PERGESERAN KONSEP KEDAULATAN RAKYAT PASCA PERUBAHAN UUD NRI 1945 Mohammad Yuhdi Dosen FIS Universitas Negeri Malang. Abstraksi : Isu sentral dalam teori tentang kedaulatan, adalah siapakah pemegang kedaulatan dalam negara? Terdapat 4 ajaran mengenai hal ini: (1). Ajaran Kedaulatan Tuhan, (2). Kedaulatan Negara, (3). Kedaulatan Hukum, (4). Kedaulatan rakyat. Ketentuan Pasal 1 ayat (2) UUD 1945 sebelum perubahan yang menyebutkan, bahwa: "Kedaulatan adalah di tangan rakyat, dan dilakukan sepenuhnya oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat", menunjukkan bahwa konsep kedaulatan yang dianut adalah konsep kedaulatan Tuhan, konsep kedaulatan rakyat dan konsep kedaulatan Negara sekaligus, yang terjelma melalui Majelis Permusyawaratan Rakyat. Sementara konsep kedaulatan pasca perubahan UUD Negara RI tahun 1945 yang menyebutkan: "Kedaulatan adalah di tangan rakyat, dan dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar 1945" telah bergeser dari kedaulatan MPR menjadi kedaulatan konstitusi. Pergeseran konsep kedaulatan tersebut tentu saja kita telah merasakan implikasinya, terutama tidak terkontrolnya keputusan politik kenegaraan yang seharusnya berorientasi pada keadilan sosial dan kepentingan umum yang lebih mengedepankan pada asas permusyawaratan, tetapi realitasnya justru lebih mengarah pada praktek demokrasi yang liberal dan pragmatisme politik, praktek-praktek yang sejatnya tidak sejalan dengan gagasan para pendiri negara. Oleh karena itu, perubahan UUD Negara RI tahun 1945 perlu dipikirkan kembali untuk memperkuat peran dan posisi MPR sebagai pelaksana kedaulatan rakyat. Tetapi hendaknya MPR dalam melakukan perubahan tersebut harus melakukan interpretasi dengan pendekatan sejarah dengan menggunakan referensi dan dokumen yang otentik, terutama memahami pokok- pokok pikiran para pendiri Negara yang muncul dalam perdebatan di sidang-sidang BPUPKI. Hal ini penting untuk menjaga kesinambungan gagasan dalam membangun Negara Kesatuan RI yang utuh dan kuat. Kata kunci: pergeseran, konsep kedaulatan, pasca perubahan
22 MAKSIGAMA JURNAL HUKUM Tahun 19 Nomor 1 periode Mei 2016 Hal. 21 - 32 A. Pendahuluan Ketentuan Pasal 1 ayat 2 Undang-Undang Semenjak digulirkannya reformasi Dasar (UUD) 1945 (sebelum perubahan), yang ditandai dengan jatuhnya rezim Soe- menyebutkan; "Kedaulatan adalah ditangan harto yang kemudian diikuti dengan mun- rakyat, dan dilaksanakan sepenuhnya oleh culnya gagasan pentingnya reformasi kons- Majelis Permusyawaratan Rakyat", sedang- titusi sebagai prasyarat membangun demo- kan pada perubahan Pasal 1 ayat 2 UUD krasi yang terkonsolidasi. Robert Dahl Negara RI Tahun 1945, menyebutkan; "Ke- (2001: 179) mengemukakan pentingnya me- daulatan berada ditangan Rakyat dan di- rancang konstitusi yang demokratis karena laksanakan menurut Undang-Undang Da- akan menentukan kelangsungan hidup lem- sar". baga-lembaga demokrasi. Dahl menekankan Perubahan rumusan Pasal 1 ayat (2) pentingnya konstitusi yang berkualitas, dan UUD NRI 1945 tersebut tertu saja ber- pentingnya konstitusi disusun oleh tenaga- implikasi pada kewenangan MPR, dimana tenaga terbaik yang dimiliki oleh suatu bangsa.1 Gagasan perlunya perubahan kons- sebelumnya MPR memiliki kewenangan un- tuk memilih Presiden dan wakil Presiden, titusi tersebut akhirnya direspons oleh para dan menetapkan Garis-Garis Besar Haluan elit politik di MPR, puncaknya perubahan Negara (GBHN). Tetapi, pasca perubahan pertama UUD 1945 dilakukan pada sidang Undang-Undang Dasar 1945, MPR tidak la- umum MPR RI Tahun 1999. gi berwenang untuk memilih presiden dan Perubahan Undang-Undang Dasar wakil presiden, karena presiden dan wakil Negara RI Tahun 1945, menempatkan Ma- presiden dipilih secara langsung oleh rakyat jelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) tidak melalui pemilihan umum. lagi berkedudukan sebagai lembaga ter- Selain itu tidak ada lagi Garis-garis tinggi negara sebagai pelaksana sepenuhnya Besar Haluan Negara (GBHN) yang dibuat kedaulatan rakyat, tetapi hanya berperan sebagai lembaga negara utama atau primer.2 oleh MPR, karena Presiden dan Wakil Pre- siden terpilih akan menjalankan pemerin- tahan sesuai dengan visi dan misinya yang 1Rober Dahl, On Democracy, edisi terjemahan Bahasa Indonesia, Perihal demokrasi, Penerbit Obor, Jakarta, 2001, h.179. disampaikan pada saat kampanye yang ke- mudian dituangkan dalam undang-undang 2Jimly Asshidiqie membagi dan menggunakan istilah lembaga Negara yang bersifat utama atau primer dan lembaga Negara yang bersifat sekunder atau penunjang (auxiliary). Lihat lebih lanjut dalam Jimly Asshiddiqie, Konstitusi dan Konstitusionalisme, Konstitusi Press, Jakarta, 2006, h. 21.
Yuhdi, Pergeseran Konsep Kedaulatan Rakyat Pasca Perubahan UUD NRI 1945 23 program pembangunan nasional (Propenas) tunduk pada hukum alam, namun keputusan dan Rencana Program Jangka Panjang Na- mengenai apa yang mesti dianggap sebagai sional (RPJPN), dan Rencana Program Jang- hukum yang tertinggi, merupakan hak raja. ka Menengah (RPJM) Nasional. Kedaulatan memang dapat dipegang oleh sejumlah orang atau masyarakat, namun ia B. Pembahasan tidak bisa dibagi dam tidak bisa didistri- 1. Konsep Kedaulatan Rakyat Sebelum buskan di antara beberapa organ terpisah. PerubahanUUD 1945 Inilah doktrin tentang tidak adanya pemi- Konsep tentang kedaulatan, diga- sahan kekuasaan dalam teori kedaulatan Bo- gas pertama oleh Jean Bodin. Ia melihat din. kedaulatan sebagai kekuasaan mutlak dan Isu sentral dalam teori tentang ke- abadi dari sebuah republik. Dan sebuah daulatan, adalah siapakah pemegang kedau- republik merupakan sebuah pemerintahan latan dalam negara? Terdapat 4 ajaran me- yang dilandaskan pada hukum alam. Ke- ngenai hal ini: (1). Ajaran Kedaulatan Tu- kuasaan raja (puissance souveraine) yang oleh Bodin dijadikan inti teorinya, kemudian han, (2). Kedaulatan Negara, (3). Kedau- latan Hukum, (4). Kedaulatan rakyat.4 Me- didefinisikan sebagai kekuasaan legislatif. nurut Padmo Wahyono, ada lima ajaran Menurut Bodin, di mana tidak ada keku- kedaulatan yang lazim dikenal, yaitu ajaran asaan legislatif, di situ tidak ada republica, kedaulatan raja sebagai tambahan dari empat tidak ada pemerintahan yang sah, dan de- ngan demikian, tidak ada negara.3 yang disebut terdahulu. Namun ia juga me- nyebut, sebetulnya hanya ada tiga teori Dalam konsep kedaulatan Bodin, dengan alasan bahwa teori yang lain ha- jelas bahwa aturan perundangan menempati nyalah sekedar konstruksi dari teori yang posisi sentral, dan raja dipercaya untuk sudah ada. Ketiga teori dimaksud adalah, membuat undang-undang. Aturan perun- dang-undangan mesti berada di atas semua kedaulatan Tuhan, kedaulatan rakyat, dan kedaulatan raja.5 kekuasaan pemerintahan. Meski raja, harus Teori kedaulatan negara hanyalah konstruksi baru dari teori kedaulatan raja 3Jean Bodin adalah sarjana Perancis abad XVI yang merumuskan pengertian kedaulatan sebagai kekuasaan tertinggi untuk menen-tukan hukum dalam suatu negara, yang sifat-nya tunggal, asli, abadi, dan tidak dapat dibagi-bagi. Karena jasa tersebut, ia dijuluki Bapak Teori Kedaulatan. 4Soehino, 1986, Ilmu Negara .., Liberty, Yogyakarta, h. 152. 5Padmo Wahjono & TA Hamzah, Diklat Negara, FH-UI, Jakarta, h. 66.
24 MAKSIGAMA JURNAL HUKUM Tahun 19 Nomor 1 periode Mei 2016 Hal. 21 - 32 dalam suasana kedaulatan rakyat. Kons- kemudian diorganisir dan dikepalai oleh truksinya bahwa bukan rakyat yang dapat seorang Paus. Demikianlah dalam negara menjalankan kekuasaan tertinggi melainkan terdapat dua organisasi kekuasaan, yaitu negara. Karena negara adalah suatu yang organisasi kekuasaan yang dipimpin oleh abstrak, maka diserahkan pelaksanaannya raja, dan organisasi kekuasaan yang di- kepada raja. Sedangkan kedaulatan hukum pimpin oleh Paus. Dua kelompok or- adalah kelanjutan dari kedaulatan rakyat. ganisasi tersebut percaya dan mengakui Konstruksinya adalah walaupun kekuasaan bahwa kekuasaan tertinggi ada di tangan tertinggi ada pada rakyat, namun pelaksa- Tuhan. Persoalannya adalah, siapakah naannya diserahkan pada wakil rakyat yaitu yang menjadi wakil Tuhan di dunia? Lembaga Perwakilan Rakyat. Lembaga ini Atas pertanyaan itu, muncul be- harus melaksanakan kehendak rakyat dalam berapa teori di bawah payung teokrasi bentuk produk hukum demi kepastiannya. Oleh karena itu hukum menjadi berdaulat.6 yang diajukan oleh Agustinus, Thomas Aquinas, dan Marsilius. Agustinus me- 1.1 Teori Kedaulatan Tuhan Sesuai dengan referensi tentang ngajarkan bahwa yang menjadi wakil Tuhan adalah Paus.7 Aquinas menga- kedaulatan, pada abad V-XV muncul te- jarkan bahwa Raja dan Paus mempunyai ori Kedaulatan Tuhan. Ajaran Kedaulatan kekuasaan yang sama, hanya bidangnya Tuhan menganggap Tuhan sebagai pe- yang berbeda. Tugas raja dalam bidang megang kekuasaan tertinggi dalam negara. Dalam praktiknya, kedaulatan keduniawian, sedangkan tugas Paus da- lam bidang keagamaan.8 Lebih lanjut Tuhan ini dapat menjelma dalam hukum Marsilius mengatakan kekuasaan atau yang harus dipatuhi oleh kepala negara, atau dapat pula menjelma dalam keku- yang menjadi wakil Tuhan di dunia adalah raja.9 Gagasan bahwa Tuhan asaan raja sebagai kepala negara yang berdaulat dapat disimpulkan dari ke- mengklaim wewenang untuk menetapkan nyataan dalam suatu negara orang-orang hukum atas nama Tuhan. Teori ini ber- kembang di Zaman Pertengahan yang berhubungan erat dengan perkembangan agama Kristen yang baru timbul saat itu, 7Herbert A. Deane, 1963. The Political and Social Ideas of St. Agustine. 8Bernard L Tanya dan Dossy Iskandar Prasetyo, op. cit., h. 125. 6Ibid, h. 66-67. 9Ibid., h. 59.
Yuhdi, Pergeseran Konsep Kedaulatan Rakyat Pasca Perubahan UUD NRI 1945 25 percaya bahwa tidak ada satupun terjadi tanpa kehendak Tuhan.10 Dalam perkembangannya, pan- dangan yang mendukung kedaulatan negara, datang dari para sarjana dalam 1.2 Teori Kedaulatan Negara mashab Deutsche Publizisten Schule. Pada jaman renaissance, teori Ke- Menurut mereka negara itu kuat karena daulatan Tuhan ditinggalkan. Kekuasaan mendapat dukungan dari tiga golongan raja tidak lagi harus dihubungkan de- yaitu: (1) armee (angkatan perang); (2) ngan restu Ilahi. Pandangan sebelumnya junkertum (golongan industrialis); (3) bahwa hukum yang harus ditaati adalah burokrasi (staf pegawai negari). Se- hukum Tuhan, kini terbalik justru hukum baliknya rakyat tidak mempunyai ke- negaralah yang harus ditaati. Negaralah kuatan apa-apa, sehingga tidak mem- satu-satunya yang berwenang mene- punyai wewenang apa-apa, maka tidak tapkan hukum. Dengan demikian timbul- mungkin memiliki kekuasaan tertinggi lah ajaran baru tenang kedaulatan yaitu (kedaulatan). Oleh karena itu menurut kedaulatan negara. Menurut Jellinek hu- sarjana-sarjana DPS (Deutsche Publizis- kum itu adalah penjelmaan dari kehen- dak atau kemauan negara. Maka negara- ten Schule) pemegang kedaulatan adalah negara.12 lah yang menciptakan hukum, dan ne- gara adalah satu satunya sumber hukum, 1.3 Teori Kedaulatan Hukum yang memiliki kekuasaan tertinggi atau Sebagai bentuk penyang-kalan te- kedaulatan. Di luar negara tidak ada satu ori kedaulatan negara, muncullah teori orangpun yang berwewenang menetap- kedaulatan hukum. Teori kedaulatan hu- kan hukum. Gagasan bahwa negaralah kum dikemukakan oleh Krabe. Dalam yang berdaulat, dapat disimpulkan dari ajaran teori kedaulatan negara, kedu- kenyataan bahwa dalam kehidupan ma- dukan hukum lebih rendah dari pada syarakat sehari-hari kepentingan indi- kedudukan negara. Negara tidak tunduk vidu selalu dikalahkan oleh kepentingan negara.11 kepada hukum karena hukum diartikan sebagai perintah-perintah dari negara (bentuk imperatif dari norma). Akan 10Wirjono Prodjodikoro, 1981, Asas-Asas Ilmu Negara dan Politik, Eresco, Jakarta-Bandung, h. 15. 11Padmo Wahjono & TA Hamzah, "Diktat...", Op. 12Max Boli Sabon, 1989, et al, Ilmu Negara, Aptik, Cit, h. 68. Jakarta, h. 19.
26 MAKSIGAMA JURNAL HUKUM Tahun 19 Nomor 1 periode Mei 2016 Hal. 21 - 32 tetapi menurut Krabe ngara sendiri dalam ke-nyatannya tunduk pada tindakan berdasarkan hukum.14 dari peng-uasa harus hukum. Teori ini mengajarkan bahwa Pandangan Krabe ter-sebut kekuasaan tertinggi ada di tangan raja. ditanggapi oleh dengan teori Selbstbindung,13 Jellinek mengemukakan Lima ajaran tentang kedaulatan mengajarkan bah-wa kedaulatan adalah ini yaitu suatu aja-ran yang menyatakan tunggal, tidak dapat dibagi-bagi. Peme- bahwa negara dengan sukarela mengi- gang kedaulatan adalah pemegang ke- katkan diri atau mengharuskan dirinya, wenangan tertinggi dalam negara. Jadi tunduk kepada hukum sebagai ajaran monistis. Selain itu dikenal pula penjelmaam dari kehen-daknya sendiri. ajaran yang bersifat pluralisme. Aliran Akan tetapi mun-cul persoalan baru ini berpendapat bahwa ajaran monisme bahwa faktor-faktor apa yang menye- terlalu menekankan kedaulatan pada segi babkan Selbstbindung tersebut, maka kekuasaan/kekuatan (force) dan hukum Jellinek menjawab bahwa perta-ma-tama (law), sebaliknya kurang memperhatikan dalam hukum di sam-ping faktor soal kemauan/ kehendak (will, volonte) kemasyarakatan juga ada faktor ideal sebagai diajarkan Rousseau dalam ajaran yaitu rasa hu-kum, kesadaran hukum, kontrak sosial. Dengan dipelopori antara dan keadilan. Jawaban demikianlah yang lain Laski, ajaran ini mengajarkan bahwa memperkuat pandangan Krabe bahwa dalam negara masih terdapat organisasi - hal-hal yang diuta-rakan Jellinek sebagai organisasi lain yang berdaulat. Jadi ke- faktor yang mempengaruhi Selbsbin- daulatan tidak semata-mata ada pada dung itu kedudukannya diatas negara negara. Tugas negara hanyalah koor- yaitu kesadaran hukum. Jadi bukanlah dinator organisasi berdaulat dalam bi- negara yang memiliki kedaulatan dangnya masing-masing tersebut: Ke- melainkan kesadaran hukum yang memiliki kedaulatan. Gagasan bahwa adaan ini oleh Barker diistilahkan seba- gai polyarchism.15 hu-kum yang berdaulat dapat disim- pulkan dari kenyataan dalam Negara Hukum, yang berarti bahwa segala 14Wirjono Prodjodikoro, Asas-Asas..., Op. Cit, h. 16. 15Max Boli Sabon, et al, Ilmu Negara..., Op. Cit, h. 13Ibid, h. 120. 123.
Yuhdi, Pergeseran Konsep Kedaulatan Rakyat Pasca Perubahan UUD NRI 1945 27 1.4 Teori Kedaulatan Rakyat nya. Dalam hal ini, rakyat mempunyai Perkembangan berikutnya muncul otoritas untuk menetapkan berlaku ti- Rousseau dengan ajaran kedaulatan rak- daknya suatu ketentuan hukum dan un- yat. Menurutnya, dengan kontrak sosial, tuk menjalankan serta mengawasi pelak- orang menyerahkan kebebasan hak serta sanaan ketentuan hukum itu. Artinya, wewenangnya (natural liberty) kepada dalam pengertian modern, pemerintahan rakyat seluruhnya (negara) sehingga sua- sana kehidupan alamiah berubah men- negara merupakan government or rule by the peo ple.18 Pelaksanaan kedaulatan jadi suasana kehidupan bernegara, dan rakyat ini sangat bervariasi dan tidak natural liberty berubah menjadi civil selalu berdasarkan suara terbanyak. Ada liberty. Kekuasaan tertinggi tetap pada yang berdasarkan musyawarah. Selain rakyat yang diselenggarakan melalui itu di negara-negara yang bercorak fasis, perwakilan berdasarkan suara terbanyak (general will, volonte gene-rale).16 Ke- kedaulatan rakyat dilaksanakan oleh wa- kil mutlaknya (exponent). Pada masa daulatan rakyat sebagai konsep menge- lampau di jaman Romawi, kedaulatan nai kekuasaan tertinggi, dapat dilihat rakyat diserahkan pada kedaulatan raja pertama dari segi ruang lingkupnya, dan yang absolut melalui konstruksi Lex Re- kedua dari segi jangkauan konsepnya. gis dari Ulpianus (Caesarismus). Gaga- Ruang lingkup kedaulatan itu menyang- san bahwa rakyat berdaulat dapat disim- kut aktivitas atau kegiatan apa saja yang pulkan dari kenyataan bahwa yang ter- tercakup dalam fungsi kedaulatan. Se- baik dalam masyarakat ialah apa yang dangkan jangkauan kedaulatan berkaitan dengan siapa yang menjadi subject and sovereign dari kedaulatan itu.17 Dalam hubungan dengan ruang dianggap baik oleh semua orang yang merupakan rakyat.19 Doktrin kedaulatan rakyat inilah yang merupakan dasar dari negara demokrasi modern.20 lingkup, kedaulatan rakyat meliputi we- Berangkat dari beberapa konsep wenang pengambilan keputusan, baik di kedaulatan di atas, maka apabila meru- bidang legislasi maupun pelaksanaan- juk pada ketentuan Pasal 1 ayat (2) UUD 16Carl J. Friedrick, The Philosophy of Law.... Op. Cit, h. 154. 18Ibid 19Wirjono Prodjodikoro, Asas-Asas.... Op. Cit, h. 17Jimly Asshiddiqie, 1994, Gagasan Kedaulatan Rakyat Dalam Konstitusi dan Pelaksanaannya di Indonesia, Ichtiar Baru van Hoeve, Jakarta, h. 41. 16. 20Jimly Asshiddiqie, Gagasan Kedaulatan.... Op. Cit, h. 11.
28 MAKSIGAMA JURNAL HUKUM Tahun 19 Nomor 1 periode Mei 2016 Hal. 21 - 32 1945 se-belum perubahan yang menye- Undang-Undang Dasar 1945" telah ber- butkan, bahwa: "Kedaulatan adalah di geser dari kedaulatan MPR menjadi ke- tangan rakyat, dan dilakukan sepe- daulatan konstitusi. nuhnya oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat", maka konsep kedaulatan yang 2. Perdebatan Pada Sidang Umum MPR dianut adalah konsep kedaulatan Tuhan, RI Oktober 1999 konsep kedaulatan rakyat dan konsep Pandangan dan perdebatan yang kedaulatan Negara sekaligus, yang ter- muncul dalam sidang Majelis Permusya- jelma melalui Majelis Permusyawaratan waratan Rakyat pada Sidang Umum MPR Rakyat. Oleh karena itulah, para pendiri Oktober 1999 sampai dengan Sidang Tahu- negara meletakkan Majelis Permusyawa- nan MPR Tahun 2001, tanggal 9 November ratan Rakyat sebagai lembaga tertinggi 2001, terkait dengan pembahasan Kedau- Negara sebagai pelaksana kedaulatan latan Negara, maka setidaknya terdapat 5 rakyat. Menurut Moh. Kusnardi dan Bin- (lima) isu yang menjadi pokok perdebatan, tan R. Saragih, penempatan pasal terse- yaitu: Pertama, perlunya memperkuat pe- but menunjukkan, bahwa Undang-Un- ran Majelis Permusyawaratan Rakyat seba- dang Dasar 1945 mengikuti konstitusi- gai lembaga tertinggi negara. Kedua, terkait konstitusi modern yang umumnya mem- dengan interpretasi rumusan "Kedaulatan punyai sistem demokrasi, dimana ke- berada di tangan rakyat dan dilakukan se- kuasaan MPR tidak terbatas dan tidak penuhnya oleh Majelis Permusyawaratan ditetapkan secara limitative melainkan Rakyat", yang memunculkan gagasan untuk enunsiatif, artinya selain kekuasaannya memberdayakan masing-masing lembaga yang ditetapkan menurut pasal-pasal da- tinggi negara, sehingga kedaulatan didistri- lam UUD 1945, sebenarnya bersumber pada Pasal 1 ayat (2).21 Sementara kon- busikan tidak hanya ke MPR tetapi juga diberikan ke lembaga-lembaga negara yang sep kedaulatan pasca perubahan UUD lain. Ketiga, perlunya mempertimbangkan Negara RI tahun 1945 yang menye- seluruh anggota MPR dipilih melalui pemi- butkan: "Kedaulatan adalah di tangan lihan umum, karena jumlah anggota MPR rakyat, dan dilaksanakan menurut yang diangkat lebih banyak daripada yang dipilih. Keempat, terkait susunan keanggo- 21Moh. Kusnardi dan Bintan R. Saragih, Susunan Pembagian Kekuasaan Menurut Undang-Undang Dasar 1945, Penerbit Gramedia, Jakarta, 1983, h. 44. taan MPR, khususnya keberadaan Utusan
Yuhdi, Pergeseran Konsep Kedaulatan Rakyat Pasca Perubahan UUD NRI 1945 29 Darah, Utusan Golongan, dan TNI/Polri, dan 1945 tidak lagi memiliki kekuasaan untuk Keli-ma, tentang desain kelembagaan MPR, menjamin agar keputusan politik kenegaraan apakah MPR terdiri dari satu kamar, dua kamar atau tiga kamar.22 yang senantiasa berorientasi pada keadilan sosial dan kepentingan umum yang lebih mengedepankan pada asas permusyawara- 3. Pergeseran Konsep Kedau-latan tan, tetapi realitasnya justru lebih mengarah Pasca Perubahan UUD NRI Tahun pada praktek demokrasi yang liberal, dimana 1945 praktek-praktek seperti itu jelas-jelas diten- Seiring dengan perjalanan waktu pasca perubahan UUD 1945, diskursus tang oleh sebagian besar para pendiri nega- ra,23 dan secara sadar di era reformasi ini kelembagaan Majelis Per-musyawaratan kita telah menerapkan gagasan demokrasi Rakyat (MPR) men-jadi menarik dan urgen liberal pasca perubahan UUD 1945. untuk di-perbincangkan kembali, bukan saja Secara historis bagaimana desain pada aspek eksistensi, peran dan posisinya kelembagaan Majelis Permusyawaratan dalam sistem ketata-negaraan kita, tetapi Rakyat yang dilakukan oleh Para Pendiri ne- juga pada aspek desain kelembagaan dan gara (founding fathers), dapat kita telusuri aspek keterwakilan rakyat dalam kelem- melalui gagasan dan perdebatan yang mun- bagaan MPR. Selain itu, perubahan Undang- cul dalam persidangan pertama di BPUPK Undang Dasar 1945 telah bergeser dari pada tanggal 29 Mei 1945, ketika membahas semangat dan filosofis yang ingin dibangun dan diletakkan oleh para pendiri negara Indonesia, karena tidak lagi menempatkan MPR sebagai lembaga tertinggi negara sebagai lembaga perwujudan keda-ulatan rakyat dan sekaligus pelak-sana sepenuhnya kedaulatan rakyat. Hal ini menjadi urgen untuk dilakukan peninjauan kembali, mengingat keberadaan MPR pasca perubahan UUD ini setidaknya dapat dilihat dalam pandangan Ir. Soekarno, pada saat rapat besar 15 juli 1945, yang menegaskan bahwa dengan diterimanya rancangan Pembukaan UUD 1945, anggota-anggota telah mufakat bahwa dasar, falsafah, dan sistem yang dipakai dalam penyusunan rancangan UUD adalah (gotong-royong). Dengan dasar "menyetujui kata keadilan sosial dalam preambule" berarti merupakan "protes kita yang mahahebat kepada dasar individualisme". Oleh karena itu, menurutnya: betapapun dalam UUD negara merdeka, lazimnya dimasukkan apa yang disebut "les droits de I'home et du citiyon" atau "the rights of the citizens", indonesia akan membuat pilihannya sendiri. Maka oleh karena itu, jikalau kita betul-betul hendak mendasarkan negara kita kepada paham kekeluargaan, paham tolong-menolong, paham gotong-royong dan keadilan sosial, enyahkanlah tiap-tiap pikiran, tiap-tiap paham individualisme dan liberalisme dari padanya." Lihat lebih lanjut dalam Yudi Latif, Negara Paripurna, Historitas, Rasionalitas, dan Aktualitas Pancasila, Penerbit Gramedia Pustaka Utama, Jakarta, 2011, h.187. 23Hal kekeluargaan 22Naskah Komprehensif Perubahan UUD NRI Tahun 1945, Sekjen MK, 2010. h. 260-261.
30 MAKSIGAMA JURNAL HUKUM Tahun 19 Nomor 1 periode Mei 2016 Hal. 21 - 32 dasar-dasar Indonesia merdeka, mereka me- menginginkan keberadaan Badan Permu- ngemukakan pentingnya kedaulatan rakyat syawaratan yang tidak hanya mengede- dalam semangat kekeluargaan (permusya- pankan politik demokrasi saja, tetapi lebih waratan) dalam alam indonesia merdeka. dari itu keberadaan Badan Permusyawaratan Hal ini antara lain diungkapkan oleh Mu- tersebut yang selalu bersama rakyat untuk hammad Yamin ketika meletakkan "dasar kedaulatan rakyat" sebagai "tujuan kemer- mewujudkan dua prinsip, yaitu: keadilan politik dan keadilan sosial.25 dekaan" dan "permusyawaratan" sebagai sa- Terkait dengan perlunya suatu majelis lah satu "dasar negara". Juga dapat dilihat permusyawaratan ini, Muhammad Yamin pandangan Woerjaningrat yang menyatakan mengemukakan sebagai berikut: bahwa "kemerdekaan Indonesia harus ber- ...perlunya suatu majelis permusyawa- sendi kekeluargaan", dan Soesanto Tirtopro- ratan untuk seluruh rakyat Indonesia djo yang menyebut "rasa kekeluargaan" se- bagai fundamen bernegara.24 yang menjadi kekuasaan yang seting- gi-tingginya dalam republik, disu-sun Begitu juga dengan pandangan Mr. permusyawaratan rakyat sebagai sam- Soepomo, pada pidatonya tanggal 31 Mei bungan yang paling tinggi dari pada 1945 dihadapan sidang BPUPK yang me- kedaulatan rakyat. Selain itu, lembaga nyarankan agar negara Indonesia merdeka ini diharapkan menjadi sambungan da- yang akan didirikan itu adalah negara in- ri pada kemauan bangsa Indonesia, ba- tegralistik, yang sesuai dengan struktur so- ik menurut adat ataupun menurut aga- sial masyarakat Indonesia asli. Salah satu ci- ma Islam maka permusyawaratan itu ri khas masyarakat Indonesia yang asli me- ialah untuk merundingkan keperluan- nurutnya adalah tradisi bermusyawarah. Se- lain itu, ciri lain dari masyarakat Indonesia keperluan negara ataupun keperluan umum.26 yang asli adalah terdapatnya hubungan yang serasi antara pimpinan dan rakyatnya. Pe- 25Risalah Sidang BPUPKI, Sekretariat Negara RI, Jakarta, 1995, h. 80. mimpin wajib menyelenggarakan keinsyafan keadilan rakyat. Ia harus senantiasa memberi bentuk (gestaltung) kepada rasa keadilan dan cita cita rakyat. Bahkan Ir. Soekarno 26Majelis permusyawaratan seluruh rakyat inilah yang akan merobah atau mengganti atau membuat undang-undang dasar baru untuk negara kita. Mohammad Yamin juga mengusulkan keanggotaan dari lembaga ini tidak saja diduduki oleh wakil-wakil daerah di indonesia, tetapi juga wakil dari bangsa atau rakyat indonesia seluruhnya yang dipilih dengan bebas. (dua) syarat untuk menjadi Menurutnya ada 2 keanggotaan dari lembaga ini yaitu; (i) wakil dari daerah, dan (ii) wakil langsung dari rakyat Indonesia. Lihat RM. 24Yudi Latif, Ibid, h. 420.
Yuhdi, Pergeseran Konsep Kedaulatan Rakyat Pasca Perubahan UUD NRI 1945 31 Pada intinya, gagasan Mohammad C. Penutup Yamin di atas adalah menempatkan kedau- Pasca Perubahan rumusan Pasal 1 latan rakyat berada dan berpuncak pada Ma- ayat (2) UUD Negara RI tahun 1945 yang jelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) yang tidak lagi menempatkan MPR sebagai pelak- paling tinggi dalam republik Indonesia de- sana sepenuhnya kedaulatan rakyat, tentu ngan menempatkan prinsip musyawarah mu- fakat dalam menentukan setiap keputusan.27 saja kita telah merasakan implikasi dari pe- rubahan tersebut, terutama tidak terkontrol- Rumusan Pasal 1 ayat 2 UUD 1945 (sebe- nya keputusan politik kenegaraan yang se- lum perubahan) mengandung isi pokok pi- harusnya berorientasi pada keadilan sosial kiran kedaulatan rakyat: "kedaulatan adalah dan kepentingan umum yang lebih menge- ditangan rakyat dan dilakukan sepenuhnya depankan pada asas permusyawaratan, tetapi oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat". realitasnya justru lebih mengarah pada Soepomo menjelaskan, bahwa Majelis Per- praktek demokrasi yang liberal dan pragma- musyawaratan Rakyat ialah penyelenggara tisme politik, praktek-praktek yang sejatnya negara yang tertinggi. Majelis itu sebagai tidak sejalan dengan gagasan para pendiri penjelmaan seluruh rakyat harus dibentuk negara. sedemikian, sehingga seluruh rakyat selu- Oleh karena itu, perubahan UUD ruh daerah dan seluruh golongan mempu- nyai wakil disitu.28 Negara RI tahun 1945 perlu dipikirkan kem- bali untuk memperkuat peran dan posisi MPR sebagai pelaksana kedaulatan rakyat. A.B. Kusuma, Lahirnya Undang-Undang Dasar 1945, Badan Penerbit FHUI, Jakarta, 2004, h. 278 Tetapi hendaknya MPR dalam melakukan tiga dampak positif suatu musyawarah, yaitu: (i) dengan musyawarah manusia memperluas perjuangannya; (ii)dengan musyawarah suatu masalah tidak hanya dipikirkan oleh perorangan; dan (iii) permusyawaratan menghilangkan misunderstanding atau salah pengertian. Di samping itu, musyawarah dipandang sebagai suatu kekuatan karena dengan musyawarah, rasa tanggung jawab dan kewajiban dapat ditingkatkan. Dalam struktur masyarakat indonesia yang asli kepala desa selalu bermusyawarah dengan warga desa nya secara langsung, apabila ada suatu hal yang akan diputuskan yang menyangkut kepentingan seluruh warga desa. Dalam perkembangan berikutnya permusyawaratan dilakukan melalui perwakilan, sistem perwakilan seperti ini dapat dilihat dalam rapat Negeri, Nagari, Marga dan Desa. 27Muhammad Yamin mengemukakan 28Susunan dan bentuk majelis itu terdiri atas anggota-anggota Dewan Perwakilan Rakyat ditambah perubahan tersebut harus melakukan inter- pretasi dengan pendekatan sejarah dengan menggunakan referensi dan dokumen yang otentik, terutama memahami pokok-pokok pikiran para pendiri Negara yang muncul dengan dan golongan-golongan. Panitia kecil berkeyakinan bahwa seluruh rakyat, seluruh golongan, seluruh daerah akan mempunyai wakil dalam Majelis Permusyawaratan Rakyat sehingga Majelis itu akan betul-betul dapat dianggap sebagai penjelmaan rakyat, yang memegang kedau-latan negara. Lihat RM. A.B. Kusuma, Op, Cit, h. 361. utusan-utusan dari daerah-daerah
32 MAKSIGAMA JURNAL HUKUM Tahun 19 Nomor 1 periode Mei 2016 Hal. 21 - 32 dalam perdebatan di sidang-sidang BPUPKI. Prodjodikoro, Wirjono, Asas-Asas Ilmu Hal ini penting untuk menjaga kesinam- Negara dan Politik, Eresco, bungan gagasan dalam membangun Negara Jakarta-Bandung, 1981. Kesatuan RI yang utuh dan kuat. B. Peraturan perundang-undang-an DAFTAR PUSTAKA Naskah Komprehensif Perubahan UUD NRI A. Buku Tahun 1945, Sekjen MK, Jakarta, Asshiddiqie, Jimly,Konstitusi dan Konstitu- 2010. sionalisme, Konstitusi Press, Jakarta, 2006. Risalah Sidang BPUPKI, Sekretariat Negara -------------------------, Gagasan Kedaulatan RI, Jakarta, 1995. Rakyat Dalam Konstitusi dan Pelaksanaannya di Indonesia, Ichtiar Baru van Hoeve, Jakarta, 1994. Dahl, Rober On Democracy, edisi terje- mahan Bahasa Indonesia, Perihal demokrasi, Penerbit Obor, Jakar- ta, 2001. Kusuma, RM. A.B.,Lahirnya Undang- Undang Dasar 1945, Badan Penerbit FHUI, Jakarta, 2004. Latif, Yudi, Negara Paripurna, Historitas, Rasionalitas, dan Aktualitas Pan- casila, Penerbit Gramedia Pusta- ka Utama, Jakarta, 2011. Moh. Kusnardi dan Bintan R. Saragih, Susunan Pembagian Kekuasaan Menurut Undang-Undang Dasar 1945, Penerbit Gramedia, Jakar- ta, 1983.