EDISI RTVISI fUIETUIAHAMI Ittulu PEMERINTAHAN Suotu Kuiicn, Teori, Konsep, don Pengembongonnyo Dr. Muhadam Labolo Divisi Buk! Perguruan Tirggi PT Rajacrafindo Persada JAKARTA
Feryustokdon Ndtionol: lfutolog Doldfi fefuitan (KDTI Lrbolo,lVuhadam lVemahami llmu Pemerintahan: Suatu Kajian. Teori. Xonsep, dan PenBembangannya/Muhadam Labolo Ed. Revisi, cet. 7.-lakafta: Reiaweli Pers. 2014. xvi,248 hlm..21cm tSBN 97&979-769-567,5 1. llmu Politik l. ludul 320 Hak cipta 2006, pada penulis 0ilarang menButip sebaBian atau seluruh isibuku ini dengan cara apa pun! lermalukdengan cala pengeunaan mesin fotokopi. Lanpa kin sah daripenerbit !006:0875 Rtu o., Muhadam [abolo M EMAHAM I I LMU P EMERINTAH AN : Sudtu llajhn, Teori, Xonsep, don Pengembdngdnnyo Cebk;n ke-5, [rei 2013 Cekkan ke'7, April2014 Hak penerbitan pada PT RajaGrafindo Persada, Jakarta Desain Dicetak diKharisma PutG lltama of*et PT RAJAGRAFINDO PER9ADA ll. Raya Leuwinanggun& N0.112 Kel. Leuwinanggun& Kec. Tapos, Kota Depok 16956 Tel/Fax : (021) 84311162 - (021)84311163 E mail : rajapets@tajagrafindo.co.id | rajaBrafindo.co. id lakarDa 14340Jl. Peepah AsrllBlokql 2 No.4, Kelapa Gad ngturmai, hkarta Utara,Telp. (021145178?1. EandunF40?43 L H. KudiTlmur No.8 Kompek Kurdile p. (0221 5206202. Yogyaki.ta+ondok Socsan lndah ElokA tll. SoraSan, NEesnharjo, Ka!ihar Eantul, Telp. 102741 6150€3. S!rdbaya 60U8,11. Rungkut Hanpan Blok. A No. 9, Telp. 10311 8700€19. Palembang'30137, J1. Xumbant lll ND. 4459 Ft. 78, (el. DemanB Lebar Daun l€lp. (07111 445052. P€kanbaru-28294, Perum. De'DiandE Land 8lok. C1l0111. Kadama, MarpoYan Oamai,Ielp. (0761J658!7. luedan ?0144,ll. Eka LasmiG€. Eka Rossa No.3 A Kompleklohor Residence Kec. iledan lohor, Telp. (0611 7871546. Makisrrrgozzl" L 5l A|Elddin Blok A 9/3, tiomo. {U411)661618. BanjarmEsin'7o1l4 ll. Bali [o. 33 Rt. 9,Ielp. (05111 Perum Sumi Permain Hijau, I€lp. 1352050. Bali.l . lmam Bonjol€.1004 No.5b, oenpasar, Bali, Telp. 10361J 8607995
KAIAPENGANTAR Kehausan memahami ilmu pemerintahan telah mendorong sejumlah sarjana dan praktisi pemerinrahan mengembangkan sejumlah konsep lama dan baru untuk didudukkan dalam khazanah perkembangan ilmu pemerintahal modern. Hal itu tentu saia didorong oleh kebutuhan terhadap permasalahan yang muncul di setiap masa. Tak pelak lagi, polemik sebagai indikasi awal bagi penajaman kcnsep dan pemikiran di antara mereka telah melahirkan berbagai pilihan argumen yang secara konseptual maupun teoretis relatif dapat digunakan. Sayangnya, kesadaran hakiki tenrang makna pemerintahan itu sendiri seringkali raib begitu saja sehingga penalaran pada tingkat praktik kehilangan alasan tentang mengapa sebuah pemerintahan harus dihadirkan dan dibutuhkan oleh masyarakat dimana pun dan kapan pun. Ketika pemerintahan dalam kondisi abnormal, hampir tidak ada masyarakat yang menyukai pemerintahan, bahkan pemerintahan dianggap gejala yang perlu dilenyapkan, sekalipun pada akhimya pemerintahan baru mereka hadirkan dengan alasan apa pun. Lebih dari itu, sekalipun pemerintahan mengalami pembiasan, bahkan merepresentasikan perilaku
yang paling ekstrem, ddak sedikit masyarakat yang berharap pada pemerintahan tersebut unruk tetap eksis bagi masa depan kelompok yang diuntungkan. Sebaliknya, ketika pemerintahan dalam suasana normal, sedikit yang menyadari betapa relasi yang terjadi antara pemimpin dengan rakyatnya merupakan upaya untuk menguarkan senrimen moral sekaligus menjawab kebutuhan yang dihadirkan aras apa yang mereka idamkan sejak awal. Pemerintahan dalam hal ini, sekalipun dirasakan ad4 terkadang tak ada satu pun yang merasa peduli dengannya. Pemerintahan merupakan kebutuhan ).ang diadakan untuk kemudian dihindari pada titik terrenru. Kesan terhadap pemerintahan yang hadir atas dasar kebutuhan dan lahir bersamaan dengan keinginan masyarakatnya pada akhirnya akan sangar rerganrung pada perilaku pemimpin dan masyarakat yang akan membentuk sebuah pilihan atas sistem yang akan dianutnya, apakah totaliter, otoriter maupun demokratis sebagai perimbangan atas dua pilihan sebelumnya. Demikianlah buku ini ditulis, sebagai ungkapan sederhana atas tanggung jawab akademik terhadap gejala pemerintahan yang selalu dibenci namun terus dirindukan. Buku ini hanya.lah sebagian kecil dari serangkaian pengembangan ilmu pemerintahan sebagaimana telah ditulis oleh sebagian besar pemerhati bida:rg pemerintahan. Isinya merupakan hasil disk-usi panjang dengan dasar ilmu pemerintahan dari waktu ke waktu. Dalam kaitan itu sekiranya pembaca menemukan kegelisahan atas makna dalam buku ini, kiranya buku ini bukan akhir dari segalanya, bahkan membutuhkan perenungan dengan tingkat kedewasaan akal dan hati pada stadium tertentu. Ia memang dipersembahkan bagi pembaca yang telah siap memaknai arti penting pemerintahan. Ivlemahami Ilmu Pemerintahan I l
Seterusnya, buku ini tentu saja mengandung sejumlah kealpaan dan kekhilafan yang terus-menerus menunggu kritikan dan pembedahan yang seimbang. Penulis sangat membuka diri serta berucap terima kasih untuk maksud demikian' Tak kurang dari semua itu, penulis mengucapkan banyak terima kasih kepada para founding fathers pemerhati pemerintahan yang sekalipun sulit dilumpai, namun menjadi ocie atas mengalimya pikiran- pikiran jernih dalam buku ini sehingga lebih dinamis, idealis, komunikadf bahkan tentu saja menyisakan kebuntuan sebagai upaya untuk mendiskusikannya lebih lanjut' Mereka adalah almarhum Prof. Dr. Taliziduhu Ndraha, Prof. Dr. Ryaas Rasyid, M.A., Prof. Muchlis Hamdi, M.PA., Ph'D', Prof. Dr. E Koswara, Prof. Dr. Djohermansyah Djohan, Prof. Dr. Ngadisah, Prof. Dr' Sadu Wasistiono, Dr. Made Suwandi, Dr. Andi Mallarangeng, Dr. Cecep Effendy, M. Phil, Drs. Inu Kencana Syafiie' M'Si., almarhum Prof. Dr. Aziz Haily, M.A., almarhum Drs. Sudirman Pandji, M.A,P, Drs. Asrjhadi, M.A., dan tentu saja sahabat setia saya sepeni Anas Masud dan Simon Moshe Maahury yang tak pernah berhenti berdiskusi terkait dengan persoalan-persoalan seputar pemerintahan. Di balik itu semua penulis mengucapkan terima kasih yang tak terhingga kepada istri tercinelntisari dan anaida Sultan Nanta Setia Dim Labolo yang sekalipun dengan wajah yang cemberut telah mengusik lembaran demi lembaran buku kecil ini untuk dipersembahkan bagi para pemerhati pemerintahan. Akhimya, dengan men gucapkan Bis millahirt ahman-nin ahim' penulis mempersilakan segenap pembaca untuk mengeia lebih iauh, menyusuri dengan sikap kritis untuk kemudian menyimpulkannya dengan keyakinan masing-masing' Bukankah ddak ada kebenaran yang lebih absolut kecuali kebenaran Tuhan? Kata Pengantai
Mungkin yang kita dapat sepakati adalah bagaimana mencari kecenderungan yang lebih mirip . Buku ini entah mirip pemikiran siapa di antara helai demi helai tulisan malam hari di sebuah Ramadhan di tahun 2001? Wallahu a'lambksawab Jakarta, 15 Januari 2013 Penulis Memahami Ilmu Pemerintahan
KATA PENGANTAR Prof. Muchlis Hamdi, M.P.A., Ph.D Guru Besar pada lnstitut Pemerintahan Dalam Negeri Pemerintahan adalah gejalayang kompleks dan berkembang setua dunia ini. la menjadi bermakna kedka mampu memberi arti seluas-luasnya bagi kemaslahatan banyak orang. Kondisi ini mensyaratkan agar pemerintahan dapat berkembang sebagai cara pengelolaan kehidupan bersama yang bermanfaat dan dapat diterima secara universal melalui distribusi nilai secara wajar dan merata. Dengan pemahaman itu, maka keterlibatan segenap masyarakat sebagai pemetik manfaat dalam segala proses pemerintahan diharapkan mampu melahirkan kesejahteraan yang dapat dinikmati oleh setiap orang. ?npa itu, pemerintahan lebih terlihat sebagai gejala sebaliknya yakni dapat menimbulkan dampak buruk dan penderitaan dimana-mana' Buku kecil ini merupakan sebuah pengantar dalam rangka mengkaji dan mengembangkan lebih jauh teori dan konsep- konsep yang telah ada dalam bidang pemerintahan. Minimnya literatur di bidang pemerintahan bersamaan dengan tingginya animo para pembelajar melanjutkan studi pemerintahan di jenjang selanjutnya kjranya memberi makna tersendiri dari kelebihan dan keterbatasan buku ini. lx
Pada akhirnya, saya selaku bagian dari almamater dan pengajar pada Institut Pemerintahan Dalam Negeri memberi apresiasi kepada penulis yang telah mengambil bagian dalam pengembangan ilmu pemerintahan di masa yang akan datang. Semoga buku ini layak dibaca dan berguna bagi para mahasiswa, praktisi, akademisi, dan pengamat pemerintahan. Jakana, 10 Januari 2007 Prof. Muchlis Hamdi, M.PA., Ph.D \lemahami Ilmu Pemerintahan
DAFTAR ISI Kata Pengantar Kata Pengantar Prof. Muchlis Hamdi, M,P.A., Ph.D Daftar Isi BAB 1 PENGANTARILMU PEMERINTAHAN A. Ilmu Pemerintahan dan Pemikiran Au-al B. Peranan Lembaga Keilmuan C. Pemerintah dan Pemerintahan BAB 2 DASAR-DASAR PEMERINTAFIAN A. Dinamika Teori Pemerintahan B. Fungsi Pemerintahan C. Politik Sebagai Pemerintahan D. Kebutuhan Pemerintahan dan Interaksinya E. Fokus Pela,vanan F. PenguasaanPemerintahan G. Relasi Agama dalam Pemerintahan ix xi I 1 10 16 1'l ?7 41 55 62 55 X1
BAB 3 BEBERAPA PENDEKATAN PEMERII\rTAHAN Gejala Pemerintahan dan Kesadaran Manusia A. Pendekatan Sosiologis B. Keluarga Sebagai Unit Analisis Pemerintahan C. Kompetisi Pasar dan Tumbuhnya Pemerintahan D. Konflik dan Pemerintah Sebagai Pengendali E. Budaya dan Urgensi Pemerintahan F. Merekonstruksi Kybernologr' 88 BAB 4 PEMERINTAFIAN SEBAGAI ORGANISASI 101 A. Pemerintah Sebagai Pelaku Sempuma 101 B. Pemilihan Tindakan Pemerintah, to be Loved dan to be Fear C. Pemerintahan Sebagai Organisasi 108 D. Pemerintah dan Pengelolaan Kekerasan 111 E. Pemerintahal Sebaeai Kebutuhan Bersama 114 BAB 5 PRAKTIKPEMERINTAFIAN DAN PROBLEMATIKANYA A. Sistem Pemerintahan 1. Sistem dan Praktik Presidensial 2. Sistem dan Praktik Parlementer di Beberapa Negara xll 7l 77 75 78 80 84 85 104 119 727 126
B. Indonesia dalam Amandemen UUD '45 dan Implikasinya terhadap Pemilihan Presiden Langsung C. Pemilihan Umum Kepala Daerah, Tantangan dalam Praktik Politik Pemerintahan Kecenderungan Sistem Distrik Sebagai Model Pemilukada D. Format Baru Pemerintahan Desa, Sebuah Dilema Panjang terhadap Implementasi Otonomi Desa di Indonesia l. Desa dan Asal-UsulnYa Sebagai Unit Pemerintahan 2. Tinjauan Otonomi Desa dalam Undang-Undang Pemerintahan Daerah 3. Fcrmat Pemerintahan Desa dalam UU No' 32 Tahun 2004 BAB 6 MENIMBANG KEMBALI PEMILIHAN KEPALA DAERAH DI INDONESIA A. Pendahuluan B. Demokasi dan Cara KerjanYa C. Realitas Pemilukada di Indonesia D. Urgensi dan Keunggulan Pemilukada Tak Langsung E. KesimPulan DaJtar lsi 729 137 141 142 145 146 155 155 LJv 767 171 177
BAB 7 RELEVANSI BASIS REKRUTMEN PAMONG PRAJA TERHADAP KEPEMIMPINAN PEMERINTAHAN INDONESIA A. Pendahuluan B. Konsep Pamong praja dalam Birokasi Jawa C. Peran Legitimasi, Kekuasaan, dan Kepemimpinan Elite pamong praja dalam Organisasi pemerintah D. Basis Rekrutmen Pangreh praja pra Kemerdekaan E. Basis Rekrutmen Pamong praja Era Kemerdekaan F. Basis Rekutmen pamong praja Periode 1990-2009 G. Peran Pendidikan pamong praja dan Penguatan Basis Rekutmen Bagi Masa Depan Kepemimpinan pemerintahan H. Tantangan Pendidikan Tinggi Kepamongpraj aan I. Prospek Pendidikan pamong praja BAB 8 PENDIDIKAN KEPEMERINTAHAN DI INDONESIA A. Se.jarah Pendidikan Kepemerinrahan di Indonesia B. Kompetensi Pendidikan Kader Nlemahami Ilmu Pemerintahan 779 779 l8l 183 189 192 194 r97 201 .1.U5 2L7 277 2r7
C. Sistem Pendidikan dengan Orientasi Kader Pemerintahan yang Bersifat Gennalis-SPesialis D. Sistem Pendidikan dengan Metode Prakdk-Sekolah E. Alasan Pengintegrasian IIP dan STPDN F. Kebijakan dan Tantangan IPDN G. Kesimpulan DAFTAR PUSTAKA TENTANG PENULIS 220 224 227 233 LJJ
ILMU PEMERINTAHAN 1-I- PENGANTAR A. Ilmu Pemerintahan dan Pemikiran Awal Secara umum, kajian pemerintahan dalam perspektif keilmuan masih terbatas jika dilihat perkembangannya dewasa ini. Hal ini disebabkan posisi ilmu pemerintahan yang bersifat transisional dari kajian ilmu lain seperti pclitik dan hukum. Disebut transisional karena ilmu pemerintahan terkesan sulit mengidentifikasikan dirinya secara tegas dari bayang-bayang ilmu tersebut. Secara klasikal, pendekatan yang sering dilakukan melalui celah ilmu politik yang kemudian melahirkan pemahaman tentang praktik pemerintahan dari keseluruhan perangkat yang terbagi melalui cabang-cabang kekuasaan. Dari sini pemerintahan diartikan sebagai pelembagaan kekuasaan yang dioperasionalisasikan secara konkret dari jenjang paling puncak hingga entitas pemerintahan terendah. Dengan kata lain, pemerintahan hanyalah pemyataan konkret dari fenomena kekuasaan yang lebih luas, dimana kekuasaan dengan segala atributnya dipelajari secara saksama dalam kacamata ilmu politik. Praktisnya pemerintahan dipelajari sebagai teknik
mengelola kekuasaan dalam institusi yang dibentuk secara berjenjang. Akhirnya, transisi ilmu pemerintahan tampak seperti bergerak paksa menuju idendfikasi diri, lepas dari rahim kekuasaan yang karena itu terasa teup berbau ilmu politik murni. Dari sudut lain misalnya ilmu hukum, tampak bahwa gejala pemerintahan hanyalah tindakan mengelola kekuasaan secara formalistik. Kondisi ini membuat praktik pemerintahan dipandang sebagai suam aktivitas positif dari jabatan-jabaran yang diemban termasuk kelembagaannya dalam relasi antar pemerintahan, maupun anur pemerintah dengan rakyat dan/ atau sebaliknya. Dalam praktiknya gej ala pemerintahan dipelaj ari misalnya lewat Ilmu Hukum Tata Negar4 Ilmu Negara, dan Ilmu Hukum Administrasi Negara. Merujuk kedua perspektif ilmu tersebut, dapat disimpulkan bahwa pemerintahan dipahami sebagai sebuah unsur dominan dari apa ymg dikonstruksikan sebagai negara Gtare) selain tindakan coersiye (hukum) sebagai alokasi kekuasaan yang bersifat istimewa untuk melakukan sedikit banyak paksaan.l Di samping itu, terdapat ilmu lain sepeni ekonomi dan sosiologi dipandang penting sebagai ilmu bantu untuk memahami hubungan-hubungan antara pemerintah dengan yang diperintah.l Untuk kontribusi kedua ilmu ini yang rMakna "istrmewa" oleh Ndraha dalam Pengantar Ilmu Pemerintahan dielaborasi ke dalam kebutuhan akan pemerintahan oleh masyarakat, yang kemudian menghasilkan dua elemen penting, yaitu public service dan ciyrl sen'rce. Hal pertama dari kedua elemen tadi menjadi bagian dari tugas pemerintah sebagai tugas yang bersifat istimewa sebab menyangkut kepentingan publik lang lebih luas, terbatas jika dikerjal.an oleh pribadi, serta menghindari monopoli oleh kelompok kapitalis (pemeglg modal). BKU Ilmu Pemerintahan IIE Jakana, 2003, hlm, 14. ?Lihat penjelasan lebih lanjut oleh Ndraha dalNn Kyberno[ogy, Bahan Kuliah Umum Pemerintahan IIE Jakarta, 1999, hlm. 15 Memahami Ilmu Pemerintahan
juga menjadi motif-mctif terbentuknya gejala pemerintahan akan kita eksplorasi pada bab ketiga dari kajian singkat ini. Berdasarkan dilema transisi itu, di beberapa perguruan tinggi yang mengkhususkan diri dalam upaya mengembangkan IImu Pemerintahan berhadapan serius dalam merumuskan aspek ontologik, epistemologik, dan aksiologiknya agar tegar berdiri di anura disiplin dan cabang ilmu lain. Sebagai contoh, pembelajaran ilmu pemerintahan di Institut Ilmu Pemerintahan (sekarang diintegrasikan menjadi Institut Pemerintahan Dalam Negeri) bersandar pada empat arus pemikiran utama yang saling melengkapi. Pntama, pemerintahan merupakan disiplin ilmu yang lahir dan berkembang sebagai akibar pengaruh Eropa kontinental. Terlepas dari perdebatan akademiknya yang melahirkan pemerintahan sebagai ilmu, pemerintahan sebagai akumulasi dari ilmu-ilmu tertentu, maupun pemerintahan sebagai ilmu terapan, tampak pada akhirnya ilmu pemerintahan mengalami penguatan untuk mencoba mengidentifikasikan dirinya dalam bentuk ilmu pemerintahan baru (bvbernologi) '1 Dalam konteks itu ilmu pemerintahan merekonstruksikan dirinya sebagai sebuah ilmu yang berasal dari manusia dan kembali pada manusia dalam relasi altara yang memerintah dan yang diperintah. Spektrum ilmu pemerintahan tampak lebih luas dan abstraktif, tidak sekadar bermain pada ranah praktikum, teknikal dan empirik. Pemerintahan mengalami pemaknaan yang bersifat filsafati dan membuka diri pada ruang yang terbentang jauh di hadapan kita. Terlepas dari semua pergulatan ontologi dan epistemologi itu, harus diakui bahwa tak kurang dari ribuan 3Penjelasan lebih luas soal ini daPat dilihat dalam Ndraha, Kyberrclog, (Jakarta: Rineka Cipta, 2005). 1 - Pengantar Ilmu Pemerintahan
pengamat, praktisi hingga pembelajar ilmu pemerintahan sulit menawarkan alternatif yang lebih komprehensif dalam merekonstruksikan ilmu pemerintahan sekaligus menjawab persoalan-persoalan pemerintahan khususnya di Indonesia pasca reformasi tahun 1998. Lahirnya ilmu pemerintahan baru dipandang oleh pencetusnya sebagai jarvaban atas rurbulensi domestik yang selama ini sulit dijawab oleh ilmu pengetahuan lain akibat kebuntuan dari pengembangan ilmu itu sendiri. Pemikiran [edua cenderung mewakili makna pemerintahan sebagai gejala politik sehingga tak ada alasan untuk melepaskan dari kultur ilmu politik. Suka atau tidak, konsep pemerintahan dipahami sebagai subkultur ilmu politik. Pandangan ini merupakan pengaruh pemikiran polirik barat yang selama ini mendominasi sebagian besar ilmuwan politik di berbagai perguruan tinggi. Pemikiran Aetiga mencoba untuk mendudukkan kedua arus pemikiran utama secara harmonis dengan memposisikan gejala politik dan pemerintahan sebagai dua ilmu yang dapar dipelajari secara bersamaan, seperti sekeping mata uang dengan dua mata yang berbeda- Konsekuensi terhadap pemikiran ini menghasilkan jurusan politik-pemerintahan yang bertujuan mempelajari bagaimana politik pemerintah bekerja dalam tujuan-rujuan tertentu. Pemikiran ini sebenarnya bermaksud menekankan pada upaya merekonstruksi politik pemerintahan sebagai politik negara, dimana setiap pembelajar mampu memahami bahr'r.'a unsur pemerintah sebagai bagian dari insdtusi negara memiliki politik tersendiri untuk mencapai tujuan negara. Terahhir, pemikiran pemerintahan dipandang sebagai suatu gejala yang tak dapat dilepaskan dari proses kebijakan pubiik. Kelompok ini berpandangan bahwa gejala pemerintahan tak lebih dari aktivitas kebijakan publik yang dapar dilakukan arau ridak sama sekali. Untuk melihat perkembangan keempar arus Nlemahami IImu Pemerintahan
utama pemikiran tersebut kiranya kita mernbutuhkan kajian khusus pada bab selanjutnya. Kini marilah kita lihat beberapa pandangan sederhana yang menyenainya untuk selanjutnya kita kembangkan pada bab-bab selanjutnya, khususnya realitas empirik dan teoritik pemerintahan sebagai alasan untuk membangun kerangka ilmu pemerintahan yang lebih sederhana dan mudah dipahami. Pada dasamya semua aktivitas yang bersentuhan dengan kepentingan dan urusar orang banyak kita anggap sebagai gejala pemerintahan. Dengal demikian, semua aktivitas yang berlangsung di level empirik dapat kita jadikan bahan baku untuk merekonstruksikan ilmu pemerintahan dalam arti sesungguhnya. Namun demikian, diperlukan usaha keras untuk melerai percampuran yang berlebihan sehingga pemerintahan dapat dilihat sebagai ilmu mandiri yang tak mudah dicemari oleh identifikasi ilmu lain. Diakui bahwa konsuuksi ilmu apa pun ddaklah mungkin dapat berdiri sendiri tanpa melibatkan kontribusi ilmu lain dalam hubungan anmr, intra, inter, dan multidisiplin ilmu. Dengan kata lain ilmu pemerintahan tidaklah mungkin dapat berdiri sendiri tanpa bantuan ilmu lain sebagaimana juga ilmu lain ketika berjuang mengidentifikasi diri secara jelas dan mandiri. Sejauh kita gagal membantu mengidentifikasi pemerintahan sebagai suatu ilmu yang dapat dipelajari secara khusus (teoritik dan konseptual), secara pragmatis menjadikan lahan pemerintahan bukan saja ruang yang kabur, namun kosong dari alasan apa pun juga- Implikasinya pemenuhal atas jabatan-jabatan pemerintahan menjadi sesuatu yang terlalu sederhana untuk diposisikan secara profesional. Jabatan-jabatan struktural dalam pemerintahan dianggap sebagai lahan tak bertuan yang dapat saja diisi oleh siapa pun dengan 1 - Pengantar llmu Pemerintahan
Iatar belakang pendidikan apa saja. Jelaslah sudah bahwa potrer tak menyenangkan tersebur paling tidak di dorong oleh dua alasan pokok, yaitu ketidakpastian atas aktivitas pemerintahan sebagai suatu ilmu yang berkarakter mandiri, selain implikasi atas dinamika politik praktis di lapangan sehingga pemerintahan dipahami sebagai seni yang dapat dipelajari dan dipraktikkal oleh siapa saja baik dalam konteks politik maupun budaya. Dari aspek sosiologi, gejala pemerintahan dapat dipahami lewat basis keluarga sebagai unit analisis terkecil sebagaimana pandangan Mac lver dalam Web Goynnment-a Keluarga sebagai unit terkecil merupakan sentral bagi pengembangan jaringa:r sosial hingga membentuk pemerintahan tradisional sampai yang paling kompleks. Jauh sebelum itu, pemahaman secara abstraktif dapat didekati lewat pandangan klasik (agama) tentang proses terbentuknya pemerintahan. Misalnya dalam agama tertentu, proses terbentuknya kepemimpinan sebagai inti pemerintahan dapar dilihat dari sinyalemen Tuhan di hadapan malaikat.5 Bahkan prediksi ketidakteraturan yang cenderung diperbuat manusia dalam interaksinya dideskripsikan malaikat sekaligus menunjukkal kegelisahannya. Secara implisit hal ini menyira*an bahwa asumsi tentang alasan ketidakteraturan yang mendorong terbentuknya pemerintahan sebenarnya dapat diterima sejauh ini.6 Dengan demikian, konflik sebagai simbol ketidakteraturan menjadi alasan yang dapat kita rerima, termasuk simbol konflik aUraian soal ini dielaborasi lebih jauh oleh Mac Iver dalam TI@ Web of Gwernment flaring-jaring Pemerintahan) terjemahan Laila Hasyim Uakartai Aksara Baru, 1985), hlm. 33. 5lihat Kitab Al-Qur'arr, Juz 1, Surat Al-Baqarah: 30 (terjemahan), Depag RI, (Baadung: CV Diponegoro, 1999), hlm. 6. iRyaas Rasyid, I{akna Pemeintahan, (Jakarta: PI Yarsif Watampone, 1999). hlm. 1. Ilemahami IImu Pemedntahan l
manusia dengan iblis secara horizontal maupun Tirhan sebagai bentuk pengingkaran secara vertikal akibat pelanggaran di taman surgawi. Situasi dan kondisi demikian pada akhirnya telah membawa konsekuensi bagi hadirnya pemerintahan yang bersifat kosmopolit, yaitu dunia dan segala isinya. Harus diakui pula bahwa situasi ketidakteraturan semacarn itu lahir dari suatu keadaan yang teratur yang selalu mengalami fluktuasi dari berbagai macam sebab dan akibat, Maka dapat dipahami bahla suatu keteraturan merupakan produk dari ketidakteraturan dan sebaliknya. lni merupakan siklus yang sama dengan hakikat konflik dimana perang hanyalah kelanjutan dari diplomasi yang tertunda, atau dapat kita katakan diplomasi sesungguhnya perang yang tertunda. Situasi yang stabil pada hakikatnya adalah ketidakstabilan yang tersembunyi, demikian sebaliknya ketidakstabilan merupakan kestabilan yang sedang mencari bentuknya. Pendekatan klasik semacam ini dapat kita bandingkan pula dengan kemunculan para penguasa sebagai pemerintah dalam mitos Yunani lewat kebangkitan derva-dewi. Upaya mengembalikan situasi ketidakteraturan pada keteraturan (soctal otder) pada akhimya menjadi satu-satunya alasan bagi Tirhan untuk melibatkan manusiaT? sebagai khalifah di muka bumi . Untuk memisahkan problem di dunia transedental itu, makaTuhan menyediakan lahan baru yang kita sebut sebagai dunia konkret, bumi, dan segala isinya. Dalam perjalanan waktu, manusia berkembang secara biologis lewat pasangan yang didesain Tuhan untuk maksud tersebut. Pertumbuhan TKata mahhluk diartikan secara khusus pada diri manusia yalg sebenarnya, terlepas bahwa ia diciptakan serangkaian dengan makhluk lain, seperti binatang dan alam seisinya- Lihat sinlalemen Tirhan dalam Surat Al-Baqarah: 30. 1 - Pengantar Ilmu Pemerintahan
yang cepat melahirkan peradaban mikro yang terdiri dari kepala keluarga sebagai sentral pemerintahan yang melakukan fungsi pengaturan (regulation), seorang ibu yang berfungsi memfasilitasi (mempersiapkan kelahiran bayilwilayah-wilayah baru), melayani serta membantu mengoperasionalisasikan seluruh pengauran kepala keluarga. Peran kepala pemerintahan dan anak sebagai simbol wilayah-wilayah yang terintegrasi secara kuat memungkinkan terjadinya proses transformasi dan stabilitas pemerintahan miko dari ancaman dunia lua1, selain harapan terbentuknya peradaban yang lebih kompleks di masa mendatang. Kepala keluarga dengan seperangkat kemampuan yang ditasbihkan Tuhan kepadanya meniadi modal dalam menjamin perlindungan dan kebutuhan pokok bagi anggota keluarganya.s Di saat yang sama lahir respons positif sebagai upaya timbal balik dari anggora yang merasa terlindungi untuk memberikan trust yang besar kepada siapa pun yang menjadi kepala keluarga sehingga dapat melakukan apa saja yang dianggap perlu bagi masa depan anggota keluarga tersebut. Di sinilah fungsi awal sebuah pemerintahan akan segera diwujudkan Qtublic xmice). Jika pikiran Iver kita kembangkan lebih jauh, maka dapat diilustrasikan peran ibu rumah tangga pada hakikamya merupakan simbol insdtusi pendamping yang melakukan konuol secara intemal atas apa yang dilakukan oleh kepala keluarga. Oleh karena itu, dengan berani dapat diasumsikan bahwa semakin banyak pendamping, semakin banyak pula peluang untuk sKeadaan ini kemudian menj adi ker.r.zjiban dan fungsi paling klasik dan elementer bagi pemerintahan dalam memberikan perlindungan secara komprehensifterhadap warga negaranla. Aristoteles dalam GH. Sabine, (terjem) oakarta: uB 2001), hlm. 204. Memahami Ilmu P€merintahan
dapat berkonsultasi dalam pengambilan keputusan oleh kepala keluarga sebagai pusat pemerintahan. Asumsi ideal semacam itu tentu saja di luar kehendak dimana para pendamping seringkali hanyalah asesoris dalam konteks domestik, Jika peran para pendamping berjalan ideal, maka kemungkinan terjadi distribusi nilai-nilai seperti keadilan dan kesejahteraan pada semua institusi yang merupakan bagian dari sistem kekeluargaan. Bayangan semacam itu menimbulkan kesimpulan sederhana bahwa institusi yang gagal dalam menjalankan fungsi-fungsi pckoknya dalam memberikan pelayanan pada kepala keluarga dan anggotanya (selaku pusat pemerintahan dan rakyat di sisi yang lain), dapat mendorong terjadinya rotasi dengan maksud mempertahankan kestabilan pemerintahan itu sendiri. Jika daya kontrol institusi melemah, maka bukan mustahil mendorong terciptanya rezim tiranik yang dapat menghancurkan masa depan institusi keluarga Peran anak yang disimbolkan sebagai wilayah memiliki makna strategis dal€rm mempersiapkan diri bagi keberlangsungan kepala keluarga berikutny4 atau dapat dikatakan bahwa anak adalah kelanjutan dari peradaban pemerintahan itu sendiri. Jadi, semakin banyak wilayah semakin dapat ditunjukkan kesatuan daerah yang dapat dikuasai, diintegrasikan, dan dimobilisasi untuk membela kepentingan keluarga/pemerintahan. Di samping itu, wilayah dapat menjadi arah bagi perkembangan pemerintahan dalam bentuk pemekaran pemerintahan secara sporadis. Semakin banyak wilayah, semakin banyak pula pola pemerintahan dengan berbagai ciri dan karakteristiknya. Dalam konteks itu, hubungan antara wilayah (daerah) dengan pusat pemerintahan dan lembaga-lembaga pengontrol akan semakin kompleks bersamaan dengan meningkatnya kebutuhan 1 - Pmsantar Ilmu Pemerintahan
bagi upaya pemenuhan keinginan semua elemen untuk tetap survive. Kewajiban wilayah sepeni membayar pajak (ta-x payer) merupakan fenomena tentang kewajiban anak terhadap kepala keluarga sebagai bentuk kompensasi dalam upaya memperkokoh integrasi (keutuhan fuluarya). Akan tetapi, perlu dicatat bahwa dalam perkembanSannya, sirkulasi kekuasaan menjadi lebih kompleks dan penuh risiko dengan bertambahnya jumlah anak/wilayah. Dalam konteks ini, kekuasaan yang terwujud dalam pemerintahan seringkali berbau amis akibar kompetisi superioritas anrar wilayah sering meningkat seiring dengan ambisi untuk melepaskan diri akibat ketimpangan keadilan dan kesejahteraan. Untuk menjamin agar pemerintahan tetap berjalan idea.l, maka dibutuhkan pemahaman nilai dari semua elemen yang membentuk keluarga sebagai unit terkecil pemerinuhan. Sejauh internalisasi nilai berjalan dan dipahami dengan baik, maka keruntuhal sebuah pemerintahan pada unit rerkecil sekalipun daoat dikendalikan. B. Peranan Lembaga Keilmuan Berbagai ilmu pengetahuan dalam beberapa dekade mengalami krisis, termasuk ilmu pemerintahan.e Dalam kurun waktu menjelang dan sesudah reformasi (1998), sejumlah paradigma ilmu pemerintahan mulai dipenanyakan dan didiskusikan oleh kelompok ilmuwan sosial saat itu. Ketidakpuasan yang meningkat terhadap teori dan metodologi eKeadaan ini dapat dilihat melalui sudut pandang paradlgrna Kuhn yartg melihat perkembangan suatu ilmu dapat mengalami lluktuasi dari rcrmtl, anomaly, crisu hingga mencapai stabilitas normal kernbali.flihat Ndraha dalam Kybenologr I, (akarta: Rineka Cipta, 2003), hlm. 9. Memahami llmu Pemerintahan
pada umumnya menimbulkan ketidakpuasan di sana-sini untuk mencari jalan ke luar bagi rurbulensi yang melanda tidak saja dalam urusan domestik, namun dunia pada umumnya. Konsepsi lama dari disiplin ilmu seperti politik, ekonomi, administrasi negara, kebijakan publik maupun ilmu negara sejauh itu mengklaim lebih memadai dalam menggambarkan perilaku masyarakat sebagai kelompok yang diperintah dan pemerintah sebagai kelompok yang memerintah. Tentu saja keseluruhan pemikiran tersebut tetap saja dalam kerangka negara dan kek'uasaan secara politik. Pemikiran dan perdebatan tersebut pada akhirnya menimbulkan keraguan dan ketidakpastian (uncertainty) dalam upaya meu-ujudkan pemerintahan yang baik. Kegalauan tersebut juga merambah bidang pemennrahan sebagai ilmu pengetahuan transisional semenjak itu. Perbincalgan selalu dimulai dari mana kerangka ilmu pemerintahan akan dibangun sebelum menentukan desain teknis untuk menyelesaikan problem pemerintahan itu sendiri sehingga terdapat kontribusi yang jelas dari ilmu pemerintahan pada saat itu dan masa akan datang. Hal ini mengilhami debat tak berkesudahan pada ruang ontologik, epistemologik, dan aksiologik sebagai prasyirat bangun suatu ilmu pengetahuan. Pada derajat tertentu menukik dalam hal makna, metode, tujuan, dan paradigma pemerintahan. Paradigma pemerintahan terakhir yang dimotori lirliziduhu Ndraha (1999) sebagaimana dikenal dengan ilmu pemerintahan baru (hybernolog1) telah menantang ilmu sosial lainnya untuk berkontribusi dalam memberikan keabsahan pada ilmu pemerintahan yang selama ini bersembunyi di balik ketiak ilmu politik untuk menjawab problem pemerintahan secara langsung. Ndraha menawarkan sekaligus memberikan benang merah terhadap kesamaan dan perbedaan yang selama 1 - Peneantar IImu Peme ntahan 11
ini dipahami sepintas oleh para pembelajar pemerintahan. Mesd diakui bahwa hlbernology selain memperoleh tempat sekaligus menimbun keraguan bagi para pembelajarnya, juga telah menggelitik sejumlah disiplin ilmu tertentu yang selama ini mengklaim sebagai satu-satunya pisau analisis dalam melihat gejala pemerintahan. Gejala pemerintahan tidaklah semata-mata dilihat dari aspek edmologis belaka. Jika ini yang menjadi rujukan pokok, maka performalitas pemerintahan sebagai suatu body bnowledge terkesan miskin dan praktis. Oleh sebab itu, pemerintahan dapat dilihat pada gejala yang lebih kompleks, seperti tinjauan dari aspek ontologis, epistemologis maupun aksiologisnya. Dengan pendekatan tersebut, hakikat, bentuk, dan proses pemerintahan dapat lebih berkembang biak sehingga mampu menjawab persoalan-persoalan yang bersifat makro hingga mampu memecahkan masalah yang lebih teknis. Dengan demikian, diperlukan seperangkat pemahaman awal tentang gejala pemerintahan berupa alasan, motif, hingga bentuknya sebelum beranjak pada pemerintahan yang bersifat praktikum. Di Institut Ilmu Pemerintahan, paradigma pemerintahan baru (kybemolog) seringkali tak bisa dilepaskan dan terkait dengan sejarah pemikiran Eropa kontinental, yaitu suatu pemikiran yang mengacu pada perkembangan transformasi pemikiran dari negeri Belanda.r0 Pencetus kybernology, rolnstitut ini didirikan pada tahun 1972 diJakarta, Seiak tahun itu, IIP melakukan pengkajian di bidang Ilmu Pemerintahan dan berafiliasi dengan Universitas Gadjah Mada di Yogyakana- Selama kurun waktu itu IIP memfokrrskan diri pada pengkajian masalah-masalah pemerintahan dengan membuka beberapajurusan sepeni Tata Pemerintahan, Politik Memahami Ilmu Pemerintahan
Taliziduhu Ndraha, merupakan salah satu Guru Besar selain Ryaas Rasyid selaku manun Rektor llP yang cukup dikenal sepanjang sejarah perkembangan Ilmu Pemerintahan di institut tersebut. Ryaas memulai pada tinjauan etis makna pemerintahan yang mengantarkan kita pada pemahaman hakikat pemerintahan. Ndraha memberikan konsep kritis sebagai sintesis dari ilmu- ilmu sosial lainnya seperti politik, ekonomi, dan sosial. Semua pemikiran tersebut menjadi model yang di permak menjadi seperangkat bahan pengajaran dasar di level tertentu. Semua usaha keras tadi telah melahirkan inspirasi yang sangat mahal hingga menganrarkan lnstitut Ilmu Pemerintahan pada proyek pengembangan Ilmu Pemerintahan di level magister dan doktoral (1997-2009). Ndraha memulai dengan menunjukkan keterbatasan ilmu politik dan ekonomi yang selama ini menjadi sandaran dalam membedah gejala pemerintahan. Uraian ini menjadi metode Ndraha dalam memperjelas pandangannya sekaligus menjarvab semua pertanyaan klasik yang mencoba mengembalikan kembali ilmu pemerintahan ke dalam rahim ilmu politik misalnya' Upaya untuk meletakkan ilmu pemerintahan sebagai bagian dari ilmu politik di kritik dengan memaparkan kecenderungan ilmu politik yang serba kekuasaan tanpa melihat objek yang diperintah sebagai bagian penting yang dapat saling melengkapi atau sebaliknya. Dalam konteks politik, menurumya kekuasaan selalu saja menjadikan rakyat sebagai mangsa yang tak dapat berbuat banyak kecuali menurud kemauan penguasa. Di lain sisi Ndraha Pemerintahan, Pertanahan/Ag:na, Manajemen Pemerintahan, Manaje- men Pembanguna.n, Sumber Daya Malusia dan Keuangan. Hasil-hasil penelitian diterbitkan dalam beberapa jumal penting seperti lvidlrr Praja, MIPI, KyberrcIog, du Media Pamong 1 - Pengantar Ilmu Pemerintahan
menlmpulkal bahwa pembenaran atas gejala pemerinahan yang lahir dari motif pasar dari sisi ekonomi tampaknya kehilangan kesempurnaan ketika pemerintahan memiliki kewajiban dalam kerangka hubungan civil service dan public goods. Di sini gejala pemerintahan ddak saja dilihat sebagai kekuatan pemilik modal yang berorientasi pada keuntungan (profit), tetapi lebih dari itu memiliki kewajiban moral dalam memenuhi tanggung jawabnya kepada masyarakat. Dalam hubungan dengan pertumbuhan dan perkembangan ilmu pemerintahan, Ndraha tak lupa menyisakan ruang transenden sebagai pengakuan terhadap keterlibatan Tuhan dalam struktur hirarki dimana pemerintahan adalah produk Tuhan yang dengal alasan itulah dipenanggungjawabkan tidak saja kepada manusia, juga kepada Tuhan. Di sini tampak bahrva ilmu pemerintahan yang akan dikembangkan tidak saja bertalian dengan aspek pragmatis dalam hubungan antara yang memerintah dengan mereka yang diperintah, namun antara yang menciptakan dengan yang diciptakan. Inilah alasan mengapa pembelajaran ilmu pemerintahan menjadi semakin luas, menyentuh pada kewajiban moral dalam hubungan dengan Tirhan, selain ke\.vajiban pemerintah pada masyarakat itu sendiri. Pada level metodologik, Ndraha dapat memberikan alternatif yang menjanjikan dengan mengarahkan para pembelajar pada pendekatan kualitatif sekaligus menjawab pemikiran positivi stik dalam pemecahan masalah-masalah pemerintahan. Dengan semua itu Ndraha sebenarnya telah mempersiapkan jawaban yang komprehensif atas semua turbulensi yang kim hadapi di masa itu, dimana pemerintahan tidaklah semata urusan pragmatis, tetapi lebih pada aspek moralitas yang mesti dimiliki oleh pemerintah, swasta, dan masyarakat secara luas. 14 Memahami llmu Pemerintahan
Untuk menguji asumsi-asumsi tadi, Ndraha bersama Ryaas melakukan kerja sama dengan sejumlah perguruan tinggi seperti Universitas Padjadjaran dalam membangun program ilmu pemerinrahan serta mengembangkan penelitian di bidang pemerintahan. Program ini telah menyerap berbagai komponen masyarakat, baik di level yang diperintah maupun di ringkat yang memerintah untuk memahami ilmu pemerintahan baru secara utuh. Program ini serta merta telah mencairkan pemahaman sempit dimana ilmu pemerintahan selama ini diasumsikan sebagai pelajaran bagi kaum elitis (Pagerbay4 Purgrehpraja, Pamongpraja) sehingga menimbulkan semacam gans diametral antara pemerintah dan rakyat. Program ini telah mendorong pula pilihan penting dalam menjawab sejumlah masalah di bidang pemerintahan dengan menggunakan berbagai metode ilmiah standar, merumuskan dan membuat pertanyaan-pertanyaan penting yang merupakan refleksi dari kebutuhan objek pemerintahan itu sendiri. Pada tingkat selanjutnya dikembangkan metode-metode baru yang bersifat spesifi k dengan berpijak pada dasar-dasar universalitasnya. Institut Ilmu Pemerintahan kemudian menerbitkan hasil-hasil riset dan studinya dalam j u rnal IImu Pemerintahan (Widya Praja) , MIPI dan Klbemologlt. Dalam terbitan perdana itu, kelompok penulis di bidang pemerintahan menggambarkan tentang gejala pemerintahan sebagai realitas sosial yang terbentuk secara alamiah. Akan tetapi, kebanyakan dari mereka mencoba untuk memecahkan masalah-masalah pemerintahan secara aplikatif dengan menggunakan berbagai pendekatan. Tentu saja perscalan yang dihadapi tidak saja bersifat spesifik, tetapi juga abstraktif dan mengalir secara natural dari level pemerintahan yang paling rendah hingga level pemerintahan tertinggi. Meskipun Ryaas 1 - Pengantar Ilmu Pemerintahan
dan kawan-kawan mencoba untuk membangun dasar-dasar atas pemahaman di bidang pemerintahan selama kurang lebih sepuluh tahun terakhir (hingga 1999), hasil-hasil riset dan studi Institut Ilmu Pemerinmhan belum mampu untuk meyakinkan kalangan akademisi tentang Ilmu Pemerintahan sebagai suatu ilmu yang bersifat mandiri. Pada akhirnya penyempurnaan itu dilakukan Ndraha yang ditandai dengan terbitnya buku Kybernology sebagai dobrakan atas semua keraguan yang membayangi para pembelajar Ilmu Pemerintahan. Sekalipun dalam banyak hal Ndraha harus menuai kirik, satu hal yang tidak dapat dipungkiri bahwa bybernologr sebagai simbol atas pemahaman Ilmu Pemerintahan baru telah mendorong ribuan pembelajar ilmu-ilmu sosial untuk mengintegrasikan diri pada program ilmu pemerintahan selama lebih dari sepuluh tahun terakhir (hingga kerja sama IIP-UNPADJ berakhir tahun 2009). Dalam masa itulah Ndraha berusaha menyempurnakan segala bentuk anggapan serta kebutuhan-kebutuhan mendasar yang diperlukan untuk menjawab sedap masalah yang berkaitan dengan fenomena pemerintahan. Ia menunjukkan melalui sejumlah analisis sederhana tentang akar dan berbagai asumsi yang menegaskan eksistensi ilmu pemerintahan. Dalam banyak hal, Ndraha telah memberikan kontribusi dan mengembangkan berbagai pendekatan sepeni kririk terhadap budaya birokrasi yang kemudian menghasilkan konsep tentang budaya organisasi pemerintahan. C. Pemerintah dan Pemerintahan Sebagaimana kita pahami lewat studi ilmu politik, gejala pemerintahan merupakan bagian yang tak terpisahkan dari pusaran kekuasaan. Bahkan secara etimologis istilah government Memaharni IImu Pemerintahan
(pemerintah) dan segala bentuk implikasinya merupakar jantung dari studi ilmu politik (Kuper, 2000: 418). Untuk pengenalan awal kita akan memahami pemerintahan secara etimologis beserta konotasi yang terkandung di dalamnya sehingga kita dapat dengan mudah memahami pengertian sederhana dimaksud lewat studi di atas. lstilah pemcintah menurut Finer dalam Ifuper (2000: 418) seddaknya menunjuk pada empat pengertian pokok, yaitu pntama, pemerintah merujuk pada suatu proses pemerintahan, dimana kekuasaan dioperasionalisasikan oleh mereka yang memegang kekuasaan secara sah. Dalam konteks itu, semua proses yang berlangsung dalam bingkai pengelolaan kekuasaan dipandang merupakan aktivitas yang menunjukkan pada per- forma pemerintah. Realitas ini dapat dilihat ketika seseorang menyadari bahwa semua aktivitas keteraturan dan ketertiban hingga urusan yang berbelit-belit dalam birokrasi merupakan mekanisme yang didesain secara sengaja oleh pemerintah. Bahkan, keadaan yang mencekam bagi keamanan setiap individu merupakan indikasi tentang hadir ddaknya sebuah pemerintahan (Thomas Hobbes dalam Rasyid, 1999; 3). Pemerintah dipastikan kehadirannya untuk memenuhi tujuan mulia, yaitu terciptanya keteraturan sebagai apa yang kita istilahkan dengan terciptanya ketenteraman dan ketertiban umum kocial order\, Ketenteraman adalah suasana batin dari setiap individu karena terpenuhinya kebutuhan dasar (sandang, pangan, papan), serta terbukanya peluang untuk mengaktualisasikan nilai-nilai kemanusiaannya. Sedangkan ketertiban adalah situasi dan kondisi dinamis yang menggambarkan adanya kepatuhan pada hukum, norma serta konsensus umum. Kedza, istilah pemerinmh menunjukkan pada keberadaan dimana proses pemerintahan tersebut berlangsung. 1 - Pengantar Ilmu Pemeiintahan 17
Seringkali penamaan suatu entitas pemerintah menunjukkan secara langsung dimana pemerintah tersebut berada. Sebagai contoh, kita dapat menyebut suatu pemerintah di tingkat pusat maupun daerah. Pemerintah nasional biasanya kita sebut sebagai pemerintah pusat sekaligus ibukota negara, sedangkan pemerintah subnasional kita sebut sebagai pemerintah daerah yang berada dalam yuridiksi pemerintah nasional. Selain eksistensi dimaksud, isdlah ini juga menunjukkan institusi, lembaga maupun organisasi pelaksana dalam proses pemerintahan. Pada level operasional, kita sering mengidentikkan lembaga seperti departemen, dinas, badan maupun kantor sebagai representasi pemerintah. Ketiga, pemerintah menunjukkan secara langsung person (orang) yang menduduki jabatan- jabatan pemerintah sebagai pelaksana kekuasaan. Dalam kenyataannya kita sering menyebut Pemerintah Barack Obama atau Pemerintah Susilo Bambang Yudhoyono. Semua jabann-jabatan pemerintah yang diisi oleh orang yang dipilih Qrublic elecred sysrem) maupun diangkat (polttieal appointed) oleh pemerintah menguatkan secara langsung istilah pemerinmh itu sendiri. Keempat, istilah pemerintah juga mengacu pada aspek bentuk, metode atau sistem pemerintahan dalam suatu masyarakat, yakni sruktur dan pengelolaan badan pemerintah serta hubungan antara yang memerintah dan yang diperintah. Sistem pemerintahan menggambarkan keseluruhan interaksi pemerintah yang saling berkaitan dan tergantung dalam pengelolaan pemerintahan. Sistem pemerintahal pada akhirnya mendorong terbentuknya klasifikasi untuk membedakan cara-cata pemerintah melakukan interaksi di antara cabang- cabang kekuasaan. Dalam perkembangan dewasa ini sistem 18 Memahami Ilmu Pemerintahan
pemerintahan membedakan diri pada sistem pemerintahan parlementer, sistem pemerintahan presidensial, serta sistem pemerintahan campuran (mixed systefi). Namun demikian, dua sistem pemerintahan sebelumnya jauh lebih dikenal sekalipun tak kurang memiliki kelemahan hingga terbentuknya sistem terakhir. Inggris misalnya merupakan contoh negara yang menganut sistem pemerintahan parlementer. Sementara Amerika menggunakan sistem pemerintahan presidensial di samping Srviss yang menerapkan sistem campuran, Bagian terakhir dari pembedaan terminologi pemerintah oleh Finer menyisakan satu pengerdan yang menarik, yaitu hubungan antara yang memerintah dan yang diperintah. Menurutnya (dalam Kuper, 2000: 419) relasi antara pemerintah dan yang diperintah berkaitan dengan sejauh mana peranan pemerintah dalam melakukan intervensi terhadap rvarga negara bagi upaya mencapai tujuan, Dalam fenomena yang lazim sebagian pemerintah yang menganut paham demokasi berupaya meminimalisasi intervensi terhadap kebebasan individu. Pemerintah demokatis biasanya menlandarkan dirinya sebagai pelayan bagi masyarakatnya. Sebaliknya, pemerintah totaliter lebih memaksimalkan upaya untuk sedapat mungkin menyentuh kebebasan individu dengan menyandarkan diri sebagai majikan bagi mereka yang diperintah. Sekalipun demikian, keduanya memiliki alasan yang dapat diterima baik karena kondisi masyarakat maupun konsensus dari pemerintah masing-masing yang diruangkan dalam cita konsdtusi. Di Indonesia, pengertian ini telah dikembangkan secara sistematis oleh Ndraha (1999) dalam kurun waktu kurang lebih 20 tahun terakhir dengan istilah ilmu pemerintahan baru (kybernologlt). Sekalipun konsep ini kerap menuai polemik dari 1 - Pen8alrtar Ilmu Pemerintahan 79
aspek forma.l dan material ilmu pengetahuan, namun sejauh ini tak ada konsep lain yang lebih menguatkan dari apa yang telah digagas oleh Finer, kecuali keluh kesah para pemerhati pemerintahan di berbagai jurnal ilmu sosial. Tanpa membaca lebih dekat apa yang menjadi pikiran Ndraha dalam buku kybnno[og filid 1-9) tentu agak sulit memahami jika hanya sebatas penilaian dua atau tiga paper singkat. Bahkan mereka yang hanya mampir untuk menyelesaikan program setingkat magister dan doktoral seringkali menemui jalan buntu untuk memahami latar, kerangka, matriks hingga konsep dimaksud. Apakah ini merupakan suatu kemunduran ataukah kemajuan dari aspek pengembangan ilmu pemerintahan tentulah bergantung dari sejumlah faktor, dimana salah satunya adalah seberapa besar akseptabilitas para pembelajar di bidang studi pemerintahan memahami dan menelaah konsep dan teori Iebih mendalam hingga ke tingkat praktik untuk membiasakan dan mengidentifikasi secara jelas perbedaan antara ilmu pemerintahan dan ilmu pengetahuan lain. Perdebatan kusir ranpa argumentasi yang memadai tentu saja hanya akan melahirkan arogansi keilmuan masing-masing. Mungkin lebih tepat jika duduk bersama lalu mencoba mengkonstruksinya dengan bijak sebagai landasan dalam pengajaran mata kuliah wajib di jurusan pemerintahan. Paradigma baru ilmu pemerintahan dibangun dengan mendasarkan diri pada kultur kekuasaan, ekonomi, dan sosial sebagai suatu rangkaian skematis yang saling mengikat dan tergantung. Iftrltur kekuasaan mendorong pemerintah mendesain dirinya menjadi sebaik mungkin sebagai pemerintah (good government) dalam konteks memproduk regulasi, melakukan pembangunan, pemberdayaan, dan memaksimalkan pelayanan, Ivlemahami Ilmu Pemerintahan
baik pelayanan umum (pubiic good) maupun pelayanan yang bercifat privacy. Kultur ekonomi mendorong pemerintah berkewajiban memberikan keleluasaan pada kelompck penyandang dana (kapitalis) memposisikan dirinya sebagai kelompok yang berkewajiban memberdayakan masvarakat melalui modal yang dikuasai. Sedangkan kultur sosial sebagai subjek dan objek ;,ang dilayani mendorong pemerintah untuk memberikan pelayanan yang terbaik serta memberikan hak pada ralqrat untuk mengawasi proses pemerintahan, sebab di sana.lah kedaulatan dipandang bermula. Secara filosofis, Ndraha (1999: 5) menegaskan bahwa keseluruhan gejala pemerintahan berawal dari Tuhan dan berakhir pada manusia sebagai objek dan subjek ;'ang melayani. Jika dihubungkan dengan agama, gejala ini mengingatkan kita tentang makna spiritual ibadah shalat bagi kaum Muslimin yang memulai gerakan shalatnya dengan pengakuan kebesaran Tuhan (AIIahu Akbar) dan diakhiri dengan keselamatan bagi lingkungan sekitarnya (Assalamwlaikum War ahmatullohi Wabar aketuh). Suatu gerakan yang menggambarkan filosofi kehidupan manusia dalam relasi venikal dan horizontal. Sebagai representasi rakyat, pemerintah merupakan entitas yang dipandang berdaulat secara konkret. Rakyat memang memiliki kedaulatan awal, namun lewat proses politik kedaulatan mereka berpindah dan dijalankan secara konket oleh pemerintah yang dipilihnya. Asumsi ini disusun untuk membedakan bahwa tidak semua organisasi yang memiliki kesamaan struktur dan fungsi sebagaimana crganisasi pemerintah dapat disebut sebagai entitas pemerintah yang berdaulat. Sebagai contoh, setiap lembaga serikat seperti asosiasi pemerintah kabupaten/ kota, asosiasi pemerintah provinsi, asosiasi pemerintah desa, 1 - P€ngantar Ilmu Pemerintahan
asosiasi dewan, pengurus olahraga atau pengurus rumah ibadah sekaljpun memiliki sisrem secara formal dan mampu membuar keputusan yang bersifat mengikar secara intemal tidaklah dapat disebut sebagai pemerintah, sebab organisasi pemerintah jauh lebih kompleks dibanding asosiasi lain. Pada dasarnya, pemerintah boleh jadi ada tanpa negara, dengan kata lain pemerintah hadir mendahului negar4 sebab pemerintah hanyalah salah saru unsur yang mengkonstruksi negara secara abstrakrif. Nyatanya, secara antropologis, problem sosial selama ini dapat diselesaikan lewat sistem sosial tanpa mengikutsertakan kekuatan pemaksa yang melekat pada negara. Bahkan, dalam banyak kasus di tengah-tengah masyarakat radisional hingga modern sekalipun, kcnflik politik seringkali dapat diselesaikan melalui cara-cara lokal penuh adab. Inilah yang kita sebut sebagai upaya penyelesaian konflik dengan menggunakan pendekatan kearifan lokal (indegmious local). Tercerabutnya akar-akar sosial sebagai sumber da;-a lokal dalam konteks tersebut, pada kenyataannya lebih banyak disebabkan oleh tingginya intervensi negara melalui regulasi yang di desain hingga menyusutkan otonomi asli masyarakat. Padahal, entitas sosial budaya yang lambat laun beradaptasi membentuk sistem hukum rersendiri justru mendahului kelahiran entitas pemerintah secara luas sekelas negara.rl rrDalam kasus di Indonesia misalnya, sistem pemerintahan desa yang di desain pemerintah orde baru lewat UU No.5/79 telah melemahkan sistem sosial di level paling bau,ah. Hal ini membawa dampak dalam jangka parrjang, dimana konflik di level bat'ah sulit dipadamkan akibat melemablya peraa struktur sosial, selain intervensi pemerintah pusat yang berlebihan lewat pranata desa semacam pengangkatan pegalai negeri sebagai seketaris desa, Kenyataannya selain desa dibirokratisasi, iuga otonomi desa sejauh ini terdepresi 22 I\'lemahami llmu Pemerintahan
Dalam sistem pemerintahan yang lebih maju, pemerintah yang berdaulat ditandai oleh pemisahan tugas oleh badan eksekutif, legislatif dan ludikatif. Badan eksekutif memainkan peranan penting dan secara umum dominan dalam mengimplementasikan peraturan pada masyarakat. Badan legislati{ bertugas memproduk peraturan sebagai landasan formal yang mengikat secara keseluruhan. Sedangkan badan yudikatif bertanggung jawab untuk menjaga, menafsirkan, serta mengawal j alannya peraturan berdasarkan kasus yang diterap.<an . Kini marilah kita melihat pengertian pemerintahan dan sejunrlah nilai penting yang terkandung di dalamnya. Pemerintahan merupakan gejala yang lebih umum dibandingkan terminologi pemerintah itu sendiri. Pemerinuhan menunjukkan pada aktivitas kekuasaan dalam berbagai ranah publik. Ia tidak saja merujuk pada pemerintah itu sendiri namun berkaitan pula pada aktivitas dalam berbagai kon:eks kelembagaan dengan tujuan mengara.hkan, mengendaliJ<an, mengatur semua hal yang berkaitan dengan ranah publik sepeni kepentingan warga negar4 pemilik suara (roters) maupun para pekerja (wor[ers). Jika peran pemerintah sebatas pada otoritas politik semata guna menjaga ketenteraman dan keterriban umum melalui fungsi eksekutifnya, maka menurut Robinson (dalam Kuper, 20001 417), pemerinuhan lebih mengacu pada proses pengelolaan politik, gaya atau model pengurusan masalah- masalah umum serta pengelolaan sumber daya umum. Da.lam konteks itu, menurutnya setidaknya terdapat 3 (tiga) nilai pendng yang menjadi sentrum dalam pembicaraan pemerintahan, yaitu; oleh otonomi daerah yang tak menyisakan sedikit pun ruang bagi kebanekitan desa. 1 - Pensantai Ilmu Pemerintahan
ahttntabilitas, Iegitimasi, dan tr arcp arcnsi. Akuntabilitas berkaitan dengan seberapa besar efektivitas pengaruh dari mereka yang diperintah rcrhadap orang yang memerintah. Atau dalam bahasa sederhana adalah seberapa besar tingkat kepercayaan (rrusr) masyarakat terhadap pemerintahnya. Legitimasi menunjukkan pada hak negara untuk menjalankan kekuasaan terhadap warganya sena seberapa jauh kekuasaan tersebut dipandang sah untuk diterapkan. Hal ini berkaitan dengan seberapa wajar dan pantas kekuasaan pemerintah parut dilakukan, mengingat pemerintah adalah produk dan representasi dari masyarakat itu sendiri. Transparansi berhubungan dengan seberapa terbuka negara dalam menciptakan mekanisme untuk menjamin akses umum daiam pengambilan keputusan. Ini berkaitan dengan seberapa besar keterlibatan masyarakat dalam proses pengambilal keputusan yang meyakinkan mereka sebagai bagian dari semua konsekuensi yang akan terjadi. Fenomena pemerinmhan dewasa ini telah meluas tidak saja pada dunia pemerintah semata, tetapi juga pada ruang ncn pemerintah seperti perusahaan. Upaya-upaya dalam rangka penerapan kekuasaan melalui serangkaian mekanisme untuk menjamin akuntabilitas, legitimasi, dan transparansi pada berbagai sektor di luar pemerintah menunjukkan gejala pemerintahan yang semakin menguar. Setidaknya hal ini terlihat dalam pembentukan serangkaian aturan atau struktur otoritas dalam komunitas tertentu yang memainkan peran atau fungsi pengelolaan sumber daya termasuk dalam menjaga taanan sosial. Meluasnya upaya untuk menata pemerintahan ke arah yang lebih baik mendorong donor intemasional untuk mengembangkan konsep good gotemance (pemerintahan yang baik) . Pengembangan konsep ini didorong oleh gejala meningkatnya hambatan- N{emahami Ilmu Pemerintahaa
hambaun administrasi dan politik dalam pembangunan dunia ketiga. Gejala tersebut antara lain meningkatnya korupsi, kolusi, nepotisme, individualisme sena hilangnya legitimasi politik khususnya pada negara-negara yang kurang mampu dan tanpa sistem demokrasi yang memadai. Berlawanan dari konsep ideal yang ingin dikembangkan, bad gnnnance (pemerintahan yang buruk) menjadi alasan bagi lembaga internasional untuk mengembangkan pola yang lebih mungkin dalam kaitan dengan manajemen ekonomi dan politik global. Dalam perspektif negara-negara maju, dua alasan utama yang mendorong lahirnya gagasan penciptaan pemerintahan yang ba,k adalah pertama, gagalnya pemerintah menjalankan fu ngsinya yang ditandai oleh ddak bekerjanya hukum dan tata aturan sehingga menimbulkan ketidakpercayaan pada pemerintah tentang bagaimana seharusnya pemerintah berinteraksi dengan masyarakatnya. ini tentu saja berkaitan dengan unggung jawab pemerintah pada masyarakatnya, demikian pula kewajiban dan hak yang saling mengikat antara mereka yang memerintah dan mereka yang diperintah. Ked a, tekanan kelompok neo-liberal yang mendukung dik'uranginya peran negara dal pengimbangan kekuasaan kepada penyediaan layanan oleh pembeli dan pengatur. Atau dengan kata lain, pemangkasan peran pemerintah sejauh mungkin dengan cara penyerahan kepentingan antara penjual dan pembeli pada mekanisme pasar. Sekalipun upaya- upaya untuk menciptakan pemerintahan yang lebih baik dilakukan misalnya melalui desentralisasi kekuasaan, refcrmasi pemerintahan, reorientasi birokrasi sena perluasan partisipasi publik untuk mengembalikan akuntabilitas, legitimasi, dan ffansparansi, namun bukan berarti sepi dari dampak pengelolaan pemerintahan. Di negara-negaraberkembang, kebijakan demikian 1- Pengantar Ilmu Pemerinlahan
semakin memperkokoh rumbuhnya demokrasi liberal yang pada akhirnya mendorong kembalinya pemerintah (eksekutif) meningkatkan konuol yang lebih represif. Bagaimanapun kita masih percaya bahwa menciptakan pemerintahan yang kuat mudak dibutuhkan bagi stabilitas politik yang menjadi jaminan bagi keberhasilan pembangunar.. Memahami Ilmu P€merintahan
DASAR-DASAR n I PEMERINTAHAN A. Dinamika Teori Pemerintahan Pada awalnya, pemerintah dibentuk untuk menghindari terjadinya kekacauan oleh kepentingan individu yang saling berhadapan dalam ruang dan rvaktu tertentu rr Keadaan itu memaksa lahirnya seseorang dengan pengaruh yang ditimbulkannya untuk membentuk kelompok yang terkuat bagi upaya mendamaikan dar melindungi individu dan kelompok dari gangguan pihak Lain. Dalam perkemtrangan nya mereka memperoleh hak istimewa untuk melakukan apa saja dalam kerangka menjamin terpenuhinya perlindungan dan keselamatan. Kelompok tersebut adalah minoritas yurg memiliki otoritas relatif tak terbatas dengan tujuan yang dapat mereka ciptakan atas nama kelompok mayoritas (rakyat) atau bahkan atas keinginan dan kehendak mereka sendiri.13 Mereka dengan sadar mengklaim r2Sebuah keadaan yang digambarkar olehThomas Hobbes, "semua melalval semua'', sena dielaborasi secara dramatis dan menyentuh oleh Rvaas Rasvid dalarn Mthnu fumerintahan, fiakarta: Yarsif Watampone, 1997), hlm. 1-5. L3lihat Mosca dan Pareto dalam SP Yanta, Teori Politih" Modern' (akana: PL RajaGrafindo Persada,2001), hlm 20l. 27
sebagai satu-satunya yang paling berhak memerinrah, sehingga berkenan disebut pemerinrah. Di luar semua iru dianggap gangguan yang patut dieliminir dengan alasan apa pun. Dengan segala atribut atas klaim itu, pemerintah dimaknai sebagai sekelompok orang yang ber-tanggung jawab atas penggunaan kekuasaan/exerai ing power (the lnternational Encyclopedia of Social Science, 1947). Aktivitas pemerintah dalam upaya memelihara kedamaian dan keamanan negara kemudian menjadi kewenangan utama baik secara internal maupun eksternal. Dalam keadaan demikian, Weber menyimpulkan bahwa pemerintah tidak lain merupakan apa pun yang berhasil menopang klaim bahwa dialah yang secara eksklusifberhak menggunakan kekuatan fisik untuk memaksakan aturan-aturannya dalam suatu wilayah tertentu (Dahl, 1994; l3). Aras konsekuensi eksklusivisme tersebur, sebuah pemerinrahan memburuhkan paling tidak tiga hal pokok menurut Strong, pertama, memiliki angkatan perang sebagai satu kekuatan militer yang mampu mempertahankan negaranya dari serangan dan invasi negara lain. Kedua, pemerintahan harus memiliki suatu lembaga lrang bertanggung jawab secara legislatif dalam membuar hukum bagi proses penyelenggaraan pemerintahan, dan ketiga, pemerintahan harus memiliki kemampuan keuangan yang memadai bagi upaya membiayai penyelenggaraan rumah tangga suatu negara.ra Dengan kewenangan pokok yang dilakukan oleh pemerintah sebagai organisasi negara, Sayre meyakini bahwa pemerintah merupakan sebuah gejala yang memperlihatkan dan menjalankan kekuasaan 'aC.F.Strong dalam Sidgwick & Jackson Ltd, Modern political Coruhrufion. (London, 1960), hlm. 6, Memahami Ilmu Pemerintahan
negara.tsKendati demikian, Wilson menganggap bahwz apayang menjadi persyaratan awal strong tentang perlunya kekuatan militer ddaklah selalu berhubungan dengan orgarisasi kekuatal bersenjata, tetapi dua atau sekelompok orang dari sekian banyak yang dipersiapkan oleh organisasi dalam meu'ujudkan tujuan bersama menyangkut urusan umum kemasyarakatan cukuplah meniadi syarat dalam pengorganisasian kekuatan.16 Dalam kanteks itu pemerintah menurut Apter merupakan satuan yang paling umum untuk melakrrkan tanggung jawab teltentu guna mempertahankan sistem serta melakukan monopoli praktis lerat kekuasaan secara paksa lT Apter cenderung melihat kondisi demikian sebagai gejala kekuasaan semata sehingga pemerintah dlpandang sah dalam melakukan intervensi secara monopoli sebagai bentuk tanggung .jawab terhadap kepentingan umum' Bahkan apa pun dapat dilakukan guna mempertahankan sistem yang telah dibangun bersama. Dalam pendekaran yang berbeda, dimana institusi keluarga menjadi sebuah miniatur pemerintahan, Iver mendudukkan pemerintahan sebagai organisasi dari sekelompok orang yang memiliki kekuasaan, dimana melalui kekuasaan tadi manusia dapat diperintah.rs Bahkan ia melihat pemerintahan sebagai sebuah perusahaan besar dari segala perusahaan manusia yang ada.le Pengembangan lebih lanjut atas konsep pemerintahan rsWS.Sayre dalam Inu Kencana Syafiie, Ekologi Pemerintahu, fiakarta: PL Pertja, 1998), hlm 4. '6W. Wilson, TfteSrate, 1903, hlm. 3. rTDavid Apter, Comparutive Politics, (Nerv York: The Free Press, 1965), hlm. 84. rslviac Iver, The Web of Governmenf, (Nerv York: The Mac lllillian uompany, rY+/J. leMac Iver dalam Miriam B, Teori PolitrA Mass Kini, 1999. 2 - Dasar-daEar Pem€rintahan
Iver sesungguhnya lahir dari pendekatan sejumlah filosof politik sebelumnya. Bagaimanapun harus diakui bahwa konsep pemerintahan dengan segala kelebihan maupun kekrrrangannya sulit melepaskan diri dari kajian ilmu politik pada skala yang lebih luas. Di level empirik, konkrerisasi dari praktik pemerintahan dipahami sebagai bagian dari tiga cabang kekuasaan sebagaimana dikembangkan Montesquieu lewat Ttrias politha. Selain legislatif dar yudikatif, cabang eksekutif dianggap merupakan pengenian pemerintahan dalam arti sempit. pengkhususan tersebut mengandung konsekuensi atas pertany;ran selanjutnya tentang bagaimana proses pemerintahan dalam ani sempit tadi dapat bekerja secara efektif di tengah-tengah masyarakat. persoalan ini tak kurang telah merangsang sekelompok sarjana di bidang administrasi negara untuk menguraikan bagaimana pemerintahan sebagai satu badan khusus bekerja melaiui lembagalembaga yang ada selak'u pelaksana setiap keputusan politik. Pendistribusian seriap kewenangan yang ada ke datam struktur-struktur pemerintahan merupakan hal yang menarik dimana sebuah pemerintahan dapat dilihat berproses mencapai tujuan-tujuan awalnya. Studi pemerintahan yang menunjukkan cara kerja baik internal maupun eksternal bagaimana struktur dan proses pemerintahal secara umum berlangsung disimpulkan Rosenthal sebagai suatu pengertian atas kekhususan ilmu pemerintahan pada wilayah administrasi.!o pandangan Rosenthal cukup sulit untuk dikembangkan, kendatipun dapat dipahami bahrva gejala pemerintahan merupakan suatu proses ']DRosenthal, Opebaar Bestuur. Samson HD Jeenk Willink Aphen Aan Den Rijn Leiden, 1978, hlm. 17. Memahami Ilmu Pemerintahan
yang bersifat internd maupun eksternal dan berjalan secara sustainable (berkelanjutan) . Sampai dengan proses tersebut berlangsung, pemerintahan masih merupakan gejala. Jika tidalg pemerintahan s€pertinya bukanlah sesuatu yang dapat didefinisikan lagi. Pengertian demikian menjadi inspirasi k'uat bagi Rasfld, dimana gejala pemerintahan merupakan sesuatu yang dapat ditasakan ketika seseorang merasa rcrlindungi dimana pun wiuga negara melakukan aktivitasnya. Aninya, kondisi tadi menunjukkan bahwa pemerintahan sedang berproses sekalipun tak dapat diamati secara langsung. Kita dapat menyimpulkan saja bahwa pemerintahan sesungguhnya masih ada atau sedang bekerja (berproses). Sejalan dengan itu Brasz melihat gejala yang sama walaupun dapat ditafsirkan berbeda. Menurumya pemerintahan merupakan suatu ilmu tentang bagaimana lembaga pemerintahan umum disusun dan difungsikan sehingga mengikat secara internal dan ekstemal pada warga negara.zr Pandangan demikian lebih cenderung menegaskan suatu pola bagaimana politik pemerintahan sebagai aliran kedga dapat dikembangkan. Sebab dengan disusunnya suatu lembaga pemerintahan umum yang secara sah mengalokasikan otoritasnya sehingga mengikat secara internal maupun eksternal tentulah menunjukkan proses bagi bekerjanya pemerintah. Brasz tentulah melihat pemerintah sebagai satu-satunya institusi yang berhak menjalanl€n otoritasnya tanpa melihat siapa yang dihadapi oleh pemerintah itu sendiri. Pandangan ini membuat institusi pemerintahan hanyalah seonggok institusi tanpa lahan atau keseluruhan lahan tadi merupakan cakupan dari 2rBrxz, Inleidirg Tot De Bestuur swetenschlp, (Leiden: r'trga Boe-kerii, 1975). hlm. 1. 2 - Dasar-dasar Pemerintahan JI
pemerintahan itu sendiri. Ilustrasinya, seseorang yang akan membuat sebuah roti dengan berbagai bahan campuran yang kemudian rela tidak diberi titel dari masing-masing bahan tadi, tetapi nama baru yang merepresentasikan keseluruhan dengan nama roti A atau B. Harus dipahami bahwa pandangan Brasz merupakan pandangan yang sama dalam pendekatan politik ketika ia masih berada dalam lingk-up pendekatan yang bersifat institusional, dimana ilmu politik masih dipandang sebagai suatu perilaku dari institusi negara yang bersifat statis. Jika banyak disiplin ilmu mencapai pendekatan posr- behayiouralisme, tampaknya ilmu pemerintahan pun tak ketinggalan. Sejak pemikiran dasar Van de Spigel diperkenalkan dan selanjutnya dielaborasi oleh generasi berikutnya, Van Poelje, ilmu pemerintahan tampaknya memasuki babak baru. Secara praktis Poelje mendefinsikan bagaimana sebaiknya pemerintahan iru melakukan penyusunan lembaga-lembaganya (dalam bentuk dinas-dinas) serta bagaimana kepemimpinan di dalamnya dapat dilakukan dengan sebaik-baiknya.r, pandangan ini memberi indikasi rentang penyiapan suprastrukrur unruk menyelesaikan masalah yang beragam sehingga membutuhkan instrumen yang secara spesifik diperlukan guna menjawab berbagai masalah pemerinrahan. Pada derajat selanjutnya untuk menjamin keberlangsungan pemerintahan itu sendiri diperlukan rotasi pada tingkat elite berjalan secara damai. pandangan poelje menyadarkan kita bahwa ilmu pemerintahan ddak saja berfokus pada bagaimana menyelesaikan persoalan di tingkat masyarakat secara teknis, tetapi juga berbicara tentang pentingnya 1?Poelje, Algeme InleidingTot de Besnurkunde, Alphen Aan Den Rijn, N Samson NV 1953. Memahami Ilmu Pemerintahar
kepemimpinan dengan segala bentuk dan konsekuensinya' Jika disimpulkan secara sederhana, pandangan Poelje sesungguhnya berbicara tentang dua indsari utama, yaitu upaya pemecahan masalah yang diperintah dan upaya menyelesaikan masalah yang memerintah. Masalah yang diperintah dipecahkan dengan membentuk dinas-dinas secara terspesialisasi (openbaare-dienst), sedangkan masalah yang memerintah dilakukan dengan rotasi kepemimpinan yang baik. Fenomena tersebut menjadi sandaran yang kuat dimana antara gejala pemerintahan dan politik menjadi sesuatu yang sulit untuk dielakkan. Bagaimanapun Poelje telah menanamkan pengertian ilmu pemerintahan yang paling mungkin untuk digarisbawahi, yaitu suatu ilmu pengetahuan yang bertujuan untuk memimpin hidup bersama manusia ke arah kebahagiaan yang sebesar-besarnya tanPa merugikan orang lain secara tidak sah.r3 B. Fungsi Pemerintahan Proses dimana pemerintahan seharusnya bekerja menurut fungsi-fungsinya banyak dirumuskan oleh sarjana pemerintahan seperti Rosenbloom maupun Michael Goldsmith yang menegaskannya lewat fungsi negara.la Sedangkan dari aspek manajemen pemerintahan terkait dengan fungsi-fungsi memimpin, memberi petunjuk, memerintah, menggerakkan, koordinasi, pengawasan, dan motivasi dalam hubungan pemerintahan. Hal ini digambarkan oleh Karl W. Deutsch bahwa penyelenggaraan pemerintahan itu ibarat membawa ']3G.A. Van Poelje dalam Ndraha, 1997, hlm. 15 '1aDalam Hamdi, Bunga Rampai Pemerintlhan, (Jakarta: Yarsif Watampone, 2002), hlm. 8-1i. 2 - Dasar-dasar Pemerintahan
kapal di tengah samudera.zs Di Athena sendiri fungsi-fungsi pemerintahan dapat ditemukan dalam konstitusi berupa fungsi peradilan, perencanaan anggaran belanja, pajak, militer, dan kepolisian. Dalam pemerintahan modern dewasa ini Rasyid membagi fungsi pemerintahan menjadi empat bagian, yaitu pelayanan (public snvice), pembangunan (detelopment), pemberdayaan (enrpowanng), dan pengaturan (regulation). Dengan mengutip Franklin D, Rosevelt, Rasyid mengemukakan bahwa untuk mengetahui suatu masyarakat lihatlah pemerintahannya.?6 Maklanya fungsi-fungsi pemerintahan yang dijalankan pada saar tertentu dapar menggambarkan kualitas pemerintahan itu sendiri. Jika pemerintah dapat menjalankan fungsi-fungsinya dengan baik, maka dengan sendirinya diasumsikan pelayanan dapat membuahkan keadilan, pemberdayaan melahirkan kemandirian serta pembangunan yang menciptakan kemakmuran. Terkait dengan pelayanan, Ndraha lebih menitikberatkan pada aspek pelayanan sebagai fungsi pokok yang mesti dilakukan oleh pemerintah. Pelayanan itu diketompokkan menjadi layanan sipil dan jasa publik. Layanan sipil bersifat pelayanan yang mesti dilakukan terhadap orang-percrangan, pribadi atau privat, sedangkan jasa publik bersifar kolektif sehingga mengandung nilai istimewa. Fungsi ini kemudian melahirkan definisi penting tentang pemerintahan sebagai suatu ilmu, dimana ilmu pemerintahan mempelajari bagaimana memenuhi dan melindungi kebutuhal dan tuntutan tiap orang akanjasa publik dan layanan sipil dalam hubungan pemerintahan sehingga ?5Syaukani dkk, Otonomi Dalam Negtra KesatulnFJ, ZOOZ. '?6Rasyid, Flmerintahan yong Amanah, (Jakarta Binarena pariwara, 1998), hlm. 38. Memahami Ilmu Pemerintahan
diterima pada saat dibutuhkan oleh yang bersangkutan'27 Sejumlah sarjana pemerintahan domestik seperti Bayu Suryaninggrat, Prayudi Atmosudirdjo, Sumendar, dan Musanef yang dihimpun oleh Inu Kencan{f4t].Hh melihat pada bagaimana pemerintahan bekerja melalui pembagian tugas-tugas secara merata baik eksekutif legislatif, maupun yudikatif dalam berbagai peristiwa dan gejala pemerintahan'28 Dalam pengertian sederhana pemerintahan merupakan upaya mengelola kehidupan bersama secara baik dan benar guna mencapai tujuan yang disepakati bersama. untuk mencapai tuj uan tadi pemerintah membutuhkan instrumen berupa organisasi yang berfungsi merealisasikan semua konsensus dimaksud' Dalam kaitan itu pemerintahan dapat ditinjau dari sejumlah aspek penting seperti kegiatan (dinamika), struktur fungsional maupun tugas dan kewenangannya. Kegiatan pemerintahan berkaitan dengan segala aktivitas yang terorganisasi, bersumber pada kedaul atan danberlandaskan pada dasar negara, mengenai rakyat dan negara, serta demi tujuan negara. struktur fungsional menyangkut pemerintahan sebagai seperangkat fungsi negara yang satu sama lain saling berhubungan secara fungsional dan melaksanakan fungsinya atas dasar tertentu demi tujuan neSara. Sementara tugas dan kewenangannya berhubungan dengan keseluiuhan tugas dan kewenangan negarayang dilakukan secara konkret oleh pemerintah. 2'fblizrduhu Ndraha r@qrylqgy ! fakarta: Rineka Cipta' 2003)' 2slnu Kencana Syafiie, ManajemenPemerintahan, (]akarta: PT Pertja, hlm. +1. 1998), hlm. 18. 2 - Dasar-dasar Pemerintahan 35
Untuk melihat perkembangan fungsi pemerintahan kiranya dapat dilihat melalui pandangan lain, dimana pemerintah adalah segenap alat perlengkapan negara atau lembagalembaga kenegaraan yang berfungsi sebagai arat untuk mencapai tujuan negara (Ndraha, 1997: I). Dengan demikian, apa pun yang dilakukan pemerintah adalah dalam rangka melaksanakan tugas negara sehingga pemerintah acapkali disebut representasi paling konkret dari negara. pemerintah merupakan satu- satunya lembaga yang pada tingkat rertentu berfungsi menjaga dan menjamin sistem ketertiban dan penyediaan sarana dan prasarana sosial yang dibutuhkan oleh masyarakat bagi kepentingan aktivitas sosialnya. Hal itu diungkapkan oleh Rasyid (1997:11) bahwa tujuan utama dibentuknya pemerintahan adalah untuk menjaga suatu sistem ketertiban dimana masyarakat bisa menjalani kehidupan secara wajar. Berhubungan dengan pelayanan, pemerintah modern pada hakikatnya adalah pelayanan kepada masyarakat. pemerintah tidaklah diadakan untuk melayani dirinya sendiri, tetapi untuk melayani masyarakat, menciptakan kondisi yang memungkinkan setiap anggota masyarakat mengembangkan kemampuan dan kreativitasnya demi mencapai kemajuan bersama. Semua negara pada hakikatnya memiliki keinginan untuk membentuk pemerintahan yang kuat. pemerintahan yang kuat tidaklah sekadar diukur dari kekuatan militer yang banyak dan terlatih, tetapi lebih dari itu seberapa besar akseptabilitas masyarakat dalam menyokong penyelenggaraan pemerintahan itu sendiri. Hal ini hanya dapat tercipta apabila pemerintahan dapat memberikan pelayanan terbaik bagi masyarakat. Terkait dengan itu, maka pemerintah menggunakan perangkat birokrasi dari puncak kekuasaan (pusat) hingga level terendah (daerah). I36 | Memahami Ilmu Pemerintahan
Pelayanan pada level daerah merupakan wujud dari pemencaran kekuasaan yang sedemikian besar ke tingkat yang lebih rendah melalui cara desentralisasi. Untuk mengemban tugas negara tersebut, menurut Ndraha (2000: 78-79), pemerintah memiliki dua fungsi dasar, yaitu fungsi primer atau fungsi pelayanan, dan fungsi sekunder atau fungsi pemberdayaan. Fungsi primer, yaitu fungsi pemerintah sebagai provider jasa-jasapublik yang tidak dapat diprivatisasikan termasuk jasa hankam, layanan sipil, dan layanan birokrasi. Sementara fungsi sekunder sebagai provider kebutuhan dan tuntutan yang diperintah akan barangdan jasa yang tidak dapat dipenuhi sendiri karena masih lemah dan tak berdaya (powerless) termasuk penyediaan dan pembangunan sarana dan prasarana. Fungsi primer secara terus-menerus berjalan dan berhubungan positif dengan keberdayaan yang diperintah. Artinya semakin berdaya masyarakat semakin meningkat pula fungsi primer pemerintah. Sebaliknya, fungsi sekunder berhubungan negatif dengan tingkat keberdayaan yang diperintah. Maknanya semakin berdaya mas y ar akat semakin berkuran g fun gsi sekunder pemerintah dari rowing (pen gaturan) ke st e ering (pen gendalian) . Fungsi sekunder secara perlahan-lahan dapat diserahkan pada masyarakat untuk dipenuhi sendiri. Pemerintah berkewajiban secara terus-menerus berupaya memberdayakan masyarakat agar meningkatkan keberdayaannya sehingga pada gilirannya masyarakat memiliki kemampuan untuk melayani dirinya sendiri atau memenuhi kebutuhannya secara mandiri terlepas dari campur tangan pemerintah. Dibandingkan dengan Rasyid (2000: 59), fungsi-fungsi pemerintahan secara umum berkenaan dengan fungsi pengaturan, pelayanan, pemberdayaan, dan pembangunan. 2 - Dasar-dasar Pemerintahan 37
Pelaksanaan fungsi pengaturan yang lazim dikenal sebagai fungsi regulasi dengan segala bentuknya dimaksudkan sebagai usaha untuk menciptakan kondisi yang tepat sehingga menjadi kondusif bagi berlangsungnya berbagai aktivitas, rermasuk terciptanya tatanan sosial yang baik di berbagai kehidupan masyarakat. Fungsi pelayanan pada akhirnya diharapkan dapat membuahkan keadilan dalam masyarakat. pemberdayaan diharapkan mampu mendorong kemandirian masyarakar, dan pembangunan menciptakan kemakmuran dalam masyarakat. Oleh karena itu, seiring dengan pembangunan dan pemberdayaan yang dilaksanakan pemerintah, sekaligus keterbatasan yang dimilikinya, maka secara perlahan masyarakat dituntut untuk secara mandiri mencukupi kebutuhannya. Soewargono (1996: 1) dan Djohan (1998: 161) menyatakan bahwa salah satu fungsi utama pemerintah adalah membuat kebijakan publik. Argumenrasi terpenting dalam hal ini adalah bahwa semua warganegara akan bersentuhan dengan kebijakan publik yang dikeluarkan pemerintah. Semua kebijakan publik dipandang berhubungan dengan kepentingan umum. pemerintah memiliki peranan penting dan menenrukan dalam pemenuhan dan pelayanan kebutuhan masyarakat. Pelayanan pemerintah terhadap masyarakat merupakan suatu kebutuhan dan keharusan karena rakyat adalah pemegang saham negara. Demikianlah mengapa posisi rakyat adalah pemegang kekuasaan terringgi atau kedaulatan atas negara. Dalam pandangan masyarakat luas sektor publik dalam banyak hal dianggap mempunyai kinerja pelayanan yang relatif kurang memuaskan dan kurang efisien. Lemahnya kinerja sektor publik dibandingkan dengan sektor swasra oleh Langford (1986: 273) danSavas (1987: I25) antaralain disebabkan oleh masalah 3B Memahami Ilmu Pemerintahan
kepemilikan, biaya transaksi (tidak bersungguh-sungguh untuk meminimalkan biaya transaksi), dinamika politik pasar, tidak adanyaintensif bagi manajer publik dalam melakukan efisiensi dan inovasi, tidak berani mengambil risiko, serta tidak adanya kompetensi. Regional E. H., dalam artikelnya ...Can Public trust in nonprofit and govemment be restored?..., Hatvard Business Review on Nonprofits (dalam BPKB 1992:2) menjelaskan bahwa terdapat empat permasalahan yang timbul dalam menj alankan organisasi nirlaba, yaitv p ertoma, ketidakefektifan dalam menjalankan organisasi yang timbul karena kegagalan para penyelenggara organisasi dalam menjalankan misi sosialnya; kedua, ketidakefektifan yang timbul karena tingkat rasio antara yang diperoleh dan dikumpulkan dari masyarakat dengan pengembaliannya kepada masyarakat dalam bentuk fasilitas umum masih rendah. Rendahnya pengembalian pada masyarakat disebabkan pengeluaran-pengeluaran yang tidak dapat dipertanggungj awabkan. Ketiga adalah apa yang disebut dengan privat insurement. Hal ini terjadi karena pihak-pihak yang melakukan pengawasan terhadap penyelenggarc negara masih mementingkan kelompok-kelompok tertentu, misalnya kelompok penguasa itu sendiri. Keempat adalah apa yang disebut excessive risk. Hal ini terjadi bila instansi pemerintah menggunakan danamilik negara untuk aktivitas yang memiliki risiko tinggi dan tidak sesuai dengan yang dikemukakan pada saat mengajukan anggaran. Sejalan dengan organisasi nirlaba itu, misi pokok pemerintah sesungguhn ya adalahmelakukan kebaikan, bukan menghasilkan uang (Osborn and Ted Gaebler, 1996 24).Maka, dalam berbagai fakta, kalkulasi biaya keuntungan dalam bisnis berubah menjadi kemutlakan moral dalam sektor pemerintahan untuk memenuhi 2 - Dasar-dasar Pemerintahan 39
hak bawaan dan hak berian yang dimiliki oleh seriap warga negara. Idealnya, pemerintah harus memperlakukan setiap orang dengan adil tanpa memandang kemampuan mereka untuk membayar tuntutan terhadap pelayanan. Lebih lanjut Osborn dan Ted Gaebler (1996: 23) mengatakan bahwapemerintah tidak bisa dijalankan seperti sebuah bisnis dengan alasan pertdma, pimpinan bisnis selalu didorong oleh motif laba, sedangkan pimpinan pemerintahan didorong oleh keinginan untuk bisa dipilih kembali. Kedua, bisnis memperoleh sebagian besar uang dari pelanggannya, sedangkan pemerintah dari pembayar pajak. Ketiga,perusahaan biasanya didorong oleh kompetisi, sedangkan pemerintah menggunakan monopol| Keempat, pemerintah mendapat penghasilannya terutama dari pajak, sedangkan perusahaan memperoleh penghasilan bila pelanggan membeli produk dan jasa. Kelima, pemerintah bersifat demokratis dan terbuka sehingga terkesan lebih lamban, sedangkan bisnis bisa mengambil keputusan yang lebih cepar. Peran pemerintah lebih sebagai pelayan masyarakat (customn_ driv en gov ernment) yangtidak bertujuan memperoleh keuntungan atau profit, sehingga haruslah meeting needs of the customer, not thebureaucracy (Gaebler dalam Djohan, 1997: 52), dimana lebih mementingkan terpenuhinya kepuasan pelang gan (customer) dan bukan memenuhi apayangmenjadi kemauan birokrasi itu sendiri. Pertanyaan selanjutnya adalah bagaimana pemerintah itu mampu menunaikan kewajiban dan memenuhi tanggung jawabnya? Dan bagaimana agar kinerja pemerintah sesuai dengan tuntutan yang diperintah? Untuk menjawab perranyaan di atas terhadap kewajiban dan tanggung jawab pemerintah, maka seluruh aktivitas pemerintah harus dapat diukur seobjektif mungkin, dimana pengukuran tersebut tidak semata_mata pada 40 Memahami Ilmu Pemerintahan
input (masttkan), tetapi lebih ditekankan pada keluaran, proses' manfaat, dan dampak program pemerintah bagi kesejahteraan masyarakat. Pandangan ini oleh Osborn dan Gaebler (Djohan' out comes, not inputs,yaitu pemerintah sebagai sebuah pabrik yan g berorientasi pada hasil. Maka dalam strategi pembiayaannya (result oriented governmenr) haruslah lebih mementingkan hasil yang bakal dicapai daripada memfokuskan pada faktor input. Kecenderungan pengukuran kinerja pemerintah selama ini yang lebih berdasarkan pada kemampuan menyerap dan mengelola anggaran dan mengabaikan hasil selayaknya dapat diperbarui secepat-cepatnya. C. Politik Sebagai Pemerintahan Pandangan ini akan melihat konsep politik sedemikian rupa sehingga tampak bahwa politik ekuivalen dengan pemerintahan itu sendiri. Caporaso (1992) memandang pemerintahan sebagai mekanisme politik formal dari sebuah negara secala keseluruhan, yaitu semua institusi, undang-undang, kebijakan publik' dan memberi tempat yang sama dalam pendefinisian pemerintahan dan politik. Dalam hubungan itu politik dipahami sebagai semua kegiatan, proses, dan struktur dalam pemerintahan' Konsep ini pada akhirnya menjustifikasi bahwa semua aktivitas di ruang legislatif merupakan bidang politik' Akibatnya semua aktivitas yang terjadi dalam masyarakat atau di luar aktivitas legislatif, termasuk di luar wilayah pemerintahan dianggap tidak bersifat politik. Menurutnya fenomena sosial memang dapat menimbulkan dampak politik, tetapi fenomena itu sendiri bukanlah hal yang bersifat politik. 2 - Dasar-dasar Pemerintahan 41,
Politik dalam pengerrian ini adalah sesuaru yang memiliki lokus, atau memiliki posisi tertentu daram struktur. Dalam har ini biasanya berada di ibukota negara dalam bentuk institusi. Institusi-institusi ini memiliki kewenangan dalam konteks membuat keputusan bagi negara secara keseruruhan dan secara bersamaan mampu menuntut kepatuhan masyarakat. Maka jika terjadi sesuatu berkenaan dengan pemahaman tersebut daram suatu wilayah, sesuatu itu akan disebut sebagai bersifat politis. sebaliknya, di luar semua itu dianggap bukan hal yang bersifat politis. Pendekatan politik sebagai pemerintahan membuat definisi politik berangkat dari pemahaman organisasi, aturan, dan badan, organisasi, sebagaimana dipahami adalah strukrur yang relatif konkret (pengorganisasian formal) seperti birokrasi, pengadilan, dewan legislatif maupun partai politik. Rule (aturan) adalah hak dan kewajiban sefta prosedur-prosedur dan strategi_strategi yang diizinkan untuk digunakan daram proses politik. Aturan-aturan dasar dalam pemerintahan ditetapkan melarui konstitusi, baik tertulis maupun tidak. Aturan rersebur selanjutnya dijabarkan hingga aturan yang paling rendah. Aturan tersebut mencakup rentang cara pengaturan dan pendistribusian kekuasaan politik serta prosedur-prosedur mengenai pemilihan, strategi membuat peraturan perundang-undangan, serta sejumlah hal yang boleh dan tidaknya seseorang mencari pengaruh daram masyarakat. Di Amerika dan Indonesia misalnya, terdapat aturan dasar yang mengatur pembagian kekuasaan secara fungsional maupun teritorial. secara fungsional, kekuasaan dibagi menurut ajaran pemisahan kekuasaan, yaitu legislatif, eksekutif, dan yudikatif, secara teritorial, kekuasaan dipisahkan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah (di luar pusat). Di Amerika, pembagian I 42 | Memahami Ilmu pemerintahan
kekuasaan dilakukan antata federal dengan negara bagian, sedangkan di Indonesia dipisahkan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah yang bersifat administratif dan otonom. Kondisi ini sedikit berbeda dari Inggris, dimana badan eksekutif di sana bukanlah sebuah cabang pemerintahan yang dipisahkan secara khusus, melainkan terbentuk atas dasar mayoritas anggota house of commons (semacam DPR). Badan merupakan kumpulan dari parapelaksana atau personil pemerintahan. Para pelaksana pada dasarnyaberada dalam organisasi politik yang bertindak untuk dan atas nama inisiatif politik, misalnya memperluas kewenangan, mempertahankan dan memperebutkan jabatan, termasuk mengeluarkan undang-undang. penelitian dalam bidang pemerintahan di Amerika Serikat oleh Charles Hyneman (1959: 26-17)2e menekankan bahwa aktivitas pemerintahan sangat besar bersandarkan pada hukum. Studi charles memperjelas tentang titik pusat perhatian dalam ilmu politik di Amerika serikat adalah bagian dari urusan pemerintahan yang berpusat pada pemerintah, dan khususnya pada bagian tertentu dari pemerintahan yang bertindak lewat pemberlakuan hukum. studi tersebut dikuatkan oleh Hatry Eckstein (1979:2) yang berusaha membedakan antara negara dengan politik, ia tetap memandang urusan formalJegal sebagai bagian integral dari negara. Eckstein memperkenalkan istilah formalJegal karena penelitian terhadap pemerintahan memiliki 9. The Study of Politics,hlm' 26-27 'Studi ini dikuatkan pula oleh carl Friedrich (1937), constitusional Government and Democracy, iamemberikan contoh peran negara penting dari berbagai karakteristik pemerintahan. Bandingkan dengan catatan Douglas Rae (1967), The iolical Concequences of Electoral Laws yang menunjukkan iampak dari perbedaan pada aturan-aturan pemilihan umum' @ 2 - Dasar-dasar Pemerintahan +3
relevansi kuat dengan pengorganisasian secara formal dan hukum publik. Pendekatan berbasis pemerintahan ini tidak lalu memandang bahwa fenomena di luar pemerintahan tak memiliki relevansi politik. Pendekatan ini meletakkan pemerintah sebagai fokus utama dari telaahnya, dan mengevaluasi fenomena lain sejauh fenomena itu memengaruhi atau dipengaruhi oleh pemerintahan. Misalnya, peran politik media, pengaruh kelompok kepentingan (interest group), tekanan ekonomi dari kelas tertentu dapat saja memengaruhi dan dipengaruhi oleh sejumrah kebijakan pemerintah. Fenomena di luar pemerintahan ini tetap diakui sebagai bagian dari masyarakat yang dapar memengaruhi politik pemerintah, sekalipun menurut definisi ini bukan bagian dari pemerintah itu sendiri. Pada sisi lain, makna pemerintah dapat kita perjelas dengan cara membedakannya dari konsep negara (Carnoy, l9g4 dan Daedalus, 1979). Terminologi negara (state) pada umumnya merujuk pada sejumlah fenomenayang lebih luas dari sekadar pengertian pemerintah. Makna negara tentu saja lebih luas daripada pemerintah. pemerintah hanyalah salah satu unsur dari negara. Dalam konteks negara, mencakup makna_makna lain seperti kewenangan yang diinstitusionalisasi, hukum, pola_ pola dominasi, termasuk dominasi melalui kekerasan, insentif yang dimanipulasi secara politis, dan gagasan-gagasan yang beredar luas dalam masyakarat. Jika kita bersandar pada definisi Benjamin dan Duvall (1982), bahwa negara sebagai struktur governansi dan aturan yang bertahan lama dalam masyarakat, maka tampak di sini negara bukanlah subjek yang melakukan tindakan (act), iahanya merupakan abstraksi yang bersifat statis, dimana pemerintahlah yang sesungguhnya merakukan tindakan- 44 Memahami Ilmu Pemerintahan
tindakan secara konkret dalam masyarakat' Singkatnya' negara bukanlah pelaku, tetapi yang menjadi pelaku adalah pemerintah' Pemerintah adalah personifikasi dari negara' Dengan demikian' pemerintah adalah pelaku dalam bentuk asosiasi organisasi d"n ,.p.r"ngkat aturan dalam fiegara' sekalipun tidaklah sepenuhnya persyaratan tadi dapat di sebut sebagai negara' Sekali lagi, pemerintah hanyalah salah satu unsur dari negara' selain penduduk, wilayah, dan kedaulatan' Persoalan berikut adalah apa sajakah dalam negara namun tidak termasuk dalam pemerintah? Ide negara terkait dengan konsep aturan dan hukum dalam artian yang lebih luas dari sekadar konsep aturan dan hukum yang dikaitkan dengan pemerintahan. Dalam negara terdapat aturan-aturan tidak iorm"l yang berbentuk adat_istiadar, ide, dan institusi-institusi para-publik yang oleh Peter Katzenstein (1978) disebut sebagai j* kebij akan (Ttolicy netw ork)' Jaringan kebij akan merupakan 1 "tin dibentuk oleh bagian-bagian tertentu dalam birokrasi dan badan- badan swasta (Ptrivate association) '30 Upaya untuk memandang politik sebagai sesuatu yang sama dengan pemerintah menimbulkan dua pertanyaan penting' Pertama,apakah segala sesuatu yang terjadi di dalam pemerintah adalah pasti bersifat politis, ataukah politik itu sebenarnya hanya sebagian saja dari keseluruhan fenomena dalam pemerintahan? Xedua,apakah ada fenomena di luar pemerintahan yang bersifat dilihat pada ide hegemoni Gramsci, @apat sebagai ide yang beredar secara luas (ruling dimana rdras) dan faktor-f"ktot sosial diiambah dengan pemerintah dalam artian sempit, lihat Gramsci (197 I)' ",nr"ridip"haml 2 - Dasar-dasar Pemerintahan 45
politis? Jika politik didefinisikan sebagai pemerintah, maka kita setidaknya akan dihadapkan pada banyak makna yang terkandung dalam istilah tersebut nantinya. sebab, sebagian besar dari kegiatan-kegiatan yang terjadi daram pemerintahan juga memiliki tujuan pribadi dan bahkan adayangbersifat pribadi. Kegiatan_ kegiatan semacam itu pada dasarnya tidak memedulikan kepentingan publik maupun sarana-sarana publik yang diakui sebagai bagian dari sektor publik. Misalnya, seorang politisi dapat saja menggunakan jabatannya unruk memajukan karier pribadinya dengan cara berusaha mendapatkan posisi tertentu yang akan membuar dirinya dikenal banyak orang, dimana ia berharap bahwa nanti seterah turun dari jabatan, akan banvak undangan untuk menjadi narasumber yang bisa memberinya banyak pendapatan atau bisa menulis buku yang akan terjual laris dan menghasilkan banyak royalti. yang dimaksud di sini bukanlah bahwa tindakan-tindakan semacam ini murni non-politis, melainkan dalam tindakan-tindakan semacam itu mengandung aspek tertentu yang dapat dianggap sebagai bersifat pribadi (yaitu berusaha memperbesar pendapatan seterah turun jabatan nanti) atau bahkan dapat dianggap bersifat ekonomi. Satu hal yang cenderung untuk diabaikan oleh pendekatan politik yang terfokus pada pemerintah, padahal ini biasanya dianggap bersifat polirik, yaitu input politik (jika kita menggunakan konsep Easton tentang sistem politik, 1965). Misalnya, pengungkapan keinginan dan tuntutan politik oleh pelaku-pelaku masyarakat, penggabungan keinginan_keinginan menjadi sebuah program, penyampaian informasi politik iewat media milik swasta, dan pengalaman yang dirasakan individu ketika ia mendapatkan sosiarisasi tentang masalah politik dari 46 Memahami Ilmu Pemerintahan
orang tua, sekolah dan gereja. Selain itu, pendekatan ilmu politik yang memfokuskan pada pemerintah juga mengabaikan kombinasi dari kekuatan-kekuatan swasta dan pemerintah, karena kombinasi-kombinasi ini terletak di luar sektor pemerintah. Yang terakhir pendekatan yang memfokuskan pada pemerintah mengabaikan ide-ide politikyang terkait dengan struktur negara yang lebih luas cakupannya daripada pemerintah' Dalam hal ini kita dapat membandingkan antara pendekatan politik berbasis pemerintah dengan konsep "blok historis" dari Cox (1986) yang mencakup institusi pemerintah, faktor sosial, dan ideologi. Jelaslah bahwa pendekatan politik yang memfokuskan pada pemerintah saja masih belum menyertakan banyak hal yang sebenarnya juga relevan. Pengabaian ini seringkali dijustifikasi dengan alasan yang sebenarnya cukup kuat, yaitu agar konsep pemerintah dapat berguna, maka konsep itu harus merujuk pada sesuatu yang jelas, sementara jika konsep pemerintah itu diperlebar maka akan ada banyak hal yang selama ini dianggap sebagai bagian dari masyarakat (seperti masjid, gereja dan keluarga) akan masuk dalam wilayah pemerintah, sehingga pembedaan yang penting akan lemah atau bahkan lenyap sama sekali. D. Kebutuhan Pemerintahan dan Interaksinya Dalam teologi, kebutuhan pemerintahan pada hakikatnya lahir dari kontrak Tuhan dengan makhluknya' Tetapi harus disadari bahwa dalam hal ini Tuhan sama sekali tidaklah dapat diposisikan sebagai zat yang membutuhkan manfaat dari kontrak yang dilakukan terhadap makhluk-Nya (manusia)' sebab Tuhan memiliki sifat ketidakbergantungan (berditi 2 - Dasar-dasar Pemerintahan | 47
sendiri3l). Tentu saja hanya makhluk sajalah yang membutuhkan manfaat dari kontrak tersebut.32 Har yang dapat dimaknai bahwa Tuhan sedang memperjelas kekuasa annya melalui kontrak itu sendiri. Kemakhlukan itu kemudian berkembang membentuk kemanusiaan sebagai makhluk yang sempurna dan berbeda dengan makhluk lainnya.33 Sebagai manusia maka nilai kemanusiaannya kemudian dilindungi dan dihargai oleh sesamanya sehingga lahirlah Hak Asasi Manusia. Berbeda dengan makhluk lain, sekalipun juga dilindungi, yang melindunginya adalah manusia, bukan sesama binatang dalam bentuk asosiasi. oleh sebab itu, makhluk lain tidak memiliki kekuasaan untuk menghindar dari keputusan manusia, apakah dimanfaatkan atau 3lsalah saru sifat Tirhan dalam Isram dikenar dengan istilah " qiamuhu binafsihi", yaitu ketidak-bergantungan Tirhan r.if,"a"p "p, pun zat selain diri-Nya sendiri. - 32Konsep ini ten_tulah berbeda dengan social contract yang diperjuangkan oleh Rousseau, dimana klontrak sosial tersebui bertujuan untuk mengontrol kekuasaan yang dijalankan p"-.ii"iJ oleh masyarakat. Kenyataan itu berdasarkan r-eariias bahwa tekuasaan yang d.rjalankan oleh pemerintah pada dasarnya adalah otoritas ,^\,; yang diamanatkan mela^lui perjanjian sosial. Oleh karena itu, ,"ty"i harus memperoleh manfaat yang lebitr sesuai tujuan kontrak sosial itu lit*]rlan. (lean Jacques Rous seau, The S ocial C ontract, (London: Hafner Publishing Com. t947), hlm. 13-14. . 33Perkembangan ini bukanlah dalam arti perkembangan biologi sebagaimana teori Darwin dalam bukunya tentang seleksi'alam yani menggambarkan perkembangan manusia dari -it hluk kera hinggi menjadi homo sapiens, terapi yang dimaksudkan adalah p"".ipt;;; manusia sebagaimana pandangan tgologi, dimana antara penciptaan manusia dan makhluk lainnya telah berbeda sejak awalnya, dimana *"ly.ri1telah dilengkapi dengan akal (rasio), yang tidak dimiliki oleh makhluk lain. 48 Memahami llmu Pemerintahan I
dilestarikan.3a Manusia dalam jumlah yang banyak kemudian berubah menjadi populasi yang disebut penduduk. Dalam konteks penduduk, kebutuhan akan pemerintahan menjadi lebih luas, yaitu dengan memberikan pengakuan dan perlindungan bagi setiap orang yang lahir dan menetap di suatu wilayah pemerintahan. Sebagai contoh, setiap penduduk waj ib diberikan akta kelahiran sebagai bentuk pengakuan dan perlindungan awal. Demikian pula apabila penduduk tersebut telah meninggal dunia, maka pemerintah bertanggung jawab dalam memberikan kesaksian melalui pembuatan akta kematian. Dalam perkembangan ketika penduduk mengorganisasi dirinya dalam bentuk masyarakat, kebutuhan akan pemerintahan menjadi lebih kompleks, pemerintah diharuskan mamPu menciptakan ketenteraman dan ketertiban sebagai syarat utama dalam menyatukan kehidupan bermasyarakat secara normal' Keadaan wajar sebagai syarat bagi terselenggaranya interaksi atau hubungan-hubungan di antara anggota masyarakat hanya mungkin dapat dilakukan oleh sebuah organisasi yang memiliki kemampuan lebih dibanding kelompok apa pun melalui mekanisme yang disepakati bersama. Pada suatu kondisi dimana masyarakat tersebut berbentuk bangsa, pemerintahan diperlukan untuk mengakomodasi pluralitas yang berkembang di tengah masyarakat akibat perbedaan yang muncul. Di tengah perbedaan tersebut seringkali pemerintah memberikan pilihan-pilihan terbaik pada setiap bangsa bagi upaya mempertahankan kebersamaan sesamanya 3aKonsep perlindungan alam dan isinya oleh para aktivis lingkungan hidup di dunia dianggap penting untuk dilestarikan guna menjagi keseimbangan alam dalam bentuk rantai makanan' 2 - Dasar-dasar Pemerintahan 49
dalam kehidupan bernegara. Kondisi rersebut dapat dilihat pada beberapa bangsa dalam sebuah negara yang diberikan diskresi secara otonomi dalam bidang pemerintahan, maupun dalam bentuk penghargaan khusus sebagai upaya mengembangkan kemandirian melalui entiras politik dan budaya yang ada.35 Di Indonesia kondisi ini dapat kita lihat pada beberapa provinsi yang memiliki kewenangan khusus seperti di DKIJakarta, Nanggroe Aceh Darussalam, Yogyakarta, dan papua. Dalam pada itu, ketika tahapan bangsa-bangsa tersebut mulai membentuk lembaga kekuasaannya melalui negara, maka status berikutnya yang mendorong diperlukannya pemerintahan untuk mengatur hak-hak politiknya adalah status kewarganegaraan. Dalam sejarah negara kota (baca: polis) di Athena, status kewarganegaraan merupakan status istimewa yang tidak semua penduduk maupun bangsa dapat memperolehnya secara biasa.36 Kendatipun sebuah wilayah merupakan hasil penaklukan, status kewarganegaraan terhadap penduduk di dalamnya belum dianggap sebagai warga negara. Oleh karena itu, dengan memperoleh status sebagai warga negara dari pemerintah, berarri setiap orang telah memiliki hak dan tanggung jawab politiknya untuk digunakan secara bebas. Kendati demikian kebebasan politik dapat dibatasi sewaktu- waktu sepanjang dengan alasan kepentingan negara dan/atau kepentingan masyarakat lebih luas. Negara dalam konteks 3sWKymlicka, Multicultural Citizenship, (New york: Oxford University, Press Inc., 1995), hlm. 40. 36Hal yang mendasar bagi polis di yunani merupakan kepercayaan yang kuat bahwa keanggotaan dalam polis (yang dapai disebut kewarganegaraan) terikat erat dengan pemilikin tinah, kewajiban militer dan agama (Finley, 1980: 89 dalam Robert A Dahl, Democracy and lts Critics, (London: Yale University press, 1 9g9), hlm. 2 1 . 50 Memahami Ilmu Pemerintahan
pemerintahnya sebagai organisasi yang menjalankan kekuasaan dapat membatasi kebebasan politik jika dianggap dapat membahayakan kepentingan umum (negara). Dalam konteks itu status kewarganegaraan tunduk selaku pihak yang diperintah. Secara singkat dapat dikatakan bahwa masyarakat membutuhkan pemerintah untuk menjamin eksistensinya sebagai individu maupun kolektif dalam suatu wilayah, sementara pemerintah membutuhkan masyarakat dalam konteks memproduk legitimasi memadai bagi terciptanya pemerintahan yang dapat diterima keberadaannya. Ini merupakan relasi tertin ggi y angdapat dilihat dalam kerangka kebutuhan pemerintahan sekaligus hubungan antarayang memerintah dan yang diperintah.3T Interaksi antar elemen pemerintahan dapat berlangsung secara hierarkis oleh pemegang kekuasaan pada lembaga-lembaga dan wilayah dimana yang pertama bertindak berdasarkan superioritas, yang lain menjadi subordinat dari pusat kekuasaan. Model ini merupakan interaksi yang paling klasik dan natural digunakan oleh manusia. Model ini tampaknya dikonversi dari pengakuan atas kedaulatan Tuhan. Interaksi demikian efektif apabila kepemimpinan pemerintahan dikelola berdasarkan basis yang diyakini oleh rakyatnya melalui pemimpin yang ideal menurut standar wahyu. Kekuatan penting lahir secara magic melalui wahyu yang seterusnya mendorong terbentuknya trust sehingga pemimpin secara leluasa dapat melakukan apa saja menurut tuntunan dan kehendak yang maha abstrak. Interaksi dalam hal ini bersifat formal, dimana semuayang menjadi bagian dari pemerintahan sangat menjaga nilai-nilai kepemimpinan 3Tsebuah kerangka pemikiran yang dibangun oleh Prof. flilizi- duhu Ndraha dalam menjelaikan l(ybernology sebagai Ilmu Pemerintahan Baru, flakarta: Rineka Cipta, 2003), hlm. 1. 2 - Dasar-dasar Pemerintahan | 51
sebagai sentrum aktivitas pergerakan. Kekuasaan menjadi satu-satunya institusi yang mewujud dan berhak melakukan penataan regulasi bagi kehidupan masyarakatnya. Tidak ada distribusi maupun pemisahan kekuasaan yang signifikan kecuali pendelegasian sebagian kecil kewenangan pada institusi yang bersifat spiritual di tingkat wilayah. sifatnya terbatas dan sewaktu-waktu dapat ditarik kembali sebagai kontrol pemegang kekuasaan. Bagi elemen lain, meskipun penting dalam bangun pemerintahan seperti itu tidak jarangmenjadi powerless. Dalam hubungan itu interaksi pemerintahan menciptakan jarak diametral antara posisi yang memerintah dan yang diperintah, termasuk sejumlah konsekuensi yang menyertainya. Keadaan tersebut secara etimologis direkonstruksikan oleh Inu Kencana Syafiie berupa empar unsur penting yang terkandung di dalamnya, yaitu pemerintah sebagai yang memerintah dan rakyat yang diperintah, kewenangan dan legitimasi yang melekat pada pemerintah, ketaatan yang melekat pada yang diperintah, serta hubungan timbal balik yang terjadi di antara keduanya, baik secara vertikal maupun horizontal.3s Akan tetapi, dalam bentuk apa pun hubungan pemerintahan itu terbentuk, dalam pandangan Ndraha, sangat tergantung pada konteks apa pemerintah tersebut sedang memainkan peranannya. Dalam arti bahwa jika pemerintah berperan sebagai, seyogyanya yang diperintah berperan sebagai pula, demikian sebaliknya.3e - _l'Ily Kencana Syafiie, Manajemenpemeintahan, (fakarta: pT pertja, 1998), hlm. 15. 3elihat tabel hubungan pemerintahan yang dibangun oleh Taliziduhu Ndraha dalam l(ybernologlr, (Jakarta: Rineka CipL, ZOOa), nlm.5. 52 Memahami Ilmu Pemerintahan
sifat lain adalah interaksi antar elemen pemerintahan dilakukan berdasarkan kepemimpinan bersama (kolegial) sehingga bersifat mitra' Pemegang kekuasaan walaupun rn.rup-rk* pengelola pemerintahan tertinggi' tetapi elemen lain terkesan tidak menjadi subordinat sehingga superioritas tidak dominan bagi yang lain. Masing-masing elemen memiliki fungsi yang lebih spesifik sebab dari sanalah kekuatan tersebut berasal' Kekuasaan didistribusikan atau dipisahkan untuk memudahkan pengelolaan pemerintahan' Kekuatan kepemimpinan lahir t..J"r"rk"n pengakuan wilayah maupun lembaga-lembaga pendampin gyangmemiliki kewenangan cukup' Kepemimpinan lahir berdasarkan konsensus melalui mekanisme pemilihan oleh seluruh elemen. Semua interaksi antar elemen berlangsung di atas konstitusi sebagai sentraltegulasi' Dalam hal ini konstitusi memuat tentang hubungan-hubungan yang bersifat pengaturan seperti reward dan punishment' Interaksi antar elemen juga didasarkan pada check andbalance system sehingga kontrol atas jalannya pemerintahan dilakukan secara kolektif' Akuntabilitas antar elemen dapat lebih terjamin dibanding model pertama yang bertumpu pada standar-standar baku dengan interpretasi beberapa orang. Interaksi semacam ini dapat berlangsung lebih stabil apabila semua elemen dapat memainkan fungsi-fungsinya secara maksimal dan proporsional' Dengan spesialisasi fungsi sebagai ciri modern dalam pengelolaan pemerintahan' hubungan antar elemen akan saling mendorong dan melengkapi, baik bagi pemegang otoritas tertinggi maupun lembagalembaga itu ,.nairi. Dengan demikian pelayanan difokuskan pada kebutuhan sesama elemen, khususnya elemen yang paling membutuhkan' yaitu wilaYah (rakYat)' 2 - Dasar-dasar Pemerintahan 53
H Dalam perkembangan dewasa ini praktik model interaksi pertama banyak mengalami penyusutan dari konsep idealnya, selain dominasi dari model interaksi generasi kedua. serain itu, terjadi pula metamorfosis dari praktik interaksi antar eremen pemerintahan. perkembangan moder kedua rahir sebagai antitesis dan pergeseran konsep ideal model pertama. Kendatipun demikian, masih ada negaruy.ng -.ng"dopsi model p"rt"_" walaupun dengan jumlah yang terbatas, khususn ya di negara_ negara yang mayoritas memegang teguh kebud ayaannyasebagai standar dalam pengaturan kehidupan masyarakatnya. Hal penti"ng untuk dipahami bahwa kedua model rersebut oapat oeratitr iita terjadi pergeseran dari standar idearnya. Moder rcara dapat saja kembali kepada model perrama jika terjadi pergeseran ,t"na", seperti bentuk tirani mayoritas. Bagian penting dari har itu adalah bagaimana memelihara keduanya jika masing-masing berarih dari model pertama pada model kedua atau sebaliknya, selanlutnya upaya mengkonsolidasikannya jika model rersebut menjadi satu_ satunya pilihan dalam praktik pemerintahan. Demikian pula usaha untuk mengembangkannya menjadi sebuah model yang benar-benar akseptabel bagi kebutuhan semua elemen rurrrrrnyl rakyat sebagai elemen yang paling membutuhk y^ng paling berhak menenrukan pilihan idear daram pemerintahani Harus disadari ketika sebuah pilihan sisrem terah ditetapkan, bersamaan dengan itu upaya untuk mentransformasikan, mengkonsolidasikan arau mengembangkannya menjadi hal penting sekaligus menjaga nilai_nilai positif tadi dapat bekerja dengan sempurna sebagai pilihan yangdipercaya lebih baik dari pilihan sebelumnya. ^n ^r^u 54 | Memahami Ilmu pemerintahan
E. Fokus Pelayanan Jika sebuah institusi keluarga sengaja dibentuk, pada hakikatnya sulit untuk menghindari pertanyaan kepada siapa dan bagaimanakah fokus pelayanan perlu dilakukan. Jika kita ingin mengatakan bahwa pelayanan hanya dilakukan bagi pemenuhan kebutuhan pemegang kekuasaan (kepala keluarga), maka dapat dibenarkan sepanjang tercipta kearifan yang bermanfaatbagi kepentingan masyarakat itu sendiri. Jika pengelolaan sumber daya diserahkan pada elemen lain untuk kemudian didistribusikan pada pemegang kekuasaan, maka untuk apa pemegang kekuasaan diberikan otoritas untuk itu? Dalam model dengan sistem yang paling modern sekalipun, pelayanan tetap dilakukan oleh pemegang kekuasaan untuk kemudian didistribusikan pada masyarakat. Hanya saja, pada sistem yang paling primitifjaminan soal pendistribusian bersifat langka, sekalipun pada sistem otoriter yang baik pendistribusian resources tidak menjadi masalah, bahkan menjadi perhatian khusus. Pertanyaan etis dalam hal ini adalah siapakah yang lebih berhak untuk dilayani? Apabila kita berasumsi bahwa yang pertama kali menggagaslah yang pantas mendapat pelayanan yang berarti, maka dalam pendekatan kedaulatan Tuhan sudah jelas bahwa pelayanan (loyalitas) makhluk hanyalah diperuntukkan bagi penciptanya. Tanpa mendiskusikan seberapa besar kompensasi yang diberikan Tuhan kepada hambanya jika dibandingkan, yang penting di sini bahwa pelayanan sebagai loyalitas mutlak dilakukan pada pemegang kekuasaan itu sendiri. Jika ini dikonversi dalam pemerintahan, pada hakikatnya keberadaan manusia pada mulanya adalah untuk melayani (memberihan loy alitasny a) pada 2 - Dasar-dasar Pemerintahan 55
penciptanya. Dalam praktik, manusia saling melengkapi lewat institusi keluarga untuk saling melayani bagi pelayanan yang lebih luas. Dalam konteks pemerintahan sebenarnya penguasa hanyalah regulator yang mengatur lalu lintas pelayanan itu. Contohnya ral<yat memberikan pelayanan pada penguasa dengan harapan agar penguasa dapat mendistribusikan kembali pada mereka. Dorongan untuk mendistribusikan kembali pelayanan tersebut merupakan manifestasi bentuk pelayanan yang lebih luas pada Tuhan. Demikian pula peran lembaga lain yang terlibat dalam proses pemerintahan. Dengan demikian, tidak penting untuk mendiskusikan lebih jauh jika arus pelayanan tersebut telah membentuk siklus yang saling menyempurnakan. Masalahnya adalah bagaimana menjamin agar proses pelayanan tersebut berjalan tanpa mengalami hambatan baik di tingkat penguasa maupun masyarakat itu sendiri. Peran pemerintah dalam mengatur lalu lintas pelayanan menjadi sangat penting untuk membentuk pemerintahanyang ideal. Artinya, dengan memberikan pelayanan yang maksimal pada rakyat yang menjadi tanggung jawabnya, maka bersamaan dengan itu pelayanan (loyalita.s) pada Tuhan menjadi tak terhindarkan. Seterusnya ketika rakyat memberikan pelayanan (oyalitas) yang optimal pada penguasa selaku regulator pelayanan itu sendiri, dapat diartikan ralryat sebenarnya telah memberikan pelayanan terhadap dirinya sendiri melalui pemerintah yang telah dipilih untuk maksud itu. Konsekuensi lain bahwa upaya tersebut telah mendorong terciptanya kesempatan luas bagi pemegang kekuasaan untuk memberikan loyalitasnya secara optimal pada Tuhan maupun pada rakyatnya. Dengan kesadaran itu tidak ada yang merasa dilayani secara berlebihan, sebab tanpa pelayanan yang berarti oleh semua elemen di dalamnya, Memahami Ilmu Pemerintahan
maka pelayanan yang bersifat hakiki tidaklah mungkin dapat tercapai. Logikanya, jika pelayan^nyang diberikan rakyat pada pemerintahnya mengalami penyusutan yang drastis, konsekuensi pelayanan pemerintah pada rakyatnya juga dapat mengalami defisit. Seterusnya, optimalisasi pelayanan (pengabdian) yang lebih besar pada Tuhan mungkin menjadi rerganggu. Di sini pemerintah dan masyarakat berkewajiban menjaga moral dan ketaatan sebagai nilai tertinggi. Pemenuhan terhadap pelayanan dimaksud haruslah disadari bahwa fungsi regulator hanyalah media yang mendukung besaran pengabdian pada yang lebih luas. Pemerintah diharapkan dapat bertindak bagi upaya pengabdian dimaksud sekalipun pada dasarnya setiap orang dalam hal ini dapat melakukan pengabdian pada Tuhan masing-masing. Pelayanan yang maksimal oleh pemerintah setidaknya dalam rangka mempertahankan konsensus di antara masyarakat. Tanpa itu masyarakat dapat mencari alternatif bagi pengakomodasian kepentingannya. Jelas tak ada pilihan lain bagi pemerintah selain memperbaiki tingkat pelayanannya untuk mempertahankan stabilitas pemerintahan secara keseluruhan. Akan tetapi, pelayanan yang hanya didasarkan pada konsensus politik semata, tanpa dasar moralitas di atas memungkinkan semua kewajiban pemerintah bersifat formalistik, sehingga pemerintah tidak mempunyai kewajiban moral untuk melayani unsur yang lebih besar dari penguasa itu sendiri bahkan rakyat sekalipun. Di sini hanyaada dua kutub yang saling melayani, yaitu pemerintah di satu sisi dan rakyat di sisi yang lain. Konsekuensi bagi pelayanan (pengabdian) kepada yang "Maha Bestr" lebih menjadi urusan pribadi dan bukan urusan institusi negara dalam kerangka yang lebih kompleks. Standar pelayanan akan tergantung pada keduanya. 2 - Dasar-dasar Pemerintahan 57
Semakin tinggi tingkat pelayanan masyarakat (oyalitas) kepada pemerintahnya semakin tinggi pula pelayanan pemerintah dalam memenuhi kebutuhan masyarakatnya. Dan kebanyakan standar penilaian terhadap keberhasilan pemerintah sangat tergantung pada tingkat pelayanan dimaksud. Dalam praktik pemerintahan kebanyakan rakyat lebih dulu memberikan apresiasi atas pelayanan pemerintahnya hingga berlebihan, tanpa menyadari bahwa uPaya mendorong optimalisasi pelayanan yang diharapkan hanya terwujud apabila diimbangi dengan pelayanan yang maksimal dari rakyatnya. Hal yang perlu digarisbawahi dan diperhatikan apabila terjadi ketimpangan dimana pelayanan pemerintah atas kebutuhan rakyatnya mengalami penyusutan, sementara di pihak yang lain rakyat telah berbuatyang terbaik bagi upaya mendorong maksimalisasi pelayanan itu sendiri. Di banyak negara berkembang, penyusutan seperti itu menjadi trend yang dominan, dimana rakyat menjadi sapi perah yang dilukiskan menderita memikul beban atas bentuk pelayanan pada pemerintah. Bahkan tidak sedikit pada sistem klasik yang bersifat otoriter, perilaku eksploitasi masyarakat dilakukan dengan dan atas nama justifikasi Tirhan. Sebagaimana pembahasan sederhana kita tentang siapa yang patut untuk dilayani, maka sebagai kesimpulan tidak ada satu pun elemen dalam pemerintah anyangmendapat porsi lebih, apakah itu pemerintah sebagai pemegang otoritas kekuasaan, lembaga pendukung, maupun masyarakat yang jumlahnya lebih banyak. Semuanya mendapat pelayanan secara proporsional dan adil sebagai manifestasi pelayanan pada yang mahamelayani. Elemen yang satu akan memaksimalkan pelayanan bagi jika elemen yang lain dapat memberi pelayanan yang berarti. Jika rakyat 58 Memahami Ilmu Pemerintahan
berharap pelayanan pemerintahnya lebih maksimal' idealnya mereka pun semestinya memberi pelayanan yang seimbang dalam hal kewajiban lewat pajak misalnya untuk mensyaratkan pemerintah maupun lembaga pendukungnya berharap pelayanan yang maksimal dari rakyatnya, mereka pun harus memberi pel"y"n"n yang terbaik untuk maksud itu' Bahkan pemerintah wajib memberi pelayanan dua kali lebih maksimal jika mereka menyadari bahwa pelayanan yang diberikan bukan semata-mata karena tanggung jawab moral sehingga terkesan sebagai sebuah upaya balasbudiatau tindakan normal untuk memenuhi unsur- .rnru, konsensus dalam konstitusi misalnya, tetapi lebih dari itu sebuah amanah dati sang pemberi pelayanan' Bagi sebuah pemerintahan yang lemah atau dalam masa transisi, semestinya pelayanan harus dimulai dari rakyatnya sebab hanya dengan demikian pemerintahan akan menjadi lebih kuat. Sebab diyakini bahwa kekuatan sesungguhnya berasal dari rakyat itu sendiri. Sebagai contoh, tanpa menjadi pembayar pajak yang baik, atau tanpa memberikan kepercayaan (trus) yang maksimal pada pemerintah, secara logis sulit mengharapkan terjadinya distribusi pelayanan yang lebih baik' Sebaliknya' jika rakyat tampak lemah dan pemerintah terkesan lebih kuat akibat pemanjaan pelayanan takyat, sementara pelayanan yang diharapkan tak kunjung tiba, maka diyakini terjadi pergeseran orientasi pemerintahnya yang dapat menumbuhkan konflik' Di sini mungkin terjadi eksploitasi resources oleh kelompok pemerintah bagi keuntungan pribadi maupun kelompoknya' revolusi sebagai bentuk ketidakpuasan atas pelayanan yang diberikan. 2 - Dasar-dasar Pemerintahan 59
Dalam praktik kadang kara pemerintah harus memberi lebih banyak pelayanan pada rakyatnya untuk menjaga keharmonisan, stabilitas, dan integrasi wilayahnya. pemberian pelayanan yang bersifat istimewa atau khusus terhadap rakyat hanyarah dalam konteks merangsang kreativitas, kemandirian, penghargaan (reward) atas apresiasi yang ditunjukkan atau bahkan secara politik untuk melunakkan sehingga terhindar dari konflik yang tak diinginkan. Segera sesudah semua maksud tersebut tercapai, pemerintah kembali pada siklus pelayanan yang proporsional. Upaya ini dimaksudkan untuk mencegah ketergantungan ralcyat atau pengharapan atas pelayanan yang berlebihan dari pemerintah sehingga menimbulkan probrem baru. Bagi pemerintah sendiri, pemberian pelayanan yang istimewa oleh rakyat hanyalah dalam konteks situasi transisi, dan tidak daram keadaan normar. sama halnya dengan rukyat, setibanya pada kondisi normal mereka harus berlaku sebagaimana pemerintahan yang ideal. Kebanyakan pemerintahan di banyak negara pascakrisis yang berkep anjangan terjebak pada situasi yang terus-menerus menjadi objek yang dilayani oleh ralryatnya. perubahan ke arah paradigma sebatiknya hanya mungkin tercapai dalam masa yang relatif lama. pada masa-masa seperti itu, kebanyakan pemerintahan cenderung menjadi otorirer bahkan totaliter dimana rakyat menjadi objek yang dieksploitasi untuk melayani rezimberkuasa. Pada bagian lain, ralryat yang terlalu lama mendapat pelayanan istimewa atau khusus seringkali berbakat menjadi pemb angkang dan selanjutnya pemberontak. Bagi sebagian rakyat lustru pembangkangan terjadi karena alasan ketidakpuasan pelayanan tadi, dimana pemerintah terkesan gagal mendistribusikan pelayanan kepada mereka. pada akhirnya pemerintah harus membayar mahal atas kegagalan tersebut, termasuk pelayanan 60 Memahami Ilmu Pemerintahan
yang berlebihan. Ini dapat dimaklumi jika saja pemerintah menyadari bahwa betapa pentingnya keseimbangan dalam memberikan pelayanan kepada masyarakatnya. Sebaliknya, jika pelayanan terhadap pemerintah sangat rendah atau bahkan kurang, sementara di pihak lain ralaptbelum memberi pelayanan yang cukup sebagaiman a yangdiharapkan, banyak pemerintahan cenderung menjadi otoriter sekaligus pemangsa dengan mengeksploitasi resources rakyat untuk menjadi lebih kuat. Bahkan bagi pemerintahan yang terlalu berlebih sebagai akibat pelayanan rakyat cenderung lupa diri sehingga menjadi lemah. Dewasa ini pelayanan terhadap rakyat semakin kompleks sehingga memungkinkan pemerintah mencari alternatif baru dalam upaya memaksimalkan pelayanan tadi dengan berbagai risiko. Tirntutan terhadap pelayanan yang semakin kompleks tersebut didorong oleh kesadaran bahwa apayangtelah mereka berikan sebagai bentuk pelayanan kepada pemerintahnya telah cukup maksimal kendatipun kenyataannya tidaklah demikian. Klaim ini kemudian memaksa pemerintah untuk berbuat lebih banyak, termasuk mencari alternatif bagi optimalisasi pelayanan. Jika ini gagal, pemerintah harus menanggung konsekuensi politik pada tahap berikutnya, dipilih atau tidak sama sekali. Untuk memperlihatkan iktikad baik pemerintah biasan y a tur un ke j alan (blusukan) dan mengklaim bahwa pelayanan yang diberikan merupakan pelayanan yang paling maksimal dibanding yang lain untuk mempertahankan kestabilan pemerintahannya. Harus diakui bahwa pemerintah pada dasarnya berusaha maksimal meningkatkan pelayanannya, walaupun harus disadari pula bahwa kebanyakan dari upaya mendistribusikan pelayanan kembali selalu dalam jumlah yang lebih sedikit atau bahkan tidak. Ini terkait dengan berbagai macam alasan seperti prioritas 2 - Dasar-dasar Pemerintahan 61
dan rasa keadilan dalam pendistribusian serta keterbatasan dan penggelapan yang menjadi patologi pemerintahan. Dalam ruang publik sendiri keterbatasan dalam pemberian pelayanan pada pemerintah kebanyakan disebabkan oleh iklim yang kurang kondusif bahkan tidak sehat, misalnya rasa aman sebagai jaminan pemerintah untuk berinvestasi guna merangsang pertumbuhan ekonomi yang kemudian hasilnya dapat disisihkan dalam bentuk pajak. Peluang maupun kesempatan yang seluas- luasnya dari pemerintah dapat mendorong perubahan karakter dan mental masyarakatnya untuk hidup lebih berdaya. Ini merupakan kesempatan bagi upaya memaksimalkan pelayanan rakyatpada pemerintah untuk tahap selanjutnya. Hanya dengan kesadaran seperti itu niscayakeseimbangan dalam pelayanan bagi masyarakat dapat tercapai. Di sini terjadi timbal balik yang adil. F. PenguasaanPemerintahan Dalam dinamika pemerintahan, elemen penting yang paling mampu menunjukkan superioritas di antarayang lain cenderung melakukan hegemoni untuk menguasai pemerintahan.a0 Kecenderungan awal penguasaan masyarakat dimulai dari satu atau lebih kelompok minoritas yang kuat serta memiliki lebih banyak sumber daya. Salah satu penguasaan sumber dayaadalah keberadaan pemimpin yang tangguh untuk melakukan mobilisasi bagi tegaknya pemerintahan baru. Mengingat betapa pentingnya keberadaan pemimpin untuk mengelola kolektivitas yang aoBaik Mars dalam teori kelasnya maupun Hobbes dalam Leviathan memberikan penjelasan yang gamblang tentang perkembangan terjadinya rotasi kekuasaan melalui penguasaan sekelompok orang kuat terhadap kelompok lain secara sah maupun tidak. 62 Memahami Ilmu Pemerintahan
memuat kebutuhan bersama bagi tujuan yang diinginkan, maka disengaja atau ridak situasi primus inter pares sulit terhindarkan dalam masyarakat mana pun. Kiranya hal tersebut cukup menjadi salah satu alasan lahirnya pemimpin di antara yang lain' Pola-pola interaksi di antara mereka harus diintegrasikan dan diarahkan sedemikian rupa sehingga tidak terjadi tabrakan kepentingan' dimana antara satu dengan yang lain saling melengkapi atau saling melayani guna memenuhi kebutuhannya dan menghindari keterbatasan yang dialami. Dalam konteks ini pemimpin menjadi sangat berarti bagi pusat pergerakan interaksi masyarakat' Pada masyarakat tradisional kecenderungan munculnya hegemoni kekuasaan dalam pemerintahan tidak sajadidorong oleh alasan di atas, tetapi lebih dari itu dalam upaya mempertahankan kepentingan kelompok tertentu. Lahirnya hegemoni yang satu terhadap yang lain tidaklah menjadi soal, sepanjang diperlukan dalam rangka melindungi dan melayani kebutuhan-masyarakat. penguasaan dalam pemerintahan menjadi sesuatu yang Penting bagi upaya mengelola kepentingan semua orang yang terlibat di dalamnya. Kiranya tidak satu pun masyarakat yang akan menghindari penguasaan tersebut jika memang disadari bahwa tindakan dimaksud dalam rangka mengelola kehidupan mereka menjadi lebih baik. Bahkan kebanyakan dari mereka berharap dalam waktu relatif lama untuk sebuah perubahan pada siapa pun yang dapat melakukan penguasaan terhadap kehidupan agar semakin baik. Pengharapan masyarakat terhadap munculnya penguasaan oleh siapa pun yang dapat membawa mereka pada suatu perubahan yang lebih baik telah mendorong terjadinya kompetisi dalam masyarakat untuk menduduki posisi strategis 2 - Dasar-dasar Pemerintahan 63
dalam struktur pemerintahan. Kompetisi semakin tajarn pada masyarakat yang bersifat heterogen dibanding kelompok masyarakat homogen. Dalam kenyataannya hanya kelompok terbaiklah yang panras melakukan penguasaan terhadap masyarakat. Bahkan yang kalah dalam kompetisi tersebut harus menyiapkan diri untuk secara sukarela bergabung dengan elemen lain bagi penguasaan pemerintah terpilih. Atau bagi kelompok yang kalah dalam kompetisi itu hanya -"nunggu waktu yang tepat untuk secara perlahan merakukan konsoridasi kembali bagi pertarungan politik dengan menggunakan cara yang relatif sama. Dalam masa penantian mereka berkesempatan melakukan rekrurmen untuk menjadi yang terbaik pada saatnya. Sementara itu, pada saat yang sama kelompok pemenang dalam kompetisi tadi terus melakukan pengembangan bagi upaya mempertahankan penguasaan yang telah diperoleh dengan susah payah. Kebanyakan dari mereka melakukan strategi dengan memperbesar skala penguasaan untuk melemahkan kompetitor lain. cara-carayang digunakan dapat bersifat ekstrem seperti mendemonstrasikan kekuatan sebagai unjuk kekuatan yang dimiliki sehingga menimbulkan rasa rakut yang berlebihan atau bahkan dengan cara meningkatkan kepercayaan terhadap elemen lain. Hal tersebut bermaksud melahirkan trustyangsemakin baik bagi upaya mempertahankan penguasaan yang telah dimiliki. Kompetisi semacam ini pada dasarnya telah menciptakan sebuah sistem dalam melahirkan sumber daya yang semakin banyak untuk dihadapkan bagi pengelolaan kehidupan bersama. Namun pada akhirnya, hanya yang terbaiklah yang dapat diterima oleh masyarakat sekaligus mampu melakukan perubahan-perubahan yang diinginkan. Bagi masyarakat, kelemahan yang dimiliki oleh para pemenang menjadi ladang 64 Memahami Ilmu Pemerintahan
bagi proses meningkatkan kepercayaan sedapat mungkin' Suhu toli.tiri akan bergerak dinamis ketika yang lain berusaha mengeksploitasi kelemahan yang berkuasa untuk menjadi alasan berikutnya atas kegagalan dalam mengelola kehidupan bersama. Ini dapat mempersempit upaya mempertah ankan tr ust penguasa, dan membe'i'u*g gerak yang cukup bagi yang lain' S"ru-r"runy a cara adalah meningkatkan kapabilitas sistemnya untuk menghindari kelemahan yang terus terbuka jika tidak ingin melakukan hal yang paling ekstrem yaitu pembungkaman (depolitisasi) maupun tindakan kekerasan (violence) hingga ke akar-akarnYa. Sekalipun pemerintahan telah berjalan secara normal oleh rezim yang berkuasa, upaya pertarungan kekuasaan tetap berjalan secara laten, tidak soal bagaimanapun metodenya' yang Penting adalah hasil dari siapa pemerintah yang memenangkan kompetisi berikutnya. Pada negara demokrasi' sekalipun hasil tidak menjadi hal yang sedemikian penting' mekanisme untuk itu telah dipersiapkan dengan sempurna untuk mempersiapkan proses y"ng -.-"aai. Bagaimanapun dalam kompetisi semacam itu n"rit y*g diperoletr setidaknya telah menunj ukkan bahwa hanya yang mampulah yangpantas diberi kesempatan untuk melakukan fr.g""-oni^recara formal terhadap yang lain melalui penguasaan peterintahan' Sekali lagi bahwa kompetisi semacam itu dalam fanyak kasus telah -t'*g"t'g terbentuknya segmentasi dalam masyarakat dimana kelompok penguasa adalah yang terkuat dibanding elemen lain' Pada masa lalu proses penyelesaian kompetisi penguasaan pemerintahan seringkali harus dibayar mahal dengan pengorbanan yang tak terhingga. Tidak ada mekanisme yang mengatur pola- pola kompetisi sedemikian beradab' kecuali dengan tindakan 2 - Dasar-dasar Pemerintahan
yiolence oleh elemen yang kuat terhadap yang lemah. penguasaan pemerintahan terkesan dirampas sedemikian ,up" d"l"_ rotasi kekuasaan. Agak berseberangan dengan itu dibanyak pemerintahan dewasa ini, mekanisme dalam p.ny.l.r"i"n kompetisi hegemoni dilakukan di atas konsensus yang telah dicapai sebelumnya. OIeh sebab itu, penguasaan pemerintahan sekalipun dalam satu duakasus masih r.rLr* dirampas, secara umum penyeresaian kompetisi dalam bentuk rotasi kekuasaan selalu diakhiri dengan cost yang rendah, bahkan dengan pola pengakomodasian yang lebih representatif Salah ,",uny" d"ng* melibatkan kekuatan hegemoni yang lebih luas untuk bersedia menjadi yolunter bagi upaya pencapaian konsensus berikutnya. Hal yang pasti adalah harus adajalan ke luar bagi pengelolaan kehidupan bersama oleh yang pantas melakukan semua itu. G. Relasi Agama dalam pemerintahan Kendatipun pemerintahan dianggap oleh sebagian pejuang agama tertentu sebagai subordinat dari agama ,"."r"-lu"i namun relasi agama dan pemerintahan tak pernah sepi dari perdebatan pemikiran. Di kelompok penganut agama yang berpikiran eksklusifmaupun rorforoi menganggap bahwa pemerintahan merupak an areayang berbeda aaam praktiknya. Kelompok pertama menganggap bahwa pemerintahan hanyalah bagian kecil dari cabang-cabang dalam urusan agama itu sendiri. Sementara kelompok kedua yang berpandangan sekuler cenderung melihat agama hanyalah jalan bagi upaya membangun konstruksi spiritual dengan yang Maha pencipta. Sedangkan pemerintahan pada sisi lain merupakan bentuk konsensus dari komunitas didalamnya untuk mengelola hubungan sesamanya guna mencapai tujuan bersama lewat kontrak sosiar. 66 Memahami Ilmu pemerintahan
Dalam praktiknya pemahaman pertama berkembang membentuk sistem pemerintahan dari agama tertentu. Sekalipun faktanya tidak ada satu pun contoh negara di dunia yang memiliki sistem pemerintahan berbasis agama yang sama. Semuanya kembali pada konsensus dengan klaim mayoritas yang berkuasa untuk membentuk rezim baru dengan sistem yang dimodifikasi sesuai keinginan dan pemahaman yang diyakini. Di beberapa negarayang menganut paham demikian cenderung mengklaim bahwa sistem merekalah yang paling mendekati sebagaimana praktik pemerintahan di zaman kenabian. Harus diakui bahwa sistem pemerintah an yang berbasis agama tertentu bukanlah sesuatu yang bersifat utopis di zamannya, tetapi bangun struktur sistem politiknya yang cenderung otoriter bahkan totaliter pada akhirnya mempercepat berakhirnya sejarah pemerintahan dengan ciri sistem semacam itu. Dalam sejarah kita dapat mengetahui bahwa sekalipun tujuan pemerintahannya sedemikian mulia dengan basis agama tertentu sebagai bentuk konsensus makhluk kepada Tuhannya untuk tidak mengatakan kontrak makhluk terhadap pencipta-Nya, maka pada akhirnya telah menghasilkan kepemimpinan yang memiliki kewenangan tak terbatas. Kepemimpinan pada saat tertentu kehilangan alat kontrol bagi laju pemerintahannya sehingga membentuk koloni yang bersifat nepotisme seperti dinasti dengan sistem monarkhi. Itu dapat dibuktikan dalam sejarah rotasi kekuasaan pemerintahan pasca kenabian berakhir. Alasan terbentuknya pemerintahan demikian selain kualitas kepemimpinan kehilangan standar dari basis agama itu sendiri, iuga yang terpenting adalah kekuasaan menjadi sangat tak terbatas akibat lembaga-lembaga yang sengaja didirikan untuk memberikan kontrol berdasarkan basis tadi sama sekali tak memiliki otoritas 2 - Dasar-dasar Pemerintahan 67
yang cukup untuk melakukan proses rotasi pemerintahan. Dalam kenyataannya kepemimpinan menjadi sangat sulit untuk didesain karena peletakan ukuran yang disyaratkan sangar rergantung pada seberapa besar pemahaman para pemuka agama itu sendiri. Kepemimpinan pada akhirnya lebih bersifat subjektif dan pada akhirnya mempermanenkan seseorang di kursi kekuasaan dalam waktu relatif lama. Jika dilihat lebih jauh sebenarnya sistem tersebut cukup ideal sebagai salah satu pilihan klasik di masa depan. Sekalipun dengan kerangka sistem politik yang bersifat otoriter, dengan melengkapinya melalui rekrutmen kepemimpin an yangbaik akan diperoleh pemerintahan yang lebih efektif dan akseptabel. Satu- satunya conroh karakteristik semacam ini yang masih tertinggal sebagai bukti sejarah dapat kita amati pada sistem pengelolaan masyarakat agama oleh Paus yang berpusat di Vatikan, yaitu sebuah konstruksi sistem politik otorirer dengan pemimpin yang akseptabel. Antitesis dari sistem pemerintahan yang berbasis agama tertentu yang kemudian mengakhiri pemerintahannya di atas asas kekeluargaan (nepotisme), adalah munculnya sistem yang berbasis rakyat sebagai pemegang kedaulatan. Berbeda dengan sistem pertama yang meletakkan kedaulatan di tangan agama dimana semua aturan merupakan hasil campur tangan Tuhan secara totalitas, sistem berikutnya lebih memandang pemerintahan merupakan bentuk konsensus masyarakat dengan pengelolaan melalui sekelompok minoritas yang memiliki otoritas, mandat atau hak untuk melakukan apa saja yang telah disepakati, termasuk pemaksaan jika memang diperlukan bagi kepentingan publik. Pemahaman seperti ini kemudian menggeser posisi agama pada lebih dari sebuah pemenuhan 68 Memahami Ilmu Pemerintahan
kebutuhan spiritual manusia dalam mengelola hubungan- hubungannya dengan sang pencipta. Kelebihan sistem ini terletak pada kekuatan kontrol dari para pemberi mandat, sekalipun disadari bahwa pemerintahan tidaklah seefektif jika dibandingkan dengan sistem pertama. Pengelolaan pemerintahan berjalan relatif lambat, sebab setiap kebijakan yang diambil senantiasa bertumpu pada upaya bersama melalui musyawarah sehingga dapat diketahui apa saja yang akan diperbuat oleh pemerintahnya. Meskipun demikian pemerintahan yang dikelola menjadi lebih dirasakan sebagai institusi yang dimiliki bersama, bukan semata-mata milik kaum minoritas yang pada memiliki otoritas untuk itu, namun setidaknya, dalam proses yang relatif panjang, baik dalam penentuan standar kepemimpinan maupun proses pengambilan keputusan, mereka merasa terpanggil melalui wakil-wakilnya. Inilah yang kemudian dikenal dengan peradaban demokrasi. Dalam pengalaman praktik demokrasi menjadi beragam bergantung proses adaptabilitas wilayah. Sama seperti sistem pertama, pada akhirnya kedua sistem tersebut menjadi lebih berwarna ketika menyentuh medan yang akan dimainkannya. Perbedaan kontras yang dapat diamati dalam praktik terhadap sistem ini adalah tentang mekanisme pemilihan pemimpinnya maupun tata cara melakukan kontrol bagi warga negaranya. Kebebasan juga menjadi ciri penting dalam mengekspresikan aspirasi selain lembagalembaga yangada memiliki kewenangan yang berarti dalam menentukan arah kebijakan yang akan ditempuh oleh siapa saja yang akan menjadi pemimpin. Pemisahan kekuasaan yang hampir sama dengan sistem pertama hanya dapat dibedakan oleh seberapa besar ukuran dan isi kewenangan yang melekat dan seterusnya dimainkan 2 - Dasar-dasar Pemerintahan 69
bagi sinergitas pemerintahan. Ketidakmampuan membangun kepemimpinan menjadi konsekuensi bagi usia pemerintahan itu sendiri, sebab dengan standar yang menjadi konsensus lebih efektif untuk melakukan rotasi kekuasaan sekalipun baru berusia beberapa saar. Kegelisahan berikutnya adalah akankah ia menjadi tiran? Bagi kita, jawaban atas kegelisahan tadi adalah "ya" ,bahkanlebih dari itu, ia dapat membentuk tirani mayoritas maupun otorirer diperluas. Akan tetapi, paling tidak mekanisme kontrol (hukum) maupun lembaga-lembaga yang diciptakan memiliki kewenangan yang cukup untuk mengendalikan satu dengan lainnya. Pada akhirnya, kedua sistem tersebut akan memiliki nilai yang berarti jika pemerintahan dipahami sebagai sebuah amanahyang mengandung konsekuensi moral, baik pada publik maupun terhadap basis yang menjadi sandaran publik itu sendiri. Di sini sistem menjadi benar-benar sebuah pilihan yang bergaransi bagi masyarakatnya. 70 Memahami Ilmu Pemerintahan
BEBERAPA nrtilBiltSottm lr Gejala Pemerintahan dan Kesadaran Manusia Dimana pun di dunia, tidak ada satu pun manusiayangdapat menghindari diri dari gejala pemerintahan. Gejala pemerintahan hadir bersamaan dengan eksistensi manusia atas kebutuhan alamiah yang tak terelakkan. Bahkan dalam lingkungan animal sekalipun, gejala semacam itu terjadi secara alamiah yang kemudian membentuk pola-pola tertentu dalam perilaku kehidupan secara berkelompok. Perbedaannya, pengelolaan hidup bersama pada binatang didasarkan pada insting belaka tanpa rasionalitas lazimnya manusia, selebihnya adalah kesamaan yang sulit kita ingkari. Dalam kehidupan manusia, penghindaran atas gejala pemerintahan adalah sesuatu yang mustahil, kecuali kita berkeinginan membentuk pemerintahan baru yang tentu saja dengan sendirinya kitalah pemerintah itu. Apabila seseorang atau sekelompok orang ingin menghindar dari gejala pemerintahan yang mungkin dianggap buruk bagi mereka, atau mereka ingin mencari alternatif atas pemerintahan yang jauh lebih baik dari sebelumnya, tak ada pilihan lain kecuali mencari suaka baru di bawah rezim pemerintahan yang sesuai dengan keinginan mereka. Dalam keadaan semacam itu, suka atau tidak, buruk l"
ataupun baik bentuk dan sistem pemerintahan yang mereka temukan, menjadi kewajiban untuk segera mematuhi apa pun aturan yang akan diterapkan agar berbanding lurus dengan hak yang akan merekaperoleh dari pemerintah. Sebagai contoh, jika sekelompok orang di Papua tidak begitu menyukai Pemerintah Indonesia yang dianggap kurang memberikan kenyamanan, keadilan, dan kesejahteraan, maka migrasi ke negara Australia merupakan gejala dimana pilihan aras pemerintahan baru sebagai alternatif tak terhindarkan, atau mungkin ke negara lain. Konsekuensinya, kelompok tersebut harus mematuhi semua peraturan yangada sebagai bagian dari sistem yang berlaku di negara Australia yang jelas berbeda dengan Pemerintah Indonesia. Di Australia, suka atau tidak, kelompok dimaksud harus menyesuaikan diri dan tunduk dengan hukum yang berlaku di negara tersebut. Mereka mesti tunduk pada rezim yang berkuasa di sana, tak terkecuali betapa pun mungkin sistem pemerintahan yang berlaku di sana jauh lebih buruk dari Indonesia. Dalam konteks inilah gejala pemerintahan sulit terhindarkan, bahkan sekalipun mereka berkeinginan migrasi ke negara yang lebih kuat seperti Amerika Serikat. Lebih dari itu, sekiranya kedua neg,ra tersebut menolak memberikan suaka kepada mereka, dan mereka menuntut melepaskan diri dari pangkuan Pemerintah Indonesia, maka kemandirian mereka untuk berinisiatif merdeka dan membentuk pemerintahan baru sebagaimana Timor Leste tak ayal lagi akan mendorong terbentuknya pemerintahan baru dimana pemerintahan lama yang mereka curigai dan hindari sejak awal akan mereka hadirkan sebagai jawaban atas kebutuhan yang mereka cita-citakan. Bagaimanapun, entah lama atau baru, di sana telah hadir gejala pemerintahan, dimana sekelompok orang yang dianggap mampu dan teruji diberikan legitimasi Memahami Ilmu Pemerintahan
secukupnya atau seluas-luasnya untuk melakukan tindakan- tindakan istimewa bagi keberlangsungan hidup dan pencapaian tujuan yang dianggap lebih baik.al Hal ini menegaskan pula bahwa gejala pemerintahan adalah suatu aktivitas kelompok dalam bentuk organisasi dengan skala yang lebih luas untuk mengoordinasikan sistem sosial di dalamnya guna mencapai tujuan bersama dalam kelompok tersebut. Dalam masalah lain banyak di antara mereka yang kurang menyadari bahwa tidaklah cukup hanya dengan keberanian atau sedikit kecerdasan dalam mengelola pemerintahan. Terkadang dengan sedikit keberanian sebuah pemerintahan mereka hadirkan. Dampaknya banyak pemerintahan baru dikonstruksi bukan menjawab kebutuhan atas cita-cita mulia, namun gagal membangun tujuan pemerintahan. Pemerintahan tampaknya tidak cukup hanya dengan mensyaratkan keberanian patriotisme belaka. Lebih dari itu, dibutuhkan kecerdasan yang memadai untuk membentuk pemerintahanyangkuat dan cemerlang guna memenuhi kebutuhan-kebutuhan awal. Kepongahan sekelompok orang yang mengklaim bahwa begitu mudahnya menghadirkan pemerintahan tanpa pengetahuan yang cukup tampaknya semakin meyakinkan tesis Socrates terhadap masalah ini. Ia mengatakan bahwa tiada seorang pun dapat melakukan usaha yang belum ia pelajari, walaupun yang sangat sederhana. Namun, setiap orang memandang dirinya cakap dan cukup mampu untuk usaha yang paling sulit, yaitu memerintah (no man undertahes a trade he has not learned, even the meanest. Yet everyone eyen the meanest. arKepemimpinan yang teruji secara berulang-ulang dan keistimewaan yang dimiliki oleh pemerintah dapat dibaca kembali dalam Rasyid, Penjaga Hati Nurani Pemerintahan, 2001, Jakarta, dan Ndraha, hybernology, 2002;7, Rineka Cipta, Jakarta. 3 - Beberapa Pendekatan Pemerintahan 73
Yet everyone thinhs himself sufficiently qualifud for the hardest of all traders, that of goverment (Wayong; 1978, Sarundayang, 1998 dalam Giroth, 2004: 8).42 Pada kondisi awal biasanya pemerintahan dimulai dengan bentuk-bentuk tradisional hingga terciptanya sistem yang lebih kompleks (demokrasi). Namun, pada akhirnya situasi itu tak kurang dijawab sendiri oleh Socrates bahwa sistem pemerintahan demokrasi ternyata tak melulu memunculkan harapan tadi, ia dapat pula mencuatkan kecemasan. Socrates, filsuf legendaris zaman Yunani antik, adalah orang pertama yang semenjak awal kemunculan demokrasi di Athena skeptis pada sistem ini. Ia cemas karena menurutnya demokrasi justru membuka peluang bagi manusia bebal, dungu, dan tolol yang kebetulan didukung konstituen mayoritas menjadi pemimpin pemerintahan. Socrates paham benar bahwarakyat tidak selalu mendukung sosok yang dinilai paling mampu dan cerdas untuk memimpin sebuah pemerintahan, tetapi lebih sering sosok yang paling disukai. Bagaimanapun jawaban atas kondisi awal dimana terbentuknya pemerintahan yang masih sederhana (tradisional) biasanya disyaratkan oleh kehadiran pemimpin yang bijak. Syarat ini bagi sebagian filsuf seperti Plato dan Aristoteles merupakan sesuatu yang bersifat "given", sebab konsekuensinya adalah keberlanjutan pemerintah hingga pencapaian sistem yang lebih kompleks, atau sebaliknya kehancuran pemerintahan akibat kepongahan yang berlebihan. a2Giroth, Lexie, Eduhasi dan Profesi Pamong Praja (Public Policy Studies, Good Governance and Performance Driven Pamong P*jo), STPDN Press, 2004;8, Jatinangor. 74 Memahami Ilmu Pemerintahan
Penjelasan secara gamblang tentang teori asal-usul tumbuhnya gejala pemerintahan adalah sesuatu yang sulit dilakukan sebab banyak teori pemerintahanyang tidak mampu bertahan selama mungkin, kecuali dengan pembuktian yang jelas tentang munculnya gejala pemerintahan dalam masyarakat luas. Alasan lain yang mungkin dapat diterima adalah beragamnya bukti secara historis tentang lahirnya pemerintahan telah mendorong debat yang panjang hingga sulit mengambil kesimpulan secara signifikan. Bagaimanapun sulit dan beragamnya bukti yang ditampilkan oleh para ahli sejarah, satu hal yang patut untuk digarisbawahi adalah terdapat sejumlah bukti yang mendukung bagi lahirnya organisasi pemerintahan sekalipun kualitas dan generalisasinya masih mungkin untuk diteliti kembali. Guna menj elas kan asal-usul lahirnya gejala pemerintahan, kita akan melihat sejumlah pendekatan yang dianggap lebih mungkin untuk menjelaskan lahirnya pemerintahan. A. Pendekatan Sosiologis Dalam pendekatan sosiologis, alasan utama terbentuknya pemerintahan adalah lahirnya motivasi alami dari setiap individu untuk hidup berkelompok. Setiap individu memiliki naluri untuk hidup berkelompok. Keterbatasan yang dimiliki sebagai makhluk individu menjadikan alasan paling kuat mengapa dibutuhkan pertemanan dalam bentuk kelompok, sebab bergabung dalam kelompok menjadikan keterbatasan setiap individu kemungkinan dapat diatasi, paling tidak dapat dikurangi sehingga beban individu berubah menjadi beban kelompok yang dengan sendirinya menjadi ringan. Beban individu pada awalnya tumbuh karena keinginan yang kuat untuk memenuhi segala sesuatu yang dipikirkannya. Keinginan yang kuat menjadikan individu merasa 3 - Beberapa Pendekatan Pemerintahan 75
perlu untuk membangun kekuatan bersama dalam bentuk kelompok. Terlebih lagi ketika ia menghadapi beban masalah yang melebihi kapasitas dirinya. Diperlukan perluasan kekuatan untuk mengimbangi beban masalah yang terus-menerus dihadapi ketika pada saat yang bersamaan keinginan-keinginan yang kuat tadi ingin dituntaskan sesegera mungkin. Tanpa itu keinginan tersebut hanya akan menjadi sampah dalam bentuk mimpi yang indah. Meskipun demikian, risiko yang mesti dihadapi ketika setiap individu mencoba membangun kolektivitas dalam bentuk kelompok adalah kehilangan sebagian hak individunya untuk dibagi secara adil. Sebab penonjolan kepentingan individu dalam kehidupan berkelompok akan menimbulkan ketidakadilan bagi orang lain yang telah bersepakat untuk hidup bersama. Keadaan ini seringkali menimbulkan konflik yang mungkin saja dapat menghilangkan semua impian yang telah direncanakan selama itu. Dalam pada itu, ketika keinginan individu dikaitkan satu sama lain dengan keinginan individu lain, pada saat tertentu ia dapat membentuk soliditas disebabkan keinginan itu kemungkinan memiliki kesamaan yang bersifat relatif. Semakin banyakpersamaan yang dapat dicapai dalam kehidupan berkelompok, maka semakin tinggi pula kesempatan untuk memperoleh apa yang selama ini menjadi keinginan individu. Semua itu tentunya berkat kerja sama dengan individu yang lain. Dalam hal ini dapat kita tegaskan bahwa masalah kelompok merupakan refleksi dari masalah individu semata. Pada saat yang sama diperlukan suatu pengaturan untuk mengelola lalu lintas keinginan setiap individu yang terus 76 Memahami Ilmu Pemerintahan
tumbuh dan berkembang. Membiarkan keinginan tersebut berkembang melampaui konsensus kelompok dapat melahirkan kecemasan dan risiko yang ditanggung kelompok. Seseorang dalam setiap kelompok dapat saja mendominasi keinginan yang ada sehingga menimbulkan diskriminasi bagi yang lain. Ketika kelompok kecil dalam kelompok lebih besar dibiarkan dengan keseluruhan atau sebagian hak individu yang diserahkan untuk melakukan apa yangmemungkinkan bagi terciptanya keadilan dan kesejahteraan bagi anggota kelompoknya, pada titik itu gejala pemerintahan tumbuh meskipun masih pada tahap yang paling tradisional. Tugas pertama dan utama dari unit terkecil dalam kelompok tadi adalah melindungi setiap kepentingan individu dalam bentuk kelompok dengan cara apa pun yang mungkin dapat dilakukan. Pada tahap perkembangannya, unit terkecil tadi memperbaharui dirinya sesuai kepentingan dan tuntutan kelompok yang merupakan representasi kepentingan individu. Pada tahap lanjutan, unit terkecil yang menguasai kelompok mendapat tempat istimewa dalam hal membuat aturan. Aturan didesain untuk mencegah dominasi satu individu terhadap yang lain, mendorong pencapaian kepentingan kelompok sebagai tujuan bersama, serta mengelola perbedaanyang timbul hingga mengancam keutuhan kelompok dalam wajah konflik. Selanjutnya, pertumbuhan dan perkembangan pemerintahan sangat tergantung pada seberapa besar kebutuhan kelompok sehingga pemerintahan dapat memperbaharuinya dalam waktu singkat. Konsekuensinya adalah kepemimpinan dalam pemerintahan mengalami kompetisi dari individu yang memiliki keunggulan terhadap yang lain. Dalam kelompok yang lebih luas dan terorganisasi baik (modern), kepemimpinan yang muncul merupakan refleksi dari kelompok yang paling kuat di antara 3 - Beberaoa Pendekatan Pemerintahan 77
kelompok yang ada. Oleh sebab itu, diperlukan sarana untuk meyakinkan atau paling tidak mendemonstrasikan kekuatan kelompok guna memperoleh dukungan bagi keberlanjutan tujuan kelompok. B. Keluarga Sebagai Unit Analisis Pemerintahan Dalam penjelasan awal pendekatan ini sebenarnya telah dimunculkan sepintas. Kini kita akan memahami kembali sebagai salah satu pendekatan yang mungkin dapat meyakinkan kita berkaitan dengan munculnya gejala pemerintahan. Sebenarnya anatomi individu sebagai organisme hidup telah cukup memberi gambaran tentang gejala pemerintahan secara esensial. Namun, Mac Iver lebih yakin bahwa institusi keluarga lebih mudah untuk dipahami dengan melihat interaksi yang berlangsung di dalamnya.a3 Unit keluarga pada dasarnya unit terkecil dari apa yang menjadi basis kehidupan kelompok. Untuk melihat hubungan antarindividu dalam kelompok, Iver menjelaskan bahwa keluarga sebagai unit terkecil merupakan fenomena yang tepat untuk melihat gejala tumbuhnya pemerintahan secara luas. Salah satu cara dari keinginan setiap individu untuk hidup berkelompok dan melanjutkan peradaban adalah melalui pembentukan keluarga. Setiap individu dalam kelompok dapat melakukan hal itu menurut nilai-nilai yang telah disepakati. Proses kawin- mawin antarindividu dalam kelompok telah menjamin eksisnya institusi keluarga dan berlangsungnya peradaban di dunia. Ketika seseorang didorong untuk mewujudkan keinginannya melalui a3lihat penjelasan Mac Iver dalamWeb Government (terj) (fakarta: Rineka Cipta, 1992), jilid 1-2. 78 Memahami Ilmu Pemerintahan
[-- kehidupan bersama, tidak ada pilihan yang paling mungkin kecuali bergabung dengan individu lain lewat berbagai cara. Salah satu cara adalah membentuk institusi keluarga melalui perkawinan. Lazimnya, institusi keluarga terdiri dari seorang ayah, ibu, dan beberapa orang anak. Ayah merupakan lambang bagi kepemimpinan pemerintahan. Ibu merupakan simbol dari suatu badan yang bertugas membangun komunikasi, pengawasan, dan pengaturan keuangan. Sementara anak merepresentasikan wilayah-wil ayah y ang diharapkan mampu menj alankan semua bentuk kebijakan yang bersumber dari pemimpin pemerintahan, disertai pengawasan oleh sebuah badan yang telah dibentuk sebelumnya. Ketika kebutuhan membentuk keluarga telah tercapai, salah satu di antara keduanya secara alamiah akan menjadi pemimpin bagiyang lain. Kebanyakan dalam hal ini laki-laki menjadi pemegang otoritas bagi yang lain. Ketika institusi keluarga mulai terbentuk, pada saat yang sama gejala pemerintahan terlihat dari unit terkecil yang paling primitif untuk dipahami.aa Kedua individu yang berbeda pada awalnya membentuk konsensus tersendiri tentang masa depan pengelolaan keluarga. Hal ini diperlukan untuk saling memberi jaminan terhadap keduanya. Sekalipun dapat dimaklumi bahwa dalam konteks primitif biasanya satu di antaranya (perempuan) lebih penting menjaga keinginan bagi yang lain (suaminya) dibanding sebaliknya. Maka seringkali terjadi dominasi yang berlebihan dimana seorang ayah memiliki otoritas yang memungkinkan untuk melakukan apa pun yang dikehendakinya. aaRobert H. Lowie, Primitive Society (London: Boni and Liveright, 1920), hlm. 66-67. 3 - Beberapa Pendekatan Pemerintahan 79
Pada akhirnya pemerintahan melalui unit terkecil berbentuk keluargatadi tumbuh dan berkembang sesuai keinginan keduanya atau salah satu yang paling dominan. Kestabilan keluarga sangat ditentukan oleh seberapa kuat personil dalam ikatan keluarga tadi mengikatkan dirinya dalam satu sistem nilai sehingga semua tujuan dapat tercapai. Keadilan akan dicapai apabila kepala pemerintahan mampu mendistribusikan nilai-nilai, termasuk seberapa mungkin ia mampu meningkatkan kepatuhan terhadap konsensus bersama. Inilah model pemerintahan terkecil sekaligus gejala awal dari tumbuhnya pemerintahan yang dapat diamati. C. Kompetisi Pasar dan Tumbuhnya pemerintahan Pendekatan Smith lewat teori pasar akan mungkin menjelaskan masalah pertumbuhan dan perkembangan pemerintahan dari aspek ekonomi.as Sebagaimana diketahui, keinginan yang kuat dari setiap individu untuk melibatkan dirinya dalam kelompok yang lebih luas guna mengurangi keterbatasan dirinya telah membawa dampak pada kompetisi yang lebih besar. Setiap orang akan mempertahankan apa yangdimilikinya dan cenderung memperbesar penguasaan tersebut. Smith mengatakan bahwa setiap orang menghendaki keuntungan bagi dirinya sendiri, dalam banyak hal dibimbing oleh suatu tangan yang tak kelihatan (an invisible hand) untuk mempromosikan suatu tujuan yang bukan bagian dari kehendaknya sendiri. Dengan mengejar pamrih pribadinya sendiri Qisownself interest), asAdam Smith (1723-1790), seorang dosen Rhetoric, guru besar Logic dan Moral Philosophy dengan bukunya yang terkenal The Theory of Moral Sentiments (17 59) dan Wealth of N ation (77 7 6) . 80 Memahami Ilmu Pemerintahan _-]
ia seringkali mempromosikan kehendak masyarakat dengan lebih berhasil. Keadaan ini memaksa setiap individu untuk menunjukkan kepada yang lain apa sajayang mampu menyempurnakan nilai kehidupannya. Dorongan tadi pada akhirnya melahirkan aktivitas ekonomi melalui tukar-menukar barang (barter) yang secara berangsur-angsur menjadi lebih modern' Karena banyaknya distorsi, kepentingan ekonomi dan politik' insting predatori' sifat hegemonik, baik yang bersifat laten maupun terbuka' maka diperlukan intervensi untuk menjaga keseimbangan pasar' Bagaimanapun pasar tidak dapat memberikan kepercayaan yang berarti sebagai sesuatu yang pada awalnya berjalan secara wajar dan fair. Untuk melindungi aktivitas ekonomi tersebut' maka diperlukan regulasi oleh suatu badan yang memiliki otoritas melebihi yang lain guna memberi jaminan atas keuntungan- keuntungan yang mungkin dapat diperoleh' Oleh sebab itulah' intervensi pemerintah atau apa pun namanya dengan maksud memberi perlindungan yang berarti terhadap aktivitas ekonomi untuk menghindari penghisapan satu dengan yang lain' menjaga keseimbangan bagi kelompok minoritas tanpa modal' tanpa merusak terlalu jauh kenyamanan para pemegang modal' menetapkan standar atas nilai suatu barang secara umum' memberi jaminan keamanan, termasuk menjaga kepatuhan setiap individu atas regulasi yang telah ditetapkan bersama menjadi penting untuk menjaga keberlangsungan pasar' Bagaimanapun intervensi satu institusi seperti pemerintah dengan alasan untuk mencegah dominasi individu terhadap individu lain serta mendorong terjadinya kompetisi yang sehat 3 - Beberapa Pendekatan Pemerintahan 81
H tidaklah sedemikian jujur dapat dinyatakan, sebab pada akhirnya disadari bahwa intervensi tersebut pada akhirnya memenangkan kelompok mayoritas yang lebih kuat. Alasannya aalan pemerintah sulit melepaskan diri terhadap ketergantun gannya dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan, karena kelompok mayoritas dan kuat itulah yangpadaakhirnya memberikan apa pun yang diinginkan oleh pemerintah. Dalam hal ini, besaran logika pemerintah akan berbanding lurus dengan besaran logistik yang mampu disediakan oleh kelompok mayoritas. Satu_ satunya argumenhsiyang dapat diterima adalah apa pun yang dilakukan oleh pemerintah harusrah dalam konteks-menjaga keseimbangan untuk mencegah bertumpuknya kekecewaan yang pada waktunya dapat mengganggu roda pemerintahan. Pemerintah harus mampu mengklaim dirinya sebagai satu_ satunya pahlawan di hadapan kelompok minoritas, seraya tetap menjaga kepentingan kelompok mayoritas sebagai penyuptai yang berkelanjutan. Alasannya adalah pemerintah menyadari bahwa diperlukan keberlanjutan kepercayaan (trust sustainabitity) dalam bentuk partisipasi suara (voice) melalui pemilu yang diadakan setiap periode sebagai sumber legitimasi ,rrrruk mempertahankan kepemimpinan pemerintahan dari waktu ke waktu. Semenrara iru, alasan bersikap mendukung di hadapan mayoritas adalah untuk menjamin kesehatan roda pemerintahan yang seringkali kekurangan modal. pada akhirnya pemerintah sebenarnya bukan bertujuan ambivalen, tetapi menggunakan cara demikian untuk mengayomi semuanya, sebab pemerintah merupakan milik keseluruhan rakyatnya, sekaripun ia rahir dari sekelompok mayoriras yang unggul melalui kompetisi yang dilakukan untuk itu. 82 Memahami Ilmu Pemerintahan
Pemerintah dalam konteks itu harus mampu menyeimbangkan surplus yang diperoleh kelompok mayoritas pemegang modal dengan kelompok minoritas selaku kelas yang menghasilkan surplus.a6 Ketidakseimbangan yang dilakukan pemerintah dapat mendorong kelompok minoritas terangsang untuk mencari keadilan dengan cara-catailegal. Untuk itu peranan pemerintah menjadi penting dalam menjaga keseimbangan pasar sehingga mampu memberi keadilan dan kesejahteraan pada setiap orang. Ketika pemerintah kehilangan perannya, kelompok mayoritas yang memiliki hak istimewa akan bertindak sebagai pemerintah itu sendiri. Apalagi jika peranan tersebut terkesan diskriminatif, dukungan terhadap kelompok yang memiliki hak istimewa dapat semakin tinggi untuk melakukan apa saja, termasuk mengganti pemerintahan yang ada. Alasan praktisnya adalah pemerintah yang ada telah gagal mengemban misinya dalam menjaga keseimbang an y ang diharapkan. Sejalan dengan meningkatnya dominasi, eksploitasi maupun monopoli pasar, sebagai konsekuensi dari kompetisi alamiah, maka diperlukan regulasi untuk mengimbanginya. Pada saat yang sama diperlukan sejumlah orang dalam bentuk organisasi pemerintah untuk menegakkan aturan guna menjamin keberlangsungan pasar. Dalam konteks demikian pemerintahan memiliki alasan tumbuh dan berkembang menurut kebutuhan pasar. Ia datang secara alamiah, entah berasal dari kelompok mayoritas yang telah ada sebelumnya, atau lahir dari kelompok minoritas dengan keun g gulan tersendiri. Tu gas utam anya adalah menjamin keamanan dan memberikan perlindungan bagi pihak mana pun yang dianggap merugikan pasar, bahkan kalau perlu a6Baca kembali Marx dalam Des Capital. 3 - Beberapa Pendekatan Pemerintahan 83
memaksanya pada tujuan yang disepakati. Di sanalah kemudian pemerintahan hadir. D. Konflik dan Pemerintah Sebagai Pengendali Suatu bahasan yang menarik dari aspek ini akan penulis kemukakan lewat beberapa pendapat ahli di bidangnya. Menurut Rasyid (1999: 2), gejala pemerintahan muncul ketika keadaan sulit terkendali. Dalam istilah lain ia menggambarkan tentang keadaan masyarakat yang berada dalam situasi serba tak teratur. Sama seperti dipikirkan oleh Hobbes sebelumnya tentang kondisi masyarakat yang berada dalam suasana saling menyerang. Dalam keadaan demikian setiap individu berharap akan datangnya seseorang yang dengan kekuatannya mampu mengendalikan keadaan menjadi lebih baik. Dengan alasan apa pun setiap individu akan menyerahkan segenap kehidupannya untuk diintervensi, sepanjang tujuan dari kelompok itu sendiri adalah untuk menyelamatkan kepentingan mereka. Pada momen demikian pemerintahan dapat terbentuk untuk mengendalikan situasi menjadi lebih stabil. Situasi demikian memaksa pemerintah untuk menggunakan sifat jahatnya dalam meminimalisasi kepentingan kelompok lain yang dianggap menjadi sumber kejahatan utama. Pada hakikatnya pemerintah memiliki dualitas sifat, yaitu sifat kemuliaan sekaligus sifat merusak. Masalahnya adalah kapan kedua sifat tadi dapat digunakan secara sah, sebab tidaklah tepat jika pemerintah menampilkan kemuliaan pada sekelompok penjahat dan di lain pihak bersikap kasar pada seorang pahlawan. Kemuliaan sebagai sifat baik pemerintah digunakan ketika pemerintah berusaha melindungi dan 84 Memahami Ilmu Pemerintahan
memberikan kesejahteraan pada masyarakatnya' Sementara daya jahat pemerintah seringkali harus digunakan ketika berhadapan dengan sekelompok orang yang berusaha mengganggu tujuan bersama melalui sifat kemuliaan tadi. Masalahnya pemerintah banyak menggunakan sifat kedua dengan argumentasi pertama sehingga sulit memastikan tujuan yang sebenarnya' Salah satu jalan adalah melakukan Pengawasan untuk membingkai tindakan pemerintah pada tujuan yang sesungguhnya' Keadaan ini seringkali melahirkan persepsi tentang arti pemerintah yang bersifat ekstrem. Pemerintah dalam kondisi demikian' sering disebut sebagai badan yang melakukan kejahatan yang diperlukan. oleh sebab itu, tindakan pemerintah harus diawasi untuk mencegah kelebihan atas apayang sekadarnya diperlukan' Kebanyakan intervensi pemerintah hingga memasuki wilayah individu berada dalam situasi sebagaimana gambaran konflik di atas. Secara berangsur-angsur intervensi pemerintah mulai terkendali apabila keadaan kembali normal. Hal ini dicapai setelah memperluas partisipasi publik dalam lembagalembaga pemerintahan. E. Budaya dan Urgensi Pemerintahan Dalam ilmu sosial kehidupan sosial dipandang sebagai suatu sistem sosial, yaitu suatu keseluruhan dari bagian-bagian atau unsur-unsuf yang saling berhubungan dalam suatu kesatuan yang ditandai dengan (1) manusiayang hidup bersama; (2) manusia itu berhubungan dalam waktu yang cukup lama; (3) manusia itu mempunyai kesadaran bahwa mereka itu suatu kesatuan; dan (4) manusia itu suatu sistem kehidupan bersama (Berry & Alvin: 1982). Terkait dengan budaya sebagai suatu nilai yang menjadi pegangan dalam kehidupan sosial, kebudayaan 3 - Beberapa Pendekatan Pemerintahan 85
diartikan sebagai keseluruhan sistem gagasan, tindakan, dan hasil karya manusia dalam rangka kehidupan masyarakat yang dijadikan milik diri manusia dengan belajar. Hal ini berarti bahwa hampir seluruh tindakan manusia merupakan kebudayaan karena amat sedikit tindakan manusia dalam rangka kehidupan masyarakat yang tidak perlu dibiasakan dengan belajar seperti naluri dan refleks, tindakan akibat proses fisiologi, atau perilaku di luar kesadaran diri. para ahli budaya bahkan menggolongkan tindakan manusia yang merupakan kemampuan naluri yang terbawa oleh gen pada saat kelahiran (seperti makan, minum, atau berjalan dengan kedua kakinya), juga dapat diubah menjadi tindakan yang dianggap berkebudayaan.aT Di samping istilah "kebudayaan,, ada pula is tilah,,puadaban,,, dimana yang terakhir adalah sama dengan istilah Inggris civilization, yang biasanya dipakai untuk menyebut bagian-bagian dan unsur-unsur dari kebudayaan yang halus, maju, dan indah, seperti misalnya kesenian, ilmu pengetahuan, adat sopan_ . rKata-"Kebudayaan, berasal dari bahasa Sanskerta buddhayah, yaitubentuk jamak dari buddhi yangberarti,.budi', atant,, akal,, .Oengan demikian, kebudayaan dapat diartikan: ,.hal-hal yang bersangk;ran dengan akal". Ada sarjana lain yang mengu paskatabudfita sebagaf suatu perkembangan dari majemuk budidaya,-yiang berarti "daya daii budi". oleh karena itu, mereka membedakan "budaya" dari "kebudayaan,,. .,daya dari budi,, yang berupa cipta, Demikianlah "budaya" karsa, dan rasa,.sedangkan "kebudayaan,, adalah hasil"dari .ipt", i"r, karsa dan rasa itu. Adapun- kata,cuiture, yang merupakan kaia asing yang sama artinya dengan "kebudayaan", berasal darl kata Latin colei yang berarti "mengolah, mengerjakan,,, terutama mengolah tanah atau bertani. Dari arti ini berkemban g arti cuhure sebagai "sigala daya upaya serta tindakan manusia untuk mengolah tanah dan me-ngub aL ah', ,,. (Koentjaraninggrat, 1 995). adalah 86 Memahami Ilmu Pemerintahan
santun pergaulan, kepandaian menulis, organisasi kenegaraan, dan sebagainya. Istilah "peradaban" sering juga dipakai untuk menyebut suatu kebud ay aan y angmempunyai sistem teknolo gi, ilmu pengetahuan, seni bangunan, seni rupa, dan sistem kene- garaan dan masyarakat kota yang maju dan kompleks. Wujud kebudayaan merupakan suatu kompleks dari ide-ide, Sagasan, nilai-nilai, norma-norma, peraturan, dan sebagainya. Adanya budaya menurut para penganut teori kebudayaan akan melahirkan sebuah rezim pemerintahan yang bersifat "menguasai" karena kelompok penguasa secara wajar akan memelihara seperangkat norma dan aturan yang berlaku untuk disosialisasikan kepada kelompok lain yang berada dalam kekuasaannya. Caranya dapat berbentuk penetrasi dominasi maupun hegemoni. Kebudayaan sebagai sebuah nilai seringkali menjadi alasan utama untuk membentuk penetrasi kelompok masyarakat yang lebih luas. Alasan utamanya untuk menjaga nilai-nilai itu sendiri. Pergeseran tatanan nilai dalam banyak hal dapat menimbulkan kegoncangan dalam sistem pemerintahan, demikian pula dalam tatanan masyarakat. Mattulada (7979: 105) bahkan membagi masyarakat menjadi tiga lapisan, yaitu kelompok penguasa yang memperoleh kekuasaannya melalui kekuatan adi-kodrati, kelompok pengabdi penguasa yang memegang jabatan, dan kelompok rakyat jelata yang biasanya ikut atasan saja. Sebagai ilustrasi dapat digambarkan bahwa betapa perbedaan agama di tengah-tengah masyarakat sebagai salah satu nilai seringkali menjadi sumber konflik, sekalipun agama itu sendiri diciptakan bukan untuk maksud itu, namun sebaliknya' Demikian pula perbedaan budaya yang kadang melahirkan konfl ik horizontal berkepanj angan. 3 - Beberapa Pendekatan Pemerintahan 87
F. Merekonstruksi Kybernology Rekonstruksi ilmu pemerintahan dibangu n pada tiga tonggak utama. Dalam hal ini istilah yang digunakan adalah subkultur ekonomi, kekuasaan, dan sosial. Semakin kuat dan berkualitas interaksi antarsubkultur mendorong suatu hubungan yang dapat bersifat asosiatif. Di sini baik kualitas mereka yang diperintah maupun yang diperintah mengalami lonjakan pada kualitas hubungan yang ideal. Sebaliknya, semakin lemah interaksi antarsubkultur menciptakan suatu rerasi yang bersifat dissosiatif. Dalam hal ini kualitas mereka yang diperintah maupun yang diperintah dapat mengalami kesenjangan yang tak diharapkan. Pada dasarnya, subkultur kekuasaan dan subkultur ekonomi adalah produk dari subkultur sosial. Maknanya, baik pemerintah maupun pemegang modal adalah hasil reproduksi masyarakat itu sendiri.Jika subkultur sosial memproduksi suara (voice),lalu suara diconversi menjadi kursi, kursi diubah menjadi jabatan, jabatan di pangku oleh seorang pejabat/penguasa, pada akhirnya penguasa melahirkan berbagai kebijakan kepada masyarakat. Subkultur ekonomi lahir dari subkultur sosial, dimana kompetisi dalam masyarakat menghasilkan pemodal yang bekerja atas lisensi subkultur kekuasaan. Melalui dasar itu subkultur ekonomi bekerja dalam rangka meningkatkan kualitas manusia sebagaimana tugas subkultur kekuasaan yang pada kenyat aanny a tak sepenuhnya dapat ditunaikan disebabkan keterbatasan sumber-sumber. Singkatnya, subkultur sosial memproduk suara sebagai kedaulatan tertinggi yang selanjutnya memberi kepercayaan (janji, tust) kepada subkultur kekuasaan guna melaksanakan fungsi-fungsi pemerintahan seperti regulasi, pelayanan publik, pembangunan, dan pemberdayaan. Dalam 88 Memahami Ilmu Pemerintahan
konteks itu subkultur ekonomi didorong lewat seperangkat hak pengelolaan yang bersifat terbatas untuk mencapai tujuan pemerintahan, yaitu mensejahterakan subkultur sosial. Kesenjangan antarsubkultur dapat mengakibatkan terganggunya route dantermind yang terus berproses serta saling memengaruhi dan tergant ung (interdependence) . Dalam pendekatan politik pemerintahan kita akan merujuk kembali salah satu penulis naskah makna pemerintahan seperti Rasyid (1999)48 lewat pemikiran politik pada tiga arus utama, yaitu Hobbes, Locke, dan Marx. Hobbes akan mewakili tuntutan ketidakteraturan, kebutuhan, dan insting (naluri) sebagai urgensi lahirnya kebutuhan pemerintahan. Locke saya tampilkan untuk menyempurnakan kelemahan konsep bernegara Hobbes yang penuh absolutisme. Dalam konteks ini, kedua tokoh tersebut akan menjadi duta bagi rekonstruksi subkultur kekuasaan. Marx dan Smith (sebagaimana telah diuraikan singkat) saya hadirkan sebagai rePresentasi dari motif ekonomi-politik yang melahirkan kebutuhan akan pemerintahan. Alasannya kehadiran pemerintahan salah satunya adalah melindungi kepentingan materiil setiap manusia. Selain itu, aspek ekonomi merupakan salah satu subkultur strategis dalam hal kebangkitan nasional kedua di Indonesia. Robert Mc Iver mewakili aspek sosiologi yang meletakkan institusi keluarga sebagai basis perkembangbiakan pemerintahan (dari masyarakat ke state).ae Konsep kewenangan a8lihat Rasyid, Ryaas, I 999. Makna Pemerintahan, Tinjauan dari Segi Etiha,Yarsif Watampone, Jakarta, hlm. 1-7. aeTentang hal ini lihat Iver, 7985, The Web of Government, jilid 7 dan 2, terj, IKAPI, Jakarta. Kutipan Talizi di hlm. 24 menjadi dasar pengembangan masyarakat ke level bangsa. Bandingkan juga dengan Modern State, ter1.I990, Perpustakaan IIB Jakarta. 3 - Beberapa Pendekatan Pemerintahan 89
(authority) Iver akan kita gunakan untuk meredam berlebihan bagi mereka yang berkuasa. Pertanyaan sederhana yang akan kita bedah dimulai dengan sentuhan onto-epistem-aksio, seperti mengapa pemerintah perlu hadir, apakah pemerintah itu, dan bagaimana sebaiknya mereka hadir dalam realitas sesungguhnya. Dalam karya klasik Leviathan sekaligus masterpiece Hobbes (1588-1679), ia menegaskan alasan hadirnya pemerintah di tengah ketidakteraturan disebabkan serangan yang mengancam satu individu terhadap yang lain (homo homini lupus). Karakter manusia yang bersifat sefish (mementingkan diri sendiri), rentan konflik, haus kekuasaan, kejam, dan jahat adalah serenretan gejala yang mengharuskan manusia menciptakan institusi yang menjamin kepastian dan rasa aman dalam jangka pendek hingga masa depan mereka. Baginya, tidak ada jalan yang paling menguntungkan kecuali mengintegrasikan diri pada kelompok yang lebih kuat sebagaimana apa yang kita sebut dengan pemerintahan. Paling tidak pemerintah mampu memberikan jaminan bagi kebebasan yang bertanggung jawab sekaligus memastikan karakter alami di atas tak berkembang biak dalam siklus yang tak berkesudahan. Sebaliknya, mengisolasikan diri adalah pilihan yang tak efektif kecuali menyerahkan seluruh kebebasan alami pada mereka yang mengklaim diri sebagai pemerintah. Semua itu hanya dapat dilakukan melalui sebuah perdamaian yang bersifat egaliter serta terpelihara sepanjahg masa. Perdamaian adalah tindakan yang paling logis untuk meredakan ketegangan yang dipandang Hobbes sebagai karakter alami manusia. Sikap egaliter hanya mungkin dilakukan jika semua pihak berada dalam kedudukan yang setaraf untuk meletakkan semua kepentingan dan menyerahkannya pada Memahami Ilmu Pemerintahan
institusi eksternal. Semua kepentingan, hatapan, dan tujuan yang sama dijalankan oleh institusi di luar semua kepentingan tadi guna mencegah rasa takut yang terus menghantui manusia' Rasa aman yang kemudian menjadi syarat bagi tumbuhnya peradaban dalam semua sendi kehidupan manusia hanya dapat diperoleh jika manusia dilindungi oleh institusi eksternal yang memastikan terjaminnya semua kehendak dimaksud' Lewat jaminan tersebut manusia tentu saja akan terhindar dari perasaan terisolasi, miskin, bahaya, ancaman kejahatan serta kualitas hidup yang lebih baik disebabkan terbentuknya institusi eksternal yang berfungsi melindungi semua kepentingan di atas. Institusi eksternal yang kemudian dikonstruksikan sebagai pemerintah adalah satu-satunya lembaga yang berhak memberikan tafsiran objektif atas semua subjektivitas individu sebagai akar pertentangan satu dengan yang lain. Sebagai konsekuensi, kebebasan alami setiap individu berpindah pada institusi pemerintah sebagai pelaksana mutlak. Pada level ini, pemerintah merupakan cerminan absolut dari kehendak individu yang dengan dasar tadi ia dapat bertindak di luar persetujuan individu. Dengan demikian, hanyapemerintahlah yang berhak melakukan tindakan yang diperlukan untuk menjamin semua kepentingan, harapan, dan tujuan masyarakat. Pada ranah praktis, tindakan yang diperlukan membutuhkan berbagai strategi dan instrumen yang efektif guna mencapai harapan masyarakat. Sebagai contoh, pemilihan tindakan yang bersifat koersif bukanlah tindakan yang tak bermoral, kecuali untuk memastikan tercapainya fungsi perlindungan bagi masyarakat luas. Pendekatan kekerasan, berikut instrumen yang dimiliki pemerintah dengan maksud menciptakan ketertiban pada dasarnya adalah wujud dari keinginan kolektif dari setiap 3 - Beberapa Pendekatan Pemerintahan 91.
individu yang tergabung di dalamnya (commenweahh, civitas, stakeholders). Ide ini secara alami pula telah mendorong suaru hubungan yang lebih konkret antarindividu dalam sebuah kontrak yang lebih solid sebelum diserahkan pada institusi eksternal pemerintah. Dikarenakan ia berada di luar kontrak itu, maka pemerintah adalah satu-satunya institusi netral yang tak dapat diputuskan hubungannya begitu saja, karena pada hakikatnya semua kebebasan individu telah diserahkan dan menjadi miliknya kecuali sedikit hal yang secara kodrati patut dilakukan oleh setiap individu tanpa sepengetahuan pemerintah. Dalam konteks inilah pemerintahan hadir untuk maksud dan tujuan sebagaimana telah dikemukakan di atas. Akhirnya, semua gagasan Hobbes menjadi pondasi urama dalam membangun kontrak sosial antara sesama individu yang kemudian diserahkan seluruhnya kepada pemerintah. pemerintah cenderung menjadi semacam asosiasi yang melaksanakan fungsi agency untuk menjalankan semua kontrak sosial masyarakat. Konsep ini selanjutnya disempurnakan oleh Locke (1632- 1704) dan Rousseau (1712-1778) dalam kontrak sosial yang lebih manusiawi, dimana hak-hak yang diperintah menjadi perhatian serius bagi yang memerintah. Locke lebih melihat institusi pemerintah sebagai sebuah masyarakat ketimbang sebuah asosiasi sebagaimana definisi yang dikembangkan oleh Lasky dari Hobbes di kemudian hari. penyempurnaan tersebut bermaksud mengurangi sifat absolutisme pemerintah yang justru menjadi ancaman tersendiri bagi merekayang diperintah. Jika Hobbes mengasumsikan realitas sosial adalah hamparan konflik disebabkan oleh sifat selfish manusia, maka Locke membangun asumsi dimana realitas konflik dimaksud bukanlah tanpa rasionalitas yang membimbing manusia kepada sifat self_ 92 Memahami Ilmu Pemerintahan
prevention (mempertahankan diri). Maknanya, semua lupaya dalam mempertahankan diri bukanlah tanpa alasan yang jelas' kecuali untuk melindungi kepentingan individu sebagaimana sifat-sifat hukum alam. Di sinilah pentingnya otoritas yang melampaui semua kepentingan individu' Konsep ini telah memberi banyak kontribusi dalam ilmu hukum seperti upaya pembelaan diri sebagaimana diadopsi dewasa ini' tanggung jawab pemerintah terhadap keseluruhan kebebasan mengintegrasikan diri pada pemerintah dalam bentuk pemerintahan sipil bukanlah tanpa alasan. semua itu dilakukan untuk memastikan terdapatnya perlindungan bagi setiap harta benda individu yang diperoleh melalui kerja keras dan tetesan keringat. Karena itu pemerintah dapat memperluas dan membatasi semua kebebasan individu melalui instrumen yang tersedia sejauh untuk melindungi kepentingan masyarakat luas' Ikatan-ikatan itulah yang disebutnya sebagai undang-undang (pagar) guna membentengi perilaku individu dari gangguan pihak lain, termasuk ancaman pemerintah terhadap ruang publik itu sendiri. keterikatan setiap individu yang bersifat absolut sebagaimana penyerahan kebebasan alami secara totalitas kepada pemerintah. Menurutny a, pada dasarnya tidak ada seorang pun individu termasuk budak yang akan selamanya mengkontrakkan dirinya kepada pemerintah. Pemerintah yang gagal memenuhi kontraknya dalam melindungi harta benda masyarakat dapat dievaluasi untuk kemudian disirkulasikan kembali. sebaliknya, 3 - Beberapa Pendekatan Pemerintahan 93
mereka yang terikat kontrak dalam hubungan ini memiliki diskresi dan pilihan untuk memperoleh perlindungan maksimal pada pemerintah mana pun yang mampu memberi jaminan terhadap kepentingan publik. Fleksibilitas ini setidaknya memicu siapa pun yang menjadi pemerintah dapat berupaya sekuat mungkin dalam memberikan jaminan bagi perlindungan setiap warga negaranya. Demikian Locke memberikan pandangan tentang hakikat kontrak sosial tersebut agar tercipta chek and balance dalam hubungan aurrtara pemerintah dan mereka yang diperintah. Sampai di sini kedua konsep di atas setidaknya mampu memberi satu alasan kuat mengapa pemerintah hadir di tengah masyarakat, tidak lain dan tidak bukan kecuali untuk melindungi kepentingan setiap individu daram kerangka bernegara, dimana pada tingkat praktik ide tersebut membuka peluang bagi lahirnya pemerintahan totaliter, sentralistik, formalistik, dan serba negara. Alasan menjadikan fungsi pemerintah yang pertama dan utama adalah bagaimana melindungi keselamatan setiap individu sebelum akhirnya berkembang pada fungsi yang lebih modern yaitu bagaimana mensejahterakan rakyat. Fungsi pertama melahirkan konsep nach-state, sedangkan fungsi kedua menciptakan konsep welfare-state. Dalam aspek manajemen pemerintahan, fungsi pertama direfleksikan lewat pengaturan (regulation), sedangkan fungsi kedua terwujudkan melalui pemberdaya an (ernpowerment) dan pembangun an (development) . Kini marilah kita periksa alasan selanjutnya tentang hadirnya pemerintah dalam konteks terbentuknya pemerintah menurut Marx (1818-1883) yang menitikberatkan pada faktor I94 | Memahami Ilmu Pemerintahan
kepemilikan modal (baca: ekonomi). Sebelumnya, di sela-sela pemikiran Hobbes dan Locke, Levelers dan Harrington (dalam Schmandht , 2002:336) mengajukan proposal baru yang turut menyempurnakan konsep Locke. Menurut Harrington, properti menentukan bentuk pemerintahan seperti apa yang akan dibentuk. Misalnya, jika properti dikuasai oleh satu orang secara luas, maka bentuk pemerintahan yang ideal adalah monarkhi absolut. Jika properti dikuasai secara luas oleh beberapa orang maka bentuk pemerintahan yang tepat adalah monarkhi campuran. Seterusnya, jika properti dikuasai oleh banyak orang, maka bentuk pemerintahan adalah demokrasi' Konsep ini tentu saja bukan hanya akan melahirkan satu tiran, tetapi lebih banyak tiran jika tanpa pemikitanyang tuntas. sekalipun pemikiran ini bertentangan dengan logika Aristoteles, dimana faktor ekonomi tidaklah etis mengendalikan aspek politik yang lebih mulia, namun bagaimanapun pemikiran Harrington lahir disebabkan pengamatan terhadap realitas sosial yang tak menampakkan pemerintahan berdiri di atas landasan hukum, kecuali pemerintahan orang-orang. Jika pandangan Hobbes meletakkan pada upaya perlindungan sebagai alasan utama, maka pandangan Marx sebenarnya tidaklah bergeser dalam hal bagaimana melindungi kepentingan materiil setiap individu.so Namun demikian, perbedaan khas yang dapat dipahami lebih jauh terletak pada motif apa yang mendorong orang membentuk pemerintahan' Jika Hobbes soSoal teori Marx mengenai sejarah dan masyarakat dapal dilihat dalam Adam Kuper & Jessica Kuper, Ensiklopedi llmu-Ilmu sosial (2000: buku yang sama him. 968-970.,Jakarta: RajaGrafindo' 3 - Beberapa Pendekatan Pemerintahan 95
menggambarkan renrang morif lahirnya pemerintah sebagai insting individu untuk melindungi diri dari bahaya kematian jiwa yang lebih menyakitkan, maka Marx lebih menekankan pada insting ekonomi sebagai alasan hadirnya pergerakan manusia hingga terbentuknya pemerintahan. Menurutnya, hasrat mengumpulkan kekayaanlah menjadi alasan mengapa setiap individu butuh pemerintahan. Tanpa itu, hafta yang dimiliki hanya akan menjadi sia-sia dari ancaman orang lain. Bagi kelas atas tentu saja berkepentingan untuk melestarikan kekayaannya sejauh mereka mampu mempertahankan dari satu generasi ke generasi selanjutnya. Bagi kelas bawah, kehadiran pemerintah ideal dibutuhkan untuk mendistribusikan sumber dayasecara merata sehingga menetes secara adil ke level bawah. Dalam relasi yang lebih jauh, eksploitasi kelompok yang memerintah terhadap yang diperintah dapat memproduk keuntungan berlebih bagi kelas atas yang pada dasarnya menguasai sumber-sumber vital termasuk kekuasaan. Ketiadaan pemerintahan tentu saja dapat mengganggu relasi keduanya dalam hubungan yang saling menguntungkan terlepas bahwa dalam kenyataannya tidaklah selalu demikian. Terhadap hal ini, Marx tak lupa memberi catatan kritis bagi kelas atas yang memperoleh dan mengendalikan sedemikian besar keuntungan dari kelas bawah tanpa kompensasi yang adil. Dalam konteks Indonesia, kasus pengalihan subsidi BBM adalah contoh yang paling mendekati. Jika kita pelajari konsep di atas maka hanya ada dua kelas yang dimaksud, yairu kelas atas (kaum borjuis) dan kelas bawah (kaum proletar). Sindiran Marx sebenarnya menunjuk pada kelompok penguasa sumber-sumber vital yang tak lain adalah para pemilik modal yang sebagian di antaranya Memahami Ilmu Pemerintahan
menjelma menjadi kelompok pemerintahsl' Sedangkan kelas adalah masyarakat luas dan tak memiliki modal cukup' namun memberi banyak kontribusi kepada kelas atas (pemerintah)' Kontribusi tersebut diibaratkan mulai dari keuntungan materiil pajak hingga kenyamanan tidur seorang borjuis dari petugas jaga malam (satpam). Ringkasnya, guna menjaga Pertentangan kelas akibat motivasi ekonomi masing-masing, maka satu-satunya alasan adalah menghadirkan pemerintahan untuk melindungi kepentingan material masing-masing' Dari sini dapat dicermati bahwa fungsi pemerintah berkembang dari perlindungan jiwa sebagaimana alasan Hobbes menjadi perlindungan materi seperti penjelasan Marx. Bagaimanakah upaya membatasi kesewenangan pemerintah? Dalam perspektif politik pemerintahan,s2 semua kondisi yang ketidakteraturan dimana kualitas manusia mengalami degradasi di bawah titik keseimbangan' Dalam relasi itu dibutuhkan ini dari sumberAnis Baswedan, dimana @al rullingelitebaru Indonesia menunjukkan ke arah trend dimaksud dalam A"li i"6oai Pemimpin Politik, (ioog' :e)' Gramedia Pustaka Utama' Jakarta. 52lstilah politik pemerintahan saya gandengkan dengan maksud untuk mendaratkan-kekuasaan ke dalam bentuk konkretnya yaitu p.rn.rint"ir"n. Konsep neqat,a sendiri, bersifat abstrak' sedangkan pemerintahan tampak lebih konkret dalam lttbTg::^:1t:':J::y memerintah dan yang diperintah pada.aspek kewenangan (authort-ty) ;;;El"rt"r, prrutit tibagaimana dtll:t ini dikonstruksi oleh Sadu Wasistiono, C"t"t* ei Lembang , 2Ol2) ' Dalam kajian politik' r"g"." pada dasarnya terdiri dari unsur pemerintah' rakyat' wilayah' dan kedaulatan. Dengan demikian, pemerintah adalah personifikasi konkret dari negara. 3 - Beberapa Pendekatan Pemerintahan 97
otoritas dalam sebuah kekuasaan luas. Jika demikian, seberapa pentingkah otoritas dalam pemerintahan? Sebagaimana penjelasan Mc Iver (19g5: 25), dalamsemua pemerintahan yang mempunyai konstitusi, sebuah otoritas haruslah mendampingi kekuasaan. Tanpa otoritas maka kekuasaan akan menjadi kekerasan yang merusak, tak teratu' tak terarah, dan sia-sia. otoritas sangat responsifterhadap struktur sosial yang menggarisbawahinya. Kekuatan pemerintahan hanyalah instrumen dari otoritas guna mempertahankan tuntuhn terhadap tercapainya ketertiban yang tak selamanya dapat diselesaikan melalui cara kekerasan. otoritas hanya mungkin bertahan bila ia diakui sepenuhnya oreh masyarakat sebagai bagian terbesar dari konsensus berpemerintahan. oleh karenanya, tidak ada satu pun pemerintah yang dapatbertahan relatif lama ranpa pengesahan dan pengakuan dari mereka yang diperintahnya. pemerintahan yang dilaksanakan dengan ru^-ru^ kekerasan hanya akan gagar dalam memenuhi hak dan kewajiban mereka yang diperintah, dan pada saat tertentu menunggu waktu untuk mengalami kehancuran. Otoritas dibutuhkan untuk membatasi kekuasaan yang sedemikian luas melekat pada pemerintah. Kekuasaan luas tadi dapat menjadi sumber masalah, sekalipun tujuan awalnyasangat disadari untuk melindungi kepentingan mereka yang diperintah. Perlindungan terhadap setiap kepentingan manusia meniadi kewajiban pemerintah sebagaimana alasan munculnya konirak sosial. Hobbes menggambarkan keterpojokan setiap individu dari serangan saru terhadap yang lain (homo homini lupus) jika tanpa konsensus kolektif yang menjadi asal mura kontrak sosial tersebut. Keterasingan itu hanya dapat diselesaikan dengan cara menyerahkan sepenuhnya seluruh kebebasan alaminya kepada 98 Memahami Ilmu pemerintahan
pemerintah sehingga ketertiban sosial dapat dicapai secara maksimal. Pemerintah sebagaimana dibayangkan Hobbes seperti hantu Leviathan adalah satu-satunya perangkat konkret yang berhak dan mampu melahirkan otoritas dari seluruh kebebasan alami yang telah dikoleksi dan dikonversikan menjadi kekuasaan pemerintah yang sah dan luas guna menciptakan ketertiban baik secara internal maupun eksternal. Secara internal ia mampu membangun rasa takut untuk melahirkan kepatuhan, sedangkan secara eksternal ia mampu melindungi setiap individu dari rasa takut disebabkan ancaman pihak lain. Dengan demikian, menyerahkan diri pada otoritas pemerintah merupakan salah satu pilihan paling mungkin dibanding mengisolasikan diri dari perasaan takut yang berlebihan dari ancaman pihak lain' persoalannya, bagaimanakah otoritas tersebut dapat dikoreksi ketika pemerintah keliru dalam memberikan perlindungan baik secara internal maupun eksternal di kemudian hari? 3 - Beberapa Pendekatan Pemerintahan 99
PEMERINTAHAN SEBAGAI ORGAI\TISASI [- A. Pemerintah Sebagai Pelaku Sempurna Ketika sekelompok orang bertanya mengapa anda masuk ke dalam lingkungan pemerintahan yang terkesan jahat, keras, korup, tidak jujua formalistik, dan pemeras? Pertanyaan semacam itu tidaklah dapat disalahkan, sebab secara sederhana mereka ingin merekonstruksikan pemerintah sebagai bagian dari sisi kelam yang sekalipun terasa mengganggu namun dibutuhkan pada saat yang sama. Tidak ada satu pun anggota masyarakat yang dapat menghindari diri dari gejala pemerintahan sekalipun mereka mengasingkan diri dari pemerintahan yang tidak mereka sukai karena kezaliman yang telah dilakukannya. Mereka pasti berhadapan kembali dengan pemerintahan yang berbeda sekalipun dengan gayayangrelatif sama. Bahkan mereka dapat berhadapan kembali dengan mimpi buruk pemerintahan sebelumnya yang lebih otoriter. Persoalan kita adalah bagaimana membuat pemerintahan menjadi lebih baik sehingga setiap orang merasa nyaman hidup dan berinteraksi di dalamnya. Sebagaimana kupasan kita dari berbagai teori dan konsep sebelumnya, suatu pemerintahan diciptakan pada dasarnya untuk kebaikan bersama. Ketika kita mendudukkan seseorang 101
dalam sebuah organisasi pemerintahan, maka hakikatnya kita menempatkan seorang individu yang sempurna dalam proses pemerintahan. Jadi boleh dikatakan bahwa mereka yang merasa dilahirkan dan diciptakan sebagai pemerintah sebenarnya bukanlah manusia biasa. Ia merupakan wujud dari kesempurnaan manusia yang sebenarnya. Hanya merekalah yang pantas karena berbagai keunggulan yang dimiliki untuk menduduki organisasi pemerintahan guna mengatur yang terbaik bagi masyarakat. Akan tetapi, ketika pemerintah menggunakan salah satu dari dualitas sifatnya, yaitu penggunaan kekerasan (violence) hingga pemutusan kematian secara sepihak (coersifl, pemerintah sebenarnya sedang menampilkan kemuliaannya dengan cara yang ekstrem disebabkan dominasi yang berlebihan dari kelompok masyarakat lewat pembangkangan terhadap konsensus yang telah disepakati dalam konstitusi. Kesempurnaan pemerintah sebenarnya berada pada dualitas sifat tadi selain sifat ketuhanan yang dimiliki untuk mendorong dilakukannya berbagai upaya yang memungkinkan terpenuhinya kepentingan masyarakat dengan baik. Dalam hubungan itu harus diakui bahwa institusi semacam pendidikan kepemerintahan sengaja dibuat dalam upaya menghasilkan kader pemerintahan untuk mengemban sifat-sifat di atas. Ia pada pokoknya diciptakan untuk melahirkan pemimpin pemerintah an yang baik dan bijaksana sebagaimana sifat-sifat Tuhan dan perilaku para nabi untuk menjalankan berbagai perkara kemuliaan dan kebaikan umum. Namun dalam banyak kasus pada akhirnya mereka harus memilih untuk menggunakan kekerasan bagi kebaikan yang lebih besar atau tidak melakukan ap4-apadisebabkan dampak dari tindakan kekerasan itu sendiri. 102 Memahami Ilmu Pemerintahan
Apakah membiarkan kejahatan merajalela bukan merupakan kejahatan yang lebih besar lagi? Kondisi demikian seringkali menjebak pemerintah untuk bertindak atas nama kebaikan bersama melalui pilihan kelembutan dengan risiko kalah, atau kekerasan dengan risiko kemenangan. Dari pilihan dilematis itu diperlukan pengelolaan pemerinrahan melalui pendidikan kepemerintahan untuk membekali setiap orang agar dapat memilih setiap pendekatan yang mesti dilakukan dengan risiko paling minim. Banyak pandangan ekstrem menganggap bahwa pendidikan kader pemerintahan merupakan pendidikan yang bermakna sebaliknya. Hal ini tentu beralasan jika dikaitkan dengan kesan awal terhadap pemerintah oleh sekelompok orang yang melihatnya dari sisi buruk pemerintahan. Untuk itu tidaklah dapat dihindari jika mereka berani mengatakan bahwa sebenarnya setiap individu yang berasal dari banyak lembaga pendidikan pemerintahan tak lebih dari sekelompok pemeras yang dibuat lebih bijaksana. Jika banyak pajak dikumpulkan secara paksa maka dengan memperhalus cara pengambilan pada masyarakat ia menjadi lebih bijak dari pemerinrahan tradisional sekalipun. Pajak atau apa pun sumber dayayangdiberikan pada pemerintah pada akhirnya diserahkan secara sukarela atau terpaksa lewat argumentasi yang lebih logis. Demikianlah alasan mengapa selama ini rekrutmen kader pemerintahan lebih menitikberatkan pada persoalan kecerda san (knowledge), kepribadian ftehavior), dan pelatihan (shill) yang sempurna dibanding rekrutmen militer yang lebih menitikberatkan aspek ketahanan fisik semata. Di sini pentingnya individu yang mampu melunakkan kekerasan menjadi kehalusan, dan kejahatan menjadi kebaikan yang utama. 4 - Pemerintahan Sebagai Organisasi 103
Bahkan sekalipun sesuatu itu diyakini bersumber dari kejahatan, ketika ia berada di tangan pemerintah dapat diubah menjadi kejahatan yang logis sehingga sah menurut kebijakannya. Akankah kita kemudian menghindari diri dari kesan sebagai kader pemeras yang bijak? Untuk menenangkan hati, kembali pada konsep dasar di atas, dimana tidak ada pemerintahan yang sengaja dibentuk kecuali dalam upaya memberikan kebaikan yang utama. Dengan alasan dasar itu Penggunaan sifat jahat menjadi mungkin diperlukan dalam batas-batas yang wajar dan disepakati. B. Pemilihan Tindakan Pemerintah, to beLoaed dan fo beFear Menampilkan performa pemerintahan sebagai suatu gejala yang sempurna di hadapan masyarakat merupakan pilihan yang sulit dalam implementasinya. Namun bagaimanapun sulitnya ia menjadi kewajiban yang mesti dipikul oleh seorang pelaku pemerintah an (actor) . Memberikan keleluasaan (discresi) pada masyarakat tanpa kontrol yang seimbang mendorong ke dalam kesadaran anarkismeyang dapat menyulitkan masa depan pemerintahan itu sendiri. Mungkin saja tidak begitu tepat bagi masyarakat yang lebih rasional, tetapi sulit memberikan jaminan. Kualitas kesadaran politik akan sangat menentukan dalam proses pemberian otonomi di kemudian hari. Sebaliknya memberikan kontrol ketat dalam bentuk penetrasi, hegemoni, dan dominasi dapat melahirkan kesadaran semu yang berakibat pada kesenjangan antara pemerintah dengan masyarakatnya. Pada akumulasi tertentu kesadaran masyarakat dapat membentuk apatisme hingga melahirkan ketakutan yang berlebihan. Anehnya, ketakutan berlebihan dapat menjadi alasan kuat 104 Memahami Ilmu Pemerintahan
untuk memberangus pemerintahan dengan cara-cara ekstrem. Ketakutan masyarakat pada pemerintahan biasanya mendorong lahirnya kekecewaan hingga kudeta berdarah. Dan sedikit dalam cerita sejarah yang menggambarkan betapa akhir dari rotasi demikian berlangsung secara damai, sisanya lebih sering sangat mengenaskan ftad ending). Pendapat Machiavelli yang memukau terhadap vpaya memperbesar pengaruh pemerintah dalam masyarakat tentu bukanlah tesis yang tak mengandung masalah. Ketika pengaruh pemerintah ingin diperluas, dibutuhkan performa pemerintah yang cenderung untuk dicintai (tobeloved). Kecintaan masyarakat terhadap pemimpinnya dapat mendongkrak popularitas pemerintahan. Hal ini mendorong kebaikan masyarakat untuk memberikan apa saja yang diinginkan oleh pemerintah sepanjang dipahami untuk mencapai kebaikan bersama atau bahkan hanya sekadar menjadi kebanggaan pribadi aras apa pun yang ingin diambil pemerintah dalam dirinya. Rakyat tak begitu peduli apa pun yang diminta oleh pemerintahnya sekiranya mereka benar-benar mencintainya. Dalam banyak legenda, tak sedikit masyarakat yang menyerahkan harta kekayaannya demi keinginan dan tujuan pemerintahnya. Apa pun dan berapa pun yang diminta, biasanya masyarakat memberinya dengan penuh keikhlasan. Lahan masyarakat dalam banyak kasus serta merra menjadi milik pemerintah setelah diberikan lewat pemangku adat untuk tujuan tertentu tanpa ganti rugi sama sekali. Contoh yang menarik di Indonesia misalnya, eksistensi para pekerja (abdi dalem) di Istana Sri Sultan Hamengkubuwono yogyakarta tanpa bayaran yang memadai adalah bentuk kecintaan rakyat pada pemimpinnya. Bahkan konon, penyerahan seorang wanita di beberapa daerah pada pemimpinnya menjadi trend bagi 4 - Pemerintahan Sebagai Organisasi 105
upaya untuk menarik garis keturunan yang memungkinkan masyarakat memiliki akses yang tak terbatas pada pemerintah' Ia juga merekatkan integritas pemerintah pusat dengan daerah dalam suatu ikatan sosiologis. Melemahnya ikatan sosiologis antarwilayah biasanya mendorong kesenjangan lebar yang berakibat pada tingginya risiko bagi pemekaran wilayah kalau tidak disintegrasi. Contoh lain dalam sejarah Indonesia, sumbangan besar ralcyat Aceh ddam masa-masa kemerdekaan menjadi catatan yang mesti dilihat dari bentuk kecintaan pada awalnya. Meningkatnya pengaruh pemerintah ddam masyarakat yang disebabkan oleh kecintaan dimaksud pada akhirnya memberikan pemahaman kuat pada kita mengapa pemerintah dapat memperluas pengaruhnya secara persuasif tanpa mengalokasikan sedikit banyak kekerasan. Pemerintah dan masyarakat pada akhirnya sangat sulit membedakan dirinya sebagai bagian yang satu sama lain terpisahkan. Di sana telah terjalin hubungan sosiologis yang sangat kuat. Dan kita yakin tak ada alasan kuat bagi upaya pemisahan wilayah di kemudian hari. Dengan alasan yang sama, performa pemerintah seringkali ditoleransi untuk dikembangkan dalam bentuk yang lebih ekstrem, yaitu memperluas pengaruhnya melalui lpaya meningkatkan rasa takut pada masyarakatnya (tobe fear)' Hal ini sangat tergantung pada kondisi masyarakatnya. Sepanjang masyarakatnya masih dalam kondisi tertentu sehingga sulit meningkatkan pengaruh dengan cara pertama, tidak ada salahnya jika peningkatan pada pilihan ini sangat dimungkinkan. Tentu saja dengan maksud dan tujuan terciptanya kebaikan bersama' Cara demikian menjadi pilihan akhir untuk menimbulkan respek yang kuat guna memperluas pengaruh pemerintah sampai pada 106 Uemahami Ilmu Pemerintahan |
kondisi normal. Sebaiknya kedua pilihan digunakan sesuai kebutuhan saja, sampai dengan kewajaran bermasyarakat dan berpemerintahan mencapai tujuan yang diinginkan. penggunaan keduanya juga tidak tepat jika dipisahkan saru sama rain. Bahkan dalam kondisi normar pemerintah dianggap baik jika mereka mampu memainkan keduanya dalam kondisi yang beralasan untuk itu. Dampaknya terbenruk nilai keparuhan, kedisiplinan, dan loyalitas yang memudahkan pemerintah melakukan apa saja untuk tujuan mereka. Ketakutan masyarakat dapat dikerola pemerintah sedemikian rupa untuk mendorong terciptanya hubun gan yan g kuat antar apemerintah den gan masyarakatnya, sekalipun semu pada awalnya.Ini sangat bergantung pada kejujuran nurani pemerintahnya untuk apa setiap tindakan dilakukan. untuk tesis ini beberapa negara super power dewasa ini adalah contoh riil betapa surfivalitas terbentuk dengan pengelolaan ketakutannya sendiri. Bagi Machiavelli, tidaklah penting suaru proses, yang terpenting adalah apa yang menjadi tujuan pemerintah dan masyarakat sehingga dapat tercapai. Bahkan menurutnya jika kedua pendekatan tersebut menjadi pilihan yang sulit bagi pemerintah untuk melakukan perluasan pengaruhnya di tengah masyarakat, pilihan kedua jauh lebih mungkin untuk dipertimbangkan guna mencapai efektivitas atas semua tujuan yang diinginkan. Masalahnya apakah tujuan pemerintah dan masyarakat selalu sejalan? Namun, sepanjang masih ada pemerintah yang dipilih maupun diangkat, bahkan kendatipun hanya diakui sepihak oleh sekelompok kecil masyarakat, ad.a alasan untuk mengatakan bahwa tujuan pemerintah cenderung sejalan dengan tujuan masyarakat sekalipun sangat relatif (minoritas). Idealnya semakin banyak tentu saja semakin 4 - Pemerintahan Sebagai Organisasi 107
mungkin. Masalah kedua, apakah mayoritas masyarakat benar- benar mewakili keinginan bersama? Mungkin saja dalam aspek quantity of participation, belum tentu dalam quality of discourse' Kelemahan dalam pendekatan ini adalah ketika proses menjadi agenda berikutnya dan bukan menjadi agenda pertama dalam pencapaian tujuan pemerintah. Semakin baik pilihan proses yang digunakan atas tujuan yang baik, tentu semakin rasional dan mudah untuk memahami setiaP tindakan pemerintah' Namun' sampai pada batas penggunaan pilihan cara (proses) dalam penjelolaan pemerintahan oleh sekelompok masyarakat untuk mencap"i tujuan bersama tentu saja masih dapat ditoleransi secara rasional (Weber dalam George Ritzer, 2002: 40) 's3 C. Pemerintahan Sebagai Organisasi Dimana pun dan dengan alasan apa pun pemerintahan dilahirkan, ia merupakan suatu organisasi yang nyaris sempurna. Sebagaimana telah disinggung dalam diskusi awal' pemerintahan sesungguhnya berkeinginan untuk memenuhi ,"g"1" tuntutan dan kebutuhan kelompok yang menyandarkan harapannya lewat konsensus. Dimulai dengan jaminan rasa pada tingkat berikutnya peran pemerintah mengalami "-"n, perkembangan pada semua permasalahan yang terjadi dalam -"syar"k"t, bahkan dalam kondisi tertentu perluasan peran tersebut memasuki wilayah privasi' Alasannya adalah ketika individu belum mampu memenuhi kebutuhannya sendiri secara waiat, maka diperlukan intervensi untuk mendorong terbentuknya kemandirian di kemudian hari' Dalam konteks : a Multiple par adigm science (terj), (akarta, @ Rajawali Pers, 2002); hlm. 40-41' 108 Memahami Ilmu Pemerintahan
itu pemerintah tak dapat disalahkan sepenuhnya, bahkan ketika individu dalam masyarakat memasuki masa kritis pemerintah tak segan-segan melakukan apa yang terbaik bagi upaya menjaga stabilitas dalam masyarakat. Thmpak bahwa institusi pemerintah seakan nyaris menjadi organisasi sempurna. Lebih dari itu pemerintah pada hakikarnya merupakan refleksi dari kesempurnaan Tirhan dalam arti yang sebenarnya. Oleh sebab itu, dalam ajaran agamatertentu, kepatuhan pada pemerintahan menjadi hierarki ketiga di bawah kepatuhan pada Tirhan dan par a nabi / r asul. Tidak ada y angdapat menyan gkal bahwa dalam konteks inilah pemerintahan memiliki makna yang mendalam atas kehadirannya di tengah-tengah masyarakat. Ia dilahirkan semata-mata untuk memberikan jawaban atas masalah yang dihadapi oleh masyar akat y ang tergabun g di dalamnya. Untuk melaksanakan tugas pemerintah dalam organisasi yang sempurna tadi, diperlukan standardisasi kecakapan dan pengetahuan yang memadai bagi aktor pemerintah. Secara umum setidaknya seseorang memiliki karakteristik ketuhanan (berkeimanan) serra memiliki perilaku kenabian untuk membentuk pemerintahan yang dapat dipercaya menjadi penyelamat atas persoal an yangdihadapi. Karakteristik dari sifat ketuhanan dan kenabian itu di antaranya adalah kepercayaan atas visi, misi yang jelas, strategi pencapaian, serta perilaku yang mengandung penuh sisi kemuliaan. Dengan persyaratan itu tidaklah tepat apabila pemerintahan diisi oleh sekelompok orang yang tak memiliki nilai serta kecakapan yang memungkinkan aktor pemerintah mampu menampilkan sikap sebagai pemimpin yang adil dan bijaksana. Jika kita dengan sengaja mengabaikan persyaratan mendasar semacam itu maka pemerintah sebagai organisasi sempurna pada akhirnya hanyalah sumber persoalan 4 - Pemerintahan Sebagai Organisasi 109
yang paling lemah di tengah masyarakat. Dengan memahami substansi tersebut kita menyadari betapa pentingnya suatu pemerintahan dalam memecahkan masalah bagi masyarakat, bahkan dengan kesadaran itu organisasi pemerintah menjadi semacam hak masyarakat yang patut diPersiapkan' Dan dengan alasan dan cara apa pun sebuah pemerintahan yang sedemikian mulia tadi tampaknya perlu dilahirkan. Dengan semua itu alasan pentingnya pemerintahan tampak tak membutuhkan persyaratan lain kecuali setelah kita memahami hal di atas. Atas kehadiran itu maka tak ada satu pun manusiayang dapat menghindarkan diri dari terbentuknya suatu pemerintahan di jagad raya. Persoalannya adalah bagaimana ia patut dilahirkan secara baik dan benar sehingga mampu memikul tanggung jawab bagi harapan orang banyak dengan seperangkat karakteristik ketuhanan dan kenabian tadi. Kesadaran itu akan menuntun kita pada spirit yang lebih dalam tentang pentingnya institusi yang mampu melahirkan aktor pemerintah yang andal dari waktu ke waktu. Masyarakat sebagai institusi dapat mewujudkan harapan itu dalam berbagai bentuk dan caranya' Mereka pula yang melakukan seleksi sekaligus mempromosikan pada yang lain untuk dipilih atau diangkat. Institusi dalam masyarakat bertugas membekali individu sebagai kader pemerintahan dengan memadukan sifat-sifat ketuhanan dari idealitas teks wahyu dengan sifat-sifat kenabian yang mencair lewat realitas konteks. Dengan cara ini organisasi pemerintahan dapat diisi oleh sekelompok orang yang memiliki nilai-nilai utama bagi pemenuhan standar dimaksud sehingga apa yang kita klaim bahwa pemerintah sebagai organisasi yang sempurna bukanlah sebuah kebohongan belaka. 110 Memahami Ilmu Pemerintahan
D. Pemerintah dan Pengelolaan Kekerasan Kekerasan yang bersifat sistemik atau terencana dalam tujuan tertentu oleh pemerintah seringkali menciptakan kesan buruk dimana organisasi pemerintah sebenarnya tak lebih baik dari sekelompok gangster. Keistimewaan pemerintah dalam hal kepemilikan senjata yang lengkap, keabsahan menangkap orang, memenjarakan, mengadili, menghukum, bahkan membunuh jika dimungkinkan adalah keseluruhan kelebihan yang mesti di kontrol. Semua kelengkapan dan tindakan kekerasan itu merupakan akumulasi dari hak-hak masyarakat yang telah diambil, baik secara sukarela maupun terpaksa lewat konstitusi.5a Maka tidaklah berlebihan jika semua kelengkapan dan tindakan kekerasan tersebut digunakan seperlunya untuk tujuan kebaikan sebagaimana maksud konstitusi. pemerintah dalam hal ini merupakan satu-satunya institusi yang berhak melakukan kekerasan mulai dari yang paling sederhana sampai dengan tindakan yang paling ekstrem. Namun demikian, semua tindakan dimaksud tetap saja dengan alasan, maksud dan tujuan yang dimungkinkan sebagaimana perintah konstitusi. Di masa lampau tindakan ekstrem dapat dilakukan oleh sekelompok elite masyarakat di samping pemerintah. Alasannya saUndang-undang menunjukkan adanya kontrak sosial antara penguasa dengan rakyat. Dalam pemahaman kybernology, ia menunjukkan suatu bentuk " janji" antara kelompok yang memerintah dan kelompokyang diperintah, yang kemudian dimanifesiasikan dalam bentuk konsensus formal, yaitu undang-undang. Dalam sebuah sistem politik totaliter, transfer kedaulatan rakyat pada penguasa cenderung bersifat paksaan. seringkali rakyat tidak dilibitkin dalam rotasl kepemimpinan yang berlangsung. Rakyat hanya melaksanakan apa yang menjadi keputusan para elite. 4 - Pemerintahan Sebagai Organisasi 111
bahwa pemerintah merupakan representasi dari kelompok elite sebagai hasil kontraksi rulling class-ss Pada saat yang sama kelompok elite (bangsawan) dianggap sebagai kelompok perwira dalam kaitan dengan pengelolaan kekerasan pemerintah'56 Keadaan itu dapat dilihat pada masa Napoleon Bonaparte yang kemudian dikembangkan lewat penciptaan pendidikan militer untuk menghasilkan perwira-perwira yang baik' Tirjuan pembentukan lembaga tersebut adalah untuk menghasilkan elite yang tangguh dalam menjalankan fungsi klasik pemerintahan, yaitu melindungi masyarakat dari ancaman dan kekerasan pihak lain. Kekerasan yang dilakukan oleh pemerintah hanyalah salah satu pilihan yang paling tak menyenangkan setelah semua upaya normal dilakukan. Dibutuhkan kekuatan yang cukup besar untuk mencapai tujuan bersama. Segera sesudah itu U"ttwa kelompok elite merupakan kelompok sekunder y"ng ri"p dalam proses rulling class untuk menggantikan posisi elitepemerintahan. (lihat s.P Varma, ModernPolitics, Terj, Jakarta: RajaGrafi ndo Persada, 2001). "V***t*i"t"tt "" 56Salim said, dalam orasi Ilmiah Men ingkathon Nilai-nilai Kebangsaan di Era Otonomi Daerah, 2 Desember 2004. Ia menjelaskan bahwa posisi para pengelola kekerasan (perwira) merupakan kelompok.elite f-gr"t"tt yang sulit tertandingi. Sekalipun demikian, pada akhirnya ketifa banyak perwira yang tewas dalam peperangan, krisis kelangkaan perwira mendorong dibentuknya lembaga pendidikan yang diharapkan -*pu menghasiikan perwira dari lapisan masyarakat. Selama ini masyarakat tid"k -"-punyai hak untuk posisi perwira, selain kaum bangsawan. Terbatasnya kelompok bangsawan akibat peperangan menJadi alasan untuk secepatnya menghasilkan perwira-perwirabaru yang memiliki spirit sebagaimana kaum bangsawan yang terdidik. Kaum perivira hanya dididik untuk mengelola kekerasan sebagai bagian upaya untuk menjalankan salah satu fungsi pemerintah, yaitu menciptakan law and order. 112 Memahami Ilmu Pemerintahan
peran pemerinrah dapat dikembalikan pada pilihan lain, seperti pendekatan persuasif yang lebih manusiawi. Kekerasan untuk memaksa hanyalah alat penyeimbang ke arah tujuan yang telah disepakati. Demikian pura sikap persuasif pemerintah ,"k t.bit, dilakukan hanya untuk menjaga keseimbangan pada arah yang telah ditetapkan. Dalam konteks itu, pilihan akan ditentukan oleh seberapa besar konsekuensi yang mesti ditanggung. Pemerintah yang bijak seringkali mengoptimalkan pendekatan kedua untuk meminimalkan risiko. Sebaliknya, peme.intah yang cenderung menganggap bahwa memaksimalkan pendekatan pertama sebagai sorusi akhir, rentan berhadapan dengan risiko yang relatif membahayakan dirinya sendiri. Jika pemerintah ingin memaksimarkan pilihan persuasif sebagai manifestasi dari kelembutannya, pemerintah perlu meningkatkan sumber daya manusianya sehingga setiap kebutuhan dan tuntutan pelayanan dapat diatasi t.rur__.rr"rur. Sebaliknya, jika pilihan ekstrem menjadi keputusan terakhir, maka pemerintah tampaknya kehabisan alternatif sehingga satu-satunya kecerdasa n yang tertinggal adalah melakukan kekerasan (paksaan) semaksimal mungkin untuk menyelesaikan kegentingan yang memaksa. Di sana harus disadari bahwa pemerintah mengalami dilema pilihan, selain terbatasnya sumber daya yang mungkin saja menurutnya jauh lebih baik dari apayury telah dilakukannya. Disadari bahwa setiap pilihan bagaimanapui mengandung risiko. Sebagai contoh, pilihan persuasifyang relatif lama seringkali melemahkan posisi pemerintah, sedangkan pilihan kekerasan dalam jangka rertentu mendorong lahiinya resistensi dalam bentuk pemberontakan. Seperti menggenggam sebutir telur, pada saat lemah ia menjadi longga4 ,"fu, JIp", lepas dan kemungkinan pecah. Demikian sebaliknya, genggaman 4 - Pemerintahan Sebagai OrSanisasi | 113
yang terlalu keras dapat menghancurkan telur tersebut' Pilihan pating bijak adalah berada di keduanya, yaitu tidak melonggarkan i*,ia"t -engeraskan genggaman' Dengan demikian' kekerasan hanyam,rngki., ketika pemerintah tidak memiliki pilihan lain dalam mencegah meluasnya benih-benih kejahatan dalam masyarakat. Di sanalah pemerintah layak mendemonstrasikan pengelolaan kekerasan yang sebenarnya' Pertanyaan lebih jauh dan berhadapan dengan aspek etis adalah bagaimana mungkin pemerintah melawan kekerasan dengan menggunakan kekerasan yang sama' bahkan pada banyak kasus pemerintah seringkali melakukan kekerasan secara berlebihan untuk memperoleh hasil yang efektif' Siapakah sesungguhn ya yangpaling benar dalam mengklaim dialah yang masalah? Ataukah justru kekerasan masyarakat timbul sebagai akibat dari kegagalan pemerintah menjadi organisasi yang sempurna? Dengan merenungkan kembali uraian ini kiranya kita dapat menemukan jawaban itu' E. Pemerintahan Sebagai Kebutuhan Bersama Persoalan di atas selayaknya menjadi problem mendasar sebelum membahas lebih jauh tentang hubungan-hubungan dalam elemen pemerintahan itu sendiri' Dengan meletakkan masalah ini sebagai masalah fundamental' maka persoalannya adalah untuk apa ia dibentuk, mengapa ia dibentuk' oleh siapa dan bagaimana. Akan tetapi, dengan mencermati motivasi terbentuknya institusi pemerintahan secara umum' pertanyaan lain seputar itu diharapkan dapat terbayangkan pada tingkat yang lebih sederhana. Atau jika tidak mungkin terpenuhi dalam 114 I V"*uhami Ilmu Pemerintahan I
penggambaran yang diharapkan, paling tidak akan dibutuhkan penjelasan yang lebih leluasa pada tahap berikutnya. Sebuah pemerintahan pada dasarnya hanya akan terbentuk jika dimungkinkan oleh banyak orang, sebab dengan keadaan demikian akan terbentuk superioritas, akan ada dua belah pihak yang saling berkepentingan, akan ada kolektivitas yang saling berketergantungan dan akan ada primus inter pares untuk mengelola kebersamaan tadi. Apakah pemerintahan dapat terpenuhi bagi cukup satu orang saja? Jawaban terhadap halltu secara umum tidaklah mungkin, kendatipun bagi pemahaman sebagian orang bahwa memerinrah diri sendiri adalah sebuah gejala pemerintahan. Mungkin saja ada benarnya pada sudut pandang yang sempir, tetapi dalam konteks normal tidaklah mungkin, sebab pemerintahan hanya ada jika setiap orang masih merasa rergantung pada orang lain sehingga dibutuhkan keadaan yang saling melengkapi.sT Jika setiap orang telah mampu mengelola dan melayani kebutuhan dirinya sendiri tanpa tergantung padayanglain, mungkin saja pemerintahan menjadi sesuatu yang tidak terlalu dibutuhkan, kecuali dalam soal_soal tertentu dan bersifat terbatas. untuk sementara soar ini akan kita elaborasi dalam uraian berikutnya. Motivasi penting yang mendorong setiap orang untuk ikut membangun pemerintahan disebabkan keterbatasan yang melekat pada dirinya. Keterbatasan rersebut hanya mungkii dapat dihindari apabila satu dengan yang lain berusaha untuk saling menyempurnakan. Bahkan bukan saja keterbatasan tadi yang mungkin telah mendorong terciptanya rasa kesamaan sTStephen K.Anderson,. Macro Sociology, (Terj., Sosiologi Mahro, Jakarta.HarperCollins publishers Inc, 199li, irt-. S. 4 - Pemerintahan Sebagai Organisasi 115
kepentingan untuk menyatukannya, tetapi perbedaan di antara mereka seringkali menjadi motivasi yang signifikan untuk mengintegrasikannya. Sebagai contoh bahwa perbedaan yang menyolok antara seorang lakilaki dengan perempuan tidaklah kemudian menghindarkan mereka untuk menyatu' tetapi keterbatasan yang satu terhadap yang lain dalam hal melampiaskan kasih sayang mengharuskan keduanya membentuk rumah tangga sebagai sebuah institusi yang dengan itu semuanya dapat diperoleh' Jadi di dalam institusi pemerintahan sebenarnya berisi sejumlah orang yang memiliki rangka mencapai tujuan yang diinginkan' Pengelolaan kehidupan bersama tentunya dilakukan dengan membagi habis semua pekerjaan guna memenuhi dan menjawab kebutuhan-kebutuhan yang diinginkan. Dengan demikian, kebutuhan mendasar setiap orang dapat dipenuhi, karena keterbatasannya telah terhindarkan oleh yang lain. Walaupun demikian keterbatasan tadi mungkin saja akan tetap ada pada diri seseorang' sepanjang mereka mampu mengintegrasikannya dengan yang lain' maka masalah semacam itu tidak dominan lagi' Pada perspektif inilah pemerintahan menjadi problem solving (Ryaas Rasyid: 2001)' L.*", pemikiran itu institusi pemerintahan yang dibentuk ams motivasi awal pada tingkat pertama telah menggugurkan sebagian besar keterbatasan manusia untuk menggapai apayang mereka impikan dan pada saat yang sama mendorong dengan lompatan jauh dari kesempurnaan dengan menghasilkan apa yang selama ini mereka butuhkan secara terbatas' alasan bagi kita untuk menyatakan bahwa memang pemerintahan dibentuk atas dasar kebutuhan bersama. Hal ini berlaku pula pada 116 | Ue*ahami Ilmu Pemerintahan
sistem pemerintahan yangbersifat totaliter, sebab kendatipun mereka mengklaim bahwa pemerintah anyarrydibentuk adalah milik dan untuk memuaskan kebutuhan penguasa semata, pada akhirnya semua kebutuhan yang diperlukan harus diakui berasal dari masyarakat. Dalam hal ini ral<yatmenjadi penyuplai kebu tuhan bagi j alanny a roda pemerintahan. palin g tidak pemerintah membutuhkan rakyatnya untuk maksud itu. Semakin kompleks kebutuhan suaru masyarakat semakin tinggi pula kemampuan pemerintah diharapkan mampu _.n;iji penyuplai yang baik. Hanyadengan meningkatkan k -"-pu"n merespons kebutuhan semacam itu sebuah pemerintaha., akan terus bertahan. sebariknya, ketidakmampuan pemerintah dalam memenuhi kebutuhan bersama dapat menjadi alasan bagi upaya melakukan evaruasi terhadap institusi pemerintah"n y*-g sengaja dibentuk untuk maksud itu. Dalam praktik pemerintahan, seringkali pemerintah memiliki keterbarasan menjadi penyuplai yang iaik terhadap kebutuhan masyarakatnya. padahal mereka berharap bahwa institusi pemerintahanlah yang mampu mengeliminasi keterbatasan tadi untuk memenuhi kebutuhan mereka. Kegagalan pemerintah dalam mengeliminasi keterbatasan masyarakat terah menambah daftar persoalan baru dimana institusi pemerintahlah yang mengalami keterbatasan, dan bukan sebariknya. pemerintahai dalam konteks ini justru menjadi resources problem yang membutuhkan institusi lain untuk secepatnya memberikan diagnosa sebelum segalanya berakhir tragis.58 Tidak ada situasi yang paling menyedihkan bagi sebuah pemerintahan , oo r i,Yr?;l] ff;lto' Peni aga H ati N ur ani Pe m er int ah an, (P u skap & MIpI, 4 - Pemerintahan Sebagai Organisasi 117
yang sedang mengalami penyakit semacam itu tanpa tindakan ' t", Jpi y*f *.*ungkinkan terj adinya penyembuhan secepat- ..pr,ny". tni berarti bahwa satu-satunya cata adalah dengan -.t"t irt"., inisiatif baru untuk dapat melakukan apa saja sehingga sustainabilitaskebutuhan masyarakat tidak mengalami g"ngi,;"n yang berkepanjangan' Tindakan tersebut adalah dalam rangka memPert;hankan stabilitas pemerintahan sebagai institusi yang paling bertanggung jawab dalam mengelola Hal yang perlu dicamkan bahwa kebutuhan bersama selak tindakan semacam itu dilakukan dalam upaya mempertahankan kebutuhan maupun kepentingan bersama' bukan semata-mata perubahan bentuk, namun seberapa jauh fungsinya mampu Lemperlihatkan kemajuan yang berarti' Ini dapat dimaklumi sebab semua hal yang bersifat mengganggu kepentingan atau kebutuhan bersama dapat memperoleh reaksi keras dari elemen yang terlibat dalam pemerintahan' Hal ini dikarenakan gangguan itu sendiri cenderung berupaya membatasi kesempurnaan yang telah dicapai sejak awal untuk hidup bersama' Bahkan gangguan seperti itu akan mengancam kembalinya keterbatasan mereka s.tagai pribadi yang lemah untuk diberdayakan' "wal' 1f8 vfemuhami Ilmu Pemerintahan |
PEVERrNrAriffm
PRfqbLtMArIKANyA $
Bagaimanapun sistem pemerintahan Indonesia telarr memasuki babak baru pasca amandemen Undang_Undang Dasar 1945. Perubahan yang terjadi sekalipun merupakan p.ngul*g* sejarah yang panjang atas sistem pemerintahrn Indon.Ji", tetapi harus diakui perubahan tersebut merupakan upayauntuk mencari model yang mampu beradaptasi dengan ,.rlit"r rorio_ cuhural negeri ini. Jika kita menilik sejarah sistem pemerintahan Indonesia,5e kita mengetahui bahwa perubahan sistem tersebut terjadi tidak hanya berdasarkan kemauan politik, terapi suatu proses yang lahir menurut sejarah pemerintahan di masa lalu. Ia mengalami metamorfosis baik internal maupun eksternal. Perubahan tersebut mengalami metamorfosis internal sebab sistem pemerintahan Indonesia lahir sebagai suatu entitas yang memang telah ada melalui bentuk interaksi dari lingkungai sosial dari waktu ke waktu. Sedangkan faktor .trt".id ylg memengaruhinya adalah interaksi antarasistem pemerintahai yang ada dengan sistem pemerintahan kolonial sehingga sePembedaan singkat r:."!alg sistem pemerintahan, bentuk pemerinrahan, dan sistem politik dipat dibaca kembali d"i";;;;;; M, B unga Ramp ai peme r int aian, (l akaria: V"rrii W"t"_pon e, 2 004 ) . lno
membentuk sistem pemerintahan yang khas sebagai hasil dari percamPuran tersebut.60 Perubahan-perubahan terjadi melalui int.r"t ri yang berlangsung baik secara revolusioner maupun evolusioner. Dengan kekayaan sejarah sistem pemerintahan itu semestinya Indonesia memiliki pengalaman dan literatur yang cukup untuk mengembangkannya menjadi suatu sistem pemerintahan yang lebih stabil dan mapan' Sebagai contoh' apakah sistem presidensial yang telah kita praktikkan selama libih kur"n g32 tahundengan berbagai kelemahannya menjadi satu sistem yang tak dapat dipak ailagi? Bagaimana pula dengan sistem parlementer yang pernah kita praktikkan di zaman orde lama? Apakah keduanya dapat dikolaborasikan menjadi suatu sistem yang me*iliki kekuatan yang lebih baik dari masing- masing sistem tersebut? Atau bagaimana cara menutupi kelemahan keduanya sehingga sebuah sistem pemerintahan benar-benar menjadi lebih kuat dengan risiko politik yang lebih rendah dalam hubungan eksekutif dan legislatiP Gambaran singkat di bawah ini akan menguraikan kelebihan dan kelemahan kedua sistem pemerintahan tersebut dengan tentunya mencoba melihat kecenderungannya sebagai suatu pilihan sistem yang dianggap ideal sebagaimana tertuang dalam UUD'45' Konsekuensi dari hal itu akan berkaitan "mand.*en dengan seberapa efektif hubungan lembaga-lembaga negara dalam proses penyelenggaraan pemerintahan' oleh sistem hukum di Indonesia' Hal @i itu telah mendorong seminar sehari tentang Menggagas llm-u Hukum dalam " Menggagw llmu Hukum Indonesia"' inaor,"ri", lihat n. Republika, 1 5 Januari 2005' Qodry, 120 Memahami Ilmu Pemerintahan
A. Sistem Pemerintahan Dalam perspektif ilmu pemerintahan, pemahaman pemerintahan dan sistem yang membentuknya bersamaan terbentuk ketika gejala pemerintahan terbenruk dengan sendirinya.6l Ketika suatu komunitas masyaraka, *"r"r" p"ni-ing untuk membentuk suatu pemerintahan dalam rangka _.t"y*i kebutuhannya, tanpa dapat dihindari lagi pemerintahan dan sistem yang membentuknya akan tercipta secara alamiah sekalipun masih bersifat tradisional (Rasyid, 1999). Dikatakan tradisional karena sistem pemerintahan cenderung berada pada satu tangan sehingga kekuasaan menjadi sangar heavy. Sejilan dengan itu, pandangan ilmu politik yang menitikberatkan pada kekuasaan, lahirnya negara merupakan cikal bakal hadirnva suatu sistem pemerintahan. Masyarakat yang kemudian disebut warga dari suatu negara (warga negara) membentuk sistem pemerintahannya hingg a padatingkat yang lebih kompleks yaitu sistem pemerintahan yang bersifat modern. Sistem pemerintahan modern terbentuk melalui diferensiasi dari kekuasaan terpusat hingga membentuk cabang-cabang kekuasaan penting (Aini: 20011.e2 cabang-cabang kekuasaan ini kemudian diformalkan utY:rl"ngkut pemahaman sisrem dapat dilihat misalnya pada ^ ^ R. Surbakti, Memahami llmu potitih. n. Gaffar, politik Indonesir,' i;;ri; MenujuDemokrasi pusraka pelajaa 1999). M. S"ai"rdj;, Dasar-Dasar llmu politik, (f akarta: pT Gramedia'pustaka Utam lgii:;: . Varma, Politih.Modern, (|akarta: pT Gramedia pustaka Utam") S._"nt* itu, pengerrian sisrem secara spesifik dan integral aapat ainnat a"i"m J. Winardi (Bahan Kuliah progiam pascasarj ,i^ SZ1,'frrgr"i* Siir , (Bandung: UNPAJD-IIB 200 lj. 62Kendatipun pada titik te.rtentu terdapat perbedaan pandangan antara Ilmu Pemerintahan dan Irmu politik, a^aam u ini aini u"rurln" menggunakan istilah sistem politik untuk mewakili kes"tu.ut * riri"- !y9eV.{arra: ^, 5 - Praktik Pemerintahan dan problematltanya | 121
dalam suatu negara sebagaimana idealisme kaum pelopor dalam ajaran Trias Politica flohn Locke' Roessueau' dan Mostesqueu). Dalam perkembangannya sistem pemerintahan mengalami penyesuaian dalam bentuk yang kita kenal' yaitu sirt.L presidensial dan sistem parlementer' Sistem presidensial kecenderungan kekuasaan berada pada satu pemegang kendali pemerintahan, sedangkan sistem parlementer pada hakikatnya merupakan hasil adaptasi dari sistem modern (diferensiasi)' Atau sistem terakhir tadi dapat dikatakan antitesis bagi kelemahan dan kelemahannya dalam praktik pemerintahan' Dengan demikian, konsep sistem pemerintahan baik dari sudut pemerintahan maupun politik merupakan suatu cara dimana kekuasaan dijalankan dalam wujud pemerintahan dengan menitikberatkan pada satu atau sejumlah orang melalui mekani sme che ck and b alance guna mencapai ke seimban gan yan g relatif dianggap stabil bagi penyelenggaraan pemerintahan itu sendiri. L. Sistem dan Praktik Presidensial kedudukan independen. Sementara pemegang kewenangan dipilih oleh rakyat secara terpisah' Keduanya memiliki kewenangan membuat undang-undang yang masing-masing bersifat saling melengkapi. Sistem presidensial pada dasarnya mengenal v'ane berlaku di berbagai negara guna memPermudah tlUiti tu"t (catatan bahan ajar Program Magister Ilmu pemerintahan analisis yang Pemerintahan untuk mata kuliah Sistem Politik Indonesia)' L22 Memahami Ilmu Pemerintahan
dualisme legitimasi (double legitimate),sebab baik presiden maupun anggora legislatif dipilih langsung oleh warga negara yang berhak memilih. Dengan perrimbangan iru, hal yangpJing penting adalah presiden dan kabinetnya ddak aapat aiuubart<an dengan mudah oleh anggota legislatif dengan alasan politik. Demikian pula sebaliknya, presiden tidak dapat membubarkan legislatif (Steffani dalam pipit, dkk: 1995). Dalam praktik, terdapat beberapaperbedaan fungsi dalam sistem presidensial di berbagai negara. sebagai conroh, di Amerika serikat kekuasaan Iegislasi tidak dimiliki oleh presiden.63 presiden hanyamemiliki hak veto untuk menghindari pelaksanaan suatu undang_undang jika dianggap sulit.6a Akan tetapi, 2/3 suara parlemen dapat menggagalkan hak veto presiden jika parlemen _.ng"ngg"p presiden tak beralasan menolak menjalankan und"ng_rn&_j. Berbeda dengan itu, di sebagian negara Amerika Latin dan bahkan Indonesia, presiden dan anggota kabinetnya memiliki fungsi legislasi. Kondisi ini mendorong pemerintah berupaya memperoleh dukungan mayoritas di parlemen guna meloloskan undang-und ang yangdiajukannya. Kelebihan lain dari sistem ini 63Dalam kasus Indonesia, presiden selaku pemerintah mem'iki hak untuk mengusulkan suatu rancangan UU, sekalipun dalam situasi tertentu rancangan UU Legislatif lebih diprioriturk.r, d",' r"n;;;;i;L; Pemerintah menjadi draf nuu pembaniing- presiden tidak mem'iki h1k,u.Lo untuk menghindari keputusan politik dalam bentuk Uil;;;; id{ ji'-*kl g:h legislatif Lihat konstitusi hasil ;;;; i"_; dan UU No. 32 Tahun 2004 tentang pemerintahan Daerah 1turu, y"ng sama dalam praktik pemerintahan daerah) ,^_^llt:,,jf _lnggora pTl:rn.I biasanya didampingi oleh satu sampai qengan lrma orang staf ahli setingkat doktor. uaiiniuntuk -"nautr'nn -dalam sumber dava anssota oarlem.en (stu di Komp"r. Ji"or"h'pff"ndi. c, ;;];.c"i; ah u m um b agi Ti ain e r s Anggota Legislati{ Oktober, 2004). menjalanka; fii,;il;'#: 5 - Praktik pemerintahan dan problematikanya | 123
menurut Manfred dan Rainer (dalam Pipit dkk: 1999) adalah sebagai berikut. a. Dalam sistem presidensial, bila krisis kepercayaan terjadi' krisis rezim tak serta merta terjadi sebab dalam sistem parlementer, eksistensi multipartai seringkali mempersulit pembentukan koalisi yang relatif stabil' Sistem ini cenderung L"-perl..ah lembaga eksekutif dan menciptakan krisis yang berkepanjangan' Dalam konteks ini sistem presidensial berpera.t sebagai stabilisator' Pembatasan masa jabatan pr.rid.n bukanlah halangan, sebab hal tersebut sewaktu- waktu daPat disesuaikan' b. Pemisahan legitimasi kelembagaan memungkinkan pembuatan undang-undang dan program-program pemerintahan tanpa harus tunduk pada ikatan fraksi' Pemisahan kelembagaan menjadikan lembaga legislatif dapat lebih mandiri dan mendorong kejelasan identitas lembaga eksekutif. Kepala pemerintahan yang didukung oleh mayoritas parlemen dapat lebih mandiri dibanding sistem parlementer. Presiden lebih tak tergantung pada mayoritas seperti dalam sistem parlementer' c. Dalam konteks politik mayoritas' mustahil dalam sistem parlementer yang dikuasai mayoritas dapat mengawasi iemb"g" eksekutif secara efektif. Hal ini dapat dilihat dalam praktik di Inggris, dimana lembaga eksekutif lebih leluasa memainkan peranannya serta bebas dari tekanan oposisi' d. secara sratistik, sistem parlementer hanya dibatasi sejak Perang Dunia Kedua saja, pada tahun 20'an sistem ini mengalami banyak kegagalan' Sementara itu' sistem presidensial yang lahir tahun 80-an masih berada dalam tahaPan konsdlidasi' 124 I lUemahami Ilmu Pemerintahan
Namun demikian, kelemahan sistem presidensial menurutnya menyangkut beberapa hal seperti berikut ini. a. Kepastian masa jabatan presiden dianggap mencegah fleksibilitas terhadap pencarian sorusi apabila terjadi krisis kepercayaan antara lembaga legislatif dengan eksekutif. Dalam sistem presidensial tidak mungkin melengserkan presiden yang tak populer. Impeachment biasanya dilakukan untuk kasus lain seperti melanggar hukum (high crime). sebaliknya otoritas presiden tidak dapat dimainkan terhadap legislatif misalnya dengan ancaman pembubaran legislatii. Konsekuensinya adalah legislatif harus menunggu sampai presiden habis masa jabatannya. Akan tetapi, pembatasan masa jabatan presiden dalam waktu yang relatifpendek juga hanya akan menimbulkan masalah baru, seperti presiden tak akan memiliki kesempatan yang cukup untuk menyelesaikan program-programnya, juga terkesan tergesa_gesa serta dapat melahirkan undang-undang yang buruk selain ,.nar.r.ry" oposisi yang setiap saat dapat melakukan tekanan. b. Pemisahan legitimasi kelembagaan eksekutif dan legislatif cenderung mendorong sistem ini ke dalam konflik. presiden jarang dapat mengandalkan mayoriras legislatif yang stabil atau bahkan senantiasa menghadapi mayoritas legislatif. Presiden dapat menjadi boneka tanpa dapat berbuat banyak terhadap program-program yang telah disusunnya. Sebagai contoh Venezuela, walaupun presiden berada dalam kubu mayoritas, presiden tak selalu memperoleh kepastian dukun gan sebagaiman a y angdiharapkan. presiden berkepentingan meloloskan rancangan undang_undangnya, tetapi seringkali berhadapan dengan anggota legislatif yang memiliki kepentingan yang berbeda bahkan berseberangan 5 - Praktik Pemerintahan dan problematikanya 125
c. Logikawinnus-tahe-all dalanpemilihan presiden menciptakan budaya nonkompromistis sehingga sulit membangun mampu memainkan peranannya untuk melakukan rotasi kekuasaan jika diPerlukan. Sebagian pengamat berpendapat bahwa kehadiran multipartai di parlemen menunjukkan bahwa sistem presidensial gagal menciptakan mayoritas dalam parlemen yang berdiri di felakang presiden. Sistem presidensial dengan multipartai sesungguhnya merup akan "difficult combination" untuk diterapkan. Dukungan mayoritas parlemen menjadi masalah di negara-nega rayangmenganut sistem multipartai' Risiko blokade dalam masalah deadlock (kebekuan). Akibatnya, partai-partai di Amerika Latin terkekang oleh sistem presidensial itu sendiri sebab partai-partai yang sebelumnya menjadi penghubung antaramasyarakat dan kekuasaan pada akhirnya menjadi "mesin pemulung suara" dalam pemilu sehingga mendorong terciptanya pada posisi defensif yang kerjanya hanya merestui kebijakan dan uu dari eksekutif. Akhirnya lembaga legislatif tidak lagi bersifat proaktif dalam membentuk dan mengoordinasikan kehidupan politik dalam masyarakat, kecuali pemberi stempel belaka' 2. Sistem dan Praktik Parlementer di BeberaPa Negala Secara umum sistem ini menitikberatkan pada parlemen sebagai satu-satunya badan yang anggotanya dipilih secara Iangsung oleh setiap warga negara yang berhak memilih' Sementara eksekutif merupakan hasil keluaran dari pilihan anggota parlemen itu sendiri. Artinya pemerintahan merupakan 126 | Memahami Ilmu Pemerintahan
simbol atas kemenangan partai mayoritas di parlemen. Di sini stabilitas pemerintahan sangat tergantung pada tingkat kepercayaan parlemen. Dalam keadaan demikian, n,"yor"ir", parlemen dapat menarik dukungannya terhadap pemerintah sehingga kepala pemerintahan (perdana menteri) biasanva melakukan rotasi melarui pemilihan umum untuk m.-bentuk parlemen yang baru. Dalam hal ini fungsi kepala pemerintahan dan kepala negara sangat berbeda. Kepala n"j"r" biasanya berbentuk presiden atau raja. Dalam sistem ini regitimasi disatukan ke daram legitimasi tunggal. Artinya seorang pemegang kendali pemerintahan seperti perdana menreri dipilih anggota parlemen yang merupakan hasil dari pemilihan setiap warga negara yang memiliki hak pilih. Dalam kaitan dengan kekuasaan membuat undang_ undang, di beberapa negarayang menganut sistem ini memiliki kewenangan non-legislasi dan legislasi. Daram har pengawasan misalnya, parlemen tak berhak menilai dan mengusut menteri, sebagaimana praktik yang berlaku di Brasil, Cile, Republik Dominika, Honduras, Meksiko, dan Nikaragua.6s Namun demikian, di negara-negara seperti Bolivia, Venezuela, paraguay, dan Argentina, parlemen berhak menilai dan mengusut menteri melalui cara: a. mayoritassederhana; b. mayoriras mutlak 2/3 suara; dan c. mayoritas mutlak dengan terbatas pada menilai dan memeriksa terhadap seorang perdana menteri. 65Pipit dkk, Op. Cit. 5 - Praktik Pemerintahan dan problematikanya 127
Di negara-negara seperti yang disebutkan di atas' parlemen hanya dapat mengusulkan pemberhentian seorang menteri' bahkan perdana menteri melalui suara mayoritas mutlak' Ada pula yang cukup mengantong i 2 / 3 suara untuk memberhentikan ,"or*g menteri (Uruguay). Ketiadaan diferensiasi yang jelas antara tugas-tugas legislatif dan eksekutif di negara-negata tersebut mengakibatkan anggota kabinet seringkali mencari peluang untuk hadir dan berbicara di ruang parlemen guna memperoleh dukungan, misalnya dalam hal meloloskan suatu rancangan UU. Kekuasaan proaktif parlemen dapat digunakan apabila presiden menurunkan dekrit selambat-lambatnya 30 hari igrasil) atau selambatlambarny a 20 hari setelah diperdebatkan dalam parlemen (Argentina), parlemen wajib tahu (Peru)' atau ketika parlemen sedang sidang dan libur (Panama)' atau sampai dengan memperoleh persetujuan 3/5 suan parlemen'66 Hanya parlemen yang sesungguhnya yang berhak membuat dekrit' kemudian didelegasikan kepada presiden' Hal ini disebut juga "pendelegasian dekrit". Faktanya, semua negara di Amerika Latin mampu menggugurkan dekrit melalui parlemen' Selanjutnya dikatakan dalam sistem parlemen' kebanyakan hak veto presiden mampu diawasi dan dibatasi melalui; b. 2/3 suaradati seluruh anggotaparlemen (Ekuador' Panama' Republik Dominika); mayoritas mutlak (Brasil, Kolombia, Nikaragua' Patagtay dan Peru); 66Pipit dkk, OP. Cit. 128 | ru.*uhami llmu Pemerintahan
c. 2/3 suara dari jumlah anggota parlemen yang hadir (Argentina, Bolivia, dan Cile); d. 3/5 darijumlah anggora parlemen yang hadir (Uruguay); e. mayoritas sederhana (Venezuela). Gambaran di atas memberi penilaian bahwa kelebihan sistem ini merupakan suatu permasalahan yang dapat ditangani secara tunras merarui pembuatan kebijakan umum yang bersifat komprehensif karena kekuasaan eksekutif dan legislatif berada pada satu partai. Selain itu, tanggun g jawab dalam pembuatan dan pelaksanaan kebijakan umum lebih jelas sehingga dalam pemilihan umum para pemilih dengan repat dapat mengetahui siapa bertanggung jawab terhadap apa yang telah dilakukan. sementara itu, kelemahan pokok sistem ini adalah kecenderungan mayoritas partai dalam parlemen mengakibatkan dominasi kuat yang setiap saat dapar memengaruhi isi kebijakan partai yang mesti dilaksanakan oleh semua anggota partai di parlemen maupun eksekutif (Surbakti, I9g2). B. Kecenderungan Sistem pemerintahan Indonesia dalam Amandemen UUD,45 dan Implikasinya terhadap Pemilihan presiden Langsung Dengan memahami kedua sistem di atas, setidaknya perlu dilakukan analisis lebih ranjut melalui sintesis kedua sistem guna membentuk sistem ideal bagi Indonesia. Menggunakan salah satu sistem dalam pemerintahan Indonesia tenturah belum mampu mengakomodasi berbagai keremahan yang dimiliki oreh sistem itu sendiri, serain prasyaratrain seperti rearitas bangsa Indonesia sebagai sebuah negara plural. 5 - Praktik Pemerintahan dan problematikanya 129
Sej arah pemerintahan Indonesi a iuga telah melewati masa yang panjang dengan berbagai eksperimen sistem pemerintahan y*! pon"ft diadopsi' Pertimbangan ini tentulah menjadi bagian penting dalam upaya mencari sistem ideat bagi Indonesia di masa i"r"ng. Amandemen UUD 1945 tentang sistem pemerintahan Indonesia tampaknya merupakan hasil terpenting dari sintesis dimaksud, sekalipun masih banyak hal yang dianggap belum mampu terakomodasi secara baik' Inilah yang kemudian disebut sistem camPuran (mixed sYstem) ' Sebenarnya, sistem pemerintahan hanyalah merupakan suatu pilihan atas apayang diinginkan oleh rakyat banyak' apakah itu sistem presidensial ataukah sistem parlementer (Rasyid, 1999). Tentunya dengan mengingat kelemahan dan kelebihan di atas. Sebagai ilustrasi bahwa pengaruh sistem terhadap kesejahteraan rakyat cenderung tak berpengaruh signifikan dengan melihat beberapa contoh penerapannya di berbagai negara sebab, baik sistem parlementer maupun republik, atau bahkan pilihan terhadap keduanya telah menjadi pitina., yang terbaik dari berbagai negara dengan tingkat iesejahteraan dan stabilitas politik yang relatif baik' Artinya' hampir tidak ada hubungan secara signifikan terhadap pilihan sistem pemerintahan dengan laju kesejahteraan masyarakat itu sendiri (Ndraha, 2004). Persoalan tampaknya bukan pada sistem itu sendiri, tetapi bagaimana kedua sistem tadi dapat diterapkan secara baik dalam suatu pemerintahan' Dalam sistem pemerintahan Indonesia' kecenderungan yang dapat dilihat pasca diberlakukannya amandemen UUD 1945 adalah lebih pada pilihan sistem presidensial' Dalam kenyataannya, hal ini dapat dilihat dimana presiden dan wakil presiden dipilih secara langsung oleh rakyat' selain anggota 130 | rvfemuhami llmu Pemerintahan
legislatif pada putaran perrama. pemilihan presiden/wapres secara langsung pada tanggal 5 Juli akan menentukan signifikansi atas kemenangan masing-masing calon sebelum mencapai putaran terakhir guna mencapai mayoritas mutlak (absoruterv mayority).67 Jadi, baik eksekutif maupun legislatif yang akan terbentuk merupakan hasil pilihan rakyat secara langsung. Sekalipun demikian, pada kenyataannya, pasangan calon presiden dan wakil presiden merupakan representasi dari partai pemenang pemilu pada tahapan pemilu legislatif sebab menurut ketentuan yang ada, hanya partai-partai yang memenangkan pemilu dengan jumlah tiga persen dari keseluruhan suara yang diperoleh atau lima persen dari keseluruhan jumrah kursi di legislatif yang dapat mengajukan calon sebagai presiden dan wakil presiden.68 Ini berarti bahwa sesungguhnya calon eksekutif merupakan kelompok yangrahir dari regislatif selaku partai pemenang pemilu, kendatipun pada akhirnya sejumlah partai yang mengalami kekalahan harus melakukan koalisi untuk memperoleh bagian yang cukup melalui calon presiden/ wapres yang disepakati. Sebagai conroh, apabila pada putaran pertama pemilihan presiden (simple mayority), dua pasangan calon presiden/wapres terpilih dengan suara terbanyak menurut peringkat dari keseluruhan peserta calon presiden/wapres), 6TBeberapa model dalam sisrem pemilu dapat dilihat dalam _ - Andrew Ellis, Establishing a Directly Elected presidencyi rlection. eror;;;;; Relations with t-he Legislature: some'Issues and considiratior", aaum i,Jii Nusa Bhakti dan Irene H Gayatri,ed,.,{Jnitary State yersus Federal State, (Bandung: Mizan, 2002 t. ,,*^ 'j1,.^10:t densal nfhaS]aLg9.uns yans memitiki ambang batas persen pada partai politik untuk dapat mengajukari calon llma.Delas leRat" Daerah (Lihat UU No. 32 Tahun 2004 tentang pemerintahan Daerah, Pasal 69 ayat2, (Jakarta: FKA_IIB 2004). 5 - Praktik Pemerintahan dan problematikanya 131
keduapasangan calon presiden/wapres tersebut akan maju pada p,rr"r"n terakhir (kedua) untuk memperoleh suara terbanyak ,...r" mutlak. Akan tetapi, jika pada putaran pertama telah mampu dicapai suara signifiV,art (absolut mayoritas) ' pasangan calon presiden/wapres akan menjadi presiden/wapres definitif' Dalam proses itu, calon presiden/wapres yang telah kalah pada putaran pertama sebagai representasi dari partai yangada oto*atis akan memberikan dukungan kepada calon presiden/ wapres yang akan maju pada putaran kedua'6e Jadi' dalam praktik demikian sesungguhnya terdapat sedikit banyak pengaruh sistem parlementer, kendatipun sangat terbatas' Dalam kaitan amandemen UUD 45, terjadi pergeseran kekuasaan legislatif dari tangan presiden' Sebelumnya' presiden memegang kekuasaan membentuk undang-undang dengan persetujuan legislatif, sekarang justru sebaliknya' kekuasaan membentuk undang-undang berada pada legislatif' sedangkan presiden hanya berhak mengajukan RUU kepada DPR (Asshiddiqie, 2003). Secara umum, gambaran amandemen UUD system),dengan adanya pemilihan langsung oleh rakyat melalui iemilu. Presiden dan wapres diharuskan memperoleh dukungan mayoritas mutlak dengan dukungan yang tersebar di seluruh wilayah (distribution requirement)' Hal ini untuk memberikan pada pemilu presiden,/wapres 2004.di @ Indonesia. Terpilihnya SusilS Bambang Yudoyono sebagai nre ide,l ke-6 merupakan hasil koalisi dari berbagai partai yang tidak memenunt ruui" tignintan (mayoritas mutlak) seperti PKS dan PBB pada putaran ;;rtarn; Pada sisi lain, sekalipul Mtg-ryt9ari PDIP didukung oleh li"yo.lt", partai besar sepertibokat, ppB.pfg' FBR atau PNBK' pada kenyataanttya mereka kalah pada putaran kedua' 132 | fra.-uhami Ilmu Pemerintahan
legitimasi yang kuat dari rakyat di seluruh wilayah dimaksud Qtopular vote). Dalam hal pemberhentian eksekutif, presiden hanya dapat diberhentikan karena alasan melanggar hukum saja, bukan semata-mata arasan politik. Alasan rt"utu- ai-"r.r"a dapat berupa pelanggaran hukum yang berat (high crime), melakukan perbuatan tercela serta mengalami perubahan yang menyebabkan syarat sebagai presiden dan wapres tidak lagi dapat dijalankan. Terkait dengan pemberhentian presiden dan wapres, ada empat komponen yang terkait dalam hal ini yaitu, presiden dan wapres selaku pihak terdakwa, legislatif sebagai pihak penuntut, Mahkamah Konstitusi sebagai hakim yang menentukan kesalahan, serta MpR (DpR dan DpD) selaku pemberi konsekuensi atas kesalahan presiden/wapres. Jenis pelanggaran hukum secara rinci dapat meliputi delik pengkhianatan terhadap negara (treason),tindak pidana korupsi (corruption), tindak pidana penyuapan (bilberry), tindak pidana ber at (high crime), dan perbuatan tercela (mis deme anour) . Kewenangan legislatif dalam mer jawaban di teigah masa jabata, or.r,o.'J1t"li ffi:::?tJ:f; dugaan melakukan pelanggaran hukum rerrenru ataupun tidak bukanlah kewenangan yang berdiri sendiri k"."na adanya prin sip kes ederaj atan anrara le gi sr atif dan eksekut if y ang tid'ak dapat saling menjatuhkan. Kewenangan tersebut timbul karena adanya fungsi pengawasan oleh legislatif terhadap eksekutif agar tetap berjalan sesuai rel konstitusi. Sementara itu, putusan Mahkamah Konstitusi dalam hal pemberian kepastian bersarah atau tidak pada presiden/wapres bersifat menghukum sesuai prinsip "geen straf zonder schuld" (tiada hukuman tanpa kesalahan). Jadi, pemberhenrian bersalah atau tidak terhadap presiden dan 5 - Praktik pemerintahan dan problematitanya | 133
wapres oleh legislatif merupakan perkara yang cukup sulit dan buk"n merupakan perkara biasa dibandingkan dengan proses pengambilan keputusan mengenai hal lain' Namun demikian' t.nd"tipun Mahkamah Konstitusi dibutuhkan putusannya berkenaan dengan aspek hukum' legislatif tetaP merupakan penuntut umum sehingga putusan Mahkamah Konstitusi tetap iisampaikan pada legislatif sebagai pedoman bagi pengambilan keputusan lebih lanjut dalam MPR' Seperti disebutkan di atas, pemberhentian presiden dan *"pr., b.rkanlah persoalan biasa sehingga proses pengambilan k"iutur*nya tidak boleh lebih mudah dari biasanya (50 % + i)' Pemberhentian presiden dan wapres menggunakan notma 3 / 4 x 2/3, yaittkuorum 3/4 x2/3 prosedur pengambilan keputusan dengan pengambilan suara' Artinya' untuk memberhentikan presiden/wapres cukup diperlukan dukungan 50Vo suara anggota MPR. Sementara itt', untuk perubahan UUD diperlukan drrt ung"n 5OVo+1 suara anggota MPR' Secara matematis memang berat untuk melakukan perubahan UUD dibanding melakukan pemberhentian presiden/wapres' Akan tetapi' kalau kita melihat kembali Pasal3T (3) dan Pasal 78 (7)' ketentuan kuorum dalam persoalan tuntutan pemberhentian presiden/ wapres sebenarnya jauh lebih berat dari persyaratan quorum p.rria*g* untuk mengubah UUD' Hal ini memang sedikit aneh karena meskipun pemberhentian presiden/wapres harus itu tidakboleh lebih sulit dibandingkan dengan perubahan UUD (lihat penjelasan UUD 1945 berkaitan dengan Kepresidenan)' Dalam hal lain, presiden tidak dapat membekukan dan/ atau membubarkan iegislatif' Hal ini mempertegas kembali dianutnva sistem p'esidensial dalam sistem pemerintahan 134 Memahami llmu Pemerintahan
Republik Indonesia. presiden dalam banyak hal juga mem'iki hak melalui persetujuan legislatif untuk _.ny"r"krn perang, mengangkat duta dan konsul, membuat perjanjian internasional, memberi grasi, rehabilitasi, aborki, amnesti, membentuk dewan pertimbangan, mengangkat menteri, menyatakan keadaan bahaya, dan memegang kekuasaan tertinggi atas angkatan perang. Dengan melihat kecenderungan sistem pemerintahan Indonesia saat ini, serta pemahaman atas praktik sejarah sistem pemerintahan Indonesia dan pengaruh sistem pemerintahan yang berlaku di dunia, maka sistem pemerintahan Indonesia cenderung menggunakan sistem presidensial dengan mengadopsi sejumlah kelebihan pada sistem parlemen guna mengurangi kelemahan daram praktik sisrem presidensiar sendiri s.uau bagaimanapun sisrem pemerintah an yangbaik merupakan hasil racikan atas pengalaman penerapan sistem pemerintahan dari waktu ke waktu, sesuai kebutuhan bangsa itu sendiri sebab bagaimanapun ia merupakan suatu pilihan dari konsensus yang dicapai oleh suatu masyarakat dari masa ke masa. C. Pemilihan Umum Kepala Daerah, Tantangan dalam praktik politik pemerintahan Perubahan konstitusi melalui amandemen ke_4 Undang_ undang Dasar 1945 telah mengamanatkan sejumlah konsekuensi penting dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan dewasa ini. Salah saru konsekuensi tersebui adalah perubahan penyelenggaraan pemerintahan Daerah sebagaimana diatur dalam Undang-Undang Nomor 32 Tahun r999. selain itu perubahan penting yang diamanatkan oleh konstitusi adalah 5 - Praktik Pemerintahan dan problematikanya 135
pemilihan presiden/wakil presiden secara langsung' Hal ini akan menimbulkan perubahan pula pada mekanisme pemilihan kepala daerah secara langsung. Lebih dari itu' perubahan terhadap UU No.22 Tirhun 1999 menjadi bagian strategis dan tak terhindarkan guna mempersiapkan instrumen yang pasti bagi penyelenggaraan i....int"han Daerah pascapemilihan presiden/wapres secara langsung. Terkait itu, bagian penting yang akan didiskusikan adalah menyangkut seberapa besar Prospek dan tantangan dalam masa transisi atas diberlakukannya undang-undang dan peraturan pemerintah yang mengatur masalah pemilihan kepala daerah iangsung di Indonesia. Paling tidak alasan bagi penentuan agenda di atas didorong oleh dua argumentasi' Pertama' secara empiris tampaknya para elite lokal yang mewakili masyarakat dalam beberapa kesempatan tertentu menghendaki agar pemilihan kepala daerah langsung dapat dilaksanakan secara jujur dan bersih. Hal ini memberi sinyal kuat sebagai keinginan bersama khususnya pada pemerintah untuk bagaimana menciptakan pemilihan kepala daerah langsung secara jujur dan bersih' Kedua,pada tingkat perumusan kebijakan dalam kaitan dengan penyiapan instrumen bagi pelaksanaan pilkada langsung' sekurang-kurangnya pemerintah mampu membaca secara rinci masalatr yang akan Jihadapi, baik prospek maupun implikasi yang cenderung terjadi. Hal ini penting untuk menyiapkan berbagai jawaban atas masalah yang ditemukan dalam proses dan eval,.rasi pelaksanaan pilkada langsung di Indonesia' Harus disadari bahwa pemilihan kepala daerah langsung merupakan langkah maju dalam perkembangan demokrasi di Indonesia' Ia -..,j"ai pilihan strategis setelah melampaui bentuk lain dari demokrasi itu sendiri sepanjang sejarah pemilu Indonesia' 136 | Uemuhami llmu Pemerintahan
{ecgldgungan Sistem Dishik Sebagai Model Pemilukada Sebagaimana diketahui, sistem distrik merupakan salah satu sistem pemilu yang disepakati selain sistem proporsional maupun campuran.To Sistem distrik merupakan suatu sistem pemilu yang khas karena w'ayah negaradibagi daram distrik- distrik pemilihan (daerah-daerah) yang jumlahnya sama dengan jumlah kursi di parlemen.Tr setiap distrik diasumsikan memiliki jumlah penduduk relatif sama. Hal ini menunjukkan bahwa setiap orang tidak saja mewakili distrik sebagai sebuah ruang (wilayah), rerapi mewakili pula jumlah penduduk di dalamnya] baik kurang atau lebih.72 Dalam banyak literatur sebagaimana dikatakan oleh GaffarA , singremember constituencydilakukan untuk memilih satu wakil di parlemen yang mewakili suara terbanyak.T3 Seseorang yang mampu meraih suara terbanyak dalam suatu distriklah yang mutlak menjadi pemenangnya. Suara para pemilih (voters) terhadap calon yang meraih suara minoritas dianggap tidak ada atau hilang sehingga tidak dapat digabungkan a.i!* rcBudiardjo M, .,Sistem pemilu dan pembangunan politik,, _, IlmuPolitih No'1r (|akarta: pr Gramedia pustaka-u t^^^, tggi).'iiii juga Djohan D. dalam ,.Demokrasi, Representasi dan Sistem pemilu,,. WidyaPraja No.26 Tahun XVII, 1997Iip TrSantoso, S.B, ,.Sistem pemilu Orde Baru dan Lembasa * -.""'"*u' Perwakilan" Wjdya praja No. 27 TahunXVm, ifrg;,-ilp--' T2Dalam hal ini pembagian -wilayah distrik terkait dengan pemilihan umum biasanya tidak selalu sarna dengan pembagian wila;; administratif dalam sebuah.negara. Akun ;rap;b.b.r";;;"g;;;;';;;; jumlah penduduknya tidak begitu mencolok d'alam hal i"rr";";r;;;;: pembagian wilayah distrik seringkali inhruv e daiam pemuagian wilayah administrasinya. T3Gaffar A, politik Indonesia, Transisi Menuju Demokrasr, (yogyakarta: Jurnal Pustaka Pelajaa 1999). 5 - Praktik pemerintahan dan problema tit<.anya | 132 I
suara di distrik yang berbeda' Hal ini sangat berbeda dengan sistem pemilu dengan model proporsional' Kecuali itu' sebagian n.g"r"y*g menyadari kelemahan kedua sistem di atas mencoba uniuk meng-gabungkan kedua sistem tersebut' Bagaimanapun sebuah sistem menurut Rasyid hanyalah merupakan suatu pilihan, dimana setiap pilihan sistem memiliki kelebihan dan ielemahannya.Ta Demikian pula sistem distrik' Ia tidak saja memiliki kelebihan dimana seorang pemilih dapat mengenal langsung calon perwakilannya di parlemen' tetapi sistem ini -"nur.r, Budiardjo M, memiliki kelemahan antara lainpertama' kurang memerhatikan eksistensi partai kecil yang mewakili kelompok minoritas hingga distribusinya dalam sejumlah. distrik. Kedua, sistem ini menurutnya kurang representatif sebab sejumlah suara sebagai pendukung yang kalah otomatis terabaikan sehingga sekalipun jumlah suara yang kalah jika digabung dengan jumlah yang kalah pada distrik yang berbeda akan memperlihatkan jumlah yang lebih banyak dari jumlah pemilih yang memenangkan calon tertentu' pada akhirnya suara tersebut tidak berarti sama sekali. Ini menunjukkan bahwa ada sejumlah suara yang tidak diperhitungkan sama sekali'75 Hal lain yang dijumpai sebagai kelemahan sistem ini adalah tingkat kesenjangannya yang dapat dilihat secara nasional dengan jumlah kursi di parlemen cukup berbeda' Belum lagi metode perotet penghitungan suara yang banyak menyusutkan suara' Keadaan ini mengukuhkan sejumlah asumsi dasar bahwa semakin banyak "n Nurani. pemerintahan (|akarta: yarsif @ai watamporie, 20 0 1 ) (iih; iuga Amanah Pemer int ahan)' TsBudiardjo t't, io,oi-f,otar Ilmu Politih'' (|akarta: PT Gramedia Pustaka Utama, 1977). tgg I Uemahami Ilmu Pemerintahan
partai yang terlibat dalam sistem ini, maka semakin tinggi pula potensi atas kehilangan suara. Sebaliknya, menurut Sanroso S.B bahwa keunggulan sistem distrik antara lain adalah pertama, hubungan antarapara wakil dengan rakyat akan lebih erat sebab hanya caron yang lebih dekat dengan basis honstituen yang kemungkinan besar akan dipilih. Kedua, dari sisi orientasi para wakil rakyat akan cenderung pada kepentingan rakyat dibanding pada kepentingan partai. Hal ini akan memperkuat eksistensi rakyat secara fungsional dan otonom. Ketiga, stabilitas politik cenderung lebih terjamin sebab partai-partai yangmenang hanya membutuhkan suara terbanyak untuk membentuk suatu pemerintahan tanpa melakukan koalisi.T6 Keempat, keunggulan sistem ini adalah mendorong terciptanya integrasi partaidimana partai-partai kecil akan surit berkompetisi dengan partai-partai besar sehingga secara alamiah akan mampu menyederhanakan partai_ partu yangsemula banyak menjadi lebih sedikit.TT Di Indonesia, sistem distrik tampaknya menjadi model dalam penyelenggaraan pemilihan anggota legislati{, presiden/ wapres, termasuk pemilihan kepala daerah/ wakil kepala daerah 76P.ada b.P:t"q"_negara, suara terbanyak tidak mesti 50Zo+l , (mayoritas mutlak) dalam realitas di lapangan sebagai hasil o.rnunnu,an suara, termasuk juga pada kursi yang diperoleh j' parlerie;- #iil; contoh di Indonesia, pengusulan citon kepala daerah dalam sualu distrik (dalam har ini ."rrJ"rung air"matan'a"ngan daerah otonom) j:f: 1,11f19,otetr partai.poliiik yans memperJl"h,u"r" -"yorii", :,,:9:1ir11,1:T lnayorita,s,{{am hal perolehan suara di lapangan. Hal rnr qapar drllhat daram UU No. 32 Tahun 2004 tentang pemer-intahan Daerah, Pasal 59 ayat2 denganambang batas llVo. TTSantoso, S.B, Op.Cit. 5 - Praktik Pemerintahan dan problematitunyu | 139
secara langsung mulai tahun 2005' Sekalipun demikian' sistem ini tidak murni diadopsi. Hal ini disimpulkan juga oleh HarisTs bahwa undang-undang tentang pemerintahan daeruh yang mengatur pemilukada tampaknya cenderung mengadopsi sistem dua put"."n sebagaimana berlaku untuk pemilu presiden dan wapres, kendati tidak sepenuhnya'7e Pergeseran sistem pemilihan di indonesia tidak saja didorong oleh perkembangan demokrasi yang terus-menerus mencari bentuk dan modelnya' tetapi juga didasarkan pada kebutuhan akan kepemimpinan pemerintahan yang lebih dekat dengan rakyat melalui prinsip-prinsip ,r"nrp"r"nri, akuntabilitas, akseptabilitas' dan kapabilitas' Harus disadari pula bahwa Pergeseran sistem tersebut tidak dengan sendirinya meninggalkan sistem proporsional murni yanj ,.1"** ini kita adopsi, namun sejumlah kekurangan dalam sistem distrik bagaimanapun harus mendapat iawaban dari sistem proporsional. Sebagai contoh adalah sisa penghitungan suara yang kalah pada sejumlah daerah dapat digabung untuk mempe.oieh jumlah minimal guna menduduki satu kursi di level berikutnya. Bahkan dapat pula digabung dalam bentuk koalisi dengan Partai Yang berbeda' Strategi Pilkada Langsung, Pelu.ang dan Demokiasi, Makalah, 6 Januari, LAPI' TsHaris S, Kebijakan dan Tant angan Menuju Konsolidasi Takarta,2005. '**';'i;;;pa model dalam sistem pemilu dapat dilihat dalam Andrew oit.iiiy tlected eresidency: Election Process and pttis, 'rsiaUtirt ing Issues and consideration"' dalam " Relations with the t "gisii;;;' Ikrar Nusa Bhakti aa.r trene H Gayatri, ed., unitary state versus Federal ';;" iti, @*a"ng: Mizan, 2002) (Haris S' op'Cit)' I 140 I Memahami Ilmu Pemerintahan I
D. Format Baru Pemerintahan Des4 Sebuah Dilema Panjang terhadap Implementasi Otonomi Desa di Indonesia Perubahan pengaturan tentang pemerintahan daerah melalui Undang-undang Nomor 32 Thhun 2004 telah membawa konsekuensi penting terhadap elemen dasar pemerintahan, yaitu pemerinrahan desa. Sekalipun tidak begitu signifikan perubahan yang ditampilkan oleh uU rersebut dibanding uU No.22 Tirhun 1999, namun dapat dipahami bahwa pengaruran soal pemerintahan desa tampaknya mengalami perhatian yang serius oleh pemerintah pusat melalui perubahan format badan-badan pelaksana dan pertanggungjawaban pemerintah desa' Pada bagian ini akan dibahas perubahan atas format pemerintahan desa menurur perspektif UU No. 32 Tahun 2004 dengan mempersoalkan kembari relativitas otonomi desa secara normatif dengan membandingkannya dalam realitas penyelengg araannya.Alasannya, apakah status pemerintah desa dengan perubahan secara normatif akan membawa dampak bagi pengembangan otonominya? Bagaimana seharusnya pemerintah desa tersebut di masa mendatang, khususnya dalam pengelolaan keuangan desa. Terkait dengan itu, bagaimana dasar pembagian keuangan desa oleh pemerintah daerah sehingga desa benar_ benar dapat mandiri dan mampu mengembangkan otonominya berdasarkan prinsip-prinsip keadilan dan pemerataan. Dengan membedakan desa dalam beberapa aspek tertentu, maka diharapkan pengembangan desa ke depan akan jauh lebih baik dibanding dewasa ini. Namun, sebelum itu, kita akan memahami desa dalam beberapa perspektif sederhana guna memberi aksentuasi dalam elaborasi lebih lanjut guna mendudukkannya 5 - Praktik Pemerintahan dan problematikanya 141
secara proporsional. Perbedaan pandangan terhadap pemerintah desa seringkali digunakan sebagai objek yang pada akhirnya meletakkan pemerintah desa sebagai unit yang paling diharapkan dalam banyak hal, termasuk kegagalannya' 1. Desa dan Asal-Usulnya Sebagai Unit Pemerintahan Mendiskusikan kembali masalah desa sebagai unit pemerintahan mengantarkan kita pada berbagai pemahaman klasik tentang desa, sebagaimana anggapan para sosiologyang menganggap desa sebagai daerah pedesaan (rural) maupun sebagai lingkungan masyarakat (community) ' Para ahli sejarah memandang desa sebagai sumber kekuatan dan ketahanan dasar dalam mempertahankan kemerdekaan (community pow et) . Bahkan menurut Ndraha,8o desa dianggap sebagai sumber nilai luhur yang memiliki karakteristik seperti kegotongroyongan' musyawarah, mufakat, dan kekeluargaan, sehingga menimbulkan berbagai semboyan. Menurut Mutty,81 desa sebagai suatu lembaga pemerintahan dengan hak otonomi yang dimilikinya telah mendapat pengakuan jauh sebelum dilaksanakannya pemerintahan dengan asas desentralisasi.8' Tidak banyak ahli yang dapat mendefinisikan unit pemerintahan desa secara utuh, asal-usulnya dan mengapa harus 8oNdraha, ! ...Prospek Pemerintahan Desa pada Millenium "ttir4,rtty, Keti ga..., Jurn al llmu Pemerint ahan, Edisi 6, J akarta, I99 7' 1. Desa dan Asal-Usulnya Sebagai Unit Pemerintahan Mendiskusikan kembali masalah desa sebagai unit pemerintahan mengantarkan kita pada berbagai pemahaman klasik tentang desa, sebagaimana anggapan para sosiologyang menganggap desa sebagai daerah pedesaan (rural) maupun sebagai lingkungan masyarakat (community) ' Para ahli sejarah memandang desa sebagai sumber kekuatan dan ketahanan dasar dalam mempertahankan kemerdekaan (community pow et) . Bahkan menurut Ndraha,8o desa dianggap sebagai sumber nilai luhur yang memiliki karakteristik seperti kegotongroyongan' musyawarah, mufakat, dan kekeluargaan, sehingga menimbulkan berbagai semboyan. Menurut Mutty,81 desa sebagai suatu lembaga pemerintahan dengan hak otonomi yang dimilikinya telah mendapat pengakuan jauh sebelum dilaksanakannya pemerintahan dengan asas desentralisasi.8' Tidak banyak ahli yang dapat mendefinisikan unit pemerintahan desa secara utuh, asal-usulnya dan mengapa harus 8oNdraha, ! ...Prospek Pemerintahan Desa pada Millenium "ttir4,rtty, Keti ga..., Jurn al llmu Pemerint ahan, Edisi 6, J akarta, I99 7' MAL, ...Beberapa Masalah Sekitar Otonomi Desa"',Widya " trpeng"kuan atas otonomi desa dapat dilihat dalam lndische Staatmegeling wet op de staatsiarchting van Nederlands Indie,S.I850/1854 iau t iirrhi Staatsregeling (I.S) dalam Decentralisatie Wet I 903, (lihat Surianinggrat B, Disa din Kelurahan menurut UU No'5/1979' Jakatta' 1980). 142 Memahami Ilmu Pemerintahan
dibentuk sebagai unit terdepan dalam perayanan pemerintahan. Jika ditelaah lebih jauh, bagaimanapun desa merupakan refleksi dari kesatuan masyarakat yang paling sederhana. Jika desa merupakan cerminan dari sekerompok kecil masyarakat, ikatan sosial di dalamnyapastilah tidak lebih dari sekumpulan institusi sah yang lebih kecil lagi, yaitu keluarga.s3 Keluarga merupakan kumpulan dari dua oiang atau lebih individu yang menyatukan diri sebagai dorongan alamiah. para sosiolog menggambarkan bahwa desa sesungguhnya terbentuk dari asosiasi dua orans atau lebih. Ketika dua orang manusia bersatu dalam ikatai keluarga, asal mula sebuah desa mulai bermula. perkembangan generasi selanjutnya memungkinkan pengelolaan untuk saling melengkapi kebutuhan dalam sebuah komunitas masyarakat yang lebih luas dan kompleks. Di Sumatera Barat misalnya, sebuah naganpadaawalnya lahir dari kesatuan keluarga dominan yang menguasai sebuah wilayah renentu.8a Secara harfiah, nagari berarti juga sebuah negara, dimana di dalamnya terdapat seperangkat pemerintah dengan segala bentuk aturan yang dibuat dan disepakati bersama, terdapat pemimpin yang diangkat/ dipilih oleh pengikurnya unruk memimpin dan mengendaiitan komunitas masyarakat yang hidup di dalamnya. pada dasarnya hal itu berlaku pula pada kelompok masyarakat lain seperti Gampong, Kampung, Lembang maupun Dusun (terkecil). Perbedaannya lebih pada isi dan luasnya urusan dari masing_ masing institusi tersebut. secara umum unit pemerintahan terkecil di masa lalu cenderung mengerjakan tugas_tugas yang l]!ih+ Mac Iver Jilid 2, Web Government, terj, Jakarta, 1999. saDielaborasi dari buku pengalaman parginl irilo, Cat"t."o ,"ora.rg Ambtenar Hindia Belanda selarna bertug", ii Irrdorr"sia, perpustakaai Nasional, J akarta, 2003. 5 - Praktik Pemerintahan dan problematitanva I t43 l
berkaitan dengan masalah adat dan keagamaan' Mereka menjadi Sejalan dengan perkembangannya, institusi tersebut mengalami spesifikasi dan pembagian tugas secara jelas' Semakin kompleks dari sifat awalnya yang tradisional, maka semakin jelas pula isi dan luas urusan yang dikerjakan oleh desa' Dalam konteks yang lebih luas biasanya unit-unit peme- rintahan tersebut dikuasai oleh sekelompok orang dengan garis keturunan yang sama atau klan' Kelompok-kelompok tersebut pada awalnyahanya melayani internal klan saja' Namun, dengan perkemban gan yang sedemikian pesat dari proses perkembangbiakan manusia, ada alasan untuk tetap *.-p.it"ttankan kelompok dalam pengelolaan yang lebih for*al. Sejalan dengan itu, semakin besar pertumbuhan dan perkembangan kelompok tersebut semakin sulit untuk dipeisatukan sehingga dapat terbentuk kelompok baru yang saling bertentangan. Dalam perkembangannya' desa sebagai perkembangannya menjadi lebih kompleks seperti negara' Dengan kata lain negara sesungguhnya merupakan desa yang paling modern. Atau dapat juga dikatakan bahwa negara merupakan kumpulan dari desa yang berkembang pada level selanjutnya' ,..g"n,ung kebutuhan dan perkembangan masyarakatnya' Pada beberapa negara, tingkatan unit pemerintahan untuk melayani masyarakat dibagi dalam hierarki yang tidak sama' Pembagian tersebut berdasarkan pada seberapa luas pelayanan yang akan diberikan pada masyarakat. Semakin kecil luas suatu negara' maka semakin pendek pula rentang kendali pemerintahan sebab unit semacam desa akan semakin dekat dengan pusat pemerintahannya. 144 | Memahami Ilmu Pemerintahan
Di berbagai daerah, unit pemerintahan terkecil seperti desa memiliki perbedaan istilah. Menurut Husin, pemerintahan desa di Aceh pada awalnya bernama mukim, yaitu suatu institusi terkecil yang pada awalnya hanya menyelenggarakan kegiatan keagamaan dan kemasyarakatan semata-mata.8s Hal yang sama dapat ditemukan di sumatera Barat dengan istilah Nagari. paralel dengan itu, istilah Gampong, Kampung, Dusun atau Lembang di Tana Toraja memiliki makna yang hampir sama. Dapat dipahami bahwa institusi terkecil sebagaimana contoh tersebut dalam sejarah perkembangan pemerintahan di Indonesia pada awalnya merupakan unit terkecil dalam melayani masyarakat pada beberapa urusan tertentu. perubahan dan pergeseran makna dalam masa selanjutnya telah memarginalisasikan bahkan menghilangkan enriras sosial tadi dan menggantikannya dengan istilah desa. 2. Tiniauan Otonomi Desa dalam Undang-Undang Pemerintahan Daerah Bagaimanapun otonomi desa dari tahun ke tahun mengalami fluktuasi, dan bahkan distorsi. Sejak awal pengaruran tentang Pemerintahan Daerah, bahkan dalam pengaturan secara khusus melalui UU No. 5 Tahun 1979, pemerintahan desa masih tetap diakui sebagai unit pemerintahan terendah yang memiliki hak-hak secara asal-usul. Kendatipun demikian, kenyataan di lapangan menunjukkan bahwa implementasi oronomi desa berjalan sangat lambat dan terkesan powerless. Alasan yang ditemukan lebih pada makna otonomi dengan segala ssHusin Ismail, "Pemerintahan Desa di Aceh, Masalah, Thntangan, dan Harapan ", Widy a Praj a 72, llp,Jakarta, 1 990. 5 - Praktik Pemerintahan dan Problematikanya 145
konsekuensinya tidaklah dengan begitu mudah dapat dijalankan. Semuanya kembali pada pemegang kekuasaan di setiap level pemerintahan yang lebih tinggi. Penyeragaman istilah desa menunjukkan bahwa pemerintah pusar ridak begitu serius dalam memberikan hak-hak sebagaimana dipahami sejak awal' Bahkan, tingkat ketergantungan pemerintah desa pada pemerintah pusat semakin tinggi, tatkala resources vital yang selama ini berada di desa dikelola secara terpusat oleh pemerintah yang lebih tinggi' Keadaan ini tidak saja memandulkan potensi asli desa sebagai modal dalam pengelolaan urusan rumah tangganya' tetapi lebih dari itu otonomi desa benar-benar mengalami distorsi baik secara sosiologi, politik, dan ekonomi. Parahnya, ketergantungan desa tidak diimbangi dengan pembagian hasil yang merata oleh pemerintah daerah melalui perhitungan rasional atas beban yang dipikulnya. Demikian pula pemerintah pusat melalui subsidi yang selama ini berjalan, semua desa diasumsikan sama' Hal ini relatif menciptakan diskriminasi. Pembobotan desa di masa lampau dalam bentuk desa swasembada, swadaya, dan swakarya belum dijadikan dasar dalam memberikan subsidi secara adil. Akibatnya banyak desa yang tidak saja kehilangan kemandirian, juga kehilangan aset selain ketidakcukupan dalam pengelolaan urusan rumah tangganya. Otonomi desa dalam perjalanan yang panjang melalui undang-undang pemerintahan daerah sampai saar ini ternyata belum menampilkan realitas yang ideal sebagaimana amanah undang-undang. 3. Format Pemerintahan Desa dalam UU No. 32 Tahun 2004 Pergeseran paradigma pemerintahan melalui perubahan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan 145 | Memahami Ilmu Pemerintahan
Daerah telah meletakkan pemerintah desa sebagai sebuah entitas pemerintah an yang memiliki keistimewaan tersendiri. Keistimewaan itu dapat dilihat pada posisi strategis pemerintah desa sebagai sebuah unir pemerintahan yang diakui memiliki otonomi asli.86 otonomi asli merupakan hak untuk mengatur dan mengurus rumah langganya sendiri sebagai sesuatu yang sifatnya lahir dan diakui pada awalnya dalam bentuk asal-usul dan adat istiadat yang berlaku. Dalam hal ini, pemerintah desa harus menyadari hak-hak dan kewajiban yang dimilikinya untuk mampu mengatur dan mengurus kepentingan masyarakatnya berdasarkan asal-usul dan adat istiadat yang berlaku dalam sistem pemerintahan nasional di bawah pemerintah daerah. Hal ini juga mengandung maksud bahwa pemberian kewenangan pada pemerintah desa secara umum ditujukan dalam ."ngk" mengembalikan hak-hak aslinya melalui pengakuan atas keragaman yang selama ini dipersatukan dengan nomenklatur desa.87 s6Sekalipun harus disadari bahwa secara eksplisit daram UU ini tampaknya makna otonomi desa mengalami kontraksi sehingga menjali s.edikit kabur, apalagi dengan menempatkan pNS sebagal"sek.etaris de-qa oleh pemerintah daerah. Apakah otonomi desa masit t"t"p ar"tui sebagai sesuatu yang lahir menurut asal-usul? Ini merupakaorebuah perdebatan_ panjang yang terus mengalami fluktuasi. b.r", N"g".i, Lembang arau apa pun namanyasejak awal diklasifikasikan 91mpgnq, dalam kelom pok v olks gamtnciopp rn (unii pemerinrahan i stimewa), di samping unit pemerintahan historis sepirti kesurtanan yang diaiui sebagai wilayah khusus. sekaripun demikian tta.us iiuk"ut ili; bahwa persoalan istimewa dan khusus yang melekat p"a" ,u"tu urrii pemerintahan tak pernah tuntas ditafsirkan secara normatif maupun konseptual. .8TSepanjang isi urusan yang ada di desa bersifat sama, maka menjadi tidak penting untuk memperruas diskusi soar nomenkr"iu, "tru nama lain selain desa. Mungkin saja berbeda dari sisi jumlah urusan dan 5 - Praktik Pemerintahan dan problematikanya 1.47
Dalam rangka melaksanakan kewenangan yang dimiliki untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakatnya' di desa amu yang disebut nama lain dibentuk Badan Permusyawatatan Desa sebagai lembaga legislasi (menetapkan peraturan desa) dan menampung serta menyalurkan aspirasi masyarakat bersama kepala desa. Lembaga ini pada hakikatnya adalah dalam menyelenggarakan urusan pemerintahan, pembangunan dan pembe rd,ayaan masyarakat. Sebagai lembaga legislasi' BpD memiliki hak untuk menyetujui atau tidak terhadap peraturan desa yang dibuat oleh pemerintah desa' Lembaga ini juga dapat membuat rancangan Peraturan desa untuk secara bersama-sama pemerintah desa ditetapkan menjadi peraturan penyelenggaraan pemerintahan desa yang lebih demokratis' Dalam hal BPD sebagai lembaga pengawasan, BPD memiliki kewajiban untuk melakukan kontrol terhadap implementasi peraturan desa, Anggaran Pendapatan dan Belanja Desa (APBD) serta pelaksanaan keputusan kepala desa' Selain itu' di desa dapat dibentuk pula lembaga kemasyarakatan desa sesuai kebutuhan desa untuk meningkatkan partisipasi masyarakat dalam penyelenggaraan pembangunan' Bagian terpenting dalam pengaturan pemerintah desa dalam UU No' 32 Tahun 2004 yang perlu dilestarikan di setiap daerah. ffis Namun, upaya menempatkan'PNS dalam,struktur pemerintahan desa tetah meyat inkan kita-bahwa pemerintah pusat ingin membalikkan makna otonomi desa sebagaimana otonomi yang diberikan pada i"u"ip"-.tintahan daerah. ini juga membuktikan bahwa pemerintah belum mampu memperjelat poiisi otottomi desa dalam perkembangan p"-"tl"t"n*, selain minimnya sumber daya aparatur pemerintah desa ialam pengelolaan otonomi yang melekat kepadanya' 148 [ Ue^uhami Ilmu Pemerintahan
merupakan eksistensi sekretaris desa yang dapat dijabat oleh PNS. Masalahnya adalah kondisi ini selain dapat dipahami sebagai upaya untuk mengontrol/intervensi otonomi desa itu sendiri, namun pada sisi tertentu masuknya PNS ke dalam pemerintahan desa dapat saja dipandang sebagai upaya untuk mendorong pengembangan pemerintahan desa melalui pemberdayaan yang dilakukan oleh setiap PNS yang ditempatkan. Selain itu, urusan pemerintah desa akan semakin mungkin dapat bersinergi dengan kepentingan pemerintah daerah/pusat. Netraliras pNS menjadi penting bagi pengelolaan konflik potensial di desa. Kendala yang dihadapi pada kenyataannya sejumlah kepala desa berusaha menempatkan aparat sekdes dari lingkungan keluarganya sehingga konversi personil dalam status pNS bersifat tertutup dan diskriminatif. Pengisian jabatan sekretaris desa oleh PNS dilatarbelakangi oleh adanya Ketetapan MpR RI Nomor LV/MPR/2000 tentang Rekomendasi Kebijakan Dalam Penyelenggaraan Otonomi Daerah, khususnya rekomendasi nomor 7 yxtgberbunyi "sejalan dengan semangat desentralisasi, demokrasi, dan kesetaraan hubungan pusat dan daerah diperlukan upayaperintisan awal untuk melakukan revisi yang bersifat mendasar terhadap UU Nomor 22Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah dan UU Nomor 25 Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah pusat dan Daerah. Revisi dimaksud dilakukan sebagai upaya penyesuaian terhadap Pasal 18 UUD 1945, rermasuk pemberian otonomi ber-tingkat terhadap provinsi, kabupaten/kota serta desa,/ nagari/marga, dan sebagainya. Dari isi Tap MPR tersebut terkandung maksud untuk mengubah otonomi desa dari oronomi yang bersifat pengakuan karena muncul dan tumbuh dari masyarakat, menjadi otonomi pemberian dari pemerintah pusat. Untuk mempersiapkan 5 - Praktik Pemerintahan dan Problematikanya t49
otonomi pemberian dari pemerintah pusat tersebut, organisasi pemerintah desa harus diperkuat terlebih dahulu. Kelemahan utama organisasi pemerintah desa saat ini adalah status kepegawaian para perangkatnyayang tidak jelas. Akan tetapi, apabila seluruh perangkat desa diangkat menjadi PNS, sudah pasti memberatkan keuangan negata. Oleh karena itu, yang diangkat PNS hanya sekretaris desa dengan alasan sekretaris desa menjadi otak bagi proses manajemen dan administrasi di kantor pemerintah desa. Melalui pengangkatan sekdes sebagai PNS dimulai proses modernisasi organisasi pemerintah desa, sampai pada kondisi siap untuk menerima pemberian otonomi dari pemerintah pusat. Menurut Wasistiono (2005), kelebihan dan kelemahan pengisian sekdes oleh PNS adalahpertama, sekdes memiliki kepastian kedudukan kepegawaian, penghasilan serta karier sehingga dapat memberikan motivasi untuk berprestasi; kedua, adanya faktor penggerak perubahan di bidang manajemen dan administrasi pemerintahan untuk tingkat desa; hetiga, adanya aktor penghubung yang dapat menjadi perantara kebijakan. Sementara itu, kelemah annyaantara lain, pertama, menimbulkan kecemburuan bagi kades dan perangkat desa lainnya' terutama pada desa-desa yang tidak memiliki sumber keuangan yang cukup untuk memberi imbalan bagi perangkat desanya yang dapat menimbulkan suasana ke ria yangkontra prod uktif; kedua, rawan manipulasi dalam proses pengisian jabatan sekdes, sehingga dapat menimbulkan konflik; ketiga, intervensi pemerintah supradesa terhadap desa menjadi lebih besar melalui tangan- tangan sekdes; keempat, terbuka peluang terjadinya konflik antara kepala desa dengan sekdes dalam hal hubungan kerja apabila tata kerjanya tidak diatur dengan rinci dan dilaksanakan secara konsisten karena adanya duplikasi komando terhadap sekdes. 150 | Vemahami llmu Pemerintahan
Berdasarkan peraturan pemerintah No. 76 Thhun 2001 tentang Pedoman Umum pengaturan Mengenai Desa, pemerintah desa dan BpD diharapkan mampu membangun kerja sama untuk mendorong kemandirian dan kreativitas dalam mengelola rumah tangga desa dengan memanfaatkan potensi yang ada. Konsekuensi atas hal ini adalah pemerintah desa dan BPD harus dapat menggari sumber dayayangtersedia bagi pemanfaatan sebesar-besarnya untuk kepentingan rakyat di desa. Tanggungjawab tersebut telah mendorong keduanya untuk senantiasa saling memberi masukan bagi upaya kemandirian desa sebagai area yang memiliki oronomi asli. Tak pelak lagi, dalam upaya membangun kerja sama tadi, pemerintah desa maupun BPD masih mengalami kendala yang cukup serius dalam hal penataan, dan hubungan kerja samanya. Sebagai contoh, kendala yang dihadapi saat ini adalah bagaimana tahapan sebuah rancangan peraturan desa itu harus dibuat, bagaimana kekuatan hukumnya, bagaimana kualitas sebuah peraturan desa, siapa yang akan melakukan uji draf, bagaimana konsekuensi sebuah peraturan desa jika dilanggar, apa saja isi sebuah peraturan desa, bagaimana hubungannya dengan peraturan daerah atau yang lebih tinggi. Draf pp pengganti PP 76 Tahun 2001 belum dapat diprediksi apakah mampu menjawab sejumlah persoalan di lapangan pasca implementasi otonomi daerah selama ini. Di lain pihak BpD juga memiliki sejumlah masalah seperti bagaimana prosedur permintaan pertanggungjawaban kepala desa, konsekuensi apa yang harus diberikan, bagaimana formar standar pertanggungjawaban yang harus dibuat oleh kepala desa, bagaimana mengukurnya, berapa lama, oleh siapa, perlukah dibentuk lembaga netral di desa untuk melakukan investigasi atas penyimpangan kepala 5 - Praktik Pemerintahan dan problematikanya 151
desa, apa dan bagaimana tugas dan fungsinya, jenis pembiasan yang bagaimana yang dapat dikategorikan sebagai pelanggaran ringan, sedang, dan berat (tindak pidana betat/high crime' penyuapan/bilberry,pengkhianat an/ ff eason atau upaya merugikan kepentingan publik secara luas yang mungkin dapat dijadikan alasan berupa penggantian (impeach) oleh BPD), bagaimana penyelesaian diskomunikasi politik pemerintah desa dengan BPD serta perlukah dibentuk pedoman tata tertib dalam mengatur persidangan BPD dan pemerintah desa sehingga kewenangan BPD dapat dikontrol melalui instrumen yang ada bagi upaya pertanggungjawaban yangfairness? Bagaimana pula pengawasan terhadap BPD dan pengelolaan keuangannya? Jika mekanisme pertanggun giawaban kepala desa dapat disamakan dengan p.rr"nggungjawaban kepala daerah secara yuridis, kepala desa tidak dapat dijatuhkan oleh BPD hanya karena kinerja yang buruk, kecuali telah dibuktikan secara hukum dan memiliki di atas. Laporan pertanggungjawaban kepala desa yang disampaikan kepada kepala daerah melalui camat merupakan bentuk pertanggungjawaban bersama oleh kepala desa dan BPD pertanggungjawaban kepala desa pada BPD merupakan semata- mata pertanggungjawaban kepala desa bersama perangkatnya kepada rakyat selaku pemilihnya melalui BPD' Jadi' makna pertanggungjawaban tersebut adalah melaporkan perkembangan yang telah dilakukan selama penyelenggaraan pemerintahan desa (ytrogress report), bukan bertujuan untuk menjatuhkan kepala desa (impeach). Persoalan-persoalan di atas saat ini terus menggumpal dalam praktik pemerintahan desa di sebagian wilavah Indonesia. Diskursus masalah ini terus berkembang t52 Memahami Ilmu Pemerintahan
dan belum memperoleh penyelesaian secara signifikan melalui perubahan PP di masa mendatang. Lebih-lebih dengan dinamika reformasi dewasa ini, pemerintah desa seakan menjadi objek politik bagi kaum partisan untuk meneguhkan hegemoninya bagi kemenangan partai politik tertentu. Praktis, pemerintahan desa mengalami distorsi dalam hal fungsinya sebagai bagian dari pemerintahan nasional untuk melayani, memberdayakan, membangun, dan mengatur masyarakat di lapisan paling bawah. Kendatipun peraturan pemerintah dan peraturan daerah yang mengatur hal ini belum dikeluarkan lebih lanjut, nalnun disadari bahwa apayangtertuang dalam peraturan lama membutuhkan penyempurnaan dari aspek sistem dan selanjutnya secara konkret di lapangan melalui asistensi berkelanjutan dengan melibatkan segenap pihak bagi upaya pembangunan pemerintahan desa. Harus diakui bahwa peraturan yang dikeluarkan masih belum menjawab sejumlah masalah yang dihadapi. Tampaknya diperlukan standar baku dengan tetap mengakomodasi budaya lokal yang tentunya akan saling berbeda dalam hal penerapannya. 5 - Praktik Pemerintahan dan Problematikanya 153
MENIMBANG KEMBALI PEMILIHAN KEPALA DAERAH A-\.t DI INDONESIA
A. Pendahuluan Pemilihan kepala daerah merupakan bagian dari kerangka mekanisme demokrasi di Indonesia. Sebagai bagian dari hal itu, pemilukada8s memiliki esensi penting dalam menjawab sejumlah hal pasca desentralisasi. Hadirnya pemilukada paling tidak didorong oleh lima hal penting yaitu, pertama, respon terhadap tuntutan aspirasi masyarakat yang semakin luas akibat tingginya dominasi partai lewat kekuasaan legislatif lokal. Kedua, lahirnya perubahan pada level konstitusi mendorong dilakukannya perubahan secara normatif terhadap semua pengaturan soal pemilukada. Ketiga' pemilukada merupakan proses pembelajaran demokrasi pada tingkat lokal. Lahirnya leadership memberi harapan bagi terciptanya tanggung jawab yang tinggi melalui pendekatan kearifan lokal. Keempat, pemilukada sebagai spirit dalam penyelenggaraan otonomi, 8slstilah Pemilukada merupakan hasil perubahan normatif pasca keputusan MK yang mendudukkan rezim pilkada sebagai bagian dari Pemilu. Lihat perubahan kedua UU 32/2004 tentang Pemerintahan Daerah menjadi UU No.tZ f"hun 2007 dan aturan pelaksanaan pilkada (PP 6/2005 dan perubahan selanjutnya). 155
dimana aktualisasi hak-hak otonomi daerah di antaranya dapat memilih dan dipilih secara langsung. Kelima, pemilukada sebagai proses pendidikan kepemimpinan bangsa di setiap srrata dapat menciptakan kepemimpin an y ang kuat. Terhadap kelima persoalan di atas, pertanyaan yang dapat dikemukakan adalah apakah realitas pemilukada langsung dalam lima tahun terakhir telah menjawab hal dimaksud? Kalau iya, indikasi apa saja yang menunjukkan semua itu. Jika sebaliknya, maka perlukah kita mempertimbangkan kembali pemilukada tak langsung di masa mendatang? Apakah keunggulan dan kelemahan dalam sistem r epr e s ent ativ e demo cr acy? Lima catatan pendahuluan dalamJurnal pamong praja oleh Surbakti, Haris, Rowa, Fatoni, dan Agustino menjadi rujukan pengembangan lewat sejumlah kesimpulan dan saran yang ditawarkan.8e Sejumlah pertanyaan yang dikemukakan oleh Surbakti (2005) tenrang keajegan sistem pemilukada pada dasarnya telah terjawab melalui perubahan sistem hingga aturan pelaksanaannya sejak digulirkan tahun 2005 hingga saar ini. Sedangkan catatan Haris (2005) tentang lima potensi konflik dalam pemilukada pada pokoknya relatif dapat diselesaikan lewat 8eRamlan Surbakti, tentang Beberapa pertanyaan Tentang Sistem Pemilihan Kep ala D aer ah S e c ar a L angsung (hlm.49 -63 ), Samsuddi' Haris, Masa.lah dan S trategi Menyukseskan pilhada Langsung (hlm.64-75), masing- masing dalam Jurnal Pamong praja Edisi 3-2005. Hyronimus Ror.,ia dapat dilihat dalam Jurnal yang sama edisi r4-2oog, tentang perimbangan Demokrasi dan Efisiensi Dalam Pemilihan Kepala Daerah, (hh.a 1 -5a). Agus Fatoni, Pilkada yang Demokratis don permasalahan daram pemilihan Keiala Daerah Langsung,Jurnal Pamong Praja, edisi I 5-2009, hlm.3 I -40. ieo Agustino, Pilkada dan Redistricting: Dinamika politik Lohal dalam poritih Indonesia y ang Ter demohr asi, edi si 1 6-20 1 0, hlm. 1 4-3 4, J akarta, Forum Komunikasi Alumni Institut Ilmu Pemerintahan. 156 Memahami Ilmu Pemerintahan
solusi yang ditawarkan, yaitu pembangunan konsensus dengan seluruh stakeholder dan pentingnya sikap netral pemerintahan daerah. Dua potensi konflik yang tetap muncul hingga saat ini adalah sumber konflik yang berasal dari mobilisasi politik atas nama etnik, agama, daerah dan darah, serta sumber konflik yang bersumber dari penghitungan suara hasil pemilukada' catatan menarik lain adalah apayanl dianalisis Rowa (2009) tentang deskripsi terkini problem pemilukada sehingga mendorong perlunya revisi sistem dengan mempertimbangkan aspek efisiensi. Dilema ongkos demokrasi yang semakin tinggi mengakibatkan kecende tungan inefisiensi, sebaliknya pengurangan ongkos demokrasi setidaknya mendorong terciptanya efisiensi' pemilukada demokratis menurutnya memenuhi syaratlegitimasi etis, sedangkan pemilukada efisien bermakna keseluruhan proses pemilukada berjalan di atas pertimbangan efisiensi seperti waktu, biaya, temp at, danaspek legalitas. Kupasan Fatoni (2010) yang sekalipun hanya mengidentifikasi permasalahan pemilukada di lapangan, namun kesimpulan dan saran yang cukup mengejutkan pada akhirnya mendukung pengembangan tulisan ini' dimana p"da neg"ra modern dengan luas wilayah dan jumlah penduduk yang banyak, prinsip demokrasi dapat dilakukan melalui sistem perwakilan (representatif government). Alasan lain bahwa kepala daerah dan wakil kepala daerah sebagai kepala pemerintahan yang dipilih oleh DPRD bertanggung jawab kepada para pemilih dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah. catatan akhir Agustino (2010) tentang masalah pemilukada lewat pendekatan teoti stasionary bandits yang menciptakan apa yang disebut Olsoneo sebagai roving bandits, menyimpulkan bahwa ffi, Democracy and Development, The American political scienceReyiew, i993-. Sekalipun istilah olson yang dimodifikasi 6 - Menimbang Kembali Pemilihan Kepala Daerah t57
semua cita-cita pemilukada yang dikemas daram tujuan idear jauh dari harapan semula, kecuali menyisakan slogan semata dan cerita. Dengan mengambil case study di provinsi Jambi dan Bengkulu, ia menunjukkan bahwa demokrasi di aras lokal justru telah dipenjara oleh kepentingan penguasa lokal. Pada akhirnya, keseluruhan kesimpulan mengandung saran pada perubahan sistem dan harapan terhadap pemahaman mendalam dari para pelaku kebijakan di level operasional. Jika tiga kesimpulan terakhir diintegrasikan, maka terdapat petunjuk dimana kemungkinan mekanisme demokrasi rewat alternatif lain dapat menjawab permasalahan di atas, yaitu terpenuhinya pemilukada yang tetap demokrati s, efi sien, le gitimate,partisipatif, akuntabel, komunikati{, serta terciptanya sisrem perwakilan dan pertanggungjawaban yang efektif. Berpijak dari semua itu, penulis bermaksud mengurai alternatif mekanisme demokrasi lewat pemilukada tak langsung. Tinjauan ini mencoba menitikberatkan pada aspek teoretik dan realitas empirik dengan harapan dapat memberi landasan yang kuat terhadap alternatif pemilihan kepala daerah tak langsung di Indonesia. Agustino tak begitu nyaman untuk menggambarkan jalinan terbentuknya pola-pola kekuasaan dari tingkai-erite hingga'daerah, Namun perlu dipahami bahwa teori dimaksud hai"ya untuk menggambarkan kesamaan-kesamaan yang berlaku dalam realitas sosial. Bisajadi penguasa yang terbentuk adalah sekelompok bandir yang tentusaja dipilih oleh mayoritas bandit, sebagaimana logika sederhani demokrasi. stationary bandir dimaknai sebagai'penguar"a' sumber daya oleh sekelom pok oligarhhi yrang kemudian mendistiibusikannya ke leriei bawah guna mempertahankan kekuasaan secara berjenja.ri. tvt"."t " yang berada di level bawah.disebutnya dengan kelas sebagai ge.rpanjangan-rangan pus.at (roving bandits), lihat kembali Agustiio, Hlkadad.anRedis-triaing: Terdemokrasi, edisi t6-2010, hrm.rg-i9 , Jakarta, Forum Komunikas'i Alumni Institut Ilmu Pemerintahan. 'bari 158 Memahami Ilmu Pemerintahan
B. Demokrasi dan Cara Kerianya Tanpa menelurusi demokrasi sebagai suatu konsep sekaligus sistem yang rumit dengan seperangkat definisi yang bergantung pada realitas dimana ia bersentuhan, kita hanya akan mengambil bagian terpenting yang berfungsi menjawab pertanyaan tentang relevansi demokrasi langsung dan tak langsung. Demokrasi, sebagaiman alazimkita pahami merujuk pada argumen populer Lincoln (1963) by the people, rule the people andfor the people,el menyisakan perdebatan yang tak habis-habisnya sejak para filosof sekelas Sokrates, Plato, dan Aristoles mencoba membangun dalam suatu kerangka pikir.e2 Menurut Hamdi (2002), demokrasi setidaknya menunjuk pada paling tidak empat pengertian penting yaitu; pertama, derajat kekuasaan dan pengaruh terhadap pembuatan keputusan penting bagi masyarakat disebarkan di seluruh masyarakat tersebut (Sidney Verba dalam Greenstein & Polsby, 197 5 : 306) . Kedua, demokrasi merupakan seperangkat lembaga-lembaga formal seperti pemilu yang bebas dan umum dan pengambilan suara mayoritas di parlemen (Felix E, Oppenheim dalam Greenstein & Polsby, 1975: 306). Ketiga, demokrasi selalu bermakna suatu bentuk partisipasi dalam kehidupan politik pada suatu masyarakat (Orlando Patterson dalam Warren, 1999: 156). Terakhir, demokrasi diartikan secara elDielaborasi kembali oleh Ryaas Rasyid dalam MaknaPemerintahan, Tinjauan dari Segi Etika don Kepemimpinan, Yarsif Watampone, 2002, hlm.39. e2Tentang konsep demokrasi dapat dilihat kembali dalam elaborasi Dahl, Perihal Demokrasi, Yayasan Obor Indonesia,200l, bandingkan pada buku lain seperti DilemaDemokrasi Pluralis, Rajawali Pres,1985, atau Demohrasi dan ParaPengkritiknya, (Jakarta: Yayasan Obor Indonesia, 1992), jilid 1 dan 2. 6 - Menimbang Kembali Pemilihan Kepala Daerah 159
sederhana sebagai bentuk pemerintahan (Huntington, 1993: 5).e3 Sebagai bentuk pemerintahan, demokrasi sebagaimana diingatkan oleh Lipson (1964), bukanlah sistem pemerintahan yang dilakukan oleh yang terbaik dan terbijak, tetapi demokrasi adalah bentuk pemerintahan yang paling bijak dan paling baik di antara bentuk-bentuk pemerin tahan y angpernah diterapkan. Yang membuat demokrasi unik adalah berpadunya antaratujuan dan cara (Rikea1982).Jadi, bukan hanya tujuan yang mesri baik, tetapi juga cara untuk mencapainya. Dalam karya klasik political Man, Seymor Martin Lipset mengingatkan bahwa demokrasi bukan sekadar cara untuk membuat setiap kelompok dapat mencapai tujuan mereka, tetapi demokrasi juga adalah cara untuk membangun masyarakat yang baik. Di sudut lain, tanpa menutup mata atas ketidaksempurnaan demokrasi, Aurel Croissant dan Wolfgang Merkel dalam democratization (2004) memberi warning lewat istilah defective democracy. Dimana demokrasi mungkin berhasil membangun mekanisme yang rumit, namun terkadang gagal mengatasi masalah pokok masyarakat, seperti diskriminasi, kesenjangan antarkelompok, pendewasaan perilaku publik, penyejahteraan dan pemakmuran. Suatu alternatif lain dari pemerintahan demokrasi adalah pemerintahan dengan sistem perwakilan.ea pandangan ini ingin mementahkan argumentasi bahwa rakyat kebanyakan pada dasarnya mampu memahami dan mempertahankan dirinya sendiri, termasuk kepentingan dalam arti luas yaitu pemerintahan. Rakyat biasa dengan keterbatasan yang s3Muchlis Hamdi, Bunga Rampai pemerintahan, (|akarta: yarsif Watampone, 2002), hlm. 44- 45 eaRobert A.Dahl, Demohrasi dan Para pengkritiknya, (terjem), (|akarta: Yayasan Obor Indone sia, 1992), hlm. 69 160 Memahami Ilmu Pemerintahan
melekat tentu saja tak cukup memadai untuk mengatur diri mereka sendiri. Diperlukan sejumlah orang yang secara khusus memenuhi syarat tertentu untuk memerintah, dimana paling tidak memiliki pengetahuan yang cukup, serta keunggulan (keistimewaan) yang memungkinkan mereka mampu mengendalikan kepentingan orang banyak. Argumen ini setidaknya diamini oleh Aristoteles dalam sebuah diskusi pendek dimana banyak sekali orang yang tak memenuhi persyaratan untuk ikut serta memerintah.esKelemahan tersebut seharusnya ditutupi oleh sekelompok orang yang memenuhi syarat sehingga mampu melindungi kepentingan rakyat dengan keunggulan yang dimiliki. Demokrasi bukanlah tanpa kemampuan dan keunggulan, tetapi demokrasi mensyaratkan keahlian yang memungkinkan untuk melindungi semuanya. Pengetahuan penting dalam mengelola pemerintahan, termasuk bagaimana memerintah dan membuat kebijakan yang efektif. Penciptaan pemerintahan yang baik tentu saja mensyaratkan keahlian memerintah dan kemampuan menciptakan kebijakan yang memungkinkan kesejahteraan dapat dicapai. Sedemikian pentingnya keahlian memerintah itu sehingga terkadang sistem pemerintahan kita menggambarkan campuran antara demokrasi dan mer istokrasi. e6 Menurut Aristoteles, persyaratan dimaksud paling tidak memenuhi aspek pertama, moralcapacity. Kapasitas eshid, \992, hlm.75 e6Meristokrasi, suatu konsep yang menunjukkan pada sejumlah pejabat yang diseleksi semata-mata berdasarkan keahlian dalam bentuk kompetisi, tunduk secara formal pada kabinet, perdana menteri, presiden atau badan badan legislatif. Meristokrasi secara praktis merujuk pada organisasi birokrasi berdasarkan keahlian dan beroperasi pada setiap rezim demokrasi serta dikendalikan sepenuhnya oleh para pemimpin yang terpilih (Aristoteles dalam Dahl, 1992:78) 6 - Menimbang Kembali Pemilihan Kepala Daerah L61
moral menunjukkan suatu kemampuan memahami tujuan dan maksud sesungguhnya dari apa yang akan diupayakan oleh pemerintah. Tanpa pengetahuan ini tentu saja rakyat kebanyakan yang bahkan bersikap apolitis tidak pernah bisa memahami apa tujuan dan maksud dari pemerintahan yang sedang berjalan. Mereka hanya paham, bagaimana sekelompok orang yang memiliki pengetahuan dan kemampuan yang memadai tadi dapat memenuhi semua kepentingan dengan segera. Kalaupun rakyat banyak relatif memahami tujuan dan maksud pemerintahan tersebut, persoalan berikutnya adalah bagaimana mewujudkan semua impian tersebut. Iktikad kuat untuk mewujudkan maksud dan tujuan pemerintahan inilah yang disebut dengan istilah kebajikan (good capacity). Paduan kedua persyararan di atas menghasilkan apa yang disebutnya dengan kecakapan moral. Ketika dua persyaratan tersebut terpenuhi, maka bagian terakhir adalah bagaimana agar semua maksud dan tujuan tadi secara teknis dapat direalisasikan secara efektif. Inilah persyararan ketiga yang mesti dipunyai, yaitu kecakapan teknis/instrumental (technical capacity) . Keseluruhan syarat dimaksud menciptakan kecakapan politik yang memungkinkan seorang perwakilan memadai untuk menjalankan pemerintahan. Pemimpin politik yang baik menurutJurgen Habermas, seorang pemikir kondang mazhab Frankurt, sebaiknya memenuhi kualifikasi quantity of participation dan quality of discourse. Dalam konteks pemilihan kepala daerah misalnya, idealnya kepala daerah terpilih adalah pemimpin yang memenuhi kualifikasi jumlah kepala sekaligus isi kepala. Simpelnya, kepala daerah tidak saja didukung oleh jumlah kepala mayoritas yang terdaftar dalam setiap TPS, tetapi juga memiliki visi, misi, konsepsi, dan skill perihal bagaimana mengurus daerah dan masyarakatnya. Jumlah kepala pada 1,62 Memahami Ilmu Pemerintahan
dasarnya penting, karena semakin banyak pemilih tentu saja semakin tinggi tingkat legitimasi seorang kandidat. e7 Legitimasi penting guna menjustifikasi kebijakan yang dijalankan oleh kepala daerah. Sementara ibarat kompas, isi kepala adalah visi dasar yang memandu dan menentukan arah pemerintahan. Satu hal yang pasti, kepala daerah dapat saja memperoleh legitimasi yang kokoh, sebab terpilih karena didukung oleh suara mayoritas. Namun harus disadari, bahwa kepala daerah dengan dukungan mayoritas tidak otomatis sanggup mengemban aspirasi masyarakat. Karena itu, publik dituntut agar memilih pemimpin secara selektifi jika tidak maka pemilukada hanya akan sukses melahirkan pemimpin dengan banyak konstituen, namun tanpa kompetensi menjalankan amanat rakyat. Masalahnya, apakah masyarakar di daerah dengan tingkat pendidikan dan pendapatan yang rendah cukup selektif untuk memilih kepala daerah langsung? Pada hakikatnya, tujuan demokrasi melalui mekanisme pemilihan langsung adalah membuka akses seluas mungkin bagi partisipasi masyarakat dalam menentukan pimpinan pemerintahan. Bahkan, sebagaimana dikatakan Jhon Stuart Mill, setiap minoritas dihargai dalam partisipasi demokrasi. Lebih dari itu, setiap ildividu yang terlibat dalam proses demokrasi sekecil apa pun harus turur bertanggung jawab (Dahl,1992). Berlandaskan pemikiran itu, melalui sistem ini diharapkan lahir pemimpin yang sesuai dengan harapan masyarakat. Dengan eTLegitimasi di sini tidak saja berkaitan dengan seberapa besar hasil yang diperoleh, tetapi juga seberapa sehat suatu proses dapat dilewati dengan baik oleh setiap kandidat. Tentang konsep legitimasi dapat dibaca kembali Ridwan Halim, Sendi-Sendi Sosiologi dan Hukum-Huium Pr agmatis asiny a, Q akarta: Puncak Karma, 2009 ), hlm. 5 7-5 9. 6 - Menimbang Kembali Pemilihan Kepala Daerah L63
demikian, pemilukada langsung sesungguhnya merupakan langkah antisipatif guna meminimalisir kemungkinan salah pilih pemimpin. Maka tak heran jika kemudian masyarakat banyak berharap pada sistem demokrasi. Namun demokrasi ternyata tidak selalu menghadirkan harapan baik tadi, ia dapat pula mencuatkan kecemasan.e8 Socrates, bahkan orang pertama yang skeptis pada sistem demokrasi model demikian. Ia cemas karena sistem demikian hanya membuka peluang bagi manusia bebal, dungu, dan tolol yang kebetulan didukung konstituen mayoritas menjadi pemimpin. Socrates paham benar bahwa rakyat tidak selalu mendukung sosokyang dinilai paling mampu dan cerdas, tetapi lebih sering sosok yang paling disukai' Dapat dibayangkan, tanpa kualitas nalar, kompetensi dan pengalaman politik, kepala daerah cenderung bertindak atas dasar insting semata. Pengambilan keputusan dan tindakan bersifat instingtual, terperangkap pada agenda rutin, prosedur tetap (protap), business as usual, yang kesemuanya di desain tanpa pertimbangan kritis rasional. Akibatnya, setiap kebijakan dalam lingkungan birokrasi lebih tampak sebagai tindakan r eflex, bukan produk r efleksi y ang lahir dari olahan intellectual discourse- Pada sisi lain, meminjam prasyarat Schumpeter (dalam Aminuddin,20Og: 26) terhadap proses demokratisasi lokal setidaknya memenuhi tiga situasi penting, yaittpertama, political equality, Iocal account ability, dan local responsive. Kesetaraan politik merujuk pada terciptanya mekanisme chek andbalance sehingga memungkinkan kemitraan berjalan tanpa dominasi satu sama lain. Pertanyaannya, apakah dengan sistem pemilukada langsung telah mendorong terciptanya mekanisme dimaksud? Thmpaknya, esAmirudin d an A. Zuni Bisri, Hlhada Langsung, Problem don Prospek, (fakarta: Pustaka Pelajar,2006), hlm. 66. 1.64 Memahami Ilmu Pemerintahan
harapan agar terciptanya kemitraan lewat mekanisme chek and balance dalam pilkada langsung belum terbukti sepenuhnya. Yang terj adi hanya pergeseran kekuatan dari legislativ e strong ke arah executive strong. Legislatif lokal tampaknya hanya barisan pelengkap dalam rapat istimewa, tanpa kekuatan efektif untuk menganulir setiap kebijakan kepala daerah. Pada level operasional, LKPJ kepala daerah hanyalah progress report,ee bukan instrumen pemakzulan. Komunikasi politik yang diharapkan terbangun dengan sendirinya dalam pilkada langsung ternyata tak menunjukkan tanda-tanda positif, yang tampak justru kekuatan sekelompok orang dalam barisan tim sukses sebagai pemetik manfaat dari pesta demokrasi di tingkat lokal. Kedua, pertanggungjawaban lokal merujuk pada harapan masyarakat dimana kepala daerah dapat mempertanggungjawabkan setiap kebijakannya di hadapan masyarakat. Faktanya, sekalipun mekanisme tersebut tersedia, namun tak ada satu pun kepala daerah yang secara terbuka mempertanggungjawabkan kebij akannya pada masyarakat. Akhirnya, satu- s atuny a har apan adalah mewakilkan kepada legislatif lokal. Namun, banyaknya regulasi yang melemahkan peran legislatif lokal dalam pengawasan politik mengakibatkan pola pertanggungjawaban kepala daerah hanyalah bersifat formalitas belaka. Ketiga, harapan terhadap lahirnya kepala daerah yang dapat merespons secara cepat apa y an g menj adi kebutuhan masyarakat s ecara lan gsun g, faktanya berhadapan dengan relatif belum terpenuhinya kemampuan yan g memad ai pada setiap kepala daerah. Akibatnya, figur kepala daerah sebagai "bapak" sekaligus "teman" tak banyak muncul di tengah masyarakat, yang lahir adalah jarak eelihat kembali PP No.3 Tahun 2007 tentang LPPD, LKPJ dan LIPPD. 5 - Menimbang Kembali Pemilihan Kepala Daerah 1,65
yang semakin jauh (dissosiatifl. Sekali lagi, kepala daerah hanya dekat pada sekelompok orang dalam klub tim sukses yang kemudian menikmati secara dekat dan leluasa konsekeunsi dari relasi dimaksud. Nyatanya, hanya kelompok birokrat rertenru yang banyak memperoleh manfaat atas hubungan tersebut, bukan rakyat kebanyakan. Sebenarnya, komunikasi politik dalam wilayah berpenduduk kecil tidaklah sukar. Karena itulah mengapa sistem demokrasi langsung (direct democracy) lebih efektif dilaksanakan di negara- negara kecil (small country). Dalam kondisi demikian, setiap warga negara memungkinkan dapat terlibat langsung dalam proses pengambilan keputusan. Pemilihan langsung merupakan mekanisme yang memungkinkan keterlibatan rakyat secara sadar untuk memilih pemimpinnya sebagaimana dipraktikkan di polis, Athena.l00Inilah yang disebut dengan partisipasi politikl01, yaitu keterlibatan setiap warga negara dalam proses politik. Pada negara dengan sistem politik modern serta memiliki jangkauan yang lebih luas, gagasan demokrasi langsung menjadi sukar untuk diterapkan, bahkan dipandang tak realistis (Suhelmi, 2007).102Jumlah penduduk yang sedemikian besar dan struktur looSabine, AHistory of PoliticalTheory, (New York: Henry Holt and Company, 1950), hlm.3. '0'Lebih jauh dapat dibaca kembali dalan Partisipasi politik, sebuah Anolisis atas Etiha Politih Aritoteles, oleh Yosef Keladu Koten, Ledalero ,Maumere, 2010. Bandingkan pula konsep yang sama dalam Mariam Budiardjo, Dasar-dasar IImu Politik, (|akarta: RajaGrafindo Persada, 2007) 102Ahmad Suhelmi, Pemikiran Politik Barat, (fakarta: Gramedia Pustaka Utama, 2007), hlm.27. Bandingkan munculnya gagasan yang sama oleh para filosof dalam Deliar Noer, PemikiranPolitikBarat, Bandung: Mizan, 1997, atau elaborasi Rapar dalam Filsafat Politih Aristoteles,Jakarta: Rajawali Press, 1 993. 1,66 Memahami Ilmu Pemerintahan
politik yang kompleks di negara-negara modern hanyamungkin menerapkan demokrasi melalui sistem perwakilan (indirect democracy). C. Realitas Pemilukada di Indonesia Dalam konteks Indonesia, perdebatan kita bukan lagi pada soal apakah sistem politik apayang sesuai, sebab amandemen konstitusi 1945103 telah menjawab, yaitu sistem politik demokrasi. Yang perlu didiskusikan adalah mekanisme apakah yang lebih layak, jika kita tak ingin menyebut ideal dalam suasana batin Indonesia saat ini. Sejak diberlakukannya pemilukada di Indonesia tahun 2005, sejumlah masalah muncul sebagai implikasi pemilukada dalam mencapai tujuan awal. Di tingkat operasional, identifikasi lapangan Fatoni (2010) menyebutkan bahwa terdapat masalah pada aspek pendaftaran pemilih, pendaftaran dan penetapan kepala daerah dan wakil kepala daerah, kampanye, pemungutan, dan penghitungan suara, serta penetapan dan pengesahan pasangan calon terpilih. Realitas empirik dimaksud sejauh ini relatif dapat diselesaikan melalui upaya-upaya teknis di lapangan. Namun, pada skala yang lebih luas terdapat sejumlah persoalan yang sebelumnya terprediksikan oleh para pengamat sebagaiman a catatansurbakti dan Haris (2005). Demikian pula catatanBisri dkk (2006) tentang dua masalah krusial berkaitan dengan dampak liberalisasi politik yang menghadirkan kandidat kuat modal serra menguatnya dominasi eksekutif karena dipilih 103lihat amandemen konstitusi 1945, aline ke 4 Pembukaan UUD 1 945, sila ke 4 Pancasila dan Pasal 1 ayat (2), selanjutnya untuk dasar pemilihan kepala daerah lihat juga Pasal 18 ayat (4) ' 6 - Menimbang Kembali Pemilihan Kepala Daerah 167
langsung. Hadirnya pemodal kuat dalam pemilukada disebabkan terbukanya akses langsung ketika kandidat berhadapan dengan masyarakat luas. Tanpa pendidikan yang cukup, masyarakat tak berharap banyak dari setiap kandidat yang akan berrarung, kecuali ongkos pulang-pergi ke tempat pemungutan suara. para pemodal domestik berkepentingan dalam bentuk dukungan finansial yang memungkinkan mereka mendapatkan konsesi atas sejumlah proyek. Pemodal asing tak kalah memberi warna dalam konsesi barangtambang, mineral hingga kelapa sawit. Di sisi gelap, sebagian birokrat mengundi nasib lewat bargaining position untuk memastikan masa depan dengan mempertaruhkan keberpihakan dan mobilisasi massa. Menguatnya dominasi eks ekutif bukanlah i sapan j empol belaka, faktany a keseluruhan perencanaan dan implementasi ApBD dijalankan secara solo karier oleh pasangan kepala daerah terpilih. DPRD praktis tak memiliki akses langsung kecuali mengetuk dan mengamini semua kebijakan kepala daerah. LKpJ sebagai momentum evaluasi dan konkretisasi pengawasan DpRD hanyalah prosedur formal yang penuh senda gurau dan pantun jenaka, tanpa catatan kritis sebagaiman aharapanpublik. Secara umum, catatan pemilukada hingga tahun 2011 menyiratkan persoalan besar yaitu, pertama, tingginya ongkos demokrasi. Berpijak pada catatan Fatah (2008),104 pemilukada dilaksanakan rata-rata setahun kurang lebih 103 kalilos. Dari sisi ongkos pemilukada, menurur Jusuf Kalla (2008), setiap rahun negara menganggarkan biaya lebih toaEep Saeful Fatah, bahan ceramah dalam semin ar Konsolidasi Demohrwi oleh MIPI, 2008 ^ . . ]0sArtiny4 dengan logika sederhana, setiap sebulan ada kurang lebih 8 kali pemilukada, seminggu ada2karipemilukada, atau seriap tila hari rata-rata terdapat satu kali pemilukada. 168 Memahami Ilmu Pemerintahan
kurang 200 triliun.106 Menurut kalkulasi kasar, secara umum baik pemilukada dan pemilu legislatif plus presiden menyedot biaya tinggi.loi Dengan perkiraan tersebut tampak bahwa ongkos demokrasi melalui mekanisme langsung menyedot biaya yang tak sedikit. Namun, persoalannya bukan semata-mata pada hal itu. Masalahnya, apakah demokrasi langsung telah menghasilkan pemimpin yang berkualitas sehingga mampu menunaikan amanah rakyat sekaligus mengantarkan mereka kepada kehidupan yang lebih baik? Faktanya, produk pilkada langsung baru menghasilkan pemimpi, bukan pemimpin. Para pemenang bahkan tak meninggalkan apa-apa, kecuali hutang piutang pemda dari satu rezim ke rezim berikutnya. Sementara beban APBD kian menyusut oleh ongkos demokrasi.1o8 Dari sisa itu, yang tampak bukan efek trickle down namun trickle up, dimana para kapitalis yang mampu menguasai percaturan politik pemerintahan lokal. Pada aras publik, makna demokrasi sebagai alat atau instrumen yang digunakan dalam sistem politik untuk menjadi lo6Jusuf Kalla, Republika, 2008 rOTPemilu legislatif dan Presiden menghabiskan biaya kurang lebih 45-50 triliun, dengan asumsi maksimal dua putaran. Pemilihan BupatiAValikota di wilayah yang berskala luas dan padat seperti Jawa menghabiskan anggaran antara 5 sd 500 miliar. Demikian pula untuk pemilihan gubernur di area yang sama menyedot biaya rata-rata antara 500 sd 1 triliun. Kasus pemilihan GubernurJawaTimur dengan asumsi 3 putaran menghabiskan biaya lebih kurang 830 miliar. Pemilihan Gubernur Jawa Tengah menghabiskan anggaran kurang lebih 650 miliar. Pemilihan kepala desa di luarJawa rata4ata menyedot APBD antara 5 sd 150 juta. lo8Menurut Suwandi (2005), alokasi APBD untuk biaya tukang saja rata-rata menyedot 50,3%. Kalau satu putaran pemilukada menghabiskan l|Vo,biayaperawatan pemda sebesar 107o, maka APBD praktis tersedot kurang lebih sebesar 75,3% untuk ongkos tukang "mensejahterakan rakyat" (eksekutifdan legislatif). Yang tersisa untuk rakyat tinggal25Vo. 6 - Menimbang Kembali Pemilihan Kepala Daerah r69
kanal bagi lahirnya pemimpin yang mumpuni dalam mengemban amanah masih jauh dari harapan. Demokrasi dipahami sebagai terminal akhir, bukan pilihan sistem di antara sistem otoriter dan totaliter. Bukan mustahil, sistem lain pada dasarnya menawarkan jalan lurus yang lebih menjanjikan, akomodatif, dan marhetable. Rendahnya upaya penghematan dalam biaya demokrasi mendorong terr:iptanya inefisiensi,bahkan pemborosan pada kenyataannya. Di sini, prioritas kepentingan publik menjadi pertaruhan diantara kepentingan kelompok elite yang berkuasa. Dengan kesadaran bahwa pemilukada hanyalah salah satu di antara mekanisme dernokrasi yang perlu dibangun, maka selayaknya proses demikian tidaklah dipandang sebagai terminal akhir dalam demokrasi. Paradoks lain yang perlu diperhatikan adalah kecenderungan semakin tinggi kualitas sistem demokrasi yang akan dibangun terdapat kecenderungan rendahnya efisiensi. Bagaimanapun, demokrasi dengan segala bentuk mekanismenya adalah sistem yang baik, bahkan mungkin jauh lebih baik dan bijak jika dibanding dengan sistem lain, sekalipun tak sedikit mengandung sejumlah kelemahan. Lewat analisis Boediono, demokrasi memiliki relasi positif dengan efisiensi.l0e l0eMenurutnya,kalauincome suatu negara di bawah 1500 USD, maka usia harapan hidup demokrasi (daya tahan demokrasi) hanya 5 tahun. Antara 1500-3000 USD, usia harapan hidup demokrasinya hanya 8 tahun. 3000-5000 USD hanya 10 tahun, 5000-6000 USD hanya 15 tahun, di atas itu probabilitas usia harapan hidup demokrasinya lebih stabil seperti USA dan Inggris (pidato pengukuhan guru besar Boediono,2008). Kalau Indonesia, dengan mengambil data income per kapita tahun 2006 (purcashing power purity) sebesar 4000-4500 USD,/tahun, maka kemungkinan hanya bisa surviye selama 9 tahun, artinya hanya sampai tahun 2015. Mengutip prediksi sosiolog Thamrin Tomagola pada seminar MIPI (2008), jika Indonesia pecah pada tahun 2015, kemungkinan 170 Memahami Ilmu Pemerintahan
D. Urgensi dan Keunggulan Pemilukada Tak Langsung Urgensi pemilukada tak langsung tampaknya perlu dipertimbangkan kembali untuk menjawab sejumlah persoalan besar yang menghadang dalam implementasi demokrasi langsung. Jika pemilukada langsung merupakan antitesa terhadap pemilukada tak langsung tempo hari, maka diperlukan instrumen yang mampu menjawab antitesa sebaliknya dengan mencuatkan problem mendasar pemilukada tak langsung. Hal ini perlu dikemukakan lebih awal untuk sesegera mungkin menutupi kegagalan sistem pemilihan tak langsung di masa lalu. Satu-satunya catatan ktitis terhadap pemilukada tak langsung di masa lalu adalah, rakyat tak merasa dilibatkan sama sekali. Ini bisa dimaklumi, sebab lewat cara ini cukup wakil rakyat yang melakukan eksekusi untuk kemudian disodorkan kepada pemerintah pusat. Jika diamati pemilukada tak langsung di zaman Orde Baru, sebenarnya asumsi bahwa DPRD sangat dominan dalam pemilihan kepala daerah tidaklah dapat disetujui, sebab sekalipun DPRD secara langsung memberikan suara, namun pemenang sebenarnya sudah dapat ditentukan sebelum permainan dimulai. Satu-satunya faktor paling berpengaruh adalah persetujuan rezim yang berkuasa. Bahkan, sekalipun DPRD memenangkan salah satu kandidat kepala daerah dari dua kandidat yang diajukan kepada pemerintah pusat, bukan mustahil kandidat lain dengan suara terkecil yang dilantik oleh pemerintah. Dengan perubahan sifat dari sentralistik ke desentralistik, kemungkinan pemilihan kepala daerah akan menjadi 77 negara, yaitu NegaraJawa, Negara Sunda, dan Negara Banten. 14 negara lain disumbangkan dari wilayah Indonesia Timur. 6 - Menimbang Kembali Pemilihan Kepala Daerah | 171
sangat bergantung pada dinamika partai politik. Pentingnya Pemilukada tak langsung didorong alasan pokok; pertama, konsistensi pada konstitusi dan falsafah negara. Sejalan dengan amanah konstitusi hasil amandemen ke 4 Pasal 78 ayat (4), pemilihan gubernur, bupati, dan walikota dilaksanakan secara demokratis. Demokratis, menunjukkan bahwa sisrem yang dapat dibangun melalui pemilihan langsung (direct election) maupun pemilihan tidak langsung (indirect election). Konsekuensi pada level implementasi adalah pemilihan langsung dilakukan oleh raltyat, sedangkan pemilihan tidak langsung dilakukan melalui DPRD. Memperhatikan hal itu, maka secara konstitusional, pemilihan kepala daerah tak langsung oleh perwakilan rakyat tidaklah merupakan pekerjaan yang rumit dalam perubahan regulasi. Tentu saja dengan memperhatikan kelemahan dan kelebihannya. Apabila merujuk pada pembukaan UUD 1945 alinea ke 4, jelas bahwa konstitusi menyiratkan tentang pentingnya sistem perwakilan dimunculkan sebagaimana bunyi sila ke (4), kerakyatan yang dipimpin oleh hikmah dalam permusyawaratan/perw akilan. Berpijak pada kesadaran konstitusi dan falsafah negara, tan:rpak bahwa selama ini sistem yang terbangun justru semakin jauh dari kedua rujukan utama. Jika presiden dan wakil presiden, DPR-RI, gubernur dan wakil gubernur, DPRD, bupati/walikota serta kepala desa dipilih langsung, maka dimanakah makna representasi government sebagaimana amanah konstitusi dan falsafah negara tersebut dapat ditemukan? Selain itu, jika dicermati lebih jauh konstruksi Pasal 18 ayat (4) yang melandasi pemilihan kepala daerah dan Pasal 4 UUD 1945 yang menjadi rujukan pemilihan presiden dan wakil presiden jelas berbeda. Norma pertama hanya mengamanatkan pemilihan gubernur, bupati, dan walikota secara 172 Memahami Ilmu Pemerintahan
demokratis minus wakil gubernur, wakil bupati maupun wakil walikota. Sedangkan norma kedua secara eksplisit menyatakan pemilihan presiden oleh rakyat dilakukan secara berpasangan dengan wakil presiden. Konsekuensi Pasal 18 di atas menyiratkan bahwa sesungguhnya pemilukada di level pemerintah daerah tidaklah mesti dalam bentuk berpasangan, bisa jadi dalam bentuk runggal (gubernur, bupati, walikota saja). Teks ini jika dikaitkan dengan konteks Indonesia yang memiliki karakteristik daerah majemuk setidaknya dapat ditafsirkan secara fleksibel dalam artian suatu daerah kecil seperti DIt Bengkulu, Gorontalo, dan Bangka Belitung cukup satu wakil kepala daerah' Sedangkan daerah luas seperti Jawa Timur, JawaBarat,Jawa Tengah dapat saja memiliki lebih dari satu wakil kepala daerah, bahkan untuk kota-kota kecil seperti Salatiga, Lubuk Linggau, dan Padang panjang tak perlu dilengkapi oleh wakil kepala daerah1l0. Kedua, meningkatkan efi siensi dalam mekanisme demokrasi. Pemilukada tak langsung dapat memperkecil high cost demokrasi. Realitas menunjukkan bahwa tingginya biaya pemilukada telah banyak menyerap proporsi APBD pada setiap lima tahun, bahkan pada tahun-tahun selanjutnya pasca pemilukada' Setiap tahun pemerintah pusat harus menyiapkan biaya pemilukada dalam hitungan triliunan rupiah. Belum lagibiayatambahan jika terjadi pemilihan ulang setelah dianulasi oleh Mahkamah Konstitusi. Dalam pemilukada tak langsung kemungkinan draw tidak akan terjadi. Selain itu cosfnya sangat rendah' Untuk pemilukada tak langsung, penyerapan biaya hanya dalam konteks panitia pelaksana, honorarium anggota DPRD serta pengamanan yang rl0lihat catatan Tim Ahli Simto Lestari Regulasi Pemilihan Kepala Daerah, Republika, 11 dalam Arah Kebijakan Desember 2011. 6 - Menimbang Kembali Pemilihan Kepala Daerah | 173
bersifat terbatas. sebaliknya, pemilukada langsung membutuhkan biaya yang tak terbatas dari aspek manajemen KPUD hingga operasionalisasi lapangan pada tingkat Tps. Ketidakterbarasan di sini berkaitan dengan peluang dilakukannya pemilukada ulang sekiranya terjadi perselisihan. Ketiga, mengurangi konflik horizontal. oleh karena pemilukada dilaksanakan oleh DPRD secara langsung, maka konflik dapat diminimalisir sedemikian rupa. Kecenderungan konflik yang sering meluas pada level horizontal dapat direpresentasikan oleh anggota DpRD dengan jumlah terbatas. Jika selama ini yang konflik berjumlah 1 juta orang, maka kemungkinan melalui pemilukada tak langsung cukup diwakili oleh 25 sampai dengan 100 orang. Dengan demikian, konflik relatif lebih menurun disebabkan mengecilnya kuantitas dan kualitas dalam medan perebutan kekuasaan. Kuantitas berkaitan dengan jumlah anggota perwakilan yang akan menenrukan siapa kepala daerah yang akan dipilih. sedangkan kualitas berkaitan dengan kemampuan anggota DpRD dalam proses penentuan kepala daerah yang akan dipilih. Dengan pertimbangan pendidikan dan pendapatan yang cukup memadai, anggota DPRD tentu saja akan lebih berhati_hati dibanding kecenderun gan anarkhisme masyarakat pendukung yang kecewa dalam pemilukada. Keempat, melalui pemilukada tak langsung, rakyat diharapkan tak selalu diprovokasi dengan janji dan ancaman bila tak memilih kandidat kepala daerah. Kemungkinan rakyat lebih fokus pada kegiatan pokoknya. selain itu, benturan antar basis massa dengan sendirinya akan terputus, sebab kandidat hanya berhubungan langsung dengan anggota DPRD, bukan massa di jalanan. sterilnya masyarakat dari hiruk-pikuk pemilukada dapat mendorong produktivitas tidak saja pada pejabat yang terpilih, rermasuk masyarakat itu sendiri. Kelima, L74 Memahami Ilmu Pemerintahan
melalui pemilukada tak langsung setiap kandidat relatif dapat dikontrol dari aspek kualitas, sebab partai akan melakukan seleksi terhadap kadernya yang benar-benar memiliki kemampuan. Kemampuan dimaksud tidak semata-mata pada aspek financial, tetapi juga kapasitas moral, politik, dan pengelolaan kekuasaan dalam pemerintahan. Dalam konteks ini diperlukan regulasi yang lebih efektif untuk menciptakan mekanisme seleksi yang lebih transparan' Keenam, melalui pemilukada tak langsung, dengan sendirinya mengurangi beban Mahkamah Konstitusi berkaitan dengan sengketa pemilukada. selama ini MK disibukkan oleh sengketa pemilukada hingga sampai pada keputusan mengulang kembali' Sejak pemilukada dilaksanakan, sengketa pemilukada telah mengakibatkan konfl ik horizontal, high cost, serta munculnya isu suap di tubuh MK' Kondisi ini secara terus-menerus dapat menurunkan kredibilitas pemerintah, khususnya komitmen penegakan hukum di Indonesia. Ketuluh,melalui pemilukada tak langsung akuntabilitas kepala daerah lebih efektifdi kontrol. Hubungan kepala daerah dan DPRD selama ini berjalan di atas semangat mitra kerja semu. Oleh karena keduanya dipilih langsung, maka dengan mengusung semangat yang sama, keduanya memiliki legitimasi yang seimbang, eksesnya banyak kepala daerah cenderung tak begitu cooperative dalam kaitan dengan fungsi pengawasan DPRD' Hal ini dapat diamati dalam kasus penilaian LKPJ setiap tahun anggaran. Jika pemilukada tak langsung dapat dilaksanakan' maka kepala daerah dipastikan lebih respek dan bertanggung jawab kepada DPRD sebagai wakil rakyat. Kedelapan. melalui pemilukada tak langsung, netralitas birokrasi relatif dapat terjamin. Dalam pemilukada tak langsung, tentu saja tak diperlukan rim sukses yang beranggotakan PNS. Oleh karena 6 - Menimbang Kembali Pemilihan Kepala Daerah 175
kepala daerah dipilih oleh anggota DpRD, maka keterkaitan antara kandidat kepala daerah dengan birokrasi cenderung bersifat dissosiatif. Birokrasi akan lebih steril, dimana area pelayanan publik tak begitu dominan tersenruh oleh arus politik. Pada dasarnya siapa pun yang akan terpilih sebagai kepara daerah, itulah pemimpin yang akan dipatuhi oleh kelompok birokrasi. Kesembilan, dalam pemilukada tak langsun g, money politics relatif dapat berkurang. Menghilangkan money politicssecara nihil dalam realitas politik adalah mustahil. yang perru dilakukan adalah memperkecil peluang terjadinya money politics sedapat mungkin melalui mekanisme pengawasan tertentu. sejauh terdapat demand and supply, pasar dengan sendirinya akan terbentuk. Namun jika diperbandingkan, money politic hanya akan terkonsentrasi pada elite partai politik yang jelas dan terukur. Ini hanyalah konsekuensi dari pemilihan kepala daerah. sebagai ilustrasi, seseorang yang akan maju dalam pemilukada tak langsung dengan jumlah anggora DPRD 40 orang, cukup menyiapkan upeti bagi 27 orang (507o plus I, absolute mayority). Seandainya setiap suara dihargai dengan nilai 200 juta rupiah, maka setiap kandidat hanyabutuh 4,1 M. Secara logika ini masih wajar dapat dikembalikan dalam kurun waktu lima tahun dengan gaji dan tunjangan rata-rata kepala daerah sebesar g,5 jt/bulan. Bandingkan jika bertarung dalam pemilukada langsung, setidaknya seorang kandidat harus menyiapkan r5 M pada setiap putaran untuk memenangkan jabatan kepala daerah. Kalaupun menang, dengan gaji dan tunjangan kepala daerah sebagaimana dikemukakan di atas, tidaklah mungkin dapat dikembalikan dalam lima tahun, kecuali melakukan tindakan yang justru kita tolak bersama, yaitu korupsi. 176 Memahami llmu Pemerintahan
E. Kesimpulan Jika keunggulan pemilukada langsung adalah kepala daerah cenderung dikehendaki rakyat, faktanya ia cenderung dikehendaki karena uang. Kepala daerah yang dikehendaki rakyat terbatas berasal dari daerah pemilihan tertentu. Jika kepala daerah dianggap dekat dengan ral<yat, realitasnya kandidat justru banyak berasal dari luar daerah yang lama meninggalkan daerah kelahirannya. Jika asumsinya bahwa kepala daerah dipahami dan memahami raltlat, kenyataannya justru banyak kepala daerah tak begitu paham seluk beluk daerahnya, bahkan tak memahami kehendak rakyat. Jika kepala daerah dinilai dapat memberikan janji secara langsung dan rakyat dapat menagih secara langsung, di alam nyata kebanyakan janji tinggal janji, dan ralcyat tak punya mekanisme yang pasti dalam menagih janji kepala daerah. Jika rakyat dipandang dapat mengoreksi cara kerja kepala daerah, faktanya rakyat tak punya nyali sekaligus mekanisme baku untuk melakukan kontrol, apalagi memberi punishment manakala kepala daerah melakukan tindakan yang melanggar moral. Secara umum, bahkan rakyat tak mengetahui kadar kemampuan kepala daerah. Di atas semua keunggulan pemilukada langsung yang pada akhirnya menunjukkan sejumlah kegagalan di tingkat implementasi, tampaknya membutuhkan alternatif pemilukada tak langsung dengan sejumlah kelebihan arfiaralain, konsistensi pada konstitusi dan falsafah negara, rendahnya konflik horizontal, rendahnya manipulasi dalam bentuk janji yang mengakibatkan hubungan antara kepala daerah dengan rakyat, penguasa serta birokrasi terganggu, terfokusnya publik pada kegiatan pokok tanpa melalaikan pengawasan secara berjenjang, meningkatnya efisiensi dan efektivitas demokrasi, lahirnya kandidat kepala daerah y ang r elatif berkualitas, berkuran gnya beban Mahkamah 6 - Menimbang Kembali Pemilihan Kepala Daerah 177
Konstitusi, munculnya kontrol partai politik terhadap setiap kandidat, meningkatnya akuntabilitas kepala daerah pada rakyat melalui DPRD, terjaminnya netralitas birokrasi, serta mengurangi perilaku money politics selama proses pemilukada. 178 Memahami Ilmu Pemerintahan
RELEVANSI BASIS REKRUTMEN PAMONG PRAJATERHADAP KEPEMIMPINAN PEMERINTAHAN INDONESIA 7-t A. Pendahuluan Tinjauan tentang konsepsi pamong praja seringkali disuguhkan secara paralel antara kajian historikal sebagai sumber kelahirannya dan selanjutnya ditranformasikan dalam konteks normatif dimana suasana kebatinan menjadi sumber kebijakan. Gambaran ini cukup jelas ditangkap, namun kajian demikian seakan menemui jalan buntu (deadlock) karena tak mampu menguak substansi dan relevansinya dari masa lalu hingga masa depan untuk kemudian diterima sebagai sebuah konsensus di lingkungan pendidikan pamong praja, sebagaimana IPDN yang mengklaim sebagai satu-satunya produsen dari harapan semua itu. Makalah Nurdin (2010) yang berpijak dari sumber Ndraha (2007), Wasistiono (2009), Giroth (2007) dan dokumen pengembangan IPDN (2008) merupakan jawaban normatif terhadap pertanyaan makalah Quo Vadis Pamong Praj a. Ini adalah respons terhadap keprihatinan atas berbagai gugatan akademik dari sebagian besar dosen yang nota bene betasal 179
dari pendidikan non Pamong Praja. Suatu indikasi positif yang merefleksikan tanggung jawab kolegial akademik sehingga mendorong mendiskusikannya secara lebih tajam. Tulisan ini mengambil bagianlewat analisis basis rekruitman pamong praja dan mencoba menarik relevansinya dalam realitas kebutuhan dan fungsi kepemimpinan pemerintahan dewasa ini. Dengan demikian, kita dapat menelusuri salah satu persoalan utama selama ini yaitu dimanakah relevansi pamong praja dalam konteks kebutuhan kepemimpinan pemerintahan dimasa lalu, hari ini, dan akan datang. Dengan menggunakan sentuhan teori elite, legitimasi, kekuasaan, dan kepemimpinan pemerintahan, konsepsi pamong praja dimaknai secara substansial kemudian dihubungkan dengan basis rekruitmen masa lalu untuk mengkonstruksi kepemimpinan pemerintahan sesuai kebutuhan masa depan. Beberapa data sekunder yang sifatnya terbatas namun berhubungan dalam proses rekruitmen menjadi bahan perbandingan dalam kajian ini. Tentu saja pijakan kita dimulai dari aspek etimologis dan historis pada era pra-kemerdekaan, pasca kemerdekaan, hingga periode 20 tahun terakhir. Catatan historis lain yang menjadi referensi pamong praja adalah buku kecil Bayu Suryaninggrat (1973), Makalah Ateng Syafruddin (2007), dan Makalah Aziz Haily (2008). Tulisan ini mencoba mengembalikan sekaligus merekomendasikan fungsi-fungsi dasar pendidikan pamong praja sebagai arus urama yang tak dapat dilepaskan dalam kaitan dengan sejarah dan rantangan yang dihadapi oleh lembaga pendidikan kepamongprajaan dari masa ke masa. 180 | Memahami Ilmu Pemerintahan
B. Konsep Pamong Praja dalam Birolcasi ]awa Dalam serat Wulangreh,11l 1s16 pamong praja dapat ditelusuri menurut s astra J awa. Wulangr eh merupakan kitab yan g di desain bagi para calon pemimpin atau penguasa. wulangberarti pelajaran, reh mengandung makna penguasa atau pemirnpin' Katya ini dijadikan kurikulum rujukan untuk mengendalikan hawa nafsu para penguasa seperti pemahaman halal-haram, hidup sederhana, tidak sombong, loyal pada negara, tidak berwatak pedagang, rendah hati dan adil. Tujuannyaagar tidak kehilangan arah dalam menjalankan roda pemerintahan.l12 Dalam birokrasi J awa ki ta men genal istilah p angr eh p t aj a dan p among p t a1 a' Makna pangreh (pong"' dan reh) menunjukkan pada hekuataan penguasa atau pemirnpin. Praia sendiri memiliki atti ruWdt kebanyakan, publik, masyarakat atau mereka yang dilayani. Dalam konteks normatii istilah praja meluas dan terkesan bergeser ke level penguasa, dimana praja identik dengan pegawai pemerintahan, pegawainegeri sipil (civil servant) .ll4Istilah ini jelas berbeda dengan kata raja yang menunjukkan arti sebaliknya, sebagaimana lllWulangreh, adalah karya istimewa gubahan Susuhunan pakubuwonolV dari Keraton Surakarta Hadiningrat. Lihat Alfian, M enj adi Pemimpin Politik, (Jakarta: Gramedia, 20 1 0)' hIm' 244' lt2Pardi Suratno, Sang Pemimpin Menurut Astabhata, 2009' Lihat juga narasi dalam ava .co / art/ sastr aj iawa/ Rihabrata.htm, oleh Wawan Susetya, Kepemimpinan Jawa, Jogjakarta, 2007. Demikian pula Agun gwebe, Jnvanesewisdom, Berpikir danBerjiwa Besar, Yogyakarta: Indonesia Cerdas, 2007 . tt'SJjauh ini tak ada satu pun sumber yang menerangkan ma]<na Pang dalam kata Pangreh, atau makna "P" dalam kata Pamong' Apakah ia iientik dengan pinglima, atau merujuk pada pemilik tertinggi dari kekuasaan itu sendiri, wallahu alam bissaw ab. rralihat Kamus Besar Bahasa Indonesia, (akarta: Gramedia, 2005) ' 7 - Relevansi Basis Rekrutmen Pamong Praja | 181
kecurigaan sebagian masyarakar terhadap istilah praja yang seakan-akan dididik menjadi raja di IPDN Jatinangor. Jadi, kalau diartikan bebas, pongreh prajalebih merujuk pada pejabat politik yang memiliki derajat kekuasaan tertentu. Berbeda dengan istilah pamong yang merujuk pada kata among, ngemong atau momong.Istilah ini menurut Nurdin (2016;ttt merupakan kata yang bersifat muhidimensional, seperti kata mengemong anak atau mengasuh anak kecil. Dalam perspektif pragmaris, Tirrsandi (20 1 0) menambahkan, istilah pamong paling tidak menekankan pada seorang pelayan publik agar mampu me-ngemong (melayani), ngomong (berkomunikasi) dan siap di-omoing (dinilai). Dalam kaitan itu pamong praja diartikan sebagai pegawai negeri yang mengurus pemerintahan negara. Maknanya, birokrasi Jawa di ben tu k untuk melay ani r ahy at s eb agaimana mengas uh anak, p enuh perlindungan dan hasih sayang selama kapan pun. Jika demikian, maka dari aspek substansi, birokrasi Jawa dapat dibagi dalam dua level yaitu, kelompok pangreh praja yang menitikberatkan pada pola kekuasaan atau kepemimpinan (cenderung bersifat dilayani), dan kelompok pamong praja yang menitikberatkan pada pola pelayanan kepada masyarakat (cenderung melayani). Secara historik hal ini dapat dihubungkan dengan timbulnya birokrasi dalam organisasi pemerintahan di tanah air. Dahulu, raja-rajaJawa khususnya raja-raja di nusantar a padaumumnya membentuk birokrasi bukan untuk kepentingan rakyat (Arif dan Putra dalam Tjokrowinoto, 2001: 45). para punggowo yang bekerja di kerajaan disebut abdidalem atau abdiraja,bukan abdi rakyat. Dalam kaitan itulah para abdi dalem merupakan kelompok birohrasi abdi dalem. Eksistensi mereka hanvalah I I slsmail Nurdin, Quo Vadi pamong pr aj a, Makalah, IPDN, 20 I 0. 1B2 Memahami Ilmu Pemerintahan
untuk memPerkuat kekuasaan raja. Ketergantungan pada raia menjadikan birokrasi pada saat itu sangat paternalistik Tiadisi yang kuat sebagai sistem nilai diindikasi oleh transaksi berupa upeti, srahsrahan atau pajak. Bahkan ketika Belanda tiba di Indonesia, tradisi tersebut justru menjadi jembatan emas dalam mencapai tujuan, karena dipandang tak mengganggu, bahkan menyempurnakan pola penjajahan dalam waktu lama' Melalui sistem sentralistik, tradisi birokrasi demikian terpelihara baik semenjak prakemerdekaan hingga zarnankemerdekaan. Praktik tersebut menjadi relatif langgeng ketika pola pengaturan sistem pemerintahan diaplikasikan secara seragam' Kini, apakah p angreh pr aj aadalah kelompok suprastruktur politik yan g berada di lingkar kekuasaan (elite yang berkuasa), dan pamongpraja adalah kelompok administrator semata yang berada di bawah dan melayani penguasa dan masyarakat umum? untuk melihat lebih jauh kiranya membutuhkan pengamatan terhadap basis rekruitmen dari masa ke masa. C. Peran Legitimasi, Kekuasaan' dan Kepemimpinan Elite Pamong Praia dalam Organisasi Pemerintah Alasan pembahasan konsep ini karena legitimasi sebagai konsep yang tak terpisahkan dari kekuasaan' serta praktis berkaitan dengan tingkat akseptabilitas pamong praja di tengah masyarakat. oleh karena pamong praja memiliki posisi strategis di tengah masyarakat, maka penting untuk mengemukakan konsep legitimasi. Legitimasi menyangkut keyakinan moral yang menguatkan hak untuk memanfaatkan berbagai sumber daya. Secara umum legitimasi menunjuk pada penerimaan 7 - Relevansi Basis Rekrutmen Pamong Praja 183
(akseptablitas) atau pengakuan pihak yang dipimpin. Kemerosotan legitimasi pemimpin pada akhirnya berkaitan dengan penolakan publik atas kepemimpinannya. I 16 Legitimasi merupakan sistem nilai yang dipercaya sehingga mengukuhkan tingkat penerimaan seseorang dalam masyarakat. Suseno (1999;trr membaginya dalam bentuk legitimasi religius, eriter, dan demokratis. Kepemimpinan seseorang dapat saja diterim aapalagisecara religi dapat menopang keyakinan spiritual orang banyak. Legitimasi eliter merujuk pada seberapa besar tingkat penerimaan masyarakat terhadap aspek prakmatis yang dijanjikan. sedangkan legitimasi demokratis berhubungan dengan proses dan hasil yang dicapai dalam mekanisme prosedural. Selanjutnya, tanpa membahas birokrasi lebih dalam sebagai organisasi pemerintah paling konkret (apalagi membahas idealisme Maximillian weber), elaborasi berikutnva menitikberatkan pada konsep kekuasaan dan kepemimpinan dalam organisasi pemerintah serta kontribusi nya bagi kepemimpinan pemerintahan Indonesia. oreh karena organisasi pemerintah adalah bentuk dari pelembagaan kekuasaan, maka penting membahas kekuasaan hingga ke level yang lebih formal yaitu kewenangan (authority) . Menurut Friedman (Ig7 3), Lukes (197 8), dan Raz (1 989; t tt terdapat enam alasan yang mendorong perlunya kekuas aan dikonstruksikan. Di antar aalasan tersebut, terdapat pembedaan antara kekuasaan de facto dan kekuasaan de jure (Peters,1967;Wich,1967). Kekuasaan de focto terjadi 1 l6Haryanto, ll7Frans Magnis Suseno, L999, Etika Kekuasaan, prinsip_prinsip Kekuasaan Elite, (yogyakarta: JIp UGM, 2005). Kew arganegaraan, J akarta; Kanisius. . (jakarta: PT RajaGrafindo,2000), hlm. 53. rr8Kuper & Jessica, Adam, The Social Science Encyclopedia (terj), 184 Memahami Ilmu Pemerintahan I
mana kala masyarakat mematuhi pemimpinnya dalam bentuk yang sesuai, sedangkan kekuasaan de jure ada tatkala pemimpin memiliki hak atas kepatuhan masyarakat dalam wilayah yang diatur melalui kelembagaan.lle Banyak ahli yang mengacu pada kekuasaan sebagai penet apan hekuasaan y ang dilegitimasi' Ini dapat berarti bahwa paksaan dapat diterapkan kepada seseorang dengan kekuasaan de jure sekalipun orang yang dipaksa tidak merespons kekuasaan tersebut. Namun demikian, dapat saja perintah- perintah para pemimpin menghasilkan kepatuhan secata non- -coersif .selara sederhana kekuasaan adalah konsep yang memiliki makna ganda, yaitu pengaruh dan kepatuhan' Agar pengaruh dapat dijalankan, maka kekuasaan mesti dilakukan dalam batas- batas norm atif yangdisepakati semua pihak (Friedman' 1973)' Kepatuhan seseorang kepada pemimpinnya memiliki dua bentuk' yaitu kep"tuhan tanpa pertanyaan (kharismatik-Weber)' dan Lp"tul,* dengan kritis. Dalam kaitan itu pemimpin setidaknya memiliki otoritas yang cukup, yaitu seperangkat kekuasaanyang terinstitusionalisasikan secara sah' Authority menunjuk pada kewenangan yang terlembagakan, memiliki batas dan ukuran- ukuran tertentu. Kewenangan pada hakikatnya merupakan kekuasaan. Keduanya dibedakan dalam hal keabsahan' Kewenangan merupakan kekuasaan yang memiliki keabsahan (formal pirrr), sedangkan kekuasaan tidak selalu demikian' otoritas (being an authority) dan memegang otoritas (beingin authoity).Menjadi otoritas berkaitan dengan masalah keyakinan' antaraA terhadap e, dql jyga @engaruh dilihat penjelisan n.d oan Jalam Alfian ' Menjadi Pemimp.in eo.litlkt' O"t"tr", Giamedia, 2010) hlm' 222'Lihat juga Mclean dan Alstair Mc rti["n, Oxford Concise Dictionary , hlm' 43I ' 7 - Relevansi Basis Rekrutmen Pamong Praja 185
dimana kepatuhan terbentuk oleh kraim pengetahuan, kesadaran, dan keahlian khusus. seseorang dipatuhi kemungkinan ia dipercaya memiliki pengetahuan yang luas, kesadir^n y^ng tinggi arau memiliki keahlian yang ruar biasa. Kondisi ini menegaskan kekuasaan de facto di tengah_tengah masyarakat. Sedangkan memegang otoritas adalah masalah tempat r.r.or"ng dalam tatanan normatif dimana seseorang diakui memiliki posisi kekuasaan secara de jure. para pemimpin tradisional dan kharismatik menjadi otoritas melarui keyakinan dan nilai, sedangkan para pemimpin dalam sistem_sistem legal rasional memegang otoritas dalam wilayah tindakan tertentu saja. para pemimpin tradisional biasanya berasar dari keturun an raja dan bangsawan yang memiliki otoritas d.e facto. Mereka memiliki otoritas yang relatifluas dengan batasan otoritas penguasayang lebih tinggi. Sedangkan para pegawai pemerintah (civil servant) memiliki otoritas dejure sesuai batasan normatifyang ditetapkan secara r asional-legalistik. Rekrutmen basis kepemimpinan dengan memanfaatkan otoritas de facto daram masyarakat bangsawan akan semakin mengukuhkan efektivitas pemerintahan. sebab dengan demikian, maka kepemimpinan pemerintahan baik di level puncak maupun menengah akan mem'iki otoritas de jure, sekaligus de facto. Dalam kasus di papua, seorang camat yang telah lama bertugas dan menunjukkan predikat baik dimana secara de jure memperoleh otoritas dari pemerintah daerah, kadang sulit dimutasi bukan karena faktor rain, tetapi lebih disebabkan oreh tingkat akseptabilitas masyarakat yang tinggi secara defacto. camat telah dianggap sebagai bagian dari komuniras mereka, bahkan dikukuhkan sebagai pemimpin mereka, sehingga memindahkan seorang camat sama saja dengan menggugurkan kepercayaan mereka terhadap pemerintah, atau bahkan melukai perasaan mereka. 186 Memahami Ilmu Pemerintahan
Persoalannya, apakah pamong praja dengan posisinya dalam struktur kekuasaan adalah kelompok elite dalam organisasi pemerintahan? Berpijak pada Pareto dan Mosca,120 terdapat elite yang memerintah (gowrning elite) yang terdiri dari individu-individu yang secara langsung atau tak langsung memainkan peran besar dalam pemerintahan selain elite yang tak memeri ntah (non gov erning elite) . Mosca melengkapi konsep ini dengan menegaskan bahwa dalam masyarakat selalu terdapat kelas yang berkuasa dengan jumlah sedikit terhadap kelas yang dikuasai dengan jumlah yang banyak. Dalam konteks Indonesi4 Kartodihardjo (1 9 8 1 ) menjelaskan bahwa terdapat dua jenis elite, yaitu elite modern dan elite traditional.l2l Elite traditional dipengaruhi oleh tata struktur tradisional, cenderung mempertahankan status quo dan memandang setiap perubahan sebagai ancaman' Sedangkan elite modern cenderung melancarkan perubahan. Penjelasan tersebut tampaknya akan menarik jika dikaitkan dengan uraian Van Niel (1984)122 dan Sutherland (1983)t" yang menggambarkan terbentuknya elite modern Hindia-Belanda dari politik birokrasi kolonial. sutherland melihat tingginya pengaruh politik birokrasi kolonial Belanda terhadap elite birokrasi modern pada era postkolonial Menurutnya, Hindia Belanda adalah negara modern perrama yang mewariskan tidak sedikit 12oLB. Bottomore, Elite dan Masyorakat, Akbar Thnjung Institute' Lihat juga Varma, 2008, Politih'Modern, Qakarta: Rajlwa.li, ?009: rii{"t1o6i1'r"t'djo, Sartono, . Elite Dalqm Perspektif Sejarah, [akafia: LP3ES, 1981). 122Van Niel, Robert, Munculnya Elite Modern lndonesia, (Jakarta: PustakaJaya, I984). tusut'herland, Heather, Terbentuknya sebuah Elite Birohrasi, {akartat Sinar Harapan, 1983). 7 - Relevansi Basis Rekrutmen Pamong Praja 187
tradisi kelembagaan Indonesia pasca kemerdekaan. Birokrasi Indonesia adalah potrer dari pengaruh sistem pemerintahan Belanda yang mengedepankan pendekatan sistem pemerintahan tidak langsung (indirect rule), dengan terap memperrahankan simbol-simbol penguasa tradisional. Hal ini tampak dengan cara memanfaatkan para pejabat pribumi dalam jabatan_ jabatan birokrasi pemerintahan, karena dipandang lebih murah dibanding mendatangkan pejabat asli Belanda. Atas dasar itu, Emmerson (792 67trn menyimpulkan bahwa secara institusional kerajaan (keraton) dan birokrasi pribumi amat berpengaruh, selain pengalaman berpolitik di er a v olksr aad serta kemunculan kaum terpelajar di wilayah politik-kritis. Kepemimpinan pemerintahan di Indonesia adalah satu jenis kepemimpinan di bidang pemerintahan (pamudji, 19g5: 1). Ini membedakan dengan jenis kepemimpinan pada organisasi lain seperti perusahaan. Kepemimpinan pada dasarnya adalah gejala kelompok. Kepemimpinan adalah seni atau kemampuan memengaruhi atau mengajak orang lain untuk melakukan apa saja (D.Eisenhower dalam Alfan, 2010: 50). pemimpin (teader) melakukan tindakan-tindakan yang menunjukkan kepemimpinan (leadership). Memimpin pada hakikatnya melayani, bukan dilayani (Ndraha: 1999). Ini merupakan pergeseran dari konsep steering (mengatur) sebagai refleksi dari sistem sentralistik ke arah rowing (mengarahkan) sebagai wujud dari sistem demokrasi. Dewasa ini, kepemimpinan pemerintahan lebih diharapkan pada upaya untuk membangun harapan dan mimpi (make tohope and r2aEmmerson, Donald K, political Culture ond Cuhural politics, (Ithaca and London: Cornell University press, 1976). 188 Memahami Ilmu Pemerintahan
dreams), bukan sekadar memerintah dengan segenap otontas yang melekat. Hal ini didasarkan pada kepercayaan bahwa kepemimpinan merupakan sentral dari proses perubahan dalam masyarakat. oleh karena inti dari manajemen pemerintahan adalah kepemimpinan, maka kepemimpinan menjadi faktor esensial dalam pencapaian tujuan bersama' Tujuan dimaksud secara umum diperjuangkan lewat organisasi istimewa, yaitu pemerintah (gov ernment). Pemerintah adalah instrumen konkret negara dalam upayamewujudkan tujuan dimaksud' Demikian setidaknya menurut Samuel Edwar Finer (1974: 3), pemerintah setidaknya menunjukkan kegiatan atau proses, masalah-masalah negara, para pejabat yang memerintah serta bagaimana cara atau metode dimana keseluruhan tujuan tadi dapat diwujudkan. Akhirnya, kepemimpinan pemerintahan Indonesia merupakan refleksi dari keseluruhan indikasi di atas dalam rangka mewujudkan tujuan sebagaimana termuat dalam konstitusinya. D. Basis Rekrutmen Pangreh Praia Pra Kemerdekaan Rekrutmen pegawai pemerintah pribumi oleh penguasa Belanda sebelum kemerdekaan dan awal kemerdekaan didorong oleh perkembangan revolusi industri, perkembangan demokrasi' kemenangan sekutu dalam perang dunia, besarnya kerugian etis. Disadari Belanda bahwa terbatasnya birokrasi kolonial membutuhkan perpan jangan tangan guna melanggengkan kekuasaan serta mengembalikan sedikit banyak kebaikan terhadap daerah jaiahan yang selama ini menjadi basis harta rampasan perang. Dengan pertimbangan itu, maka 7 - Relevansi Basis Rekrutmen Pamong Praja 189
rekrutmen pegawai pemerintah yang berasal dari kelompok pribumi dilakukan pada kelompok middte class (bangsawan) dengan pertimbangan; pertama, memiliki nilai lebih dari aspek charismatic.l25 Suatu aspek penting dalam konsep kekuasaan yang memungkinkan para pegawai pemerintah mampu memengaruhi masyarakat Jawa dalam melaksanakan pesan_ pesan pemerintah kolonial secara efektif, Berdasarkan kultur masyarakat Jawa, kepemimpinan dan masyarakatnya adalah dua sisi yang sangat berhubungan erat. Sisi pemerintah menganut nilai feodalisme,yaitu suatu sistem kekuasaan yang sangat kuat tersentralisasi, dimana kekuasaan adalah aset yang tak boleh berkurang, penuh klenik, tak sopan dibantah, totaliter, wakil Tuhan, sabda pandito dan cenderung mewakili kepentingan penguasa. Sedangkan sisi masyarakatnya cenderung menganut nilai patronklien, dimana semua ucapan pemimpin merupakan refleksi seutuhnya kemauan masyarakat, suka atau tidak. Kondisi ini seringkali mendorong para pemimpinnya memanipulasi kepentingan rakyat bagi kepentingan diri dan kelompoknya. Dalam perspektif ini, basis rekrutmen pegawai pemerintah diharapkan terbentuk dari kelompok middre c/ass (bangsawan Jawa) yang sejak awal telah memiliki kepemimpinan secara de facto.126 Kedua, rekrutmen pegawai pemerintah Belanda yang berasal dari pribumi dimaksudkan untuk membentuk sosok pemerintah yang tangguh dan paham dengan masalah hukum. l2sCharismatic adalah salah satu pendekatan yang digunakan oleh Max Weber (1978) dalam konsep kekuasaan, dimana ke-kuasaan bersandar dari-dirinya se-ndiri yang mampu memengaruhi orang lain Iewat daya tarik atau performqnce yang dimiliki. r2sUntuk membedakan kekuasaan secara de facto dan de jure,Iihat Friedman (1973) dalam Kuper, 2000, Ensihlopediallmu Sosiat, }akarta: Raja Grafindo). 190 Memahami Ilmu Pemerintahan
Keinginan ini mendorong Pemerintah Belanda cenderung menyiapkan kurikulum yang bersifat "law centris". Para pegawai pemerintah dibekali dengan pelajaran hukum positif dengan sedikit pelaj aran antrop ologie. Dampaknya, Pemerintah Belanda memperoleh keuntungan besar dimana aktivitas pemerintahan berjalan di atas kekuatan kerja dua sistem niluyaitu feodalisme dan patron klien yanglebih efektif dan efi sien' Menyadari hal tersebut, Pemerintah Belanda kemudian Korps Ambtenar Belanda lebih lanjut mendorong terbentuknya pendidikan dimaksud dengan tekanan perlunya pendidikan t.rr.but "diperluas dan diperdalam'.L2} Dengan demikian' maka terbentuklah sekolah pendidikan pangreh praja lewat lembaga tertinggi yaiat Bestuurs Academie. sekolah ini terkenal dengan nama osvIA (opleidings school voor lnheemsche Amstenaren). Sekali lagi, kekuatan pendidikan ini karena basis rekrutmen pangreh praja berasal dari kelompok elite, sehingga efektivitas kepemimpinannya di lapangan tak diragukan' Gambaran tersebut menyimpulkan bahwa basis rekrutmen pamongpraia adalah semata-mata untuk memperkuat kepentingan kolonial Pemerintah Belanda. Sekalipun demikian, secara sengaja kepemimpinan lokal (defacto) menguat kembali, bahkan di atas tumpukan otoritas de jure (formal-Iegalistik) ' yakin bahwa tradisi kerajaan-kerajaan @kita di Nusantaraiebenarnya telah memiliki akar-akar pendidikan elite yang secara internal disiapkan dalam rotasi kepemimpinan'
128labolo, Muiradam, Memahami Ilmu Pemerintahan' Q akarta: Raiawali Press, 2010), hlm. 165. 7 - Relevansi Basis Rekrutmen Pamong Praja 191
E. Basis Rekrutmen pamong praja Era Kemerdekaan Basis rekrutmen pegawai pemerintah dalam konteks pendidikan yang sama di masa kemerdekaan perrahan mengarami pergeseran. Misi pendidikan mengalami masalah sepeninggal Pemerintah Belanda. Mengharapkan basis rekrutmen pangreh praja dari kelompok elite tentu saja berhadapan dengan dua kendala pokok, yaitu; pertama, terbatasnya sumbe r daya kepemimpinan dari kelompok bangsawan . Kedua, tingginya masalah yang dihadapi pasca kemerdekaan, khususnya masalah_ masalah sosial sehingga membutuhkan kepemimpinan secara kuantitatif yang dapat menjawab masalah di tingkar bawah. Ketiga, timbulnya kesadaran di sebagian besar elite bahwa kepemimpinan perlu dipersiapkan untuk mengisi kekosongan yangada melalui rekrutmen khusus tanpa melihat status sosial dalam masyarakat. pemberian kesempatan pada anak muda yang berprestasi dalam pendidikan pemerintahan akan lebih memperkuat pencapaian tujuan awal pemerintah.l2e Ketiga alasan tersebut setidaknya mendorong pemerintah kemudian membentuk lembaga pendidikan daram lingkungan Kemenrerian Dalam Negeri seperti MiddelbareBestuurschoor (MBS) pada tahun 1948, Sekolah Menengah Tinggi (SMT) pangreh praja, SMA Pamong Prajayang kemudian berganti nama menjadi Sekolah r2eKasus ini identik dengan rekruitmen yang dilakukan oreh Napoleon Bonaparte ketika para perwira prancis yang notabeneberasal dari kelompok elite bangsawan mingalami penyusutan akibat kekarahan di medan perang. Napoleon kemudian membentuk sekolah militer untuk menyaring perwira baru dengan basis rakyat jerata tanpa uertraraf dari kelompok bangsawan, orasi lisan salim said, ur"irgiotkoi Nioi- nilai Kebangsaan di Era Otonomi Daerah, (Jakarta: Htl Mercire, ZOO4\. I 192 | Memahami Ilmu pemerintahan
Menengah Pegawai Pemerintahan/Administrasi Atas (SMPAA) di Jakarta dan Makassar. Sekalipun demikian' mmpak bahwa nomenklatur lembaga pendidikan seakan tetaP mempertahankan nilai-nilai feodalismedi tengah keinginan pemerintah merekrut pegawai pemerintah baru' Dalam catatan peserta didik dan y*g dimuat padabeberapa dokumen yang masih tersisa' "tu-ni tampak bahwa kebanyakan Para peserta didik berasal dari kelompok elite bangsawan Jawa, Bali' Sulawesi' Kalimantan' dan Sumatera.l3o Bahkan basis rekrutmen pegawai pemerintah menladi Institut Ilmu Pemerintahan' Peningkatan kelompok bangsawan dalam rekrutmen pendidikan pamong praja dalam tahun 1956-1966 hingga angkatan terakhir di APDN daerah (1990) juga mengalami penguatan dari aspek lokal khususnya wilayah tertentu seperti Sulawesi Selatan dan Bali' Bahkan untuk beberapa kasus di wilay ahyangmasih kental kultur lokalitasnya' distribusi alumni di lapangan lebih efektif jika memiliki gelar kebangsawanan.13l Kecenderungan demikian sulit dihindari' sebab selain masih menyisakan misi Pemerintah Belanda' juga kelompok bangsawan memiliki akses yang lebih mudah dibanding -"ry"."k", biasa dalam pola rekrutmen pegawai pemerintah. Kondisi ini memungkinkan rekrutmen berlangsung 966, Menjongsong peningkatannla Mendiadi @ tnstitutTlmi pemerintahan, Penerbit: APDN Malan g' 1 9 66 : 6 7- 8'1'. ^"-"'-il,i"t"ripun tak mewakili secara keseluruhan, unruk kasus demikian dapat diamati di Sulawesi Selatan' Kondisi ini bergantung sosial yang melekat pada-Kepala Daerah yang berkuasa' ;;;t*"; k p"f" Daerah y"r,g 6t memiliii gelar kebangsawanan cender.ung bersifat normal dalam pola pendistri6usian alumni sekolah pendidikan tt"ra. Hal inl mlnlaai salah satu kendala dalam sistem ;;;;;; oenvebaran alumni di daerah-daerah yang cenderung, mengalami p"ngu"t"n pada aspek kultur lokal seperti isu putra asll oaeran' 7 - Relevansi Basis Rekrutmen Pamong Praja 193
H secara internal dan tertutup, sehingga basis rekrutmen terjaga dan berlangsung di kalangan elite saja. Walaupun demikiair, secara umum basis rekrutmen dari kerompok masyarakat lebih terwakili dengan semakin luasnya kepercayaan pemerintah terhadap masalah yang dihadapi. sebagai gambaran sederhana dapat dilihat pada tabel berikut. Tabel 1. Jumlah Rekrutmen di ApDN Malang (1956-19G6) Jawa (Timur, Tengah, Barat, Djakarta) Sumatera (Utara, Barat, Selatan, Atjeh, Riau, Djambi, Lampung) Kalimantan (Barat, Tengah, Timur, Selatan) Sulawesi (Utara, Tengah, Tenggara, Selatan) Nusa Tenggara (Barat, Timur) sumber: Diolah dari dokumentasi sasana Karya, 19s6-1966, ApDN Marang- Klasifikasi ini di ruar unsur miriter dan perguruan tinggi o"ngrn jumrah terbatas yang menjadi tugas berajar serama periode tersebut. rdentititasi retompot< etite didasarkan pada nama dan marga besar dari keseluruhan alumni tersebut. F. Basis Rekrutmen pamong praja periode ltgg}- 2009 Untuk memudahkan pengamatan terhadap perkembangan basis rekrutmen pendidikan pamong praja maka pilihan periJde 1990-2009 dijadikan tolok ukur sehubungan penyatuan seluruh Akademi Pemerintahan Daram Negeri (A'DN) daerah menjadi APDN Nasional pada tahun 1990. pada tahun 1992 status ApDN berubah menjadi Sekolah Tinggi pemerintahan Dalam Negeri 194 | Memahami Ilmu pemerinrahan
Tabel 2. Jumlah Rekrutmen Praja IPDN Angkatan 1 sd 14 No Angkatan Jumlah 1 01 487 2. 02 490 3. 03 933 4. 04 807 5. 05 905 5. UO 611 UI 632 8. 08 524 9. 09 6L2 10. 10 621 Ll, 11 982 12. t2 793 13. 13 1.t54 1,4. L4 995 If,, 15 16. IO LI, LI 18. 1-8 w .",."'.{q ".' '^,,d:'- Sumber: Diolah dari dokumentasi buku Kenangan Praja dan Laporan Pendidikan Tahun 2005-2006, serta Dokumen Praja IPDN Makassar' (STPDN) hinggatahunz}Ol.Penggabungan IIP dan STPDN pada tahun 2004 menjadi Institut Pemerintahan Dalam Negeri (IPDN) dengan pola regionalisasi setidaknya menunjukkan kembalinya pola-pola rekruitmen pada basis lokal' Pada periode 1990 s'd' 2004, basis rekrutmen pamong praja berasal dari masyarakat 7 - Relevansi Basis Rekrutmen Pamong Praja 195
H biasa (lulusan sMU) yang diintegrasikan diJatinangor. sekaripun pemerintah lebih membuka kesempatan pada masyarakat umum melalui seleksi ketat di daerah hingga pusat, namun faktanva rekrurmen relatifmewakili kerompok erite dibanding masyarakat umum melalui srandar yang ditetapkan. Sebelumnya dapat dilihat jumlah peserta didik di IPDN dari angkatan 1 s.d. 14 (lihat Tabel 2) ' Dataselanjutnya belum dapat dilengkapi kecuari dua angkatan terakhir di IPDN Makassar. Dari hasil identifikasi kelompok elite praja yang didasarkan pada pekerjaan/profesi orang tua dalam birokrasi (pNSnNI/ POLRI), nama/gelar (Andi, Lalu, Raden, La Ode, I Gede/Gusti) dan marga besar, diperoleh rata-rata jumlah prajayangberasar dari kelompok dimaksud mencapai di atas 50 Zo. Identifikasi sederhana tersebut menunjukkan bahwa sekalipun pemerintah sebenarnya lebih menitikberatkan pembentukan kepemimpinan pamong praja secar a de jure melalui pembentukan karakter, namun faktanyabasis rekrutmen cenderung berasal dari kelompok elite birokrasi yang secara turun temurun sudah ada. Untuk memperkuat basis rekrutmen tersebut, maka pemerintah melalui sistem pengajaran, pelatihan dan pengasuhan, kader pamong praja dibent.rk aga, mampu melayani masyarakat secara optimal, tangguh menghadapi setiap tantangan, berani, jujur serta berkepribadian yang kuat sebagaimana nilai-nilai daram simbor kepemimpinan universal Jawa, astabhrdta}32 t32Asthabrata adalah wejangan sri Ramawijaya kepada adiknva Barata pada saat menyerahkan terumpahnya (saniarl r"d"*r u-f*"i" KeKuasaannya kepada Gunawan Wibisono ketika dinobatlan sebagal Raja Alengka. Pamudji, Kepemimpinan pemerintahan di tndon sio. Sini 196 Memahami Ilmu Pemerintahan
Oleh karena basis rekrutmen Pamong Praja berasal dari masyarakat yang secara de facto memiliki akar yang kuat dalam soal kepemimpinan birokrasi, maka misi pemerintah idealnya adalah mengembangkan karakter kepemimpinan pamong praja yang tidak saja dapat diterima dan memiliki kekuasaan secara de jure, tetapi juga secara de facto di tengah-tengah masyarakat' Sebab, pengembangan karakter pendidikan yang semata bersifat de iure Qaw centris) hanya akan membentuk pamong negara'l33 G. Peran Pendidikan Pamong Praia dan Penguatan Basis Rekrutmen Bagi Masa Depan KepemimPinan Pemerintahan Strategi pengembangan karakter kepemimpinan pemerintahan melalui basis rekrutmen pamong praja hari ini patut di evaluasi kembali' Apalagi tuntutan terhadap pengembangan pendidikan berbasis kompetensi memaksa lembaga IPDN untuk merumuskan kembali core competence sebagai alasan paling logis sehingga dapat diformalkan guna mempertahankan masa depan pendidikan kepamongpra)aan' Kegagalan merumuskan kembali makna kepamongprajaan ,.U"g"i sebuah profesi tampaknya dapat menutup masa depan pendidikan pamong praja sebagai sebuah intitusi yang gagal hal ini dapat dilihat dalam penjelasan ffing il M;i;;;; woy ang dan Karakler Manusia, dalam Karyadi; Kepemimpinan [roaurt tpl ,voliieia] nogor tanpa tahun, l\n +!-++ Bandingkan dengan ;";;;";,{'rifi , Abdurachfua n, ista Br ata dalam Rangka Management, L.HN, Jakarta,1961. l33lstilah PamongNegara disampaikan oleh Mantan Sekjen Depdagri (Soemarman) y"nd diiampaikan t:!".t" tertulis dalam sambutan menjelang pemLukian IIP di APDN Malang' 1966' 7 - Relevansi Basis Rekrutmen Pamong Praja 197
H beradaptasi dengan perkembangan lingkungan dewasa ini, sekalipun tanpa menutup mata ia harus diakui mengandung sejarah yang panjang dalam simbol dan sistem pemerintahan Negara Kesatuan Republik Indonesia. pengembangan karakter kepemimpinan melarui aspek interektuaritas, emosionar dan spiituar menjadi strategi yang tak terhindarkan. Mendidik pamong praya melalui penanaman kekuasaan yang bersifat de jure r._"r" (law centris) tak menjawab dinamika perkembangan politik pemerintahan dewasa ini. Faktanya, kaderisasi elite dalam masyarakat melalui instrumen partai politik maupun lembaga kemasyarakatan lainnya tampaknya mengalami kemacetan (stagnan), bahkan berjalan tanpa proses yang memadai. Tingkat legitimasi terhadap kepemimpinan politik pemerintahan mengalami degradasi baik dari aspek legitimasi religi, elite maupun demokrasi.r3a Hal ini ditandai oleh susutnya kader partai dengan cara merekrut artis dan birokrat dalam sejumlah kasus pemilihan anggota regisratif dan kepara daerah. AkiLatnya, banyak lulusan APDN, IIB STPDN, dan IpDN yang sekalipun muda namun dinilai masyarakat mampu mengemban misi pemerintahan sebagai kepala daerah dan wakil kepara daerah. Ini menunjukkan bahwa akseptabilitas morar masyarakat (legitimasi) terhadap alumni mengalami perruasan tidak saja dalam konteks penegasan kekuasaan secara de jure, tetapi juga de facto. Asumsi ini didukung oleh banyaknya pendaftaran kandidat kepala daerah dan wakil kepala daerah daram 5 tahun terakhir yang berasar dari kalangan alumni pendidikan pamong praja. Tabel sederhana di bawah ini menunjukkan kontribusi kader pamong praja aktif dan nonaktif dalam jabatanpolitik pada rima tahun terakhir: r3aFrans Magnis Suseno, Etiha Kekuasaan, prinsip_prinsip Kew arganegar aan, (J akarta: Kanisius, i g 99). 198 Memahami Ilmu Pemerintahan
Tabel 3. Kontribusi Pamong Praja Aktif dan Non Aktif dalam Jabatan Politik 2005- 2011 Provinsi Kepala Daerah Wakil Kepala Daerah Anggota DPRD Jumlah DKI lakarta Jawa Barat 4 2 15 2L Jawa Timur Jawa Tengah Sulawesi Selatan 3 2 5 10 Sulawesi Barat 1 1 3 5 Sulawesi Tengah 1 2 3 Sulawesi Tenggara 1 2 3 Sulawesi Utara 2 z Gorontalo 3 3 Kalimantan Barat L 4 4 9 Kalimantan Timur L 1 2 4 Kalimantan Tengah 1 1 1 3 Kalimantan Selatan L 2 3 Sumatera Barat 2 1 5 8 Sumatera Utara Sumatera Selatan 3 L 1 4 t Papua 2 2 4 Papua Barat L 2 Bangka Belitung 2 2 Riau 2 2 5 9 Kepulauan Riau 2 L 5 6 Jambi 1 3 4 Lampung 11 11 Bali 3 3 7 - Relevansi Basis Rekrutmen Pamong Praja 199
Nusa Tenggara Barat 1 3 Nusa Tenggara Timur 1 5 Maluku 1 2 Maluku Utara 1 L Bengkulu Nanggroeh Aceh D z Jogjakarta Sumber: Diolah terbatas dari wawancara alumni di daerah. 2011 Tampaknya, penajaman nilai-nilai kepemimpinan politik pemerintahan melalui aspek Jarlatsuh penting untuk didalami kembali dengan mengembangkan nilai-nilai kepemimpinan politik lokal yang ditumbuhkembangkan secara proporsional. Hal ini untuk menjawab dan mengurangi kebuntuan dari pola sirkulasi kekuasaan pada kelompok elite dengan instrumen yang dimiliki. Sepanjang elite dalam masyarakat (termasuk partai politik) mampu menciptakan sirkulasi secara sehat dan memadai, maka pendidikan pamong praja tentu saja lebih relevan jika ditempatkan secara proporsionalitas sebagai manajer yang tangguh dalam birokrasi modern. Sebaliknya, jika partai politik gagal membangun pola sirkulasi sesuai mekanisme dalam praktik demokrasi prosedural, maka suka atau tidak, basis pendidikan pamong praja secara alamiah berpeluang mengambil bagian berdasarkan mekanisme dan konsensus yang disepakati. Saya pikir ini lazim terjadi dimana pun negara yang mengalami sirkulasi pemerintahan rransisi. Tentu akan jauh lebih mudah jika revisi UU No.32 Tahun 2004 mampu melapangkan sekaligus menemukan way out dengan cara mengimbangi kandidat kepala daerah yang berasal dari partai politik dengan wakil kepala daerah yang bersumber dari kelompok birokrasi yang tentu saja memiliki standar pengalaman dan basis keilmuan pemerintahan (baca: pamongpraja). 200 Memahami Ilmu Pemerintahan 6 3 1 2
Pada dasarnya semua itu bergantung pada tujuan pemerintah dalam kaitan dengan pembentukan kepemimpinan pemerintahan. Pertanyaan mendasar adalah basis dan otoritas apa yang kita butuhkan ke depan dalam konteks pendidikan pamong praja dengan berpijak pada realitas sistem politik dan pemerintahan yang berlangsung saat ini? Belajar dari basis rekrutmen masa lalu serta kebutuhan otoritas, tampaknya perlu dipikirkan kebutuhan kepemimpinan pemerintahan dalam roadmap 10 s.d. 20 tahun ke depan sehingga basis rektrutmen dapat disesuaikan. Secara sederhana dapat dilihat pada tabel berikut. Tabel 4. Hubungan antara Basis Rekrutmen dan Kekuasaan Basis Elite/ Aristokrat Masyarakat Umum Bentuk Kekuasaan Periode Pra Kemerdekaan Pasca Kemerdekaan Periode 1990-2010 X x X x X De focto>De iure De facto> De jure De jure > De facto ') Periode 2010-2020 ? 1 H. Tantangan Pendidikan Tinggi Kepamongpraiaan Seiring dengan pergeseran sistem pemerintahan otoriter menuju demokrasi, makna pangreh praja (pamong negara) secara perlahan mengalami koreksi total sehingga melahirkan konsep pamong praja. Suatu konsep yang mengandung misi melayani masyarakat secara optimal dimana saja dan kapan saja sebagai suatu tanggung jawab de jure sekaligus defacto. Dewasa ini, seperti disinyalir oleh Tursandi (2010), konsep pamong praja bahkan menjadi lebih terbuka dengan perubahan sistem pemerintahan, dimana istilah urusan pemerintahan umum (algemene bestuur) danurusan umum pemerintahan semakin sulit 7 - Relevansi Basis Rekrutmen Pamong Praja 201
dibedakan dalam kenyataan di lapangan. Bahkan menurutnya, individu yang mengemban jabatan pamong praja dapat berasal darimana saja, tanpa melihat latar belakang pengalaman dan pendidikannya. Tinggal bagaimana membentuk mereka agar memahami makna pelayanan masyarakat serta dibekali lewat pelatihan jangka pendek (short courses) dan jangka panjang. Kalau para kepala daerah yang baru terpilih saja dapat dilatih selama 21 hari di Badan Diklat guna meletakkan dasar-dasar kepemimpinan pamong praja, mengapa untuk para camat yang notabene saat ini banyak berasal dari berbagai pengalaman dan basis keilmuan berbeda sulit dimobilisasi untuk taat pada PP No.19 Tahun 2007 berkaitan dengan sertifikasi camat? Faktanya, untuk rekrutmen camat saja lebih didasarkan atas Daftar (Jrutan Kedehatan, jauh dari tata merit sistem sebagaimanayangkita harapkan. Kini, kembali ke pertanyaan awd, core competence macarn apayffigperlu kita tegaskan bagi lepasan IPDN sehingga dapat berdiri tegak di hadapan kementerian diknas dalam masa panjang ke depan? Menjawab pertanyaan di atas tentu tidaklah mudah, tentu saja catatan Aziz Haily (2010) tentang sejarah pendidikan kepamongprajaan sebenarnya telah menjawab sedikit banyak pertanyaan di atas menurut tuntutan di era pra kemerdekaan dan kemerdekaan, dimana pamong praja menjadi suatu kebutuhan mendesak pemerintah guna menjalankan kepentingannya di daerah. Kondisi tersebut memungkinkan, apalagi dengan landasan sistem pemerintahan yang bersifat sentralistik. Kuatnya kepemimpinan lokal secara de facto yang dapat menyulitkan dalam pengendalian kepentingan pusat di daerah, serta rendahnya kualitas managerial local government di masa itu menjadi alasan mengapa pemerintah pusar lebih berkepentingan dalam pembentukan pendidikan pamong praja. Sebagai konsekuensinya, semua perencanan, pembiayaan, dan rekrutmen dilakukan oleh pemerintah melalui APBN. Kondisi Memahami Ilmu Pemerintahan
ini berlaku mulai dari angkatan pertama STPDN (1991) hingga angkatan 10 IPDN (2000). Dalam perkembangan selanjutnya, tingginya permintaan daerah terhadap lepasan IPDN mendorong daya tawar bagi pemerintah semakin tinggi. Kondisi itu mendorong pemerintah melakukan sharing dalam hal pembiayaan melalui Dana Pendampingan (Dapen) dari pemda masing-masing guna mengurangi beban yang dipikul oleh pemerintah pusat. Sebagai konsekuensinya, setiap daerah mendapatkan jatah khusus sesuai kuota yang ditetapkan. Semua itu berjalan seiring dengan perubahan sistem penyelenggaraan pemerintahan daerah yang kemudian bergerak pada bandul desentralistik. Di penghujung tahun 2004, tingginya tunggakan pemerintah daerah dalam hal Dapen mengakibatkan IPDN kesulitan membiayai operasionalisasi dengan kuantitas rekrutmen yang terus bertambah. Semua itu ditambah akumulasi berbagai persoalan serius hingga yang paling ekstrem kematian praja IPDN. Meningkatnya tekanan publik dan pemerintah daerah dengan kepentingan masing-masing mengakhiri pembiayaan dalam bentuk sharing budget (Dapen) setelah melalui hasil evaluasi selama dua tahun (2006-2008). Praktis sejak tahun 2009, semua pembiayaan dibebankan kembali pada pemerintah pusat melalui APBN penuh. Sumber pembiayaan tersebut dapat dilihat dalam tabel di bawah ini: Tabel 5. Sumber Pembiayaan Praja IPDN Angkatan Sumber Pembiayaan Keterangan 01 s.d. L0 APBN 10 s.d. L8 APBN dan APBD Dana Pendamping 19 s.d. 21 APBN Sumber: diolah dari berbagai sumber, 201.1 7 - Relevansi Basis Rekrutmen Pamong Praja 203
Sebagai dampaknya, pemerinrah daerah kehilangan daya tawar, sekalipun pembukaan IPDN Regional membuka sejarah baru, dimana hubungan pusat dan daerah dalam konteks tanggung jawab pendidikan pamong praja mengalami ketidakjelasan.l3s Dalam hubungan itu, pertanyaan yang perlu dikemukakan adalah, siapakah yang paling berkepentingan/ membutuhkan kader pamong praja dalam konteks kekinian? Jika dulu pamong praja merupakan gagasan dan organ pusat di daerah, dibiayai oleh pusat, diberi nomor induk pegawai oleh pusat, maka adakah pamong praja dalam realitas sistem dewasa ini? Jika kita konsisten dengan sistem yang ada, maka lepasan IPDN sebenarnya hanya bisa bertengger di wilayah provinsi, sebagai wakil pemerintah pusat yang berhak menggunakannya, termasuk mendistribusikannya ke setiap pemerintah daerah. Mengapa demikian? Sebab jalur pemerintahan umum dan wilayah administratif menurut pendekatan sejarah dan sistem dewasa ini berhenti di area tersebut. Sejauh ini, pemerintah kabupaten/kota adalah daerah otonom murni, sekalipun secara faktual area basis rekrutmen berasal dari kabupaten kota. Ini tidaklah berarti kabupaten/kota dengan serra merta berhak menggunakannya. Di sinilah perlunya pendistribusian kader t3sKetidakjelasan tersebut terlihat dalam pengelolaan IPDN regional, dimana pembagian tanggung jawab pada sejumlah daerah yang ditunjuk sebagai lokasi penyelenggaraan pendidikan kader pamong praja (Makassar, Manado, Bukit Tinggi, Riau, Pontianak dan Mataram) tak memperjelas tanggung jawab operasionalisasinya. Intervensi dan bargoining po sition pusat-daerah seringkali meningkatkan ketegangan latent dalam hal distribusi pegawai dan alokasi aser yang diperlukan. Sampai kapan pun hal akan terus menjadi masalah sepanjang tidak ada ketegasan dalam hal kejelasan kewenangan, personil, kelembagaan, aset, keuangan dan pola pengembangan karier pegawai. 204 Memahami Ilmu Pemerintahan
pamong praja tanpa pandang bulu melalui kebijakan nasionalisasi, minimal dalam area regional provinsi. Jadi, hanya gubernurlah yang berhak mendistribusikan lepasan IPDN setelah diserahkan oleh pemerintah melalui kemendagri ke daerah. Harus diakui, bahwa reproduksi pamong praja di tingkat kabupaten/kota kehilangan rujukan sistem, ini jelas berbeda sebagaimanayang terjadi pada UU 5/7974. Di satu sisi, kepentingan pemerintah berhenti di area provinsi sebagai jalur urusan pemerintahan umum, wilayah administratif (dekonsentrasi) atau wakil pemerintah pusat. Sisanya, urusan umum pemerintahan berada di level kabupaten/kota dan secara terbatas berada pula di area provinsi. I. Prospek Pendidikan Pamong Praja Terlepas dari persoalan tersebut, tampaknya, pemahaman terhadap pamong praja yang mensyaratkan kualifikasi hepemimpinan dan hemampuan managerial seperti dikemukakan Ndraha dalam Ismail (2010: B) cukup relevan dalam pemaknaan kekuasaan de facto dan de jure. Kekuasaan de facto (kharismatik, politis) dapat dikembangkan melalui pengembangan karakter kepemimpinan, sedangkan kekua saan de jure (Iegal-r asional, authority) dapat di desain melalui pengembangan karakter managerial. Lalu mengapa pamong praja harus berada di garis linilkewilayahan dengan pendidikan khusus? Oleh karena kita percaya bahwa penumbuhan karakter kepemimpinan (leader ship) seyogyanya berhadapan dengan basis masyarakat terkecil hingga yang paling luas guna mendorong tumbuhnya kekuasaan de facto di atas kekuasaan de jure. Itulah mengapa kita cenderung melarang alumni STPDN/IPDN setelah lulus menjadi ajudan kepala daerah, sekalipun penting untuk menumbuhkan karakter 7 - Relevansi Basis Rekrutmen Pamong Praja 205
managerial pada waktunya. Tetapi dengan menempatkan alumni di level Desa, Kelurahan, dan Kecamatan sebagai entitas pemerintahan paling bawah, mereka relatif berhadapan langsung dengan basis sosial yang dengan sendirinya dapat mengembangkan karakter kepemimpinan secara de facto, sekaligus mengasah karakter managerial atas kekuasaan de jure. Pertanyaan berikut adalah mengapa perlu dididik khusus? Oleh karena pemerintah merupakan organisasi paling sempurna yang memiliki keistimewaan,136 maka profesi pamong praja sebagai representasi pemerintah dalam melayani masyarakat perlu dididik secara istimewa/khusus, sebab pemerintah memiliki kekhususan/keistimewaan dalam memainkan kekuasaan baik secara de jure maupun de facto. Perlu dibedakan sifat khusus pada sekolah lain seperti Jaksa, Hakim, Auditor, Polisi atau Tentara yang walaupun dididik secara khusus, namun hanya melaksanakan kekuasaan de jure semata (Iaw centris) tanpa berhadapan langsung dalam konteks pelayanan masyarakat sehingga membutuhkan qualified leadershrp (Ndraha: 20 1 0) . Inilah yang disebut dengan model pendidikan specialist-generalis. Kalau alumni AKPOL dan AKMIL bersifat specialist mengamanhan dan mernp er tahankan, lulusan perguruan tin ggi lain bersifat gener alist - specinlist dalamheilmuan, maka lulusan pamong praja lebih bersifat specialist-generalist dalam praktik pemerintahan. Pembedaan istilah specialist (kekhususan) dapat dilihat pada tabel berikut. r36Sifat istimews pemerintah dapat dilihat dalam Ndraha, I(ybernology, jilidl-2,2005. (fakarta: Rineka Cipta, 1999). Lihat juga Labolo, Memahami llmu Pemerintahan, Edisi 4, hlm.I-Z, Rajawali Press, 2010. 206 Memahami IImu Pemerintahan
Tabel 5. Pembedaan Kekhususan pada AKpOVAKM|L, pT, dan tpDN Pembanding Spesiolisosi AKPOT/AKMIt Mengamankan/ mempertahankan/ menyelidik/ membunuh Perguruan Tinggi Pada ilmu tertentu sesuai jurusan IPDN Pada ilmu pemerintahan dengan karakter kompetensi quolifield leodership dan manogeriol odministrotive (de facto dan de jurel Jadi jelas, jika ada kekhusu san (spesialisasr) dalam memainkan senjata secara praktis di lapangan untuk mengamankan (to saved) atau membunuh (to hilled) , maka pamo ng Vajamemiliki kekhususan dalam memainkan kekuasaan yang rebih dari sekadar memainkan senjata, yaitu meng elola hehuasaan yang luas. Sebab itulah, mengapa penting untuk dididik secara khusus/isrimewa. Sekali lagi, karena pamong praja disiapkan untuk mengelola/ memainhan hehuasaan baih secara de jure maupun de facto. Apalah artinya senjata tanpa kekuasaan? Mana lebih besar dan berpengaruh, apakah senjata M-16 atau kekuasaan yang dapat sewaktu-waktu memerintahkan senj ata tersebut meledak ? Lalu, pekerjaan rumah selanjutnya adalah bagaimana mengembangkan karakter kepemimpinan yang dapat diterima baik secara defacto maupun de jure di tengah masyarakat yang semakin demokratis dewasa ini? Berdasarkan perkembangan dewasa ini, dimana setiap orang secara fungsional dapat bertindak sebagai pamong praj a, apalagi ketiadaan regulasi yang mengatur secara ketat sebagaimana masa 7 - Relevansi Basis Rekrutmen pamong praja 207
lalu, maka status pamong praja hanyalah profesi yang secara formal diakui dan dipelajari pada lembaga yang mendidiknya secara khusus, sePerti IPDN. Sebagai sebuah profesi, tugas dan fungsi pamong praja tidaklah dapat dirinci sebagaimana seorang dokter spesialis penyakit jantung. Hal ini sama sulitnya dengan merinci urusan pemerintahan umum seperti koordinasi, pembinaan, dan pengawasan. Tentu saja ketiga variabel di atas susah diuraikan. Kalau tak dapat diuraikan, maka apakah profesi pamong praja semakin tidak jelas untuk dipatenkan? Hal ini perlu dijelaskan, bahwa profesi pamong praja sebenarnya memang bersifat umum, sebab untuk melaksanakan fungsi- fungsi koordinasi, pembinaan dan pengawasan tidaklah dapat dilakukan kecuali mereka dibekali oleh pengetahuan yang bersifat sp ecialist - gener alis dan gener alist - sp ecialist. Yan g saya maksudkan di sini bukan koordinasi, pembinaan dan pengawasan teknis sebagaimana profesi seorang auditor BPK, namun yang dimaksud di sini adalah fungsi-fungsi koordinasi, pembinaan dan pengawasan yang lebih luas, baik di lapangan pemerintahan dalam skala kecil seperti desa, kecamatan, kabupaten, kota, provinsi, juga dalam artian yang bersifat nasional. Dalam skala sempit profesi pamong praja dapat diperagakan melalui fungsi managerial di level pemerintah daerah yang berbasis kekuasaan de jure, sedangkan dalam skala luas profesi pamong praja dapat dikembangkan melalui fungsi kepemimpinan nasional berbasis kekuasaan de facto. Konsekuensi dari pendekatan tersebut membutuhkan kurikulum yang diharapkan mampu memperkuat aspek managerial dan kepemimpinan pamong praja di masa depan. Pada ranah managerial diperlukan pola pendidikan diploma yang menumbuhkan kemampuan berpikir sistemik, skill yang memadai serta kecakapan pribadi yang handal guna 208 Memahami Ilmu Pemerintahan
menyelami dan men-dr ave birokrasi sebagai organisasi yang mengandung prinsip-prinsip ketat dalam merayani masyarakat. Pada jalur ini Iepasan IPDN dapatlah disebut a.ng.n g.t", Ahli Pemerintahan (Ap). pada derajat kepemimpinan, diperlukan pendidikan lanjutan (sarjana dan pascasarj"n"y y"n, memungkinkan tumbuhnya pola dan gaya kepemimpin anyang dapat mendorong tumbuhnya intelekiuatitas dan wawasan nasional sebagai kolaborasi dari to do and to think. Dalam hubungan iru, lepasan IpDN dapatlah kita berikan gelar Sarjana Pemerintahan (Sp), sebagaimana halnya Sarjana iutu.n (Sff), atau Sarjana Sosial (S.Sos). Terhadap kenyataan bahwa tugas pemerintahan umum semakin hari semakin menyusut disebabkan sistem pemerintahan daerah yang bersifat desentralistik otonom, maka bagaimanapun fungsi-fungsi koordinasi, pembinaan dan pengawasan antar dan lintas unit pemerintahan tentu tak akan h'ang sama sekari. Jika diasumsikan bahwa semua urusan terah habis didistribusikan pada semua unit pemerintahan, maka f kemu n gki nan a"p"i ai i o"ratkan s eper rr, lll fii ri#::ffi,i Apakah memang semua urusan telah habis dibagi selagaimana pola penerapan urusan di Jerman? Saya yakin, tentu sa;a Indonesia berbeda dengan Jerman, prn kenyataannya, fungsi-fungsi koordinasi, pembina"n dan pengawasan secara sempit dan luas tetap diperlukan, khususnya antarunit dan lintas pemerintahan. "p" 7 - Relevansi Basis Rekrutmen pamong fraia I ZOe
PENDIDIKAN c KEPEA,irniNrerraN al r DI INDONESIA A. Sejarah pendidikan Kepemerintahan di Indonesia Sejarah pendidikan kedinasan Deparremen Dalam Negeri telah dimulai sejak Korps Ambtenar bermukim di Neieri Belanda pada rahun 1920, sewaktu penjajahan Belanda dikenal Departemen van Binenlands Bestuur Kementerian Daram Negeri (BB, KDN). pendidikan Ambtenar pemerintahan Belanda yang ditulis oleh A.AJ. Warmenhosen dalam buku,,Kenang_k norgo, Pangreh praja Beranda lg20-1g42" mengemukakan baiwa Ambtenar yang bermukim di Negeri gelanda menulis ,"nr"ng ";, "pendidikan perru diperluas dan diperdalam,,. Mereka berbicara pentingnya kedudukan para ambtenar itu di tengah _"ry"r"t.,. Menurut mereka periculuminmora (bahaya, bila ditunda), sehubungan dengan ketidakpastian mengenai pendidikan calon ambtenar dan kurangnya ambtenar yang dirasakan orang banyak. Ada berbagai pendidikan pegawai kerienteria n yangdidirikan guna memenuhi kebutuhan kantor_kantor pemerintahan. Lembaga pendidikan yang tertinggi waktu itu adalah Besruurs Academie yang bertugas mendidik calon_calon pangreh praja. lzn
sekolah Pendidikan Pamong Praia (opleidings school voor Inhe ems che Amst enarcn (O SVIA)' Masa kemerdekaan, yaitu di zaman Republik Indonesia (RI) Negara Kesatuan Pertama dan Republik Indonesia Serikat imS) aiU.n,uk lembaga-lembaga pendidikan dalam lingkungan KDN seperti Middelbare Bestuurschool (MBS) padatahun 1948' Sekolatr-Menengah Tinggi (SMT) Pangreh Praja' SMA Pamong Prajay angkemudian diganti dengan Sekolah Menengah Pegawai Pemerintahan/Administrasi Bagian Atas (SMPAA) di Jakarta dan di Makassar. Setelah pemulihan kedaulatan' di lingkungan KDN diadakan KPAA, KPPB, dan Kursus Dinas C (KDC) di Malang pada tahun 1952, di Medan tahun 1954 dan diJakarta' KDC mendidik siswa dari tamatan SLTA dengan tujuan mempersiapkan tenaga-tenaga pegawai administra'i golong"n DD' Bagi pegawai-pegawai diberi kesempatan melanjutkan KDN yang memenuhi 'y"'"t' p.t"i"r"nny a pada Universitas Gajah Mada sebagai pegawai tugas belajar. Pada tanggai 1 7 Maret 19 5 6 dibukalah Akademi Pemerintahan Dalam Negeri (APDN) di MalangJawaTimur' APDN merupakan lembaga pendidikan tertinggi yang bersifat semi akademis dalam lingkup KDN. Peres-i"" epON Malang dihadiri oleh Presiden Soekarno, yang pada upacara tersebut berkenan memberikan amanat yang berisi antara lain bahwa penyelenggaraan APDN berarti investment of human skill dan mental investment' Pada tahun 1960-an, APDN berkembang ke seluruh tanah air dari Aceh sampai ke Irian Jaya' Terdap at22bttahAPDN di seluruh Indonesia. 2f2 | fvf.muhami Ilmu Pemerintahan
Mekarnya APDN pada 22 provinsi yang mahasiswanya diterima dari tamatan sMA yang terah diuji kembali dan eks-KDC yang langsung diterima di tingkat II, berjalan dengan dukungan pemerintahan daerahnya masing_masing. Lulusan APDN telah mendapat posisi tertentu seperti camat, kepala bagian pada pemerintahan daerah. Sejak berdirinya ApDN Malang pada tanggal17 Maret r956, timbul pemikiran: sesudah lurus APDN akan ke mana meneruskan pelajaran? Untuk menjawab pertanyaan itu, tumbuh gagasan mendirikan Institut Ilmu Pemerintahan dengan tokoh-tokohnya Drs. soejekti Djajadiatma, MSPA, Drs. S. Pamudji, M.p.A., Drs. Zamhrr Islamie, Drs. Soewargono, M.A., dan Drs. Koen Soebekti, Drs. Soemarsaid Moertono, M.A. didukung oleh Gubernur Kepala Daerah Jawa Timur Brig. Jen. M. Wijono. Untuk lebih mengonkretkan gagasan Institut Ilmu Pemerintahan (IIp) itu, senat MahasiswaApDN (KMAP) Malang mengadakan Musyawarah Kerja (Muker) yang diselenggarak"n dari tanggal 28 Februari sampai 15 Maret 1966. Senat KMAP membentuk panitia yang rerdiri dari Tiliziduhu Ndraha sebagai koordinator/a nggota, Mohammad Hazbi sebagai wakil Koordinator/Anggota, Baharuddin .;-enreng, A. Hamid lbrahim, dan Djabanten Damanik masing-masing sebagai anggota. Keputusan Presiden Nomor 1r9 Tahun r967 didirikan Institut Ilmu Pemerintahan di Malang Jawa Timur, sebagai pendidikan lanjutan bagi lulusan APDN. Keputusan presiden tersebut diperkuat oleh Keputusan Bersama Menteri Dalam Negeri dan Menteri pendidikan dan Kebudayaan Nomor g Tahun 1967. Surat Keputusan Menteri Dalam Negeri Nomor 94 Tahun 7972 tanggal 30 Juni 1972 tentang pemindahan Tempat Kedudukan IIP dari Malang ke Jakarta. Untuk melengkapi 8 - Pendidikan Kepemerintahan di Indonesia 213
landasan yuridis formal dalam pelaksanaan pendidikannya' diterbitkan Keputusan Menteri Dalam Negeri Nomor 18 Tahun 7973 tanggalS Maret 1973 tentang Statuta IIP Sesuai dengan perkembangan dan kemajuan ilmu pengetahuan dan teknologi di bidang pemerintahan serta iunrrrr* kebutuhan pemerintahan daerah dan unit-unit kerja di lingkungan Departemen Dalam Negeri, studi yang dikembangkan IIP mengalami Perubahan. Pada tahun 1960-an, Ilmu Pemerintahan berkembang dari B estuurkunde melalui Bestuur sw etenschap ke Bestuur sw etenschapen, Ilmu Pemerintahan terapan yang diaiarkan melalui Jurusan praktik dijadikan Jurusan Tata Praja, Jurusan Manajemen' jurur"n Politik dan Jurusan Agraria' Dominasi Ilmu Politik dan Ilmu Administrasi memengaruhi perubahan Jurusan dalam praktik pemerintahan dibutuhkan fungsi perencanaan pembangunan, dari lima jurusan tersebut ditambah satuJurusan Perencanaan Pembangunan. Pada tahun 1990 sistem pengajaran Ilmu Pemerintahan disajikan secara militer, tamatan APDN untuk masuk IIP diberikan diklat kemiliteran secara terpusat. pada tahun 1990 ke 22 APDN yang tersebar di seluruh wilayah nusantara diintegrasikan menjadi APDN Nasional di Jatinangor Sumedang, J aw a Bat at. Berdasarkan Keputu s an Presiden Nomor 42 Thhun 1992, status APDN Nasional ditingkatkan menjadi Sekolah Tinggi Pemerintahan Dalam Negeri (STPDN) dengan hmatan berkualifikasi Diploma III (D-III)' Untuk kelanjutan pendidikan para kader pemerintahan tersebut, mereka setelah bekerja selama dua tahun kemudian 214 | Memahami Ilmu Pemerintahan
diteruskan ke IIP guna meraih gelar sarjana Ilmu pemerintahan. IIP mengembangkan keilmuan yang dituangkan ke dalam enam jurusan, yaitu Jurusan Kebijakan pemerintahan, Jurusan Manajemen Pemerintahan, Jurusan politik pemerintahan, Jurusan Manajemen Pembangunan, Jurusan Manajemen Keuangan, dan Jurusan Manajemen Sumber Daya Manusia. Pada akhir tahun 1998 bergulir era Reformasi, komitmen Departemen Dalam Negeri untukmengirimkan tamatan srpDN menjadi D-III tidak dipertahankan, srpDN mengembangkan diri dan membuka Program Diploma IV (D-IV) dan program strata 2 (52), ranpa mempertimbangkan dampaknya terhadap IIp Akibatnya IIP kehilangan sumber rekrutmen mahasiswanya. IIp selain mengembangkan keilmuan dalam enam jurusan tersebut, sejak tahun 1995 telah mengembangkan program pascasarjana (S2) bekerja sama dengan berbagai universitas negeri dan swasta. Pada tahun 1995 itu program Magister Administrasi Publik (MAP) bekerja sama dengan UGM, tahun 1996 program Magister Ilmu Pemerintahan (MIp) bekerja sama dengan uNpAD dan Program Magister Sumber Daya Manusia bekerja sama dengan universitas Nusa Bangsa. Thhun 2000 program Magister Keuangan Daerah (MKD) bekerja sama dengan UNPAD dan pada tahun 2000 juga melalui kerja sama dengan uNpAD, telah dibuka Program Doktor (S3) di bidang Ilmu pemerintahan. Prof. Drs. Soewargono, M.A., sepuluh tahun yang lalu, menyampaikan butir-butir pemikiran berikut ini rentang mengapa IIP perlu dipertahankan. i' Keberadaan Institut Ilmu pemerihtahan sah berdasarkan Keputusan Presiden Republik Indonesia Nomor 119 Tahun 1967. Pembentukan lembaga pendidikan ini diprakarsai 8 - Pendidikan Kepemerintahan di tndonesia | 215
oleh Menteri Dalam Negeri dan Menteri Pendidikan dan Kebudayaan melalui Surat Keputusan bersama mereka Nomor 8 Tahun 1967 ' Ia lahir sebagai jawaban atas kebutuhan nasional untuk membentuk kader-kader pemimpin pemerintahan yang terPercaya, tangguh, cakap, cendekia, dan terampil. Posisi historis ini tidak dapat dikesampingkan begitu saja oleh alasan teknis administrati{' pertimbangan efisiensi, atau kombinasi atas keduanya' Pengalaman bangsa-bangsayang sudah lebih dulu maju dari kita mengajarkan bahwa salah satu ukuran kebesaran dari suatu bangsa adalah pada kemampuannya mempertahankan lembagalembaga yang Proses pendiriannya mengandung makna historis, terlepas dari segala pertimbangan yang sifatnya praktikal. Contoh paling gamblang tentang hal ini dapat dilihat dari keteguhan sikap pemerintah Amerika untuk tetap mempertahankan kedudukan secret service, organisasi yang paling bertanggung jawab atas keamanan presiden dan keluarganya, di bawah Departemen Keuangan' Alasannya, karena secara historis memang lembaga itu dibentuk oleh Departemen Keuangan' Tidak pernah ada usaha dari pemerintah federal untuk memindahkan lembaga itu ke Departemen Pertahanan, CIA, atau FBI. Di Amerika, penghargaan terhadap faktor historis itu sangat tinggi karena ia sekaligus menjelaskan perjalanan bangsa itu dari awal. Kebiasaan kita di Indonesia menghapus lembaga- lembaga yang memiliki makna historis dan kegandrungan melakukan penyeragaman organisasi kelembagaan agaknya perlu dipertimbangkan kembali. Hal yang kita alami dengan penghapusan semua desa-desa tradisional dan penerapan organisasi yang seragam atas pemerintahan desa, misalnya, I 216 | Memahami Ilmu Pemerintahan
memberi dampak yang luas terhadap terputusnya hubungan kesejarahan dari bangsa kita terhadap tradisi pemerintahan asli Indonesia yang justru patur kita pelihara sebagai kebanggaan suatu bangsayang sudah tua peradabannya. 2. Perjalanan IIP sebagai sebuah lembaga kaderisasi telah berlanjut selama 27 tahun, tanpa cela. Lembaga ini telah berjasa mengabdikan dirinya melalui ribuan kader yang hingga kini dengan teguh dan setia memegang amanah negara dan pemerintah sebagai pilar-pilar yang ikut menopang kelangsungan negara, menjadi kader inti dalam menggerakkan roda pemerintahan pada tingkat daerah, dan menempatkan diri mereka sebagai mata rantai dari jaringan kemitraan antara ABRI dan birokrasi pemerintahan di daerah. Hal yang terakhir ini tidak bisa dianggap ringan. Secara historis, pelaksanaan Dwifungsi ABRI di lapangan pemerintahan tidak terlepas dari keharusan untuk membangun jaringan kemitraan dengan pihak birokrasi yang berlandaskan saling kepercayaan dan kesetiaan yang tulus. Bahkan dukungan keahlian di bidang pemerintahan yang dibutuhkan untuk menjamin kelangsungan peranan politik ABRI seyogianya diperoleh dari lembaga-lembaga pendidikan dan pengkajian yang rerpercaya seperti IIp B. Kompetensi Pendidikan Kader Kompetensi secara harfi ah dalarn Kamus Umum B ahas a lndonesia berasal dari kata kompeten yang berarti: l. cakap, mengetahui dan menguasai pekerjaan atau persoalan; 2. berwenang, berhak menentukan sesuatu; dalam hal ini kompetensi diartikan kewenangan atau berhak untuk menentukan atau memutuskan 8 - Pendidikan Kepemerintahan di Indonesia 217
sesuatu. Kompetensi merupakan karakteristik yang mendasari seseorang berhasil dalam pekerjaannya. Karakteristik itu muncul dalam bentuk pengetahuan, keterampilan, dan perilaku. Pengetahuan dan keterampilan lebih sering dilihat sebagai suatu kekuatan yang menjadi karakteristik seseorang. Faktor-faktor tersebut dapat diperoleh dari suatu tingkat pendidikan dan latihan, dan faktor itu belum cukup menjamin keberhasilan seseorang. Ternyata ada faktor lain yang tak kalah pentingnya, yaitu faktor perilaku. David T. Kyle dalam bukunya The Four Powers of Lea- dership (2004) mengemukakan bahwa karakteristik seseorang berdasarkan pada struktur fundamental dari psike (bagian sadar dan bawah sadar dari matriks badan/otakJpikiran/jiwa seseorang) yang semuanya berada dalam diri manusia. Dalam psikologi struktur ini disebut arketipe yang berasal dari bahasa Yunani Kuno, yang berarti "pola orisinil". Arketipe suatu pola struktur dimana seseorang mengakses energi primernya sehari- hari. Struktur ini mengelompok menjadi tiga karakteristik, yaitu tingkah laku, citra, dan dalam gaya yang disadari. Pertama, tingkah laku, artinya suatu tingkah laku yang memberi dorongan (tanggapan terhadap tantangan) "menyikapi" untuk membuktikan kemampuannya. Kedua, karakteristik sebagai seperangkat citra (image) mengenai bakat untuk menghadapi kesulitan, tantangan, adanya kemampuan untuk mengatasi, menaklukkan, mengorbankan diri sendiri untuk orang lain, tulus, disiplin, dan baik. Ketiga, karakteristik sebagai gaya kesadaran yang dapat menguji diri sendiri, menghadapi kekuatan yang lebih besar dari dirinya sendiri. Karakteristik seorang pegawai juga meliputi tiga struktur fundamental tersebut di atas. Kinerja seorang pegawai, seorang 218 Memahami Ilmu Pemerintahan
kader akan diuji sejauh mana kompetensi dalam melakukan pekerjaannya. Maka, seorang pegawai ada yang kompeten dan tidak kompeten. Pegawai yang tidak kompeten tidak boleh menjadi kader pimpinan karena akan membahayakan masyarakat dan membawa kepada kehancuran. Seorang kader, sejak mulai masuk pendidikan, telah melalui uji kompete nsi Competency Assessment Methods" (CAM) . Setiap kali diadakan uji kompetensi untuk mencocokkan apakah seorang kader dapat memenuhi model kompetensi suatu jabatan atau tidak. CAM dipakai dan dikembangkan untuk mengidentifikasi faktor-faktor keberhasilan seorang kader dalam pekerjaannya' Pendidikan Kader Departemen Dalam Negeri, yang mendidik seorang pegawai negeri, sejak awal telah melalui CAM. Mereka diseleksi dari seorang freshman tamatan SMA, setelah diterima mereka diasuh, dilatih, dan dididik secara terus- menerus dengan disiplin tinggi. Sejarah Pendidikan Kedinasan Departemen Dalam Negeri (Lemdika Depdagri) mencatat bahwa seorang pegawai negeri melalui pendidikan kader telah diuji berkali-kali. Dulu pendidikan kader mulai dari Kursus Dinas C (KDC) yang mendidik pegawai golongan menengah. Mereka lulus dan langsung bertugas di lapangan. Untuk menguasai suatu pekerjaan (kompeten) mereka membutuhkan faktor pengetahuan dan keterampilan. Pengetahuan mereka peroleh di bangku pendidikan profesi seperti Akademi Pemerintahan Dalam Negeri (APDN) atau sekarang Sekolah Tinggi Pemerintahan Dalam Negeri (STPDN), sedangkan keterampilan akan mereka peroleh di lapangan dalam tugas dan praktik-praktik pemerintahan. Seorang kader tidak cukup sampai pada tingkat profesi, ternyata memerlukan pendidikan keilmuan. Maka, setelah melalui praktik-praktik pemerintahan, mereka memperoleh 8 - Pendidikan Kepemerintahan di Indonesia 219
pendidikan pada Institut Ilmu pemerintahan (IIp). Faktor-faktor ilmu pengetahuan dan keterampilan pemerintahan merupakan porsi Lemdika Depdagri yang telah diujikan berkali-kali terhadap seorang kader. Faktor ilmu pengetahuan dan keterampilan pemerintahan tetap menjadi prasyarat yang harus dipenuhi seorang kader. Untuk sampai ke tingkat kader pemimpin, faktor tersebur belum cukup. Faktur yang tak kalah pentingnyayangmenjadi kompetensi seorang kader pimpinan adalah faktor perilaku , citra, dan gaya kesadaran. Kompetensi perilaku, citra, dan gaya kesadaran seorang kader pimpinan Depdagri perlu memenuhi kriteria spesifik terukur seperti kemampuan adaptasi menghadapi kondisi masyarakat yang selalu berubah dan unik. Kemampuan kader pimpinan yang berisi kompetensi tersebut mereka dapatkan secara serempak dari teori-teori dan praktik-praktik pemerintahan. IIp memberikan pendidikan manajemen sumber daya manusia untuk meningkatkan kemampuan beradaptasi, kemampuan mengambil keputusan dari pengetahuan kebijakan publik, kemampuan pelayanan, pemberdayaan, dan pembangunan dari pengetahuan manajemen pembangunan, kemampuan pengelolaan dari pengetahuan kebijakan keuangan, dan kemampuan tata praja lainnya yang tidak didapatkan dari perguruan tinggi umumnya. C. Sistem Pendidikan dengan Orientasi Kader Pemerintahan yang Bersifat G ener nlis-Sp esialis Sistem pendidikan yang diselenggarakan oleh Institut Ilmu Pemerintahan sejak awal memiliki orientasi terhadap pembentukan kader pemerintahan yang bersifat generalis_ 220 Memahami Ilmu Pemerintahan
spesialis. Sifat generalis dalam konteks ini berhadapan dengan sejumlah keilmuan yang justru bersifat specialis. Generalis sendiri mengandung pemahaman tentang keseluruhan pengetahuan pemerintahan yang bersifat umum. sementara itu, spesialis sendiri mengandung pengertian terhadap penguasaan sekelompok ilmu pengetahuan tertentu yang bertalian dengan upay apemecahan setiaP gejala maupun masalah dalam lin gkup pemerintahan. oleh sebab itu, pola pendidikan menjadi sesuatu yang bersifat generalis-spesialis. Patapembelajar dalam kaitan itu kemudian di sebut s ebagai kelompok s atj ana gener alist - sp ecialist. Maka, secara umum dapat dipahami bahwa lulusan Institut Ilmu pemerintahan merupakan kelompok sarjana yang memiliki basic keilmuan pemerintahan umum dengan keseluruhan pendekatan keilmuan secara khusus dalam rangka pemecahan masalah- masalah pemerintahan di lapangan. Ini sekaligus menunjukkan bahwa Ilmu Pemerintahan selain merupakan bentuk keilmuan secara khusus, juga merupakan bagian dari ilmu sosial yang bersifat terapan. Keseluruhan pendekatan keilmuan secara khusus dalam hal ini bukanlah dalam arti mendalam, tetapi lebih pada pemahaman dasar terhadap bidang ilmu tertentu sebagai instrumen bagi pemahaman pemerintahan secala umum. Kebutuhan itu diharapkan dapat menjawab konsep pemerintahan sendiri sebagai suatu ilmu yang memiliki pengertian tertentu pula. Pada sejumlah perguruan tinggi yang menyelenggarakan disiplin keilmuan di bidang pemerintahan secara umum jika diperhatikan memang memiliki mata kuliah yang sama, tetapi terdapat beberapa hal yang membedakannya di antaranya sebagai berikut. 1. Tidak banyak mata kuliah bidang disiplin ilmu lain yang diajarkan oleh perguruan tinggi sebagai disiplin 8 - Pendidikan Kepemerintahan di Indonesia | 221
ilmu pengetahuan yang bersifat penunjang bagi vpaya pemahaman dasar terhadap seorang sarjanallulusan yang memilih jurusan pemerintahan. Berbeda dengan itu, Institut Ilmu Pemerintahan berupaya melengkapinya dengan berbagai pengetahuan pendukung, rermasuk sejumlah ilmu terapan untuk melahirkan sosok kader pemerintahan yang bersifat gener alist-sp ecialist sebagaimana diharapkan dalam konsep pemerintahan. 2. Bidang disiplin Ilmu pemerintahan pada banyak perguruan tinggi secara umum merupakan subkultur dari Ilmu Politik sehingga paradigma pemerintahan yang diajarkan lebih merupakan pendekatan kekuasaan sebagai inti dari pengelolaan pemerintahan. Sementara itu, Institut Ilmu Pemerintahan sendiri memiliki disiprin Ilmu pemerintahan yang diyakini sejak 3T tahun, sebagai sebuah ilmu pengetahuan yang telah mampu melepaskan diri secara perlahan membentuk disiplin Ilmu pemerintahan, sekalipun disadari bahwa pengembangan Ilmu pemerintahan tidak terlepas dari pendekatan ilmu lain dalam masa pertumbuhan dan perkemban gannya. Oleh sebab itu, format Ilmu Pemerintahan hanyalah menjadi salah satu jurusan pada sebuah Fakultas Irmu sosiar dan Irmu politik di berbagai Perguruan Tinggi. Kondisi ini menyebabkan jurusan pemerintahan tidak memiliki ciri khas tersendiri dan tak lebih dari sebuah pendekatan politik dalam konteks kehidupan berpemerintahan. 3. Mahasiswa pada berbagai perguruan tinggi biasa merupakan kelompok mahasiswa yang lahir dari ranah sipil murni, sementara pada Institut Ilmu pemerintahan merupakan mahasiswa tugas belajar sekaligus pegawai negeri sipil 222 Memahami Ilmu Pemerintahan
yang berasal dari berbagai daerah' Dari aspek kualitas' hal ini sangat berbeda dari segi muatannya, yaitu dari aspek pengalaman praktik maupun keilmuannya' D. Sistem Pendidikan dengan Metode Praktik- Sekolah Sistem pendidikan pada Institut Ilmu Pemerintahan merupakan hasil dari rangkaian proses penciptaan kader pemeiintahan yang diharapkan benar-benar memiliki kapabilitas ai lia"ng pemerintahan, melalui metode pendidikan praktik- sekolah secara berkesinambungan' Untuk mencapai tujuan tersebut, mahasiswa IIP merupakan hasil rekrutmen dari sejumlah pegawai tetap di lingkungan pemerintah daenh/ pur", y"ng telah diangkat/berstatus sebagai pegawai negeri sipil d.ng"n pengalaman yang cukup. Hal ini bertujuan antara lain: 1. memperdalam pengetahuan di bidang pemerintahan' setelah mengalami praktik secara alamiah di lingkungan pemerintahan masing-masing; 2. meningkatkan daya analisis dan pengembangan praktik pemerintahan dalam berbagai pendekatan guna pemecahan masalah di daerah/wilayah; 3. mempertahankan idealisme selaku sosok aparatur pemerintah an yang diharapkan mampu memecahkan permasalahan pemerintahan di lapangan; 4. meningkatkan loyalitas dan dedikasi selaku aparatur pemerintahan, dalam konteks pemerintahan nasional melalui birokrasi Yang ada; 5. meningkatkan wawasan kebangsaan untuk menjamin kokohnya Negara Kesatuan Republik Indonesia' 8 - Pendidikan Kepemerintahan di Indonesia 223
Metode pendidikan praktik-sekorah sampai saat ini masih dianggap lebih efektif untuk menjaga visi dan misi birokrasi pemerintahan. pola demikian akan memberikan kesempatan kepada setiap mahasiswa tugas belajar untuk menemukan kembali setiap jawaban terhadap permasalah an yang pernah dijumpainya di lapangan. Jadi, hal ini akan membentuk d.rrg* sendirinya model praktik sebagai media pengumpulan masalah, sedangkan sekolah merupakan ladang bagi upaya merumuskan konsep-konsep baru bagi pemecahan masalah di lapangan. E. Alasan Pengintegrasian IIp dan STPDN Lahirnya UU tentang Sistem pendidikan Nasional telah menimbulkan sejumlah imprikasi penting datam kaitan dengan eksistensi sekolah kedinasan di Indonesia. Tak hanya itu, implikasi terhadap perguruan tinggi swasra juga dirasakan terkait dengan masa depannya masing_masing bersamaan dengan munculnya otonomisasi perguruan tinggi yang berdampat p"a" kenaikan biaya pendidikan. Sejumlah opsi yang ditawarkan sejak semula oleh Mendiknas bagi perguruan tinggi kedinasan didasarkan pada dua masalah pokok ,yutupertama, hasil evaluasi menunjukkan bahwa pendidikan kedinasan selama ini telah menyerap alokasi dana pendidikan yang sedemikian besar tanpa output yang jelas.137 Kedua, kebutuhan terhadap sumber daya r3THasil 9i{ang komisi DpR periode sebelumnya. Hal itu telah menyulut solidaritas keseruruhan perguruan tinggi kedinasan di Indonesia yang kemudian membenrui pJru- romu-riikasi l"rguiu; Tinggi Kedinasan dengan misi pokok menyelamatt"n "trirt"rri q:$guan tinggi kedinasan dengan cara memengaruhi komisi terkait mengakui e-ksistensi perguruan tinggi kedinasan It PPI _:lr^lk .tetap dalam UU Sisdiknas. perjuangan tersebut paia akhirnya"taru;il;i relatif berhasil. 224 | Vemahami Ilmu pemerintahan
manusia pada setiap departemen pada hakikatnya dianggap telah terpenuhi melalui perguruan tinggi umum/negeri.i38 Kedua uugumentasi tersebut pada akhirnya kurang beralasan sebab faktanya penyerapan alokasi dana bagi perguruan tinggi kedinasan selama ini tidaklah sebesar yang digembar-gemborkan, bahkan sebagian dana justru ditopang dari bantuan daerah (APBD). Persoalan kedua tampaknya membutuhkan jawaban yang lebih serius, apakah perguruan tinggi umum telah benar- benar merepresentasikan kebutuhan setiap departemen? ataukah masih perlu pembenahan lebih lanjut? Tirmpaknya, jawaban yang kemudian dihasilkan adalah bahwa perguruan tinggi umum pada dasarnya belum secara spesifik menyediakan kebutuhan sebagaimana diharapkan oleh departemen terkait, termasuk penyiapan kader pamong praja di Depdagri. Jika perguruan tinggi perlu waktu untuk menyiapkan infrastrukturnya secara lebih spesifik, maka akankah terpenuhi kebutuhan setiap departemen dari waktu ke waktu dengan kriteria yang terus berkembang? Haruslah diakui, bahwa dengan keluarnya UU Sisdiknas, maka praktis argumentasi kedua dapat dijawab dengan gamblang, yaitu perguruan tinggi relatif belum mampu menjawab kebutuhan setiap departemen.l3e l3sHal itu tidak berlaku bagi perguruan tinggi kedinasan seperti AKABRI maupun AKPOL, yang dianggap tidak tersedia secara khusus di perguruan tinggi Pada umumnya. ^ t:s6"1"1"n peniing sebagai hasil studi komparatif di berbagai negara seperti India dan Singapura ternyata rekruitmen secara spesifik dilakukansesuai kebutuhan setiap departemen dengan standar tertentu. Di India, mereka yang berhak menjadi elite di lingkungan Departemen Dalam Negeri diseblt kelompok IAS (tndian Administrative Service), demikian pula untuk bidang luar negeri disebut IFS (lndian Foreign Service). 8 - Pendidikan Kepemerintahan di Indonesia 225
Dalam kaitan itu, IIP dan STpDN merupakan dua lembaga pendidikan kedinasan yang berada di bawah naungan Departemen Dalam Negeri. IIP merupakan lembaga pendidikan tertua yang dibentuk sebagai kelanjutan dari Akademi pemerintahan Dalam Negeri (APDry;. t+o 5emenrara itu, STpDN Jatinangor merupakan hasil pengembangan APDN dari berbagai daerah.lal Secara sederhana kedua lembaga pendidikan tersebut pada awalnya memiliki perbedaan sebagai berikut. Dengan memahami beberapa perbedaan di atas, maka alasan pengintegrasian kedua lembaga pendidikan kedinasan tersebut tentulah berpijak pada sejumlah kesimpulan, yairu pertama, secara normatif pengelolaan pendidikan kedinasan hanya mungkin dapat dikembangkan oleh satu deparremen dengan wilayah stratifikasi yang berbeda. Kondisi STpDN dan IIP tampaknya sulit dipertahankan jika tidak memilih opsi yang paling mungkin untuk terap mengusung misi sebagai lembaga pendidikan kedinasan. Kondisi lama hanya mungkin dapat dipertahankan apabila wilayah pengelolaan stratifikasinya sama dengan dulu (IIP Sl dan STPDN D3).t+z Kedua, pada aspek rsKeppres pendirian IIp diJakarta harus diakui sampai dengan saat ini secara yuridis formal belum dicabut (Keppres No. 1 rb rarruri t saz;. sampai dengan saat ini IIp telah melahirkan alumni dari ang-katan 1 sampai dengan 33 lebih dari 10.000 alumni dan tersebar di seluruh Indonesia, (termasuk di negara Timor-Timur). talsejak dikeluarkannya Keppres No.g7 Tahun 2004 tentang Penggabungan srPDN ke dalam IIB praktis Keppres pendirian srpDli secara yuridis telah dicabut (lihat pasal 5 Keppies g7 tahun 2OO4). . la2Sebagai bahan perbandingan dapat-dilihat pada perguruan tinggi kedinasan seperti yang dipraktiklian oleh insiituti^sipil lolri bahwa antara AKPOL dengan program (D3) dan PTIK (Si) tidak dipermasalahkan oleh Diknas hingga saar ini. Harus diakui bahwa ketegangan kreatif antara IIp dan srpDN pada rebih dari sepuluh 226 Memahami Ilmu Pemerintahan
penggunaan output sumber daya, tampaknya para pengguna (user) sulit. untuk memetakan antara lulusan IIP dan STPDN di lapangan dewasa ini. Hal ini disebabkan oleh klasifikasi dan derajateselon yang sama, selain ketiadaan pilihan pada sejumlah jabatan di level pemerintah an y ang paling rendah sebagai awal dalam membangun karier dari waktu ke waktu. Satu-satunya perbedaan yang mungkin dapat dilihat secara relatif pada bidang tertentu, seperti keuangan, dimana lulusan IIP tentunya jauh lebih siap sesuai jurusan yang pernah dipilih. Ketiga, pengintegrasian STPDN ke dalam IIP dipercaya merupakan salah satu cara untuk mengefisienkan pengelolaan anggaran pada kedua lembaga tersebut.la3 Keempat, harus diakui pula bahwa tekanan publikyang sedemikian kuat pada sejumlah pembiasan (deviasi) dalam proses penyelenggaraan pendidikan di STPDN dalam dua tahun terakhir ini telah mempercepatrecoveryterhadap kedua lembaga tersebut dengan sejumlah konsekuensinya.laa Inilah alasan penting mengapa pengintegrasian perlu dilakukan. F. Kebijakan dan Tantangan IPDN Keputusan Presiden Nomor 87 Tirhun 2004 secara umum memuat antaralain pertama STPDN dengan segala bentuknya tahun terakhir ini lebih disebabkan oleh peningkatan status STPDN pada program D4 yangkemudian berimbas pada nihilnya bahan baku di level 51 yang selama ini dikelola oleh IIP la3Asumsi ini masih perlu dibuktikan sebab pascakeluarnya Keppres pengintegrasian dalam masa transisi hingga saat ini, tampaknya efiiiensi dan efektivitas pengelolaan pendidikan belum dapat diukur secara riil. laaSejumlah kasus yang terjadi secara berentetan di STPDN dalam dua tahun terakhir ini telah mendorong percepatan dalam rangka recovery terhadap pola pembelajaran selama ini. 8 - Pendidikan Kepemerintahan di Indonesia 227
digabungkan ke dalam IIP Konsekuensi terpenring dari hal itu adalah nomenklatur kedua lembaga tersebut kemudian digabung dengan nama baru, yaitu Institut pemerintahan Dalam Negeri (IPDN).14s Pengaturan lebih lanjut dilakukan oleh Menteri Dalam Negeri. Sayangnya, pengaturan melalui Kepmendagri dalam beberapa hal di masa pemerintahan lama kurang konsisten dengan amanat Keppres itu sendiri. Sebagai contoh, otoritas dan pusat penyelenggaraan IPDN masih belum jelas dalam implementasinya di lapangan. Tumpang tindih otoritas dalam penyelenggaraan administrasi tampaknya belum dalam konteks mendorong terciptanya recoyery sebagaimana diharapkan, yang tampak justru akuisisi, kompetisi yang kurang sehat, kelambanan dan keraguan bertindak sebagai akibat ketidakpastian hukum dalam proses pengelolaan lembaga baru tersebut. Sejumlah kelemahan tampaknya muncul secara perlahan tanpa harus ditemukan, yang kemudian membangun pesimisme atas masa depan IPDN tidak saja pada kelompok fungsional dan struktural, juga bagi kalangan Praja. Kedua, dengan penggabungan sebagaimana dimaksud, maka semua kekayaan, pegawai, mahasiswa, hak dan kewajiban STPDN menjadi kekayaan, pegawai, mahasiswa, hak dan kewajiban IPDN. Implikasi terhadap hal itu adalah bahwa dalam masa awal selayaknya dilakukan penghitungan aset secara riil untuk mengetahui raslni merupakan peta jalan damai, sekalipun nilai keilmuan dari pemerintahan yang selama ini dibangun selima 3g tahun harus dikorbankan. Polemik para alumni dan akademisi yang selama ini mengusung nilai-nilai penting pemerintahan terpaksa harus dihentikan sejak keluarnya Keppres dimaksud. Akankah hai itu berarri kembalinya konsep pamong praja yang sejak berlakunya UU 22 Tahun 1999 dianggap kabur? 228 Memahami llmu Pemerintahan
seberapa banyak aset yang tersedia guna pengembangan IPDN ke depan.la6 Dalam konteks IPDN sendiri, pengembangan ke depan dilakukan dengan melibatkan tidak saja Departemen Dalam Negeri, tetapi juga Mendiknas, Menkeu, Meneg PAN, dan Kepala BKN. Artinya, Depdagri sebagai penyelenggara pendidikan tetap bersandarkan pada standar pendidikan yang ditentukan oleh UU Sisdiknas. Misalnya, terkait dengan kebutuhan pegawai pada setiap angkatan akan sangat tergantung pada alokasi yang disediakan oleh BKN. Pada aspek lain, selain anggaran dari Menkeu, seretnya pembayaran dana pendidikan melalui daerah masing-masing akan menjadi pertimbangan dalam menentukan masa depan IPDN jika kita berkeinginan menjadikannya lebih baik. Sebagai konsekuensi atas ditetapkannya IPDN, pengelolaan pendidikan dalam beberapa hal memiliki perbedaan sebagaimana tertuang dalam draf statuta. Dengan diterapkannya program pendidikan melalui penerapan kurikulum baru (S1) pada Madya Praja (Prajatingkat II), maka praktis penyelenggaraan pendidikan di kedua kampus telah mengadopsi sistem perguruan tinggi dengan pembagian jurusan pada tingkat III. Pengembangan IPDN ke depan akan sangat tergantung pada sejumlah persoalan penting yang semestinya dituntaskan sedini mungkin. Dalam masa transisi saat ini, sejumlah persoalan tampaknya masih mengganjal dalam upaya pengembangan IPDN ke depan, 146lihat Pasal 3 Keppres 87/2004. Sampai dengan saat ini harus diakui bahwa penghitungan aset termasuk tunggakan keuangan praja melalui daerah pendaftaran belum selesai dilakukan. 8 - Pendidikan Kepemerintahan di Indonesia 229
yaitu pertdma, masalah kepemimpinan yang belum tuntas secara perlahan telah melahirkan implikasi negatif di tingkat implementasi penyelenggaraan pendidikan di kedua lembaga tersebut. Faktanya, baik kepemimpinan di STPDN maupun IIp yang semestinya telah berakhir dengan keluarnya Keppres IpDN praktis masih berjalan sesuai kepentingan masing-masing. Kondisi tersebut berimbas di level pelaksana administrasi sehingga penggunaan simbol-simbol kelembagaan lama tampaknya masih digunakan di atas bayang-bayang keragu -raguan. Ini meng- gambarkan ketidakpastian dari aspek hukum hingga ke level bawah. Pengaturan melalui Inmendagri tampaknya belum sejalan dengan amanah Keppres 87 Tahun 2004, selain penafsiran yang berlebihan sesuai kebutuhan kedua organisasi masing-masing. Semestinya, jika para pengambil keputusan konsisten dengan Keppres di atas, satu-satunya organisasi yang masih hidup secara normatif sebagai penyelenggara pendidikan kedinasan di lingkungan Depdagri hanyalah IIP dengan nama baru IPDN. Artinya, STPDN sebagai suatu lembaga pendidikan merupakan bagian dari IIP (IPDN) sehingga tidak perlu lagi menggunakan simbol-simbol kelembagaan (stempel, logo organisasi, kop surat maupun pejabat penandatangan). Hal ini tidak saja melanggar Keppres secara hukum, tetapi dapat menimbulkan dualisme kepemimpinan dalam penyelenggaraan pendidikan kedinasan di lingkungan Depdagri. Kedua, pengintegrasian kedua lembaga tersebut telah mendorong terbukanya sejumlah persoalan krusial selama ini yang disadari sebagai kendala dalam upaya membangun sekolah pamongpraja. Masalah yang dihadapi saat ini adalah manajemen keuangan yang belum terrata dengan baik sehingga pengaturan arus keuangan masuk dan ke luar menjadi kurang stabil disebabkan oleh seretnya penerimaan 230 Memahami Ilmu Pemerintahan
dana pendidikan praja oleh daerah masing-masing.'n' Hal ini dapat menghambat pengembangan sumber daya manusia, baik pengembangan tenaga pengajar maupun mahasiswa. Di sisi lain, persoalan mendasar adalah perubahan pola pendidikan yang signifikan untuk menjawab tantangan dan kebutuhan daerah saat ini. Penerapan sejumlah pola lama tampaknya menjadi bahan evaluasi menyusul sejumlah kasus yang menimpa STPDN beberapa waktu lalu. Seka-lipun pola Jarlatsuh (Pengajaran, Pelatihan, dan Pengasuhan)t+e masih dianggap relevan, namun harus disadari bahwa tuntutan lingkungan yang sedemikian cepat telah mendorong dilakukannya perubahan menyangkut pembentukan kepribadian yang sesuai dengan kebutuhan dewasa ini. Pemberian ruang yang lebih luas pada mahasiswa sebagai wahana dalam meningkatkan intelektualitas, kreativitas, dan kemandirian merupakan program yang lebih dikedepankan sesuai visi dan misi yang disepakati bersama. Visi yang ingin dicapai oleh IPDN adalah "Unggul dalam pendidikan kader pamong praja yang berwawasan lokal, nasional dan global dengan basis Ilmu Pemerintahan". Visi tersebut lahir selain dari komitmen politik, jr.lga merupakan kumpulan dari segenap harapan stakeholder, analisis internal dan eksternal organisasi, maupun core competence yang diharapkan. Sementara itu, misi yang diemban adalah: 1. menyelenggarakan pendidikan kader pamongpraja dengan sistem peng ajaran,pelatihan, dan pengasuhan yang modern; raTTunggakan daerah selama ini dalam penyelenggaraan pendi- dikan di STFDN rata-rata di atas 20 miliar belum diselesaikan, sehingga menghambat program yang telah ditetapkan. r+ap1"ti1dari sejumlah workshop yang dilakukan baik di IIP maupun STPDN dalam rangka pembentukan IPDN dengan biaya ADB' 8 - Pendidikan Kepemerintahan di Indonesia 231
2. menyelenggarakan pengkajian, penelitian dan pengem_ bangan ilmu, seni, dan teknik pemerintahan; 3. menyelenggarakan pengabdian pada masyarakat dalam bidang pemerintahan,. pembangunan, dan kemasyarakatan; 4. membentuk kader pamongprajayang profesional, bermoral, berdedikasi, demokratis, mandiri dalam mewujudkan tata pemerintahan yang baik; 5. mengembangkan kerja sama dan hubungan antar-lembaga baik dalam maupun luar negeri. Ketiga, masalah episentrum pengelolaan pendidikan tam_ paknya masih mengalami kendala. Sekali lagi, jika kita benar- benar konsisten dengan amanah Keppres dimaksud, secara yuridis formal pusat pengendalian semestinya berada di Jakarta.rae Apabila argumentasinya menyangkut efisiensi dan efektivitas, bukankah pemindahan IIp dari Malang ke Jakarta dengan alasan semata-mata karena efisiensi dan efektivitas? Ini juga untuk mempermudah pengawasan Depdagri atas banyaknya deviasi dalam proses penyelenggaraan pendidikan kedinasan. Kita berharap agar semua pihak yang terkait dengan persoalan ini benar-benar memahami tidak saja secara objektif, terapi juga secara normatif, raeMemorial dalam beberapa pasal draf statuta belum dapat dipahami sejak awal oleh sebagian peiancang staruta sebab berdasarkan Keppres 119 Tahun 1967 tentang pemindahan IIp dari Malang keJakarta yang sampai saat ini belum dicabut, ditunjukkan secara eksplisit bahwa kedudukan IIP berada di Jakarta. selain itu, pasal rain yang krusial adalah menempatkan Program Diploma re."ra t"rserrdiri, Lerujuk pada uu Sisdiknas ternyatatidak relevan lagi selain kecuali di b#ah pengelolaan fakultas. Memahami Ilmu Pemerintahan
G. Kesimpulan Dengan memahami sejumlah persoalan di atas, masalahnya sekarang apakah IPDN mampu mengemban visi dan misi tersebut di atas sejumlah persoalan krusial yang belum dapat dituntaskan, khususnya belum adanya pengesahan statuta sebagai konstitusi tertinggi bagi pengelolaan internal dalam sebuah perguruan tinggi? Belum lagi kelangkaan sumber daya (kepemimpinan) yang benar-benar memiliki profesionalitas, kapabilitas, kredibilitas, dan akseptabilitas secara internal maupun eksternal akan sangat menentukan selain didukung oleh dana segar dari para alumni selaku user di daerah. Semuanya akan sangat tergantung pada komitmen kita melalui reuni kali ini. Tanpa dukungan dan komitmen dari segenap stakeholder, yaiat para perancang pendidikan kedinasan di lingkungan Departemen Dalam Negeri, pemerintah daerah selaku pengguna' alumni sebagai pengawas sejumlah nilai dalam bentuk perilaku kader pemerintahan di lapangan, serta masyarakat luas sebagai penikmat atas apa pun yang kita hasilkan, IPDN hanya akan menjadi ruang kosong bagi masuknya berbagai kepentingan. 8 - Pendidikan Kepemerintahan di Indonesia 233
DAFTARPUSTAKA Afan, Gaffar. 1999. Politik lndonesia, Transisi Menuju Demokrasi' Yogyakarta: Pustaka Pelajar. Agustino, Leo. 2010. Pilhada dan Redistricting: Dinamika Politik Lokal dalam Politik lndonesia yangTerdemokrasi, edisi 1 6, Forum Komunikasi Alumni Institut Ilmu Pemerintahan, Jakarta. Alfi an, M Alfan. 2010. Menjadi Pemimpin Politik, Jakarta: Gramedia Al-Qur'an, Juz 1, Surat Al-Baqarah: 30 (terjemahan), Depag RI, cet.ketujuh. Bandung: CV Diponegoro, 1999: 6. Amirudin dan A. Zaini Bisti. 2006. Pilkada Langsung, Problem dan Pro spek. Yogyakarta: Pustaka Pelaj ar. Anderson, Stephen K. 1991. Maktosociology. HarperCollins Publishers Inc. Anwar, Rosihan. 2008. Kenang-kenangan Pangreh Praja' Jakatta: Balai Pustaka. Apter, David. 1965. Comparative Politics. New York: The Free Press. Bahan Presentasi Penyusunan Visi dan Misi IPDN oleh Lembaga Pengkajian Strategik Pemerintahan (Forum Komunikasi Alumni Sekolah Pamong Ptaja).
Bottomore, TB. 2006. Elite dan Masyarakat. Akbar Thnjung Institute. Brasz, 7975. Inleiding Tot De Bestuurswetenschap. Leiden: Vuga Boekerij. Budiardjo, Mariam. 2007. Dasar-dasar Ilmu politih.lakarta: pT RajaGrafindo Persada. D, Djohan. Demohrasi, Representasi dan Sistem pemilu (Widya praja No. 26 Tahun XVII, 1997) IIp Dahl, Roberr. 2001. Perihal Demokrasi. Jakarta: yayasan Obor Indonesia. 1985. Dilema Demokrasi pluralis. Jakarta: Rajawali Press. 1992. Demokrasi dan para penghritihnya. Jakarta: Yayasan Obor Indonesia. Emmerson, Donald K. lg7 6. political cubure and cultural politics . Ithaca and London: Cornell University press. Fatoni, Agus. 2009. Pilkadayang Demokratis dan permasarahan dalam Pemilihan Kepala Daerah Langsung, Jumal pamong praja, edisi 15, Forum Komunikasi Alumni Institut Ilmu pemerintahan, Jakarta. Finer, S.E. I974. Comparative Governmenf, penguin Books Ltd.,Harmonds Worth, England: Middlesex. Finley. 1980. Dalam Robert A Dahl, Democrasv and Its critics. London: Yale University press. Halim, Ridwan. 2009. Sendi-sendi Sosiologi dan Hukum-hukum Pragmatisasinya. Jakarta: puncak Karma. Memahami Ilmu Pemerintahan
Hamdi, Muchli s. 2002. B unga Ramp ai P emerint ahan. J akatta: Yars i f Watampone. Haris, Samsuddin. 2005. Masalah dan Strategi Menyukseshan Pilkada Langsung,Jurnal Pamong Praja Edisi 3, Forum Komunikasi Alumni Institut Ilmu Pemerintahan, Jakarta. Haryanto. 200 5 . Kekuas aan Elite. Jo gj akarta: JIP UGM. Ilham, Muhammad. 2008. Manaj emen Str ategis Peningkatan Mutu Pendidikan Ke p amongpr aj aan. Bandun g : Indra Prah asta. Ismail, Husin. 7990. Pemerintahan Desa di Aceh,Masalah, Tantangan dan Harapan Jakarta: Widya Praja 12, IIP Jimly, Asshidiqie. 2003. Konsolidasi Naskah UUD 1945 setelah Pe r ub ah an Ke Emp at . J akat ta Yar s if Watampo n e. Kansil dkk. 2003. Sistem Pemerintahan Indonesia. Jakarta: Bumi Aksara. Kartodihardjo, Sartono. 1981. Elite Dalam Perspektif Sejarah. Jakarta: LP3ES. Keppres No. 42 Tahun 1992 Tentang Pendirian STPDN. Keppres No. 87 Thhun 2004 Tentang Penggabungan STPDN Ke dalam IIP Keppres No.l19 Tahun 1967 Tentang Pemindahan IIP Malang ke Jakarta. Koten, Yosef Keladu. 2010. Partisipasi Politih, sebuah Analisis atas Etika Politik Aritoteles. Ledalero, Maumere. Kuper, Adam, & Jessica. 2000. The Social Science Encyclopedia (terjemahan). Jakarta: PT RajaGrafindo Persada. Kusnardi & Bintan. 799 4. Susunan Pembagian Kekuasaan Menurut Sistem UUD 1945. Jakarta: Gramedia. Daftar Pustaka 237
Kymlicka, Vl 1995. Multiculturalcitizenship. New york: Oxford University, Press Inc. Labolo. Muhadam. 2070. Memahami Ilmu pemerintahan. Iakarta: Rajawali Press. Lestari, Simto, 2011. Arah Kebijakan Regulasi pemilihan Kepala Daerah. Republika, 201 1 Lowie, Robert H. Primitive Society (Boni and Liveright, lg2o). M Giroth, Lexie. 200 4. Edukasi dan p r ofe si pamong pr aj a. Bandung: STPDN Press. 2009. Status dan peran pendidihan pamong praja Indonesia. Bandung: Indra prahasta. M, Budiardj o. 1992. Sistem Pemilu dan pembangunan politik (urnal Ilmu Politik No.l1). Jakarta: pT Gramedia pustaka Utama. Mac Iver dalam Miriam B, 1999. TeoripolitikMasaKini. (?) 1985 dalam The Web Of Government [aring-Jaring Pemerintahan) terjemahan Laila Hasyim, (Ed. ketiga). Jakarta: Aksara Baru. 1947. The Web of Government. New york: The Mac Millian Company. Mariam, Budiardjo. 1998. Dasar-dasar llmu politik. Cet. ke-5. Jakarta: Gramedia. Mosca dan Pareto dalam SP Varma. 200I. Teori potitik Modern. Jakarta: PT RajaGrafindo persada. Mutty, MAL. 1 990. Bebuapa Masalah Sekitar Otonomi Desa.Jakarta: Widya Praja, Edisi 72,IIP Ndraha, T.2003.l(ybernology t Jakarta: Rineka Cipta. I(yb ernolo gie. 2005. Jilid keti ga. Jakarta: Rineka Cipta. Memahami Ilmu Pemerintahan
1999. Makna Pemerintahan. Jakarta: pT yarsif Watampone. 1998. Pemerintahan yang Amanah. Jakarta: Binarena *'*
Pariwara. Rosenthal. 1978. Opebaar Bestuur. Samson HD Jeenk Willink Aphen Aan Den Rijn Leiden. Rowa, Hyronimus. 2009 . Pnimbangan Demokr asi dan Efisiensi D alnn Pemilihan KE ala D aer ah, Jurnal edisi 1 4, Forum Komunikasi Alumni Institut"[f 5nu Pemerintahan, Jakarta. S, Haris. Kebijakan d,an Strategi pilhada Langsung, Makalah Workshop, LAPI, Januari 2004. Sabine, G.H. 1950. AHistory of PoliticalTheory. New york: Hdnili n Holt and{ompany. Said, Salim. dalam Orasi Ilmiah Meninghatkan Nilai-nilai Kebangsaan di Era Otonomi Daerah. Jak{a, 2 Desember 2004. Santoso, S.B. Srstem Pemilu Orde Baru dan Lembaga perwahilan (Widya Praja No. 27 Tahun XVI[,1997) IIp Sasana Karya 1956-1966. Menjongsong peningkatannja Mendjadd, *"",* "*T" "'.*,"*.,.{mfititllmuPemerint&an, APDN Malang. Wre, w.s.l1998. dalam Inu Kencana Syafiie, Ehologipemuintahan. ,:"1:' Jakarta: PT Pertja. Fi'i'1 Smith, Adam. (1723-7790).TheTheory ofMoral Sentiments (1759) dan Weabhof Nation (177G). uta IIP Tirhun l97Z,Jaka*a: Ilp press. C.F. dalam Sidgwick &Jackson ttd, 1960. ModernPolitical itution. London. l*u"'d rJ
Suhelmi, Ahmad. 2007, pemikiran politik Barat, Jakarta: Gramedia Pustaka Utama. suratno, Pardi. 2009. sang pemimpin Menurut Astabhrata. Jakarta. Surbakti, Ramlan, 2005. Beberapa pertanyaan Tentang Sistem Pemilihan Kepala Daerah Secara Langsung, Jurnal pamong Praja Edisi 3, Forum Komunikasi Alumni Institut Ilmu Pemerintah an, J akarta. suri aningrat. B dalam D e s a dan Kelur ahan menur ut u rJ N o. 5 / 1 g 7 g . Jakarta,1980. Suryaninggrat, Bayu. 1980. pamong praja dan Kepala Wilayah, Bandung: Aksara Baru. Suseno, F Magnis. 1999. Etika Kekuasaan, prinsip_prinsip Kew ar gane gar aan, J akarta: Kanisiu s. Susetya, Wawan. 2007 . Kepemimpinan J aw a. yogyakarta: Narasi. Sutherland, Heather, 1983. Terbentuknya sebuah Elite Birohrasi. Jakarta: Sinar Harapan. Suwandi, I.M. Implikasi pilkada Langsung, Makalah, 6 Desember 2004,Jakarra: LApI. Bahan Sosialisasi IIU No. 32 Tshun 2004, Makalah, 7 Desember 2004. Institut Ilmu pemerintahan. syafi ie, Inu Kencana . 2002. sistem pemerintahan Indonesia. Jakarta: Rineka Cipta. 19 9 8. M anaj emen pemerintahan. J akarta: pT pertj a. . Syaukani dkk, 2002. Otonomi D alam N egara Kesatuan RL Tjokrowinoto, Meljarto, 2010. Birohrasi dalam polemik, Malang: Pustaka Pelaj ar Unismuh. Daftar Pustaka 241
Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. van der walls, 2003. PengalamanPangrehPtaja. catatan Seorang Jakarta: PerPustakaan Nasional. van Niel, Robert. 1984. MunculnyaElit Modernlndonesia, Jakarta: PustakaJaya. Van Poelje, G.A. dalam Ndraha, 1997 I5' Varma, 2008. Politik Modern, Jakarta: Raj awali Pers' Visser, Leontine. 2009. Bakti Pamong Praja Papua, Jakarta: Gramedia Pustaka Utama. wasistiono, sadu dkk. 2002. Menata ulang Kelembagaan Pemerintah Kecamatan. Bandung: Pusat Kajian Pemerintahan STPDN' Citra Pindo. 2005. Makalah, Penguatan lnstitusi Kecamatan, Pemer int ahan D aer ah, S ekadau. Webe, Agung. 2OO7 . J av anese Wisdom, Berpikir dan Berjiw a Besar' Yogyakarta: Indonesia Cerdas. Workshop IPDN Tirhun 2004,Bogor Workshop IPDN Tahun 2005, Ciater Makalah Haily, Aziz. 2oo 6. s ej ar ah Pendidikan Kedinas an di lndonesia, J akatta. IPDN. 2OO 6. L ap or an P endidihan lP D N Tahun Ahademik 2 0 0 5 - 2 0 0 6, Jatinangor. 242 Memahami Ilmu Pemerintahan
Nurdin, Ismail. 207 0. Quo Vadi Pamong Praja, IPDN Jatinangor. Salim, Said. 2004. Meningkatkan Nilai-nilai Kebangsaan di Era O t onomi D aer ah, J akarta. Syafruddin, Ateng. 2007. IImu Pemerintahan Dalam Konteks Kepamongprajaan, Makalah, Jatinangor. 19 63. Pamong Pr aj a sebagai Golongan Kary a Pemerintahan Umum, Makalah, Bandung. 19 63. J abatan Pamong Praja Dalam Penelitian Antroplogi dan Hukum Adat, Makalah, Bandung. Tirrsandi. 2070. Testimoni, Silaturahmi Alumni Sekolah Pamong Praja, (sambutan) Jakarta, Sahid Hotel, 24 November 2010. Wasistiono. 2009. Redefenisi Kode Kehormatan dan Nilai-nilai Kep amongpr aj aan, Materi TOT Diklat Kemendagri. Regulasi UUD 1945 Amandemen Ke 4. UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. UU No.22 Tahun 2003 tentang Susunan dan Kedudukan MPR, DPR, DPD dan DPRD. UU No.12 Thhun 2003 tentang Perubahan atas UU 32Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah. PP No.6 Tahun 2005 tentang Pengangkatan, Pengesahan, Penetapan dan Pemilihan Kepala Daerah. PP No.3 Tahun 2007 tentang LPPD, LKPJ dan LIPPD. Daftar Pustaka