang relevan dengan tujuan penelitian. Peneliti memanfaatkan data sekunder sebagai pelengkap data primer untuk memperkuat analisis dan pembahasan. Selain itu digunakan untuk mencari tindakan yang komprehensif, baik pada saat identifikasi data, pencatatan, pengumpulan, pengklasifikasian, maupun pada tingkat analisis data. Dengan demikian data yang berupa dokumen resmi, berupa UU, PP, Perpres, Permen, Perka BNPP, Perda, Pergub, Perka BP2DT, Grand Design, Renstra, Renja, LAKIP, serta seluruh kebijakan yang terkait dengan pengelolaan kawasan perbatasan 123
darat di Provinsi Kalimantan Barat. Selain itu juga berupa hasil penelitian, buku, jurnal, berita, dan sumber-sumber yang relevan. Tabel.3.3. Jenis dan Sumber Data Skunder Jenis Data Sumber Peraturan perundangan yang terkait seperti BNPP, BP2DT, situs resmi UUD, UU, Perpu, Perpres, Permen, Perka pemerintah BNPP, Perda dan Pergub yang terkait dengan fokus penelitian. Hasil Penelitian, Buku, Jurnal, Majalah, Perpustakaan, website dan Koran dan berita online yang berkaitan online dengan isu dan masalah penelitian Dokumen-dokumen resmi yang terkait BNPP, BP2DT Bappeda, dengan penguatan kapasitas BP2DT Provinsi Kalbar, Bappeda Sambas, Kalimantan Barat BPPD Kab. Sanggau, Kab. Bengkayang, Kab. Sintang, Kab. Kapuas Hulu, kementerian dan lembaga non kementerian terkait Sumber: Diolah Peneliti, 2015 3.7. Instrumen Penelitian Penelitian kualitatif merupakan penelitian interpretatif, yang di dalamnya peneliti terlibat. (Denzin & Lincoln, 2011:7; Cresswell, 2012:264). Dalam penelitian kualitatif, peneliti merupakan instrumen sehingga tidak dapat dipisahkan dari pengamatan peran serta (partisipatif), dan peran peneliti menentukan keseluruhan skenarionya (Moleong, 2012:163). Peranserta peneliti pada akhirnya akan memunculkan isu-isu strategis, etis, dan personal dalam penelitian (Locke et.al, 2007 dalam Cresswell, 2012:264). Peneliti berfungsi 124
menetapkan focus penelitian, memilih informan, melakukan pengumpulan data, menilai kualitas data, analisis data, menafsirkan data, dan membuat kesimpulan atas temuannya. (Sugiyono, 2011:306). Dalam penelitian ini peneliti adalah sebagai instrumen penelitian secara langsung melakukan seluruh skenario penelitian yaitu menetapkan focus penelitian, memilih informan, melakukan pengumpulan data, menilai kualitas data, analisis data, menafsirkan data, dan membuat kesimpulan. 3.8. Teknik Pengumpulan Data 3.8.1. Masuk Lokasi Penelitian Pada tahap ini, pertama peneliti memasukkan surat permohonan untuk melakukan penelitian dari Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Diponegoro, ditujukan kepada Sekretaris BNPP, Kepala BP2DT Provinsi Kalimantan Barat, BPPD Kabupaten Bengkayang, Sintang, Sanggau, dan Kapuas Hulu, Kepala UP3LB Aruk, Entikong, dan Badau. Setelah mendapatkan ijin penelitian, peneliti masuk ke lokasi penelitian dengan membawa buku catatan, recorder, daftar data yang akan dicari, dan panduan wawancara. Selanjutnya peneliti akan menjumpai beberapa pejabat untuk meminta ijin dan jadwal yang disediakan untuk melakukan wawancara, pengambilan dokumen dan observasi di lokasi. 125
Tahap berikutnya peneliti menetapkan orang-orang yang akan dijadikan sebagai key informan dan informan, kemudian menjelaskan kepada mereka tentang maksud dan tujuan penelitian ini, serta menentukan langkah-langkah selanjutnya, baik menyangkut jadwal wawancara, metode wawancara, dan hal-hal lain yang berkaitan dengan penelitian ini agar mendapat kesepakatan. Peneliti juga melakukan langkah-langkah lain yang layak dilakukan demi kelancaran penelitian, seperti adaptasi lingkungan, menjalin hubungan baik dengan informan yang dilandasi semangat saling memberi manfaat, agar kegiatan penggalian data dan penelitian secara umum dapat berjalan lancar. 3.8.2. Observasi Peneliti hanya menggunakan peralatan standar dalam melakukan observasi, seperti alat perekam, kamera, alat tulis, gambar, dan lain-lain yang dapat dipakai menyusun sebuah "field notes" untuk mendukung kegiatan pengamatan, membantu pemahaman, serta analisis dalam penelitian ini. Peneliti menggunakan non-participation observation, karena peneliti memandang sudah cukup memperoleh data yang akurat. Peneliti langsung turun ke lapangan untuk kondisi kerja, sarana prasarana, mekanisme pengambilan keputusan, mengamati perilaku dan aktivitas- aktivitas aparatur di lokasi penelitian. 126
3.8.3. Wawancara Wawancara adalah pertemuan dua orang untuk bertukar informasi dan ide melalui tanya jawab, sehingga dapat dikonstruksikan makna dalam suatu topik tertentu (Esterberg, 2002 dalam Sugiyono, 2011:316). Ada beberapa instrumen yang dapat digunakan dalam melakukan pengggalian data, yaitu melalui "direct interview guide" dan "indirect interview guide". Direct interview guide dilakukan dengan menggunakan pedoman wawancara terstruktur yang dirancang sedemikian rupa oleh peneliti untuk menggali data secara terstruktur dan sistematis. Sedangkan indirect interview guide adalah daftar wawancara yang tidak terstruktur yang disusun secara emergensi (incidental) disaat peneliti menemukan fenomena atau problema dalam penelitian di luar yang direncanakan, namun dianggap penting dan relevan dengan topik yang diangkat dalam penelitian. Untuk penelitian ini, peneliti menggunakan teknik in-dept interview semiterstruktur, dan face-to-face interview. Dengan wawancara mendalam ini dapat menemukan jawaban atas permasalahan secara lebih terbuka atas pendapat dan ide-idenya. 3.8.4. Dokumentasi Untuk memperkaya data penelitian melalui dokumentasi, peneliti memperoleh data dari pihak BNPP, BP2DT dan BPPD di lima Kabupaten di Provinsi Kalimantan Barat yang memiliki kawasan perbatasan darat 127
serta instansi lain yang terkait. Peneliti memanfaatkan dua jenis dokumen, yaitu dokumen formal dan dokumen pribadi yang dimiliki para informan. Pengumpulan dokumen resmi dilakukan di kantor Pusat BNPP, BP2DT Provinsi Kalimantan Barat, BPPD Kabupaten Sanggau, BPPD Kabupaten Bengkayang, BPPD Kabupaten Sintang, dan BPPD Kabupaten Kapuas Hulu melalui pejabat dan aparatur yang ditunjuk. Dokumen yang dianalisis ialah semua dokumen tertulis berupa data desain besar, rencana strategis, rencana kerja tahunan, LAKIP, struktur organisasi, peraturan-peraturan, surat keputusan, dan lain-lain, yang berkaitan dengan pengelolaan kawasan perbatasan darat dan kapasitas BP2DT Provinsi Kalimantan Barat. Penggalian data melalui dokumen personal melalui para informan yang memiliki dokumen pribadi dan relevan dengan permasalahan dan tujuan penelitian ini. Documentary method kegunaaannya sangat besar dalam penelitian kualitatif, yaitu untuk mengetahui attitude seseorang terhadap sebuah program, kegiatan, atau pekerjaan yang dilakukan suatu organisasi. Dalam hal ini peneliti melakukan penggalian data melalui personal interview atau kombinasi dengan cara pertama. Fisik dokumen yang digunakan dalam penelitian ini berupa catatan peristiwa yang sudah berlalu, tulisan, gambar, atau karya-karya monumental dari pihak-pihak terkait yang berhubungan dengan masalah dan tujuan penelitian. 128
3.9. Teknik Analisis Data Proses analisis data secara keseluruhan melibatkan usaha memaknai data (Creswell, 2012:274). Data yang diperoleh dianalisis dengan menggunakan analisis isi kualitatif (qualitatif content analysis) yakni melihat makna yang mendalam setiap data yang telah dikumpulkan guna menjawab permasalahan yang dirumuskan. Bentuk analisis isi yang digunakan adalah analisis isi semantik dengan jenis analisis pernyataan (assertions) atau analisis tematik. Jenis ini dipilih karena karakteristik pesan hanya menggambarkan fenomena kapasitas BP2DT. Dalam analisis data kualitatif, peneliti bekerja dengan data menggunakan pendekatan linear dan hierarkis. Adapun langkah-langkah analisis data yang dilakukan adalah sebagai berikut (1) mencatat dan mengumpulkan data, (2) mengolah dan mempersiapkan data untuk dianalisis; (3) membaca keseluruhan data; (4) memilah dan mengklasifikasi data yang relevan dan tidak relevan dengan coding; (5) menghubung-hubungkan dan mensintesiskan data primer dan skunder untuk mencari pola hubungan; (6) menginterpretasi data atau memaknai data untuk mendapatkan temuan. 129
Gambar 3.1. Teknik Analisis Sumber: Creswell, 2012 dan Moleong, 2006 (diolah) 3.10. Keabsahan Data Untuk menghindari kontroversi keilmiahan penggunaan metode kualitatif dan keabsahan penelitian, maka dilakukan validitas data kualitatif. sebagai upaya pemeriksaan terhadap akurasi hasil penelitian dengan menerapkan prosedur-prosedur tertentu. Reliabilitas kualitatif mengindikasikan bahwa pendekatan yang digunakan peneliti konsisten 130
jika diterapkan oleh peneliti-peneliti lain (Gibbs, 2007 dalam Creswell, 2012:285). Tujuan uji validitas adalah supaya hasil penelitian ini dapat dipertanggungjawabkan secara ilmiah. Uji validitas dalam penelitian ini meliputi uji credibility (validitas internal), uji transferability (validitas eksternal), dependability (reliabilitas), dan confirmability (obyektifitas). Peneliti mengecek keabsahan data yang membawa implikasi terhadap validitas temuan yang dihasilkan. Langkah-langkah yang dilakukan adalah pertama, menggunakan triangulasi yakni peneliti berupaya mengakses sumber data yang bervariasi (triangulasi data) baik dari buku, jurnal, peraturan yang relevan, kebijakan pemerintah, data dari istansi resmi, dan nara sumber. Peneliti juga membandingkan temuan data yang diperoleh dengan metode tertentu (triangulasi metode), yakni studi dokumen, wawancara dan observasi. Sedangkan dalam triangulasi teori, peneliti membandingkan dan mensintesiskan teori-teori yang digunakan. Kedua, melakukan prolonged engagement atau rapport, yakni mengalami atau menghayati kedekatan bersama sumberdaya aparatur BP2DT, menyamakan persepsi dan pemahaman terhadap konsep-konsep penting yang dikemukakan oleh para informan, dan memfasilitasi mereka agar mengungkapkan informasinya secara jujur, terbuka, dan reliabel. Ketiga, transkripsi hasil wawancara untuk menghindari kesalahan tafsir. 131
BAB IV GAMBARAN UMUM LOKASI PENELITIAN Ada beberapa isu strategis yang muncul di kawasan perbatasan darat Kalimantan Barat-Sarawak. Kehidupan sosial masyarakat perbatasan lebih menjadi hinterland bagi Sarawak yang menjadi growth center. Kesenjangan ekonomi dan pembangunan di perbatasan, berdampak pada pragmatisme kehidupan dan perilaku sosial budaya masyarakat. Pemerintah Indonesia dianggap belum secara nyata melakukan perbaikan yang signifikan untuk mengatasi kesenjangan tersebut. Akibatnya masyarakat perbatasan masih tertinggal dan tergantung terutama dalam pelayanan dasar seperti kesehatan, pendidikan, transportasi, serta layanan publik lainnya. Untuk mengatasi kompleksitas masalah tersebut, Pemerintah Daerah Provinsi Kalimantan Barat telah mengambil berbagai kebijakan dengan membentuk Badan Persiapan Pengembangan Kawasan Khusus Perbatasan (2005), Badan Pengelolaan Kawasan Perbatasan dan Kerjasama (2008), dan Badan Pembangunan Perbatasan dan Daerah Tertinggal (2013). Selain itu, pengkajian model pengelolaan daerah khusus yang disebut Kabupaten Administratif sebagai counter magnet, yang meliputi Kabupaten Administratif Palsa, Kabupaten Administratif Jagoibabang, Kabupaten Administratif Entikong, Kabupaten Administratif Ketungau, dan Kabupaten Administratif Ketangau meskipun belum direalisaikan sampai sekarang (Moeldoko, 2013:113). 132
4.1. Kondisi Geografi Perbatasan Kalimantan Barat Kalimantan Barat merupakan provinsi terluas keempat setelah Povinsi Papua, Kaltim, dan Kalteng. Luas Provinsi Kalimantan Barat sekitar 146.807 km² atau 7,53 % luas Indonesia atau 1,13 kali luas pulau Jawa, membentang dari Utara ke Selatan sepanjang sekitar 600 km dan dari Barat ke Timur sekitar 850 km. Secara umum, daratan Provinsi Kalimantan Barat adalah dataran rendah, banyak sungai yang aman dilayari, sebagian daratan berawa bercampur gambut dan hutan mangrove dengan iklim tropis basah. Kalimantan Barat memiliki hutan terluas keempat setelah Papua, Kaltim, dan Kalteng yakni sekita 6,39 persen dari luas kawasan hutan di Indonesia. Luas hutan di Kalimantan Barat adalah 8.286.413 ha terbagi atas kawasan lindung dan kawasan budidaya (BPS, 2015). Povinsi Kalimantan Barat dilalui garis Khatulistiwa (garis lintang 0º) tepatnya di atas Kota Pontianak sehingga merupakan daerah tropic dengan suhu tinggi. Wilayah Kalimantan Barat berbatasan dengan Negara Bagian Sarawak, Malaysia Timur. Kalimantan Barat dan Sarawak sudah terbuka jalan antanegara yakni Pontianak-Entikong- Kuching sepanjang sekitar 400 km. Batas-batas Provinsi Kalimantan Barat adalah sebagai berikut: sebelah Utara berbatasan dengan Sarawak (Malaysia), bagian Selatan berbatasan dengan Laut Jawa dan Kalimnatan Tengah, sebelah Timur berbatasan dengan Kalimantan Timur, dan sebelah Barat berbatasan dengan Laut Natuna dan Selat Karimata. (Lihat Gambar 4.1). Provinsi Kalimantan Barat terdiri dari 14 (empat belas) Kabupaten/Kota yakni 133
duabelas kabupaten dan dua kota. Ada lima kabupaten di sebelah utara Kalimantan Barat yang berbatasan langsung dengan Malaysia sepanjang ±966 km yaitu: Kabupaten Sambas, Bengkayang, Sanggau, Sintang, dan Kapuas Hulu yang membujur sepanjang Pegunungan Kalingkang-Kapuas Hulu. Gambar 4.1. Peta Kalimantan Barat Sumber: Bappeda Kalimantan Barat, 2015 134
Meskipun kawasan perbatasan Kalimantan Barat-Sarawak hanya meliputi 5 kabupaten, namun luas wilayahnya adalah 76.126,7 km² atau 51,87% dari total luas wilayah Kalimantan Barat yaitu 146.807 km², sedangkan jumlah penduduk sebanyak 1.848.711 jiwa atau 39,2% dari total penduduk Kalimantan Barat yakni 4.716.093 jiwa. Tingkat kepadatan penduduk di tiga Kabupaten perbatasan (Sambas, Bengkayang, Sanggau) lebih tinggi daripada tingkat kepadatan provinsi. (lihat tabel 4.1.) Tabel 4.1. Luas Wilayah, Jumlah Penduduk, dan Kepadatan Kabupaten Luas Area (Km²) Persentase terhdp Luas Provinsi (%) Jumlah Penduduk Persentase terhdp Penduduk Provinsi Kepadat an (Jiwa/km ²) Sambas Bengkayang Sanggau Sintang Kapuas Hulu Total Provinsi Kalimantan Barat 6.394,70 5.397,30 12.857,70 21.635,00 29.842,00 76.126,7 146.807 523.115 4,36 238.610 3,68 444.596 8,76 396.392 14,74 245.998 20,33 51,87 1.848.711 100 4.716.093 11,09 5,06 9,43 8,41 5,22 39,21 100 82 44 35 18 8 33 Sumber: diolah dari BPS Provinsi Kalimantan Barat, 2016 Pada perbatasan lini 1 terdapat ±50 (limapuluh) jalan setapak yang menghubungkan 55 (limapuluh lima) Desa di Kalimantan Barat dengan 32 (tigapuluh dua) Kampung di Sarawak. Ada 14 (empatbelas) kecamatan dan 135 (seratus tigapuluh lima) desa/kelurahan, 85 (delapanpuluh lima) diantaranya berbatasan langsung dengan Sarawak dan 358 (tigaratus limapuluh delapan) dusun dengan jumlah penduduk 219.793 jiwa. Kawasan perbatasan darat Kalimantan Barat-Sarawak dijadikan lokasi 135
prioritas mengingat masyarakatnya masih terisolasi, termarginalkan, dan tertinggal padahal memiliki potensi sumber alam sangat besar. 4.2. Situasi Politik Kawasan Perbatasan Masyarakat Kalimantan Barat sangat heterogen, baik suku, agama, ras maupun golongan dan berbaur dalam satu lingkungan. Heterogenitas tercermin dari suku Dayak (49,91%), Melayu (16,50%), Jawa (8,66%), Bugis (3,13%), Sunda (1,13%), Batak (0,60%), Daya (0,52%), Banjar (0,33%), suku lainnya (1,33%). Berdasarkan agama yang dianut, mayoritas beragama Islam yakni 55,68%, Katolik 23,50%, Kristen Protestan 13,62%, Buddha 6,73%, Konghucu 0,26%, dan Hindu 0.21%. Namun, kecenderungan masyarakat lebih berorientasi ke Sarawak dalam hal informasi terkait dengan politik, hukum maupun pertahanan keamanan yang dapat menggerus nasionalisme dan kesadaran politik serta rawan konflik. Pada pemilu tahun 2014, jumlah pemilih di kawasan perbatasan sebanyak 1.377.119 pemilih atau 39,58% dari jumlah pemilih di Provinsi Kalimantan Barat yakni 3.479.368 (lihat tabel 4.2). Jumlah pemilih tersebut sangat potensial sebagai lumbung suara bagi partai-partai politik. Sehingga tidak mengherankan jika terdapat politisasi isu pembangunan kawasan perbatasan dilakukan oleh para politisi. Dari hasil pemgungutan suara, Partai Demokrasi Indonesia Perjuangan (PDI-P) menjadi partai pemenang dengan kursi 132, Golkar 72 kursi, Demokrat 63 kursi. Pemilihan Gubernur dimenangkan oleh pasangan Cornelis-Christiandy 136
Sanjaya yang diusung PDI-P dan Partai Demokrat selama dua periode yakni 2008-2013 dan 2013-2018. Tabel 4.2. Jumlah Pemilih Terdaftar Kabupaten Laki-laki Pemilih Terdaftar Perempuan Jumlah Sambas Bengkayang 85.987 Sanggau Sintang Kapuas Hulu Jumlah 210.312 161.461 147.768 85.619 691.147 Provinsi Kalimantan Barat 1.779.666 204.403 78.410 150.812 139.783 81.586 654.994 1.699.702 414.715 164.397 343.251 287.551 167.205 1.377.119 (39,58%) 3.479.368 Sumber: BPS, 2016 4.3. Kondisi Sosial Ekonomi Komposisi penduduk yang bekerja Kalimantan Barat masih didominasi pekerja berpendidikan rendah yakni 54,39 persen adalah tamat SLTP ke bawah. Sektor lapangan usaha paling dominan adalah pertanian menyerap 57,21 persen. Tingkat pengganguran di Provinsi Kalimantan Barat di bawah rata-rata tingkat pengangguran nasional sejak tahun 2008-2015. Seiring laju pertumbuhan ekonomi yang baik, tingkat pengangguran wilayah tersebut cenderung menurun dari tahun 2008- 2014, namun kembali naik tahun 2014-2015. Tabel 4.3. Persentase Pengangguran 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 4.99 3.36 3.09 2.53 4.78 6.49 5.63 5.5 Kalimantan Barat Nasional Sumber: BPS, 2015 8.46 8.14 7.41 6.8 6.32 5.92 5.7 5.8 137
Seiring dengan pertumbuhan ekonomi dan penurunan pengangguran, selama kurun waktu 2007-2014 persentase penduduk miskin di Kalimantan Barat mengalami penurunan sebesar 4,37 persen. Namun, penurunan kemiskinan bertahap ini dipandang lambat terutama di perdesaan. Hal ini menjadi indikasi, bahwa pertumbuhan sektor pertanian dan kegiatan ekonomi lainnya di perdesaan terjadi stagnasi. Tabel 4.4. Garis Kemiskinan dan Penduduk Miskin Kabupaten Sambas Bengkayang Sanggau Sintang Kapuas Hulu Kalimantan Barat Sumber: BPS, 2015 Garis Kemiskinan (Rp/kapita/bulan) 314,144 263,184 235,298 389,160 323,763 298,212 Penduduk Miskin Jumlah (ribu) Persentase 49.26 16.87 19,69 35,73 24,26 381,91 9,46 7,20 4,47 9,11 10,03 8,07 Tabel 4.4. menunjukkan bahwa persentase penduduk miskin di empat Kabupaten kawasan perbatasan berada dibawah persentase penduduk miskin tingkat Provinsi yaitu 8,07 persen. Hanya Kabupaten Sanggau yang tidak dikategorikan sebagai daerah tertinggal dengan penduduk miskin 4,47 persen. Hubungan Pertumbuhan ekonomi dan pengurangan kemiskinan di Provinsi Kalimantan Barat dari tahun 2008-2013 dapat diklasifikasikan sebagai berikut: 138
Gambar 4.2. Hubungan Pertumbuhan Ekonomi Dan Pengurangan Kemiskinan Sumber: BPS, 2015 (diolah) Kuadaran I, kabupaten/kota dengan rata-rata pertumbuhan ekonomi dan pengurangan kemiskinan di atas rata-rata provinsi. Pertumbuhan ekonomi di kuadran ini mendorong pengurangan kemiskinan secara lebih cepat (pro-growth, pro-poor) meliputi Kabupaten Landak, Sintang, Melawi. Kuadran II, kabupaten/kota dengan rata-rata pertumbuhan ekonomi dan pengurangan kemiskinan di atas rata-rata provinsi tetapi pengangguran di atas rata-rata provinsi (low growth, pro-poor) meliputi Kabupaten Ketapang dan Kayong Utara. Kuadran III, kabupaten/kota dengan rata-rata pertumbuhan ekonomi dan pengurangan kemiskinan di bawah rata-rata provinsi (low growth, less pro-poor) meliputi Kabupaten Kapuas Hulu, Bengkayang, dan Pontianak (Mempawah). Kuadran IV, kabupaten/kota dengan rata-rata pertumbuhan ekonomi tinggi di atas rata-rata provinsi tetapi 139
pengangguran di bawah rata-rata provinsi (high-growth, less pro-poor) meliputi Kabupaten Sekadau, Sambas, Kubu Raya, Kota Singkawang, dan Kota Pontianak. Dari kuadaran tersebut menunjukkan bahwa pertumbuhan ekonomi yang tinggi di suatu daerah belum tentu memberikan dampak pada penurunan angka kemiskinan secara riil. Gambar 4.3. Hubungan Pertumbuhan Ekonomi dan Peningkatan IPM Sumber: diolah dari BPS, 2015 Gambar 4.3. ini menunjukkan distribusi kabupaten dan kota di Provinsi Kalimantan Barat berdasarkan rata-rata pertumbuhan ekonomi dan peningkatan IPM tahun 2008-2013. IPM adalah ukuran ringkas rata-rata capaian dimensi utama pembangunan manusia yang meliputi umur panjang dan hidup sehat, memiliki pengetahuan, dan standar hidup layak. Kuadran I menunjukkan daerah dengan rata-rata pertumbuhan ekonomi dan peningkatan IPM di atas rata-rata provinsi. Kondisi ini menyiratkan bahwa 140
pertumbuhan ekonomi sejalan dengan peningkatan IPM (pro-growth, pro- human development). Dengan kinerja yang baik ini, tantangan yang dihadapi oleh pemerintah daerah adalah menjaga momentum pertumbuhan dengan tetap meningkatkan produktivitas dan nilai tambah, dan sekaligus mempertahankan efektivitas dan efisiensi pelayanan publik di bidang pendidikan dan kesehatan. Yang dikategorikan kuadran pertama adalah Kabupaten Sambas, Kubu Raya, Sekadau, Landak, Kota Singkawang dan Kota Pontianak . Kuadran II termasuk kategori kabupaten/kota dengan pertumbuhan ekonomi di bawah rata-rata, tetapi peningkatan IPM di atas rata-rata (low growth, pro-human development). Hal ini mengindikasikan bahwa berbagai kebijakan dan program pembangunan untuk meningkatkan pelayanan publik dapat meningkatkan IPM. Tantangan yang harus diatasi adalah mendorong percepatan pembangunan ekonomi melalui peningkatan produktivitas dan nilai tambah sektor dan kegiatan ekonomi yang menggunakan sumber daya lokal seperti pertanian, perkebunan, kelautan dan perikanan. Yang masuk dalam kuadaran ini adalah Ketapang dan Bengkayang. Kuadran III dengan adalah kabupaten/kota dengan rata-rata pertumbuhan ekonomi dan peningkatan IPM di bawah rata-rata provinsi (low growth, less pro-human development). Kondisi ini menegaskan perlunya pemerintah daerah membenahi pelayanan publik di bidang pendidikan dan kesehatan. Selain itu, pemerintah daerah juga harus bekerja keras mendorong seluruh SKPD untuk memacu pembangunan ekonomi dengan meningkatkan produktivitas dan nilai tambah sektor dan kegiatan utama daerah. Meliputi 141
kabupaten Pontianak (Mempawah), Sanggau, dan Kapuas Hulu. Kuadaran IV merupakan daerah kabupaten/kota dengan rata-rata pertumbuhan tinggi di atas rata-rata, tapi peningkatan IPM di bawah rata-rata (highgrowth, less- pro human development). Tantangan bagi pemerintah daerah adalah menjaga keseimbangan antara pembangunan ekonomi dan peningkatan mutu pelayanan publik terutama di bidang pendidikan dan kesehatan. Meliputi Kabupaten Sintang, Kayong Utara, dan Melawi. Dibandingkan IPM di Provinsi-provinsi di Kalimantan, IPM Provinsi kalimantan Barat adalah paling rendah yakni 65.59, IPM tertinggi Provinsi Kalimantan Timur 74.17, kalimantan Utara 68.76, kalimantan Tengah 68.53, dan Kalimantan Selatan 68.38 (BPS, 2016). Sementara IPM Kabupaten/Kota di Kalimantan Barat tertinggi adalah Kota Pontianak sebesar 70,03, kedua Kubu Raya 65,02. Semua kabupaten perbatasan memiliki IPM dibawah IPM Provinsi Kalimantan Barat (lihat tabel 4.5.). Hal ini menunjukkan bahwa pembangunan di kawasan perbatasan cenderung kurang maju dibandingkan dengan kabupaten/kota lain. Tabel 4.5. Perbandingan IPM Tahun 2015 Kabupaten/Provinsi Sambas Bengkayang Sanggau Sintang Kapuas Hulu Kalimantan Barat Sumber: BPS, 2016 Angka Harapan Hidup 67.94 72.99 70.51 71.06 71.94 69,87 Harapan Lama Sekolah 11.70 12.03 10.67 10.84 11.83 12.25 Rata2 Lama Sekolah 6.13 5.98 6.74 6.70 7 6.93 Pengeluaran Perkapita (Ribu Rp/Org/Thn) 9.195 8.439 7.622 8.226 6.640 8,279 IPM 64,14 64,65 63,05 63,78 63,73 65,59 142
Berdasarkan pendidikan tertinggi yang ditamatkan, angkatan kerja di Kalimantan Barat dengan pendidikan SD dan SMP masih mendominasi yakni sebesar 1.630.690 atau 68,79 persen. Struktur angkatan kerja maka proporsi angkatan kerja dengan ijazah minimal SMA sebanyak 23,21 persen, diploma 0,28 persen, dan Sarjana sebesar 0,56 persen (lihat tabel 4.6). Perbaikan kualitas pendidikan merupakan modal berharga untuk mendukung industrialisasi berbasis sumber daya alam setempat. Tabel 4.6. Angkatan Kerja Menurut Pendidikan yang Ditamatkan Sumber: BPS, 2016 4.4. Kondisi Keamanan Kawasan Perbatasan Kemajemukan masyarakat serta banyaknya lintas batas ilegal menimbulkan ancaman keamanan di kawasan perbatasan. Selain itu, minimnya sarana dan prasarana serta regulasi yang tumpang tindih menyulitkan proses pembangunan di kawasan perbatasan seperti diungkapkan Wakapolda Kalimantan Barat Kombes Pol Joko Irianto 11 Agustus 2015). 143
Berdasarkan laporan Kepolisian Daerah Kalimantan Barat, jumlah tindak pidana/kejahatan yang dilaporkan mengalami penurunan setiap tahunnya dari tahun 2012-2016. Untuk tahun 2016, jumlah kejahatan yang dilaporkan sebanyak 4.135 kejahatan, menurun 27,80 persen dibandingkan tahun 2015. Penurunan ini disebabkan menurunnya jumlah tindak jumlah kejahatan dan meningkatnya kesadaran hokum masyarakat yang terkena tindak kejahatan untuk melaporkan kejahatan yang dialaminya. Secara rinci, kejahatan terbanyak yang dilaporkan adalah di Poltabes Kota Pontianak sebanyak 2.569 kasus dan paling sedikit di Polres Sintang sebanyak 59 kasus. Sumber: BPS, 2016 4.5. Kondisi Sarana Prasarana Jalan sebagai salah satu prasarana transportasi merupakan unsur penting dalam pengembangan kehidupan berbangsa dan bernegara, 144
dalam pembinaan persatuan dan kesatuan bangsa, wilayah negara, dan fungsi masyarakat serta dalam memajukan kesejahteraan umum sebagaimana dimaksud dalam Pembukaan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Kondisi jalan di lima kabupaten perbatasan Kalimantan Barat- Serawak sebagian besar dapat dikategorikan belum diaspal dan belum baik, bahkan di beberapa kabupaten kurang lebih 30% rusak berat seperti Kabupaten Sambas 29,75%, Kabupaten Sintang 30,10%, dan Kabupaten kapuas Hulu 42,00% (lihat tabel 4.7.). Kondisi jalan rusak ini dapat menjadi faktor penghambat aksesibilitas masyarakat perbatasan, keterisolasian dari dunia luar dan dapat berdampak pada aktivitas perekonomian masyarakat. Jalan memiliki peranan penting terutama dalam mendukung bidang ekonomi, social budaya dan lingkungan. Tabel 4.7. Kondisi Jalan di Perbatasan Tahun 2015 Kondisi Jalan Sambas Bengkayang Sanggau Sintang Kapuas Hulu Panjang jalan Diaspal Kerikil Tanah Tidak dirinci/rigid Baik Sedang Rusak Rusak Berat 1.186,874 1.496,63 166,862 334,786 512,498 172,728 42,94 12,68 14,63 29,75 477,50 283,50 519,74 112 25,77 21,08 22.04 16,69 1.338,09 4.581,56 1.186,874 166,862 551,65 333,810 209,300 334,786 227,41 229,180 3.779,50 512,498 172,728 23,00 - 35.07 18,90 25,22% 11,62 27,49 26,11% 11,30 23,51 28,02% 42,00 30,10 20,26% Sumber: diolah dari Kabupaten Dalam Angka BPS, 2016 Melalui pendekatan pengembangan wilayah, jalan harus dibangun untuk mencapai keseimbangan dan pemerataan pembangunan antardaerah, membentuk dan memperkukuh kesatuan nasional untuk memantapkan 145
pertahanan dan keamanan nasional, serta membentuk struktur ruang dalam rangka mewujudkan sasaran pembangunan nasional Selain sarana-prasarana darat, sarana perhubungan sungai dan laut juga merupakan sarana perhubungan yang cukup penting dan strategis terutama Kabupaten Sambas dan Kabupaten Kapuas Hulu. Hal disebabkan masih banyak lokasi, baik kecamatan maupun desa di Kabupaten Kapuas Hulu yang belum terjangkau angkutan darat seperti di tepi Sungai Suhaid, Badau, Jongkong, Silat Hilir, Embaloh Hilir, dan Bunut Hilir. Sedangkan di Kabupaten Sambas, pemanfaatan sarana perhubungan sungai dan laut mengalami kenaikan misalnya penumpang yang keluar (embarkasi) pada tahun 2014 sebanyak 2.281 orang menjadi 4.628 orang atau naik sekitar 102,89 pada tahun 2015. Sedangkan jumlah penumpang yang masuk 2.556 orang mengalami kenaikan sekitar 52,90 persen menjadi 3.908 pada tahun 2015. Mengenai sarana perhubungan udara terdapat di dua Kabupaten yakni Bandara Pangsuma Kabupaten Kapuas Hulu dan Bandara Susilo Kabupaten Sintang. Perhubungan udara di Kabupaten Kapuas Hulu dilayani oleh perusahaan penerbangan Kalstar, Aviastar, dan Garuda Indonesia dengan jalur penerbangan Pontianak-Putussibau dengan jumlah penerbangan 608 penerbangan berangkat dan datang, naik 10,80 persen. Jumlah penumpang berangkat dari Putussibau-Pontianak mengalami kenaikan yakni tahun 2014 sebanyak 24.064 orang, dan penerbangan datang mengalami kenaikan pada tahun 2014 sebanyak 24.864 orang menjadi 28.416 orang pada tahun 2015. Masalah asap sering mengganggu penerbangan di Kalimantan Barat. 146 ini
Sementara itu, di Bandara Susilo Sintang mengalami penurunan pada tahun 2014 sebanyak 32.078 orang menjadi 25.261 orang tahun 2015, sedang penumpang datang turun dari 31.716 tahun 2014 menjadi 24.515 orang tahun 2015. 4.6. Organisasi Kantor BP2DT Sebelum ditetapkan UU No.43/2008 tentang Wilayah Negara dan Perpres No.12/2010 tentang BNPP, pada tahun 2005 Gubernur Kalimantan Barat sudah mengeluarkan Pergub No.161/2005 tentang Pembentukan Badan Persiapan Pengembangan Kawasan Khusus Perbatasan Provinsi Kalimantan Barat sebagai SKPD non-struktural. Gubernur memandang bahwa kawasan perbatasan sebagai kawasan khusus dan strategis secara keamanan, ekonomi dan sosial budaya. Oleh karena itu, Pemda Provinsi Kalimantan Barat mengeluarkan Perda No.10/2008 tentang Susunan Organisasi Perangkat Daerah Prov Kalbar, yang membentuk SKPD struktural dengan nama Badan Pengelolaan Kawasan Perbatasan dan Kerjasama (BPKPK) Provinsi Kalimantan Barat. Disusul tahun yang sama mengeluarkan Pergub Kalbar No. 65/2008 tentang Tugas Pokok, Fungsi dan Tata Kerja Badan Pengelolaan Kawasan Perbatasan dan Kerjasama (BPKPK) Provinsi Kalbar. Pada Tahun 2012 kembali Pemda Provinsi Kalimantan Barat mengeluarkan Perda No 8/2012 tentang Perubahan Kedua Atas Perda No.10/2008 tentang Susunan Organisasi Perangkat Daerah Provinsi Kalimantan Barat, yang merubah nama Badan Pengelolaan Kawasan 147
Perbatasan dan Kerjasama (BPKPK) Provinsi Kalimantan Barat menjadi Badan Pembangunan Perbatasan dan Daerah Tertinggal (BPPDT) Provinsi Kalimantan Barat. Disusul dengan Peraturan Gubernur Kalimantan Barat No. 7/2013 tentang Struktur Organisasi, Tugas Pokok, Fungsi dan Tata Kerja Badan Pembangunan Perbatasan dan Daerah Tertinggal Provinsi Kalimantan Barat. Menurut Kepmendagri No.2/2011 tentang Pedoman Pembentukan Badan Pengelola Perbatasan di Daerah, secara organisatoris kedudukan BP2DT adalah merupakan perangkat daerah provinsi sebagai pembantu Kepala Daerah dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah khususnya dalam pembangunan perbatasan dan daerah tertinggal. BP2DT dibentuk berdasarkan Perda Prov. Kalimantan Barat No.8/2012 tentang Susunan Organisasi Perangkat Daerah. Kedudukan Organisasi BP2DT sebagai instansi atau organisasi perangkat daerah, maka secara organisatoris kedudukan BP2DT Provinsi Kalimantan Barat tidak dapat dipisahkan dari Pemerintah Daerah Provinsi Kalimantan Barat. Sesuai UU No.23/2014 tentang Pemerintahan Daerah, Kewenangan Pemerintah Pusat di kawasan perbatasan meliputi seluruh kewenangan tentang pengelolaan dan pemanfaatan kawasan perbatasan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan mengenai wilayah negara. Gubernur sebagai wakil Pemerintah Pusat mengoordinasikan pelaksanaan pembangunan kawasan perbatasan berdasarkan pedoman yang ditetapkan oleh Pemerintah Pusat. Gubernur dibantu Bupati/Walikota. 148
Menurut Permendagri No.2/2011 pasal 6, wewenang BP2DT adalah melaksanakan kebijakan Pemerintah dan menetapkan kebijakan lainnya dalam rangka otonomi daerah dan tugas pembantuan, melakukan koordinasi pembangunan di Kawasan Perbatasan, melakukan pembangunan Kawasan Perbatasan antar-pemerintah daerah dan/atau antara pemerintah daerah dengan pihak ketiga, dan melakukan pengawasan pelaksanaan pembangunan kawasan perbatasan yang dilaksanakan Pemerintah Kabupaten/Kota. Menurut Perda No.8/2012 tentang Susunan Organisasi Perangkat Daerah dan Pergub Kalimantan Barat No.7/2013 tentang Tugas Pokok, Fungsi dan Tata Kerja BP2DT Provinsi Kalimantan Barat Bab II, maka tugas BP2DT adalah penyusunan dan pelaksanaan kebijakan di bidang pembangunan perbatasan dan daerah tertinggal, melaksanakan tugas dekonsentrasi dan tugas pembantuan yang diserahkan oleh Gubernur sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku. BP2DT dipimpin oleh seorang kepala badan yang berkedudukan di bawah dan bertanggung jawab kepada Gubernur melalui Sekretaris Daerah. Untuk menyelenggarakan tugas pokok tersebut, BP2DT memiliki fungsi sebagai berikut: a. Perumusan kebijakan teknis di bidang fisik prasarana, kerjasama dalam daerah dan antarnegara, pemberdayaan ekonomi dan sosial budaya di kawasan perbatasan. 149
b. Penyusunan dan penetapan rencana aksi pembangunan batas wilayah negara dan kawasan perbatasan dan daerah tertinggal sesuai dengan peraturan perundangan yang berlaku c. Pengkoordinasian penetapan kebijakan dan pelaksanaan pembangunan, pengelolaan serta pemanfaatan batas wilayah negara dan kawasan perbatasan serta daerah tertinggal di Provinsi Kalimantan Barat d. Pengelolaan dan fasilitasi penegasan, pemeliharaan dan pengamanan batas wilayah negara dan daerah tertinggal di Provinsi Kalimantan Barat e. Pelaksanaan inventarisasi potensi sumberdaya dan rekomendasi penetapan zona pengembangan ekonomi, pertahanan, sosial budaya, lingkungan hidup dan zona lainnya di kawasan perbatasan serta daerah tertinggal di Provinsi Kalimantan Barat f. Penyusunan anggaran pembangunan dan pengelolaan batas wilayah negara dan kawasan perbatasan dan daerah tertinggal dengan skala prioritas di Provinsi Kalimantan Barat g. Pelaksanaan, pengendalian dan pengawasan serta evaluasi dan pelaporan pelaksanaan pembangunan dan pengelolaan batas wilayah negara dan kawasan perbatasan dan daerah tertinggal di Provinsi Kalimantan Barat h. Pemberian dukungan atas penyelenggaraan pemerintah daerah di bidang pembangunan perbatasan dan daerah tertinggal sesuai dengan peraturan perundangan yang berlaku 150
i. Penyenggaraan urusan pemerintahan dan pelayanan umum di bidang pembangunan perbatasan dan daerah tertinggal sesuai dengan peraturan perundangan yang berlaku j. Penyelenggaraan monitoring, evaluasi dan pelaporan terhadap pelaksanaan tugas di bidang pembangunan perbatasan dan daerah tertinggal sesuai dengan peraturan perundangan yang berlaku k. Pembinaan dan pengawasan penyelenggaraan tugas dan fungsi pembangunan perbatasan dan daerah tertinggal kabupaten/kota sesuai dengan peraturan perundangan yang berlaku l. Pengelolaan administrasi kepegawaian, keuangan, dan asset di lingkungan BP2DT m. Pelaksanaan tugas dekonsentrasi, tugas pembantuan dan tugas lainnya di bidang pembangunan perbatasan dan daerah tertinggal yang diserahkan oleh Gubernur. Sehuhungan dengan kedudukan BP2DT sebagai organisasi perangkat daerah, maka segenap unsur di dalamnya kurang memiliki kewenangan strategis, melainkan lebih bersifat koordinatif. Apalagi kewenangan terkait perbatasan negara seperti CIQS merupakan urusan pemerintah pusat, bahkan semua pembangunan perbatasan sudah menjadi wewenang Pemerintah Pusat. BP2DT hanya membantu Gubernur dalam koordinasi pembangunan kawasan perbatasan, bukan isu perbatasan negara dan lintas batas. Selain kewenangan, masalah sumberdaya manusia, kepemimpinan, 151 pada
anggaran, sarana prasarana, kebijakan pemerintah, peraturan, kondisi politik, ekonomi, dan sosial budaya masyarakat sangat menentukan kinerja BP2DT. Untuk menjalankan tupoksi tersebut, maka garis manajerial yang digunakan untuk mengatur pola hubungan kerja, pengendalian, dan pertanggungjawaban segenap unsur pimpinan BP2DT terhadap seluruh staff adalah melalui bagan struktur organisasi sebagai berikut (Gambar 4.5). Bentuk dan garis komando pada bagan struktur organisasi tersebutmenunjukkan bahwa kedudukan Kepala Badan adalah atasan langsung dari Kepala Bidang dan Kepala Unit Pelaksana Teknis Badan (UPTB), dan Kepala Bidang merupakan atasan langsung Kepala Subbidang. Kepala Badan dibantu oleh Sekretaris Badan, dan dibawahnya ada Kepala Subbag. Masing-masing memiliki staff untuk melaksanakan tugas administratif. Struktur ini belum mampu menangani masalah-masalah pengelolaan perbatasan, terutama pemeliharaan batas wilayah negara, aktifitas CIQS. Apalagi kondisi sumberdaya aparatur yang dimiliki hanya 66 orang dengan kompetensi masih rendah. Sarana prasarana BP2DT pun sangat minim, anggaran sangat terbatas dan belum didukung oleh pemanfaatan IT. 152
Gambar 4.5. Bagan Struktur Organisasi BP2DT Prov. Kalimantan Barat KKEEPPAALLAA BBAADDAANN KKEELLOOMMPPOOKK JJAAFFUUNNGG SSUUBBBBAAGGIIAANN RREENNCCAANNAA KKEERRJJAA && MMOONNEEVV UUPPTTBB SSUUBBBBAAGGIIAANN UUMMUUMM && AAPPAARRAATTUURR BBIIDDAANNGG FFIISSIIKK DDAANN PPRRAASSAARRAANNAA SSUUBB BBIIDDAANNGG PPEENNAATTAAAA NN IINNFFRRAASSTTRR UUKKTTUURR FFIISSIIKK BBIIDDAANNGG KKEERRJJAASSAAMMAA DDAALLAAMM SSUUBB DDAAEERRAAHH DDAANN BBIIDDAANNGG AANNTTAARR PPEENNAATTAAAA NN NNEEGGAARRAA SSAARRAANNAA DDAANN SSUUBBBBAAGGIIAANN PPRRAASSAARR AANNAA KKEEUUAANNGGAANN DDAANN AASSSSEETT BBIIDDAANNGG PPEEMMBBEERRDDAAYYAAAA NN EEKKOONNOOMMII SSUUBB DDAANN SSOOSSIIAALL BBIIDDAANNGG BBUUDDAAYYAA SSEEKKRREETTAARRIISS KKEERRJJAASSAA MMAA LLEEMMBBAAGG AA AANNTTAARR NNEEGGAARRAA Sumber: Perda No.8 Tahun 2012 153
BAB V HASIL DAN PEMBAHASAN Bab hasil dan pembahasan merupakan hasil analisis fenomena kapasitas BP2DT menggunakan kerangka pemikiran pada bab 2. Pertama, mendeskripsikan kondisi eksisiting kapasitas BP2DT dalam pengelolaan kawasan perbatasan darat. Kedua, mendeskripsikan faktor- faktor yang menentukan kapasitas BP2DT. Ketiga, menganalisis berbagai dimensi penguatan kapasitas BP2DT yaitu dimensi pengembangan sumberdaya manusia, dimensi penguatan organisasi dan dimensi lingkungan. 5.1. Kapasitas BP2DT Dalam Pengelolaan Kawasan Perbatasan Secara garis besar, pengelolaan perbatasan mencakup dua sasaran strategis yaitu (1) pengelolaan batas wilayah Negara (border) dan (2) pengelolaan kawasan perbatasan (frontier). Pengelolaan batas wilayah negara merupakan kewenangan absolut pemerintah pusat, sementara pada aspek kawasan perbatasan merupakan kewenangan bersama antara pemerintah pusat dan daerah (lihat gambar 5.1). Dalam hal aspek batas wilayah negara, pemerintah daerah (BP2DT) membantu pemerintah pusat (BNPP) menjaga patok dan tanda-tanda batas yang sudah ditetapkan. Namun karena alasan kepentingan strategis yakni untuk menjaga kepentingan dan kedaulatan NKRI, pengelolaan dan pemanfaatan kawasan perbatasan menjadi kewenangan pemerintah pusat sesuai UU tentang wilayah negara. 154
Gambar 5.1. Aspek Pengelolaan Perbatasan Sumber: Adaptasi UU No.23/2014 Berdasarkan identifikasi BP2DT, masalah-masalah pengelolaan perbatasan darat di Kalimantan Barat adalah lemahnya kapasitas kelembagaan BP2DT, lemahnya perencanaan program dan kegiatan, pengendalian dan monitoring, lemahnya koordinasi lintas sektoral, lintas daerah, lintas regional dan subregional, infrastruktur yang belum memadai, minimnya pengetahuan, kesadaran, kemampuan dan keterampilan masyarakat perbatasan, terbatasnya infrastruktur ekonomi masyarakat perbatasan, terbatasnya prasarana dan sarana pendukung sosial budaya masyarakat perbatasan, dan belum berfungsinya 155
kelembagaan masyarakat secara optimal (Renstra BP2DT, 2013). Selain itu, pemeliharaan batas wilayah negara dan CIQS juga menjadi masalah. Untuk menangani hal-hal tersebut, dibutuhkan kapasitas BP2DT yakni kemampuan dalam perencanaan, penganggaran, koordinasi, pelaksanaan program dan kegiatan serta melakukan monitoring- evaluasi. Perencanaan berkaitan dengan penyusunan Renstra dan Renja, penyusunan anggaran dan akses sumber dana, koordinasi baik vertikal maupun horisontal, pelaksanaan dengan berbagai pendekatan serta monev terhadap program dan kegiatan (lihat gambar 5.2). Semua hal tersebut terkait urusan bersama antara pemerintah pusat, provinsi, dan kabupaten/kota untuk menjalankan urusan wajib dan urusan pilihan. Gambar 5.2. Pengelolaan Perbatasan Sumber: Penulis, 2018 Kapasitas BP2DT ditentukan oleh banyak dimensi yang saling berjalin kelindan, baik internal maupun eksternal. Faktor internal atau iklim organisasi berupa lingkungan sumberdaya aparatur dalam menjalankan pekerjaannya dan unsur-unsur organisasi, sementara faktor 156
eksternal atau lingkungan meliputi berbagai peraturan dan kebijakan serta kondisi politik, ekonomi, dan sosial budaya masyarakat serta keamanan. 5.1.1. Kapasitas Perencanaan Pengelolaan Perbatasan Darat Pengelolaan perbatasan merupakan bagian dari pembangunan nasional. Pendekatan perencanaan pembangunan dapat dilakukan dengan dua cara yaitu pendekatan sektoral dan pendekatan regional. Pendekatan sektoral merupakan seluruh program dan kegiatan pembangunan dalam wilayah perencanaan atas sektor-sektor meliputi sektor pertanian, sektor industri, sektor pendidikan, sektor kesehatan, sektor keamanan, dan sebagainya. Penekanannya pada sektor tertentu tetapi semua sektor tersebut saling berkaitan dalam manajemen pembangunan nasional. Pendekatan regional memperhatikan ruang dengan segala kondisinya, setelah melalui analisis diketahui bahwa masih ada ruang yang belum dimanfaatkan atau penggunaannya belum optimal kemudian direncanakan suatu program atau kegiatan di lokasi tersebut atau perencanaan kawasan adalah perencanaan yang memperhatikan keadaan lingkungan kawasan tertentu sebagai pusat kegiatan dengan keunggulan komparatif dan kompetitif. Dalam perencanaan kawasan yang perlu mendapat perhatian adalah interaksi antardaerah. Dalam perencanaan pembangunan kawasan perbatasan di Indonesia menggunakan pendekatan regional tetapi implementasinya sektoral. Dalam konteks ini, seharusnya semua sektor terlibat di 157
dalamnya, namun dalam praktik pelaksanaan bersifat sektoral dan tidak terintegrasi. Masing-masing sektor memiliki perencanaan sendiri dalam pembangunan perbatasan. Hal ini disebabkan kewenangan yang diberikan oleh UU No.43/2008 adalah bahwa pelaksana pembangunan kawasan perbatasan adalah lembaga teknis sesuai dengan tupoksinya, termasuk di level daerah pelaksana teknis adalah OPD-OPD teknis sesuai dengan tupoksinya misalnya pelaksana pembangunan infrastruktur kawasan perbatasan dilaksanakan oleh Dinas Pekerjaan Umum dan Penataan Ruang, pelayanan pendidikan dilakukan oleh Dinas Pendidikan dan Kebudayaan, pelayanan kesehatan masyarakat perbatasan dilakukan oleh Dinas Kesehatan dan sebagainya. Renstra disusun untuk meningkatkan kinerja dan profesionalitas lembaga sektor publik. Oleh karena itu, BP2DT menetapkan Renstra dan Renja. Renstra sebagai dokumen perencanaan jangka menengah tidak terpisahkan dari dokumen RPJMD Kalimantan Barat 2013-2018. Visi pembangunan Kalimantan Barat adalah "Mewujudkan Masyarakat Kalimantan Barat yang Beriman, Sehat, Cerdas, Aman, Berbudaya, dan Sejahtera". Untuk mencapai visi tersebut, maka misi yang dipandang relevan dengan tupoksi BP2DT adalah misi 1, 5, dan 9 yakni (1) Melaksanakan peningkatan sistem pelayanan dasar dalam bidang sosial, kesehatan, pendidikan, agama, keamanan dan ketertiban melalui sistem kelembagaan manajemen yang efisien dan transparan, Mengembangkan jaringan kerjasama antara pemerintah daerah dengan pihak swasta baik dalam tataran lokal, regional, nasional, maupun 158 (5)
internasional melalui penyediaan sarana dan prasarana infrastruktur serta SDM yang memadai; (9) Melaksanakan peningkatan pembangunan infrastruktur dasar guna memperlancar mobilitas penduduk dan arus barang serta mempercepat pembangunan di wilayah pedalaman, perbatasan, pesisir dan kepulauan sebagai sumber potensi ekonomi. Dalam melaksanakan misi 1, BP2DT berperan dalam meningkatkan kualitas sumberdaya masyarakat di kawasan perbatasan dan daerah tertinggal melalui pemberdayaan ekonomi dan sosial masyarakat. Pelaksanakan misi 5, BP2DT berperan serta dalam meningkatkan kerjasama antarnegara (Sosek Malindo) dan kerjasama antardaerah. Dan pelaksanakan misi 9, BP2DT berperan dalam pengembangan prasarana dan sarana dasar di kawasan perbatasan dan daerah tertinggal. Ada prioritas program khusus pembangunan kawasan perbatasan sesuai RPJMD 2013-2018 dengan tujuan untuk membuka daerah- daerah terisolir dan membuka kawasan-kawasan ekonomi baru melalui program:(1) Program Peningkatan Pembangunan Sosial Ekonomi Wilayah Perbatasan dan Daerah Tertinggal, (2) Program Pembangunan Prasarana dan Sarana Wilayah Perbatasan dan Daerah Tertinggal. (3) Program Pemberdayaan Ekonomi dan Sosial Budaya Masyarakat Perbatasan dan Daerah Tertinggal. (4) Program Peningkatan, Pengembangan dan Penguatan Kerjasama Dalam Negeri dan Luar 159
Negeri. (5) Program Fasilitasi Penataan dan Penegasan Wilayah Administrasi Pemerintahan. Program 1-3 menjadi tanggung jawab BP2DT Kalimantan Barat, dan program 4-5 berada pada Biro Pemerintahan Sekretariat Daerah Provinsi Kalimantan Barat. Strategi khusus pembangunan kawasan perbatasan juga telah ditetapkan dalam RPJMD 2013-2018, yaitu dengan pendekatan kesejahteraan, pendekatan keamanan, dan pendekatan berkelanjutan. Penyusunan Renstra BP2DT berpedoman pada Perda No.5/2013 tentang RPJMD Kalimantan Barat 2013-2018. RPJMD tersebut sebagai perencanaan pelaksanaan pembangunan lima tahunan kedua dari RPJPD Provinsi Kalimantan Barat 2007-2027 berdasarkan Perda No.7/2008. Penyusunan Renstra BP2DT merupakan bentuk pelaksanaan UU No.25/2004 tentang SPPN yang mengamanatkan penyusunan Renstra OPD untuk periode lima tahunan serta sebagai instrumen untuk menyusun dan mengukur kinerja sesuai dengan tupoksi OPD. Tujuan penyusunan Renstra adalah a) menjamin keterkaitan dan konsistensi antara perencanaan, penganggaran, pelaksanaan, dan pengawasan pada setiap tahun anggaran selama lima tahun mendatang; b) menjamin tercapainya penggunaan sumberdaya secara efektif, efisien, dan berkelanjutan; dan c) menjamin terciptanya integrasi, sinkronisasi dan sinergi antarpelaku pembangunan kawasan perbatasan. Selain Renstra, BP2DT juga menyusun Renja tahunan sebagai 160
penjabaran dari Renstra. Renja BP2DT harus mengacu pada RKP Provinsi dan diserasikan dengan RKP Kabupaten perbatasan melalui musrenbang. Selain itu, agar terjadi sinergitas maka Renja BP2DT juga harus dikoordinasikan dengan OPD yang terkait dengan pembangunan kawasan perbatasan seperti Dinas Pekerjaan Umum dan Tata Ruang, Dinas Perhubungan dan Komunikasi, Dinas Pertanian dan Perkebunan, Dinas Perindustrian dan Perdagangan, Badan Pemberdayaan masyarakat, Dinas Pendidikan dan Kebudayaan, Dinas Kesehatan, Dinas Pemuda dan Olah raga dan sebagainya (lihat gambar 5.3.). Sebelum penyusunan perencanaan, BP2DT sudah melakukan kajian dan analisis tentang profil kawasan perbatasan, analisis kebutuhan infrastruktur perbatasan, identifikasi pemanfaatan ruang kawasan perbatasan, pemetaan potensi energi terbarukan, inventarisasi budaya lokal kawasan perbatasan, dan identifikasi potensi ekonomi kawasan perbatasan. Beberapa kegiatan pengkajian tersebut: (1) Program penyusunan rencana kegiatan dan pengendalian, (2) Program pengembangan prasarana dan sarana kawasan perbatasan, dan (3) Program pemberdayaan dan pengembangan masyarakat. Hasil kajian ini digunakan sebagai bahan pertimbangan dan dasar penyusunan Renstra agar sesuai dengan kebutuhan masyarakat sekaligus sesuai dengan RPJMD Provinsi. 161
Gambar 5.3. Pola Perencanaan Sumber: Diolah Peneliti, 2017 Data dan informasi yang diperoleh dari kajian tersebut adalah tentang keadaan atau kondisi umum kawasan perbatasan dan daerah tertinggal dan karakteristik wilayah. Kawasan perbatasan Kalimantan Barat-Sarawak sangat strategis, karena terletak di tengah-tengah wilayah negara-negara Asia Tenggara, dilalui jalur pelayaran internasional (ALKI I) dari Laut Cina Selatan menuju Selat Karimata, yang juga merupakan jalur tersibuk di dunia. Peran strategis ini selain sebagai security belt, juga menjadi gateway dan image bangsa. Potensi hutan yang sangat luas menjadikan Kalimantan sebagai paru-paru dunia dan buffer zone. Data dan informasi ini kemudian digunakan sebagai bahan untuk menentukan isu-isu strategis, kebijakan, program serta kegiatan BP2DT. Tentunya harus realistis disesuaikan dengan kondisi lembaga, baik sumberdaya manusia, anggaran, sarana dan prasarana. Penyusunan renstra juga harus menyesuaikan atau disinkronisasi 162
melalui musrenbang desa, kecamatan, dan kabupaten serta provinsi agar program dan kegiatannya sesuai dengan kebutuhan masyarakat kawasan perbatasan. Selain itu, renstra dan renja juga disusun mengakomodasi berbagai pihak baik musrenbang kabupaten, forum OPD dan musrenmbang provinsi. Semua perencanaan tersebut harus mengacu pada perencanaan pembangunan nasional dan daerah agar terjadi sinkronisasi. Hal ini diperkuat oleh pernyataan Sekretaris BP2DT sebagai berikut: "Pengelolaan perbatasan di Kalimantan Barat harus mengacu pada RPJPN, RPJMN, dan RPJMD. Selain itu harus menyesuaikan dengan Grand Design pengelolaan perbatasan yang sudah dibuat oleh pusat agar sinkron. Setelah itu dibuat renstra dan renja badan sesuai dengan kemampuan yang dimiliki, baik SDM, anggaran, sarana prasarana dan sebagainya. Pokoknya perencanaan harus rencana pembangunan nasional dan daerah (wawancara Hairullah, 20 Oktober 2015) sesuai dengan Salah satu masalah yang dihadapi BP2DT adalah kapasitas perencanaan. Selain kualitas sumberdaya manusia yang belum memadai, perencanaan seringkali kurang menyentuh kebutuhan masyarakat. Penyusunan program dan kegiatan lebih bersifat studi dokumen daripada survei dan wawancara langsung kepada masyarakat di lapangan. Akibatnya terjadi kesenjangan persepsi antara penyusun program dan kegiatan dengan kebutuhan masyarakat. Oleh karena itu, agar program dan kegiatan BP2DT dapat menyentuh dan membantu menyelesaikan masalah yang dihadapi masyarakat perbatasan maka penyusunan perencanaan harus turun kepada masyarakat (bottom up). Untuk meningkatkan kualitas perencanaan, maka selain mengacu pada 163
RPJMN, RPJMD, Grand Design, Rencana Induk Nasional, Rencana Aksi yang bersifat top down, juga harus memperhatikan kebutuhan masyarakat dari bawah yang bersifat bottom up melalui musrenbang serta koordinasi dengan OPD teknis di lingkungan Provinsi Kalimantan Barat. Keterbatasan kompetensi sumberdaya aparatur, anggaran dan sarana prasarana menjadi kendala dalam kapasitas perencanaan. Berdasarkan kewenangan dan tupoksi BP2DT, perencanaan pembangunan kawasan perbatasan di Kalimantan Barat lebih menekankan pada isu pembangunan kawasan perbatasan dan kelembagaan daripada isu batas wilayah negara dan lintas batas. Hal ini dapat dilihat dari sasaran BP2DT berdasarkan Renja tahun 2014, 2015, 2016 yang mana ada 5 (lima) sasaran utama pengelolaan kawasan perbatasan di Kalimantan Barat yakni meningkatnya kerjasama pembangunan, berkembangnya prasarana dan sarana wilayah perbatasan, tersusunnya rencana kegiatan dan pengendalian, tersusunnya perencanaan dan pengendalian pembangunan kawasan perbatasan, dan meningkatnya keberdayaan masyarakat kawasan perbatasan. Dari sasaran strategis tersebut menunjukkan bahwa BP2DT Provinsi Kalimantan Barat hanya fokus pada urusan yang bersifat konkuren, masalah-masalah pembangunan kawasan perbatasan yakni pemberdayaan ekonomi, sosial budaya masyarakat dan perbaikan sarpras lintas batas negara bukan masalah batas negara sebagai urusan 164
absolut pemerintah. Hal ini juga tercermin dalam tujuan, program, kegiatan, rencana kerja dan struktur organisasi badan seperti pada tabel 5.1 berikut ini: Tabel 5.1.Tujuan, Program dan Kegiatan BP2DT NO 1. TUJUAN Meningkatkan pembangunan sosial wilayah ekonomi perbatasan dan daerah tertinggal PROGRAM Peningkatan pembangunan sosial ekonomi wilayah perbatasan dan daerah tertinggal KEGIATAN a. Koordinasi perencanaan b. Penyempurnaan pembangunan informasi dan data c. Monitoring dan evaluasi program/kegiatan pembangunan d. Forum OPD perencanaan pembangunan e. Koordinasi kerjasama Sosek Malindo f. Koordinasi lintas sektoral 2. Pengembangan prasarana dan sarana kawasan pada perbatasan dan daerah tertinggal Pembangunan prasarana dan wilayah perbatasan dan daerah tertinggal sarana a. Peningkatan pelayanan PPLB b. Pembangunan PPLB c. Penyusunan "Grand Design" percepatan d. pembangunan Identifikasi sosial budaya infrasrtuktur ekonomi dan e. Peningkatan aksesibilitas dan terbukanya keterisolasian f. Peningkatan prasarana dan sarana pendukung ekonomi dan sosial budaya 3. Meningkatkan pemberdayaan masyarakat kawasan perbatasan dan daerah tertinggal Pemberdayaan ekonomi sosial budaya masyarakat kawasan perbatasan dan daerah tertinggal a. Peningkatan keterampilan masyarakat b. Peningkatan wawasan dan keterampilan anak putus sekolah c. Fasilitasi pengembangan kemasyarakatan dan seni budaya d. Peningkatan keterampilan seni ukir e. Fasilitasi pengembangan pemasaran produk unggulan jaringan f. Fasilitasi kapasitas peningkatan pengurus kelembagaan kemasyarakatan peningkatan bantuan Implementasi wawasan dan keterampilan bagi anak putus sekolah g. h. Kaji terap peningkatan kapasitas aparatur i. Fasilitasi pengembangan usaha ekonomi lokall j. Pembinaan pelaksana program/kegiatan Sumber: Renstra BP2DT, 2013-2018 Tabel 5.1. menunjukkan konsentrasi BP2DT pada masalah- masalah pembangunan kawasan perbatasan yakni pembangunan infrastruktur, ekonomi dan sosial budaya masyarakat perbatasan yang sebenarnya menjadi tupoksi OPD lain. Program dan kegiatan yang 165
berkaitan dengan pengembangan kapasitas aparatur dan organisasi sangat minim. Tidak ada program dan kegiatan yang terkait dengan isu batas wilayah negara dan lintas batas negara. Begitu juga program dan kegiatan tentang pertahanan dan keamanan. Padahal seharusnya, dalam kerangka tugas pembantuan maka BP2DT membantu pemerintah pusat menjaga batas-batas negara. Faktanya tidak ada program terkait menjaga tanda-tanda atau patok-patok batas negara, padahal ini merupakan isu krusial. Hal-hal terkait dengan isu lintas batas negara, BP2DT hanya menjadi fasilitator dengan membangun sarana dan prasarana PPLB bagi berjalannya keluar masuk barang dan manusia di perbatasan (CIQS). Penyusunan renstra dan renja BP2DT lebih top down daripada bottom up, masih bersifat normatif sekedar memenuhi tuntutan administrasi, renja hanya copy paste tahun sebelumnya, belum operasional menyentuh pada kebutuhan masyarakat. BP2DT belum mampu menyusun perencanaan yang visioner sehingga mampu menyusun program dan kegiatan inovatif, bersifat komplementer, mengisi kekosongan, dan merintis program yang belum dilakukan oleh OPD lain. Berdasarkan uraian tersebut dapat dirumuskan proposisi sebagai berikut: Proposisi Minor sub 1.a. 166
Deskripsi kapasitas perencanaan yang dilakukan oleh badan pengelola perbatasan memiliki fungsi strategis sebagai pedoman organisasi tersebut dalam implementasi dan evaluasi program dan kegiatan untuk mencapai sasaran dan tujuan organisasi. 5.1.2. Kapasitas Koordinasi Pengelolaan Kawasan Perbatasan Koordinasi merupakan usaha sinkronisasi antara badan, instansi, atau unit untuk menyediakan jumlah dan waktu yang tepat dan mengarahkan pelaksanaan untuk menghasilkan suatu tindakan yang seragam dan harmonis pada sasaran yang telah ditentukan. Koordinasi dapat berjalan baik jika terpenuhi hal-hal berikut: (1) sense of cooperation, perasaan untuk saling bekerjasama yang dilihat perbagian per executing agency terkait; (2) rivalry, dalam lembaga yang besar sering terjadi persaingan antarbagian untuk kemajuan; (3) team spirit, setiap bagian saling menghargai satu sama lain; (4) esprit de corps, bagian yang saling menghargai akan makin bersemangat (Terry dalam Muta'ali, 2013:54). Sesuai UU No.43/2008 tentang Wilayah Negara, UU No.23/2014 tentang Pemerintahan Daerah, Perpres No.12/2010 tentang BNPP dan Permendagri No.2/2011 tentang Pedoman Pembukan BPP di Daerah, salah satu kewenangan yang dimiliki BP2DT adalah koordinasi pembangunan di kawasan perbatasan. Kewenangan tersebut dijabarkan melalui Pergub Kalimantan Barat No.7/2013 yang menyatakan bahwa salah satu tupoksi BP2DT adalah pengkoordinasian penetapan 167
kebijakan dan pelaksanaan pembangunan, pengelolaan serta pemanfaatan batas wilayah negara dan kawasan perbatasan serta daerah tertinggal di Provinsi Kalimantan Barat. Untuk merealisasikan tugas pokok tersebut, BP2DT menyusun program dan kegiatan antara lain koordinasi penyusunan rencana dan pengendalian, sinkronisasi program/kegiatan serta pembiayaan melalui forum OPD, dan koordinasi kegiatan pembangunan melalui forum komunikasi pembangunan perbatasan se-Indonesia (Renstra, 2013-2018). Kapasitas BP2DT dalam koordinasi perumusan kebijakan dan koordinasi pelaksanaan pembangunan kawasan kurang berhasil, karena masing-masing OPD menjalankan program masing-masing (egosektoral) sehingga sering terjadi aktivitas yang tumpang tindih atau justru terjadi kekosongan di perbatasan, bahkan banyak yang kurang fungsional karena tidak saling terkait. Banyak kegiatan di kawasan perbatasan dilakukan oleh berbagai kementerian namun masih sektoral dan tidak ada koordinasi dengan BP2DT. Masing-masing cenderung hanya memanfaatkan kawasan perbatasan sebagai lokasi mendapatkan proyek, sehingga programnya tidak terstruktur. Misalnya, pelatihan kewirausahaan krupuk di Putussibau, Kapuas Hulu, pembangunan pasar dan Puskesmas di Kecamatan Ketungau Hulu Kabupaten Sintang belum berfungsi optimal karena belum adanya sarana transportasi dan aliran listrik. 168
Tabel 5.2. Realisasi Kegiatan Koordinasi Berdasarkan Serapan Anggaran Realisasi Anggaran Realisasi Anggaran No Indikator Kinerja Utama Satuan 1 2 3 4 5 Fisik Koordinasi Prasarana Perbatasan dan Daerah Tertinggal Koordinasi Perbatasan danDaerah Tertinggal Forum OPD Perencanaan Pembangunan Wilayah dan Daerah Tertinggal Perencanaan Forum Pembangunan Kawasan Perbatasan Se Indonesia Kegiatan Koordinasi Lintas Sektoral Pembangunan Kawasan Perbatasan dan daerah Tertinggal Pengembangan Perencanaan Wilayah Perbatasan Komunikasi % % % % % 2013 77 52 100 63 76 2014 53,38 63,08 81,68 7,98 53,75 6 7 Koordinasi Kerjasama Sosek Malindo Kalimantan Barat-Sarawak Koordinasi Regional dan Subregional % % 72,00
63,08 46,42 Sumber: diolah penulis, 2017 dari Renja, 2014 dan 2015 Koordinasi pengelolaan kawasan perbatasan di Kalimantan Barat, sebenarnya ditangani oleh dua organisasi yakni BNPP dan GBC. Berdasarkan Pepres No.12/2010, BNPP diketuai oleh Mendagri (ex- officio) dengan anggota beberapa kementerian dan lembaga nonkementerian serta gubernur yang terkait. GBC dibentuk hanya berdasarkan kesepakatan, bukan berdasar payung hukum tertentu. Beberapa fungsi kedua organisasi tersebut tumpang tindih, sehingga beberapa fungsi GBC dikelola oleh BNPP demikian juga sebaliknya fungsi BNPP dikelola oleh GBC. Setelah terbentuknya BNPP, GBC lebih banyak bergerak dalam bidang militer dan intelijen. Sebelumnya, GBC juga mengelola sektor sosial ekonomi melalui Sosek Malindo. Melalui 169
jalur ini, berbagai lembaga seperti imigrasi, bea cukai, dan perhubungan masuk di dalamnya. Namun, setelah terbentuknya BNPP, pengelolaan perbatasan dalam aspek sosial ekonomi ditangani oleh BNPP melalui UPT yakni PLBN. Di Provinsi Kalimantan Barat, KK Sosek Malindo dikoordinir oleh BP2DT dengan anggota kepala-kepala OPD terkait. Kepala BP2DT sebagai koordinator KK Sosek Malindo Daerah Kalimantan Barat. Dalam kasus Keputusan Kepala BP2DT No.83/BP2DT/2015 tentang Pembentukan Tim Teknis dan Sekretariat Kelompok Kerja Sosial Ekonomi Tingkat Provinsi Kalimantan Barat. Dalam tim tersebut tidak dapat berjalan efektif, karena keputusan dibuat oleh Kepala BP2DT dengan anggota para kepala OPD yang mempunyai kedudukan sama dengan kepala BP2DT. Jadi, koordinasi horisontal yang bersifat fungsional saja tidak dapat berjalan baik. Kapasitas BP2DT melakukan koordinasi sangat tergantung kewenangan yang diatur oleh UU, baik internal dan eksternal serta vertikal dan horisontal. Koordinasi internal dilakukan antara kepala BP2DT dengan kepala-kepala bidang dan subbidang atau subbagian dalam BP2DT, atau koordinasi antar bidang dalam BP2DT. Koordinasi vertikal ke atas dilakukan oleh BNPP kepada BP2DT, sedang vertikal ke bawah dilakukan BP2DT kepada BPPD Kabupaten. Sementara koordinasi horisontal, dilakukan BP2DT kepada OPD-OPD teknis terkait misalnya Dinas Pekerjaan Umum dan Tata Ruang, Dinas Perindustrian dan Perdagangan, Dinas Pendidikan dan Kebudayaan, Dinas Kesehatan, dan sebagainya. Dalam perencanaan pembangunan 170
kawasan perbatasan, BP2DT melakukan koordinasi dengan Bappeda, OPD, dan pemangku kepentingan lain. Karena pembangunan kawasan perbatasan pada hakikatnya adalah bagian dari pembangunan daerah secara keseluruhan, maka BP2DT melakukan koordinasi dengan Bappeda Kalimantan Barat terutama berkaitan dengan pembangunan kawasan perbatasan yang relevan seperti untuk melaksanakan misi 1, misi 5, dan misi 9. BP2DT melakukan elaborasi terhadap visi dan misi pembangunan daerah Provinsi Kalimantan Barat. Selain koordinasi, seharusnya BP2DT melakukan kerjasama dengan perguruan tinggi, swasta, masyarakat dan tokoh-tokoh adat. Namun, keterbatasan sumberdaya manusia, kepemimpinan, finansial, sarana prasarana, pemanfaatan IT, dan belum harmonisnya regulasi sehingga kapasitas kerjasama tersebut sangat minim. Secara ideal, koordinasi dan kerjasama yang seharusnya dilakukan BP2DT kepada banyak pemangku kepentingan (lihat gambar 5.4.). Seperti diakui oleh Hairullah bahwa koordinasi BP2DT dengan OPD-OPD teknis kurang efektif. Hal ini disebabkan oleh hambatan- hambatan struktural dan non-struktural. Hambatan struktural berupa eselon dan pangkat Kepala BP2DT sama dengan Kepala OPD. Selain itu tidak ada regulasi yang memberikan kewenangan lebih tinggi bagi BP2DT sebagai badan koordinasi. BP2DT tidak memiliki payung hukum yang memberikan kewenangan lebih besar untuk mengkoordinasikan dinas-dinas sehingga sifatnya hanya himbauan yang tidak bisa 171
memaksa. Hambatan rentang kendali juga terjadi karena dinas-dinas yang dikoordinasikan mempunyai kedudukan yang seimbang. Fragmentasi kepentingan antar OPD teknis, dan patologi birokrasi yakni egosektoral juga menjadi hambatan. Hambatan non-struktural berupa tingkat senioritas, kewibawaan, hubungan personal dan kapasitas individual kepala BP2DT berperan penting dalam menentukan efektifitas koordinasi. Pembangunan kawasan perbatasan hampir tidak pernah mengacu pada renstra pembangunan kawasan perbatasan yang disusun oleh BP2DT. Semua OPD menjalankan tupoksinya secara sektoral. Misalnya, rencana pembangunan sekolah terpadu di lima kabupaten perbatasan langsung ditangani oleh Dinas Pendidikan dan Kebudayaan tanpa koordinasi BP2DT. Begitu juga dengan berbagai pelatihan kewirausahaan yang dilakukan oleh Dinas Koperasi dan UKM. 172
Gambar 5.4. Koordinasi dan Kerjasama BP2DT Sumber: diolah penulis dari UU No.43/2008, Perpres No.12/2010, Permendagri No.2/2011 Agar koordinasi dapat berjalan efektif maka dilakukan penguatan semua dimensi. Misalnya penguatan kepemimpinan dengan menunjuk Gubernur atau Sekda sebagai ketua BP2DT. Selain sebagai representasi pusat di daerah, gubernur adalah kepala daerah yang memimpin dan bertanggung jawab atas semua OPD provinsi. Dalam pelaksanaannya, pemerintah daerah membentuk sekretariat BP2DT yang menjalankan tugas-tugas teknis. Selain itu, politicall will dari semua pemangku kepentingan serta komitmen mereka dalam membangun kawasan perbatasan. 173
"kalau saya rasakan, koordinasi dengan dinas-dinas teknis memang kurang efektif, karena tingkatannya sama, kita ga bisa memaksa harus memprioritaskan program-program BP2DT. Sifatnya sekedar menghimbau kalau dinas-dinas mau. Mungkin dinas-dinas juga lebih mementingkan tupoksinya masing-masing daripada tupoksi badan. Pernah terjadi Pak Kepala sudah berusaha mendapatkan anggaran dari pusat, tapi dinas teknis ga mampu mengerjakan....ya lagi". akhirnya (wawancara Hairullah, 20 Oktober 2015) dikembalikan Koordinasi BP2DT dengan pemangku kepentingan merupakan pertama, koordinasi kebijakan, administrasi manajemen, artinya koordinasi didasarkan pada suatu aturan yang ditetapkan oleh pengambil kebijakan; kedua, spesifik dan sistemik, karena koordinasi dilakukan secara khusus untuk menghadapi masalah khusus pembangunan kawasan perbatasan. Ketiga, outside dan inside, koordinasi melibatkan pihak pemerintah dan luar pemerintah (swasta) dan keempat, koordinasi dapat dilakukan para pengambil kebijakan setingkat menteri atau kabinet, koordinasi antardepartemen dan koordinasi antarbadan otonom, perusahaan publik dan lain-lainnya (Bouckaert, 2010). Koordinasi yang baik antarlembaga pemerintah akan menjamin efisiensi sumberdaya yang terbatas dan tumpang tindih fungsi dapat dikurangi. Sementara koordinasi yang tidak baik akan melemahkan kapasitas lembaga pemerintah antara lembaga perencana dan lembaga pelaksana (Hilderbrand & Grindle, 1997:46). Koordinasi antara BP2DT dengan OPD-OPD di provinsi Kalimantan Barat seringkali mengalami hambatan. Hal ini dipengaruhi beberapa penyebab antara lain pertama, 174 lain atau
masih terjadi perbedaan dalam orientasi kepada sasaran pembangunan kawasan perbatasan. Kedua, perbedaan orientasi waktu yang mana perbatasan perbatasan belum menjadi skala prioritas. Ketiga, perbedaan formalitas struktur dimana kepala BP2DT eselonnya II a setingkat dengan kepala dinas yang dikoordinasikan.. Masalah koordinasi tidak hanya masalah pemerintah pusat, tetapi juga dialami di pemerintah daerah. Masalah ini juga diakui oleh hampir semua informan, baik di BP2DT Provinsi Kalimantan Barat maupun BPPD Kabupaten. Sebagai contoh dikatakan oleh Sekretaris BP2DT, Hairullah (2015) masih terjadi perbedaan pandangan dalam penentuan skala prioritas pembangunan kawasan perbatasan darat. Banyak isu yang menjadi skala prioritas BP2DT, tetapi bagi OPD teknis tidak menjadi prioritas. Akhirnya program-program BP2DT tidak dapat terealisir. Mengingat tupoksinya sebagai koordinator atau semacam himbauan sementara anggaran berada pada OPD teknis. BP2DT hanya menghimbau OPD teknis untuk mengalokasikan anggarannya untuk pembangunan kawasan perbatasan darat. BP2DT akan lebih efektif jika menjadi "badan perencanaan pembangunan khusus perbatasan dan kawasan perbatasan tingkat daerah" atau Bappeda khusus perbatasan (wawancara dengan Turman, 4 November 2015). Selain merencanakan program, juga menyusun anggaran dan mengalokasikan kepada OPD- OPD teknis. 175
Koordinasi program antar OPD juga masih tumpang tindih. Program-program seperti perbaikan jalan, pembangunan pasar, pengembangan pemukiman, pembangunan sarana kesehatan, pembangunan sarana kantor-kantor perwakilan, pembangunan markas TNI, dan lain-lain sering dilakukan tanpa ada koordinasi dengan BP2DT, sehingga terkesan BP2DT dan BPPD Kabupaten hanya "numpang lewat" dan setelah selesai pekerjaan maka masalah pemanfaatan diserahkan kepada BP2DT. Begitu juga mengenai pemberian anggaran dekonsentrasi atau pembantuan yang diberitahukan secara mendadak dan harus diimplementasikan dan dilaporkan secara singkat. Akibatnya BP2DT tidak sanggup melaksanakan program dan kegiatan tersebut. Tahun 2014, BP2DT pernah menolak bantuan BNPP untuk kegiatan pembangunan di kawasan perbatasan darat karena alasan tersebut (wawancara dengan Hairullah, 2015). Berdasarkan LAKIP BP2DT 2014, Kegiatan Koordinasi Lintas Sektoral Pembangunan Wilayah Perbatasan dan Daerah Tertinggal, kegiatan ini dilaksanakan dalam rangka memfasilitasi Koordinasi Lintas Sektoral Pembangunan Kawasan Perbatasan dan Daerah Tertinggal dengan target sasaran 100 %. Hasil akhir dari kegiatan ini adalah adanya kesamaan persepsi dengan saling menghargai dan menghormati melalui kesepakatan-kesepakatan yang telah disepakati oleh semua pihak, untuk dapat ditindak lanjuti dalam upaya mempercepat pembangunan kawasan perbatasan dan daerah tertinggal di Kalimantan Barat. Dari hasil evaluasi terhadap kinerja kegiatan, target sasaran 176
tercapai 54,55 % dengan realisasi serapan anggaran sebesar 53,75 % atau sebesar Rp. 190.898.645,- dari total anggaran sebesar Rp.355.138.000,-. Jika diperhatikan, maka koordinasi antara BP2DT dengan OPD teknis masih lemah. Hal ini disebabkan kewenangan BP2DT yang hanya menjadi koordinator, sementara implementasinya oleh OPD teknis. BP2DT tidak berwenang melakukan eksekusi program yang berkaitan dengan masalah-masalah teknis seperti pembangunan sarana dan prasarana. Karena anggaran pemerintah pusat yang ditujukan untuk pos pembangunan kawasan perbatasan, langsung diberikan kepada masing-masing kepada OPD teknis. Akibatnya ditemukan adanya penyimpangan alokasi anggaran yang mestinya dialokasikan kepada kecamatan-kecamatan perbatasan, justru dialokasikan ke kecamatan-kecamatan lain. Kewenangan BP2DT sesuai Pergub No.7/2013 yang tugasnya hanya penyusunan dan koordinasi penetapan kebijakan pembangunan kawasan perbatasan dan daerah tertinggal, sementara pelaksana teknis pembangunan dilaksanakan oleh OPD sehingga seringkali program pembangunan di kawasan perbatasan kurang efektif dan efisien. Pembangunan kawasan perbatasan selama ini sangat lambat karena kewenangan BP2DT Provinsi Kalimantan Barat hanya sebatas koordinasi, hanya dapat menghimbau dan tidak bisa memaksa dinas- dinas teknis untuk menyusun program dan kegiatan serta mengalokasikan anggarannya untuk pembangunan di kawasan perbatasan 177
"badan tidak punya kewenangan anggaran, kita hanya koordinasi perencanaan progam pembangunan perbatasan saja Pak. Anggaran langsung dialokasikan kepada dinas-dinas. Kita koordinasi kepada dinas-dinas agar mengalokasikan anggaran pembangunan kawasan, kalau ga mau ya ga bisa maksa. Saya sih berharap anggaran pembangunan perbatasan digelontorkan ke BP2DT, sehingga badan bisa merencanakan sekaligus mengeksekusi kebijakan". (wawancara Hairullah, 20 Oktober 2015). Dalam penetapan anggaran, BP2DT menetapkan Rencana Kerja Anggaran (RKA) dengan mengacu pada Renja BP2DT. Renja BP2DT berpedoman pada Renstra BP2DT dan mengacu pada RKP Provinsi. RKA diajukan kepada RAPBD. RAPBD dibahas antara Pemerintah Daerah (Gubernur) dengan DPRD Provinsi Kalimantan Barat untuk menetapkan APBD. Dari mekanisme tersebut, BP2DT tidak memiliki kewenangan langsung dalam penetapan anggaran dengan DPRD. Sementara itu, dana pembangunan kawasan perbatasan dari pusat diberikan langsung kepada OPD teknis atau secara sektoral (Muhnsin, 2015). Akibatnya sering tidak sesuai peruntukannya karena tidak dimanfaatkan untuk pembangunan kawasan perbatasan lini 1 atau kecamatan-kecamatan di perbatasan, meskipun masih dalam kabupaten yang sama. Dengan demikian, belum ada pola koordinasi yang baik antara BP2DT dengan para pemangku kepentingan lain. Hal ini ditunjukkan masih adanya tumpang tindih dan egosektoral sehingga masing-masing masih berjalan sendiri sesuai tupoksinya. Akibatnya, pembangunan kawasan perbatasan belum sinergis, belum terpadu dan belum komprehensif. 178
Berdasarkan uraian tentang koordinasi pengelolaan perbatasan di atas, maka dapat dirumuskan proposisi sebagai berikut: Proposisi Minor sub 1.b. Koordinasi dalam badan pengelola perbatasan terkaitan dengan kewenangan, kepemimpinan, perbedaan orientasi, skala prioritas, komunikasi, dan rentang kendali. Koordinasi bersifat vertikal dan horisontal, internal dan eksternal. Koordinasi yang baik dapat mendorong sinergitas antarorganisasi, mencegah egosektoral, mengurangi tumpang tindih program/kegiatan sehingga meningkatkan kemampuan organisasi mengimplementasikan tujuannya. 5.1.3. Kapasitas Pelaksanaan Pengelolaan Kawasan Perbatasan Perbatasan darat antara Provinsi Kalimantan Barat-Serawak dapat dikategorikan tipe coexistent borderland dan independent borderland karena hampir tidak ada konflik di kawasan perbatasan dan hubungannya relatif stabil hampir tidak ada gejolak yang berarti. Model pengelolaannya adalah gabungan administration dan demarcation, karena pengelolaannya bersamaan antara upaya pembangunan kawasan perbatasan dengan penyelesaian dan pemeliharaan batas- batas wilayah negara. Pendekatan pengembangan ekonominya adalah infrastructure-led development yakni menekankan pentingnya pembangunan infrastruktur untuk meningkatkan konektivitas dan membuka keterisolasian masyarakat yang diharapkan mendorong 179
kesejahteraan masyarakat. Dalam keamanan menggunakan pendekatan soft border security (Wulandari, 2009) dengan pemeriksaan yang relatif longgar karena lebih banyak interaksi ekonomi dan sosial budaya masyarakat perbatasan dua negara sama. Hal ini seringkali disalahgunakan masyarakat perbatasan untuk memasukkan tenaga kerja ilegal. Pengamatan peneliti menunjukkan gambaran di atas bahwa masyarakat perbatasan relatif aman dan damai, pembangunan infrastruktur PLBN sedang berjalan, pemeriksaan sangat longgar, dan banyak WNI antri tiap pagi mau masuk ke Kucing. Pola pengelolaan kawasan perbatasan mengalami perubahan paradigma dari inward looking menjadi outward looking, dari halaman belakang menjadi halaman depan, dan dari pendekatan keamanan menjadi pendekatan keamanan, kesejahteraan, dan lingkungan. Paradigma dari inward looking menjadi outward looking yakni melihat perspektif lebih luas terhadap negara tetangga dan dunia internasional dan tetap memberdayakan potensi dalam negeri. Dari halaman belakang menjadi halaman depan untuk menjadikan masyarakat mampu berdiri sama tinggi atau lebih maju dalam beraktivitas dengan negara tetangga dan internasional. dari pendekatan keamanan menjadi pendekatan keamanan, kesejahteraan, dan lingkungan untuk menjamin keutuhan wilayah, kedaulatan negara, perlindungan bangsa, sekaligus bermanfaat bagi kesejahteraan masyarakat dan lingkungan hidup. Perubahan pendekatan tersebut bukan sebagai inisiatif BP2DT, akan tetapi merupakan kebijakan nasional yang harus dilaksanakan. 180
Sekretaris BP2DT Kalimantan Barat mengemukakan bahwa pengelolaan kawasan perbatasan dan daerah tertinggal maka digunakan strategi khusus berdasarkan RPJMD Kalimantan Barat Tahun 2013-2018 sesuai Perda No.5/2013, yaitu prosperity, security, dan sustainability. Prosperity yaitu pendekatan kesejahteraan, dengan fokus meningkatkan taraf hidup dan kesejahteraan masyarakat serta meningkatkan kapasitas pengelolaan potensi daerah; Security adalah pendekatan keamanan, dengan memantapkan ketertiban dan keamanan di wilayah perbatasan dan daerah tertinggal; Sustainability merupakan pendekatan pembangunan yang berkelanjutan dengan tetap menjaga keseimbangan antara kepentingan ekonomi dan kepentingan ekologis. "untuk membangun kawasan perbatasan, kita gunakan strategi khusus pak dengan pendekatan kesejahteraan, keamanan, dan berkelanjutan. Itu sesuai dengan pendekatan pembangunan kawasan perbatasan nasional, ada di RPJMN dan RPJMD Kalimantan Barat. juga sesuai yang ditetapkan secara nasional". (wawancara Hairullah, 20 Oktober 2015) Itu Tiga pendekatan tersebut digunakan untuk mencapai visi dan misi BP2DT sesuai dengan Renstra BP2DT Tahun 2013-2018, yakni "Terwujudnya Wilayah Perbatasan dan Daerah Tertinggal Sebagai Sebagai Kawasan Yang Aman, Tertib, Maju Dan Sejahtera" dan misinya mewujudkan kapasitas kelembagaan yang profesional, beretos kerja tinggi yang dapat memberikan pelayan publik secara maksimal; mewujudkan pembangunan sosial ekonomi wilayah perbatasan dan daerah tertinggal yang sinergis, integrasi dan sinkronisasi; mewujudkan infrastruktur yang memadai pada wilayah perbatasan dan daerah 181
tertinggal dan mewujudkan keberdayaan ekonomi dan sosial budaya masyarakat perbatasan dan daerah tertinggal. Pendekatan Keamanan (Security Approach) Kawasan perbatasan bersebelahan langsung dengan negara tetangga, menyimpan banyak sumber alam dan daerah rawan perilaku kejahatan seperti penyelundupan kayu, barang dan obat-obatan terlarang, perdagangan manusia, terorisme, pencurian, dan penetrasi ideologi asing termasuk penggeseran dan penghilangan patok batas negara yang mengganggu kedaulatan dan stabilitas keamanan. Terkait dengan pendekatan keamanan tersebut, Grand Design Pengelolaan Perbatasan Negara dan Kawasan Perbatasan di Indonesia Tahun 2011- 2025" yang disusun oleh BNPP secara jelas menyatakan bahwa pendekatan keamanan ini : "Di kawasan perbatasan darat, konsep struktur ruang pertahanan dan keamanan yang dikembangkan ialah membentuk "sabuk komando" perbatasan negara. Sabuk komando perbatasan negara ini berupa buffer area atau security zone sejauh ±4 km dari garis perbatasan sebagai wilayah pengawasan" (BNPP, 2011:18) Dalam pengelolaan perbatasan Kalimantan Barat-Sarawak, model soft border security lebih dominan daripada model hard border security. Sabuk komando perbatasan negara ini berupa buffer area atau security zone sejauh ±4 km dari garis perbatasan sebagai wilayah pengawasan. Pembangunan jalan paralel yang dikerjakan oleh Kementerian PUPR dibanti Zeni TNI AD merupakan bukti gabungan tiga pendekatan. Jalan 182
parallel membentang garis perbatasan melintasi Provinsi Kalimantan Barat, Kaltara, dan Kaltim sepanjang ±1900 km, untuk perbatasan Kalimantan Barat sendiri ± 801,1 km dari Temajuk-Aruk-Jagoi Babang- Entikong-Jasa-Nanga Badau-Putussibau sampai perbatasan Kalimantan Timur (gambar 5.5.). Pembangunan jalan parallel ini membutuhkan dana sebesar Rp. 3,02 triliun, sementara sumbangan Kalimantan dalam pertumbuhan ekonomi nasional hanya 8,15%. Selain bertujuan untuk memperkuat kesatuan dan persatuan bangsa, sebagai sabuk keamanan perbatasan, juga untuk membuka akses bagi masyarakat dari keterisolasian agar dapat mendorong aktivitas perekonomian masyarakat tanpa harus merusak lingkungan. Pembangunan jalan parallel juga menjadi simbol identitas dan wajah bangsa Indonesia kepada negara lain. Gambar 5.5. Peta Jalan Paralel Perbatasan Kalimantan Sumber: Kementerian PUPR, 2015 183
Menurut pengamatan peneliti, PPLB yang mengkoordinasikan CIQS menggunakan pendekatan ekonomi dan sosial budaya karena persepsi ancaman rendah sehingga mendorong perbatasan lebih terbuka. Memang dalam beberapa kasus lebih hati-hati terutama yang berkaitan dengan penyelundupan narkoba, TKI illegal, pembalakan liar, dan pemindahan patok yang dipicu oleh kemiskinan, rendahnya tingkat kesejahteraan masyarakat, serta lemahnya pengawasan dan penegakan hukum. Setidaknya, ada 21 (duapuluh satu) patok yang rusak di Kabupaten Bengkayang, 3 (tiga) di Kabupanten Sintang, dan 5 (lima) di Kabupaten Kapuas Hulu. Di perbatasan Kalimantan Barat-Serawak, memang hanya ada 2 (dua) pos lintas batas legal dari 16 (enambelas) pos lintas batas yang ada. Gambar.5.6. Kondisi Patok Batas Kalimantan Barat-Serawak Kurang Terawat dan Dicabut Masyarakat (Badau dan Jagoi Babang) Sumber: Renduk BNPP, 2015 Dalam UU No.43/2008 tentang Wilayah Negara, masalah keamanan hanya disinggung dalam pasal 3 mengenai tujuan pengaturan 184
wilayah negara dan pasal 10 mengenai kewenangan pemerintah pusat dalam pengelolaan wilayah perbatasan, yaitu "menjaga keamanan" merupakan bagian kewenangan pusat. Pemangku kepentingan lain yang terlibat langsung dan tidak langsung, seperti TNI, Kepolisian RI, Imigrasi, Bea dan Cukai, dan Karantina. Masing-masing memiliki aturan hukum sebagai landasan kebijakan dan operasional mereka. POLRI mengacu pada UU No.2/2002 tentang Kepolisian Negara RI, TNI menggunakan UU No.3/2003 tentang Pertahanan Negara dan UU No.34/2004 tentang TNI, Imigrasi mengacu UU No.6/2011 tentang Keimigrasian, Bea dan Cukai mengacu pada UU No.17/2006 tentang Kepabeanan, sementara Karantina merujuk pada Peraturan Menteri Kesehatan No.265/1990 tentang Kekarantinaan Laut dan Perbatasan dan UU No.16/1992 tentang Karantina Hewan dan Tumbuhan. Mereka cenderung menjalankan program dan kegiatan dengan mengacu pada kebijakan kementerian/lembaga masing-masing. Kondisi ini menunjukkan bahwa penanganan masalah keamanan masih bersifat sektoral dan parsial. Masing-masing pemangku kepentingan keamanan perbatasan mengacu pada peraturan yang tidak terintegrasi dengan SOP masing-masing. Sementara mereka berada dalam satu lokasi untuk penyelenggaraan CIQS yang dikoordinasikan oleh UP3LB yang merupakan UPT dari BP2DT (lihat struktur BP2DT). Seperti sudah disinggung di atas, bahwa CIQS adalah kewenangan pemerintah pusat sementara dalam operasionalnya dikoordinasikan oleh UP3LB. Terjadi kasus yang sangat ironis, pegawai bea cukai tidak mengenal kepala UP3LB. 185
Meskipun sudah ada "one gate institution", dalam kenyataannya badan pengelola perbatasan tidak secara langsung menangani masalah keamanan perbatasan. UP3LB mempunyai tugas melaksanakan tugas teknis operasional di bidang layanan prasarana dan sarana serta melaksanakan koordinasi pemeliharaan keamanan dan ketertiban kawasan kerja UP3LB sesuai dengan Permendagri No.18/2007 tentang Standarisasi Pengelolaan Pos Lintas Batas. Dalam pelaksanaan tugas tersebut, sering terjadi gesekan dan benturan antar pemangku kepentingan karena UP3LB merupakan UPT Provinsi, sementara CIQS adalah urusan pusat sehingga tidak ada kewenangan untuk mengkoordinasikan. Dari aturan juga terjadi keganjilan, karena UP3LB hanya diatur dengan Permendagri, sementara pemangku kepentingan lain diatur berdasarkan UU. Tidak mungkin UP3LB yang diatur dengan Permendagri dan struktur organisasinya di bawah BP2DT mengkoordinasikan imigrasi, bea cukai, karantina, TNI, dan POLRI yang diatur melalui UU dan merupakan instansi vertikal. Kondisi anomali ini diperkuat oleh Kepala UP3LB Aruk Manto Saidi, yang mengatakan "...kami ini UPT BP2DT Provinsi Kalimantan Barat, tapi harus mengkoordinir CIQS yang menjadi kewenangan pusat. Anomali ini Pak. Mana mungkin perangkat daerah mengkoordinir di atasnya? Mereka punya aturan, kebijakan, dan SOP masing-masing yang kami tidak mungkin ikut campur. Maka wajar saja tidak sinkron dan saling berbenturan. Misalnya masalah air atau listrik siapa yang harus nanggung? Mereka ga punya gedung sendiri, tapi pinjam ke kita". (Wawancara Manto Saidi, 3 November 2015) Dalam konteks keamanan, BP2DT tidak memiliki kewenangan karena masalah keamanan merupakan urusan pemerintah pusat. Tugas 186
pokok BP2DT, tidak ada yang terkait langsung dengan keamanan. Hanya tugas pokok 4 "Pengelolaan dan fasilitasi penegasan, pemeliharaan dan pengamanan batas wilayah negara dan daerah tertinggal di Provinsi Kalimantan Barat". Masalah keamanan juga tidak menjadi isu BP2DT sehingga tidak ada program dan kegiatan yang berkaitan dengan aspek pertahanan dan keamanan. Pertahanan berkaitan dengan menjaga kedaulatan dan keutuhan NKRI dan keselamatan bangsa, sedang keamanan berkaitan dengan terbebas dari gangguan fisik maupun psikis seperti kejahatan. Tugas dan fungsi bidang pertahanan kawasan perbatasan menjadi tanggung jawab TNI, sedang dalam bidang keamanan dan ketertiban masyarakat menjadi tanggung jawab POLRI. BP2DT hanya memfasilitasi dan membantu agar terjadi harmonisasi antara pemangku kepentingan di lapangan agar tidak terjadi gesekan antar mereka. Meskipun dikatakan Saidi (2015), bahwa BP2DT atau UP3LB tidak mungkin efektif melakukan tugas pokok dan fungsinya karena tiap-tiap pemangku kepentingan sudah memiliki SOP masing-masing dan rujukan peraturan lebih tinggi seperti UU. Selain itu, mereka merupakan lembaga pusat atau vertikal yang tidak mungkin dikoordinasikan oleh daerah. Dalam masalah CIQS, BP2DT tidak ada program dan kegiatan yang eksplisit kecuali memfasilitasi dan mengkoordinasi agar pemangku kepentingan di UP3LB sinkron dan tidak terjadi gesekan antar berbagai pihak. Meskipun ada pemeriksaan CIQS di UP3LB, namun ancaman keamanan di perbatasan Kalimantan Barat-Sarawak relatif besar seperti 187
perdagangan manusia, narkoba, pembalakan liar, perdagangan illegal dan sebagainya. Mengingat lintas batas internasional hanya 3, sedang tradisional sekitar 13 sehingga sulit menjaga keamanan. Belum lagi dengan jalan tikus, dimana banyak "pasukan semut" yang melakukan aktivitas perdagangan masyarakat di kawasan perbatasan. Seperti dikatakan oleh salah satu warga kawasan perbatasan "di sini banyak PASE (Pasukan Semut) lewat Pos Malindo dari Galing, Tebas, Pemangkat yang bawa gula pasir dari Malaysia. Meski ada pos keamanan, PASE ngasih uang kepada oknum, semua jadi beres" (Darmansyah, 6 November 2015). Masyarakat juga sering melakukan penyalahgunaan pas lintas batas (surat perjalanan lintas batas) tanpa pemeriksaan yang ketat. Pendekatan Kesejahteraan (Prosperity Approach) Dari Renstra 2013-2018 BP2DT, terlihat sangat jelas bahwa fokus program utama BP2DT adalah masalah infrastruktur dan pelayanan sosial dasar masyarakat seperti infrastuktur jalan dan jembatan, listrik, air, transportasi, kesehatan, telekomunikasi. Hal itu juga dapat dilihat dari struktur organisasi BP2DT yang menjadikan bidang fisik dan prasarana sebagai salah satu bidang, selain bidang kerjasama dalam daerah dan antarnegara dan bidang pemberdayaan ekonomi dan sosial budaya. Baik dari anggaran yang dialokasikan atau jenis progam dan kegiatan yang direncanakan menunjukkan hal tersebut. 188
Sasaran ke-1 adalah Terbangunnya Prasarana dan Sarana Wilayah Perbatasan dan Daerah Tertinggal (BP2DT) diarahkan untuk mencapai misi ke-3 (tiga) BP2DT, yaitu "Mewujudkan infrastruktur yang memadai pada wilayah perbatasan dan daerah tertinggal". Untuk mencapainya, maka dilaksanakan Program Pembangunan Prasarana dan Sarana Wilayah Perbatasan dan Daerah Tertinggal (BP2DT) dengan kegiatan; Koordinasi Pengembangan Fisik Prasarana Perbatasan dan Daerah Tertinggal, Penyusunan Master Plan PLB Jasa, Pembangunan Pagar Titik Nol di PPLB Jagaoi Babang, Rehabilitasi Gedung CIQS Aruk, Rehabilitasi Gedung CIQS Nanga Badau, Penyusunan Grand Design Kawasan Perbatasan Provinsi Kalimantan Barat, Identifikasi Infrastruktur Daerah Tertinggal di Kabupaten Kapuas Hulu Provinsi Kalimantan Barat, Identifikasi dan Pengembangan Infrastruktur Dasar Destinasi Pariwisata Kabupaten Sanggau Provinsi Kalimantan Barat, Identifikasi dan Pengembangan Infrastruktur Dasar Industri Perikanan Daerah tertinggal Provinsi Kalimantan Barat, Identifikasi dan Pengembangan Infrastruktur Dasar Pertanian Daerah Tertinggal Kabupaten Kayong Utara Provinsi Kalimantan Barat, Identifikasi Infrastruktur Dasar Kawasan Pesisir Provinsi Kalimantan Barat (LAKIP, 2015). Masyarakat kawasan perbatasan Indonesia-Malaysia mempunyai disparitas tingkat kesejahteraan sangat tinggi. Indicator-indikator kesenjangan sosial ekonomi dapat dilihat pada tabel 1.1.. Dari indikator yang ada, kesenjangan panyak lebar adalah tingkat pendapatan 189
perkapita, kemiskinan, dan IPM. Perbandingan pendapatan perkapita Kalimantan Barat:Sarawak adalah 25.81 Juta: 126.402 Juta, PDRB Konstan Rp. 38.393.395,80 juta:246.983.112 juta, pertumbuhan ekonomi 4.41:5.00, kemiskinan 8.06:0,67, IPM:63.17:77. Dari perbandingan beberapa indicator tersebut menunjukkan ketimpangan yang sangat tajam. Hal ini membawa implikasi negatif bagi masyarakat perbatasan dalam ekonomi, politik, keamanan, dan sosial. Selain itu disparitas infrastruktur, keterbatasan ketersediaan sarana prasarana dasar di perbatasan, seperti pendidikan, kesehatan, sarana prasarana transportasi, ketersediaan listrik, air bersih, informasi, dan lain sebagainya, ditengarai menjadi penghambat keberhasilan pembangunan daerah perbatasan. Mereka senantiasa menjadi daerah miskin dan tertinggal. Aksesibilitas yang sulit ditempuh ke daerah perbatasan juga menyebabkan wilayah tersebut menjadi terisolir, sulit dijangkau. Seperti ditegaskan oleh Kabid Fisik dan Prasarana, Ruminsar Manuarang sebagai berikut: "masalah yang dihadapi ya masalah terbatasnya infrastruktur. itu. Jadi kami concern untuk Masyarakat membuka akses jalan agar terhubung antardaerah. Selain untuk keamanan, juga untuk kesejahteraan masyarakat perbatasan dan tentunya penyediaan listrik, kesehatan, pendidikan dan infrastruktur air bersih, sebagainya. Bagi kesejahteraan saya, masyarakatlah, ga penting institusi mana yang eksekusi". (Wawancara Manuarang, 9 November 2016) terisolasi karena tanpa merusak lingkungan.....juga yang penting Padahal potensi kawasan perbatasan yang dapat dikembangkan relatif banyak dan bahkan bernilai ekonomi tinggi, terutama potensi SDA, 190
seperti hutan, tambang, mineral, pariwisata, dan perkebunan yang terbentang di sepanjang dan sekitar perbatasan darat Kalimantan Barat. Namun potensi-potensi tersebut sampai saat ini masih belum tergarap optimal untuk meningkatkan pertumbuhan dan kesejahteraan rakyat di perbatasan, maupun untuk kemajuan bangsa dan negara Indonesia. Tidak memadainya sistem pengamanan daerah perbatasan juga menyebabkan terjadinya berbagai pelanggaran lintas batas negara, seperti pencurian dan penjarahan SDA. Untuk mengatasi disparitas infrastruktur tersebut dibutuhkan physical connectivity yakni dengan melakukan pembangunan dan pengembangan infrastruktur, pengembangan infrastruktur IT, dan pengembangan infrastruktur energi. Pembangunan kawasan perbatasan di Kalimantan Barat masih terbatas pada infrastruktur jalan dan jembatan, dengan sedikit infrastruktur IT. Tidak bisa dipungkiri bahwa konektivitas mempengaruhi aktifitas perdagangan atau arus keluar masuk barang berbagai komoditi, baik pertanian, kebutuhan sehari-hari maupun manufaktur. Infrastruktur merupakan salah satu faktor kunci ketertinggalan masyarakat perbatasan. Aksesibilitas di dalam dan menuju kawasan perbatasan Kalimantan Barat belum memadai. Sebagian besar jalan parallel perbatasan kurang lebih 966 km sebagian besar belum terbuka 479,96 km dimana 150 km masih hutan lindung, jalan tanah 260,70 km, jalan kerikil 105,02 km, dan jalan aspal 120,32 km sehingga menjadi kendala aktifitas masyarakat (BP2DT, 2015). Ruas jalan yang menghubungkan ibukota Provinsi Pontianak ke ibukota kabupaten memang sudah relatif 191
baik, namun dari ibukota kabupaten menuju perbatasan sangat memprihatinkan. Dalam pelaksanaan pembangunan prasarana dan sarana masih terbatas pada pembangunan fisik PLB seperti pembangunan pagar di PLB Aruk, pembangunan tugu batas PLB Jagoi Babang, peningkatan gedung CIQS Aruk dan Kantor PLB Nanga Badau (Renja, 2014, 2015, 2016). Gambar 5.7. Kondisi Jalan Paralel Perbatasan Belum Terbuka 2015 Sumber: Presentasi Kepala BP2DT, 2015. Semua pembangunan infrastruktur masih berorientasi ke dalam BP2DT, belum menyentuh pada pembangunan infrastruktur yang mendukung pelayanan dasar masyarakat seperti pembangunan jalan, jembatan, kesehatan, pendidikan, air, listrik dan sebagainya. Selain 192
keterbatasan masalah kewenangan, masalah anggaran BP2DT tidak mampu untuk program-program tersebut. seharusnya, BP2DT dapat melakukan koordinasi dengan OPD teknis untuk melakukan perencanaan dan implementasi pembangunan kawasan perbatasan. Mengenai keterbatasan anggaran ini, dikatakan Kasubid Penataan Infrastruktur Fisik Uray Dedi mengatakan: "kami memang keterbatasan anggaran. BP2DT tidak mampu membangun jalan dan jembatan untuk membuka keterisolasian. Tergantung status jalannya....ada yang ditangani pusat, provinsi, atau kabupaten. Jalan kabupaten ini sering masalah karena ga ada jalan untuk anggarannya. Kadang perkebunan, tapi dimanfaatkan oleh masyarakat seperti PT. Kiara di Sintang" (Wawancara Uray Dedy, 8 November 2016) justru swasta bangun Untuk mengatasi masalah infrastuktur tersebut, pemerintah pusat melakukan kebijakan asimetris. Dasar kebijakan ini adalah nawa cita ke- 3 yakni membangun dari pinggiran dan UU No.23/2014 pasal 361 ayat 7 yakni kewajiban pemerintah pusat membangun kawasan perbatasan agar tidak ketinggalan dengan negara lain. Wujud kebijakan tersebut dikeluarkan Inpres No.6/2015 tentang Percepatan Pembangunan 7 (tujuh) Pos Lintas batas Negara dan Sarana Prasarana Penunjang di Kawasan Perbatasan. Untuk Provinsi Kalimantan Barat, ada 3 yakni PLBN Terpadu Aruk, Kabupaten Sambas, PLBN Terpadu Entikong, Kabupaten Sanggau dan PLBN Badau, Kabupaten Kapuas Hulu. Kebijakan asimetris ini sangat membantu pemerintah daerah dalam membangun kawasan perbatasan dan mendapatkan apresiasi dari masyarakat perbatasan. Selanjutnya adalah bagaimana memanfaatkan 193
infrastruktur tersebut untuk mengembangkan perekonomian masyarakat (infrastructure-led). Masalah lain yang dihadapi kawasan perbatasan adalah adanya kesenjangan pembangunan kawasan perbatasan dengan wilayah lainnya, termasuk juga dengan negara tetangga. Amatan secara mendalam memperlihatkan keterbatasan sarana prasarana sosial ekonomi di kawasan perbatasan berpengaruh terhadap minimnya kegiatan investasi, rendahnya optimalisasi pemanfaatan SDA, rendahnya penciptaan lapangan kerja, sulit berkembangnya pusat-pusat pertumbuhan ekonomi, keterisolasian wilayah, ketergantungan masyarakat terhadap pelayanan sosial ekonomi dari negara tetangga, tingginya biaya hidup dan rendahnya kualitas SDM. Prasana jalan yang menghubungkan antara ibukota provinsi dengan ibukota kabupaten, antara kabupaten dengan kabupaten, antara kabupaten dengan kecamatan, dan antar kecamatan dengan kecamatan di perbatasan belum seluruhnya baik. Akibatnya konektivitas antardaerah masih terisolasi. Hal ini berdampak pada perdagangan antar daerah. Sehingga untuk memenuhi kebutuhan hidup sehari-hari, masyarakat justru memenuhi kebutuhannya ke Malaysia. Hal ini karena akses ke Malaysia lebih mudah dan lebih dekat daripada ke Ibu Kota Kabupaten, selain kualitas, harga dan kelengkapan barang. Upaya pengembangan ekonomi dan perdagangan hendaknya berbasis pada komoditas unggulan masing-masing kawasan perbatasan 194
atau kompetensi inti daerahnya. Pendekatan kesejahteraan ini sebagai konsekuensi logis perubahan paradigma inward looking menjadi outward looking sehingga kawasan perbatasan dapat digunakan sebagai pintu gerbang ekonomi dan perdagangan antarnegara. Secara spasial, implementasinya melalui pengembangan kota-kota utama di kawasan perbatasan atau PKSN sebagai motor pertumbuhan wilayah-wilayah sekitar. Pendekatan semacam ini disebut Core Periphery Approach (Guo, 1996) yakni adanya pusat pertumbuhan agar mendorong pertumbuhan ekonomi bagi daerah-daerah sekitarnya. Agar pengembangan pusat pertumbuhan dapat berjalan dengan baik maka didahului oleh perencanaan dan pengembangan infrastruktur. Dalam pembangunan sosial ekonomi masyarakat perbatasan, bukan hanya mengembangkan infrastruktur kawasan perbatasan tetapi juga mengembangkan karakter masyarakat, pengelolaan konflik dan kesejahteraan masyarakatnya. Artinya bukan hanya membangun keamanan, tetapi juga membangun karakter bangsa yang kuat. Kunci untuk meningkatkan kesejahteraan adalah pemberdayaan masyarakat. Oleh karena itu, BP2DT menetapkan sasaran ke 2 yakni meningkatnya pembangunan sosial ekonomi wilayah perbatasan dan daerah tertinggal untuk mencapai misi ke-2 yaitu "mewujudkan pembangunan sosial ekonomi wilayah perbatasan". Realisasi program peningkatan pembangunan sosial ekonomi wilayah perbatasan dan daerah tertinggal dengan kegiatan-kegiatan sebagai berikut: melakukan koordinasi perencanaan kawasan perbatasan dan daerah tertinggal, penyusunan 195
profil daerah tertinggal provinsi kalimantan barat, monitoring evaluasi program/kegiatan pembangunan kawasan perbatasan dan daerah tertinggal, forum OPD perencanaan pembangunan kawasan perbatasan dan daerah tertinggal, forum komunikasi perencanaan pembangunan kawasan perbatasan se Indonesia, kegiatan koordinasi lintas sektoral pembangunan kawasan perbatasan dan daerah tertinggal, revitalisasi pemanfaatan PPLB, kegiatan sosialisasi penguatan kelembagaan dalam mengelola kawasan perbatasan, koordinasi kerjasama Sosek Malindo Kalimantan Barat-Sarawak, dan koordinasi regional dan subregional (LAKIP, 2015). Dalam evaluasi kinerja BP2DT masih sebatas melakukan penyusunan profil dan updating data profil kawasan perbatasan dan daerah tertinggal, peningkatan peran serta kelembagaan kecamatan dan desa perbatasan, fasilitasi pra-investigasi patok, koordinasi sektoral pembangunan kawasan perbatasan, kerjasama Sosek Malindo (Renja, 2016). Memang dapat dipahami, bahwa BP2DT badan koordinasi bukan lembaga teknis sehingga tugas pokoknya lebih pada koordinasi lintas sektoral perencanaan pembangunan perbatasan. Misalnya dalam kerjasama Sosek Malindo, Sadidan selaku Kasubid Kerjasama Antar Lembaga Negara mengatakan "kita melakukan kegiatan pemantapan kelembagaan desa dan kecamatan sesuai di program.... Itu merupakan kerjasama antar daerah. Ada juga forum badan pengelola seluruh Indonesia. Kalau kerjasama antar lembaga negara Sosek malindo melibatkan semua OPD, kita hanya memfasilitasi dengan membentuk tim-tim 196 dan lintas
yang anggota dan ketua timnya dari OPD sesuai tupoksinya" (wawancara Sadidan, 21 November 2015) Selain itu, juga ditetapkan sasaran ke 3 BP2DT yaitu meningkatnya pemberdayaan ekonomi dan sosial budaya masyarakat kawasan perbatasan dan daerah tertinggal dalam rangka mencapai misi ke-3 yaitu "Mewujudkan keberdayaan ekonomi dan sosial budaya masyarakat wilayah perbatasan dan daerah tertinggal". Untuk meningkatkan pemberdayaan ekonomi dan sosial upaya masyarakat perbatasan, beberapa program dan kegiatan dilakukan oleh pemerintah. BP2DT berusaha terwujudnya pemberdayaan masyarakat dalam pemanfaataan potensi dan peluang untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat serta peningkatan rasa nasionalisme untuk keutuhan NKRI, maka dilakukan berbagai program pemberdayaan ekonomi dan sosial budaya masyarakat dengan kegiatan sebagai berikut: fasilitasi peningkatan wawasan dan keterampilan dalam bidang pertanian kawasan perbatasan dan daerah tertinggal, fasilitasi peningkatan wawasan dan keterampilan dalam bidang peternakan kawasan perbatasan dan daerah tertinggal, peningkatan wawasan dan keterampilan bagi anak putus sekolah kawasan perbatasan dan daerah tertinggal, fasilitasi pengembangan kemasyarakatan dan seni budaya masyarakat kawasan perbatasan dan daerah tertinggal, peningkatan keterampilan pada bidang seni ukir masyarakat kawasan perbatasan dan daerah tertinggal, fasilitas peningkatan kapasitas pengurus organisasi kemasyarakatan dalam proses pembangunan kawasan perbatasan dan 197
daerah tertinggal, kaji terap dalam rangka peningkatan kapasitas aparatur pengelolaan perbatasan dan daerah tertinggal (LAKIP, 2015). Hal ini sesuai dengan pernyataan Kabid Pemberdayaan Ekonomi dan Sosial Budaya sebagai berikut: "seperti di Renstra dan Renja, untuk memberdayakan masyarakat perbatasan, kami ada program untuk itu. Seperti pelatihan seni ukir, perbengkelan, peternakan, dll terutama untuk anak-anak putus sekolah. Untuk melatih ukir, kami kerjasama dengan Dinas Perindustrian Bali. Tapi desainnya dirasa kurang cocok oleh peserta, kami kerjasama dengan dinas perindustrian Jepara. Begitu juga untuk bengkel, kami kerjasama dengan Honda atau Yamaha di Pontianak. Kami juga kerjasama dengan Fakultas Peternakan UGM untuk pelatihan ternak". (Wawancara Roslina, 8 November 2016) Banyak program dan kegiatan pemberdayaan yang dilaksanakan bagi masyarakat perbatasan. Misalnya, pelatihan keterampilan bidang pertanian diselenggarakan oleh Kementerian Pembangunan Daerah Tertinggal pada bulan Desember 2011 PT PLN (Persero) Wilayah Kalimantan Barat memberikan pelatihan keterampilan usaha bagi masyarakat perbatasan Entikong pada 24 November 2013. BNPP melakukan pelatihan dan pendampingan pengembangan pusat pertumbuhan agrowisata di lokasi prioritas Nanga Badau, Kapuas Hulu 28 September-3 Oktober 2014 BP2DT bekerjasama dengan Fakultas Peternakan UGM dalam pelatihan manajemen peternakan " Usaha Manajemen Peternakan Ayam Lokal dalam Peningkatan Kesejahteraan Masyarakat". Pelatihan ini diadakan untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat perbatasan yang saat ini 198
kondisinya masih berada di bawah penduduk di Pulau Jawa, serta di bawah penduduk Malaysia. Banyak masyarakat perbatasan mengonsumsi daging dari Malaysia, padahal potensi unggas di daerahnya berlimpah. Kemenkop dan UKM mengadakan pelatihan wirausaha kerupuk basah di Kapuas Hulu, pelatihan wirausaha abon ikan, keripik, dan produk turunan dari bahan tenun ikat di Kabupaten Sintang (h tt p:/ / r mo l. co /r ead ) . Sementara Kementerian Pertahanan menyelenggarakan pelatihan Kader Bela Negara tanggal 11- 12 Mei 2016 di Badau (h ttp :/ / a n tar an e ws.co m) . Jika dicermati secara mendalam, pelaksanaan kegiatan-kegiatan tersebut cenderung kurang terkoordinasi, tumpang tindih, dan sektoral. Adapun beberapa strategi yang dapat dilakukan untuk peningkatan kesejahteraan antara lain pertama, dengan menggali potensi unggulan baik secara ekonomi, sosial dan budaya setiap kawasan perbatasan serta memanfaatkan lokasi geografi strategis yang dimiliki. Kedua, mempercepat peningkatan kualitas hidup dan kesejahteraan masyarakat melalui peningkatan pembangunan sarana dan prasarana, peningkatan pelayanan kesehatan, peningkatan pendidikan, peningkatan kapasitas SDM, pemberdayaan masyarakat, pemberdayaan kapasitas aparatur pemerintah dan kelembagaan, serta peningkatan mobilisasi pendanaan untuk menggerakkan kegiatan ekonomi. Ketiga, mengembangkan pusat-pusat pertumbuhan ekonomi di kecamatan lini I secara selektif dan bertahap sesuai prioritas dan kebutuhan. 199
Pendekatan Lingkungan (Environment Approach) Melalui pendekatan ini, pembangunan kawasan perbatasan diarahkan untuk selalu memperhatikan aspek kelestarian lingkungan yang merupakan wujud dari pembangunan berkelanjutan. Pembangunan yang seimbang dan terpadu antara aspek ekonomi, sosial, hankam dan lingkungan hidup menjadi prinsip pembangunan yang hendaknya senantiasa menjadi dasar pertimbangan utama bagi seluruh sektor dan daerah guna menjamin keberlanjutan proses pembangunan di daerah perbatasan. Degradasi sumberdaya alam ini bila tidak diberikan perhatian yang serius akan berdampak pada kerusakan ekosistem alam seperti hilangnya paru-paru dunia akibat ditebangnya pohon-pohon di hutan perbatasan, hilangnya keanekaragaman hayati seperti hewan-hewan dan tumbuhan langka, hilangnya ketersediaan sumber daya air baik secara kualitas dan kuantitas, hilangnya lahan-lahan produktif yang mengancam ketahanan pangan, banjir, longsor dan kekeringan, serta potensi hilangnya sumber pendapatan negara dan daerah, yang sejatinya bisa dimanfaatkan generasi mendatang di wilayah perbatasan. Dalam perencanaan pembangunan kawasan perbatasan, setiap pembangunan yang melintasi hutan lindung maka harus dikoordinasikan dengan kementerian kehutanan dan lingkungan hidup. Seperti dalam pembangunan jalan paralel perbatasan dimana harus membuka kurang lebih 150 km hutan lindung. Pembangunan kawasan perbatasan tidak 200
hanya mengejar percepatan, tetapi juga memperhatikan kelestarian lingkungan. Seperti dikatakan oleh Hairullah: tiga "pembangunan yang dilakukan BP2DT menggunakan pendekatan pendekatan pendekatan kesejahteraan, dan pendekatan lingkungan......dalam pendekatan lingkungan, kami selalu konsultasi dengan kementerian yang berwenang lindung misalnya. Ya kita konsultasikan dengan Kementerian kehutanan dan lingkungan hidup. Jadi tidak asal bangun. Kita harus jaga kelestarian memperlambat pembangunan, tapi kan kita bangun tapi yang ga merusak. Untuk anak cucu kita kelak". (wawancara Hairullah, 20 November 2015) yaitu keamanan, jika pembangunan itu melewati hutan lingkungan. Sebenarnya Sebagai bukti bahwa pembangunan perbatasan berwawasan lingkungan adalah ketika Gubernur Kalimantan Barat, Cornelis memeriksa drainase bangunan di PPLB Aruk yang masih dalam proses pengerjaan, pembuangannya tidak mengalir ke Malaysia. Ini harus berwawasan lingkungan sehingga tidak menimbulkan kerusakan atau merugikan negara lain. Efek pembangunan PPLB Aruk yang berhadapan dengan Biawak Malaysia harus memperhatikan efek limbah. BP2DT juga mengacu pada strategi dan rencana aksi provinsi (SRAP) REDD+ Kalimantan Barat sebagai upaya mengurangi emisi dalam rangka menjaga kelestarian hutan tidak terjadi deforestasi dan degradasi. Pendekatan Budaya (Cultural Approach) Pendekatan budaya adalah suatu pendekatan menempatkan budaya sebagai dasar dari keseluruhan perencanaan pembangunan, termasuk dalam bidang ekonomi dan investasi.Dalam hal ini budaya berfungsi sebagai pedoman dan strategi adaptasi kebutuhan 201 yang
yang perlu dipenuhi untuk melangsungkan dan meningkatkan taraf hidup masyarakat perbatasan. Masyarakat perbatasan Kalimantan Barat-Serawak pada dasarnya relatif tidak ada perbedaan baik fisik maupun kultural karena berasal dari etnolinguistik yang sama yakni Austronesia (Malayo Polynesia). Mereka memiliki adat, identitas budaya, etnis, dan bahasa yang sama. Hal ini dapat menjadi faktor yang menguntungkan dan merugikan. Menguntungkan karena faktor budaya bisa perekat bagi masyarakat perbatasan sehingga tidak terjadi benturan antarmasyarakat. Merugikan karena mendorong pelintas batas tradisional yang ilegal, karena banyak masyarakat yang memiliki kerabat di negara lain. Kondisi ini sudah berlangsung lama dan sulit untuk dicegah. Hanya karena secara politik mereka dipisahkan oleh kewarganegaraan. Kerjasama sosial budaya secara nonformal telah terjalin antara masyarakat perbatasan Kalimantan Barat-Sarawak. Hal ini berlangsung secara alami karena hubungan emosional, etnisitas, dan kekerabatan atau tali persaudaraan. Sebagai contoh di perbatasan Badau-Lubukantu, Kabupaten Kapuas Hulu terjadi hubungan sosial melalui hubungan tali persaudaraan, hubungan perdagangan, seni, maupun budaya. Secara politik kedua kawasan tersebut dipisahkan oleh dua negara yang berbeda, namun mereka satu rumpun suku yang mendiami satu kawasan yakni Suku Dayak. Dalam perhelatan budaya "Gawai Dayak", kedua masyarakat dari kedua negara di kawasan perbatasan ini 202
bersama-sama dan saling mengunjungi saudaranya yang melaksanakan kegiatan tersebut. kerjasama sosial budaya perbatasan dalam bentuk formal dituangkan dalam bentuk Komunitas Sosial-Budaya ASEAN atau ASEAN Socio-Cultural Community (ASCC) yang berorientasi pada penduduk dan tanggung jawab sosial dengan pandangan guna mencapai terjaminnya solidaritas dan kesatuan penduduka dan negara- negara anggota ASEAN. (asean.org/asean-socio-cultural/). ASCC menekankan pada aspirasi kawasan dalam peningkatan kualitas hidup penduduk. Dalam kondisi normal, pengelolaan kawasan perbatasan Kalimantan Barat-Sarawak menggunakan pendekatan nonmiliter (soft power) dan pendekatan infrastuktur dengan membangun pusat-pusat pertumbuhan serta pemberdayaan sosial ekonomi dan budaya masyarakat perbatasan dengan memperhatikan budaya setempat dan kearifan lokal, seperti pembangunan pasar bersama yang melibatkan masyarakat kedua negara, penetapan zona perdagangan bebas, pertukaran budaya antarwarga masyarakat (guru, atlet, murid sekolah, seniman, dan lain-lain), mengupayakan dialog antarmasyarakat perbatasan kedua negara yang difasilitasi oleh pemerintah, pemerintah daerah, lembaga adat, dan atau lembaga swadaya masyarakat untuk membahas perselisihan yang ada, pembekalan keterampilan dan manajerial serta pembentukan koperasi bagi masyarakat perbatasan di kedua wilayah agar dapat melakukan kegiatan produktif bersama. 203
Gambar 5.8. Pola Pelaksanaan Pengelolaan Perbatasan Sumber: diolah peneliti, 2017 Jadi, pelaksanaan pengelolaan kawasan perbatasan Kalimantan Barat-Sarawak menggunakan pendekatan keamanan, kesejahteraan, lingkungan, dan budaya. Pendekatan keamanan dilakukan dengan melakukan penjagaan batas wilayah negara dari tindakan-tindakan illegal. Pendekatan kesejahteraan dilakukan dengan pembangunan infrastruktur ekonomi dan sosial serta membangun pusat-pusat pertumbuhan ekonomi. Pendekatan lingkungan dilakukan dengan memperhatikan kelestarian lingkungan. Sedang pendekatan budaya 204
dilakukan dengan melakukan kegiatan-kegiatan budaya antarmasyarakat perbatasan. Berdasarkan pada uraian tentang pelaksanaan pengelolaan perbatasan darat di atas, maka dapat dirumuskan proposisi minor sebagai berikut: Proposisi Minor sub 1.c. Deskripsi pelaksanaan pengelolaan perbatasan tidak dapat dilakukan tanpa perencanaan dan koordinasi dengan pihak lain. Pendekatan- pendekatan digunakan sebagai pedoman dalam pengelolaan perbatasan melalui program-program dan kegiatan-kegiatan yang komprehensif dan terintegrasi. 5.1.4. Kapasitas Monitoring dan Evaluasi Sesuai UU No.25/2004 tentang SPPN mengamanatkan monev terhadap pelaksanaan rencana pembangunan. BP2DT selalu melakukan monitoring dan evaluasi dan analisis pencapaian indikator kinerja setiap tahun. Monitoring merupakan kegiatan mengamati secara seksama suatu kondisi, termasuk perilaku atau kegiatan tertentu dengan tujuan agar semua data atau masukan tersebut dapat digunakan sebagai landasan pengambilan keputusan. Evaluasi merupakan rangkaian kegiatan membandingkan realisasi input dan output terhadap rencana dan standar. Evaluasi organisasi merupakan suatu proses untuk menilai apakah suatu organisasi mampu melaksanakan tugas pokok dan fungsinya sesuai dengan standar yang telah ditetapkan. Tujuannya untuk 205
meningkatkan kinerja organisasi. Monev ini menjadi acuan penyusunan rencana kerja tahunan. Dalam evaluasi ini, BP2DT melakukan penilaian terhadap capaian-capaian selama setahun dari sasaran strategis, indikator kinerja utama, target, rencana anggaran, realisasi anggaran, dan peersentase penyerapan anggaran. Pengukuran kinerja yang dilakukan BP2DT mencakup tingkat pencapaian sasaran merupakan tingkat pencapaian target masing- masing indikator yang ditetapkan sesuai rencana kerja tahunan. Sasaran BP2DT yang hendak dicapai adalah "terbangunnya prasarana dan sarana wilayah perbatasan dan daerah tertinggal, meningkatnya pembangunan sosial, ekonomi wilayah perbatasan dan daerah tertinggal, dan meningkatnya pemberdayaan ekonomi dan sosial budaya masyarakat wilayah perbatasan dan daerah tertinggal. Seperti dikatakan oleh Kasubag Rencana Kerja dan Monev BP2DT "kami melakukan monev setiap tahun untuk memastikan apakah program kerja kita sudah jalan sesuai dengan IKU dan dapat mencapai sasaran yang ditetapkan. Monev ini untuk instropeksi diri kita, dan digunakan sebagai pertimbangan penyusunan RKT tahun berikutnya. (Wawancara Tri Olva Heriana, 21 Oktober 2015) Berdasarkan evaluasi BP2DT, pelaksanaan program/kegiatan BP2DT sejak dibentuk memiliki kinerja baik. Namun mengalami penurunan setiap tahunnya sebagaimana dilihat pada tabel 5.3. berikut: 206
Tabel 5.3. Target dan Realisasi Anggaran TAHUN Target Realisasi Anggaran 2012 94,56%, 95,16%, 2013 94,00%, 93,73%, 2014 76,20% 79,19%. Sumber: Renja, 2014, 2015, 2016 Kinerja BP2DT sudah baik, namun masih banyak kendala dan hambatan yang dihadapi baik faktor internal maupun eksternal. Faktor internal meliputi aspek perencanaan yakni kemampuan perencanaan masih lemah terutama perencanaan alokasi anggaran dan penyusunan program dan kegiatan yang sesuai kebutuhan masyarakat. Aspek sumberdaya juga menjadi kendala karena kuantitas dan kualitas sumberdaya aparatur belum memadai dibandingkan dengan isu-isu strategis perbatasan. Begitu juga dengan terbatasnya sarana prasarana badan serta belum memanfaatkan teknologi informasi dalam menunjang tugas. Sementara itu, dalam aspek pelaksanaan seperti lemahnya infrastruktur dan keterisolasian kawasan perbatasan menjadi kendala pelaksanaan kegiatan BP2DT. Sementara faktor kendala eksternal berkaitan aspek kebijakan pemerintah pusat dan pemerintah daerah. Kebijakan pemerintah pusat meliputi belum diterbitkannya PP sehingga berdampak pada belum jelasnya kewenangan BP2DT, lahirnya UU No.23/2014 tentang Pemerintahan Daerah yang baru, keluarnya Inpres No.6/2015 dan berbagai kebijakan yang mengambil kewenangan daerah dalam pengelolaan perbatasan. Aspek kebijakan ini menjadi kendala karena tidak ada pendelegasian kewenangan yang jelas, sehingga BP2DT tidak 207
dapat melakukan program dan kegiatannya. Sedang kebijakan pemerintah daerah berkaitan dengan terbitnya Pergub No.050/2/34/TAPD tanggal 13 Juli 2015 tentang Perubahan RAPBD terjadi perubahan asumsi anggaran yang menyebabkan defisit sehingga terjadi pemotongan anggaran BP2DT hingga 22,5%. Berdasarkan uraian tentang kapasitas pelaksanaan pengelolaan kawasan perbatasan darat di Kalimantan Barat tersebut, maka dapat dirumuskan proposisi minor sebagai berikut: Proposisi Minor 1 Kapasitas badan pengelola perbatasan meliputi kapasitas perencanaan, koordinasi, pelaksanaan dan monitoring evaluasi. Kapasitas tersebut didasarkan pada kewenangan, pendekatan, dan dimensi-dimensi manajemen yang baik dapat meningkatkan kinerja organisasi publik sehingga mampu melaksanakan tugas pokok dan fungsinya untuk mencapai tujuan organisasi tersebut. 5.2. Dimensi-Dimensi Kapasitas BP2DT Masalah perbatasan adalah masalah luar biasa, maka harus ada kebijakan khusus bahkan "extra ordinary" oleh lembaga dengan kewenangan khusus juga. Pemerintah seharusnya mempunyai political will agar kawasan perbatasan tidak tertinggal dengan daerah lain atau negara lain. Secara kelembagaan, BP2DT Provinsi Kalimantan Barat sudah memiliki tupoksi yang tepat yakni spesifik menangani masalah- 208
masalah pembangunan kawasan perbatasan dan daerah tertinggal. Masalah-masalah tersebut adalah lemahnya kapasitas kelembagaan BP2DT, lemahnya perencanaan program dan kegiatan, masalah pengendalian dan monitoring pembangunan kawasan perbatasan dan daerah tertinggal, lemahnya koordinasi lintas sektoral, lintas daerah, lintas regional dan subregional, infrastruktur belum yang memadai, minimnya pengetahuan, kesadaran, kemampuan dan keterampilan masyarakat perbatasan, terbatasnya infrastruktur ekonomi masyarakat perbatasan, terbatasnya prasarana dan sarana pendukung sosial budaya masyarakat perbatasan, dan belum berfungsinya kelembagaan masyarakat secara optimal. (Renstra BP2DT, 2013). Berbasis pada teori pada bab 2 yang digunakan dalam penelitian ini, banyak faktor yang menentukan kapasitas BP2DT Provinsi Kalimantan Barat. Berdasarkan analisis berbagai ahli (Steers, 1985; Hilderbrand & Grindle, 1997; Lusthaus, 1999; Polidano, 2000; Maconick, 2000; Conolly & York, 2003; Bryan, 2011; Claussen, 2011; Daly, 2012; Haque & Phinaitrup , 2012), maka peneliti berpandangan bahwa kapasitas BP2DT merupakan proses dinamis dari keseluruhan karakteristik sumberdaya manusia, karakteristik organisasi, karakteristik kebijakan dan praktik manajemen dalam organisasi itu serta karakteristik lingkungan yang mempengaruhinya. 209
5.2.1. Karakteristik Sumberdaya Manusia Kriteria ini menyangkut variasi sifat dan pandangan sumberdaya aparatur BP2DT yang menyebabkan perbedaan perilaku. Tidak ada sosialisasi tentang visi dan misi organisasi bagi seluruh pegawai menyebabkan perbedaan pandangan tentang pengelolaan kawasan perbatasan dan daerah tertinggal. Mindset melayani masyarakat yang dimiliki sumberdaya aparatur belum sesuai dengan pelayanan prima. Mereka masih terjebak pada tugas-tugas rutin yang sifatnya administratif, belum tumbuh need for achievement pegawai sehingga relatif belum melakukan inovasi. Partisipasi pegawai dalam pengambilan keputusan juga relatif rendah, terutama pada level street level bureaucratic. Mereka hanya menjalankan perintah atasan sesuai kemampuan seadanya. Kualitas pegawai BP2DT masih rendah karena kompetensi yang dimiliki belum memadai. Pendidikan pegawai kurang mendukung tugas pokok yang dibebankan kepada pegawai kurang relevan. Sementara jumlahnya pada tahun 2015 hanya 66 orang, belum ada yang berpendidikan S3, S2 sebanyak 8 orang, S1 sebanyak 25 orang, dan 33 berpendidikan SD, SMP, SMA dan D3, dan baru 22 orang ikut diklat. Dari jumlah itu saja tersebar ke UP3LB. Keterbatasan anggaran juga menjadi kendala efektifitas. Berdasarkan pengamatan di lokasi, sumberdaya aparatur di BP2DT belum berfungsi sebagai berkinerja baik karena mindset sebagai pelayan publik belum tumbuh, tidak ada keterikatan terhadap organisasi 210
seperti kurang tertarik, kurang mantap, dan kurang nyaman dengan kedudukan tertentu sehingga berdampak pada kurang komitmen pada tugas. Ada pegawai yang terpaksa bertugas di salah satu bagian yang menurutnya tidak sesuai kompetensi dan menghambat karir pegawai yang bersangkutan. Rotasi dan mutasi mendadak sering menciptakan suasana tidak nyaman dan tidak harmonis apalagi dengan alasan like and dislike. Mutasi pegawai memang menimbulkan berbagai dampak dalam organisasi, seperti harus melakukan orientasi terhadap tugas baru, rekan kerja baru, sehingga membutuhkan kemampuan adaptasi. Jika mutasi pegawai di lokasi yang sangat jauh, dengan akses yang sulit dijangkau maka rentang kendalinya juga sulit, kontrol terhadap pegawai sulit dilakukan. Maka seringkali ditemukan bahwa pegawai yang bersangkutan tidak ada di tempat tugas. Berkaitan dengan masalah tersebut, Kasubag Umum dan Aparatur menjelaskan sebagai berikut: "memang seringkali terjadi mutasi mendadak di sini, sewaktu- waktu bisa terjadi. Kami juga tidak tahu, ga punya wewenang. Meskipun jadi repot, mempengaruhi kinerja karena pegawai baru harus menyesuaikan diri lagi, belajar tugas yang baru. Butuh waktu. Tapi harus begitu, hal biasa dalam organisasi karena untuk promosi dan karir pegawai. Bisa juga sebagai hukuman". (wawancara dengan Clara, 20 Oktober 2015) Selain itu, faktor prestasi kerja yakni kurangnya motivasi pegawai rendah, kemampuan rendah, serta ketidakjelasan peran. Meskipun ada pembagian kerja sesuai dengan bidangnya, seringkali seorang pegawai dibutuhkan oleh bidang atau bagian lain karena pegawai yang bersangkutan lebih kompeten dan memahami masalah. Kondisi ini menimbulkan ketimpangan beban kerja, pegawai yang kompeten dan 211
rajin justru kelebihan beban kerja sedang pegawai yang tidak kompeten kekurangan beban kerja. Iklim organisasi seperti ini menunjukkan kurang profesional karena terjadi ketimpangan beban kerja. Untuk mengatasi masalah ini, perencanaan sumberdaya manusia menjadi urgen disusun agar tidak terjadi ketimpangan, baik jumlah maupun kemampuan pegawai. Hubungan antara pegawai dan pekerjaan adalah hal yang sangat mendasar, sehingga sikap karyawan terhadap organisasi sangat ditentukan oleh kesuksesan atau kegagalannya dalam menjalankan tugasnya. Hal-hal yang dianggap penting dalam kepuasan kerja adalah hubungan harmonis dengan atasan, rekan kerja, dan bawahan. 5.2.2. Karakteristik Organisasi Kriteria ini berkaitan dengan struktur organisasi dan teknologi operasi organisasi. Sesuai Permendagri No.2/2011 tentang Pedoman Pembentukan BPPD pasal 9 menyebutkan bahwa BPPD mempunyai tugas menetapkan kebijakan program pembangunan perbatasan, menetapkan rencana kebutuhan anggaran, mengoordinasikan pelaksanaan, dan melaksanakan evaluasi dan pengawasan di kabupaten/kota. Tugas dan fungsi BP2DT mengacu pada Pergub No.7/2013 tentang Organisasi dan Tata Kerja BP2DT Provinsi Kalimantan Barat. Tugas BP2DT adalah penyusunan dan pelaksanaan kebijakan daerah yang bersifat spesifik di bidang pembangunan perbatasan dan daerah tertinggal, melaksanakan tugas ekonsentrasi dan 212
tugas pembantuan yang diserahkan Gubernur sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Jika diperhatikan tugas dan fungsinya, BP2DT adalah lembaga khusus atau spesialisasi yang menangani masalah-masalah perbatasan dan daerah tertinggal. Sesuai dengan tugas pokok BP2DT, selain sebagai badan menyusun perencanaan pembangunan perbatasan dan daerah tertinggal juga menjadi pelaksana dalam pembangunan perbatasan dan daerah tertinggal dengan berbagai keterbatasannya. Keterbatasan kewenangan, sumberdaya manusia, finansial, teknologi, sarana prasarana dan sebagainya menjadi faktor yang mempengaruhi efektifitas BP2DT dalam menjalankan tupoksinya. Struktur organisasi sebagai bentuk penetapan pembagian tugas, siapa melapor kepada siapa, dan mekanisme koordinasi yang formal serta pola interaksi yang akan diikuti dalam organisasi agar tujuan tercapai. Menurut Robbins (1996), penyusunan struktur organisasi sebaiknya mempertimbangkan komponen-komponen kompleksitas, formalisasi, dan sentralisasi. Kompleksitas di BP2DT dapat dikategorikan tidak tinggi, sehingga tidak ada spesialisasi atau tingkat pembagian kerja yang kaku, jumlah tingkatan dalam hierarki juga tidak tinggi. Yang agak kompleks mungkin hanya UP3LB yang secara geografis lokasinya jauh dari kota Pontianak tempat BP2DT berada. Jarak Pontianak-Entikong ±314 km, Pontianak-Aruk ±310 km, dan Pontianak-Nanga Badau ±800 km. Sementara, formalisasi BP2DT sangat tinggi karena setiap 213
perencanaan, pengkoordinasian, pelaksanaan dan evaluasi organisasi harus menyandarkan pada peraturan-peraturan yang berlaku baik dalam level nasional maupun provinsi. Aturan-aturan seringkali berubah, sehingga berdampak pada perubahan desain organisasi, struktur organisasi dan kewenangannya. Sentralisasi dapat dikategorikan tinggi, karena kewenangan pengelolaan perbatasan lebih banyak menjadi kewenangan pemerintah pusat daripada pemerintah provinsi atau kabupaten/kota. Hal ini sesuai UU No.23/2014 pasal 361. Struktur organisasi BP2DT juga harus mengacu pada Permendagri No.2/2011 tentang Pedoman Pembentukan BPPD. Adapun struktur organisasi BP2DT adalah sebagai berikut (lihat gambar 4.9.). Tupoksi BP2DT juga harus mengacu pada Permendagri dan Perda Provinsi Kalimantan Barat. Sementara dalam pelaksanaan operasional kegiatan organisasi, ada SOP pelaksanaan tugas. Ada SOP Rencana Kerja Tahunan, SOP Penyusunan Anggaran, SOP Pencairan Anggaran, SOP Pelaksanaan Kegiatan, SOP Cuti Pegawai dan sebagainya. Semua perilaku organisasi ada aturan yang jelas. "ada SOP dalam pelaksanaan tugas para pegawai. Meski belum semua ada SOP nya, tapi kami sudah banyak punya SOP seperti SOP RKT, SOP Anggaran, SOP Pencairan Anggaran, SOP Pelaksanaan Kegiatan dll. Kami tempel di papan pengumuman, Bapak bisa lihat. Itu sebagai bentuk sosialisasi kepada pegawai agar tahu" (wawancara hairullah, 20 Oktober 2015) Jadi, struktur organisasi, mekanisme kerja, prosedur administrasi, perencanaan, koordinasi, pelaksanaan, evaluasi, dan semua aktivitas BP2DT senantiasa menyandarkan diri pada peraturan yang ada. BP2DT 214
sebagai organisasi publik yang mana pemegang sahamnya adalah masyarakat sehingga dalam operasional organisasinya harus sesuai kepentingan publik, tidak seperti halnya organisasi privat (Haque & Phinaitrup, 2012). Struktur organisasi BP2DT dibagi 1 Kepala badan, 1 Sekretariat, 3 bidang, 1 kelompok jabatan fungsional, dan 1 unit pelaksana teknis. Struktur dan sumberdaya aparatur yang ada belum mampu menjawab kompleksitas masalah yang ada. Bahkan UP3LB yang tupoksinya mengoordinasikan pelayanan CIQS merupakan anomali struktur, karena CIQS menginduk pada instansi vertikal masing-masing. Selain itu, ada masalah-masalah yang penting namun tidak terakomodasi dalam struktur seperti masalah batas wilayah negara dan potensi kawasan perbatasan. 5.2.3. Karakteristik Kebijakan dan Praktik Manajemen Kriteria ini meliputi regulasi, kebijakan, penyusunan rencana strategis, akses sumberdaya finansial, komunikasi dan koordinasi serta manajemen yang dipraktikkan BP2DT dalam pengelolaan perbatasan. Berdasarkan identifikasi yang dilakukan oleh BP2DT, isu-isu yang sangat menonjol adalah berkaitan dengan kapasitas kelembagaan BP2DT masih lemah, rendahnya kemampuan perencanaan program dan kegiatan, pengendalian dan monitoring pembangunan kawasan perbatasan dan daerah tertinggal masih lemah, begitu juga dalam koordinasi lintas sektoral, lintas daerah, lintas regional dan sub regional. 215
Lemahnya kapasitas BP2DT disebabkan oleh banyak faktor diantaranya lemahnya kuantitas dan kualitas sumberdaya manusia, terbatasnya sarana dan prasarana organisasi, rendahnya anggaran pembangunan perbatasan dan daerah tertinggal, regulasi, terbatasnya kewenangan yang dimiliki oleh BP2DT, dan sebagainya. Berkaitan dengan belum efektifnya kinerja BP2DT Kepala UP3LB Aruk Manto Saidi mengatakan: "saya katakan dengan tegas, BP2DT belum mampu menjalankan tugas dan fungsinya dalam pengelolaan perbatasan. Hal itu disebabkan oleh faktor-faktor sumberdaya manusia, anggaran, sarpras, regulasi, dan lingkungan. Apalagi dengan terbitnya UU No.23/2014, semakin mempertegas BP2DT semakin lemah posisinya. Kepala BP2DT tak punya kewenangan absolut, sementara pemerintah pusat tak mendelegasikan". (wawancara Saidi, 3 November 2015) Akses sumberdaya finansial, BP2DT masih tergantung pada APBN dan APBD. Belum ada kerjasama dengan pihak lain yang dapat menghasilkan dana untuk pembangunan kawasan perbatasan, misalnya pihak swasta. Anggaran untuk biaya rutin seperti gaji pegawai honorer, pembayaran listrik, air bersih, pemeliharaan kebersihan, pengecatan, dan sebagainya saja sangat minim. anggaran untuk pembangunan infrastruktur, pemberdayaan ekonomi, dan sosial budaya masyarakat tidak memadai. Akibatnya, kinerja BP2DT menjadi kurang efektif, efisien, dan responsif. Menurut Saidi (2015), anggaran sangat menentukan karena jika anggaran memadai maka dapat digunakan untuk memenuhi kebutuhan organisasi terutama di UP3LB. Ketersediaan anggaran juga dapat dimanfaatkan untuk membayar honor pegawai tidak 216 tetap,
membayar listrik, air bersih, perawatan gedung, dan sebagainya. Ketersediaan sarpras organisasi seperti alat tulis kantor, komputer, alat komunikasi, perabot, interior, gedung, rumah dinas, kendaraan operasional dan lain-lain belum memadai. Apalagi yang terkait dengan jaringan IT, belum ada di BP2DT. Untuk meningkatkan akses finansial, perlu mekanisme kerjasama dengan swasta dan masyarakat dalam pengelolaan kawasan perbatasan. Dapat berupa pelibatan lembaga non-pemerintah dalam pembiayaan program pengelolaan perbatasan melalui berbagai skema seperti public private partnership, pemanfaatan CSR, dan insentif pembangunan baik di tingkat pusat oleh BNPP maupun daerah oleh BPPD. Bentuk, mekanisme, dan akses sumber dana selain APBN/D. Selain itu, perlu pedoman teknis Standar Pelayanan Minimum (baik prasarana dan sarana) khusus kawasan perbatasan. Salah satu isu terkait dengan BP2DT adalah belum dipahami secara jelas posisi BP2DT terhadap OPD teknis terkait dengan pengelolaan kawasan perbatasan, akibatnya sulit terjadi sinkronisasi meskipun BP2DT sudah membentuk forum OPD pembangunan kawasan perbatasan. Akibat dari itu semua adalah munculnya tumpang tindih program/kegiatan serta egosektoral dari OPD terkait lainnya. Menurut penulis, selain kewenangan dan kepemimpinan yang kuat sebaiknya program yang dilakukan oleh BP2DT adalah program- program yang bersifat komplementer dan bersifat short cut yang 217
terabaikan atau tidak menjadi program OPD teknis. Dengan demikian, maka kepentingan masyarakat perbatasan dapat dilayani dengan cepat. Hal itu untuk mempercepat pembangunan kawasan perbatasan agar sejajar dengan daerah lain atau negara lain. "...sekarang ini programnya masih tumpah tindih. Banyak yang mestinya menjadi tusi OPD lain, tapi justru diambil, sementara yang menjadi tugas kita malah tidak direncanakan. Kalau begini kan repot. Tapi memang banyak masalah sih contohnys masalah SDM, anggaran, struktur organisasi, dll. Menurut saya, kedepan kita ini sebaiknya fokus pada program yang belum ditangani oleh yang lain". (wawancara Saidi, 23 November 2015) Lemahnya koordinasi BP2DT dengan OPD teknis juga disebabkan belum adanya pengaturan atau panduan yang jelas secara teknis tentang mekanisme koordinasi, model koordinasi serta kewenangan yang dimiliki. Menurut peneliti, BP2DT diberi kewenangan yang mengharuskan OPD teknis melaksanakan program pembangunan kawasan perbatasan. Karena untuk mengubah kawasan perbatasan dari halaman belakang menjadi beranda depan negara dan merupakan kawasan strategis nasional. Belum adanya PP berdampak pada belum jelasnya regulasi dan kewenangan BP2DT. Pada gilirannya membuat kinerja organisasi menjadi kurang efektif. Untuk memperkuat BP2DT, maka dibutuhkan strong leadership. Untuk BP2DT Provinsi Kalimantan Barat, pimpinan sebaiknya tidak sejajar dengan pimpinan OPD lain yang dikoordinasikan. Selain itu, dapat juga dipilih pimpinan dari kalangan militer, tokoh-tokoh yang disegani, atau mungkin gubernur sendiri dengan dibantu sekretariat yang 218
kepalanya sejajar dengan kepala OPD anggotanya. Selain itu, pimpinan BP2DT sebaiknya memiliki akses dan jaringan yang kuat baik kepada pemerintah pusat, sesama lembaga di daerah terutama OPD teknis terkait, dan dengan BPPD Kabupaten. Hal ini bertujuan untuk meningkatkan efektifitas peran koordinatif BP2DT serta mereduksi konflik kelembagaan dan munculnya egosektoral. Pada saat ini, sebenarnya kepemimpinan di BP2DT sudah bagus. Komunikasi dan koordinasi internal dan eksternal yang dilakukan Kepala BP2DT kepada pegawai dan OPD teknis sudah baik bahkan kepada BNPP. Penilaian tersebut didukung oleh pernyataan berbagai pihak, seperti Sekretaris BP2DT, Kepala Bidang Pemberdayaan Ekonomi dan Sosial Budaya, Kepala Bidang Fisik dan Prasarana, dan Kepala Bidang Kerjasama Dalam Daerah dan Antar Negara. Berikut pernyataan Sekretaris BP2DT: "menurut saya, kepemimpinan Pak Munshin sudah bagus. Beliau mampu melakukan koordinasi dengan pusat, OPD Provinsi, dan BPPD kabupaten. Komunikasi kepada anak buah juga baik, lancar. Delegasi wewenang juga terjadi, memberi kesempatan bawahan dalam pengambilan keputusan. Memberi kesempatan anak buah untuk maju. Buktinya beliau bisa mendapatkan dana pusat, meskipun eksekusinya oleh OPD teknis. Seperti sekarang, beliau Plt. Bupati Sekadau, kewenangan didelegasikan ke sekretaris". (wawancara dengan Hairullah, 20 Oktober 2015) Jika diperhatikan secara lebih seksama, hubungan antaran atasan dan bawahan sudah harmonis, komunikasi baik, visioner, dan komitmen memajukan perbatasan. 219
5.2.4. Karakteristik Lingkungan Lingkungan eksternal adalah kekuatan yang timbul dari luar batas organisasi seperti kebijakan pemerintah, regulasi, kondisi ekonomi, politik, sosial budaya, dan organisasi publik lain. Faktor regulasi memiliki peran penting menentukan efektifitas organisasi publik. Regulasi yang jelas, maka berdampak pada kewenangan dan praktik manajemen seperti perencanaan, penganggaran, koordinasi, pelaksanaan, monitoring dan evaluasi, yang dilakukan oleh BP2DT. Eddy Suratman (2016) mengatakan bahwa pengelolaan perbatasan terkendala oleh lemahnya regulasi. Eddy mengatakan "Berdasarkan UU No. 43/2008, saya melihat masih ada ketidakjelasan titik berat pengembangan kawasan perbatasan". UU tersebut diantaranya menyatakan kawasan perbatasan adalah kecamatan. Sementara PP No. 26/2008 tentang RTRW menyebutkan bahwa kawasan perbatasan merupakan KSN yang menjadi fokus pengembangan atau pembangunan PKSN. UU tersebut juga tidak mengatur secara jelas kewajiban masing-masing pemerintahan dalam pembiayaan (penganggaran). UU tersebut hanya disebutkan bahwa masing-masing level pemerintahan berkewajiban menetapkan biaya pembangunan kawasan perbatasan 16 Desember 2016). Mungkin, karena tidak begitu jelas siapa yang menjadi host, maka seolah-olah UU No. 43/2008 ini tak bertuan. Ketiadaan kementerian yang secara langsung bertanggungjawab dalam masalah ini tentu membawa konsekuensi ketidakjelaskan payung hukum yang ada, mengakibatkan hingga kini 220
kondisi di perbatasan masih memprihatinkan. Hal itu dapat terlihat dari potret IPM daerah lima kabupaten di Kalimantan Barat yang masih di bawah IPM Provinsi. Kaitan kondisi yang ada dengan regulasi yang lemah berdampak pada APBN atau kucuran dana pusat ke Kalimantan Barat yang minim harus diperjuangkan. Menurut Supratman (2016), solusinya adalah penguatan regulasi dan jika proses penguatan regulasinya lamban maka paling efektif Kalimantan Barat harus membentuk daerah otonomi baru yang mana Kalimantan Barat harus memiliki 3 (tiga) provinsi dan 25 (duapuluh lima) kabupaten. Pendapat ini dipertegas Sekretaris BP2DT sebagai berikut: "BP2DT kurang efektif karena kewenangan yang kami miliki belum jelas meskipun sudah diatur dalam UU No.43/2008. Tapi dalam praktiknya kan belum bisa jalan, PP nya belum ada. terbitkan PP...kalau badan pengelola Menurut saya, harus perbatasan pusat atau daerah mau efektif". (wawancara Hairullah, 20 Oktober 2015) Belum adanya regulasi tentang mekanisme penyelenggaraan perbatasan. seperti PP, Perpres, Permen dan sebagainya. Selama ini, kekosongan aturan tersebut dijembatani dengan Perka BNPP. Karena Kepala BNPP (ex officio) adalah Mendagri yang levelnya sama dengan menteri lain, maka koordinasinya menjadi agak sulit dan tingkat kepatuhannya relatif rendah. Sebagai lembaga koordinasi, semestinya memiliki level dan kewenangan lebih tinggi daripada anggotanya agar lebih berwibawa. Selain itu juga karena kementerian/lembaga lain memiliki tugas dan fungsi masing-masing, sehingga lebih mengutamakan tugas dan fungsinya sendiri daripada yang lain. 221
Regulasi yang dibuat adalah regulasi yang berkaitan mekanisme antarlembaga di daerah, termasuk meaknisme monitoring, reporting, dan verification terkait pengelolaan perbatasan. Regulasi penguatan jaringan koordinasi antarlembaga, meliputi hubungan koordinasi antara BP2DT dengan OPD teknis terkait. Selain itu regulasi tentang pembagian sumberdaya (manusia, aset) antarlembaga terkait dengan pengelolaan perbatasan. Belum ada mekanisme dan kewenangan sharing fasilitas antara BP2DT dengan OPD teknis. Begitu juga dengan mekanisme pengaturan sumberdaya manusia pengelola perbatasan, baik kualitas maupun kuantitasnya. Jadi dari sisi regulasi, belum ada PP yang dapat digunakan sebagai acuan operasional dalam menjalankan kewenangan BP2DT dalam pengelolaan perbatasan. Tidak jelasnya kewenangan ini menyebabkan gerakan organisasi secara lebih leluasa. Kewenangan ini juga berdampak pada kapasitas koordinasi dengan OPD-OPD teknis. Efekifitas koordinasi tergantung kewenangan yang dimiliki BP2DT. Jika kedudukan organisasi setingkat dan tidak ada kewenangan memaksa maka menjadi tidak efektif. Selain itu, belum adanya kesamaan pandangan, skala prioritas, komitmen pemimpin serta egosektoral juga menjadi masalah tersendiri. Kurang efektifnya koordinasi ini diperkuat pernyataan Sekretaris BPPD Kabupaten Sintang sebagai berikut: "seringkali daerah tidak mengetahui program dan kegiatan yang dilakukan oleh pusat, koordinasi kurang bagus. Itu terjadi antara pusat dengan provinsi dan provinsi dengan kabupaten. Bahkan antara badan pengelola dengan OPD dalam level yang sama. 222
Daerah sepertinya kok sekadar sebagai tempat kegiatan pusat, kurang sesuai kebutuhan kami di daerah. Kami sering ga tahu, baru dikasih tahu setelah kegiatan selesai" (Wawancara dengan Haikal, 21 Oktober 2015) Pernyataan tersebut menunjukkan bahwa koordinasi antarlembaga pengelola perbatasan, baik vertikal maupun horisontal masih kurang baik. Kawasan perbatasan masih menjadi ajang implementasi program dan kegiatan yang bersifat sektoral, kurang terpadu dan komprehensif. Kawasan perbatasan masih dipandang sebagai tempat pelaksanaan program atau kegiatan pemerintah pusat. yang bersifat sektoral. Rentang kendali yang jauh menyebabkan program dan kegiatan tersebut kurang menyentuh pada aspirasi masyarakat perbatasan. Berdasarkan uraian dia atas, maka dimensi-dimensi yang terkait kapasitas BP2DT dalam pengelolaan perbatasan adalah faktor rendahnya sumberdaya manusia, keterbatasan finansial sarana prasarana, belum jelasnya regulasi yang berdampak pada tegasnya kewenangan organisasi, koordinasi vertikal dan horisontal, iklim organisasi dan sebagainya. Semua faktor tersebut merupakan proses dinamis yang saling terkait dan tidak terpisahkan (lihat gambar 5.9.) 223
Gambar 5.9. Dimensi Kapasitas BP2DT Sumber: diolah penulis, 2017 Bertolak dari pembahasan di atas, dapat dirumuskan proposisi minor sebagai berikut Proposisi Minor 2 Kapasitas badan pengelola perbatasan merupakan proses dinamis antara berbagai elemen organisasi yang saling berkaitan dan tidak terpisahkan. Kapasitas organisasi dapat berjalan dengan baik jika elemen-elemen sumberdaya manusia, elemen organisasi, kebijakan, manajemen, dan lingkungan berjalan baik sehingga mendukung pencapaian tujuan organisasi tersebut. 224
5.3. Penguatan Kapasitas BP2DT Dalam Pengelolaan Kawasan Perbatasan 5.3.1. Dimensi Sumberdaya Aparatur Salah satu indikator keberhasilan organisasi sektor publik jika administrator publik mampu menjalankan peran, fungsi dan misi publik (Denhart & Grubs, 2003). Selain itu mampu mengombinasikan sumberdaya manusia dan fisik yang dimiliki secara efektif dan efisien dalam menerapkan strategi-strateginya untuk mencapai visi dan misinya (Vigoda, 2002).. Manusia dalam organisasi memiliki posisi sangat vital dan sentral karena sumberdaya manusia bukan lagi dipandang sebagai obyek melainkan sudah menjadi subyek, asset, atau modal organisasi sehingga harus dikelola, ditingkatkan dan dikembangkan kualitasnya. Tujuan akhir manajemen sumberdaya adalah meningkatkan produktivitas, loyalitas, kepuasan kerja dan motivasi kerja yang baik. Apapun bentuk dan tujuannya, organisasi dibuat berdasarkan berbagai visi untuk kepentingan manusia dan dalam pelaksanaan misinya dijalankan oleh manusia. Menurut perspektif organisasi dinamis, laju mundurnya organisasi tergantung pada orang-orang yang menjalankan organisasi. Untuk mempertahankan eksistensi organisasi sektor publik, banyak upaya yang harus dilakukan kepada pegawainya agar dapat memberikan pengaruh pada kinerja dan memberikan output maupun outcome bagi organisasi. Salah satunya adalah bagaimana 225
organisasi mengelola pegawainya dengan menciptakan kerja yang berarti dan membuat bahagia pegawai. Agar kelangsungan hidup organisasi dapat terjamin maka sumberdaya manusia harus dikembangkan agar memiliki keterampilan, pengetahuan, dan etika dalam menjalankan tugasnya. Begitu pula dengan sumberdaya manusia di BP2DT merupakan faktor sentral yang menentukan dinamika dan arah institusi. Dimensi manusia menganalisis hal-hal berkaitan dengan perencanaan sumberdaya manusia, yakni menjamin ketersediaan sumberdaya aparatur yang dibutuhkan. Dari rekruitmen, seleksi dan penempatan, memperkirakan supply & demand berupa mutasi, promosi, pensiun, mengundurkan diri, dan peningkatkan kualitas sumberdaya manusia (pendidikan, pembelajaran, pelatihan) dan evaluasi kondisi sumberdaya manusia (penilaian prestasi kerja). Sesuai UU No.5 /2014 tentang ASN Pasal 10, fungsi AS adalah sebagai pelaksana kebijakan publik, pelayan publik, dan perekat dan pemersatu bangsa. Sumberdaya aparatur merupakan salah satu masalah utama dalam birokrasi Indonesia, termasuk di BP2DT Provinsi Kalimantan Barat. Masalah tersebut antara lain berkaitan dengan kuantitas, kualitas, distribusi yang tidak seimbang, dan rendahnya produktivitas. Birokrat belum mempunyai pola pikir (mindset) dan budaya kerja (culture set) yang sepenuhnya mendukung birokrasi yang efektif, efisien, dan produktif seperti paradigma NPM. Belum melayani masyarakat, belum mencapai kinerja yang lebih baik, dan belum 226
berorientasi pada hasil seperti dikehendaki Perpres No.81/2010 tentang Grand Design Reformasi Birokrasi Indonesia 2010-2025. Tabel 5.4.Tujuan, Indikator dan Target Kinerja TUJUAN INDIKATOR TARGET KINERJA INDIKATOR SASARAN PADA TAHUN KE- Meningkatkan kemampuan sumberdaya aparatur badan yang semakin baik dalam memberikan pelayanan kepada publik jumlah pegawai meningkat -jumlah pegawai yang diklat 1 64% 100% 2 73% 100% 3 82% 100% 4 91% 100% 5 100% 100% Sumber: Renstra, 2013-2018 Dalam rangka mencapai sasaran dalam Renstra 2013-2018, yakni terlaksananya sistem, manajemen kelembagaan dan ketatausahaan yang profesional dengan dukungan anggaran, sarana dan prasarana yang memadai untuk mewujudkan pelayanan tata laksana organisasi kepada publik yang optimal dengan mengacu prinsip-prinsip "good governance". Indikator keberhasilan pencapaian sasaran ini adalah bertambahnya jumlah pegawai dan meningkatnya jumlah pegawai yang mengikuti diklat. Jadi dalam perencanaan peningkatan sumberdaya aparatur kegiatan utamanya adalah rekrutmen aparatur dan pengembangan aparatur. 5.3.1.1. Perencanaan Sumberdaya Manusia Perencanaan sumberdaya manusia merupakan proses strategi memperoleh, memanfaatkan, mengembangkan, dan mempertahankan sumberdaya manusia sesuai kebutuhan organisasi. Perencanaan 227
sumberdaya aparatur BP2DT nampak kurang memadai meskipun ada Analisis Jabatan (ANJAB) dan Analisis Beban Kerja (ABK). Belum diketemukan dokumen tentang perencanaan sumberdaya aparatur. ANJAB dan ABK lebih merupakan syarat administratif dan formalistik daripada substantif. BP2DT tidak memiliki wewenang penuh dalam rekrutmen, penempatan, dan pengembangan sumberdaya aparatur sehingga tidak dapat mempertahankan sumberdaya aparatur yang ada. BP2DT tidak dapat mencegah masuk keluarnya pegawai, baik dalam bentuk rotasi dan mutasi. Hal ini berdampak pada kuantitas dan kualitas sumberdaya aparatur untuk mencapai tujuan BP2DT. Pada akhirnya mempengaruhi kapasitas sumberdaya aparatur, karena pegawai yang profesional dan kompeten dimutasi dan pegawai pengganti baru yang belum tentu lebih kompeten. Oleh karena itu perencanaan sumberdaya manusia sangat penting. Sebagaimana dijelaskan oleh Kasubag Umum dan Aparatur BP2DT sebagai berikut: "kami punya analisis jabatan dan analisis beban kerja. Isinya tentang bagian apa mengerjakan apa, dijabat oleh pegawai dengan kriteria tertentu, bagian apa butuh pegawai berapa, seorang pegawai di bagian tertentu beban kerjanya apa saja dan sebagainya. Tapi memang belum ada perencanaan detail tentang analisis mempertahankan sumberdaya aparatur. Rencana diklat dan pendidikan lanjut pegawai, mutasi pegawai dan sebagainya. Masing-masing pegawai berusaha mengembangkan diri, BP2DT hanya memberi ijin kalau ada pegawai mau studi". (Wawancara Clara, 20 Oktober 2015) Untuk memenuhi sumberdaya aparatur BP2DT, maka dibutuhkan perencanaan sumberdaya manusia dalam tahapan-tahapan berikut. Pertama, kegiatan penyediaan sumberdaya manusia (rekruitmen, 228
seleksi dan penempatan). Kedua, kegiatan memperkirakan supply & demand (mutasi, promosi, pensiun, mengundurkan diri, PHK). Ketiga, kegiatan meningkatkan kualitas sumberdaya manusia (pendidikan, pembelajaran, pelatihan). Keempat, kegiatan evaluasi kondisi sumberdaya manusia (penilaian prestasi kerja) (Schuler, 1987 dalam Yuniarsih & Suwatno, 2008:95-97) Berdasarkan temuan di lokasi, BP2DT sudah ada beberapa program peningkatan kapasitas sumberdaya aparatur dengan tiga rencana kegiatan yaitu (1) pendidikan dan latihan, (2) sosialisasi, bimbingan teknis, dan workshop, (3) pembinaan jasmani dan rohani (Renstra 2013-2018). Namun kurang nampak dijabarkan dalam rencana kerja tahunan dari renja tahun 2014, 2015, dan 2016. Dari tahun ke tahun, program pengembangan kapasitas pegawai bersifat rutin yakni program peningkatan disiplin aparatur dan program peningkatan kapasitas sumberdaya aparatur. Kegiatan peningkatan disiplin aparatur berupa pengadaan kaos olah raga dan kelengkapannya, sedang kegiatan peningkatan kapasitas sumberdaya aparatur berupa diklat, sosialisasi, bimtek, workshop, bintal spiritual, dan peningkatan informasi pembangunan perbatasan dan daerah tertinggal (Renja, 2015). Selain itu juga penetapan kinerja (Renja, 2016). Belum ada perencanaan yang baik dalam pengembangan sumberdaya aparatur, baik diklat maupun studi. Akibatnya pegawai secara mandiri melakukan peningkatan kualitas diri dengan studi lanjut di 229
luar jam kerja tanpa disesuaikan dengan kebutuhan dan tugas pokok aparatur yang bersangkutan di BP2DT. Mereka pragmatis sekedar untuk meningkatkan pangkat/golongan daripada kompetensi yang dibutuhkan BP2DT. Hal ini dikatakan oleh Kasubag Umum dan Aparatur sebagai berikut: "... ada beberapa cara untuk meningkatkan kompetensi pegawai. Antara lain dengan diklat, studi lanjut, workshop maupun bintek- bintek. Untuk studi lanjut, biasanya merupakan inisiatif pegawai sendiri karena badan belum ada program dan anggaran. Sementara untuk diklat biasanya dilakukan oleh badan diklat, maka kita kirim pegawai yang memenuhi syarat. Ada 4 pimpinan saja belum dapat dikirim diklatpim, karena kuotanya kan terbatas. Untuk meningkatkan ketrampilan, kadang-kadang pegawai fungsional dikirim juga dalam pelatihan-pelatihan dan workshop. (wawancara Clara, 20 Oktober 2015) Ada beberapa program dan kegiatan yang dilakukan untuk peningkatan disiplin aparatur yakni pengadaan seragam khusus atau kaos olah raga dan perlengkapannya. Sedang untuk peningkatan kapasitas sumberdaya aparatur dilakukan kegiatan diklat, sosialisasi, bintek dan workshop, pembinaan mental spiritual, penyusunan anjab, penyusunan penetapan kinerja, peningkatan informasi pelayanan pembangunan kawasan perbatasan,.penyusunan SOP badan (Renja BP2DT, 2014, 2015, 2016). Namun karena terbatasnya anggaran dan kesempatan terbatas, tidak semua kegiatan tersebut dapat dilaksanakan. Bahkan dalam LAKIP 2015 dilaporkan bahwa hanya ada satu kegiatan yang berkaitan dengan pengembangan sumberdaya aparatur, dan itupun tidak dapat dilaksanakan. 230
Tabel 5.5. Anggaran Pengembangan Sumberdaya Aparatur TAHUN PROGRAM 2014 2015 2016 Peningkatan disiplin aparatur Peningkatan kapasitas sumberdaya aparatur (Rp) 26.450.000 127.763.000 (Rp) 50.000.000 160.000.000 (Rp) - 99.000.000 Sumber: Renja 2014, 2015, 2016 Berdasarkan tabel 5.5. maka program pengembangan sumberdaya aparatur BP2DT masih sangat minim. Belum adanya perencanaan sumberdaya aparatur yang bagus, masih insidentil dan parsial terutama dalam penyediaan sumberdaya manusia, perkiraan supply & demand, dan peningkatan kualitas sumberdaya manusia. Hal ini dapat dipahami, mengingat kewenangan manajemen pengadaan sumberdaya manusia di BP2DT tidak semata-mata dimilikinya, akan tetapi sangat tergantung pada BKD Provinsi Kalimantan Barat. Meski unit-unit kerja memiliki perencanaan sumberdaya manusia yang baik, kalau tidak mendapatkan persetujuan BKD maka perencanaan tidak dapat dijalankan. Selain belum ada perencanaan detail mengenai rekruitmen dan pengembangan sumberdaya manusia yang baik, anggaran yang minim serta aturan tentang rekruitmen pegawai juga menjadi kendala. Karena organisasi pemerintah tidak dengan mudah untuk merekrut pegawai, sekalipun honorer atau wiyata bakti. Namun jika diamati, belum ada perencanaan, program, atau kegiatan yang mengarah pada pencapaian misi tersebut. Memang dalam 231
Renstra 2013-2018 disebutkan indikator dan target kinerja indikator sasaran per tahun, namun hal itu tidak tercermin dalam program kerja dan kegiatan (lihat tabel 5.1). Dengan menggunakan analisis kebutuhan, misalnya tidak ada perencanaan dalam penyediaan pegawai (berapa kebutuhan pegawai, di mana akan di tempatkan, kapan direkrut, apa kompetensinya). Hal ini terjadi di UP3LB Aruk, yang mana dalam waktu 6 bulan tidak ada bendahara yang menangani keuangan (Saidi, 2015). "saya sebagai Kepala UP3LB Aruk, hanya terdiri 6 orang dimana 4 orang adalah pejabat struktural. Untuk mencari bendahara saja lama sekali mendapatkannnya, selama 6 bulan baru dikasih. Itu saja belum memenuhi kualifikasi yang saya inginkan. ((Wawancara Manto Saidi, 23 Oktober 2015). Dalam sistem perencanaan sumberdaya aparatur negara berdasarkan PP No.97/2000 tentang Formasi Pegawai Negeri Sipil yang merupakan jumlah dan susunan jabatan/pangkat PNS yang dibutuhkan oleh satuan organisasi negara dalam jangka waktu tertentu, maka di setiap daerah diminta untuk menyusun formasi PNS pada waktu yang telah ditentukan. Pemerintah Daerah memiliki kewenangan dalam pengendalian jumlah pegawai, maka harus mengetahui data kondisi kepegawaian. Secara normatif, BP2DT sebagai salah satu OPD berkewajiban melakukan pengumpulan, analisis, dan memprediksi kebutuhan data untuk menetapkan supply dan demand pegawai badan tersebut. Terkait dengan dokumen proyeksi jumlah kebutuhan pegawai, BP2DT Provinsi Kalimantan Barat memiliki data tentang pegawai yang 232
dibutuhkan berdasarkan masing-masing unit kerja, data perkiraan kenaikan pangkat dan pensiun pegawai tahun berikutnya. Dalam rencana strategis dan program kerja tahunan, BP2DT mengidentifikasi kebutuhan pegawai baru sesuai formasi yang ada. Namun, BP2DT tidak dapat secara rutin mengajukan usulan ke BKD Provinsi Kalimantan Barat untuk memenuhi kebutuhan pegawainya karena tidak selalu mendapat persetujuan. Hal itu tergantung pada persetujuan Menteri PAN-RB. Dari indikator ini menunjukkan bahwa BP2DT tidak memiliki kapasitas menentukan pegawainya sendiri karena ditentukan oleh BKD Provinsi Kalimantan Barat. Faktor luar berpengaruh besar dalam penentuan pegawai yang dibutuhkan BP2DT. Meskipun BP2DT sudah menetapkan tujuan dan kebijakan sumberdaya manusia yang mengacu pada renstra yang memuat juga kebutuhan jumlah dan kualifikasi pegawai untuk mendukung visi dan misi serta sasaran badan. BP2DT hanya dapat mengoptimalkan pegawai yang ada sebaik mungkin. Tidak adanya kewenangan BP2DT untuk merekrut sendiri pegawai yang kompeten sesuai kebutuhan, menjadi kendala penguatan kapasitas sumberdaya manusia BP2DT. UU No.43/1999 tentang upaya penataan manajemen kepegawaian yang seragam dengan penetapan norma, standar, prosedur dan kriteria yang jelas. Perencanaan kebutuhan sumberdaya manusia masa depan yakni merencanakan ketersediaan pegawai di masa yang akan datang sesuai PP No.97/2000 jo PP No.54/2003 tentang Formasi PNS, yang mana peran pemerintah pusat yang 233
kewenangannya didelegasikan kepada Menteri PAN-RB yang berkoordinasi dengan BKN dan Menteri Keuangan dalam hal memberikan persetujuan usulan formasi yang diajukan Pemerintah Daerah. Rekrutmen pegawai BP2DT sebagai organisasi publik, sudah ada ketentuan yang berlaku. Dari uraian di atas, maka sangat jelas bahwa perencanaan sumberdaya manusia dalam organisasi publik, mengalami beberapa permasalahan yang harus diperhatikan, seperti kemampuan institusi, perkembangan teknologi, tuntutan masyarakat, peraturan perundang-undangan, kepemimpinan dan kebijakan pemerintah. Dengan tidak adanya perencanaan sumberdaya manusia yang baik, manunjukkan kapasitas perencanaan harus ditingkatkan. BP2DT tergantung pada organisasi di luar yakni BKD. Akibatnya tidak memiliki kapasitas perencanaan sumberdaya aparaturnya sendiri. Kelemahan dalam perencanaan ini relevan dengan identifikasi isu strategis BP2DT. 5.3.1.2. Penyediaan Sumberdaya Aparatur Sistem rekruitmen yang terbuka dan kompetitif, yang mana lembaga memiliki otonomi dalam seleksi, maka akan meningkatkan kapasitas kinerja organisasi publik (Hilderbrand & Grindle, 1997:45). Di negara-negara maju rekrutmen pegawai pemerintah didasarkan pada kompetensi dan keahlian atau merit system. Sementara pegawai pemerintah di beberapa negara-negara berkembang, rekrutmen pegawai tidak berdasarkan merit system, tetapi lebih berdasarkan hubungan 234
kekeluargaan, pertemanan, kesukuan atau faktor primodial lainnya hal ini berdampak pada rendahnya moralitas pegawai dan berdampak negatif pada kapasitas lembaga pemerintah (Haque, 1992; Ozgediz, 1983) Sebagai salah satu OPD Provinsi Kalimantan Barat, BP2DT menggantikan BPKPK tahun 2013. BP2DT memiliki pegawai sebanyak 45 (empatpuluh lima) orang, dan tahun 2015 menjadi 66 (enampuluh enam) orang (lihat table 5.6.). Jika dilihat dari latar pendidikan pegawasi BP2DT, maka pegawai dengan pendidikan Strata 3 (Doktor) belum ada, S2 (Magister) sebanyak 7 (delapan) orang, S1 (sarjana) sebanyak 19 orang, D3 sebanyak 5 (lima) orang, SMA sebanyak 13 (tiga belas) orang, SD sebanyak 1 (satu) orang. Pada tahun 2015 terjadi penambahan pegawai di BP2DT menjadi sebanyak 66 (enampuluh enam) orang termasuk 22 (duapuluh dua) orang di UP3LB (Aruk, Entikong, dan Nanga Badau). Jika dilihat dari latar pendidikan pegawasi BP2DT, maka 66 pegawai dengan pendidikan Strata 3 (Doktor) belum ada, S2 (Magister) sebanyak 8 (delapan) orang, S1 (sarjana) sebanyak 25 orang, D3 sebanyak 4 (empat) orang, SMA/Sederajat sebanyak 20 (duapuluh) orang, SMP sebanyak 3 (tiga) orang, SD sebanyak 6 (enam) orang. Berdasarkan kondisi sumberdaya manusia yang ada, baik kuantitas maupun kualitasnya maka diketahui bahwa pegawai BP2DT masih sangat kurang dibandingkan dengan kompleksitas isu pengelolaan kawasan perbatasan dan daerah tertinggal. Berdasarkan 5.6., dapat digambarkan adanya penambahan jumlah pegawai dari 45 menjadi 66 yakni sebanyak 21 orang atau 47% 235
dalam kurun waktu 2 tahun. Penambahan ini sangat signifikan, pada level pendidikan dasar dan menengah yakni tingkat SD sebanyak 5 orang, SMP sebanyak 3 orang, SMA sebanyak 7 orang, dan Sarjana 7 orang, dan Magister hanya bertambah 1 orang. Sedang D3 mengalami pengurangan 1 orang, karena pendidikan lanjut S1. Tabel 5.6. Daftar Aparatur Berdasarkan Pendidikan Sumber: Subbag Umum & Aparatur BP2DT, 2015 Jadi secara kuantitas meningkat sangat signifikan, tetapi secara kualitas belum signifikan karena penambahan jumlah sumberdaya aparatur hanya memenuhi tugas-tugas pelaksana dan pendukung (street level bureaucrats), bukan perencana. Sebagian besar penambahan pegawai hononer dan berada pada level pendidikan dasar sampai menengah sebanyak 15 orang, dan sarjana 6 orang, hanya 1 orang magister. Jika dianalisis, ada kejanggalan dalam hal jumlah sumberdaya manusia yang ditugaskan di BP2DT. Dalam renstra jumlah pegawai sebanyak 45 orang dianggap masih terbatas dan kurang memadai sehingga perlu penambahan pegawai (Renstra, 2013-2018:32), tetapi di 236
sisi lain jumlah sumberdaya manusia menjadi kekuatan yang sudah dangat mendukung (Renstra, 2013-2018:48). Menurut analisis peneliti, jumlah sumberdaya manusia dibandingkan dengan kompleksitas masalah pengelolaan perbatasan masih kurang memadai, belum termasuk pegawai yang ditugaskan di PLBN. Selain jumlahnya, kualitas sumberdaya manusia juga masih rendah. Banyak pegawai dengan pendidikan kurang relevan dengan kompetensi yang dibutuhkan, terutama dengan bidang-bidang fisik dan prasarana, kerjasama dan pemberdayaan masyarakat. Penambahan jumlah pegawai BP2DT merupakan salah satu indikator keberhasilan pencapaian misi terlaksananya sistem manajemen kelembagaan dan pengelolaan ketatausahaan yang profesional dengan dukungan anggaran, sarana dan prasarana yang memadai untuk mewujudkan pelayanan tata laksana organisasi kepada publik yang optimal dengan mengacu prinsip-prinsip "Good Government" (LAKIP BP2DT, 2014). Adapun strategi pencapaiannya adalah dengan memperkuat kapasitas kelembagaan dan sumberdaya aparatur. Kebijakan yang ditempuh untuk melaksanakan strategi ini, terutama yang berkaitan dengan sumberdaya manusia adalah melalui pemenuhan sumberdaya aparatur secara bertahap, dan peningkatan sumberdaya aparatur. Untuk memenuhi kebutuhan pegawai, BP2DT membuat analisis jabatan dan analisis beban kerja untuk memenuhi kebutuhan jumlah pegawai. Setelah itu ditetapkan formasi ASN untuk diusulkan. Untuk 237
memenuhi formasi tersebut, BP2DT mengajukan usulan kepada BKD Provinsi. BKD mengkoordinasikan usulan masing-masing unit kerja, kemudian menentukan unit kerja mana yang dipenuhi. Perencanaan rekruitmen melalui pengumuman maka Pemerintah Provinsi Kalimantan Barat berwenang mengumumkan jumlah tambahan pegawai, sedang dalam hal seleksi melalui pengadaan CPNS. Wewenang Pemerintah Provinsi Kalimantan Barat sebatas melaksanakan pengadaan dengan kebijakan dari Pemerintah Pusat. Pemerintah Provinsi sebatas sebagai penyelenggara pengadaan dan mengumpulkan serta mengoreksi berkas lamaran. Prosedur ini diperkuat Kasubag Umum dan Aparatur yang menyatakan: "kami tidak punya wewenang menetapkan pegawai baru atau memutasikan. Kalau butuh, kami ajukan ke BKD Provinsi setelah kita analisis kebutuhan, analisis jabatan, dan analisis beban kerja. Itupun belum tentu setahun dipenuhi....belum lagi dengan yang pindah. Kalau mendesak, tenaga hononer kita berdayakan". (Wawancara Clara, 20 Oktober 2015) Cara memenuhi kebutuhan pegawai dapat dilakukan dengan cara mutasi atau rekruitmen pegawai baru. Hal ini dilakukan untuk keseimbangan pegawai masa mendatang. Mutasi dari unit lain yang kelebihan jumlah pegawai dimutasikan ke unit kerja yang kekurangan pegawai. Temuan di lapangan menunjukkan bahwa BKD seringkali memutasi pegawai BP2DT tanpa koordinasi dan pemberitahuan, padahal pegawai tersebut dipandang kompeten dan sangat dibutuhkan. "...sering terjadi mutasi pegawai di BP2DT yang kami tidak tahu, tanpa ada pemberitahuan langsung dipindah ke instansi lain. Ada juga yang ditempatkan di sini, kami tinggal terima saja. Padahal 238
kami masih membutuhkan lama. Sementara penggantinya orang baru yang harus penyesuaian lagi. Mungkin untuk keseimbangan dengan OPD lain, peningkatan karir, tour of duty atau punishment". (Wawancara dengan Clara, 20 Oktober 2015). pegawai Kondisi seperti ini dapat mengganggu kinerja BP2DT karena terjadi kekosongan pejabat struktural atau staf. Seperti mutasi terhadap Kasubbid Kerjasama Antar Lembaga Negara Basri, S.Sos., MT yang sangat dibutuhkan. Selain itu juga Kepala PLB Entikong yang lama kosong dan baru disetujui penggantiannya bulan Oktober 2015 yakni Agato Limat. Bahkan Kepala BP2DT juga ditugaskan menjadi Plt. Bupati Sekadau oleh Gubernur. Kondisi seperti ini akan menghambat kinerja badan dalam menangani pembangunan kawasan perbatasan. Namun, di sisi lain juga menguntungkan karena kehadiran aparatur baru dapat mendorong produktifitas kinerja, promosi jabatan, mengurangi rasa bosan dengan suasana dan tugas baru, dan sebagainya. Dari uraian tersebut sangat jelas bahwa kewenangan pengajuan usulan pegawai berada di Pemerintah Provinsi Kalimantan Barat yang pelaksanaanya dilakukan oleh BKD Provinsi. Dalam hal perencanaan keseimbangan pegawai, wewenang pemerintah provinsi Kalimantan Barat (Gubernur) dalam pengendalian jumlah pegawai melalui penataan organisasi jika terdapat kelebihan atau kekurangan PNS. Penataan dilakukan dengan cara rotasi maupun mutasi. Pelaksanaannya dilakukan oleh BKD. Seringkali rotasi dan mutasi yang dilakukan oleh BKD secara mendadak tanpa koordinasi dengan kepala BP2DT. Kondisi ini menghambat kinerja badan dalam pencapaian tujuan. Tidak jarang 239
sumberdaya manusia yang dirotasi atau dimutasi ke OPD lain adalah pegawai yang kompetensinya tinggi, banyak pengalaman dan berperilaku baik sehingga sangat dibutuhkan. Dari sini jelas BP2DT tidak memiliki otoritas untuk melakukan seleksi dan rekrutmen pegawai secara mandiri. Bahkan sama sekali tidak memiliki kewenangan untuk mengatur pegawai yang sudah ditugaskan di BP2DT, termasuk dalam rotasi dan mutasi. Akibatnya ada OPD yang kelebihan pegawai, dan ada yang kekurangan pegawai. Oleh karena itu, yang dapat dilakukan adalah melakukan koordinasi yang baik dengan BKD Hal ini berdampak pada kualifikasi sumberdaya manusia yang tidak sesuai dengan kompetensi yang dibutuhkan. Selain tidak ada kewenangan penyediaan ASN, faktor lainnya adalah kurangnya insentif bagi ASN yang bertugas di perbatasan. Hal ini mengurangi tingkat kesejahteraan pegawai, apalagi kebutuhan- kebutuhan hidup di perbatasan relatif lebih mahal dibandingkan di daerah lain. Penghargaan terhadap pegawai di perbatasan juga masih kurang. Reward dan punishment belum dapat dilaksanakan secara ketat. 5.3.1.3. Pengembangan Sumberdaya Aparatur Efisiensi suatu organisasi sangat tergantung pada baik buruknya pengembangan pegawainya. Pengembangan pegawai sebagai upaya untuk meningkatkan kualitas, seperti kecakapan, pengetahuan, keahlian dan karakter pegawai dilakukan melalui pendidikan dan pelatihan. 240
Pendidikan dan pelatihan yang diberikan kepada pegawai harus sesuai dengan persyaratan yang dibutuhkan, sehingga peningkatan kualitas pegawai akan benar-benar terpenuhi. Pengembangan sumberdaya manusia stratejik meliputi mengenalkan, menghilangkan, memodifikasi, mengarahkan dan memandu proses serta tanggung jawab dengan suatu cara yang mana semua individu dan tim dilengkapi keterampilan, pengetahuan dan kompetensi yang dibutuhkan untuk menjalankan tugas saat ini dan mendatang yang dibutuhkan organisasi (Amstrong, 2006:530). Dalam proses pembelajaran dan pengembangan sumberdaya manusia, ada unsur-unsur dalam proses tersebut yang meliputi learning, education, development, dan training (Amstrong, 2006:535). Dalam pembelajaran, ASN BP2DT melakukan pekerjaan sehari-hari sesuai tupoksinya sehingga terjadi perubahan perilaku pegawai yang relatif permanen yang mana terjadi sebagai akibat praktik dan pengalaman mereka. Pendidikan merupakan pengembangan pengetahuan, nilai dan pemahaman yang disyaratkan dalam semua aspek kehidupan agar lebih mengetahui dan lebih terampil dengan hal- hal yang berkaitan dengan area kegiatan tertentu. Pengembangan adalah pertumbuhan atau realisasi kemampuan dan potensi personal dengan syarat pengalaman pendidikan dan pembelajaran. Pelatihan merupakan modifikasi sistemik dan terencana melalui event-event pembelajaran, program dan instruksi, yang mana secara individual dapat mencapai tingkat pengetahuan, ketrampilan dan kompetensi yang 241
dibutuhkan untuk menjalankan pekerjaannya secara efektif. ASN diberi kesempatan untuk studi lanjut untuk menunjang tupoksinya. Menurut Schuler (2012), manfaat pengembangan sumberdaya manusia antara lain meningkatkan komitmen dan produktivitas, dan meningkatkan fleksibilitas pada kemungkinan adanya perubahan pada organisasi. Perubahan teknologi dan lingkungan yang berdampak pada semua aspek kehidupan manusia, menuntut setiap organisasi untuk memiliki sumberdaya manusia yang kompeten agar dapat memberikan pelayanan yang memuaskan sekaligus berorientasi pada nilai. Konsekuensinya, organisasi harus mengembangkan pegawainya berbasis kompetensi. Kompetensi menyangkut kewenangan setiap individu untuk melakukan tugas atau mengambil keputusan sesuai dengan perannya dalam organisasi yang relevan dengan keahlian, pengetahuan, dan kemampuan yang dimiliki. Kompetensi individual pegawai BP2DT harus mendukung sistem kerja berdasarkan tim. Menurut Spencer and Spencer (1993) kompetensi dibagi menjadi 2 kategori yakni "threshold competencies" dan "differentiating competencies". Threshold competencies adalah karakteristik utama yang harus dimiliki oleh seseorang agar dapat melaksanakan pekerjaannya. Sedang differentiating competencies adalah faktor-faktor yang membedakan individu yang berkinerja tinggi dan rendah. BP2DT Provinsi Kalimantan Barat belum mempunyai perencanaan pengembangan sumberdaya aparatur yang baik. Belum ada perencanaan pengembangan proyeksi bagi pengembangan para pegawai dalam waktu 242
tertentu dan kompetensi tertentu. Belum ada proyeksi siapa, kapan, jenis kegiatan, tempat, dan kompetensi yang diharapkan dalam peningkatan kualitas sumberdaya aparatur melalui pendidikan, pembelajaran, pelatihan maupun kegiatan-kegiatan lain. Apalagi bimbingan teknis khusus pengelolaan perbatasan. Semua masih bersifat insidentil, parsial, bahkan cenderung kurang menjadi fokus perhatian. Seperti peningkatan kualitas pegawai tidak ada rencana berapa pegawai yang akan diikutkan diklat, siapa saja, jenis diklat apa, kapan, di mana diklat diadakan dan sebagainya. Keterbatasan anggaran juga menjadi kendala pengembangan sumberdaya aparatur. Dari 66 orang pegawai, baru 22 orang yang mengikuti diklat (lihat tabel 5.7.). Dari diklat yang diikuti, sebagian besar adalah diklat untuk pejabat struktural seperti diklatpim, adum, adumla, sepada, sepala, sepama dan sebagainya. Sementara diklat dan bintek untuk sumberdaya aparatur fungsional masih sangat kurang. Apalagi berkaitan dengan bintek khusus pengelolaan perbatasan belum tercermin dalam program kerja. Oleh karena itu, BP2DT hendaknya dapat meningkatkan kapasitas menyusun perencanaan sumberdaya aparatur yang baik. Selain itu, perlu dirumuskan bintek-bintek khusus mengenai pengelolaan perbatasan misalnya perencanaan pembangunan kawasan perbatasan, penataan kawasan perbatasan, pengembangan infrastruktur kawasan perbatasan, pengembangan ekonomi masyarakat perbatasan, pemberdayaan masyarakat perbatasan, bela negara, penanganan batas negara, 243
penanganan pendidikan masyarakat perbatasan, kesehatan dan sebagainya. Tabel 5.7. Daftar Peserta Diklat NO NAMA 1. Drs. M.H. Munsin, MH 2. Dra. Roslina 3 4 Drs. H. Manto, M.Si Ir. Andi Mulyadi, MM 5 6 7 Hairullah. RS, SH Ruminsar Manuarang Nainggolan, SE, MM Basri, S.Sos, MT 8 Drs. Syarif M. Amin 9 Abdul Walif, S.Sos 10 Tri Olfa Heriana, S.Sos JENIS DIKLAT Sepada, Sepala, Sepama, Diklatpim II Adumla, Spama Adumla, Diklatpim III Adumla, Diklatpim III Adum, Diklatpim III Diklatpim IV, Diklatpim III Adum Diklatpim IV Adum, Adumla Adum JABATAN Kepala Badan Kabid Pemberdayaan Ekonomi & Sosial Budaya Kepala UP3LB Aruk Kabid Kerjasama Antar Lembaga dan Antar Negara Sekretaris Badan Kabid Fisik dan Prasarana Kasubid Kerjasama Antar Lembaga Kasubid Pemberdayaan Ekonomi Kasubbid Kerjasama Antar Lembaga di Daerah Kasubbag Rencana Kerja & monev Fungsional Umum 11 12 Dra. Ani Yuniarni Mussa Viktorius Dunand, SE, M.Si Diklatpim IV, Diklat Arsip Statis Perbatasan, Diklat EVJAB, ANJAB, SKM; Diklat Penyusunan Formasi Diklatpim IV Kepala UP3LB Badau 13 M. Syathibie, SE, M.Ec.Dev. Purwoto, SE 14 15 Iwan Sarwoko, S.Si.T 16 Agato Limat 17 18 Mahadi Ivon Susyanti, SE, M.Si 19 20 Merry Olivia Magdalena Sukaptini Diklatpim IV Diklatpim IV Diklatpim IV Adum Diklatpim IV Adum Diklat Pengurusan barang Diklat Pranata Humas Kasubbag Keuangan & Asset Kasi Layanan Sarpras UP3LB Aruk Kasubbid Penataan Sarpras Kasubbag TU/Kepala UP3LB Entikong Fungsional Umum Kasi Kkeamanan dan Ketertiban UP3LB Badau Fungsional Umum Fungsional Umum 21 22 S, SE Hendra Marojahan P., ST Vitalis Mori, A.Md Diklat SOP Diklat Pengadaan Barang & Jasa Fungsional Umum Fungsional Umum Sumber: BP2DT, 2015 244
Jika diamati dari renstra, renja maupun LAKIP, program dan kegiatan yang disusun untuk mewujudkan misi pengembangan sumberdaya manusia berkualitas tersebut sangat minim. Hanya ada satu kegiatan yang terkait dengan peningkatan kapasitas aparatur yakni kegiatan "Kaji Terap Dalam Rangka Peningkatan Kapasitas Aparatur Pengelolaan Perbatasan dan Daerah Tertinggal" dibawah Bidang Pemberdayaan EKonomi dan Sosial. Kegiatan itupun tidak dapat dilaksanakan dengan serapan anggaran terendah sebesar 0%. Tidak ada perencanaan kegiatan yang baik untuk pengembangan kualitas pegawai. Badan hanya menunggu dari BKD Provinsi atau undangan dari luar jika ada diklat, workshop atau kegiatan-kegiatan untuk pengembangan sumberdaya manusia. Peningkatan kualitas sumberdaya manusia belum menjadi prioritas BP2DT Provinsi Kalimantan Barat. Kondisi seperti ini juga terjadi pada badan-badan pengelola perbatasan di provinsi dan kaputen/kota lainnya (Peraturan BNPP No.2/2015). Oleh karena itu, BP2DT sebaiknya melakukan strategi pengembangan sumberdaya aparatur dengan cara (1) Menyediakan pegawai yang memiliki kompetensi inti, kompetensi teknis, dan kompetensi dasar/manajerial; (2) Melakukan kaderisasi bagi jabatan- jabatan yang akan dikembangkan pada institusi mendatang; (3) Mempersiapkan pool of talents yang menjadi kompetensi inti lembaga, baik bersifat klasikal seperti pendidikan atau studi lanjut, pembelajaran, 245
pelatihan, knowledge-based management, dan e-learning. (4) Membuat career planning dan pembinaan pegawai. Berdasarkan penjelasan tersebut, maka dapat dirumuskan proposisi sebagai berikut: Proposisi Minor Sub 3.a: Manajemen sumberdaya manusia yang dilaksanakan melalui perencanaan sumberdaya aparatur dengan rekrutmen berbasis merit system, penempatan pegawai sesuai kompetensinya dan pengembangan pegawai melalui pendidikan, pembelajaran dan latihan yang tepat dapat meningkatkan pengetahuan, keterampilan, sikap, dan kompetensi pegawai sehingga kapasitas badan pengelola perbatasan meningkat. 5.3.2. Dimensi Organisasi Dimensi organisasi merujuk pada visi, misi, tujuan, struktur, fungsi, sistem, prosedur, budaya, sumberdaya organisasi, sarana prasarana, pemanfaatan teknologi informasi, dan gaya kepemimpinan yang diadopsi oleh anggota organisasi untuk mencapai tujuan bersama. Daly (2012:19-20) mengemukakan 6 (enam) faktor kunci yang mempengaruhi keberhasilan organisasi yakni kepemimpinan organisasi, dukungan dan janji masyarakat, sumberdaya keuangan yang memadai, budaya organisasi yang positif, desain organisasi yang efektif, dan sumberdaya manusia. Dari enam faktor ini, lima diantaranya berkaitan dengan dimensi penguatan organisasi. Penguatan kapasitas pada 246
dasarnya sesuai dengan Peraturan Menteri PAN No.15/2008 tentang Pedoman Umum Reformasi Birokrasi bahwa arah yang dituju dari reformasi birokrasi adalah terciptanya tata kelola pemerintahan yang baik dengan melakukan perubahan mendasar yang difokuskan pada aspek kelembagaan, ketatalaksanaan dan sumber daya manusia. Analisis organisasi memetakan efektifitas organisasi dan mencakup pencapaian mandat dan tujuan organisasi, ketersediaan sumberdaya (anggaran, sarana prasarana, IT), kondisi, dan ekspektasi penerima manfaat dan stakeholders organisasi. Struktur organisasi mencakup hierarki, kewenangan, dan tanggung jawab. Efektivitas struktur organisasi sangat menentukan arah dalam pencapaian visi, misi, tujuan, dan program pengelolaan perbatasan dan kawasan perbatasan. Dalam implementasinya, ternyata efektifitas struktur belum optimal. Indikasinya kepangkatan belum sesuai dengan kompetensi, sering dijumpai tumpang tindihnya kewenangan antarbidang dan OPD, dan tanggung jawab aparat terhadap tupoksi. Salah satu upaya untuk penguatan organisasi publik adalah melalui pemberian atau pendelegasian wewenang. Pemberian atau pendelegasian wewenang dapat mempengaruhi peningkatan tanggung jawab, sedang peningkatan tanggung jawab akan mempengaruhi peningkatan produktivitas. Namun, kewenangan dalam organisasi publik telah diatur dalam peraturan perundang-undangan yang berlaku, berbeda dengan organisasi privat. Misalnya wewenang BP2DT telah 247
diatur dalam UU No.43/2008, UU No.23/ 2014 dan Permendagri No.2/2011 pasal 6 yakni (a) melaksanakan kebijakan Pemerintah dan menetapkan kebijakan lainnya dalam rangka otonomi daerah dan tugas pembantuan; (b) melakukan koordinasi pembangunan di Kawasan Perbatasan; (c) melakukan pembangunan Kawasan Perbatasan antar- pemerintah daerah dan/atau antara pemerintah daerah dengan pihak ketiga; dan (d) melakukan pengawasan pelaksanaan pembangunan Kawasan Perbatasan yang dilaksanakan Pemerintah Kabupaten/Kota. Namun jika mengacu Pergub No.7 Tahun 2013, tugas BP2DT adalah penyusunan dan pelaksanaan kebijakan daerah yang bersifat spesifik di bidang pembangunan perbatasan dan daerah tertinggal, melaksanakan tugas dekonsentrasi dan tugas pembantuan yang diserahkan oleh Gubernur sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Berdasarkan tupoksinya, BP2DT lebih condong sebagai lembaga koordinatif meskipun dalam batas tertentu memiliki kewenangan teknis atau eksekusi dalam pembangunan kawasan perbatasan. Koordinasi dalam penyusunan kebijakan pembangunan kawasan perbatasan, sedang secara teknis dalam mengeksekusi kebijakan fisik prasarana dan pemberdayaan ekonomi dan sosial budaya di kawasan perbatasan. Keterbatasan wewenang ini menjadi faktor yang yang menghambat kinerja BP2DT. Program-program pembangunan yang direncanakan lambat dieksekusi. 248
Selain itu, OPD teknis juga mempunyai tupoksi masing-masing sehingga seringkali lebih mengutamakan tupoksinya sendiri. Kemampuan dan komitmen dinas teknis melakukan eksekusi program- program pembangunan kawasan perbatasan ini mempengaruhi kapasitas BP2DT. Hal ini diperkuat oleh pernyataan Sekretaris BP2DT Hairullah sebagai berikut: "sesuai UU No.43/2008, UU No.23/2014, Permendagri No.2/2011 dan Pergub No.7/2013, kewenangan BP2DT sangat terbatas. Lebih koordinatif daripada implementatif. Makanya tidak mampu berbuat banyak. Tergantung OPD teknis dan kebijakan pusat. kami sudah berusaha keras untuk mendapatkan anggaran dari pusat, tapi gak bisa dieksekusi oleh dinas teknis karena dinas tidak mampu mengerjakan lagi dan waktunya sangat mepet. Jadinya anggaran dikembalikan lagi (Wawancara, Hairullah, 20 Oktober 2015) Berdasarkan asumsi tersebut, maka kemampuan BP2DT tidak hanya ditentukan oleh faktor internal BP2DT, tetapi juga faktor eksternal yakni pemerintah pusat (BNPP) dan OPD teknis yang dikoordinasikannya. Agar lebih efektif, badan pengelola perbatasan baik BNPP, BPPD Provinsi dan BPPD Kabupaten perlu diberikan wewenang sebagaimana Bappeda khusus pembangunan perbatasan atau badan koordinator yang mandiri sehingga dapat melakukan formulasi, implementasi, monitoring dan evaluasi sendiri. Karena saat ini, badan pengelola perbatasan lebih banyak sebagai badan koordinatif dalam pengelolaan perbatasan dan kawasan perbatasan, sementara pelaksanaan teknisnya dilakukan oleh kementerian dan lembaga teknis lain. Atau setidaknya BNPP menjadi badan yang mengintegrasikan 249
lembaga-lembaga bersama perbatasan, komite teknis, dan koordinasi yang masih tersebar di beberapa instansi di bawah koordinasi BNPP. Untuk tingkat Provinsi dan Kabupaten/Kota, dibentuk badan vertikal dengan sumberdaya aparatur pusat dan anggaran dari pusat. Pada perumusan program KK Sosek Malindo diselenggarakan di tingkat daerah namun implementasinya diserahkan pada OPD terkait. Sementara itu sebagai lembaga adhoc, ia tidak memiliki anggaran, aparat dan sarana prasarana yang mandiri. Dengan adanya BP2DT Provinsi Kalimantan Barat, maka Kepala BP2DT adalah selaku Ketua KK Sosek Malindo tingkat Provinsi Kalimantan Barat. Dalam pelaksanaan program, Kepala BP2DT/Ketua KK Sosek Malindo membentuk tim teknis yang terdiri dari OPD-OPD sesuai dengan bidang-bidang terkait. Tim teknis ini berlaku setiap tahun dan akan dilakukan perubahan setiap tahunnya. Tim teknis ini dibentuk dengan Surat Keputusan Kepala BP2DT, sementara anggotanya adalah kepala-kepala dinas sesuai bidangnya masing-masing. Kepala dinas dalam kelompok kerja teknis berkedudukan sebagai koordinator sesuai bidangnya. Berdasarkan temuan ini menunjukkan bahwa BP2DT tidak mengimplementasikan sendiri hasil-hasil kesepakatan KK Sosek Malindo. Berhasil tidaknya implementasi program, tergantung kepada dinas-dinas terkait. 5.3.2.1. Sinkronisasi Visi BNPP dan BP2DT Visi organisasi sangat penting sebagai panduan arah berjalannya organisasi. Visi adalah rumusan umum mengenai keadaan yang 250 tim
diinginkan pada akhir perencanaan atau pandangan ke depan kemana suatu organisasi dalam mewujudkan cita-cita dimasa yang akan datang. Visi Pembangunan Nasional/Daerah dalam RPJMN/D adalah Visi Kepala Negara/Daerah dan Wakil Kepala Negara/Daerah terpilih yang disampaikan pada waktu pemilihan Presiden/Kepala Daerah. Misi adalah rumusan umum mengenai upaya-upaya yang akan dilaksanakan untuk mewujudkan visi. Rumusan misi merupakan hal yang penting memberikan kerangka bagi tujuan dan sasaran dan arah kebijakan yang ingin dicapai dalam menentukan jalan yang akan ditempuh untuk mencapai visi. Strategi adalah langkah-langkah yang berisikan program- program indikatif untuk mewujudkan visi dan misi. Kebijakan adalah arah/tindakan yang diambil oleh pemerintah untuk mencapai tujuan. Program adalah instrumen kebijakan yang berisi satu atau lebih kegiatan yang dilaksanakan oleh instansi pemerintah/lembaga untuk mencapai sasaran dan tujuan serta memperoleh alokasi anggaran, atau kegiatan masyarakat yang dikoordinasikan oleh instansi pemerintah. Keluaran (output) adalah barang atau jasa yang dihasilkan oleh kegiatan yang dilaksanakan untuk mendukung pencapaian sasaran dan tujuan program dan kebijakan. Hasil (outcome) adalah sesuatu yang mencerminkan berfungsinya keluaran dari kegiatan-kegiatan dalam satu program. Visi Indonesia 2010-2014 adalah "Terwujudnya Indonesia Yang Sejahtera, Demokratis, dan Berkeadilan". Untuk mencapai visi tersebut, penjabaran lebih operasional terkait pengelolaan perbatasan adalah dirumuskan dan dijabarkan ke dalam 11 program prioritas salah satunya 251
adalah daerah tertinggal, terdepan, terluar, dan pascakonflik. Salah satu strategi dan arah pembangunan wilayah adalah mendorong percepatan pembangunan daerah tertinggal, kawasan strategis dan cepat tumbuh, kawasan perbatasan, kawasan terdepan, kawasan terluar, dan daerah rawan bencana. Sementara itu, visi pembangunan Indonesia 2015-2019 adalah "Terwujudnya Indonesia yang Berdaulat, Mandiri, dan Berkepribadian Berlandaskan Gotong Royong". Untuk mewujudkan Indonesia yang berdaulat secara politik, mandiri dalam bidang ekonomi, dan berkepribadian dalam kebudayaan, maka dirumuskan sembilan agenda prioritas yang disebut Nawa Cita. Agenda yang berkaitan dengan pengelolaan kawasan perbatasan adalah agenda ketiga yakni membangun Indonesia dari pinggiran dengan memperkuat daerah- daerah dan desa dalam kerangka negara kesatuan Indonesia. Dalam rangka itu, maka pemerintah akan meletakkan dasar-dasar dimulainya desentralisasi asimetris. Inti desentralisasi asimetris adalah terbukanya ruang gerak dan kreativitas provinsi di dalam pelaksanaan pemerintahan di luar ketentuan umum dan khusus. Dengan demikian maka provinsi dapat melakukan terobosan akan kebuntuan mekanisme formal (Rusdiyanta & Pujiyono, 2017). Strategi yang dilakukan adalah mengubah paradigma yang selama ini perbatasan dipandang sebagai pinggiran negara menjadi halaman depan negara yang berdaulat, berdaya saing, dan aman. 252
Kemudian melakukan penguatan tata kelola pemerintah daerah dan peningkatan kualitas pemerintahan daerah dengan arah kebijakan peningkatan kapasitas kelembagaan pemerintahan daerah, peningkatan kapasitas aparatur pemerintahan daerah, dan peningkatan fiskal dan kinerja keuangan daerah (RPJMN, 2015-2019). Selain pengembangan pusat pertumbuhan ekonomi kawasan perbatasan negara, pembangunan sumberdaya manusia yang handal, pembangunan konektivitas simpul transportasi utama PKSN dengan lokpri, PKW, PKN, transformasi kelembagaan lintas batas negara yaitu CIQS, peningkatan kualitas dan kuantitas, serta standarisasi sarana prasarana pengamanan perbatasan, penegasan batas wilayah negara, dan peningkatan kerjasama perdagangan. Visi pembangunan daerah harus mengacu kepada RPJMN sebagai penjabaran visi dan misi Presiden dan Wakil Presiden terpilih. Begitu pula RPJMD Provinsi merupakan penjabaran dari visi dan misi Gubernur dan Wakil Gubernur terpilih. Sedangkan Visi Pembangunan Kalimantan Barat 2013-2018 adalah "Wewujudkan Masyarakat Kalimantan Barat yang Beriman, Sehat, Cerdas, Aman, Berbudaya dan Sejahtera". Dalam rangka untuk mencapai visi tersebut, ada 10 misi yang salah satunya terkait dengan pengelolaan perbatasan yaitu misi kesembilan: Melaksanakan peningkatan pembangunan infrastruktur dasar guna memperlancar mobilitas penduduk dan arus barang serta mempercepat pembangunan di wilayah pedalaman, perbatasan, pesisir dan kepulauan sebagai sumber potensi ekonomi. Salah satu strategi 253
khusus pembangunan daerah adalah strategi kebijakan pengembangan wilayah perbatasan. Untuk merumuskan visinya, BNPP mempertimbangkan agenda ketiga Nawa Cita, RPJMN 2015-2019, tantangan mewujudkan halaman depan negara, dan peran sekretariat tetap BNPP. Berdasarkan pertimbangan-pertimbangan tersebut, maka visi BNPP 2015-2019 adalah "Terwujudnya Tata Kelola Perbatasan Negara Yang Efektif Dalam Rangka Perwujudan Kawasan Perbatasan Negara Sebagai Halaman Depan Negara Yang Berdaya Saing". Untuk mencapai visi tersebut, misi BNPP adalah sebagai berikut: 1. Meningkatkan efektifitas dalam penetapan kebijakan dan program pembangunan perbatasan. 2. Meningkatkan efektifitas dalam penetapan rencana kebutuhan anggaran pengelolaan perbatasan negara. 3. Meningkatkan efektifitas dalam fasilitasi dan koordinasi pelaksanaan pengelolaan perbatasan negara. 4. Meningkatkan efektifitas dalam pelaksanaan evaluasi dan pengawasan pengelolaan perbatasan negara. Visi BP2DT Provinsi Kalimantan Barat adalah sebagai berikut: "Terwujudnya Wilayah Perbatasan dan Daerah Tertinggal Sebagai Sebagai Kawasan Yang Aman, Tertib, Maju Dan Sejahtera". Sedang misinya adalah 254
1. Mewujudkan kapasitas kelembagaan yang profesional, beretos kerja tinggi yang dapat memberikan pelayan publik secara maksimal. 2. Mewujudkan pembangunan sosial ekonomi wilayah perbatasan dan daerah tertinggal yang sinergis, integrasi dan sinkronisasi. 3. Mewujudkan infrastruktur yang memadai pada wilayah perbatasan dan daerah tertinggal. 4. Mewujudkan keberdayaan ekonomi dan sosial budaya masyarakat wilayah perbatasan dan daerah tertinggal. Jika dianalisis dari visi misi Pembangunan Nasional Indonesia dan Pembangunan Daerah Provinsi Kalimantan Barat, terlihat secara jelas sudah ada sinkronisasi dan kesesuaian antara visi misi BP2DT dengan visi misi pembangunan perbatasan baik daerah Provinsi Kalimantan Barat maupun Nasional (lihat gambar 5.10.). Sinkronisasi visi dan misi organisasi mendorong kapasitas BP2DT dalam menjalankan. Karena pernyataan visi dan misi, berdampak pada strategi dan menjadi aspek dominan terhadap kinerja organisasi. Selain itu pernyataan visi dan misi menjadi pedoman bagi seluruh pimpinan dan sumberdaya aparatur sehingga arahnya sama dan sinergis. Visi dan misi tidak akan memiliki arti jika pihak-pihak yang terlibat dalam pengelolaan perbatasan tidak memahami dan menjadikan arah dalam pengelolaan perbatasan. 255
Gambar 5.10. Visi Pengelolaan Perbatasan Sumber: RPJPN, RPJMN, RPJMD Kalbar, Grand Desain BNPP, Rensstra BP2DT, 2017 (diolah) Permasalahannya adalah apakah visi dan misi tersebut sudah dipahami dan disadari oleh para penyelenggara negara atau belum. Fakta di lapangan menunjukkan bahwa belum semua OPD terkait memahami visi, misi, tujuan dan agenda-agenda prioritas BP2DT sehingga peran yang harus dijalankan oleh masing-masing OPD menjadi kabur. Selain itu, BP2DT yang seharusnya menjadi leading sector, leading institution atau badan perencana "khusus" dalam pembangunan kawasan perbatasan belum dapat diwujudkan. Buktinya belum ada kesamaan skala prioritas pembangunan dan kesamaan perspektif pembangunan kawasan perbatasan. Bahkan temuan di lapangan menunjukkan bahwa sumberdaya aparatur BP2DT sendiri belum pernah ada sosialisasi visi, misi, tujuan, dan program kerja. Mereka bekerja berdasarkan perintah atasannya, tanpa memahami maksud dan 256
tujuannya. Sosialiasasi dilakukan sambil sambil kerja (learning by doing), pemasangan papan visi-misi, dan saat rapat kerja dan koordinasi. Sosialisasi ini kurang terinternalisasi dengan baik hingga pegawai paling bawah. Hal ini dipertegas oleh Kasubag Umum dan Aparatur sebagai berikut "sosialisasi visi-misi BP2DT secara khusus misalnya pegawai dikumpulkan lalu ceramah gitu belum pernah dilakukan. Mereka tahu visi-misi dari papan yang dipasang di depan kantor. Tapi saya rasa mereka tahulah, karena mereka bekerja sambil belajar dan sosialisasi terjadi. Bagus juga kali ya kalau semua pegawai paham visi, misi, tujuan BP2DT. Mungkin mendorong kinerja dan arahnya jelas". (Wawancara dengan Clara, 20 Oktober 2015) Menurut pengamatan peneliti, pemahaman pegawai BP2DT tentang visi dan misi BP2DT belum merata. Hanya pejabat level tertentu saja yang paham, sehingga perlu kegiatan sosialisasi visi dan misi BP2DT secara lebih terstruktur dan sistematis kepada semua pegawai di semua level. Selain itu, koordinasi dengan OPD terkait untuk menyamakan persepsi dalam pencapaian visi dan misi pembangunan perbatasan. Pemahaman terhadap visi dan misi akan menjadi arah yang akan dituju, mendorong sinergitas, persamaan persepsi, penentuan skala prioritas, dan meningkatkan komitmen semua pihak dalam pengelolaan perbatasan. Pada gilirannya, pemahaman visi dan misi BP2DT akan berdampak pada penguatan kapasitas organisasi. 5.3.2.2. Struktur dan Desain Organisasi BP2DT Struktur organisasi yang efektif merupakan salah satu faktor penentu keberhasilan organisasi. Struktur organisasi adalah bagaimana 257
pekerjaan dibagi, dikelompokkan, dan dikoodinasikan secara formal. Untuk menganalisis struktur organisasi digunakan tiga dimensi yaitu formalisasi, kompleksitas, dan sentralisasi (Robbins, 1996). Kompleksitas, mempertimbangkan tingkat diferensiasi yang ada dalam organisasi termasuk di dalamnya tingkat spesialisasi atau tingkat pembagian kerja, jumlah tingkatan di dalam hierarki organisasi serta tingkat sejauh mana unit-unit organisasi tersebar secara geografis. Formalisasi, yaitu sejauhmana organisasi menyandarkan dirinya pada peraturan dan prosedur untuk mengatur perilaku para pegawainya. Sentralisasi adalah tingkat dimana pengambilan keputusan dikonsentrasikan pada suatu titik tunggal di dalam organisasi. Konsentrasi yang tinggi menyatakan adanya sentralisasi yang tinggi sedangkan konsentralisasi yang rendah menunjukkan sentralisasi yang rendah atau yang disebut desentralisasi. Struktur organisasi sektor publik mencakup hierarki, kewenangan, dan tanggung jawab. Struktur organisasi BP2DT memiliki tingkat kompleksitas tinggi, formalisasi tinggi dan sentralisasi tinggi. Formalisasi tinggi karena organisasi publik harus selalu berpedoman pada peraturan dan prosedur dalam setiap perilakunya karena harus mengacu kepada UU No.43/ 2008, UU No.23/2014, Perpres No.12/2010, Permendagri No.2/2011, Perda Provinsi Kalimantan Barat No.8/2012, dan Pergub Provinsi Kalimantan Barat No.7/2013. Kompleksitas juga tinggi karena tingkat diferensiasi yang ada dalam organisasi sektor publik termasuk tingkat spesialisasi atau pembagian kerja, jumlah tingkatan hierarki, serta 258
ketersebaran unit-unit organisasi banyak dan jauh. Struktur organisasi BP2DT menunjukkan tingkat diferensiasi antarunit kerja dan spesialisai fungsional atau pembagian kerja. Sedang secara geografis, ada 3 UPT yaitu UP3LB Aruk, UP3LB Entikong, dan UP3LB Nanga Badau. Lokasi yang sangat jauh menjadi hambatan dalam monitoring dan evaluasi. Sentralisasi juga tinggi karena pengambilan keputusan dikonsentrasikan pada pimpinan dalam organisasi. Jika pimpinan tidak ada, maka anak buah tidak ada keberanian mengambil alih kewenangan pengambilan keputusan tanpa delegasi wewenang. Struktur organisasi adalah salah satu sarana bagi manajemen untuk mencapai sasarannya. Desain umum organisasi menurut Robin & Judge (2008:214-224), dikelompokkan menjadi 3 (tiga) yaitu struktur sederhana, birokrasi dan struktur matriks. Struktur sederhana adalah struktur yang dicirikan kadar departementalisasi yang rendah, rentang kendali luas, wewenang terpusat pada satu orang, dan formalisasi rendah. Struktur birokrasi adalah sebuah struktur dengan tugas-tugas operasi yang sangat rutin yang dicapai melalui spesialisasi, aturan dan ketentuan yang sangat formal, tugas-tugas dikelompokkan ke dalam departemen fungsional, wewenang terpusat, rentang kendali sempit, dan pengambilan keputusan yang mengikuti rantai komando. Sedang struktur matriks adalah sebuah struktur yang menciptakan garis wewenang ganda dan menggabungkan departementalisasi fungsional dan produk. 259
Jika dicermati, struktur BP2DT adalah dikategorikan struktur birokrasi dengan model mekanistik (Robin & Judge, 2008), karena strukturnya dicirikan departementalisasi yang luas, formalisasi tinggi, jaringan informasi terbatas, dan sentralisasi (lihat gambar 4.15.). Struktur, kewenangan, dan tupoksi organisasi sektor publik harus mengacu pada peraturan yang sudah ditetapkan. BP2DT sebagai organisasi sektor publik harus mengacu pada UU No.43/2008, Perpres No.2/2010, Kepmendagri No.2/2011, Perda No.8/2012 dan Pergub No.7/2013. Hal ini menunjukkan bahwa BP2DT tidak mempunyai keleluasaan sepenuhnya dalam menjalankan organisasi karena dibatasi oleh regulasi, kebijakan, nilai, standar, prosedur, dan kriteria melalui peraturan di atasnya. Dalam konteks BP2DT, pemerintah daerah menggabungkan antara pembangunan kawasan perbatasan dengan daerah tertinggal karena melihat kenyataan bahwa semua kawasan perbatasan adalah daerah tertinggal. Hal ini tidak bertentangan karena pembentukan unit atau badan ini merujuk pada kebutuhan daerah dan mengacu pada peraturan pembentukan OPD dalam kerangka pembangunan nasional. Penggabungan dua fungsi, yakni pembangunan perbatasan dan daerah tertinggal berdampak pada efisiensi organisasi, struktur organisasi dan kewenangan. Selain itu, akses terhadap anggaran juga semakin luas karena pembiayaan pembangunan dapat diperoleh dari berbagai sumber, selain dari Kemendagri dan Kemendes dan Daerah Tertinggal juga dari kementerian teknis lain. Struktur cenderung ramping, tetapi kaya fungsi. Pada akhirnya dapat 260
meningkatkan kapasitas organisasi. Berkaitan dengan masalah struktur BP2DT, sekretaris BP2DT menjelaskan sebagai berikut; "kami gabungkan antara pembangunan perbatasan dan daerah tertinggal, karena semua kawasan perbatasan adalah daerah tertinggal. Jadi biar efektif dan efisien. Selain itu, kita juga berharap akses anggaran bisa lebih banyak karena sumbernya juga tidak hanya dari kemendagri. Biar ramping juga, hemat anggaran. Kan dua tugas kita gabung jadi satu" (wawancara Hairullah, 20 Oktober 2015). Jika dicermati, ada beberapa perbedaan antara ketentuan pasal 13 Permendagri No.2/2011 dengan Perda No.8/2012 yang berkaitan dengan struktur BP2DT Provinsi Kalimantan Barat (lihat tabel 5.4.). Eksisting struktur BP2DT tidak terdapat bidang pengelolaan batas negara padahal salah satu fungsinya adalah pengelolaan dan fasilitasi penegasan, pemeliharaan dan pengamanan batas wilayah negara dan daerah tertinggal di Provinsi Kalimantan Barat. Sekalipun banyak masalah yang berkaitan dengan lintas batas dan batas negara. Hal ini dapat dipahami karena isu lintas batas dan batas negara merupakan domain pemerintah pusat. Dalam konteks tersebut, pemerintah daerah lebih sebagai tugas pembantuan. Selain itu, juga tidak terdapat bidang potensi kawasan. Padahal banyak potensi kawasan perbatasan yang harus diidentifikasi dan dikembangkan. Struktur organisasi BP2DT nampak jelas lebih fokus pada masalah pembangunan kawasan perbatasan. Hal itu ditunjukkan pada pembagian pada 3 (tiga) bidang yakni bidang fisik dan prasarana, pemberdayaan ekonomi dan sosial budaya, serta kerjasama. Sebagai badan yang bertugas menyusun rencana pembangunan dan mengkoordinir, bidang-bidang tersebut 261
sebenarnya juga menjadi tupoksi dinas-dinas terkait seperti Dinas PUPR, Badan Pemberdayaan Masyarakat, Dinas Koperasi dan UKM, Dinas Perindustrian dan Perdagangan, Dinas Pertanian dan Kehutanan, dan sebagainya. Perbedaan struktur BP2DT merupakan bentuk inovasi dan penyesuaian terhadap isu-su strategis yang diidenifikasi dan dihadapi seperti isu fisik dan prasarana, kerjasama dalam daerah dan antarnegara, dan pemberdayaan ekonomi dan sosial budaya. Meskipun isu batas wilayah dan potensi kawasan juga sangat penting, ternyata struktur BP2DT tidak terdapat bidang pengelolaan batas negara dan bidang potensi kawasan. Dengan tidak adanya dua bidang tersebut, maka tugas pokok dan fungsi yang terkait dengan pengelolaan batas negara dan potensi kawasan tidak dapat ditangani. Pengelolaan batas negara terkait dengan penetapan demarkasi dan penjagaan batas atau patok batas negara menjadi kewenangan pusat. Dalam renstra tidak ditemukan identifikasi isu-isu strategis yang berkaitan dengan dua bidang tersebut, padahal banyak masalah penting tentang batas wilayah negara dan pengembangan potensi kawasan perbatasan. Misalnya masalah Batu Aum, Gunung Raya, Tanjung Dato dan sebagainya. 262
Tabel 5.8. Perbandingan Struktur Sumber: Permendagri No.2/11 dan Perda kalbar No.8/2012 Meskipun dalam struktur BP2DT terdapat bidang Pemberdayaan Ekonomi dan Sosial Budaya, namun kurang optimal dalam menjalankan tupoksinya. Selain masalah tersebut sudah menjadi tupoksi Badan Pemberdayaan Masyarakat, Dinas Koperasi dan UKM, dan Dinas Perindustrian dan Perdagangan, kompetensi sumberdaya dan anggaran juga terbatas. Tumpang tindih program dan kegiatan tidak dapat dihindarkan. Selain itu, lemahnya sistem regulasi seperti akses permodalan, koperasi, UMKM dan sistem regulasi yang mendorong investasi (insentif investasi) di kawasan perbatasan menjadi masalah tersendiri. Untuk mengatasi hal tersebut, BP2DT melakukan kerjasama dengan pihak lain seperti Kerjasama dengan Dinas Perindustrian Jepara, Dinas Perindustrian Bali, Fakultas Peternakan UGM, dan sebagainya. Dalam bidang fisik dan prasarana, kinerja bidang ini juga masih terbatas dalam ruang lingkup yang pada perbaikan sarana dan prasarana kantor BP2DT dan PLBN. Belum terlihat program yang 263
menyentuh pada sarana dan prasarana yang memberikan pelayanan pada kebutuhan dasar masyarakat. BP2DT hanya berwenang melakukan koordinasi dengan OPD teknis dalam pembangunan sarana dan prasarana kebutuhan sosial dasar seperti air bersih, listrik, jalan, kesehatan, pendidikan dan sebagainya. Paralel dengan dibentuknya badan khusus yang menangani masalah perbatasan, pengelolaan perbatasan di Provinsi Kalimantan Barat juga ada lembaga yang khusus menangani urusan kerjasama dengan luar negeri seperti Sosek Malindo, BIMP-EAGA dan IMS-GT. Lembaga-lembaga ini sekarang berada dibawah koordinasi BP2DT, yakni bidang kerjasama antardaerah dan antarnegara. Untuk kerjasama antardaerah dibentuk forum koordinasi badan pengelola perbatasan se- Indonesia, sedang kerjasama antarnegara melakukan pelaksanaan kegiatan KK Sosek Malindo tingkat daerah. Struktur dan tupoksi BP2DT sebenarnya terdapat kemiripan dengan struktur dan tupoksi Bappeda. Keduanya sama-sama membantu Gubernur dalam menyusun dan menentukan kebijakan pembangunan, dan melaksanakan tugas dekonsentrasi dan tugas pembantuan. Masing- masing juga juga terdapat bidang sarana prasarana dan ekonomi dan sosial budaya. Perbedaannya, BP2DT khusus di penyusuanan kebijakan pembangunan perbatasan. Jadi, terdapat struktur dan tupoksi tumpang tindih antara BP2DT dengan Bappeda dan OPD-OPD teknis. 264
Berdasarkan struktur organisasi BP2DT, Unit Pengelola Pos Pemeriksaan Lintas Batas (UP3LB) atau Pemeriksaan Lintas Batas Negara (PLBN) merupakan unit pelaksana teknis BP2DT dan bertanggung jawab langsung kepada kepala BP2DT. Padahal tugas unit manajemen Kawasan PLBN adalah (a) menyusun dan mengusulkan rencana pengelolaan kawasan PLB kepada pemerintah pusat dan pemerintah daerah sesuai standarisasi dan tata ruang yang ditetapkan beserta kebutuhan pembiayaannya; (b) mengkoordinasikan pelaksanaan pembangunan sarana dan prasarana oleh instansi terkait di kawasan PLBN; (c) melakukan pengendalian dan pengawasan PLBN oleh instansi terkait; (d) melakukan pengumpulan, pengelolaan, dan penyajian data- data lintas batas melalui koordinasi dengan instansi terkait. Merujuk pada tugas pokok ini, sulit rasanya PLBN dapat menjalankan tupoksinya secara efektif dan efisien. Karena jika mengacu peraturan perundangan yang berlaku, maka tidak memungkinkan seorang pejabat daerah memiliki kewenangan untuk mengkoordinasikan institusi pemerintah pusat, sehingga Kepala BP2DT tidak memiliki kewenangan untuk mengkoordinasikan aparat pusat. Sementara pemerintah juga tidak mendelegasikan kewenangan tersebut kepada pemerintah daerah mengenai hal-hal terkait dengan CIQS. Hingga saat ini belum ada regulasi yang memberikan kewenangan kepala PLBN dapat mengkoordinasikan aparat pusat. Hal ini berdampak pada efektifitas PLBN dalam menjalankan tupoksinya. Anggaran dan sumberdaya manusia di PLBN juga sangat terbatas juga menjadi kendala 265
pelaksanaan tugas. Maka dapat dikatakan bahwa PLBN Aruk tidak mampu menjalankan tugas dengan baik karena selain kewenangan dan anggaran, sumberdaya aparatur yang ada hanya 6 orang. Hal ini disampaikan Kepala UP3LB Aruk: "menurut saya, PLBN Aruk sulit dapat menjalankan tupoksinya secara efektif. Selain sumberdaya terbatas (manusia, dana, sarana PLBN mengkoordinasikan CIQS. Tidak ada regulasinya karena kami orang daerah, aparatur daerah bukan pusat. Sementara CIQS instansi pusat, mereka sudah punya aturan masing-masing" (wawancara Manto Saidi, 4 November 2015). prasarana), tidak ada kewenangan Berkaitan tugas koordinasi terhadap CIQS berada dibawah kementerian yang berbeda-beda dan menjadi kewenangan pusat. Custom (kepabeanan) berada dibawah Kementerian Keuangan, imigrasi dibawah Kementerian Hukum dan HAM, karantina dibawah kementerian pertanian, kementerian kelautan dan perikanan, dan keamanan dibawah TNI. Masing-masing sudah memiliki SOP yang tidak dapat dicampuri karena memiliki UU sendiri-sendiri. Karena itu pemeriksaan terhadap lalu lintas barang dan manusia di PLBN dilakukan oleh masing-masing badan yang bersangkutan. Badan Imigrasi melakukan pemeriksaan lalu lintas manusia, Badan Bea dan Cukai melakukan pemeriksaan barang, badan karantina memeriksa tanaman dan binatang dan keamanan di tangani oleh TNI. Masing-masing badan berkantor di PLB untuk menjalankan fungsi pemeriksaannya. Kepala UP3LB yang bertugas melakukan koordinasi kegiatan pelayanan seperti fasilitasi pelayanan CIQS, sinkronisasi antar badan, koordinasi agar tidak berbenturan dengan KK Sosek Malindo, dan pengaturan CQIS serta koordinasi 266
keamanan dan ketertiban. UP3LB tidak efektif menjalankan tupoksinya karena UP3PLB merupakan unit pelaksana teknis BP2DT Provinsi tidak bisa mengkoordinasikan badan-badan pusat. Kondisi seperti ini di sebut "anomali struktur organisasi". Secara regulasi, OPD tidak bisa mengkoordinir pemerintah pusat sekalipun mempunyai eselon yang lebih tinggi. Dengan kondisi tersebut, maka fungsi PLBN hanya pintu lewat semata. Pintu yang kemudian memberi payung bagi badan-badan yang beroperasi di sana. Pembangunan gedung PLBN seperti Aruk, Entikong, Jagoi Babang, dan Badau merupakan milik pemerintah provinsi Kalimantan Barat. Badan-badan CQIS tidak memiliki gedung sendiri, tetapi meminjam gedung milik pemerintah provinsi. Seperti disampaikan Kepala UP3LB Aruk: "menurut saya, ada anomali struktur di BP2DT. Bagaimana ada UPTB yang menjadi bagian dari struktur daerah tapi tupoksinya koordinasi CIQS yang nota bene adalah pusat. Ga mungkin kan, meski eselon kita lebih tinggi? Makanya yang kami kerjakan adalah mengharmoniskan antarmereka saja biar ga terjadi selisih, kita fasilitasi saja."(wawancara dengan Manto Saidi, 4 November 2015). Masalah anomali struktur UP3LB juga dinyatakan oleh Kepala UP3LB Entikong Agato Limat dan Victorius Dunand yang menyatakan bahwa UP3LB tidak dapat melakukan koordinasi terhadap pegawai- pegawai imigrasi, kepabeanan, keamanan dan karantina karena mereka memiliki SOP masing-masing. Yang dapat dilakukan hanya memfasilitasi agar tidak terjadi gesekan dan membantu kebersihan dan kenyamanan kantor pelayanan CIQS saja. 267
Dari lima kabupaten perbtasan, ada satu kabupaten tidak membentuk BPPD Kabupaten, yakni Kabupaten Sambas. Pengelolaan perbatasan berada di bawah Bappeda Kabupaten Sambas. Menurut Haerullah, tidak dibentuknya BPPD karena beranggapan bahwa UP3LB Aruk sudah ada dan menangani masalah perbatasan Sajingan Besar dan Paloh. Selain itu struktur birokrasi yang ramping (downsizing) dan tidak membutuhkan banyak sumberdaya manusia tetapi menjalankan banyak tupoksi atau miskin struktur kaya fungsi. Dengan demikian akan menghemat anggaran. Padahal menurut peneliti, antara UP3LB dan BPPD mempunyai tupoksi berbeda. PLBN hanya melakukan koordinasi dan mengangani masalah-masalah perbatasan negara yang berkaitan dengan CIQS, sedang BPPD Kabupaten melakukan koordinasi kebijakan pembangunan kawasan perbatasan dan pelaksanaan tugas dekonsentrasi dan pembantuan. BPPD harus melakukan koordinasi OPD-OPD terkait sesuai dengan semua aspek kehidupan di kawasan perbatasan sesuai dengan otonomi daerah seperti dalam UU No.23/2014. Pernyataan Sekretaris BP2DT: "sampai sekarang ada 4 dari 5 kabupaten perbatasan yang sudah ada BPPDnya, hanya Sambas yang belum ada BPPD Kabupaten. Karena pemda Kabupaten beranggapan sudah ada PLBN, padahal tugasnya sangat beda. Mungkin juga alasan anggaran dan perampingan birokrasi". (Wawancara dengan Hairullah, 20 Oktober 2015). Secara teoritis, struktur organisasi pemerintahan dibagi secara regional atau kewilayahan dan sektoral. Secara regional misalnya di TNI AD, Kodam, Kodim, dan Koramil, ada kementerian, dinas dan badan di Provinsi. Secara sektoral ada fungsi ekonomi, pekerjaan umum, 268
pemberdayaan dan lain-lain BNPP, BP2DT dan BPPD Kabupaten ketika dibentuk tidak berdasarkan fungsi sektoral tersebut, tetapi berdasakan fungsi kawasan. Yang namanya kawasan perbatasan, mestinya semua departemen, dinas, dan badan masuk semua fungsinya ke kawasan perbatasan. Tetapi kenyataannya BNPP maupun BP2DT menangani kawasan yang fungsinya sektoral sehingga ketika akan menangani fungsi sektoral maka OPD teknis provinsi ada yang keberatan. Jika dicermati program kerja, kegiatan serta strukturnya, maka sangat jelas lebih bersifat fungsi sektoral daripada regional seperti pembangunan fisik prasarana, pemberdayaan ekonomi dan sosial budaya. Tupoksi tersebut mestinya menjadi tupoksi OPD seperti Dinas Pekerjaan Umum dan Tata Ruang, Dinas Perdagangan dan Perindustrian, Dinas Koperasi dan UKM, Dinas Sosial, Badan Pemberdayaan Masyarakat dan sebagainya. Hal ditegaskan oleh Kepala UP3LB Aruk sebagai berikut: "mengenai struktur BP2DT, terpaksa saya bicara teoritik. Struktur organisasi publik disusun secara regional dan sektoral. BNPP, BP2DT sebenarnya bersifat regional atau kewilayahan, tetapi fungsi sektoral, fungsinya sektoral. Ketika kita menimbulkan keberatan OPD teknis. Ya karena program dan kegiatannya jadi tumpang tindih". (wawancara dengan Manto Saidi, 3 November 2015). laksanakan Pendekatan sektoral masih lebih dominan dibandingkan dengan pendekatan regional dalam perencanaan pembangunan nasional, karena faktor lokasi masih dipandang sebagai tempat pelaksanaan kegiatan kementerian/ instansi tanpa memperhatikan kepentingan pendayagunaan ruang di daerah. Akibatnya kegiatan yang direncanakan sektor tidak bersinergi dalam mengisi dan mendayagunakan ruang di 269 ini
daerah sehingga memunculkan egosektoral. Untuk menghindari masalah itu, maka sebaiknya program dan kegiatan yang bersifat komplementer terhadap program dan kegiatan OPD teknis. Masalah-masalah yang tidak menjadi program OPD teknis dijadikan program BP2DT. Untuk itu perlu koordinasi yang baik antar instansi dalam pembangunan kawasan perbatasan. Dalam impelementasinya, efektifitas struktur BP2DT belum dapat dikatakan optimal karena belum sinergis dan terintegrasi secara keseluruhan dengan keberadaan program BNPP, terutama berkaitan dengan isu batas negara dan isu lintas batas. Selain itu, bidang-bidang yang ditangani tumpang tindih dengan Dinas PU dan Tata Ruang, Dinas Koperasi dan UKM, dan Dinas Perindustrian dan Perdagangan. Berdasarkan berbagai kelemahan struktur organisasi BP2DT tersebut, maka diperlukan pembenahan struktur yang mampu menjalankan tugas pengelolaan kawasan perbatasan darat. Pembenahan struktur terutama penambahan pada bidang potensi kawasan perbatasan dan pemeliharaan batas wilayah. Selain itu UP3LB yang saat ini menjadi Unit Pelaksana Teknis Badan (UPTB), sebaiknya menjadi PLBN sebagai bagian UPT dari BNPP sehingga segala urusan yang berkaitan dengan isu lintas batas negara CIQS menjadi kewenangan pusat. Karena tupoksinya berkaitan dengan koordinasi CIQS yang masing-masing ditangani oleh institusi vertikal atau pusat. Sumberdaya aparatur PLBN sebaiknya adalah pegawai pemerintah pusat dengan kesejahteraan dan jenjang karir khusus. Sementara jabatan fungsional BP2DT yang 270
sebagian besar pegawai berpengalaman diberikan tugas melakukan kajian pengembangan BP2DT Perubahan BPKPK menjadi BP2DT merupakan langkah maju dalam pembangunan kawasan perbatasan. Setelah melakukan pertimbangan yang cukup matang diubah sebagaimana yang ada guna mempercepat penanganan daerah tertinggal. Perubahan ini bertujuan agar badan ini lebih mampu menyelesaikan isu-isu strategis kawasan perbatasan. Karena perubahan nomenklatur dari pengelolaan menjadi pembangunan dapat memperluas kewenangan maupun tupoksinya. Dalam pandangan BP2DT, pengelolaan hanya bersifat manajemen yakni perencanaan, penganggaran, pengoordinasian, pelaksanaan, monitoring dan evaluasi. Sedang pembangunan merupakan proses perubahan yang terencana agar menjadi lebih baik sehingga maknanya lebih luas. Selain itu penambahan wilayah kerja yakni daerah tertinggal, artinya cakupan dan wilayahnya menjadi lebih luas, sumber anggarannya juga lebih banyak. Selain dari BNPP bisa juga dari Kementerian Desa, Daerah Tertinggal dan Transmigrasi. Berkaitan perubahan nomenklatur, Sekretaris BP2DT sebagai menyatakan berikut "perubahan nomenklatur badan penting untuk meningkatkan kemampuan kinerja. Soalnya kalau pakai kata pengelolaan sekedar mengelola, manajemen maka kami pakai kata pembangunan. Selain itu wilayah perbatasan semuanya adalah daerah tertinggal yang miskin, terisolir, minim sarpras dan lain- lain". (wawancara dengan Hairullah, 20 Oktober 2015). Jadi, perubahan BPKPK menjadi BP2DT merupakan upaya penguatan peran dan kewenangan, meningkatkan akses sumberdaya 271
finansial, dan peningkatan kinerja. Perubahan nama tersebut menurut Hairullah dinilai cukup efektif karena dibutuhkan peran yang lebih besar terhadap pembangunan di kawasan perbatasan tidak cukup hanya dengan pengelolaan saja sehingga mampu mempercepat peningkatan kualitas sumberdaya manusia dan infrastruktur Senin 12 Mei 2014, diakses 30 Juni 2015). Lebih lanjut dikatakan bahwa perubahan nama atau nomenklatur badan tersebut berimplikasi pada struktur organisasi, tugas pokok dan fungsi, ruang lingkup pekerjaan, wewenang dan tanggung jawab, sumberdaya manusia, anggaran dan sebagainya. Dengan demikian, maka besaran organisasi BP2DT mengalami peningkatan (up sizing). Hal ini akan meningkatkan kompleksitas, formalisasi, dan sentraliasi. Koordinasi vertikal ke ataspun juga mengalami perubahan, jika sebelumnya hanya koordinasi dengan BNPP dan bertanggung jawab kepada Gubernur, sekarang harus koordinasi dengan Kementerian Desa, Daerah Tertinggal dan Transmigrasi. 5.3.2.3. Kepemimpinan Kepemimpinan bukanlah posisi, tetapi daya tanggap yang aktif, jika demikian maka kepemimpinan adalah lebih sebagai kapabilitas organisasi. Kepemimpinan sebagai proses mempengaruhi atau menjadi contoh pemimpin kepada yang dipimpin dalam upaya mencapai tujuan organisasi. Pemimpin adalah pengemudi karena pemimpin mampu membuat keputusan, untuk memberikan bimbingan dan arahan, untuk 272
mengembangkan visi, misi, dan nilai-nilai lembaga, berkomunikasi kepada anggota dan mengoordinasikan komponen-komponen organisasi. Dasar kepemimpinan adalah kapasitas pemimpin untuk mengubah mindset, kerangka kerja orang lain (Thames & Webster, 2009:62). Kepemimpinan sebagai suatu hubungan dinamis yang berdasarkan tujuan bersama dan saling mempengaruhi antara para pemimpin dan kolaboratornya kearah peningkatan motivasi dan moral ke tingkat lebih. Oleh karena itu dibutuhkan kepemimpinan kolaboratif yang dinamis dan mampu bermitra pada semua tingkatan dengan berbagai stakeholders untuk mencapai tujuan organisasi. Seorang pemimpin yang baik mampu mendefinisikan harapan semua maka kapasitas kepemimpinan menjadi penting. Kapasitas kepemimpinan adalah kemampuan seluruh pemimpin organisasi untuk menciptakan dan menopang visi, mengilhami pegawainya, menjadi model atau panutan, membuat keputusan, memberikan arah, dan inovasi dalam organisasi, semuanya dalam rangka mencapai misi organisasi (York, 2005, dalam Claussen, 2011:6). Kapasitas kepemimpinan meliputi governance, internal leadership, dan sustainability. Governance berkaitan dengan semua proses dan struktur yang digunakan oleh dewan pengurus untuk mengarahkan dan mengelola pelaksanaan dan aktivitas organisasi. Internal leadership merujuk pada kepemimpinan organisasi di luar dewan pengurus dan kemampuan mereka untuk menerapkan pendekatan yang berpusat pada misi, fokus, dan inklusif dalam membuat keputusan dan 273
mendorong masyarakat menjalankan keputusan tersebut. Sedangkan sustainability adalah kemampuan organisasi untuk memperkuat pemimpin organisasi, menghindarkan kepercayaan yang berlebihan pada satu pemimpin, dan perencanaan transisi kepemimpinan. BP2DT adalah lembaga koordinasi, yakni lembaga yang berperan dalam mengkoordinasikan segenap kegiatan pengelolaan perbatasan sesuai fungsi-fungsi manajemen, mulai dari perencanaan, pelaksanaan, monitoring dan evaluasi. Agar dapat melakukan koordinasi secara efektif, BP2DT harus melakukan penguatan koordinasi baik secara vertikal maupun horizontal. Penguatan tersebut membutuhkan kewenangan yang besar dan kepemimpinan yang kuat. Untuk itu, perlu pimpinan yang memiliki kewenangan besar baik secara politik maupun administratif yakni memiliki kekuasaan mempengaruhi, memaksa, dan memerintah OPD-OPD. Pada tingkat provinsi Kepala BP2DT Provinsi sebaiknya dijabat oleh Gubernur, sedang untuk Kepala BPPD Kabupaten/Kota adalah Bupati/Walikota. Selain sebagai wakil pemerintah pusat di daerah, Gubernur juga sebagai kepala daerah yang harus mengoordinasi penyelenggaraan pemerintahan daerah. Tugas koordinasi pembangunan kawasan perbatasan melekat dalam tugas Gubernur sehingga lebih efektif dan efisien karena mengurangi konflik kelembagaan, mengurangi egosektoral, menghindari persaingan yang tidak sehat, pemborosan dan perbedaan pendekatan dan pelaksanaan. Anggota BPPD adalah semua OPD yang terkait dengan pembangunan perbatasan. Untuk mendukung pelaksanaan keseharian, dibentuk 274
sekretariat sebagai OPD yang melayani tugas dan fungsi BPPD. Jadi, jika Kepala BP2DT dijabat oleh gubernur (ex officio) maka akan mendorong terselenggaranya pengelolaan perbatasan yang efisien, efektif, dan berkesinambungan. Koordinasi, integrasi, sinkronisasi, dan sinergitas antar OPD relatif terjamin karena gubernur memiliki kedudukan sebagai Kepala Daerah dan wakil pemerintah pusat di daerah. Selain itu, penguatan kepemimpinan dapat dilakukan dengan menunjuk kepala BP2DT yang disegani oleh OPD-OPD dan stakeholders lain sehingga memperlancar koordinasi dan kerjasama. Kepemimpinan BP2DT saat ini cukup baik dan demokratis karena menghargai pendapat dan gagasan. Kepala BP2DT sangat konsen memperjuangkan eksistensi lembaganya, terutama berkaitan dengan anggaran dan wewenang BP2DT. Kepemimpinan kepala BP2DT memliki idealisme dan dapat dikatakan kepemimpinan transformatif karena menggunakan kharisma yang dimiliki untuk mengubah dan merevitalisasi organisasi (Roslina, 2016). Para pimpinan melakukan komunikasi dan koordinasi dengan pegawai untuk mengubah mindset untuk mencapai tujuan organisasi. Kepemimpinan itu ditunjukkan ketika Kepala BP2DT diangkat sebagai Pj. Bupati Sekadau, maka segala urusan BP2DT didelegasikan kepada Sekretaris sehingga pelaksanaan tupoksi tidak terganggu. 275
5.3.2.4. Anggaran Anggaran merupakan salah satu faktor penentu keberhasilan kinerja organisasi dalam menjalankan tupoksinya. Pembiayaan BP2DT dalam pengelolaan perbatasan dibebankan pada APBD Provinsi Kalimantan Barat dan sumber lainnya yang tidak mengikat. Sumber lain tersebut adalah dana dekonsentrasi dan pembantuan, tetapi biasanya langsung dilaksanakan oleh pemerintah pusat di kawasan perbatasan, sementara BP2DT hanya mendapatkan pemberitahuan. Anggaran yang ditetapkan BP2DT saja kecil, masih dipotong akibat defisit anggaran atau pendapatan daerah dan nasional tidak mencapai target. Bahkan sering terjadi, BP2DT Provinsi dan BPPD Kabupaten tidak tahu. Selama ini, anggaran pembangunan kawasan perbatasan diberikan langsung kepada OPD teknis seperti Dinas PU dan Tara Ruang, Dinas Kesehatan, Dinas Pendidikan dan Kebudayaan, Dinas Koperasi dan UKM dan sebagainya. Hal ini diperkuat oleh pernyataan Kesubag Keuangan dan Aset BP2DT: "mengenai anggaran memang sangat menentukan Pak. Kami sulit bergerak karena kurangnya anggaran. Dari APBD sangat kecil, sehingga untuk program dan kegiatan juga hanya yang kecil-kecil saja. APBN juga belum tentu, karena semua sudah dikerjakan pusat. Kita kan tidak ada sumber lain selain APBD dan APBN. Tahun ini saja kita dipotong 22.5%. Apalagi UU No.23/2014 tentang pemda yang membuat BPPD makin tidak punya wewenang". (Wawancara dengan Irwan, 5 November 2016) BP2DT pernah menolak dana pembantuan dari BNPP karena diberikan secara mendadak dan waktu pelaksanaan program terlalu cepat sehingga pelaporannya tidak memungkinkan. Hal ini juga 276
menunjukkan bahwa pengelolaan kawasan perbatasan kurang koordinasi, integrasi, sinergi, dan sinkronisasi. Dikatakan oleh Sekretaris BP2DT sebagai berikut: "pernah kita diberikan anggaran dari pusat, tapi waktunya sangat mepet dan tidak cukup untuk pelaksanaannya....sehingga kami tolak saja daripada hasilnya tidak bagus. Seringkali program pusat kurang disosialisaikan, sehingga daerah hanya menjadi tempat untuk pelaksanaan proyek". (wawancara dengan Hairullah, 20 Oktober 2015). Anggaran BP2DT merupakan kesepakatan antara pemerintah Provinsi Kalimantan Barat dengan DPRD. Anggaran BP2DT masih bersumber dari APBD dan APBN, dana dekonsentrasi, asas pembantuan maupun sumber lain. Akses finansial masih bersifat konvensional dari APBD dan APBN. Terbatasnya anggaran disebabkan BP2DT belum banyak melibatkan partisipasi masyarakat dan investor lokal maupun asing. Dari data di lapangan menunjukkan bahwa belum ada kerjasama atau kemitraan antara BP2DT dengan pihak lain dalam rangka pendanaan pembangunan kawasan perbatasan. Untuk mengatasi masalah keterbatasan anggaran, BP2DT dapat melakukan kemitraan dengan pihak swasta melalui Corporate Sosial Responsibility (CSR) atau pihak lain. Masalahnya perlu dipersiapkan regulasi untuk mengatur kerjasama kemitraan antara BP2DT dengan pihak lain dalam rangka peningkatan kapasitas finansial. 277
Tabel 5.10. Rencana Anggaran BP2DT 2013-2018 Tujuan Program dan Kegiatan Rencana Anggaran Rp (Juta) Meningkatan Pembangunan Sosial Wilayah Perbatasan dan Daerah Tertinggal Ekonomi Program Peningkatan Pembangunan Sosial Ekonomi Wilayah Perbatasan dan Daerah Tertinggal Kegiatan: a. Koordinasi Perencanaan Kawasan Perbatasan dan Daerah Tertinggal 3.910,58 b. Penyempurnaan dan Data wilayah daerah tertinggal c. Monitoring dan program/kegiatan pembangunan perbatasan tertinggal Informasi pembangunan dan perbatasan evaluasi wilayah daerah dan 1.658,6 1.575,02 d. Forum OPD perencanaan dan wilayah daerah tertinggal perbatasan 674,05 e. Forum pembangunan perbatasan tertinggal komunikasi wilayah daerah dan 909,62 f. Koordinasi kerjasama Sosek Malindo Kalimantan Barat- Sarawak g. Koordinasi lintas sektor wilayah daerah pembangunan perbatasan tertinggal dan 3.608,40 2.512,85 278 Unit Penanggung jawab Sekretariat Bidang Kerjasama Dalam Daerah & Antar Neg
Mengembangkan Sarana Prasarana kawasan perbatasan daerah tertinggal dan pada dan Meningkatnya Pemberdayaan Masyarakat kawasan perbatasan daerah tertinggal dan Program pembangunan sarana dan prasarana Wilayah Perbatasan dan Daerah Tertinggal Kegiatan a. Peningkatan pelayanan PPLB b. Pembangunan di PPLB Kabupaten perbatasan c. Penyusunan Desaign" pembangunan dan daerah tetinggal infrastruktur Identifikasi ekonomi dan sosial budaya di 10 kabupaten tertinggal Kalimantan Barat "Grand percepatan perbatasan d. e. Peningkatan aksesibilitas dan terbukanya keterisolasian masyarakat perbatasan dan daerah tertinggal f. Peningkatan prasarana dan sarana pendukung ekonomi dan budaya masyarakat perbatasan dan daerah tertinggal sosial Program pemberdayaan ekonomi, dan budaya masyarakat perbatasan dan daerah tertinggal Kegiatan: sosial a. Peningkatan keterampilan bagi masyarakat wilayah perbatasan daerah tertinggal dan b. Peningkatan wawasan dan keterampilan anak putus sekolah di wilayah daerah perbatasan dertinggal bagi dan c. Fasilitasi pengembangan kemasyarakatan dan seni budaya masyarakat wilayah perbatasan daerah dertinggal d. Peningkatan dan keterampilan ukir di wilayah daerah bidang pada masayarakat perbatasan dertinggal seni dan e. Fasilitasi pengembangan jaringan pemasaran produk masyarakat unggulan wilayah dan daerah dertinggal Fasilitasi perbatasan f. peningkatan 279 6.7423,06 59.933,75 1.500.00 600,00 2.407.030,09 121.361,00 1.926,55 2.758,88 3.513,07 1.296,88 2.642,68 6.525,73 Bidang Fisik Prasarana Bidang Ekonomi Sosbud
g. kapasitas pengurus kelembagaan masyarakat di wilayah dan daerah dertinggal Implementasi bantuan peningkatan wawasan dan keterampilan anak putus sekolah di wilayah perbatasan daerah dertinggal perbatasan bagi dan 3.250,00 1.832,61 h. Kaji terap peningkatan aparatur wilayah daerah kapasitas pengelolaan perbatasan dertinggal pengembangan Fasilitasi usaha ekonomi lokall pada wilayah dan daerah dertinggal dan i. perbatasan 4.389,00 1.594,16 j. Pembinaan pelaksana program/kegiatan di wilayah perbatasan daerah dertinggal dan Sumber: Renstra BP2DT Provinsi Kalimantan Barat, 2013-2018 Target dari setiap indikator pencapaian sasaran tersebut diatas diharapkan dapat dicapai melalui pelaksanaan program dan kegiatan yang direncanakan untuk dilaksanakan pada tahun 2014 sebagaimana terdapat dalam APBD tahun 2014 dan penetapan kinerja (PK) tahun 2014 yang merupakan komitmen kinerja antara Gubernur dengan Kepala OPD secara berjenjang. Jika dibandingkan antara permasalahan pembangunan kawasan perbatasan dengan anggaran yang tersedia, maka masih belum memadai. Hal itu disebabkan keterbatasan anggaran pemerintah Provinsi Kalimantan Barat yang bersumber dari pendapatan daerah dan anggaran dekon serta pembantuan. Itupun masih adanya pemotongan anggaran 280
sebesar 22,50% karena beratnya beban APBN dan APBD. Pemotongan ini terutama terkait dengan perjalanan dinas dalam negeri melalui Keputusan Gubernur Kalimantan Barat No, 27/2013 tentang Perjalanan Dinas Dalam Negeri Atas Beban APBD Kalimantan Barat. Keterbatasan anggaran ini berdampak pada rekrutmen sumberdaya aparatur, pengadaan sarana prasarana dan pemanfaatan teknologi informasi. Pada gilirannya berdampak pada kinerja BP2DT. Keterbatasan anggaran ini dipertegas oleh Kepala Bagian Asset dan Keuangan sebagai "Anggaran BP2DT tidak sebanding dengan masalah yang ada di perbatasan. Sumber dana kami kan hanya dari dekon, TP dan APBD. Kami belum ada akses pendanaan selain itu, misalnya kerjasama dengan swasta. Selain kemampuan untuk melakukan kemitraan, juga belum ada aturan cara-cara bermitra. Apakah kami diberi kewenangan untuk itu, belum jelas aturannya. Sudah kecil, masih ada pemotongan lagi, setiap OPD dipotong 22,50 persen". (Wawancara dengan Irwan, 20 Oktober 2015) Berlakunya UU No.23/2014 menjadi penghambat penguatan kapasitas BP2DT karena kewenangan daerah dalam pengelolaan perbatasan dipindahkan ke pemerintah pusat atau sentralisasi kewenangan. Konsekuensi dari itu adalah terancamnya eksistensi BP2DT, meskipun ada untungnya juga. Untungnya adalah pembiayaan pembangunan kawasan perbatasan ditanggung oleh pemerintah pusat sehingga terjadi percepatan pembangunan. Masalah keutuhan wilayah lebih terjamin, dan CIQS lebih terkoordinasi. Hal ini dibuktikan dengan Inpres No.6/2015 yang mempercepat pembangunan PLBN. Kerugiannya adalah daerah tidak memiliki kewenangan untuk mengelola perbatasan, 281
padahal daerah terdekat dan relatif memahami masalah kawasan perbatasan dan kebutuhan masyarakatnya. Tabel 5.10. Anggaran 2014 No Sasaran Strategis Program Anggaran 1 Terbangunannya Program 4.719.600.000 Prasarana dan Sarana Pembangunan Wilayah Perbatasan Prasarana dan dan Daerah Tertinggal Sarana Wilayah (BP2DT) 2 Meningkatnya Program Peningkatan 2.776.407.909 Pembangunan Sosial Pembangunan Sosial Ekonomi Wilayah Ekonomi Wilayah Perbatasan dan Perbatasan dan Daerah Tertinggal daerah Tertinggal (BP2DT) (BP2DT) 3 Meningkatnya Program 1.945.435.000 Pemberdayaan Pemberdayaan Ekonomi dan Sosial Ekonomi dan Sosial Budaya Masyarakat Budaya Masyarakat Kawasan Perbatasan Wilayah Perbatasan dan Daerah Tertinggal dan Daerah tertinggal (BP2DT) (BP2DT) Sumber: BP2DT, 2015 Jika diperhatikan, anggaran yang direncanakan untuk pengelolaan kawasan perbatasan relatif kecil dibandingkan dengan kompleksitas isu strategis, luas wilayah dan jangka waktu 5 tahun. Sementara akses sumberdaya, baik sumberdaya manusia, finansial, informasi dan sebagainya dari luar pemerintah belum ada. Oleh karena itu, BP2DT harus memperluas akses sumberdaya finansial dan sarana 282
prasarana untuk mempercepat pembangunan kawasan perbatasan. Melakukan usaha-usaha kreatif yang dapat digunakan untuk kepentingan masyarakat. Perlu kebijakan asimetris dengan melakukan kemitraan dengan pihak swasta, masyarakat, dan pihak-pihak lain yang sesuai dengan ketentuan perundang-undangan. Anggaran yang memadai akan berdampak positif pada pengembangan sumberdaya aparatur, sarana prasarana, penggunaan IT, dan tentu saja keberhasilan program dan kegiatan. Berdasarkan uraian di atas, maka dapat disusun proposisi sebagai berikut: Proposisi Minor Sub 3.b: Penetapan visi, misi, tujuan, sasaran, dan isu-isu strategis, penyusunan struktur dan desain organisasi badan pengelola perbatasan secara baik dan tepat, kepemimpinan yang kuat pada semua level, dukungan finansial, sarana-prasarana, dan pemanfaatan teknologi informasi dapat mendorong penguatan organisasi sehingga dapat meningkatkan kapasitas formulasi kebijakan, implementasi kebijakan, kapasitas manajemen, dan kapasitas teknis. Pada gilirannya badan pengelola perbatasan mampu menjalankan tugas pokok dan fungsinya secara efektif, efisien, dan berkelanjutan 283
5.3.3. Dimensi Lingkungan 5.3.3.1. Jaringan Kerja Organisasi Seperti sudah dikemukakan dalam kajian pustaka, dimensi jaringan kerja organisasi berkaitan dengan kemampuan institusi pemerintah bersama dengan lembaga lain menjalankan tugas pokok dan fungsinya. Jika organisasi mampu koordinasi dengan organisasi lain lebih baik, maka kapasitas organisasi berkinerja lebih baik. Koordinasi yang baik antarorganisasi publik ternyata menjamin sumber-sumber yang terbatas digunakan secara efisien, konflik tujuan dapat dieliminasi, dan tumpang tindih fungsi bisa dikurangi, koordinasi yang tidak baik akan melemahkan kapasitas instansi pemerintah antara lembaga perencana dan lembaga pelaksana (Cheema, 1980; Hilderbrand & Grindle, 1997:46). Cheema berkesimpulan bahwa koordinasi organisasi antarpemerintah yang baik dapat dicapai dengan standarisasi, perencanaan atau saling menyesuaikan. Standarisasi dapat dilakukan dengan membuat prosedur dan aturan yang menentukan tindakan setiap organisai atau formalisasi. Jaringan organisasi meliputi seperangkat organisasi yang terlibat dalam pelaksanaan tugas yang berpengaruh terhadap kinerja organisasi (Hilderbrand & Grindle, 1997). Seperangkat organisasi di luar BP2DT mempengaruhi kinerja pengelolaan perbatasan adalah BNPP, BP2DT Provinsi lain, OPD-OPD, BPPD Kabupaten, DPRD, LSM, organisasi masyarakat, perguruan tinggi dan swasta. Organisasi-organisasi 284
tersebut dapat mendorong atau menghambat koordinasi dan komunikasi BP2DT dengan stakeholders baik pusat maupun daerah. Hal itu tergantung kapasitas koordinasi dan kolaborasi BP2DT, selain itu tentu saja regulasi yang tersedia. Pada sasaran ke-3 Renstra BP2DT 2013-2018 adalah terlaksananya perencanaan dan pengendalian pembangunan kawasan perbatasan dan daerah tertinggal. Strategi yang ditempuh adalah melakukan koordinasi perencanaan dan pengendalian pembangunan kawasan perbatasan dan daerah tertinggal, dengan kebijakan berikut: a) Sinkronisasi program/kegiatan serta pembiayaan pembangunan melalui forum OPD b) Koordinasi kegiatan pembangunan melalui forum Komunikasi pembangunan Perbatasan Se-Indonesia Sementara itu, sasaran ke-4 adalah terlaksananya kerjasama pembangunan sosial ekonomi kawasan perbatasan dan daerah tertinggal. Strategi yang ditempuh memfasilitasi koordinasi kerjasama pembangunan wilayah perbatasan dan daerah tertinggal. Kebijakan yang ditempuh adalah sebagai berikut: a) Koordinasi kerjasama Sosek Malindo b) Koordinasi lintas sektoral pembangunan kawasan perbatasan dan daerah tertinggal 285
Untuk mencapai sasaran tersebut, BP2DT melakukan prinsip- prinsip Koordinasi Integrasi Sinergitas Sinkronisasi (KISS) dengan lembaga lain. Permasalahan koordinasi merupakan masalah mendasar organisasi dan menjadi masalah endemik bagi organisasi-organisasi besar, baik privat maupun publik. Masalah KISS ini juga dialami oleh BP2DT Provinsi Kalimantan Barat. BP2DT melakukan koordinasi vertikal yakni mengkoordinasikan kegiatan orang perorang dan kelompok sesuai hirarki kewenangan. Koordinasi vertikal memiliki 4 unsur dasar yaitu (1) rantai komando, (2) rentang pengawasan, (3) delegasi dan (4) sentralisasi, desentralisasi. Sedangkan koordinasi horisontal yaitu proses dimana kegiatan diintegrasikan pada peringkat yang sama. Koordinasi jenis ini memerlukan wewenang yang bertindak tidak secara hirarkis tetapi tergantung pada keahlian (wewenang fungsional). Koordinasi vertikal dilakukan BP2DT kepada BNPP dan BPPD Kabupaten, sementara koordinasi horizontal dilakukan kepada OPD-OPD Provinsi yang terkait dengan pembangunan kawasan perbatasan. Dalam bidang infrastruktur berkoordinasi dengan Dinas PU dan Tata Ruang, bidang perhubungan dan telekomunikasi dengan Dinas Perhubungan, Komunikasi dan Informatika, bidang kesehatan dengan Dinas Kesehatan, dalam perencanaan BP2DT melakukan koordinasi dengan Bappeda Provinsi Kalimantan Barat. Perencanaan pembangunan kawasan perbatasan tidak dapat dipisahkan dari perencanaan pembangunan daerah. Sesuai dengan UU No.25/2004 tentang SPPN, Bappeda merupakan institusi formal bagi 286
perencanaan pembangunan daerah untuk mewujudkan sistem perencanaan yang efektif dan akuntabel. Bappeda memiliki peran sangat penting karena memiliki tugas membantu kepala daerah dalam menyusun dan menentukan kebijakan di bidang perencanaan pembangunan, pembinaan penyelenggaraan daerah, pengembangan kota, serta penilaian atas pelaksanaannya. Tugas Bappeda Provinsi adalah merumuskan kebijakan teknis penyusunan rencana pembangunan daerah jangka panjang, jangka menengah dan tahunan yang memuat penyusunan rencana makro di bidang sosial budaya, ekonomi, fisik dan prasarana serta pengendalian program pembangunan, serta melaksanakan tugas dekonsentrasi dan tugas pembantuan yang diserahkan oleh Gubernur sesuai dengan lingkup tugasnya. Perencanaan pembangunan kawasan perbatasan idealnya dilakukan dengan pendekatan politik, teknokratik, partisipatif, dan top down-bottom up. Namun, dalam kenyataannya belum sepenuhnya menerapkan semua pendekatan tersebut. "perencanaan di sini harus koordinasi dengan BAPPEDA. Tapi masih kurang menyentuh kebutuhan masyarakat. Disusun di belakang meja, belum turun ke bawah. ...belum melibatkan masyarakat dan pihak swasta. Kita masih lemah dalam perencanaan. Untuk ke depannya harus turun ke masyarakat agar programnya sesuai kebtuhan mereka" (Wawancara dengan Hairullah, 20 Oktober 2015) Dari penjelasan tersebut, dapat dipahami bahwa perencanaan pembangunan kawasan perbatasan di Provinsi Kalimantan Barat masih menggunakan pendekatan top down, dan belum mengoptimalkan partisipasi masyarakat dan semua pihak pemangku kepentingan 287
meskipun ada musrenbang dan forum koordinasi OPD untuk sinkronisasi program-program. Pendekatan yang digunakan lebih cenderung pendekatan politik dan teknokratik. Kapasitas perencanaan BP2DT memang masih lemah, terutama dalam perencanaan alokasi anggaran (LAKIP, 2014:76). Akibatnya ada beberapa kegiatan tidak dapat dilaksanakan. Seperti diakui oleh Hairullah bahwa koordinasi BP2DT dengan dinas-dinas teknis kurang efektif. Hal ini disebabkan oleh hambatan- hambatan struktural dan non-struktural. Sebagai badan koordinasi, BP2DT tidak ada payung hukum yang memberikan kewenangan lebih besar untuk mengkoordinasikan dinas-dinas sehingga sifatnya hanya himbauan dan harapan tidak boleh memaksa. Hambatan rentang kendali juga terjadi karena dinas-dinas yang dikoordinasikan mempunyai kedudukan struktural yang sama. Fragmentasi kepentingan antar dinas teknis, dan patologi birokrasi yakni egosektoral merupakan hambatan pengelolaan kawasan perbatasan menjadi tidak efektif. Menurut peneliti, agar koordinasi dapat berjalan efektif maka sebaiknya ketua BP2DT dijabat oleh Gubernur. Selain sebagai representasi pusat di daerah, gubernur adalah kepala daerah yang memimpin semua dinas di provinsi. Dalam pelaksanaannya, ada pada sekretariat BP2DT yang menjalankan tugas-tugas teknis. Selain itu, politicall will dari semua pemangku kepentingan serta komitmen mereka dalam membangun kawasan perbatasan. 288
"koordinasi dengan dinas-dinas teknis memang kurang efektif, karena tingkatannya sama, kita ga bisa memaksa harus memprioritaskan program-program BP2DT. Sifatnya sekedar menghimbau kalau dinas-dinas mau. Mungkin dinas-dinas juga lebih mementingkan tupoksinya masing-masing daripada tupoksi badan. Pernah terjadi Pak Kepala sudah berusaha mendapatkan teknis ga mampu pusat, anggaran mengerjakan....ya akhirnya dikembalikan (wawancara Hairullah, 20 Oktober 2015) dari tapi dinas lagi". Lemahnya koordinasi berdampak pada tidak adanya integrasi yakni pembauran hingga menjadi kesatuan yang utuh atau bulat. Dalam konteks pengelolaan kawasan perbatasan darat di Kalimantan Barat, maka lebih tepat sebagai integrasi horizontal yakni pembauran dengan pihak atau badan yang sederajat, dalam hal ini OPD-OPD di Provinsi Kalimantan Barat. Karena koordinasi yang dilakukan BP2DT kurang efektif, maka pembangunan kawasan perbatasan juga kurang terintegrasi. Masing-masing OPD membuat program yang seringkali tumpang tindih, sektoral dan inkremental. Selain itu, kemampuan OPD teknis dalam menjalankan tupoksinya sendiri juga mempengaruhi program kerja BP2DT. Sebagai contoh, Kepala BP2DT sudah mengusahakan anggaran pembangunan infrastruktur di kawasan perbatasan namun Dinas PU dan Tata Ruang tidak mampu melaksanakan karena sudah padat dengan tupoksinya sendiri (Roslina, 2016). Akibat selanjutnya adalah pengelolaan perbatasan darat di Kalimantan Barat kurang sinergis. Sinergi adalah kegiatan atau operasi gabungan antara berbagai instansi atau pemangku kepentingan yang produktif untuk mencapai suatu tujuan. Prinsip sinergi dalam 289
pengelolaan kawasan perbatasan darat dapat digunakan sebagai fondasi kemitraan yang dilakukan berdasarkan pada nilai-nilai kemanusiaan yang luhur antara lain: kejujuran, kepercayaan, keadilan, kesetaraan, dan mengedepankan kepentingan kedua belah pihak, bukan kepentingan sendiri. Sehingga muncul "relasi saling" yakni saling menghormati, saling mendukung, saling bergantung, dan saling mengandalkan. Berlandaskan pada sikap kerelaan yaitu kesediaan rela berkurban waktu, tenaga dan sumberdaya yang lain untuk membangun kawasan perbatasan. Lebih bersifat jangka panjang, bukan hubungan sesaat oleh sebab tujuan-tujuan yang ingin dicapai biasanya mengarah pada kegiatan yang berkelanjutan. "Membangun daerah perbatasan tidak mudah. Ini diperlukan sinergisitas antarlembaga masyarakat, pemerintahan daerah dan pemerintah pusat. Sehingga target menjadi garda terdepan negara di daerah perbatasan dapat tercapai,"(Yulianus, Kepala BPPDT Bengkayang, dalam 12 Jun 2015 Sinergitas antara BP2DT dengan dinas-dinas teknis belum terjalin dengan baik. OPD teknis masih mengedepankan tupoksi masing- masing, belum ada persepsi yang sama. Selain itu, proyek-proyek pembangunan infrastruktur kurang menguntungkan jika menggunakan analisis cost and benefit. Daerah perbatasan masih dipandang sebagai lokasi kegiatan dari berbagai kementerian teknis. Sinkronisasi adalah penyelarasan dan penyelerasian berbagai peraturan perundangan yang terkait dengan peraturan perundangan yang telah ada dan yang sedang disusun yang mengatur suatu bidang 290
tertentu. Tujuan sinkronisasi adalah agar substansi yang diatur dalam produk perundang-undangan dan peraturan terkait tidak tumpang tindih, saling melengkapi, saling terkait, dan semakin rendah peraturannya semakin detai dan operasinal. Berbagai peraturan perundangan dan kebijakan terkait pengelolaan perbatasan sebagian sinkron, dan sebagian belum selaras dan serasi. Setidaknya ada 12 peraturan perundangan yang terkait erat dengan pengelolaan perbatasan, yakni 6 (lima) UU, 1 (satu) PP, dan 3 (tiga) Perpres serta 1 (satu) Permendagri. Peraturan perundangan tersebut adalah (1) UU No. 17/2007 tentang RPJP Nasional 2005-2025, (2) UU No. 43/2008 tentang Wilayah Negara, (3) UU No. 26/2007 tentang Penataan Ruang, (4) UU No. 27/2007 tentang Pengelolaan Wilayah Pesisir dan Pulau-Pulau Kecil, (5) UU No.6/1996 tentang Perairan Indonesia, (6) UU No. 23/2014 tentang Pemerintah Daerah, (7) PP No. 26/2008 tentang RTRW Nasional, (8) Perpres No. 2/2015 tentang RPJM Nasional 2015-2019, (9) Perpres No. 78/2005 tentang Pengelolaan Pulau-Pulau Kecil Terluar, (10) Perpres No. 12/2010 tentang Badan Nasional Pengelola Perbatasan, (11) Inpres No.6/2015 tentang Percepatan Pembangunan 7 PLBN Terpadu dan Sarpras Penunjang di Kawasan Perbatasan, dan (12) Permendagri No.2/2011 tentang Pedoman Pembentukan Badan Pengelola Perbatasan Di Daerah. Sejumlah aturan tersebut saling tumpang tindih kelembagaan dan wewenang di perbatasan. Perpres No. 12/2010 tentang BNPP merupakan amanah UU No.43 Tahun 2008 tentang Wilayah Negara. Secara operasional 291
ditindaklanjuti dengan Permendagri No.31/2010 tentang OTK BNPP. Begitu juga dengan Kepmendagri No.2/2011 tentang Panduan Pembentukan BPP Daerah. Dari berbagai peraturan tersebut terlihat jelas pembagian kewenangan antara pemerintah pusat dan daerah dalam pengelolaan perbatasan. Namun dalam praktiknya tidak dapat diimplementasikan karena harus diatur lebih lanjut dengan PP. Sementara hingga saat ini belum ada PP, lahir UU No.23/2014 tentang Pemerintah Daerah yang mengatur pengelolaan kawasan perbatasan menjadi kewenangan pemerintah pusat yang meliputi penetapan rencana detail tata ruang, pengendalian dan izin pemanfaatan ruang, dan pembangunan sarana dan prasarana. Gubernur sebagai wakil pemerintah pusat hanya mengkoordinasikan pelaksanaan pembangunan kawasan perbatasan dengan dibantu bupati/walikota. Hal ini berbeda dengan ketentuan pasal 10-12 UU No.43/2008 tentang Wilayah Negara yang mengatur secara jelas pembagian kewenangan pemerintah pusat dan daerah. Dengan ditariknya kewenangan daerah dalam pengelolaan perbatasan negara, maka eksistensi badan pengelola daerah menjadi tidak signifikan. Untuk menjaga eksistensi BPPD dan mengurangi kerancuan antar peraturan ini, maka sangat urgensi disusun sebuah UU lex specialis yang khusus mengatur pengelolaan perbatasan negara secara terpadu dan komprehensif mulai dari asas dan tujuan, filosofi, lembaga pengelola, kewenangan, anggaran, tata kerja, sanksi, dan sebagainya. Perbatasan sebaiknya dikelola dengan prinsip one body, one regulation (satu badan, satu aturan). 292
Masalah koordinasi pengelolaan perbatasan tidak hanya masalah pemerintah daerah, tetapi juga dialami pemerintah pusat. Hampir semua informan mengakui bahwa koordinasi merupakan masalah klasik, baik di BP2DT Provinsi Kalimantan Barat maupun BPPD Kabupaten. Masalah egosektoral, masalah skala prioritas, komitmen para pihak, masalah kewenangan, masalah kepemimpinan, dan sebagainya menjadi penyebab lemahnya koordinasi tersebut. Banyak isu yang menjadi skala prioritas BP2DT, tetapi bagi OPD teknis tidak menjadi prioritas. Akhirnya program-program BP2DT tidak dapat terealisir. Mengingat tugas dan fungsinya hanya sebagai koordinator atau semacam himbauan sementara anggaran berada pada OPD teknis. BP2DT tidak dapat memaksa OPD teknis untuk mengalokasikan anggaran OPDnya untuk pembangunan kawasan perbatasan darat. Seperti dikatakan oleh Sekretaris BP2DT sebagai berikut "koordinasi merupakan masalah krusial, tidak hanya di BP2DT. Lemahnya koordinasi di BP2DT disebabkan oleh sifat badan hanya sebagai koordinasi bukan eksekusi, jadi kewenangan terbatas. Tidak ada kewenangan memaksa OPD teknis, kita himbau saja untuk mengalokasikan anggarannya untuk pembangunan perbatasan, tapi masih egosektoral. Harus ada pimpinan lebih tinggi untuk mengkoordinasikan SKP" (wawancara dengan Hairullah, 20 Oktober 2015). Semestinya BNPP, BP2DT, dan BPPD Kabupaten berfungsi sebagai badan perencanaan pembangunan khusus kawasan perbatasan seperti bappenas atau bappeda. Namun dalam praktiknya tidak dapat berjalan sesuai harapan. OPD teknis masih berjalan masing-masing, sesuai tupoksinya. Belum ada komitmen diantara pimpinan OPD untuk 293
memfokuskan program dan kegiatannya di perbatasan. Selain itu, anggaran pemerintah daerah juga sangat kecil untuk pembangunan kawasan perbatasan. Alokasi anggaran pembangunan kawasan perbatasan langsung diberikan kepada OPD teknis, sehingga seringkali terjadi pergeseran penggunaan. Yang mestinya dialokasikan untuk kecamatan lini 1, bisa digeser ke kecamatan lain. Hal ini terjadi karena alokasi anggaran tidak spesifik untuk kecamatan lini 1, melainkan untuk kabupaten perbatasan. Agar tidak terjadi pergeseran alokasi, menurut peneliti alokasi anggaran bisa dialokasikan langsung OPD teknis dengan menyebut kecamatan lini 1 atau melalui badan pengelola perbatasan daerah baru didistribusikan kepada OPD teknis. Hal ini dinyatakan oleh Sekretaris BP2DT Kabupaten Bengkayang: "menurut saya, BP2DT ini mestinya seperti Bappeda tapi khusus perencanaan pembangunan perbatasan saja. Semua OPD harus mengacu pada perencanaan BP2DT. OPD tinggal menyesuaikan perencanaan yang kami buat. Anggaranpun tidak seperti sekarang ini, diberikan ke OPD. Akhirnya tidak digunakan untuk membangun di kecamatan lini 1, tapi kecamatan lain. (wawancara dengan Turman, 4 November 2015).. teknis Koordinasi program antar OPD masih tumpang tindih, sektoral, belum terintegrasi dan terpadu. Program-program seperti perbaikan jalan, pembangunan pasar, pengembangan pemukiman, pembangunan sarana kesehatan, pembangunan sarana kantor-kantor perwakilan, pembangunan markas TNI, dan lain-lain sering dilakukan tanpa ada koordinasi dengan BP2DT, sehingga terkesan BP2DT dan BPPD Kabupaten hanya "numpang lewat" dan setelah selesai pekerjaan "lokasi proyek" maka masalah pemanfaatan diserahkan kepada BP2DT. Begitu 294
juga mengenai pemberian anggaran dekonsentrasi atau pembantuan yang diberitahukan secara mendadak dan harus diimplementasikan dan dilaporkan secara singkat. Akibatnya BP2DT tidak sanggup melaksanakan program dan kegiatan tersebut. BP2DT pernah menolak bantuan BNPP untuk kegiatan pembangunan di kawasan perbatasan darat karena alasan tersebut. tidak dapat "karena waktu pemberian mendadak, kami melaksanakan kegiatan lagi pembuatan laporannya. Terpaksa kami menolak, daripada jadi masalah. Terkadang kami hanya tempat kegiatan saja, tanpa tahu rencana pusat. Tahu-tahu sudah selesai. Makanya sering tidak sinkron". (wawancara dengan Hairullah, 2015) tersebut. Belum Berdasarkan LAKIP BP2DT 2014, Kegiatan Koordinasi Lintas Sektoral Pembangunan Wilayah Perbatasan dan Daerah Tertinggal, kegiatan ini dilaksanakan dalam rangka memfasilitasi Koordinasi Lintas Sektoral Pembangunan Kawasan Perbatasan dan Daerah Tertinggal dengan target sasaran 100 %. Hasil akhir dari kegiatan ini adalah adanya kesamaan persepsi dengan saling menghargai dan menghormati melalui kesepakatan-kesepakatan yang telah disepakati oleh semua pihak, untuk dapat ditindak lanjuti dalam upaya mempercepat pembangunan kawasan perbatasan dan daerah tertinggal di Kalimantan Barat. Dari hasil evaluasi terhadap kinerja kegiatan, target sasaran tercapai 54,55 % dengan realisasi serapan anggaran sebesar 53,75 % atau sebesar Rp. 190.898.645,- dari total anggaran sebesar Rp.355.138.000,-. Jika diperhatikan, maka koordinasi antara BP2DT dengan OPD teknis masih lemah. Hal ini disebabkan kewenangan 295
BP2DT yang hanya menjadi koordinator, sementara implementasinya oleh OPD teknis. BP2DT tidak berwenang melakukan eksekusi program yang berkaitan dengan masalah-masalah teknis seperti pembangunan sarana dan prasarana. Karena anggaran pemerintah pusat yang ditujukan untuk pos pembangunan kawasan perbatasan, namun anggaran tersebut diberikan kepada OPD teknis. Akibatnya banyak anggaran yang mestinya dialokasikan kepada kecamatan-kecamatan perbatasan, justru dialokasikan ke kecamatan-kecamatan lain. Pengamatan peneliti dalam rapat koordinasi yang dilakukan BP2DT dengan OPD lain menunjukkan bahwa belum ada keseriusan para kepala dinas. Masih ada perbedaan orientasi dan skala prioritas diantara OPD. Sebagian besar kepala dinas tidak hadir sendiri dan diwakilkan kepada kabid atau kasubid tanpa delegasi kewenangan. Akibatnya tidak ada kesepakatan dan komitmen yang diputuskan. Rapat koordinasi sekedar penyampaian informasi program BP2DT dan harapan saja. OPD teknis lebih mengutamakan urusan masing-masing daripada membantu pembangunan perbatasan. Anggaran yang seharusnya untuk kecamatan lini 1 saja dialihkan untuk pembangunan di kecamatan lain meskipun masih dalam satu kabupaten. Oleh karena itu, dibutuhkan pemimpin yang memiliki kewenangan lebih besar sehingga dapat OPD patuh yakni Gubernur. 296
Sebenarnya banyak program kerja yang berkaitan dengan koordinasi pengelolaan perbatasan, namun realisasi kegiatan koordinasi berdasarkan serapan anggaran kurang optimal (lihat tabel 5.11). Tabel 5.11. Program Kerja Koordinasi Realisasi Realisasi No Program Kerja Anggaran Anggaran 2013 2014 1 Koordinasi Pengembangan Fisik Prasarana 77% 53,38% Perbatasan dan Daerah Tertinggal 2 Koordinasi Perencanaan Wilayah 52% 63,08% Perbatasan danDaerah Tertinggal 3 Forum OPD Perencanaan Pembangunan 100% 81,68% Wilayah Perbatasan dan Daerah Tertinggal 4 Forum Komunikasi Perencanaan 63% 7,98% Pembangunan Kawasan Perbatasan Se Indonesia 5 6 7 Kegiatan Koordinasi Lintas Sektoral Pembangunan Kawasan Perbatasan dan daerah Tertinggal Koordinasi Kerjasama Sosek Malindo Kalimantan Barat-Sarawak Koordinasi Regional dan Subregional 76% 72,00%
53,75% 63,08% 46,42% Sumber: diolah peneliti, 2017 dari Renja, 2014 dan 2015 Dari tabel tersebut, belum ditemukan koordinasi tentang penanganan batas negara, lintas batas negara, dan identifikasi potensi kawasan perbatasan. BP2DT juga belum menggunakan anggaran yang tersedia secara maksimal. Tidak terserapnya anggaran tersebut tidak semata-mata ketidakmampuan BP2DT dalam melaksanakan koordinasi, 297
tetapi juga disebabkan oleh faktor-faktor di luar organisasi. Seperti perubahan regulasi, perubahan kebijakan pemerintah pusat maupun daerah, faktor OPD teknis, dan sebagainya. Jika dianalisis, maka ada beberapa faktor penyebab koordinasi BP2DT kurang efektif. Pertama, kewenangan BP2DT sesuai Pergub No.7/2013 yang tugasnya hanya penyusunan dan koordinasi penetapan kebijakan pembangunan kawasan perbatasan dan daerah tertinggal, sementara pelaksana teknis pembangunan dilaksanakan oleh OPD sehingga seringkali program pembangunan di kawasan perbatasan kurang efektif dan efisien. Pembangunan kawasan perbatasan selama ini sangat lambat karena kewenangan BP2DT Provinsi Kalimantan Barat hanya sebatas koordinasi, hanya dapat menghimbau dan tidak bisa memaksa dinas-dinas teknis untuk menyusun program dan kegiatan serta mengalokasikan anggarannya untuk pembangunan di kawasan perbatasan terutama lini 1. Apalagi anggaran diberikan langsung kepada OPD teknis, sehingga sering tidak sesuai dengan peruntukannya. Terkait hal ini, Sekretaris BP2DT menyatakan sebagai berikut: "badan tidak punya kewenangan anggaran, kita hanya koordinasi perencanaan progam pembangunan perbatasan saja Pak. Anggaran langsung dialokasikan kepada dinas-dinas. Kita koordinasi kepada dinas-dinas agar mengalokasikan anggaran pembangunan kawasan, kalau ga mau ya ga bisa maksa. Saya sih berharap anggaran pembangunan perbatasan digelontorkan ke BP2DT, sehingga badan bisa merencanakan sekaligus mengeksekusi kebijakan". (wawancara Hairullah, 20 Oktober 2015). 298
Kedua, belum ada kesamaan perspesi atau perbedaan orientasi dan pola pikir antara BP2DT dan OPD mengenai sasaran atau prioritas pembangunan kawasan perbatasan darat. Komitmen bersama antar OPD untuk membangun kawasan perbatasan belum kuat dan terintegrasi, sehingga masing-masing masih mementingkan sektornya sendiri atau egosektoral. Ketiga, perbedaan waktu atau skala prioritas pembangunan. Perbedaan skala prioritas antar OPD juga menjadi penyebab kurang efektifnya koordinasi. Skala prioritas BP2DT belum tentu menjadi skala prioritas bagi OPD teknis. Kondisi seperti ini, menurut peneliti sebagai koordinasi tanpa hierarki dan kewenangan (Chisholm, 1989). Menurut Lawrence dan Lorsch (dalam Sughanda, 1991) terdapat empat hambatan pola kerja yang berpengaruh terhadap pelaksanaan koordinasi, yaitu perbedaan dalam orientasi kepada sasaran khusus; perbedaan dalam orientasi waktu; perbedaan dalam orientasi hubungan antarpribadi; dan perbedaan dalam formalitas stuktur. Ketiga, perbedaan formalitas struktur dimana kepala BP2DT eselonnya II a setingkat dengan kepala dinas yang dikoordinasikan. Bahkan di beberapa BPPD Kabupaten eselonnya lebih rendah. Keempat, faktor politis, dimana daerah-daerah yang secara politik berbeda dengan kepala daerah kurang menjadi perhatian. Terakhir, perbedaan dalam orientasi hubungan antar pribadi yakni relasi antara Kepala BP2DT dengan Kepala-kepala OPD (Haposan, 2012). 299
Agar koordinasi dapat berhasil, maka ada beberapa dimensi yang dapat dilakukan yaitu dimensi mandate, dimensi sistem, dan dimensi perilaku (State Service Comission, 2008). Pertama, dimensi mandate. Aktivitas koordinasi menentukan keberhasilan organisasi, maka komitmen para pimpinan (Gubernur, Ketua DPRD, Kepala BP2DT, Kepala OPD, Kapolda, Pangdam) mengalokasikan waktu dan energi serta komitmen mereka untuk mendukung pembangunan kawasan perbatasan dengan kewenangan yang dimilikinya, seperti membuat Perda yang memihak kepada pembangunan kawasan perbatasan, mengalokasikan anggaran, menambah sumberdaya manusia, menambah kewenangan, dan sebagainya. Kepemimpinan sebaiknya langsung dikendalikan oleh gubernur karena selain gubernur wakil pemerintah pusat di daerah dan sebagai anggota BNPP, gubernur juga sebagai kepala daerah yang secara hierarkis memimpin OPD-OPD teknis yang terkait dengan pengelolaan kawasan perbatasan. Kedua, dimensi sistem yakni dengan memperbaiki sistem dan struktur organisasinya. Sistem anggaran yang dialokasikan langsung kepada OPD-OPD teknis, dalam penggunaannya harus menjadi kewenangan BP2DT. Regulasi disusun secara jelas dan detai sampai pada tingkat operasional. Jika pembangunan perbatasan dan kawasan perbatasan menjadi masalah yang "extra ordinary" maka dibutuhkan organisasi yang "extra ordinary" juga (Manto Saidi, 2015). "kalau masalah perbatasan dipandang urgen dan "extra ordinary" mestinya alokasi anggaran juga "extra ordinary" dong! Begitu juga dengan struktur organisasinya. Kewenanangannya. Masa PLB 300
yang harus mengkoordinasi CIQS tapi menjadi bagian BP2DT Provinsi. Mana bisa provinsi mengkoordinir pusat? Ini anomali. Sebaiknya, PLB bagian dari BNPP, termasuk juga pegawainya adalah pusat". (Wawancara Manto Saidi, 3 November 2015) Ketiga, dimensi perilaku dimana anggota tim dalam koordinasi adalah orang yang memiliki otoritas mewakili institusinya, sehingga dapat mengambil keputusan. Pembangunan perbatasan jangan sebagai proyek, tetapi sebagai pemberdayaan masyarakat. Kurangnya komitmen dari OPD-OPD teknis, sehingga dalam rapat-rapat koordinasi para Kepala Dinas mewakilkan stafnya yang tidak memiliki kewenangan dalam pengambilan keputusan. Kenyataan dalam rapat koordinasi yang diadakan BP2DT, para kepala OPD mewakilkan kepada orang yang tidak memahami masalah perbatasan dan tidak memiliki otoritas mengambil keputusan (Roslina, 2016) Rapat koordinasi Badan Pengelola Kawasan Perbatasan Provinsi dan Kabupaten/Kota se-Indonesia tanggal 04 Oktober 2014 sebagai upaya penguatan organisasi. Dalam rakor tersebut memutuskan (1) Sepakat membentuk Forum Komunikasi Badan Perbatasan Provinsi dan Kabupaten/Kota; (2) Sepakat mendorong peningkatan status kelembagaan Badan Nasional Pengelola Perbatasan (BNPP) menjadi Badan yang mandiri setara dengan Kementerian dan mempunyai kewenangan penuh; (3) Sepakat mengusulkan untuk meregulasi peraturan tentang kewenangan lembaga perbatasan Provinsi dan Kabupaten/Kota dalam bentuk Peraturan Pemerintah secara khusus, jelas dan tegas untuk melaksanakan pembangunan Kawasan 301
Perbatasan disertai Pembiayaan; (4) Sepakat menyamakan nomenklatur Badan yang menangani kawasan perbatasan menjadi Badan Pembangunan Perbatasan dan sebagainya; (5) menyepakati pertemuan Forum secara berkala dan bergilir di daerah, dan untuk tahun 2013 pelaksanaanya direncakan di Provinsi Kalimantan Timur. Kesepekatan ini diambil berdasarkan pertimbangan bahwa pada umumnya kondisi kawasan perbatasan Indonesia masih memprihatinkan dari aspek ideologi, politik, sosial, budaya dan pertahanan keamanan. Kondisinya masih terbelakang karena kurangnya implementasi program pembangunan pemerintah dan swasta. Selain itu perbatasan juga sulit diawasai secara regular oleh aparat/lembaga yang berwenang serta kewenangan kelembagaan yang menangani kawasan perbatasan masih sangat lemah. Akibatnya pembangunan kawasan perbatasan masih jauh dari harapan (Rakor BPP Se-Indonesia, 4 Oktober, 2012) 5.3.3.2. Kerjasama Antarlembaga dan Swasta Kapasitas organisasi untuk menjalankan tupoksinya dipengaruhi oleh faktor internal dan eksternal. Faktor internal berkaitan dengan kompleksitas beban kerja organisasi publik, sedang faktor eksternal berhubungan dengan tuntutan fleksibilitas organisasi publik terhadap perubahan lingkungan. Untuk merespons tuntutan tersebut, maka dibutuhkan metamorphosis organisasi publik dalam merespon tuntutan internal dan eksternal yang diwujudkan dalam bentuk reformasi, revitalisasi, dan pembentukan jejaring pemerintahan (Suwitri, 2011:1). 302
Reformasi dan revitalisasi peran-peran organisasi publik dilakukan secara internal organisasi untuk meningkatkan profesionalisme. Negara- negara industri baru, mendudukkan reformasi sebagai langkah awal dalam pembangunan. Revitalisasi merupakan bagian dari reformasi. Dalam Perpres No.81/2010 tentang Grand Design Reformasi Birokrasi Indonesia 2010-2025, yang mana tahun 2014 diharapkan sudah berhasil mencapai penguatan dalam hal-hal berikut: (a) penyelenggaraan pemerintahan yang baik, bersih, bebas korupsi, kolusi, dan nepotisme; (b) kualitas pelayanan; (c) kapasitas dan akuntabilitas kinerja birokrasi; (d) profesionalisme sumberdaya aparatur yang didukung oleh sistem rekruitmen dan promosi aparatur yang berbasis kompetensi, transparan, dan mampu mendorong mobilitas aparatur antardaerah, antarpusat, dan antara pusat dengan daerah, serta memperoleh gaji dan bentuk jaminan kesejahteraan yang sepadan. Lima kabupaten perbatasan di Kalimantan Barat mempunyai potensi dan keterbatasannyanya masing-masing. Untuk mengelola potensi dan mengatasi keterbatassanya tersebut, tidak bisa dikelola sendiri oleh masing-masing kabupaten tapi salingketergantungan. Dari kondisi ini, mestinya mendorong daerah untuk kerjasama. Terlebih kapasitas daerah Provinsi Kalimantan Barat untuk mengelola kawasan perbatasan masih lemah, baik dilihat dari anggaran, kualitas sumberdaya manusia, sarana prasarana, teknologi, dan sebagainya. Untuk itu dibutuhkan kerjasama dengan pihak lain baik sesama instansi 303
pemerintah, perguruan tinggi, masyarakat maupun swasta, dalam dan luar negeri. Dengan kerjasama antardaerah otonom di kawasan perbatasan darat diharapkan terjadi collective action sebagai kesadaran sharing dalam pembangunan sehingga pembangunan kawasan perbatasan darat dapat lebih efektif dan efisien. Tanpa kesadaran sharing, tidak mungkin kerjasama antar daerah dapat dibangun secara solid. Untuk dapat mengorganisasikan aksi bersama secara efektif, perlu dukungan kelembagaan yang kompatibel. Kerjasama antardaerah otonom dapat berbasis pada beberapa jenis sharing, diantaranya sharing of experience, sharing of benefits, dan sharing of burden. Kerjasama antardaerah merupakan bentuk collective action berfungsi banyak terutama dalam membangun sinergi antar dearah, pengembangan ekonomi, dan meningkatkan bargaining position daerah ketika berhadapan dengan pemerintah pusat, Selain itu juga dapat meningkatkan kemampuan daerah untuk menyelesaikan masalah bersama yang mereka hadapi. Tindakan bersama sangat mungkin terjadi jika ada kepentingan yang sama. Kerjasama antardaerah sudah diatur dalam UU No.23/2014 pasal 363 dalam rangka efisiensi dan efektivitas pelayanan publik. Daerah dapat melakukan dengan sesama pemerintah daerah, swasta, lembaga atau pemerintah daerah di luar negeri. Adapun faedah adanya lembaga atau forum kerjasama antar daerah dalam konteks desentralisasi antara lain (1) menjadi wadah dialog antar aktor daerah dalam manajemen konflik (2) aksi bersama 304
dapat mendukung efisiensi dan standarisasi pelayanan antar daerah dan (3) menjadi instrumen dalam pembangunan ekonomi di satu wilayah; dan (4) mendorong pengendalian dampak lingkungan hidup yang dialami bersama (S. Pamudji, dalam Pratikno dkk, 2007:32). Kerjasama antardaerah memiliki kekuatan yang signifikan, karena selain bertujuan untuk konsolidasi daerah sebagai instrumen menekan pusat (relasi vertikal), juga dapat dimanfaatkan untuk mengefektifkan dan meningkatkan kapabilitas penyelenggaraan pemerintahan yang dampaknya pada kesejahteraan. Selain itu, juga meningkatkan jaringan dengan melibatkan seluas-luasnya aktor dalam bentuk implementasi program yang dikerjasamakan. Kerjasama daerah dalam pengelolaan kawasan perbatasan dapat dimanfaatkan untuk melakukan tawar- menawar program-program pembangunan di kawasan perbatasan terhadap pusat sesuai dengan kebutuhan masyarakat di kawasan perbatasan. Selama ini, perencanaan pembangunan cenderung top down sehingga sringkali programnya tidak sesuai dengan kebutuhan masyarakat. Untuk selanjutnya, perencanaan pembangunan di kawasan perbatasan seharusnya mendengarkan kebutuhan masing-masing daerah atau bottom up. Untuk selanjutnya, perencanaan pembangunan di kawasan perbatasan sebaiknya menggabungkan dua pendekatan tersebut. meskipun kewenangan pengelolaan perbatasan dan kawasan perbatasan adalah merupakan kewenangan pemerintah pusat sesuai UU No.43 tahun 2008 dan UU No.23 tahun 2014. 305
Kerjasama antardaerah kabupaten di lima kabupaten kawasan perbatasan darat di Provinsi Kalimantan dalam sinergitas pengelolaan kawasan perbatasan darat belum ada. Berdasarkan wawancara kepada beberapa BPPD kabupaten, misalnya wawancara dengan Haikal Sekretaris BPPD Kabupaten Sintang, 21 Oktober 2015, Turman Sekretaris BPPD Kabupaten Bengkayang, 4 November 2015, Syafarani Mastar Kepala BPPD Kabupaten Sanggau, 6 November 2015 yang menyatakan bahwa belum ada kerjasama antarkabupaten untuk mengelola potensi bersama dan mengatasai masalah bersama. Padahal masing-masing kabupaten mempunyai potensi inti yang dapat dikembangkan. Selain masalah anggaran, luasnya wilayah, penduduk masih jarang menjadi kendala kerjasama ini. Hal tersebut juga diperkuat dengan pernyataan Kasubbid Kerjasama Antar Lembaga Daerah, Abdul Walif sebagai berikut: "kalau kerjasama antardaerah yang dikoordinasikan oleh BPP kabupaten belum ada, seperti pembangunan jalan kabupaten atau pasar gitu kan Pak? Mungkin masalah anggaran menjadi kendala atau apa saya juga tidak tahu persis....yang jelas BP2DT kerjasama dengan perguruan tinggi, maupun dinas perindustrian Jepara untuk pelatihan ukir meskipun tidak melalui MoU. (wawancara Abdul Walif, 10 November 2015) Dari pernyataan di atas, menunjukkan bahwa belum ada kerjasama antarkabupaten (BPPD) untuk mengembangkan potensi dan menyelesaikan masalah masing-masing kabupaten perbatasan. Kerjasama antarlembaga yang sudah dilakukan adalah kerjasama antara BP2DT dengan instansi pemerintah di luar untuk meningkatkan kapasitas. Itu juga belum terintegrasi karena dilakukan oleh masing- 306
masing bidang. Berbagai argumentasi dapat dikemukan di sini antara lain masalah anggaran. Karena semua kabupaten perbatasan di Kalimantan Barat adalah daerah tertinggal sehingga alokasi APBD untuk pembangunan kawasan perbatasan relatif kecil. Lemahnya infrastruktur di kawasan perbatasan tidak lepas dari kemampuan daerah dalam mengalokasikan anggarannya. Dalam kasus Kabupaten Sintang, badan pengelola perbatasan juga belum secara signifikan melibatkan peranserta swasta. Meskipun ada juga perusahaan kelapa sawit yang beroperasi di beberapa kabupaten ternyata membantu membuat jalan untuk mengangkut kelapa sawit dapat dimafaatkan oleh masyarakat. Hal ini membantu pemerintah daerah dalam penyediaan infrastuktur jalan di Kabupaten Sintang. "kami belum melakukan kerjasama dengan pihak manapun dalam pembangunan perbatasan, selain kondisi infrastrukturnya belum siap juga regulasi belum jelas. Ada perusahaan Sawit seperti PT. Kiara, memang tidak formal kerjasama dengan BPPD Sintang, tapi membantu masyarakat dari keterisolasian dan akses jalan perkebunan bisa dilewati masyarakat" (wawancara dengan Haikal, 21 Oktober 2015).. Selain itu, ada investor yang membangun swalayan di Kecamatan Sekayam, Kabupaten Sanggau. Hal ini akan mendorong pertumbuhan ekonomi di kawasan perbatasan, karena selama ini masyarakat di Sekayam dan Entikong lebih suka berbelanja ke Badau, Sarawak. Karena di kawasan perbatasan tidak tersedia swalayan yang menyediakan kebutuhan sehari-hari secara lengkap. Meskipun diakui, 307
bahwa ini bukan merupakan bentuk kemitraan antara badan pengelola dengan investor. Pengelolaan perbatasan dan kawasan perbatasan masih dilaksanakan secara parsial dan sektoral, padahal badan yang dibentuk adalah kewilayahan. Akibatnya terjadi tumpang tindih kebijakan, program, dan kegiatan antar sektor. Oleh karena itu, kolaborasi antarlembaga sektor publik, masyarakat, dan sector privat dalam pengelolaan perbatasan dan kawasan perbatasan dikembangkan. Empat pilar utama dalam pengelolaan yakni kementerian/lembaga, dunia usaha, masyarakat dan perguruan tinggi seharusnya bersinergi di bawah peran strategis BNPP. Untuk tingkat provinsi, BP2DT dapat melakukan kerjasama pemangku kepentingan baik dalam bentuk kerjasama antardaerah (antar BPPD Provinsi) maupun dengan masyarakat, LSM, dan lembaga pendidikan (lihat gambar 5.11). Berdasarkan wawancara dan analisis dokumen, memang belum ada kerjasama yang signifikan dilakukan oleh BP2DT dengan pihak- pihak lain dalam kerangka pembangunan perbatasan. Belum ada terobosan yang dilakukan BP2DT sehingga mampu mendapatkan akses finansial, akses sarana prasarana atau IT. Padahal banyak kegiatan yang dapat dilakukan untuk membangun kawasan perbatasan dengan pembiayaan pihak swasta. 308
Gambar 5.11. Kerjasama Pengelolaan Perbatasan Sumber: Pembahasan, 2017 Dinamika kerjasama kedua negara perbatasan terus mengemuka, hingga diselenggarakannya sidang GBC pada tanggal 3 Desember 1984. Dalam sidang tersebut, sebagai tindak lanjut dari sidang XII, ketua SPC merekomendasikan untukmerencanakan dan mengoordinasikan aspek sosial ekonomi antara Malaysia danIndonesia demi keamanan. Proses lanjutan dari sidang tersebut, Panglima ABRI membentuk Kelompok Kerja Sosek Indonesia. Pembentukan lembaga ini berdasarkan Surat Keputusan Pangab No. Dkep/278/V/1985. Secara teknis, KK Sosek Indonesia terdiri dari dua tingkat, yakni KK Sosek Indonesia di tingkat pusat, dan KK Sosek Indonesia di tingkat daerah. Kelompok Kerja Sosek Indonesia 309
di tingkat pusat berada dibawah kendali Staf Teritorial (Ster TNI) diketuai oleh Asisten Teritorial Kasum TNI. Sedangkan KK Sosek Indonesia yang berada di level daerah berada di bawah kendali BP2DT Provinsi. Merujuk pada tujuan awal didirikannya KK Sosial Ekonomi Indonesia merupakan sebagai salah satu langkah untuk keperluan pertukaran informasi dan menyelaraskan pembangunan yang ada di kedua negara, agar tidak menjadi ancaman bagi kedua negara. Berdasar pada tujuan itu, terjadi pembagian kewenangan antara lembaga yang berada di tingkat pusat dan daerah. Adapun pembagian tugas dan wewenangnya adalah; tugas dan kewenangan KK Sosek Malindo Pusat adalah: 1. Merumuskan, menyiapkan kebijakan dan rencana kerjasama pembangunan di bidang sosial ekonomi antara Malaysia dan Indonesia. 2. Merumuskan, menyiapkan saran kebijakan dan langkah-langkah yang perlu diambil oleh pimpinan GBC dalam rangka kerjasama pembangunan sosial ekonomi antara Malaysia-Indonesia. 3. Mengkoordinasikan dan bekerjasama dengan departemen sektoral guna membantu memelihara kelancaran penyelenggaraan pembangunan wilayah perbatasan. 4. Menghimpun, mengevaluasi, menyimpulkan serta menyarankan hal-hal yangberkaitan dengan pelaksanaan kerjasama pembangunan sosial ekonomi wilayahperbatasan Malaysia- Indonesia. 310
5. Mengkaji dan mempelajari masalah-masalah yang dapat dikerjasamakan oleh kedua negara. KK Sosek Malindo tingkat daerah yang secara struktural melekat pada BP2DT yang ditunjuk oleh Pemerintah Provinsi Kalimantan Barat. Tugas dan tanggung jawab KK Sosek Malindo tingkat daerah adalah sebagai berikut. 1. Menentukan proyek-proyek pembangunan sosial ekonomi menurut kriteria sebagai berikut: a) Proyek-proyek yang akan membawa keseimbangan pembangunan d iwilayah perbatasan bersama. b) Proyek-proyek yang akan mendatangkan manfaat bagi kedua belah pihak dan dapat digunakan secara bersama- sama. c) Proyek-proyek usaha bersama. 2. Merumuskan hal-hal yang berhubungan dengan pelaksanaan pembangunan sosial ekonomi di wilayah perbatasan. 3. Melaksanakan pertukaran informasi dengan negara tetangga (Malaysia-Sarawak) mengenai proyek-proyek pembangunan sosial ekonomi di wilayah perbatasan bersama. 4. Menyampaikan laporan kepada Gubernur Kalimantan Barat dan KK Sosek Malindo tingkat pusat mengenai pelaksanaan pembangunan sosial ekonomi perbatasan Indonesia-Malaysia. Sedang fungsinya adalah koordinasi kerjasama subregional antarnegara yakni pemerintah Provinsi Kalimantan Barat dengan Sarawak dalam bidang sosial ekonomi kedua negara. KK Sosek Malindo 311
meliputi 8 sektor yakni sektor pertahanan dan keamanan, sosial kemasyarakatan, ekonomi, perhubungan, kesehatan, pendidikan, dan kebudayaan. Untuk merealisasikan kerjasama tersebut, diadakan rapat teknis antara pemerintah Provinsi Kalimantan Barat dengan Sarawak. Tim Teknis diketuai oleh Kepala BP2DT. Hal ini diperkuat pernyataan Kasubid Kerjasama Antar Lembaga Negara berikut: "kita tiap tahun rapat teknis dengan Sarawak. Yang kita bahas ya ada delapan sektor antara lain pertahanan dan keamanan, sosial kemasyarakatan, ekonomi, perhubungan, kesehatan, pendidikan, dan kebudayaan....masalah TKI ke Malaysia sangat krusial. Masalah perhubungan juga sudah ada dengan adanya Bus Antarnegara, misalnya DAMRI. Masalah Pos Lintas Batas dibicarakan. Ada juga pembahasan pembangunan kawasan perbatasan" (wawancara Sadidan, 21 November 2015) Hasil KK Sosek Malindo sudah dapat direalisaikan. Misalnya dalam kerjasama sektor perhubungan telah direalisasikan bis antarnegara yakni Pontianak-Kucing. Kerjasama sektor kesehatan ada perwakilan rumah sakit dan dokter dari Sarawak di Pontianak sehingga sebelum berobat ke Kucing, para pasien dari Kalimantan Barat bisa konsultasi dulu mengenai biaya dan jenis penyakitnya. Kerjasama sektor ekonomi adalah pembangunan dry port di dua Negara. Begitu juga dalam sektor kebudayaan yang mana dua masyarakat perbatasan memiliki bahasa, etnis, seni, agama, dan sejarah yang sama. Bahkan memiliki ikatan darah yang sama. 5.3.3.3. Konteks Institusi Publik Konteks kapasitas institusi publik mengacu pada keseluruhan prosedur dan hukum yang mengatur hubungan antarlembaga dan 312
aparatur pemerintah. Hubungan antarlembaga dapat bersifat vertikal maupun horizontal. Aturan-aturan tersebut juga termasuk kelayakan pendapatan dan insentif, evaluasi kinerja, rekrutmen, prosedur promosi, dan aturan formal dan informal berpengaruh fungsi lembaga pemerintah. Kapasitas lembaga pemerintah tidak mungkin lebih baik tanpa gaji dan insentif yang layak untuk mendukung kinerjanya sekalipun aturan dan guideline tentang struktur organisasi, gambaran pekerjaan, prosedur rekrutmen, sistem informasi, dan standar kinerjanya tersedia (Hilderbrand & Grindle, 1997). Institusi merupakan salah satu masalah kunci dalam pengelolaan kawasan perbatasan. Institusi merupakan serangkaian peraturan yang membangun struktur interaksi dalam sebuah komunitas atau aturan yang berlaku dalam masyarakat (arena) yang menentukan siapa yang berhak membuat keputusan, tindakan apa yang boleh dilakukan dan tidak boleh dilakukan, aturan apa yang berlaku umum dalam masyarakat, prosedur apa yang harus diikuti, informasi apa yang mesti ada atau tidak boleh disediakan, dan keuntungan apa yang individu akan terima sebagai buah dari tindakan yang dilakukannya. Institusi merupakan aturan main formal maupun nonformal (Schmid Nort, dalam Lusthaus, 1999). Oleh karena itu, berisi tentang UUD, UU, Perpu, PP, Perpres, Permen, Perda, Pergub, dan segala aturan yang menata interaksi antar organisasi publik, wewenang, tugas, fungsi organisasi dan berbagai ha; yang berkaitan dengan pengelolaan kawasan perbatasan. 313
Kapasitas BP2T Provinsi Kalimantan Barat sangat dipengaruhi oleh peraturan-peraturan yang mengatur kewenangan, fungsi, tugas, hak, kewajiban, tanggung jawab, hubungan antarlembaga, prosedur, dan sebagainya yang harus ditaati. Dalam melaksanakan tupoksinya, BP2DT harus mengikuti prinsip-prinsip good governance sesuai rumusan misi ke-1. Salah satu prinsipnya adalah akuntabilitas. BP2DT harus sesuai dengan peraturan tersebut sehingga dapat dipertanggungjawabkan (akuntabilitas legal), kebijakan yang diambil juga harus koordinasi, sinkron, terintegrasi, secara vertikal dengan program dan kebijakan pembangunan perbatasan secara nasional (akuntabilitas hierarkis), mengikuti siklus baku (akuntabilitas prosedur), dan melibatkan masyarakat dalam formulasi, implementasi, dan evaluasi (akuntabilitas publik). UU No.43/2008 tentang Wilayah Negara telah mengatur pengelolaan wilayah negara dan kawasan perbatasan yang isinya tentang ketentuan umum, asas dan tujuan, ruang lingkup wilayah negara, hak-hak berdaulat, kewenangan, kelembagaan, peran serta masyarakat, larangan, ketentuan pidana, ketentuan lain-lain, ketentuan peralihan, dan ketentuan penutup. Mengenai kelembagaan diatur mengenai nama badan, anggota, kewenangan, tugas, dan hubungan kerja. Sementara mengenai kedudukan, tugas, fungsi dan susunan organisasi, serta tata kerja badan pengelola akan diatur dengan peraturan presiden. 314
Berdasarkan UU No.43/2008 ini, maka dikeluarkan Perpres No.12/2010 tentang BNPP. Dalam perpres berisi tentang ketentuan umum, kedudukan, tugas dan fungsi, organisasi, kepangkatan, pengangkatan dan pemberhentian, tata kerja, pendanaan, ketentuan lain-lain, dan ketentuan penutup. Dalam pelaksanaan pasal 23 Perpres No.12/2010 ketentuan mengenai tugas, fungsi, dan susunan organisasi serta teknist, maka dikeluarkan Permendagri No.32/2010 tentang Organisasi dan Tata Kerja BNPP. Sedangkan mengenai pembentukan badan pengelola daerah sesuai pasal 24 Perpres No.12/2010, maka diterbitkan Permendagri No.2/2011 tentang Pedoman Pembentukan BPPD yang berisi tentang ketentuan umum, pembentukan dan kedudukan BPP Provinsi dan Kabupaten/Kota, wewenang, tugas dan fungsi BPP Provinsi dan Kabupaten/Kota, unit pelaksana teknis, organisasi, eselon dan kepegawaian, tata kerja, pembinaan dan pengawasan, pembiayaan, ketentuan lain, dan ketentuan penutup. Dalam pasal 2 ayat 2 permendagri ini telah diatur bahwa pembentukan BPP Provinsi ditetapkan dengan Peraturan Daerah. Berdasarkan analisis isi berbagai peraturan tersebut, ada beberapa hal yang dapat diambil intisarinya. Pertama, Hubungan kerja antara BNPP, BPPD Provinsi dan BPPD Kabupaten/Kota adalah bersifat koordinatif. Kedua, tugas badan pengelola sebatas koordinasi karena pelaksana teknis pembangunan perbatasan dilakukan oleh instansi teknis sesuai tupoksinya. Ketiga, kewenangan badan pengelola pusat dan daerah belum jelas karena 315
harus diatur dengan PP, sementara sampai saat ini belum ada PP yang mengaturnya. Keempat, BNPP bertanggung jawab kepada Presiden, BP2DT Provinsi bertanggung jawab kepada gubernur. Kelima, dalam melaksanakan kewenangannya pemerintah Provinsi menetapkan biaya pembangunan kawasan perbatasan. Keenam, dimungkinkan peran serta masyarakat dalam pengelolaan kawasan perbatasan. Ketujuh, kementerian dalam negeri bertanggung jawab dalam koordinasi pengelolaan perbatasan. Berdasarkan ketentuan-ketentuan dalam peraturan-peraturan tersebut, maka BP2DT harus mengikuti semua ketentuan yang ada (akuntabilitas legal). Namun tidak berarti terlalu kaku dengan tidak melakukan adaptasi terhadap berbagai perubahan yang terjadi. Perubahan nomenkaltur dari BPKPK menjadi BP2DT merupakan upaya penguatan organisasi agar lebih fleksibel dan adaptif. Selain itu, dengan perubahan tersebut juga memiliki konsekuensi terhadap besaran organisasi, tugas, fungsi, kewenangan, anggaran, koordinasi, dan tanggung jawab yang lebih besar. Namun tetap tidak melanggar ketentuan yang ada. Kewenangan BP2DT dalam menentukan struktur organisai, tugas, fungsi, anggaran, hubungan kerja, pengawasan, evaluasi, dan sebagainya telah diatur dengan berbagai regulasi sehingga hampir tidak ada ruang untuk melakukan inovasi. Dengan demikian organisasi publik harus selalu mengacu kepada regulasi yang sudah ditetapkan. 316
Gambar 5.12. Kebutuhan Regulasi Sumber: Perka BNPP, 2015 Berdasarkan alur kebutuhan kerangka regulasi ini, arah kebijakan dan strategi kebijakan dalam kerangka regulasi penguatan kelembagaan adalah sebagai berikut. Arah kebijakannya adalah penguatan dan penataan kelembagaan daerah pengelolaan perbatasan darat. Strategi yang seharusnya dilakukan adalah memperjelas kewenangan pengelolaan perbatasan antara pemerintah pusat, provinsi dan kabupaten/kota, penataan kembali kelembagaan melalui organisasi, tata laksana, dan sumberdaya aparatur. Dengan demikian pemerintah hendaknya segera menyediakan regulasi dalam bentuk PP guna memperjelas pembagian kewenangan tersebut. Selain itu, perlu penyediaan regulasi yang memungkinkan BP2DT lebih leluasa melakukan inovasi dalam menangani masalah-masalah perbatasan. Penyediaan regulasi mekanisme koordinasi antara pusat dan daerah, 317
penyediaan regulasi nilai, standar, prosedur, dan kriteria pengelolaan perbatasan, SOP dan sebagainya. Regulasi yang diperlukan dalam rangka penguatan organisasi badan pengelola adalah antara lain (1) Mekanisme koordinasi antarlembaga, termasuk mekanisme monitoring, reporting dan verification terkait pengelolaan perbatasan. (2) penguatan jaringan koordinasi antarlembaga; (3) mekanisme pembagian sumberdaya (manusia, asset) antarlembaga terkait pengelolaan perbatasan; (4) mekanisme kerjasama dengan swasta dan masyarakat; (5) bentuk, mekanisme, dan akses sumber dana selain APBN/D; (6) pedoman teknis standar pelayanan umum (baik prasarana dan sarana) khusus kawasan perbatasan. 5.3.3.4. Legitimasi Teori kelembagaan menunjukkan bahwa kelangsungan hidup organisasi tidak hanya tergantung pada sumberdaya material dan informasi teknis, tetapi juga legitimasi yang dirasakan oleh organisasi (Weber 1968; Powell & DiMaggio, 1991 dalam Patel, 2005). Legitimasi akan menuntun tindakan bersama, dan tindakan bersama akan mendorong tercapainya tujuan bersama. Menurut Schuman (1995), legitimasi organisasi adalah persepsi atau asumsi umum tindakan oleh sekelompok orang atau organisasi adalah cocok dengan keinginan, pantas atau sesuai dengan sistem sosial (Patel, 2005). Status legitimasi ditentukan oleh orang-orang di luar organisasi, sehingga agar dapat 318
memiliki daya legitimasi organisasi tergantung cara mempertahankan kerjasama dengan stakeholders. Seorang pemimpin dapat membangun tingkat kedalaman legitimasi dengan melakukan komunikasi dengan lingkungan sosial organisasi secara intens. Jika organisasi belum dikenal luas dan belum diakui eksistensinya oleh masyarakat, maka muncul istilah "kesenjangan legitimasi" (Heath, dalam Patel, 2005). Hal ini akan mempengaruhi kapasitas organisasi dalam mencapai tujuan-tujuan organisasi. Legitimasi atau pengakuan dan dukungan masyarakat mempengaruhi peningkatan kinerja organisasi, artinya legitimasi menjadi salah satu aspek penguatan kapasitas organisasi (Brinkerhoff, 2005). Dan untuk memperkuat legitimasi organisasi, maka salah satu cara adalah melakukan kerjasama dengan pemangku kepentingan (Bryan, 2011). Legitimasi organisasi juga dipandang dapat meningkatkan kemampuan adaptasi organisasi. Legitimasi dipandang sebagai asset bagi keberlanjutan sumberdaya-sumberdaya organisasi dari lingkungannya. Agar organisasi tetap terjamin kelangsungan hidupnya, organisasi berusaha untuk diterima oleh masyarakat dan itulah yang dikatakan legitimasi organisasi. Dukungan dan janji masyarakat kuat, merupakan faktor kunci keberhasilan organisasi (Daly, 2012), termasuk BP2DT. Keterlibatan masyarakat dalam pengelolaan kawasan perbatasan menjadi sangat penting. Realitas di lapangan menunjukkan masih rendahnya partisipasi masyarakat dan pemangku kepentingan dalam pembangunan kawasan perbatasan di Kalimantan Barat disebabkan oleh legitimasi masyarakat. 319
Kehadiran BNPP dan BP2DT belum dirasakan oleh masyarakat di kawasan perbatasan. 5.3.3.5. Lingkungan Politik Secara konseptual dan wacana, baik secara nasional maupun lokal, pembangunan perbatasan negara dan kawasan perbatasan semua telah sepakat menjadi perhatian khusus dan prioritas. Secara politis, prioritas pembangunan kawasan perbatasan tidak menjadi problem. Yang menjadi masal ah adalah komitmen para politisi dan pemerintah untuk mengalokasikan sumberdaya yang dimiliki untuk membangun kawasan perbatasan. Dari sisi konseptual dan wacana, pembangunan kawasan perbatasan mendapat dukungan politik dari semua pihak baik eksekutif dan legislatif. Bukti dukungan tersebut adalah sejak tahun 1999 masuk dalam GBHN, tahun 2000 menjadi prioritas dalam Propenas, masuk RPJP dan RPJMN, kawasan perbatasan menjadi prioritas pembangunan. melalui UU No.43/2008 tentang Wilayah Negara, Perpres No. 12//2010 tentang BNPP dan Permendagri No.2/2011 tentang Panduan Pembentukan BPPD. Selama orde reformasi ini, pembangunan kawasan perbatasan belum menyentuh pada kebutuhan masyarakat. Negara melalui BNPP dan BPPD dipandang belum hadir menyelesaikan masalah yang dihdapi masyarakat kawasan perbatasan. Kawasan perbatasan masih menjadi daerah yang terisolasi secara politik dan 320
kebijakan publik. Namun sejak pemerintah Jokowi-JK dengan nawa citanya, prioritas pembangunan Indonesia dari pinggiran melalui strategi kebijakan asimetris maka pembangunan kawasan perbatasan mulai terlihat hasilnya. Implementasi kebijakan asimetris tersebut dilakukan dengan pembangunan infrastruktur dan pelayanan sosial dasar bagi masyarakat serta distribusi keuangan, penerapan kebijakan khusus dan menata pembentukan Daerah Otonomi Baru (DOB) di kawasan perbatasan yang berorientasi pada kesejahteraan. Realisasi kebijakan asimetris adalah percepatan pembangunan melalui PKSN dan Lokasi Prioritas. Inpres No.6/2015 tentang Percepatan Pembangunan 7 (tujuh) Pos Lintas batas Negara dan Sarana Prasarana Penunjang di Kawasan Perbatasan merupakan realisasi kebijakan asimetris sekaligus implementasi kewajiban pemerintah pusat membangun kawasan perbatasan sesuai pasal 361 UU No.23/2014 tentang Pemerintah Daerah. Dalam rangka menjalankan tupoksinya, memberikan usulan, membahas dan memberikan pertimbangan atas legislasi serta melakukan pengawasan pelaksanaan UU, maka DPD melakukan kunjungan ke perbatasan untuk melakukan identifikasi masalah-masalah perbatasan. Selain itu, pada tahun 2009 DPD bekerjasama dengan Universitas Tanjung Pura juga melakukan penelitian tentang kewenangan daerah dalam pengelolaan perbatasan. DPD juga menyusun naskah akademik RUU Perbatasan. DPD menghendaki penguatan BNPP dan BPPD agar efektif dan efisien. Selama ini BNPP 321
belum efektif dan hampir tidak terasa bagi provinsi-provinsi di perbatasan. Untuk penguatan badan pengelola perbatasan, maka dibutuhkan UU yang khusus mengatur pengelolaan perbatasan (Suardika, diakses 15/10/2015) Dalam perspektif politik lokal di Kalimantan Barat, isu pembangunan kawasan perbatasan menimbulkan implikasi politik yaitu memunculkan Politisi oportunis dan birokrat oportunis (Wawancara dengan Manto Saidi, 4 November 2015). Isu kawasan perbatasan dimanfaatkan oleh para politisi sebagai alat kampanye, sebagai aksesibiltas politisi seolah-olah memperjuangkan masyarakat kawasan perbatasan, atau dapat juga justru kawasan perbatasan tidak menjadi isu menarik karena jika dipandang dari supply and demand antara jumlah konstituen sedikit dengan wilayah yang luas sehingga biaya yang dikeluarkan besar. Sementara birokrat oportunis menggunakan isu pembangunan kawasan perbatasan untuk mengusulkan proyek-proyek pembangunan perbatasan dan kawasan perbatasan yang seringkali tidak relevan dengan kebutuhan masyarakat perbatasan. Birokrat oportunis hanya mengambil keuntungan dari proyek-proyek tersebut. Sesuai UU No.23/2014 tentang Pemda, penyelenggaraan urusan pemerintahan oleh pemerintah daerah dan DPRD. DPRD merupakan lembaga perwakilan rakyat daerah dan berkedudukan sebagai unsur penyelenggaraan pemerintahan daerah memiliki fungsi pembentukan peraturan daerah, anggaran, dan pengawasan. Sesuai dengan fungsi 322
tersebut, DPRD Provinsi mengesahkan Peraturan daerah yang berkaitan dengan pengelolaan kawasan perbatasan. Adapun Perda Provinsi Kalimantan Barat No.5/2013 tentang Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah Provinsi Kalimantan Barat tahun 2013-2018, Perda Provinsi Kalimantan Barat No.10/2008 tentang Susunan Organisasi Perangkat Daerah Provinsi Kalimantan Barat, Perda Provinsi Kalimantan Barat No.8/2012 tentang Perubahan Kedua Atas Perda Provinsi Kalimantan Barat No.10/2008 tentang Susunan Organisasi Perangkat Daerah Provinsi Kalimantan Barat. Sesuai UU No.33/2004 tentang Perimbangan Keuangan Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah menyebutkan bahwa suatu rencana anggaran keuangan yang disusun oleh pemerintah daerah secara tahunan melalui pembahasan dan persetujuan antara pemerintah daerah dengan DPRD dengan disahkan melalui Perda. Dalam pengajuan anggaran, BP2DT tidak langsung melakukan rapat penetapan anggaran dengan DPRD. Semua anggaran OPD yang telah disusun ditetapkan oleh Gubernur bersama DPRD. Dukungan DPRD dalam pembangunan kawasan perbatasan kurang signifikan karena kawasan perbatasan kurang menjadi lumbung suara, teriolsasi, sulit terjangkau, dan penduduknya jarang. 5.3.3.6. Lingkungan Ekonomi Aktivitas ekonomi masyarakat perbatasan Kalimantan Barat cenderung ke Sarawak karena aksesnya mudah dan ketersediaan fasilitas lebih baik. Ketergantungan masyarakat perbatasan Kalimantan Barat hampir semua jenis barang dan jasa. Ketimpangan pendapatan 323
masyarakat Kalimantan Barat dibandingkan dengan Sarawak adalah US$700:US$4000 (Bappeda Kalimantan Barat, 2010) dan semakin timpang pada tahun 2013 dengan perbandingan 5100 RM banding 42.500 RM (Supratman, 2016). Buruknya kesejahteraan dan kesenjangan ekonomi masyarakat kawasan perbatasan merupakan ancaman terhadap integrasi bangsa dan daya saing nasional. Ketimpangan kesejahteraan ini mendorong masyarakat rela menyerahkan wilayahnya ke negara tetangga dengan memindahkan patok-patok perbatasan dan menjadi warga negara Malaysia. Kesenjangan Kawasan antara kawasan perbatasan dengan negara tetangga dan dengan kawasan lain di Kalimantan, karena tingkat perkembangan ekonomi (pendapatan, nilai tukar komoditas), orientasi ekonomi yang lebih condong ke Sarawak, aksesibilitas yang rendah terhadap sistem kota di sekitarnya (remote area) sementara akses ke kawasan negara tetangga lebih baik, serta terbatasnya ketersediaan prasarana dan sarana. Hubungan mereka diwarnai hubungan ketergantungan yang kuat terhadap Malaysia. Hingga saat ini, tingkat kemiskinan di kabupaten-kabupaten perbatasan Kalimantan Barat masih cukup tinggi dan rata-rata lebih tinggi dibandingkan dengan kemiskinan tingkat provinsi. Angka kemiskinan Provinsi Kalimantan Barat mengalami kenaikan dari 8,07% menjadi 8,44%, namun masih dibawah persentase penduduk miskin nasional sebesar 11,13% (BPS, 2016). Hanya Kabupaten Sanggau persentase penduduk miskinnya 4,57% lebih rendah dari tingkat 324
kemiskinan provinsi 8.44%. Begitu pula dengan Indeks Pembangunan Manusia (IPM) yang meliputi kekuatan daya beli, angka melek huruf, rata-rata lama pendidikan, dan angka harapan hidup masyarakat perbatasan masih rendah dibandingkan IPM Provinsi. Padahal IPM Provinsi Kalimantan Barat berada pada peringkat 28 pada tahun 2014, dan peringkat 29 dari 33 Provinsi di Indonesia pada tahun 2016. Namun, tingkat kesenjangan dalam masyarakat cukup bagus karena rasio gini semua kabupaten perbatasan di bawah rasio gini provinsi. Kondisi ekonomi masyarakat ini menjadi masalah tersendiri bagi BP2DT untuk meningkatkan perekonomian masyarakat. Tabel 5.12. Kemiskinan, Perkapita, Rasio Gini, dan IPM Kabupaten Perbatasan Kalimantan Barat NO 1 2 3 4 5 6 KABUPATEN/PROV Sambas Bengkayang Sanggau Sintang Kapuas Hulu Prov. Kalimantan Barat Penduduk Miskin (%) 9.42 6.94 4.57 9.33 9.66 8.44 Pengeluaran Perkapita pertahun (rupiah) 9.194.69 8.489.29 7.622.00 8.224.12 6.640.00 8.279.34 RASIO GINI 0.30 0.27 0.29 0.28 0.33 0.31 Sumber: diolah dari Kalimantan Barat Dalam Angka BPS, 2016 Konektivitas perdagangan antara Kalimantan Barat dan Sarawak terus ditingkatkan melalui KK Sosek Malindo. Dua proyek utama telah dirancang yakni pembangunan pelabuhan darat (inland port) dan pembinaan perindustrian. Proyek pelabuhan darat di Entikong tidak berjalan, sementara di Tebedu sudah beroperasi. Macetnya proyek tersebut karena tumpang tindihnya kewenangan dalam pengelolaan 325 IPM 64.14 64.65 63.05 64.18 63.73 64.89
(Munshin, 2013). Perdagangan lintas batas menguntungkan masyarakat di kawasan perbatasan darat Indonesia-Malaysia. Namun di sisi lain justru menimbulkan persoalan hukum. Dalam geliat ekonomi masyarakat perbatasan cenderung berorientasi pada Malaysia. Arus barang berupa bahan makanan, gas, bahan bakar, elektronik, sampai arus informasi dan komunikasi berasal dari Malaysia. Hal itu ditemui di PLBN Aruk dan Entikong. Sementara komoditas dari Indonesia yang masuk ke Malaysia lebih didominasi barang-barang kerajinan, hasil pertanian, hasil hutan, perikanan, dan peternakan. Ironisnya, posisi tawar komoditas Indonesia sangat tergantung pada patokan harga di Malaysia, sehingga nilai tambahnya rendah dan cenderung merugikan secara financial. Kondisi hinterland ini kurang menguntungkan bagi masyarakat perbatasan Indonesia. 5.3.3.7. Lingkungan Sosial-Budaya Perbatasan terkadang tidak dapat dilihat atau diraba karena bersifat imaginer. Lingkungan sosial budaya dalam masyarakat perbatasan dapat dikatakan imajiner, karena hampir tidak nampak antara dua kelomppok masyarakat berbeda negara. Pada umumnya perbatasan budaya didefinisikan sebagai hal yang memisahkan dua kebudayaan atau lebih dalam ruang geografis yang berdekatan. Setiap budaya memiliki sistem umum nilai-nilai normatif dan bermakna, seperti kesamaan dasar (sejarah yang sama, bahasa, ras, etnis, agama) yang mengidentifikasi mereka sebagai anggota kelompok, dan keputusan atau keinginan mengidentifikasi diri menjadi anggota suatu komunitas yang 326
ada (Guo, 2015:10-11, 24). Sejak berakhirnya perang dingin, masalah budaya berperan penting dalam membentuk hubungan bilateral maupun multilateral. Bahkan budaya menjadi penyebab utama konflik pasca perang dingin sebagai benturan budaya atau perdaban (Huntington, 1996). Budaya tidak hanya menjadi basis identitas (etnis, agama) dan mode komunikasi (bahasa, ide), tetapi juga membedakan motivasi perilaku manusia dan kriteria evaluasi (baik atau buruk, benar atau salah, jelek atau cantik) (Guo, 2015:24) Ikatan kultural masyarakat yang di hidup di sepanjang perbatasan negara merupakan fenomena penting yang tidak dapat dielakkan. Para ahli perbatasan memfokuskan penelitiannya pada budaya masyarakat perbatasan. Dalam literatur sering digambarkan bagaimana masyarakat terbagai secara territorial, sementara budaya, bahasa, etnis, status sosial-ekonomi, dan tempat tinggal, berbeda, atau menjembatani perbatasan internasional saat mereka memiliki budaya sama. Meskipun komunitas dipisahkan oleh garis batas internasional, akan tetapi secara alamiah konstruksi kultural dan reproduksi institusi politik lokal menjadi jembatan interaksi mereka, seperti bangsa Kurdi dalam Turki, Suriah, Iran dan Irak; maupun dayak yang tersebar di Indonesia-Malaysia, Catalania amaupun Basque (Brunet-Jailly, 2011:638). Ikatan kultural dan etnisitas menjadi salah satu medium interaksi antara masyarakat di kawasan perbatasan Darat Kalimantan Barat-Sarawak. Ikatan etnis yang mengemuka adalah etnis Dayak, meskipun komposisi sosial masyarakat di kedua kawasan perbatasan tersebut memiliki komposisi yang hampir 327 lokal
sama dengan etnis Melayu dan Cina. Kesadaran dan artikulasi tiga etnis tersebut cukup kuat. Indikasinya adalah banyaknya organisasi kemasyarakatan yang bekerja secara terbuka di ruang-ruang publik, yang mana pembentukan dan rekrutmen keanggotannya berdasarkan pada etnisitas. Keberadaan lembaga komunitas adat dan lembaga forum diskusi antar pemangku kepentingan dinilai dapat membantu BP2DT Provinsi Kalimantan Barat dan BPPD Kabupaten dalam pelaksanaan program pembangunan kawasan perbatasan. Namun demikian, diakui bahwa lembaga komunitas adat di Kalimantan Barat belum memiliki peran optimal dalam implementasi program pembangunan kawasan perbatasan darat di Kalimantan Barat. Hal ini disebabkan oleh keterbatasan sumberdaya baik manusia, finansial, sarana prasarana dan teknologi. Untuk ke depan, lembaga adat ini dapat diajak berpartisipasi dalam meningkatkan nasionalisme masyarakat, menjaga patok-patok atau tanda batas negara, memberdayakan masyarakat, dan sebagainya. 5.3.3.8. Lingkungan Keamanan Konsep keamanan dapat dikaji sebagai pengaruh kekuatan dan perdamaian. Keamanan berkaitan dengan masalah kelangsungan hidup, baik negara maupun masyarakat, bahkan individu-individu. Isu-isu yang mengancam kelangsungan hidup suatu unit kolektif atau prinsip-prinsip yang dimiliki oleh unit-unit kolektif tertentu akan dipandang sebagai 328
ancaman eksistensial. Keamanan meliputi lima dimensi yaitu politik, militer, ekonomi, sosial, dan lingkungan. Dalam konteks pengelolaan keamanan Negara, lembaga yang bertanggung jawab adalah koordinasi Menteri Koordinator Bidang Politik, Hukum, dan Keamanan. Dalam pelaksanaan keamanan Negara dilakukan oleh Menteri Dalam Negeri, Menteri Pertahanan, dan Menteri Hukum dan HAM. Dalam tataran pelaksanaannya, Kementerian Dalam Negeri melakukan pembinaan kesatuan bangsa dan politik melalui program bina pembangunan daerah dan program penguatan penyelenggaraan pemerintahan umum. Kementerian Pertahanan dalam konteks pengamanan wilayah perbatasan dan pulau terdepan atau terluar melalui program (i) dukungan manajemen sarana pertahanan, (ii) dukungan kesiapan Matra Laut, dan (iii) dukungan kesiapan Matra Udara. Sementara itu, Kementerian Hukum dan HAM melakukan program peningkatan pelayanan dan pengawasan keimigrasian. Program tersebut kemudian ditindaklanjuti secara teknis melalui kegiatan sebagai berikut: (i) dukungan manajemen dan dukungan teknis lainnya, (ii) pelayanan dokumen perjalanan, visa, dan fasilitas keimigrasian, (iii) persetujuan izin tinggal dan status keimigrasian, (iv) perumusan kebijakan dan pendeteksian pelanggaran atau kejahatan keimigrasian, (v) penyidikan dan penindakan pelaku tindak pidana keimigrasian. Jika keamanan Negara terganggu, maka akan melahirkan ancaman Negara dan masyarakat, sehingga berdampak pada berfungsinya semua instansi publik termasuk BP2DT. 329
Berdasarkan uraian tersebut, faktor lingkungan memiliki pengaruh signifikan terhadap organisasi sektor publik. Lingkungan dalam konteks ini adlah institusi publik berupa regulasi dan pengaturan-pengaturan kerja organisasi, jaringan kerja, kerjasama, dan lingkungan politik, ekonomi, keamanan dan sosial budaya serta keamanan. Gambar 5.13. Pengaruh Lingkungan dan Institusi Publik Sumber: Pembahasan, 2017 Berdasarkan pada uraian di atas, maka dapat peneliti susun proposisi sebagai berikut: Proposisi Minor Sub.3.c: Faktor-faktor eksternal badan pengelola perbatasan seperti regulasi, kondisi ekonomi, politik, dan sosial budaya masyarakat merupakan faktor yang dapat mendukung sekaligus menghambat kinerja lembaga tersebut dalam mencapai tujuan organisasi tersebut. Hal ini dapat menjadi faktor yang mempengaruhi kapasitas organisasi publik. 330
Proposisi Minor 3 Penguatan badan pengelola perbatasan yang dilaksanakan secara terprogram dan sistematis serta didukung oleh lingkungan, organisasi dan sumberdaya manusia yang kondusif dan memadai merupakan langkah yang tepat bagi lembaga tersebut dalam meningkatkan kapasitas organisasi tersebut. 5.4. Faktor Pendukung dan Penghambat Penguatan BP2DT 5.4.1. Faktor Pendukung Untuk meningkatkan kapasitas BP2DT dalam pengelolaan kawasan perbatasan darat, ada beberapa faktor yang mendukung. Pertama, dari aspek regulasi dan kebijakan sebenarnya sudah mendapat dukungan dan legitimasi dari pemerintahan pusat dan daerah provinsi Kalimantan Barat, dalam bentuk UU N0.43/2008 tentang Wilayah Negara, Perda Provinsi Kalimantan Barat No.8/2012 dan Pergub No.7/2013. Pemerintah juga sudah mengalokasikan anggaran untuk pembangunan kawasan perbatasan. Kebijakan pemerintah pusat juga sudah memfokuskan pembangunan kawasan perbatasan sejak pasca reformasi sehingga menjadi prioritas pembangunan nasional. Hal ini sudah diakomodir dalam RPJMN. Kedua, dari aspek organisasi dan manajemen, sudah ada arah pengelolaan perbatasan melalui grand design, rencana induk, rencana aksi dan sebagainya. Sementara dari organisasi pengelola, sudah dibentuk BNPP melalui Perpres 331
No.12/2010 serta telah ada panduan yang jelas yakni Permendagri No.2/2011 tentang Pedoman Pembentukan BPPD. Dalam pelaksanaannya, kementerian dan OPD teknis mendukung dalam pelaksanaan pembangunan kawasan perbatasan melalui kebijakan desentralisasi asimetris. Adanya Forum Komunikasi antar BPPD Provinsi dan Kabupaten/Kota se-Indonesia dapat memperkuat posisi BP2DT. 5.4.2. Faktor Penghambat Beberapa faktor yang menjadi penghambat dalam penguatan kapasitas BP2DTtersebut antara lain: Pertama, dari aspek sumberdaya aparatur, jumlah dan kompetensi sumberdaya aparatur belum memadai dibandingkan dengan kompleksitas masalah pengelolaan kawasan perbatasan di Kalimantan Barat. Sementara itu, untuk melakukan rekrutmen dan pengembangan sumberdaya aparatur terkendala peraturan, anggaran, dan kewenangan. Kedua, dari sisi organisasi, masih terjadi anomali struktur organisasi baik di tingkat bidang maupun unit pelaksana teknis. Adanya bias kewenangan antara UP3LB dengan instansi CIQS menyebabkan koordinasi tidak optimal. Visi organisasi BP2DT juga belum dipahami oleh semua pegawai sehingga belum menjadi terinternaslisasi. Budaya organisasi sebagai pelayan masyarakat masih kurang, sehingga dibutuhkan perubahan mindset. BP2DT belum memiliki kepemimpinan 332
yang kuat sebagai koordinator, karena eselonnya sama dengan kepala OPD yang dikoordinasikan. Selain itu, kewenangan anggaran tidak berada di tangan BP2DT tetapi langsung pada OPD teknis. Renstra OPD belum menjadi pedoman semua OPD terkait dalam pembangunan kawasan perbatasan sehingga KISS belum baik, belum ada kesamaan persepsi dan prioritas antara BP2DT dengan OPD teknis atau masing- masing berjalan sesuai sektornya atau faktor egosektoral. Setiap instansi akan berusaha memperjuangkan program-programnya (baca: proyek) untuk kepentingan instansinya, dan sangat sulit untuk dilepaskan atau dibagi dengan instansi lain. Ketiga, terkait dengan lingkungan organisasi, maka peraturan perundang-undangan yang tumpang tindih, kebijakan yang kurang memihak serta sering bergantinya prioritas pembangunan nasional menyebabkan kondisi politik, ekonomi, dan sosial budaya kawasan perbatasan kurang diperhatikan. Meskipun UU No.43/2008 sudah mengatur pembagian kewenangan pemerintah pusat dan daerah, namun dalam praktiknya tidak dapat dijalankan karena belum ada PP yang mengaturnya. Namun, dengan disahkannya UU No.23/2014 pasal 361, pengelolaan kawasan perbatasan cenderung sentralistik. Hal ini menjadi hambatan penguatan BP2DT. Jika mengacu pada Pergub Provinsi Kalimantan Barat No.7/2013 tentang Organisasi dan Tata Kerja BP2DT, tugas dan fungsi BP2DT adalah formulasi dan koordinasi kebijakan pembangunan kawasan 333
perbatasan dan daerah tertinggal. Karena tidak memiliki kewenangan untuk melakukan implementasi secara teknis, maka BP2DT hanya dapat menghimbau kepada OPD teknis. Kendala ini juga disebabkan alokasi anggaran pembangunan kawasan perbatasan diberikan langsung kepada OPD teknis sehingga OPD teknis menggunakannya tidak sesuai peruntukannya. Hal ini karena belum adanya kesamaan persepsi tentang prioritas pembangunan kawasan perbatasan. Keterbatasan kapasitas OPD teknis juga menjadi faktor penghambat. Untuk mengingkatkan koordinasi maka beberapa hal yang seharusnya dilakukan yakni kepemimpinan yang kuat, saling bekerjasama antar OPD, menyamakan persepsi, saling menghargai, kompetisi yang sehat, serta kebanggan terhadap korpsnya. Berdasarkan uraian di atas, maka dapat disusun proposisi sebagai berikut: Proposisi Minor 4: Program penguatan badan pengelola perbatasan dapat dilaksanakan secara efektif dan efisien serta dapat meningkatkan kinerja organisasi jika segenap unsur pimpinan di semua level mengeliminir faktor-faktor penghambat dan memanfaatkan faktor pendukung dalam menyusun strategi penguatan kapasitas organisasi selanjutnya. 5.5. Model Penguatan Kapasitas BP2DT 5.5.1. Model Eksisting Kapasitas BP2DT 334
Pengelolaan perbatasan di Indonesia memiliki dua domain yaitu pengelolaan batas wilayah negara dan kawasan perbatasan. Konsekuensi dari hal ini maka menimbulkan dimensi sistem pengelolaan yang berbeda, yakni sistem pengelolaan internasional dan dimensi sistem pengelolaan nasional. Sistem pengelolaan internasional melibatkan aktor badan/instansi pemerintahan dan stakeholders dalam negeri serta harus kerjasama dengan negara tetangga dan stakeholders di negara tersebut. Dalam sistem ini mencakup kewenangan pemerintah pusat seperti hubungan luar negeri, bea cukai, imigrasi, karantina, dan kemananan (CIQS). Dalam sistem nasional maka aktor yang terlibat adalah badan/instansi pemerintahan dan stakeholders di dalam negeri. Dalam sistem ini, mencakup pengelolaan kawasan perbatasan yakni wilayah-wilayah kecamatan yang secara langsung berbatasan dengan negara lain. Isu pengelolaannya berkaitan urusan wajib dan pilihan pemerintah daerah seperti tata ruang, pembangunan infrastruktur, perekonomian masyarakat, kesehatan, pendidikan, atau pelayanan sosial dasar masyarakat. Masalah-masalah ini ada yang sebagian menjadi kewenangan pemerintah pusat, pemerintah daerah atau bersama-sama (concurrent). Kedua sistem ini terintegrasi dalam sebuah badan khusus yang menangani pengelolaan perbatasan, baik di tingkat pusat maupun daerah. Pengelolaan perbatasan di Kalimantan Barat, ditangani oleh BP2DT Provinsi Kalimantan Barat dan BPPD di Kabupaten-kabupaten perbatasan, kecuali Kabupaten Sambas belum dibentuk BPPD 335
Kabupaten. Badan pengelola perbatasan di daerah, memiliki beberapa kekhususan karena daerahnya berbatasan langsung dengan negara lain. Pemerintah pusat sangat berkepentingan dengan kewenangan yang dimilikinya seperti politik luar negeri, keimigrasian, cukai, mata uang, dan pertahanan ada di kawasan perbatasan. Berdasarkan UU No.23/2014 kewenangan pusat dalam pengelolaan kawasan perbatasan sangat besar. Pemerintah daerah hanya sebagai tugas fasilitasi kebijakan pemerintah pusat, dekonsentrasi dan tugas pembantuan. Meskipun demikian, BP2DT tetap berusaha meningkatkan kemampuannya sesuai kewenangan dan aturan yang berlaku. Penguatan kapasitas BP2DT yang telah dilakukan adalah meliputi tiga dimensi yaitu sumberdaya aparatur, penguatan manajemen organisasi, dan dimensi lingkungan (lihat Gambar 5.14). Dalam pengembangan sumberdaya aparatur, BP2DT melakukan rekrutmen untuk penambahan jumlah pegawai, mengirimkan sumberdaya aparatur untuk pendidikan dan latihan, meningkatkan displin aparatur melalui apel dan olahraga bersama, serta melakukan kegiatan kegamaan secara rutin. Dalam hal penguatan manajemen organisasi, BP2DT melakukan perubahan struktur organisasi dan perubahan nomenklatur dari BPKPK menjadi BP2DT disesuaikan dengan masalah-masalah kawasan perbatasan di Kalimantan Barat, melakukan peningkatan koordinasi dan komunikasi ke dalam dan ke luar, meningkatkan akses anggaran hanya dari APBN dan APBD, peningkatan sarana prasarana organisasi, dan penerapan SOP dalam setiap kegiatan. Sementara itu, faktor eksternal 336
BP2DT meningkatkan koordinasi dengan OPD teknis, memperjuangkan reformasi regulasi melalui pembentukan UU Perbatasan, melakukan pemberdayaan masyarakat agar dikenal dan diakui keberadaannya, serta melakukan kerjasama dengan pihak lain seperti Perguruan Tinggi, OPD di luar Provinsi Kalimantan Barat maupun dengan masyarakat. Tabel 5.13. Kelemahan Model Eksiting SUMBERDAYA APARATUR Jumlah tidak memadai Kompetensi rendah Tidak tunjangan khusus kesejahteraan Mindset pelayanan masih rendah ORGANISASI Anomali struktur organisasi yakni UP3LB Ketidakjelasan kewenangan Koordinasi dan komunikasi kurang Anggaran terbatas LINGKUNGAN Disharmoni regulasi Kebijakan belum simetris dan affirmative Banyak kegiatan illegal ( ancaman keamanan ) Legitimasi rendah Prasarana terbatas Belum memanfaatkan IT Kerjasama rendah Komitmen para pihak Sumber: diolah peneliti, 2018 Gambar 5.14. Model Eksisting Kapasitas BP2DT Sumber: Hasil Pembahasan, 2018 337
5.5.2. Model Usulan Penguatan Kapasitas BP2DT Untuk meningkatkan kapasitas BP2DT, maka BP2DT dapat melakukan beberapa strategi. Pertama, strategi struktural yakni dengan melakukan penyesuaian kembali struktur dan disain organisasi. Struktur disusun dalam rangka untuk menjalankan tugas dan fungsinya. Sementara tugas dan fungsi didasarkan pada isu-isu dan permasalahan- permasalahan yang telah diidentifikasi. Selain itu budaya organisasi yang positif, termasuk komunikasi, koordinasi, kerjasama, dan komitmen organisasi menjadi faktor penting. Kedua pendekatan perilaku yaitu mengembangkan budaya kerja organisasi yang mengarah pada perilaku- perilaku yang baru, yakni jika harus meingkatkan kompetensi, mengubah mindset tentang pentingnya pembangunan perbatasan dan berorientasi pada pelayanan publik. Ketiga, strategi teknis yaitu menekankan bahwa bidang-bidang yang berkaitan dengan fokus pada masyarakat, pemberian layanan, dukungan dan kemitraan harus ditingkatkan dengan peningkatan teknologi dan diselaraskan dengan proses-proses pelayanan di perbatasan. Dengan menganalisis berbagai model penguatan kapasitas, maka dapat diusulkan model penguatan kapasitas BP2DT (lihat gambar 5.14). kapasitas BP2DT ditentukan oleh sumberdaya aparatur, manajemen organisasi dan lingkungan organisasi. Agar sumberdaya aparatur BP2DT memiliki kompetensi dan sikap mental yang baik maka dalam rekrutmen dan penempatan pegawai mengikuti merit system, penelusuran rekam 338
jejak pegawai, meningkatkan pendidikan dan latihan, bimtek khusus perbtasan, serta menjamin kesejahteraan pegawai. Dalam penguatan organisasi digunakan pendekatan dan strategi organisasi dengan aktivitas penguatan organisasi. Perubahan kepemimpinan agar efektif dalam koordinasi pelaksanaan tugas maka kepala BP2DT bisa dijabat oleh Gubernur atau orang yang disegani oleh kepala-kepala OPD teknis. Komunikasi dan koordinasi baik vertikal maupun horisontal juga sangat menentukan efektifitas organisasi. Peningkatan anggaran adalah kunci keberhasilan organisasi, sehingga kemampuan memperluas akses finansial menjadi sangat penting. Anggaran juga dapat mendorong peningkatan sarana prasarana organisasi dan pemanfaatan IT. Selain itu, penguatan visi misi, penyesuaian struktur organisasi, dan perbaikan budaya organisasi juga sangat diperlukan. Sedang dalam dimensi lingkungan adalah dengan melakukan reformasi institusi. Aktivitas- aktivitas reformasi berupa harmonisasi regulasi, pengambilan kebijakan yang memihak dan simetris, penguatan komitmen OPD, peningkatan koordinasi dan kerjasama dengan stakeholders, menciptakan ekonomi, politik, dan sosial budaya yang kondusif, partisipasi masyarakat, Perguruan Tinggi, swasta, masyarakat dan peningkatan kerjasama. Pemerintah sebaiknya menyusun sebuah UU lex specialis khusus perbatasan yang mengatur secara komprehensif tentang konsep perbatasan dan kawasan perbatasan, kelembagaan yang diberi kewenangan, pengaturan pembiayaan, hubungan antarlembaga pemerintah dan swasta, kerjasama yang harus dilakukan, evaluasi dan 339
monitoringnya dan sebagainya. Model penguatan kapasitas tersebut dapat terlaksana dengan baik jika keamanan kondusif. Tabel 5.14. Keunggulan Model Usulan SUMBERDAYA APARATUR Rekrutmen sumberdaya aparatur dengan merit system Penempatan sesuai kompetensi Pengembangan melalui diklat, bimtek khusus dan studi lanjut Mengubah attitude dan mindset sebagai pamong praja Kesejahteraan ditingkatkan dengan tunjangan khusus Meningkatkan komitmen aparatur ORGANISASI Restrukturisasi organisasi dengan mengalihkan UP3LB ke BNPP Kepala BP2DT dijabat Gubernur/Wakil Gubernur dibentuk sekretariat sebagai pelaksana teknis Meningkatkan koordinasi dan komunikasi Membangun jejaring akses finansial sarpras dan IT Meningkatkan memanfaatkan IT dengan membuat website dan aplikasi yang relevan Dibuat pakta integritas LINGKUNGAN Harmoni regulasi dengan menyusun UU Khusus Perbatasan Pemerintah mengambil kebijakan asimetris dan affirmative Membangun kemitraan dengan PT, swasta, masyarakat Kebijakan affirmative dan asimetris Menciptakan kondisi politik, keamanan, ekonomi dan sosial yang kondusif Membangun komitmen dan konsensus stakeholders Sumber: diolah peneliti, 2018 340
Gambar 5.15. Model Usulan Penguatan Kapasitas BP2DT Sumber: Hasil Pembahasan, 2017 Berdasarkan uraian secara keseluruhan dari penelitian ini, dapat dirumuskan proposisi mayor sebagai berikut: Penguatan kapasitas suatu organisasi publik dapat berhasil dilakukan secara bertahap dan kontinyu, komitmen politik yang kuat, dukungan anggaran yang memadai, serta pendekatan dan strategi yang tepat dalam dimensi-dimensi pengembangan sumberdaya manusia, 341 jika
penguatan organisasi, dan reformasi institusi. Proses penguatan kapasitas dapat berjalan efektif jika didukung oleh faktor keamanan. 342
BAB VI PENUTUP Pada bab penutup ini, diuraikan simpulan yang terkait dengan fokus penelitian, implikasi praktis dan teoritis, rekomendasi praktis dan teoritis, dan keterbatasan penelitian. 6.1. Simpulan Berdasarkan analisis terhadap data primer maupun skunder yang berhasil dihimpun, maka dapat diambil simpulan sebagai berikut: 1. Kapasitas BP2DT Provinsi Kalimantan Barat dalam pengelolaan kawasan perbatasan darat menunjukkan masih terdapat kesenjangan, tidak efektif, tidak efisien, tidak responsif, dan tidak berkelanjutan. Hal ini terjadi karena pertama, kompetensi dan jumlah sumberdaya aparatur belum memadai. Kedua, relasi dan koordinasi antara BP2DT dengan pemangku kepentingan lain belum terstruktur dengan baik. Ketiga, keterbatasan anggaran, sarana prasarana, dan teknologi informasi. Keempat, disharmoni regulasi dan kebijakan yang menyebabkan ketidakjelasan kewenangan. Kondisi ini berdampak pada perbedaan orientasi dan prioritas sehingga perencanaan dan implementasi program organisasi sektor publik terjadi tumpang tindih atau kekosongan. Pada gilirannya pengelolaan kawasan perbatasan darat tidak dapat terselenggara secara terintegrasi karena masing-masing bersandar pada kewenangan, tugas pokok dan program masing-masing. Dampaknya adalah 343
keutuhan wilayah NKRI terancam dengan penggeseran patok batas negara, nasionalisme masyarakat perbatasan menurun dengan berpindah kewarganegaraan, kesejahteraan masyarakat rendah dengan IPM rendah, dan daya saing ekonomi rendah. 2. Kapasitas BP2DT dalam menjalankan tupoksinya ditentukan oleh faktor internal dan eksternal. Faktor internal terkait dengan minimnya jumlah sumberdaya aparatur yang kompeten, minimnya anggaran, sarana prasarana, ketidakjelasan kewenangan, kepemimpinan kurang efektif, kurang pemanfaatan IT serta lemahnya koordinasi. Sementara faktor eksternal meliputi perubahan regulasi dan kebijakan pemerintah pusat, kurang kerjasama dengan daerah, perguruan tinggi, masyarakat adat, dan swasta 3. Penguatan kapasitas BP2DT dalam pengelolaan kawasan perbatasan darat masih bersifat formalitas saja sehingga perlu strategi penguatan yang bersifat asimetris. Model penguatan kapasitas tersebut adalah sebagai berikut: pertama, dalam dimensi sumberdaya aparatur, BP2DT dapat melakukan perencanaan yang baik melalui analisis supply and demand, rekrutmen dengan merit system, penempatan sesuai kompetensi, serta pendidikan dan latihan serta studi lanjut disesuaikan kebutuhan untuk meningkatkan kompetensi sumberdaya aparatur. Selain itu, masalah etika dan nilai- nilai publik harus dikedepankan. Kedua, dalam dimensi organisasi adalah meningkatkan kapasitas manajemen. Hal-hal yang diperlukan adalah kepemimpinan transformasional dengan menempatkan 344
Gubernur sebagai Kepala BP2DT, memperbaiki komunikasi dan koordinasi dengan human relations, mengubah budaya organisasi, meningkatkan anggaran, dan pemanfaatan IT. Ketiga, dimensi lingkungan pada hakikatnya adalah reformasi institusi. Hal ini dapat dilakukan dengan harmonisasi regulasi agar tidak tumpang tindih dan memberikan kejelasan otoritas, mendorong kebijakan asimetris dan affirmative terhadap pembangunan kawasan perbatasan, meningkatkan kerjasama terhadap semua stakeholders seperti swasta, LSM, Perguruan Tinggi, dan tokoh-tokoh adat. Perbaikan kondisi politik, ekonomi, dan sosial budaya masyarakat merupakan faktor penting. Semua proses penguatan kapasitas BP2DT dapat berjalan efektif jika faktor keamanan menunjang. 6.2. Implikasi 6.2.1. Implikasi Praktis Implikasi praktis penelitian ini berlaku bagi penyusun dan penyelenggara kebijakan pengelolaan kawasan perbatasan, yakni: 1. Pola pengelolaan kawasan perbatasan secara umum memuat perencanaan, koordinasi, pelaksanaan, dan monitoring dan evaluasi. Dalam praktiknya harus disesuaikan dengan peraturan dan kebijakan lain seperti sistem pembangunan nasional dan daerah, sistem keuangan negara, sistem pemerintahan daerah, dan sistem penataan ruang, sistem keamanan, dan sebagainya. 345
2. Temuan penelitian ini adalah bahwa kapasitas BP2DT dalam pengelolaan kawasan perbatasan belum efektifitas dipengaruhi oleh faktor-faktor determinan yakni sumberdaya manusia, organisasi, serta lingkungan. Oleh karena itu, kapasitas organisasi sektor publik dalam pengelolaan kawasan perbatasan di daerah lain juga memperhatikan kriteria-kriteria tersebut. 3. Penelitian ini menghasilkan model alternatif penguatan badan pembangunan perbatasan daerah yang dapat diadopsi oleh daerah lain agar pengelolaan perbatasan lebih efisien, efektif, berkelanjutan. Penguatan kapasitas meliputi proses dinamis tiga dimensi yang saling terkait yakni dimensi pengembangan sumberdaya manusia, dimensi penguatan organisasi, dan dimensi lingkungan atau reformasi institusi. 6.2.2. Implikasi Teoritis 1. Berdasarkan pada teori organisasi, teori penguatan kapasitas dan teori manajemen perbatasan yang dikemukan oleh para ahli, terkait penguatan kapasitas pada organisasi sektor publik, peneliti telah mencermati ada beberapa kelemahan pada teori penguatan kapasitas yang digunakan untuk menganalisis kapasitas BP2DT. Kelemahan tersebut adalah pandangan para ahli mengenai penguatan kapasitas bervariasi baik dimensi, pendekatan, dan faktor- faktornya. Dari semua teori tersebut, belum ada ahli yang memasukkan faktor keamanan. Padahal faktor keamanan merupakan faktor penting dalam penguatan kapasitas. 346
2. Penguatan kapasitas merupakan salah satu model keorganisasian yakni proses peningkatan kemampuan organisasi dalam perencanaan, koordinasi, pelaksanaan, dan monitoring evaluasi kinerjanya sehingga dapat mencapai tujuan organisasi dan menyelesaikan masalah yang dihadapi. Model penguatan kapasitas ini merupakan sintesis dari berbagai ahli seperti Hilderbrand & Grindle, Fizbein, Eade, dan Bryan dengan menambahkan faktor keamanan. 6.3. Rekomendasi Dalam rangka mengurangi kesenjangan antara kompleksitas isu- isu perbatasan maka dibutuhkan penguatan kapasitas BP2DT agar pengelolaan perbatasan dan kawasan perbatasan yang efisien, responsif, efektif dan berkelanjutan maka, peneliti kemukakan beberapa rekomendasi sebagai berikut: 6.3.1. Rekomendasi Praktis 1. Model penguatan kapasitas BP2DT masih bersifat formalitas, sehingga perlu model penguatan kapasitas alternatif yang meliputi tiga dimensi yaitu dimensi sumberdaya aparatur, dimensi organisasi, dan dimensi lingkungan. Untuk meningkatkan fungsi, tugas, dan peran ASN maka BP2DT perlu melakukan pengembangan sumberdaya aparatur dengan cara menyusun perencanaan sumberdaya aparatur yang baik dari kegiatan penyediaan, kegiatan memperkirakan supply & demand dan kegiatan meningkatkan 347
kualitas sumberdaya aparatur dengan cara mempersiapkan pool of talents yang menjadi kompetensi inti lembaga, serta kegiatan evaluasi kondisi sumberdaya aparatur. Sharing sumberdaya aparatur pemerintah pusat dan daerah serta pengangkatan pegawai kontrak dengan pembiayaan pihak ketiga juga dapat dilakukan. 2. Dalam dimensi organisasi, pemerintah dan BP2DT perlu melakukan pertama, reengineering yakni perubahan pola kerja dan evaluasi struktur organisasi yang memungkinkan untuk bertindak sebagai pelaksana program pembangunan kawasan perbatasan yang bersifat kompelementer, residual, atau rintisan dalam cakupan kawasan perbatasan. Inovasi struktur orgaisasi dapat dilakukan dengan merombak UPT yakni UP3LB di bawah BP2DT menjadi PLBN di bawah BNPP. Hal-hal yang berkaitan dengan identifikasi potensi kawasan perbatasan dan pengawasan batas wilayah negara hendaknya bagian tupoksi dari salah satu bidang di BP2DT. Kedua, reorganisasi BNPP dan BPPD melalui penguatan kepemimpinan. Menempatkan BNPP dibawah kendali langsung Presiden/Wakil Presiden atau Menteri Koordinator, sedang Gubernur/Wakil Gubernur sebagai pengendali langsung BPPD di tingkat provinsi dan Bupati/Walikota pada tingkat Kabupaten/Kota. 3. Dalam dimensi lingkungan, pemerintah perlu melakukan reformasi institusi dengan harmonisasi regulasi dan kebijakan agar pengelolaan perbatasan lebih terintegrasi dan sinergis. Hal ini dapat dilakukan dengani pertama, pemerintah dan DPR menyusun UU Khusus 348
Perbatasan yang meliputi materi Umum dan materi khusus. Materi umum memuat rumusan akademik tentang pengertian dan frasa yang terkait dengan pengelolaan perbatasan meliputi definisi-definisi dan asas pengelolaan perbatasan. Materi khusus berkaitan dengan teknis pengelolaan perbatasan meliputi perencanaan, pelaksanaan, dan evaluasi. Perencanaan memuat penyusunan kebijakan umum dan anggaran. Pelaksanaan memuat lokasi prioritas pengelolaan kawasan perbatasan dan prioritas kebijakan yang menjadi agenda utama dan menjadi fokus utama pemerintah dan pemerintah daerah. Bagian ini memuat kelembagaan, kewenangan, tugas dan fungsi, tanggung jawab pembiayaan, dan kerjasama. UU Khusus Perbatasan harus mempertimbangkan UU yang terkait. Kedua, Pemerintah perlu melakukan inovasi kebijakan melalui kebijakan desentralisasi asimetris atau kebijakan khusus dan affirmative yakni kebijakan yang memihak kepada pembangunan perbatasan. Ketiga, membangun sistem interdependensi antarlembaga pengelolaan perbatasan. Hubungan interdependensi merujuk pada hubungan kolaboratif mutualistik antara BNPP dan BP2DT dengan semua stakeholders. 4. BP2DT sebaiknya menjadi "badan perencana khusus pembangunan kawasan perbatasan" seperti badan perencanaan pembangunan daerah. BP2DT memiliki tupoksi membuat pola dasar pembangunan kawasan perbatasan melalui rencana pembangunan lima tahunan sebagai acuan OPD teknis. Tujuannya agar terjadi keharmonisan dan kesinambungan dalam pembangunan kawasan perbatasan 349
6.3.2. Rekomendasi Teoritis Mengacu pada implikasi teoritis pada uraian sebelumnya, dapat diajukan rekomendasi teoritis sebagai berikut a. Penguatan kapasitas yang digunakan dalam analisis BP2DT Provinsi Kalimantan Barat adalah menggunakan pendekatan sistem. Adapun ruang lingkup kapasitas meliputi dimensi pengembangan sumberdaya aparatur, dimensi penguatan organisasi, dan dimensi lingkungan dapat digunakan sebagai dasar model penguatan kapasitas. Dalam dimensi lingkungan, faktor kemanan merupakan faktor penting yang tidak dapat diabaikan. b. Dalam penguatan kapasitas organisasi sektor publik perlu dipertimbangkan iklim organisasi dan lingkungan organisasi karena mempengaruhi kinerja organisasi. Organisasi sektor publik beroperasi berdasarkan pada peraturan sehingga pengaruh regulasi dan kebijakan lebih dominan karena menentukan kejelasan kewenangan, tugas pokok dan fungsinya. 6.4. Keterbatasan Penelitian Penelitian ini dilakukan selama setahun dari bulan September 2015-Agustus 2016 sehingga fenomena dan perubahan setelahnya tidak tercakup dan menjadi bahasan penelitian ini. Namun demikian, peneliti memasukkan dan mempertimbangkan data aktual sejauh tidak bertentangan, relevan dan komplementer dengan data yang ada. Penelitian ini terdapat keterbatasan baik teori maupun metode. 350
Keterbatasan teori berkaitan dengan beragamnya dimensi penguatan kapasitas sehingga tidak semua dapat didigunakan sebagai alat analisis. Keterbatasan teknis adalah tidak semua data dapat diperoleh karena tidak tersedia atau kesibukan informan bahkan informan tidak bersedia diwawancara. Lokasi kawasan perbatasan yang terisolasi dan sulitnya akses juga menjadi kendala untuk survei, sehingga tidak semua lokasi dapat dijangkau. Keterbatasan anggaran, waktu serta menyebabkan peneliti tidak tinggal menetap di lokasi penelitian dan tidak dapat melaksanakan FGD. 351 lokasi
Daftar Pustaka Buku Referensi Abubakar, Mustafa. 2006. Menata Pulau-pulau Kecil Perbatasan, Belaja rdari Kasus Sipadan, Ligitan dan Sebatik. Jakarta: Kompas. Acosta, Rolando M., Berhane Belay, Wilfredo B. Carada (et.al.). 1991. Local Government Capacity Building Handbook. Ma nila. Albrow, Martin. 2005. Birokrasi (terj. Rusli Karim & TotokDaryanto). Tiara Wacana, Yogyakarta. Bappeda Kalbar. 2015. Seri Analisis Pembangunan Wilayah Provinsi Kalimantan Barat 2015. Baylis, John & Steve Smith. 2006. The Globalization of World Politics, An Introduction to International Relations. Third Edition. Oxford University Press. Bellone, Carl J. 1980. Organization Theory and the New Public Administration. Boston, Allyn and Bacon, Inc. Bhatta, Gambhir. 2015. International Dictionary Public of Management and Governance. M.E. Sharpe, Routledge. Bouckaert, G., Peters, G.B., Verhoest, K., 2010, The Coordination of Public Sector Organizations, Shifting Patterns of Public Management. New York: Palgrave Macmillan Bowman, Ann O'M and Richard C. Kearnay. 2010. State and Local Government. Cengage Learning Burn, John P.,.2004. Government Capacity and the Hongkong Civil Service. Oxford University Press. Bush, T., & Coleman, M. (2000). Leadership and strategic management in education. London: A Sage Publication Company. Caiden, Gerald. 1991. Administrative Reform Come Age. Walter de Gruiter, Berlin-New York. 352
Cheema, G. Shabbir. 2005. Building Democratic Institutions: Governance Reform in Developing Countries. Kumarian Press, Bloomfield. Cheema, G. Shabbir, et.al. (eds.). 2011. Cross-Border Governance in Asia: Regional Issues and Mechanism. UN University Press Chisholm, Donald. 1989. Coordination Without Hierarchy, Informal Structures in Multiorganizational System. University California Press. Daly, John L. 2012. Human Resource Managenent in the Public Sector, Policies and Practices. Routledge, London & New York. Denhardt, Robert B. & Grubbs Joseph.W. 2003. Public Administration, An Action Orientation. Wadsworth/Thomson Learning, USA. _____,. 2004. Theories of Public Organization. Brook Cole Publishing Company, California, USA Denhardt, Janet Vinzant & Robert B. Denhardt. 2007. The New Public Service: Serving, Not Steering. M.E. Sharpe, New York. Daldjoeni, N. 1991. Dasar-Dasar Geografi Politik. Citra Aditya Bakti, Bandung Creswell, John. 2012. Research Design: Pendekatan Kualitatif, Kuantitatfi, dan Mixed (terj.Achmad Fawaid). Pustaka Pelajar, Yogyakarta Denzin, Norman K. & Yvonna S. Lincoln (eds.). 2011. The Sage Handbook of (terj. Daryatno). Pustaka Pelajar, Qualitative Research. Edisi 3 Yogyakarta. _____. 2013. Collecting and Interpreting Qualitative Materials. 4th Edition. Sage Publications, London. Dooren, Wouter Van, Geert Bouckaert and John Halligan. 2015. Performance Management in the Public Sector. Second Edition. Routledge, New York. Dirjen PUM Kementerian Dalam Negeri, 2004. Platform Penanganan Permasalahan Perbatasan Antarnegara, Direktorat Wilayah Administrasi dan Perbatasan. Jakarta Eade, Deborah. 1997. Capacity Building, An Approach to People-Centered Development. Oxfam, UK and Ireland. 353
Faisal, Sanapiah, 2001. Format-Format Penelitian Sosial. Rajawali Press, Jakarta. Farazmand, Ali. et.al. 2004. Sound Governance, Policy and Administrative Innovations. Praeger Publishers. Frederickson, H. George. 1997. The Spirit of Public Administration. Jossey- Bass Inc., San Francisco, California. Frederickson, H. Goerge, Kevin Smith, Christopher W. Larimer and Michael J. Licari. 2012. The Public Administration Theory Primer. Second Edition. Westview Press, Colorado. Griffin, R.W. 1990. Management. Boston Hounghton. Mifflin Company. Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit-Support for Decentralization Measures (GTZ-SfDM), 2005. Capacity Building in the Regions (Version 2.0). Departemen Dalam Negeri, Jakarta. Gortner, H. F., Nicolus, K. L., & Ball, C. 2007. Organization Theory: A Public and Non-Profit Perspective. 3rd ed. Belmont, CA: Thomsom Wadsworth. Grindle, Merilee S. 2007. "The Promise of good Governance", in Merilee S Grindle, Going Local: Decentralization, Democratization and The Promise of Good Governance. Princeton University Press, Princeton. Gross, Bertram N. 1968. Organization and Their managing. Free Press, New York. Gudono, 2009. Teori Organisasi. Pensil Press, Yogyakarta. Guo, Rongxing. 2005. Cross-Border Resource Management Theory and Practice. Elsevier BV. _____. 2012. Cross-Border Resource Management Theory and Practice. Academic Press, Elsevier BV. _____. 2015. Cross-Border Management Theory, Method and Application. Springer-Verlag Berlin Heidelberg Dordrecht London. Hadiwijoyo, Suryo Sakti. 2009. Batas Wilayah Negara Indonesia, Dimensi, Permasalahan, dan Strategi Penanganan (Sebuah Tinjauan Empiris dan Yuridis). Penerbit Gava Media.Yogyakarta. 354
_____, 2012. Perbatasan Negara Dalam Dimensi Hukum Internasional. Graha Ilmu. Yogyakarta. Haposan, Tumpak. 2012. Revitalisasi Pengelolaan batas Wilayah Negara dan Kawasan Perbatasan, BNPP, Jakarta. Hardjito, Dydiet. 2001. Teori Organisasi dan Teknik Pengorganisasian. Raja Grafindo, Jakarta. Harmon, Michael M. & Richard T. Mayer. 1986. Organization Theory for Public Administration. Little, Brown and Company, Boston, Toronto. Henry, Nicholas. 1980. Public Administration and Public Affairs. Second Edition. Prentice Hall, Inc., New York. Hilderbrand & Grindle, Merilee S. (ed.) 1997. Getting Good Government, Capacity Building in the Public Sectors of Developing Countries. Harvard Institute for International Development: Harvard University. Horton, Douglas, Anastasia Alexi, Samuel Bennett-Lartey. 2003. Evaluating Capacity Development, Experiences from Research and Development Organizations around the World. ISNAR, The Netherlands; IDRC, Canada; Hughes, Owen. 2004. Public Management and Administration: An Introduction. Third Edition. Palgrave MacMillan, New York. Huntington, Samuel P. 1996. The Clash of Civilization and The Remarking of World Order. Irawan, Prasetya. 2006. Penelitian Kualitatif & Kuantitatif untuk Ilmu-ilmu Sosial. Departemen Ilmu Administrasi, FISIP, UI. Jailly, Brunet Immanuel (ed.). 2007. Borderlands Comparing Border Security in North America and Europe. University of Ottawa Press. Jones, Gareth R. 2007. Organization Theory, Design, and Change. Fifth. Edition. Pearson Prentice Hall, USA. Kartasasmita, Ginandjar. 1996.Pembangunan untuk Rakyat, Memadukan Pertumbuhan dan Pemerataan. Pustaka Cidesindo, Jakarta. Kartikasari, Yuni. "Mengurai Pengelolaan Perbatasan di Wilayah-Wilayah Perbatasan di Indonesia", dalam Madu, Ludiro. dkk (eds). 2010. 355
Mengelola Perbatasan Permasalahan dan PilihanKebijakan. Graha Ilmu, Yogyakarta. Indonesia di DuniaTanpa Batas: Keban, Yeremias T. 2008. Enam Dimensi Strategis Administrasi Publik: Konsep, Teori dan Isu. Gava Media,Yogyakarta. Lusthaus, Charles, Anderson, G., & Murphy, E. .1995. Institutional assessment: A framework for strengthening organizational capacity for IDRC's research partners. Ottawa: International Development Research Centre _____, Marie-Hélène Adrien, Gary Anderson, Fred Carden and George Plinio Montalván. 2002. Organizational Assessment : A Framework for Improving Performance IDRC, Ottawa, Canada Madu, Ludiro, dkk (eds). 2010. MengelolaPerbatasan Indonesia di DuniaTanpa Ilmu, Batas: Yogyakarta. Isu, Permasalahan dan Pilihan Kebijakan. Graha Mawardi, Ikhwanuddin. 2010. Membangun Daerah yang Berkemajuan, Berkeadilan dan Berkelanjutan. IPB Press, Bogor. Milen, Anneli. 2001. What do we know about capacity building? An overview of existing knowledge and good practice. WHO, Geneva Moleong, Lexi. 2000. Metodologi PenelitianKualitatif. Rosdakarya, Bandung. Muhammad, Fadel. 2008. Reinventing Local Government, Pengalaman Dari Daerah. Jakarta: Elex Media Komputindo. Muta'ali, Lutfi, dkk. 2013. Gagasan Pembangunan Kawasan Perbatasan Darat di Bidang Pengelolaan Potensi (Upaya Mewujudkan Blue Print). Gama Press & PUSPERTRANTAS, Yogyakarta. Meyer, J. W., & Scott, W. R. 1992. Organizational Environments: Ritual And Rationality. Newbury Park: Sage Publications Nugraha, Aryanta, "Institusionalisasi Pengelolaan Wilayah Perbatasan di Indonesia", dalam Ludiro Madu, dkk (eds). 2010. Mengelola Perbatasan Indonesia di Dunia Tanpa Batas: Isu, Permasalahan dan Pilihan Kebijakan. Graha Ilmu, Yogyakarta. Oxford Dictionary, 1998. Oxford University Press. 356 Isu,
Osborne, David & Ted Gaebler. 1992. Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit Is Transforming the Public Sector. Reading, MA: Addison-Wesley Osborne, David & Peter Plastrik. 1997. Banishing Bureaucrcy: The Five Strategies for Reinventing Government. Reading, MA: Addison-Wesley. Patton. Michael Quinn 2002. Qualitative Research & Evaluation Methods. Third edition. Sage Publications, Thousand Oaks Perry, James L., 1996. Handbook of Public Administration. Jossey-Bass Inc. San Francisco,California. Prasojo, Eko. Dkk. 2006. Desentralisasi dan Pemerintahan Daerah: Antara Model Demokrasi Lokal dan Efisiensi Struktural. Departemen Administrasi FISIP UI, Depok. Pratikno (Ed.), 2007, Kerjasama Antar Daerah: Kompleksitas dan Tawaran Format Kelembagaan, Jogja Global Media, Yogyakarta Purwanto, Erwan Agus & Dyah Ratih Sulistyastuti. 2012. Implementasi Kebijakan Publik, Konsep dan Aplikasinya di Indonesia. Gava Media, Yogyakarta. Pusat Kajian dan Pendidikan dan Pelatihan Aparatur III LAN (PKP2A III) Samarinda .2006. Model Kelembagaan Pengelolaan Kawasan Perbatasan Dalam Rangka Percepatan Pembangunan Sosial Ekonomi Wilayah Perbatasan. PKP2A III LAN Samarinda. Robbins, Stephen P. 1996. Teori Organisasi (terjemahan Jusuf Udayana). CV. Arcan, Jakarta. _____, 1998. Organizational Behaior 8th ed. New Kersey, Prentice Hall International. Inc. _____ & Timothy A. Judge. 2014. Essentialsm of Organizational Behavior. Twelfth Edition. Pearson Education Inc., Boston. Scott, W. R. 1995. Institutions and Organizations. Thousand Oaks, California: Sage Shafritz, Jay M. & E.W. Russell. (1996). Introduction Public Administration. Longman, New York. 357
_____,& Albert C. Hyde. 1997. Classic of Public Administration (Fourth Edition. Harcourt Brace College Publishers Soeprapto, Riyadi. 2010. The Capacity Building For Local Government Toward Good Governance, World Bank. Spencer, Peter M., & Signe M. Spencer. (1993). Competence at Work Model for Superior Performance. New York: Jhon Wiley & Sons Inc. Steers, M. Richard. 1985. Efektifitas Organisasi. Jakarta: Erlangga. Strauss, A., & Corbin, J. 1998. Basics of Qualitative Research: Grounded Theory Procedures and Techniques. 2nd ed. Thousand Oaks, CA: Sage Sugandha, Daan. 1991. Koordinasi Suatu Tinjauan Teoritis. Mandar Maju Bandung. Sugiyono. 2011. Metode Penelitian Kombinasi (Mixed Methods). Alfabeta, Bandung Sumarsono, Sony. 2012. Pembangunan Kawasan Perbatasan dan Manajemen Tasbara. BNPP, Jakarta. Sutisna, Sobar, Sora Lukita dan Sumaryo, 2010. "Boundary Theory Making dan Pengelolaan Perbatasan di Indonesia", Ludiro Madu, Fauzan dkk (ed), Mengelola Perbatasan Isu, Permasalahan dan Pilihan Kebijakan, Graha Ilmu, Yogyakarta, Indonesia di Dunia Tanpa Batas: Suwitiri, Sri. 2011. Dasar-Dasar Kebijakan Publik. UNDIP Press, Semarang Thoha, Miftah. 2010. Ilmu Administrasi Publik Kontemporer. Kencana Predana Media Group, Jakarta. Tirtosudarmo, Riwanto. 2005. "Wilayah Perbatasan dan Tantangan Abad 21 Sebuah Pengantar", dalam Riwanto Tirtosudarmo dan John Haba (eds.), Dari Entikong Sampai Nunukan, Dinamika Daerah Perbatasan Kalimantan Malaysia Timur. Jakarta: Pustaka Sinar Harapan. Willems, S. and Baumert, K, 2003, Institutional Capacity And Climate Actions, Paris: OECD Wuryandari, Ganewati. 2009. "Pengelolaan Keamanan Perbatasan: Kajian Teoritis" dalam Wuryandari (peny.) Keamanan Perbatasan Indonesia- 358
Timor Leste, Sumber Ancaman dan Kebijakan Pengelolaannya. Pustaka Pelajar, Yogyakarta. Thames, Robert C. & Douglas W. Webster. 2009. Chasing Change Building Organizational Capacity in a Turbulent Environment. John Wiley & Sons, Inc. New Jersey Vigoda, Eran. 2002." The Legacy of Public Administration: Background and Review" In Vigoda (ed), Public Administration, An Interdiciplinary Critical Analysis. Markel Decker, New York. Wastl-Walter, Doris. 2016. Ashgate Research Companion to Border Studies. Routledge, London & New York. World Bank. 2000. Reforming public institutions and strengthening governance a world bank strategy. Jurnal Aniszweski, Stefan, "Coordinated Border Management", WCO Research Paper World Customs, No.2, 2009, Arifin, Saru., "Migrasi Penduduk dan Implikasinya Terhadap Hankam di Wilayah Perbatasan Kalbar-Serawak, Malaysia", Jurnal Masalah-Masalah Hukum, Undip,Jilid 40 No. 2 April 2011. _____. "Trans Border Cooperation Between Indonesia-Malaysia and its Implication to The Border Development", in International Journal of Business, Economic and Law, Vol.1, 2012 _____. 2013. "Cross Border Approach sebagai Alternatif Kebijakan Pembangunan Kawasan Perbatasan". Jurnal Hukum IUS QUIA IUSTUM. No.1 Vol. 20 Januari Balcsok, Istivan, Laszlo Dancs & Gabor Koncz, 2005. "Bridge or Iron Curtain? Local Hongarian and Ukrainian Perceptions of a New Eurupean Union Border". Journal of Borderlands Studies. Vol.20, No.2.Fall. pp.47-66 Bangun, Budi Hermawan. "Membangun Model Kerjasama Pengelolaan Perbatasan Negara di Kalimantan Barat-Sarawak (Studi Perbandingan)", dalam Jurnal Masalah-Masalah Hukum FH UNDIP Jilid 43 No.1 Januari. 2014. 359
Bloom, Evan, Amy Sunseri, Aaron Leonard Measuring and Strengthening Local Governance Capacity: The Local Governance. Barometer. March 20, 2007. USAID. Dalam diakses 5 Maret 2012 Brown, Lisanne, Anne LaFond & Kate Macintyre. 2001. Measuring Capacity Building. Carolina Population Center, University of North Carolina. Brunet-Jailly, Emmanuel. 2004. "Toward a Model of Border Studies: What Do We Learn from the Study of the Canadian-American Border?. Journal of Borderlands Studies. Vol.19, No.1, Spring. _____. 2005. "Theorizing Border: An Interdisciplinary Perspective". Geopolitics Journal.Vol.10, Issue 4.. ______, 2011. "Special Section: Border, Borderland, and Theory: an Introduction". Geopolitic Journal.Vol.16, Issue 1. Campos, Rosario. "Coordinated Border Management" ConCepts From three publications.@journal. No.38 Vol.18 January-June 2014 Chuthill, Michael and John Fien, "Capacity Building: Facilitating Citizen Participation in Local Governance", in Australian Journal of Public Administration Vol.64 (4), December 2005. Pp.63-80 Daba, Nigussie& Ignatius Mberengwa, "Capacity Building for Decentralized Local Governance: The Case of Adami Tulu JidoWoreda and Ziway Town in Oromia Regional State, Ethiopia", in Journal of Sustainable Development in Africa, Vol.11, No.1, 2009. Darbi, William Phanuel Kofi. 2014. "Of Mission and Vision Statements and Their Potential Impact on Employee Behaviour and Attitudes: The Case of A Public But Profit-Oriented Tertiary Institution", in International Journal of Business and Social Science, Vol.3 No.14 - Special Issue-July 2012. Das, Pusphita. 2014. "Issues in the Management of the India-Pakistan International Border". Strategic Analysis. Vol.38, No.3, pp.307-324 DasGupta, Sumona. 2012. "Borderland and Borderlines Re-Negotating Boundaries in Jammu and Kashmir". Journal of Borderlands Studies. Vol27, No.1.pp.81-93 David, Meredith E, Forest R. David, Fred R. David, 2014. "Mission Statement Theory and Practice: A Content Analysis and New Direction", 360
International Journal of Business, Marketing, and Decision Sciences. Vol.7 No.1, Summer Davis, Donna F. & Wesley Friske. 2013. "Defining Soft Infrastructure of Border Crossings: A Case Study at the Canada-US Border". American Review of Canadian Studies. Vol.43, No.4, 477-493. Deutsche Gesellschaft fur Technische Zusammenarbeit (GTZ). 2005. Guideline on Capacity Building in the Regions. Module A:The Capacity Building Cycle- From Capacity Building Needs Assessment (CBNA) towards the Capacity Building Action Plan (CBAP) Version 2.0, February 2005. _____, Guideline on Capacity Building in the Regions. Module B: Methods and Instruments for the Capacity Building Cycle "Toolkit". Version 2.0, February 2005. Faozan, Haris. "Penguatan Kelembagaan Pemerintah Daerah Sebagai Agenda Utama Optimasi Pengelolaan Daerah Perbatasan", Jurnal Borneo Administrator, Vol.2 No.2 Tahun 2006 Fiszbein, Ariel, "The Emergence of Local Capacity: Lessons From Colombia". World Development Vol. 25 No.7, pp.1029-1043, 1997 Hamid, Ahmad Farhan, 2012, Nilai-Nilai Kebangsaan di Daerah Perbatasan Informasi dan Komunikasi Konstitusi, Edisi Perlu Dijaga, Media NO.12/TH.VI/Desember 2012 Honadle, Beth Walter. "Theoretical and Practical Issues of Local Government Capacity in an Era of Devolution" in The Journal of Regional Analysis & Policy, Vol.31, No.1, 2001 Hidayat, Syarif. "Mengurai Peristiwa Merentas Karsa, Refleksi Satu Dasa Warsa Reformasi Desentralisas idan Otonomi Daerah", dalam Prisma, LP3ES Vol.29, Juli 2010 Haque, Sirajul, Pairote Pathrannarakuland Boon-anan Phinaitrup, "Modernizing Public Sector Organization: Enhancing Coordination and Communication by the application of E-Government Technology", International Journal of Independent Research and Studies - IJIRS, Vol. 1, No.4 (October, 2012) 135-141 Hirotsune, Kimura. "Desentralisasi: Bentuk Baru Integrasi Nasional?", dalam Jurnal Ketahanan Nasional, No.IV (3), Desember 1999 361
Joachim Blatter, Emerging Cross-Border Regions As A Step Towards Sustainable Development? Experiences And Considerations From Examples In Europe And North America. International Journal of Economic Development Vol. 2, No. 3, 2000, pp. 402-439 Jütting, Johannes, et.al. "What Makes Decentralization in Developing Countries Pro-poor?", in The European Journal of Development Research, Vol.17, No.4, December 2005. Pp.626-648 Kettl, Donald. (2000). "The Transformation of Governance: Globalization, Devolution, and the Role of Government", in Public Administration Review, Vol.60, Issue 6, Nov-Dec, pp.488-497 Kurnia, Mahendra Putra, "Upaya Penanganan Permasalahan Perbatasan Maritim Republik Indonesia (Solving Problems of Indonesian Maritime Border)". DalamRisalah Hukum Fakultas Hukum Universitas Mulawarman, Juni 2006, Vol. 2, No. 1, hal. 49 - 57 _____,"Kawasan Perbatasan RI: Kesabaran Tak Terbatas, Menanti Janji Sebatas Janji", dalam Jurnal Transisi Media Penguatan Demokrasi Lokal. Edisi No.7/2011, hal. 1-32 Lembaga Administrasi Negara, "Kelembagaan Daerah Perbatasan" oleh Pusat Info Kajian-LAN. Vol.2, No.2, Kajian Kelembagaan LAN, dalam Desember 2007, hal.1-16 Lusthaus, Charles, Marie-Helene Adrien, and Mark Perstinger. 1999. "Capacity Development Definition, Issues and Implication for Planning, Monitoring and Evaluation", in Universalia Occasional Paper No.35, September, 1999 Lutfi, Mustafa. "Keadilan Di Tanah-Tanah Perbatasan" dalam Jurnal Transisi Media Penguatan Demokrasi Lokal. Edisi No.7/2011, hal.1-4 MacDuie-Ra, Duncan. 2014. "The India-Bangladesh Border Fence: Narratives and Political Possibilities". Journal of Borderlands Studies. Vol.2, No.1, pp.81-94 Marques, John D. 2012. "Latinos as the "Living Dead": Raciality, expendability, and border militarization". Latino Studies. Vol. 10, pp.473-498. Michael Cuthill & John Fien. Capacity Building: Facilitating Citizen Participation in Local Governance", , in Australian Journal of Public Administration, Vol.64, No.4, pp.63-80, December 2005 362
Mukherjee, Kunal. 2016. "Indo-Pak Relations and the Kashmir Problem: From 1947 to the Present Day". Journal of Borderlands Studies. Vol.2, No.1, pp. Marihandono, Djoko. 2012. "Wilayah Perbatasan Kalimantan Barat: Sumber Sejarah dan Permasalahannya", Jurnal Kajian Budaya Paradigma, hal.132-151 Poldano, Charles. 2000. "Meassuring Public Sector Capacity", World Development. Vol.28, No.4 pp.805-822, Pusat Kajian Kinerja Kelembagaan LAN. "Kelembagaan Daerah Perbatasan", Info Kajian Lembaga Administrasi Negara, Vol.2 No.2, Desember 2007 Rachmawati, Iva danFauzan. "Problem Diplomasi Perbatasan Dalam Tata Kelola Perbatasan Indonesia-Malaysia", dalam Jurnal Sosial Politik, Vo.16, No.2, November 2012, hal. 95-109. Rusdiyanta & Bambang Pujiyono. 2017. "Asymmetric Policy of Border Area Development in Indonesia ( Joko Widodo-Jusuf Kalla Government Period)", in International Journal of Pure and Applied Mathematics, Vol.117, No.15. Sanyal, Paromita "Capacity Building Through Partnership: Intermediary Nongovernmental Organizations as Local and Global Actors", Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly, Vol. 35, No. 1, March 2006, hal.66-82 Suchman, Mark. 1995. "Managing Legitimacy: Strategic and Institutional Approaches". The Academy of Management Review.Vol. 20, No. 3, pp. 571-610 Syarif, Maryadi. 2013. "Teori dan Model Pengembangan Kelembagaan Pendidikan Tinggi Islam", Jurnal Media Akademika, Vol.28, No.3, Juli 2013 Wu, Chung-Tong., 2001. "Cross-border Development in a Changing World: Redefining Regional Development Policies", dalam David W. Edgington.et.al. (peny.). New Regional Development Paradigm. Vol.2, hal.21-36. Greenwood Press, London. _____, 1998. "Cross-border in Europe and Asia", dalam GeoJournal, Vol.44, No.3, hal.189-201 363
Disertasi/Tesis Bangun, Budi Hermawan. 2013., "Pemanfaatan Perjanjian Kerjasama Pengelolaan Perbatasan Negara bagi Pemenuhan Hak Ekonomi Masyarakat (Studi di Perbatasan Kalimantan Barat-Sarawak)". Disertasi Doktor lmu Hukum, UNDIP, Semarang. Bryan, Tara Kolar. 2011. "Exploring the Dimension of Organizational for Local Service Delivery Organization Using a Multi-Method Approach", Dissertation, Doctor of Philosophy in Public Administration, Alexandria, Virginia. Dalam diakses 29-4-2014 Birnik, Andreas, 2007. In The Multinational Corporation: The Subsidiary Management Perspective". Thesis, Cranfield University "Cross-Border Integration Fadel, Muhammad, 2007. "Signifikansi Peran Kapasitas Manajemen Kewirausahaan Terhadap Kinerja Pemerintah Daerah: Studi Kasus Provinsi Gorontalo". Disertasi Program S.3 Administrasi Publik Universitas Gadjah Mada, Husnadi. 2006. Menuju Model Pembangunan Kawasan Perbatasan Darat Antar Negara (Studi Kasus: Kecamatan Palohdan Sajingan Besar Kabupaten Sambas, Kalimantan Barat). Tesis, Magister Teknik Pembangunan Wilayah Dan Kota, Universitas Diponegoro, Semarang Imbaruddin, Amir. 2003. "Understanding Institutional Capacity of Local Government Agencies in Indonesia". Dissertation of Doctor Philosophy of The Australian National University, Canberra Kurniadi, Dendy, 2009. "Strategi Pengembangan Wilayah Perbatasan Antarnegara: Memacu Pertumbuhan Ekonomi Entikong Kabupaten Magister Teknik Sanggau Provinsi Kalimantan Barat".Tesis, Pembangunan Wilayah Dan Kota, Universitas Diponegoro, Semarang. Moeldoko. 2013, "Kebijakan dan Scenario Planning Pengelolaan Kawasan Perbatasan di Indonesia (Studi Kasus Perbatasan Darat di Kalimantan)", Disertasi S3, Ilmu Administrasi Publik, FISIP, UI Rudiatin, Endang. 2012. "Integrasi Ekonomi Lokal di Perbatasan (Suatu Kajian Ekonomi Masyarakat Desa Aji Kuning PulauSebatik-Nunukan Kalimantan Timur, Perbatasan Indonesia-Sabah Malaysia)". Disertasi S3,Antropologi, FISIP UI 364
Saleh, Choirul. 2011. "Pengembangan Kompetensi Sumber Daya Aparatur (Studi Tentang Pengembangan Kompetensi Personal Bagi Street Bureaucrats Pada Kantor Imigrasi Kelas 1 Malang)", Disertasi, Program Studi Ilmu Administrasi, FIA, Universitas Brawijaya Sidiq, Fathir Fajar,.2012. "Factor-Faktor yang Mempengaruhi Koordinasi Pengelolaan Batas Wilayah Negara Indonesia". Tesis, Ilmu Administrasi, FISIP, UI Sudiar, Sonny. 2011. "Derajat Compliance Dalam Rezim Kerjasama Sosek Malindo Tingkat Daerah Kalimantan Timur-Negeri Sabah", Tesis S2 Ilmu Hubungan Internasional, FISIPOL, UGM Wiranto,Tatag.2007. "Penguatan Kemampuan Organisasi Pemerintah Untuk Mengembangkan Hubungan Kerja Kemitraan Antar Organisasi Dalam Penyediaan Pelayanan Publik". Disertasi. Program S-3 Administrasi Publik Universitas Gadjah Mada. Hasil Penelitian Batara G, Aditya & Beni Mukadis (eds.). 2007. Reformasi Manajemen Perbatassan Di Negara-Negara Transisi Demokrasi. DACF & LESPERSSI. Diunduh dari 11 Maret 2014 Darmaputra, Rizal. 2009. Manajemen Perbatasan dan Reformasi Sektor Keamanan. IDSPS Press Deutsche Gesellschaft fur TechnischeZusammenarbeit (GTZ). 2005. Guideline on Capacity Building in the Regions. Module A:The Capacity Building Cycle- From Capacity Building Needs Assessment (CBNA) towards the Capacity Building Action Plan (CBAP) Version 2.0, February 2005. Kristianus, Manto Saidi, dan Tajudin, Jumadi. 2011. Rumusan Rekomendasi Kebijakan Pengelolaan Perbatasan di Perbatasan Kalimantan Barat.J akarta: Kemitraanbagi Pembaruan Tata Pemerintahan Lay, Cornelis, dkk. 2014.The Border: In Search of Border Governance Concept. Lembaga Administrasi Negara, 2004, Kajian Manajemen Wilayah Perbatasan Negara, Laporan Akhir, Jakarta: Pusat Kajian Administrasi Internasional Lembaga Administrasi Negara. Light, Paul. C.& Elizabeth T. Hubbart, 2006.The Capacity Building Challenge. The Center Foundation: New York. Diakses 29 April 2014. 365
Maconick, Roger. et.al, 2000. Capacity Building for Poverty Eradication: Analysis of, and Lessons from, Evaluations of UN System Support to Countries Efforts,. Morgan, Peter. 2006. Study on Capacity, Change and Performance: The for Development Center in Concept of Capacity. European Center Management preval.org/files/2209.pdf. diakses 22 Januari 2014 (ECDPM), HE Maastricht, Brussels Milèn, Anneli. 2001. What Do We Know About Capacity Building? An Overview Of Existing Knowledge And Good Practice. World Health Organization Geneva Peters, B. Guy. 2008. Managing Horizontal, the Politics of Coordination. Research Paper No.21. Canadian Centre for Management Development, January. Sabarno, Hari, 2001, Kebijakan/Strategi Penataan Batas dan Pengembangan Wilayah Perbatasan, Diakses tanggal 10 Februari 2015. Sutisna, Sobar, Soni Sumarsono, Sadu Wasistiono, Agung Djojosoekarto, Rudiarto Sumarwono. 2011. Rekomendasi Kebijakan Pengelolaan Perbatasan Negara di Indonesia. Kemitraan, Jakarta. Utomo, WidodoTri (dkk). 2006. Model Kelembagaan Pengelolaan Kawasan Perbatasan Dalam Rangka Percepatan Pembangunan Sosial Ekonomi Perbatasan. PKP2A III LAN, Samarinda Universitas Tanjungpura dan DPD RI. 2009. Kewenangan Pemerintah Daerah Dalam Pengelolaan Kawasan Perbatasan di Era Otonomi Daerah (Studi Kasus di Kalimantan Barat). Makalah Aniszewski, Stefan. 2009. "Coordinated Border Management - A Concept Paper", WCO Research Paper No. 2. World Customs Organization. June Brinkerhorff, Derick. 2005. "Organizational Legitimacy, Capacity and Capacity Development". Discussion Paper. The European Centre for Development Policy Management Dalam diakses 11 Maret 2014, 10.20. (ECDPM) RTI International. 366
_____& Omar Azfar.2006.Decentralization and Community Empowerment: Does Community Empowerment Deepen Democracy and Improve Service Delivery? Paper for U.S. Agency for International Development Claussen, Caroline. 2011. "Capacity Building for Organizational Effectiveness", in Literature Review: The Journey of High Performance. Prepared for United Way of Calgary and Area. 20-09-2011 Kautsar. 2008, 11 Agustus. "Pengelolaan Kawasan Perbatasan Antar Negara RI-Timor Leste", paparan pada Diskusi Terbatas tentang "Model Alternatif Pengelolaan Keamanan di Perbatasan Indonesia-Timor Leste" yang diselenggarakan oleh LIPI bekerjasama dengan Kedeputian Bidang Politik, Kantor Setwapres, di LIPI. Jakarta State Service Commission. 2008. "Factors for Successful Coordination-A Framework to Help State Agencies Coordinate Effectively". Paper. New Zealand, Februari. Tippe, Syarifudin. 2012. Antropologi Pertahanan, Sebuah Strategi Human Capital Management di Kawasan Perbatasan, Makalah,disampaikan dalam Seminar Nasional "Memelihara Cinta di Ujung Negeri" dengan Subtema: "Peran Strategis Pembangunan Sebatik sebagai Kota Persiapan Mandiri Ditinjau dari Sistem Pertahanan dan Keamanan Nasional Indonesia", yang diselenggarakan oleh Himpunan Mahasiswa Administrasi Negara (Himanega) FISIP Unmul, 23 Februari 2012, di Lamin Etam, Samarinda Patel, Amisha M, Robina Xavier, & Glen Broom. 2005. "Toward a Model of Organizational Legitimacy in Public Relations Theory and Practice". In Proceedings International Communication Association Conference, New York, USA. Willems, Stephane and Kevin Baumert. 2003. Institutional Capacity and Cimate Action. OECD International Energy Agency, Paris Wirajuda, Hassan. 2003. "Kebijakan Luar Negeri Dalam Rangka Pengamanan Wilayah Perbatasan Maritim Indonesia". Makalah pada Lokakarya Nasional Penegakan Hukum di Laut Ditinjau dari Aspek Pengamanan Batas Wilayah Republik Indonesia. Jakarta Peraturan UU No.2/2002 tentang Kepolisian Negara RI UU No.3/2003 tentang Pertahanan Negara 367
UU No.34/2004 tentang TNI UU No.6/2011 tentang Keimigrasian, UU No.17/2006 tentang Kepabeanan UU No.16/1992 tentang Karantina Hewan dan Tumbuhan Undang-Undang Dasar 1945 UU No. 17 tahun 2003 tentang Keuangan Negara UU No.25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional UU No. 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah UU No. 33 tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah UU No. 17 Tahun 2005 tentang RPJP Nasional, UU No. 26 tahun 2007 tentang Rencana Tata Ruang/Wilayah Nasional (RTRWN) UU No.27 tahun 2007 tentang Pengelolaan Wilayah Pesisir dan Pulau-Pulau Kecil UU No. 43 tahun 2008 tentang Wilayah Negara UU No.23 tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah PP No.97 Tahun 2000 tentang Formasi Pegawai Negeri Sipil PP No.54 Tahun 2003 tentang Perubahan Atas PP No.97 Tahun 2000 tentang Formasi Pegawai Negeri Sipil Peraturan Presiden No. 38 tahun 2007 tentang Pembagian Kewenangan Pusat dan Daerah Peraturan Presiden No. 5 tahun 2010 tentang RPJM Nasional (2010-2014) Peraturan Presiden No. 12 tahun 2010 tentang Badan Nasional Pengelola Perbatasan (BNPP) 368
Perpres No.81 tahun 2010 tentang Grand Design Reformasi Birokrasi Indonesia 2010-2025 Perpres No.59 tahun 2012 tentang Kerangka Nasional Pengembangan Kapasitas Pemerintah Daerah Perpres No.2 Tahun 2015 tentang Rencana Pembangunan Menengah Nasional 2015-2019 Inpres No.6 Tahun 2015 tentang Percepatan Pembangunan 7 (tujuh) Pos Lintas batas Negara dan Sarana Prasarana Penunjang di Kawasan Perbatasan. Peraturan Menteri Kesehatan No.265/1990 tentang Kekarantinaan Laut dan Perbatasan Permendagri No.31 tahun 2010 tentang Organisasi dan Tata Kerja Sekretariat Tetap BNPP Permendagri No.2 Tahun 2011 tentang Panduan Pembentukan BPPD Permen PAN No.15 Tahun 2008 tentang Pedoman Umum Reformasi Birokrasi Peraturan BNPP No.1 Tahun 2011 tentang Desain Besar Pengelolaan Batas Wilayah Negara dan Kawasan Perbatasan Tahun 2011-2025 Peraturan BNPP No.2 Tahun 2011 tentang Rencana Induk Pengelolaan Batas Wilayah Negara dan Kawasan Perbatasan Tahun 2011-2014 Peraturan BNPP No.1 Tahun 2015 tentang Rencana Induk BNPP Tahun 2015- 2019 Peraturan BNPP No.2 Tahun 2015 tentang Rencana Strategis BNPP Tahun 2015-2019 Perda Provinsi Kalbar No.10 Tahun 2008 tentang Susunan Organisasi Perangkat Daerah Provinsi Kalimantan Barat Pergub Kalbar No.65 Tahun 2008 tentang Tugas, Fungsi dan Tata Kerja Badan Pengelolaan Kawasan Perbatasan dan Kerjasama (BPKPK) Kalimantan Barat 369
Perda Provinsi Kalbar No.8 Tahun 2012 tentang Perubahan Kedua Atas Perda tentang Susunan Organisasi Provinsi Kalbar No.10 Tahun 2008 Perangkat Daerah Provinsi Kalimantan Barat Pergub Kalbar No.7 Tahun 2013 tentan Organisasi dan Tata Kerja Badan Pembangunan Perbatasan dan Daerah Tertinggal (BP2DT) Provinsi Kalimantan Barat. Perda Provinsi Kalbar No.5 Tahun 2013 tentang Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah Provinsi Kalimantan Barat tahun 2013-2018 Keputusan Gubernur No.604 Tahun 2011 tentang Penetapan Kecamatan dan Desa Perbatasan Lini I Website BNPP-Kadin Kecewa Pengusaha Dryport, diakses tanggal 23 Mei 2013 diakses tanggal 12 Mei 2013. diakses 22 Januari 2015. 23 Juni 2013, diakses 15 Januari 2015 Mei 2014, diakses 30 Juni 2015 Juni 2014, diakses 15 Januari 2015 12 Juni 2015, diakses 20 Desember 2015 29 Sepetember 2013, diakses 20 Desember 2015 Bulletin Professional Bandiklat Aparatur, Desember 2011 Harian Equator, 27 Januari 2011 Koran Jakarta, 6 November 2012 370
16 Desember 2016 diakses 18 Desember 2016 371
DAFTAR RIWAYAT HIDUP Nama Lengkap : Rusdiyanta, SIP, SE, M.Si Tempat, Tanggal Lahir : Klaten, 17 Juli 1968 Jenis Kelamin : Laki-laki Agama : Islam Status Pernikahan : Menikah Alamat : Perum Puri Bintaro Hijau Blok E.3 No.03, RT.02 RW.12 Pondok Aren, Kota Tangerang Selatan, Provinsi Banten - 15224 Pekerjaan : Dosen Riwayat Pendidikan : SDN Negeri Dukuh, Bayat, Klaten (lulus tahun 1981) SMP Negeri 1 Bayat, Klaten (lulus tahun 1984) SMA Negeri 8 Yogyakarta (lulus tahun 1987) S1 Jurusan Hubungan Internasional, FISIPOL, Universitas Gadjah Mada (lulus 1993) S1 Jurusan Manajemen, STIE Widya Persada, Jakarta (lulus 2005) S2 Program Kajian Timur Tengah & Islam Pascasarjana Universitas Indonesia (lulus 2004) S2 Administrasi Publik STIA YAPANN (lulus 2012) Karya Ilmiah: Buku Tahun Terbit Judul Buku Kota/Penerbit 2012 Pendidikan Kewarganegaraan Implementasi Karakter Bangsa Jakarta: Hartomo Media Pustaka 372
2012 2011 2009 Jurnal Tahun Publikasi 2018 2018 2017 2017 2017 2016 Konsep Dasar Sosiologi & Antropologi, Teori dan Aplikasi Pengetahuan Dasar Ilmu Politik (Bersama Dr. Syahrial Syarbaini dan Doddy Wihardi, SIP) Dasar-Dasar Sosiologi (bersama Dr. Syahrial Syarbaini, MA) Judul Artikel Strengthening The Capacity Of Border And Regional Development Agency Lag (BP2DT) In West Kalimantan Province In The Management Area Of Land Border Model Pengembangan Kerja Sama Indonesia- Singapura Dalam Bidang Pangan Collaborative Border Management as the Strategic Revitalization of State Border Management in Indonesia Asymmetric Policy of Border Area Development in Indonesia ( Joko Widodo-Jusuf Kalla Government Period) Strengthening of the Coordination of the National Agency in Border Management in Indonesia for Border Management (BNPP) Human Resources Information System In Theory 373 ISBN:978-602-18875-0-9 Jakarta: Hartomo Media Pustaka ISBN:978-602-18875-1-6 Jakarta: Ghalia Indonesia, 2011. ISBN. 987-979-450-639-4 Yogyakarta: Graha Ilmu, 2009. ISBN: 978-979-756-548-0 Penerbit/Jurnal/Prosiding International Journal of Scientific & Engineering Research Volume 9, Issue 3, March-2018 Journal POLITIS, Politic and International Studies. Vol.1 No.1, 2018 International Journal of Pure and Applied Mathematics, Vol.116, No.24, 2017 Academic Publications, Ltd International Journal of Pure and Applied Mathematics, Vol.117, No.15, 2017 Academic Publications, Ltd International Journal of Applied Business and Economic Research Vol.15 No.18 International Journal Of Core
And Exposure 374
Engineering 2 (10), 140
149