B A B III PENERAPAN SANKSI TERHADAP PEJABAT TATA USAHA NEGARA YANG TIDAK MELAKSANAKAN PUTUSAN PENGADILAN TATA USAHA NEGARA BERKEKUATAN HUKUM TETAP A. Penerapan Sanksi Terhadap Pejabat Tata Usaha Negara Keputusan yang dikeluarkan oleh Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara yang mengandung tindakan hukum tata usaha negara yang berlandaskan peraturan perundang-undangan serta menimbulkan akibat hukum bagi seseorang atau Badan Hukum Perdata, bersifat final, individual, konkret, dan keputusan Tata Usaha Negara yang fiktif negatif disebut sebagai obyek sengketa TUN. PTUN memfasilitasi individua atau badan hukum perdata yang merasa kepentingannya dirugikan oleh suatu Keputusan Tata Usaha Negara. Hal ini dimaksudkan agar tercipta pemerintahan yang baik. Dengan kondisi seperti itu maka tindakan pemerintah dapat diuji keabsahannya. Sejak berdirinya badan peradilan ini, masalah pelaksanaan putusan peradilan sudah ada. Hal ini disebabkan karena belum ada tata cara yang jelas untuk melaksanakan eksekusi putusan. eksekusi dengan upaya paksa sudah ada sejak tahun 2004, namun pelaksanaan eksekusinya belum memperlihatkan hasil yang signifikan.37 37 Irfan Fachruddi, Pelaksanaan Putusan Peradilan Tata Usaha Negara, Makalah. Disampaikan pada Rakerda Mahkamah Agung Republik Indonesia Bidang Peradilan Tata Usaha Negara Wilayah Sumatera, pada tanggal 2 November 2009 di Medan, hal.1
Legislator memberikan alternatif bagi badan yang berwenang melaksanakan bestuursdwang sepanjang mengenakan uang paksa pada yang bersangkutan selaku pengganti bestuursdwang, uang akan hilang tiap kali satu pelanggaran diulangi kembali (setelah waktu yang sudah ditetapkan) masih terus-menerus. Pembayaran denda terutama ditujukan untuk situasi di mana bestuursdwang sulit diterapkan dalam praktik atau akan mengakibatkan sanksi keras yang tidak masuk akal. Di masa depan, undang-undang akan menghubungkan pendekatan alternatif ini dengan kekuasaan Mahkamah Agung dalam semua kasus. Faktor penyebab tidak dipatuhinya putusan hakim Pengadilan Tata Usaha Negara berupa uang paksa antara lain : 38 a. Lemah/ tidak berkualitas putusan hakim Peradilan Tata Usaha Negara itu sendiri. Diperlukan perumusan yang benar, tepat dana dil dari keputusan auditor yang berkualitas. Keputusan auditor yang berkualitas menciptakan otoritas yang mempengaruhi pelaksanaan keputusan. Keputusan termasuk (termasuk perintah tinggal) oleh hakim Pengadilan Tata Usaha Negara dapat dilakukan tanpa pertimbangan yang cukup atau tidak tepat, atau bahkan dipaksakan oleh faktor-faktor tertentu. 38 Martiman Prodjohamidjojo, Hukum Acara Pengadilan Tata Usaha Negara, Ghalia Indonesia, Jakarta ,2002, hal. 165.
a. Ada faktor-faktor penting dalam membuat keputusan peradilan yang berkualitas, pengetahuan integritas moral (istiqomah) dan pemahaman tentang hukum subtansif dan formal. Dengan moral yang baik dan pengetahuan hukum material dan formal yang memadai, diharapkan keputusan yang berkualitas dapat benar-benar dilaksanakan. Pendidikan, Pelatihan, dan pertemuan ilmiah lainnya antar hakim perlu ditingkatkan dan lebih difokuskan untuk menghasilkan putusan hakim yang berkualitas. b. Tingkat kesadaran hukum Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara dan adanya kepentingan para Badan/Pejabat Tata Usaha Negara terhadap produk keputusan Tata Usaha Negara yang disengketakan. Adanya kepentingan pribadi pejabat eksistensi keputusan Tata Usaha Negara dan rendahnya kesadran hukum PTUN atau penyelenggara TUN sangat besar pengaruhnya terhadap putusan hakim PTUN dikarenakan secara normatif eksekusi putusan hakim Peradilan Tata Usaha Negara lebih menyandarkan pada kerelaan pejabat yang bersangkutan untuk melaksanakannya (floating execution). a. Ketiadaan lembaga paksa dalam peratun perundang-undangan Peradilan Tata Usaha Negara yang mengatur tentang eksekusi. Kecilnya nilai putusan hakim serta terdapatnya interest pribadi atasan dan ruainya tingkat kesadaran hukum Badan atau Pejabat TUN terlebih pada pengaturan eksekusi putusan Peradilan Tata Usaha Negara dalam Peraturan Perundang-Undangan diatur dengan norma yang mengambang (floating norm)
membuat Putusan Peradilan Tata Usaha Negara semakin tidak punya gigi. Ketiadadaan ketegasan dalam ordonansi membuat penyelenggara para Badan/ Pejabat Tata Usaha Negara memandang rendah produk hakim yang disebut putusan. Akibat tak terdapat sanksi jika putusan hakim PTUN setempat tak diikuti. Secara teori, selain menata undang-undang, ada pun sanksi tersebut bersifat wajib. Begitu juga peradilan sebagai institusi penuntutan pidana harus dilengkapi alat-alat paksaan/badan-badan paksaan. Tiga Pengadilan yang sebelumnya ada di Indonesia sebenarnya memiliki sistem wajib. 39 Kompensasi dan dwangsom adalah hal yang berbeda, meskipun keduanya melibatkan pembayaran uang. Kompensasi dalam Undang-Undang Nomor 5 tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara diatur dalam Pasal 53 ayat (1) dan Pasal 97 ayat (10). Di sisi lain, uang paksa (dwangsom) tidak diatur olehundang-undang tersebut. Kompensasi adalah bentuk hukuman utama bagi pihak yang terbukti melakukan perbuatan hukum (onrechmatige) atau melakukan ingkar janji (wanprestasi). Jika putusan hakim menentukan beban pembayaran, maka jumlah yang harus dibayar oleh terpidana. 39 Dezonda R. Pattipawae, Kekuatan Eksekutorial Putusan Dalam Penerapan Eksekusi Uang Paksa (Dwangsom) Pada Peradilan Tata Usaha Negara Guna Mewujudkan Asas-Asas Umum Pemerintahan Yang Baik, Disertasi, Universitas Borobudur, Jakarta, 2020, hal. 201-202.
Penerapan dwangsom dalam putusan hakim peradilan umum, maka tidak semua putusan hakim Peradilan Tata Usaha Negara dapat diterapkan oleh dwangsom. Hanya keputusan (judgment desicion) yang mengandung hukuman atau kewajiban untuk melakukan tindakan tertentu terhadap pihak yang kalah yang dapat dikenakan atau diterapkan oleh dwangsom. Deklaratif (deskriptif) dan konstruktif (keputusan untuk membatalkan ketentuan hukum atau membuat ketentuan baru tidak dapat dipaksakan atau diterapkan.40 Dwangsom hanya berlaku ketika pejabat dihukum karena tindakan tertentu berdasarkan keputusan hakim gagal untuk mematuhi. Dwangsom digunakan (wajib) ketika seorang pejabat mengajukan banding terhadap keputusan hakim. Ketika hakim mengambil keputusan, ia secara efektif bertindak sebagai legislator semu (pseudo-legislature), sehingga produk hakim (yudikatif) adalah produk hukum yang setingkat dengan undang-undang. Oleh karena itu disaat Pejabat Tata Usaha Negara tidak mengindahkan putusan hakim, maka ketidakpatuhan itu masuk dalam ketegori pelanggaran hukum atau undang- undang. Pelanggaran yang dilakukan pejabat bersifat pelanggaran atau kesalahan sendiri (faute personelle), hingga membawa dampak pertanggungjawaban tersebut secara sendiri (personal liability) pada orang yang sedang menjabat tersebut dan bukan negara ataupun lembaga. Hal ini berjalan layaknya teori 40 Soemaryo, Op Cit, hal. 89.
"kesalahan" yang dikembangkan dari Yurisprudensi Conseil d'Etat yang pada pokoknya membedakan antara "kesalahan dinas" (faute de serve) dan "kesalahan pribadi" (faute personnelle).41 Oleh karena itu, sudah sepantasnya jika seorang pengurus tidak mematuhi putusan hakim Pengadilan Tata Usaha Negara atau membebankan denda (dwangsom) yang harus dipungut atau dibayarkan dari pejabat publik atau dari uang pribadi pejabat publik. Tidak adil jika pelanggaran hukum yang bersifat pribadi itu mengakibatkan beban bagi negara. Tentunya hal ini sangat berbeda dengan pejabat yang menjalankan tugasnya, namun menurut peraturan perundang-undangan dapat merugikan masyarakat. Dalam situasi seperti itu, negara harus bertanggung jawab atas kerusakan yang diderita masyarakat dan mengganti kerugiannya.42 Pejabat Tata Usaha Negara yang enggan menjalankan tugas sebagaimana telah diperintahkan dalam putusan PTUN yang mempunyai kekuatan hukum tetap (inkracht van gewijsde), maka dari itu menurut ketentuan Pasal 116 ayat (4) UU PTUN, Pejabat Tata Usaha Negara dapat dikenai sanksi administratif. Sanksi administratif sebagaimana diatur dalam Pasal 4 Peraturan 41 Paulus Effendie Lotulung, Beberapa System Tentang Control Segi Hukum Terhadap Pemerintahan, Bhuana Ilmu Populer, Jakarta, 2000, hal. 5. 42 C.S.T. Kansil, Hukum Acara Peradilan Tata Usaha Negara, Pradnya Paramita, Jakarta, 1996, hal. 78.
Pemerintah Nomor 48 Tahun 2016 tentang Cara Pengenaan Sanski Administratif pada Pejabat Pemerintahan (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2016 Nomor 230, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 5943) selanjutnya disingkat PP tentang Cara Pengenaan Sanski Administratif kepada Pejabat Pemerintahan) antara lai, yaitu: a. Sanski administrasi ringan; b. Sanksi administrasi sedang; serta c. Sanksi administrasi berat. Penguasa yang tak menjalankan tugas yang diperintahkan dalam Putusan Pengadilan Tata Usaha Negara yang berkekuatan hukum tetap (inkracht van gewijsde), dapat dikenakan sanski administrasi sedang, diantaranya: a) pembayaran uang paksa ataupun ganti rugi ; b) penghentian sementara dengan mendapat hak dinas; atau c) penghentian sementara tanpa memperoleh hak-hak jabatan. Berkenan dengan tata cara penjatuhan sanski administratif, Pasal 11 PP tentang Cara Pengenaan Sanski Administratif kepada Pejabat Pemerintahan menentukan bahwa penjatuhan sanski administratif ringan dilakukan secara langsung oleh pejabat atasan, sedangkan penjatuhan sanski administratif sedang dan atau berat dilakukan melalui mekanisme pemeriksaan internal. Mengenai pejabat yang berwenang menjatuhkan sanksi administratif diatur dalam Pasal 12 PP tentang Cara Pengenaan Sanski Administratif kepada Pejabat Pemerintahan sebagai berikut :
1) Atsan Pejabat merupakan Pejabat yang Berwenang mengenakan Sanksi Administratif kepada Pejabat Pemerintahan yang diduga melakukan Pelanggaran Administratif. 2) Dalam hal Pelanggaran Administratif dilakukan oleh pejabat daerah maka Pejabat yang berwenang mengenakan Sanksi Administratif yaitu kepala daerah. 3) Dalam hal Pelanggaran Administratif dilakukan oleh Pejabat di lingkungan kementerian/ lembaga maka Pejabat yang berwenang mengenakan Sanksi Administratif yaitu menteri/pimpinan lembaga. 4) Dalam hal Pelanggaran Administratif dilakukan oleh bupati/ walikota maka Pejabat yang berwenang mengenakan Sanksi Administratif yaitu Gubernur. 5) Dalam hal Pelanggaran Administratif dilakukan oleh gubernur maka Pejabat yang berwenang mengenakan Sanksi Administratif yaitu menteri yang menyelenggarakan urusan pemerintahan dalam negeri. 6) Dalam hal Pelanggaran Administratif dilakukan oleh menteri/pimpinan lembaga maka Pejabat yang berwenang mengenakan Sanksi Administratif yaitu Presiden. Penjatuhan sanski administratif terhadap pejabat pemerintahan yang tidak melaksanakan putusan Pengadilan Tata Usaha Negara yang berkekuatan hukum tetap (inkracht van gewijsde), dilaksanakan melalui pemeriksaan internal. Dan apabila terbukti bersalah karena tidak mematuhi atau tidak melaksanakan putusan Pengadilan Tata Usaha Negara yang berkekuatan hukum tetap (inkracht van
gewijsde), maka penjatuhan sanski administratif sedang dilaksanakan oleh pejabat atasan. Ketentuan Pasal 80 ayat (2) Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2014 Nomor 292 Dan Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 5601) (selanjutnya disingkat UU AP) menyebutkan bahwa "Pejabat Pemerintahan yang melanggar ketentuan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 25 ayat (1), Pasal 25 ayat (3), Pasal 53 ayat (2), Pasal 53 ayat (6), Pasal 70 ayat (3), dan Pasal 72 ayat (1) dikenai sanski administratif sedang". Dalam hal apabila Pejabat Tata Usaha Negara tidak menjalankan putusan pengadilan yang berkekuatan hukum tetap (inkracht van gewijsde). Keyakinan yang mewajibkan pejabat melaksanakan putusan pengadilan yang berkekuatan hukum tetap diatur dalam Pasal 72 ayat (1) UU AP yang menegaskan bahwa "Badan dan atau Pejabat Pemerintahan wajib melaksanakan Keputusan dan atau Tindakan yang sah dan Keputusan yang telah dinyatakan tidak sah atau dibatalkan oleh Pengadilan atau Pejabat yang bersangkutan atau atasan yang bersangkutan". Kewajiban membayar ganti rugi diatur dalam Pasal 97 ayat (10) UU PTUN yang menentukan bahwa kewajiban sebagaimana dimaksud dalam ayat (9) dapat disertai pembebanan ganti rugi. Pembebanan ganti rugi tidak terbatas pada putusan pengadilan yang menyangkut kepegawaian yang berisi kewajiban melaksanakan rehabilitasi, tetapi juga dapay disertakan pada setiap putusan pengadilan, termasuk pula putusan pengadilan yang tidak menyangkut
kepegawaian yang berisi kewajiban melaksanakan rehabilitasi. 43 Berdasarkan ketentuan tersebut kewajiabn yang harus dilaksanakan oleh Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara dapat disertai pembebanan ganti rugi. Ganti rugi merupakan pembayaran sejumlah uang kepada orang atau badan hukum perdata atas beban Tata Usaha Negara karena adanya kerugian materiil yang diderita oleh penggugat sebagaimana termuat dalam Pasal 2 Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 43 Tahun 1991 tentang Ganti Rugi Dan Tata Cara Pelaksanaannya Pada Peradilan Tata Usaha Negara (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1991 Nomor 52, dan Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 3448) (selanjutnya disingkat PP tentang Ganti Rugi Dan Tata Cara Pelaksanaannya Pada Peradilan Tata Usaha Negara) menyebutkan bahwa 1) Ganti Rugi yang menjadi tanggung jawab Badan Tata Usaha Negara Pusat, dibebankan pada Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN). 2) Ganti Rugi yang menjadi tanggung jawab Badan Tata Usaha Negara Daerah, dibebankan pada Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD). 3) Ganti Rugi yang menjadi tanggung jawab Badan Tata Usaha Negara di luar ketentuan ayat (1) dan ayat (2), menjadi beban keuangan yang dikelola oleh badan itu sendiri. Pasal 3 ayat (1) PP tentang Ganti Rugi Dan Tata Cara Pelaksanaannya Pada Peradilan Tata Usaha Negara menyebutkan bahwa "Besarnya ganti rugi yang dapat diperoleh penggugat paling sedikit Rp. 250.000 (dua ratus lima puluh ribu rupiah), dan paling banyak Rp. 43 Zulkarnaen and Mayaningsih, Hukum Acara Peradilan Tata Usaha Negara, 2000, hal. 281-282.
5.000.000 (lima juta rupiah), dengan memperhatikan keadaan yang nyata". Kompensasi dibebankan kepada badan Tata Usaha Negara pusat dibayarkan dari anggaran pendapatan belanja, dan kompensasi untuk Badan Tata Usaha Negara dibayarkan dari anggaran pendapatan dan belanja daerah. Mekanisme ganti rugi yang dibayarkan menggunakan anggaran pendapatan belanja, selanjutnya diatur oleh menteri keuangan, sedangkan Anggaran Pendapatan Belanja Daerah lebih lanjut diatur oleh menteri luar negeri. PP tentang Ganti Rugi Dan Tata Cara Pelaksanaannya Pada Peradilan Tata Usaha Negara memiliki keputusan terkait Badan Tata Usaha Negara yang bertanggungjawab pada pembayaran kompensasi dan jumlah yang dibebani dalam kompensasi sebagai berikut yaitu:44 1. Pasal 2 ayat (1) PP tentang Ganti Rugi Dan Tata Cara Pelaksanaannya Pada Peradilan Tata Usaha Negara menyebutkan "Ganti rugi yang menjadi tanggung jawab Badan Tata Usaha Negara Pusat, dibebankan pada Anggaran Pendapatan Belanja Negara (APBN)". Mengenai tata cara pembayaran ganti rugi ini, Pas 4 ayat (1) PP tentang Ganti Rugi Dan Tata Cara Pelaksanaannya Pada Peradilan Tata Usaha Negara menyebutkan "Tata cara pembayaran ganti rugi sebagaimana dimaksud dalam Pasal 2 ayat (1) diatur lebih lanjut oleh Menteri Keuangan". Sebagai pelaksanaan dari ketentuan tersebut, telah dikeluarkannya Keputusan Menteri Keuangan Republik Indonesia 44 R Wiryono, Hukum Acara Peradilan Tata Usaha Negara, Jakarta:Sinar Grafika, 2007, hal. 240-242.
Nomor: 1129/KKM/1991 tentang Tata Cara Pembayaran Ganti Rugi Pelaksanaan Putusan Pengadilan Tata Usaha Negara. Pasal 2 ayat (1) Keputusan Menteri Keuangan Republik Indonesia Nomor 1129/KKM/1991 menyebutkan "Dengan melampirkan putusan berhak, mengajukan permohonan penyediaan dana kepada menteri Sekretaris Jenderal atau Ketua Lembaga bersangkutan yang dikenakan ganti rugi". Ketentuan yang terdapat dalam Pasal 2 ayat (1) Keputusan Menteri Keuangan Republik Indonesia Nomor 1129/KKM /1991 tersebut baru dapat diketahui bahwa apa yang dimaksudkan dengan Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara. Pada perumusan Pasal 120 ayat (2) Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 adalah "Badan atau Pejaba Tata Usaha Negara". Pada perumusan Pasal 2 ayat (1) PP tentang Ganti Rugi Dan Tata Cara Pelaksanaannya Pada Peradilan Tata Usaha Negara adalah departemen atau lembaga pemerintah non departemen. 2. Pasal 2 ayat (2) PP tentang Ganti Rugi Dan Tata Cara Pelaksanaannya Pada Peradilan Tata Usaha Negara menyebutkan "Ganti rugi yang menjadi tanggung jawab Badan Tata Usaha Negara Daerah, dibebankan pada Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah". Penjelasan Pasal 2 ayat (2) PP tentang Ganti Rugi Dan Tata Cara Pelaksanaannya Pada Peradilan Tata Usaha Negara menyebutkan bahwa "yang dimaksudkan dengan Badan Tata Usaha Negara Daerah adalah Badan yang mengeluarkan Keputusan Tata Usaha Negara atas nama pemerintah daerah. Mengenai tata cara pembayaran ganti rugi, Pasal 4 ayat (2) PP tentang Ganti Rugi Dan Tata Cara Pelaksanaannya
Pada Peradilan Tata Usaha Negara "Tata cara pembayaran ganti rugi sebagaimana dimaksud dalam Pasal 2 ayat (2) diatur lebih lanjut oleh Menteri Dalam Negeri". Sampai saat sekarang Menteri Dalam Negeri belum mengeluarkan Keputusan Menteri Dalam Negeri yang mengatur tentang pembayaran ganti rugi yang dibebankan pada Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah. 3. Pasal 2 ayat (3) PP tentang Ganti Rugi Dan Tata Cara Pelaksanaannya Pada Peradilan Tata Usaha Negara menyebutkan "Ganti Rugi yang menjadi tanggung jawab Badan Tata Usaha Negara yang di luar ketentuan ayat (1) dan ayat (2), menjadi beban keuangan yang dikelola oleh badan itu sendiri". Dengan demikian ganti rugi yang dibebankan kepada keuangan yang dikelola oleh Bdan Tata Usaha Negara yang bukan Badan Tata Usaha Negara Pusat atau Badan Tata Usaha Negara Daerah, menjadi tanggung jawab dari badan itu sendiri. Penjelasan Pasal 2 ayat (3) tersebut menyebutkan bahwa yang dimaksud dengan Badan Tata Usaha Negara dalam hal ini adalah Badan Tata Usaha Negara yang mengelola keuangan secara tersendiri. Mengenai tata cara pembayaran ganti rugi, Pasal PP tentang Ganti Rugi Dan Tata Cara Pelaksanaannya Pada Peradilan Tata Usaha Negara menyebutkan "Pelaksanaan pembayaran ganti rugi sebagaimana dimaksud dalam Pasal 2 ayat (3) dilakukan oleh masing-masing pimpinan Badanh yang bersangkutan". Penjelasan Pasal 5 PP tentang Ganti Rugi Dan Tata Cara Pelaksanaannya Pada Peradilan Tata Usaha Negara menyebutkan bahwa yang dimaksud
dengan "pimpinan" adalah pejabat yang berwenang membenahi keuangan". Persoalannya ialah Badan atau Pejabat TUN tak mau menjalankan tugasnya seperti ketentuan undang-undang. Tak cukup memicu persoalan apabila Badan ataupun Pejabat TUN yang diberikan beban tugas menjalankan pemulihan ialah seperti Badan atau Pejabat TUN yang setelahnya dinyatakan batal atau tidak sah, dikarenakan eksekusinya mengikuti ketentuan yang tertuang didalam Pasal 116 Undang-Undang Nomor 51 Tahun 2009. Tetapi apabila Badan ataupun Pejabat TUN yang diberi kewajiban menjalankan pemulihan tidak sesuai dengan Badan atau Pejabat TUN yang melontarkan Keputusan Tata Usaha Negara yang setelah itu dinyatakan batal dan tidak sah, baru melahirkan persoalan terkait eksekusinya, dikarenakan ketentuan yang tertuang dalam Pasal 116 Undang- Undang Nomor 51 Tahun 2009 hanya ditujukan kepada tergugat, yakni apabila Badan atau Pejabat TUN yang dibebankan tugas menjalankan pemulihan ialah sama seperti Badan ataupun Pejabat TUN yang mengeluarkan Keputusan Tata Usaha Negara yang setelah itu dinyatakan batal atau tidak sah. Untuk menyelesaikan persoalan tersebut, solusinya yaitu dengan berpegang dengan sifat dari putusan pengadilan di lingkungan Peradilan Tata Usaha Negara yakni erga omnes. Karena sifat erga omnes putusan Pengadilan Tata Usaha Negara, terlepas dari apakah terdakwa adalah Pejabat TUN atau pegawai yang ditugasi melakukan pemulihan, putusan Pengadilan TUN juga berlaku bagi lembaga atau penyelenggara negara yang bertanggung jawab atas pelaksanaan pemulihan (rehabilitasi) tersebut.
Sehingga Badan atau Pejabat TUN ini harus menjalankan kewajibannya memberikan pemulihan kepada penggugat. 45 Bilamana nyatanya beban tugas menjalankan pemulihan tak dapat atau tak bisa dengan sempurna dipenuhi oleh tergugat, maka Badan atau Pejaba TUN melasanakan kompensasi. Pasal 1 angka (2) PP tentang Ganti Rugi Dan Tata Cara Pelaksanaannya Pada Peradilan Tata Usaha Negara menyebutkan bahwa "Kompensasi merupakan pembayaran sejumlah uang kepada seseorang atas beban Badan Tata Usaha Negara karena putusan Pengadilan Tata Usaha Negara di bidang kepegawaian tidak dapat atau tidak sempurna dilaksanakan oleh Badan Tata Usaha Negara". Kompensasi sebagaimana tertuang pada Pasal 117 Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 yang rumusannya antara lain : 1. Sepanjang mengenai kewajiban sebagaimana dimaksud dalam Pasal 97 ayat (1) apabila tergugat tidak dapat dengan sempurna melaksanakan putusan Pengadilan yang telah memperoleh kekuatan hukum tetap disebabkan oleh berubahnya keadaan yang terjadi setelah putusan Pengadilan dijatuhkan dan 45 Wirjono Prodjodikoro, Hukum Acara Peradilan di Indonesia, Cet. Ke-11, Sumur, Bandung, 1982, hal 245.
atau memperoleh kekuatan hukum tetap, ia wajib memberitahukan hal itu kepada Ketua Pengadilan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 116 ayat (1) dan penggugat. 2. Dalam waktu tiga puluh hari setelah menerima pemberitahuan sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) penggugat dapat mengajukan permohonan kepada Ketua Pengadilan yang telah mangirimkan putusan. Pengadilan yang telah memperoleh kekuatan hukum tetap tersebut agar tergugat dibebani kewajiban membayar sejumlah uang atau kompensasi lain yang diinginkannya. 3. Ketua Pengadilan setelah menerima permohonan sebagaimana dimaksud dalam ayat (2) memerintahkan memanggil kedua belah pihak untuk mengusahakan tercapainya persetujuan tentang jumlah uang atau kompensasi lain yang harus dibebankan kepada tergugat. 4. Apabila setelah diusahakan untuk mencapai persetujuan tetapi tidak dapat diperoleh kata sepakat mengenai jumlah uang atau kompensasi tersebut. Ketua Pengadilan dengan penetapan yang disertai pertimbangan yang cukup menentukan jumlah uang atau kompensasi lain yang dimaksud. 5. Penetapan Ketua Pengadilan sebagaimana dimaksud dalam ayat (4) dapat diajukan baik oleh penggugat maupun oleh tergugat kepada Mahkamah Agung untuk ditetapkan kembali. 6. Putusan Mahkamah Agung sebagaimana dimaksud dalam ayat (5), wajib ditaati kedua belah pihak.
Terhadap ketentuan yang terdapat dalam Pasal 117 Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986, dapat diberikan catatan apabila tergugat tidak dalat atau tidak dapat sempurna melaksanakan putusan pengadilan yang disertai rehabilitasi, Pasal 117 ayat (2) Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 menentukan "agar tergugat dibebani kewajiban membayar sejumlah uang atau kompensasi lain yang diinginkannya". Jika ketentuan yang terdapat dalam Pasal 117 ayat (4) Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 masih memberikan pilihan kepada tergugat, yaitu membayar sejumlah uang atau memberikan kompensasi lain sesuai diinginkan, ketentuan yang terdapat dalam Pasal 10 PP tentang Ganti Rugi Dan Tata Cara Pelaksanaannya Pada Peradilan Tata Usaha Negara tidak memberikan pilihan kepada tergugat, yaitu hanya membayar kompensasi saja. Dengan demikian, diatur lebih lanjut jika tergugat tidak dapat sempurna melaksanakan putusan pengadilan yang disertai pemberian rehabilitasi sebagaimana dimaksud dalam Pasal 117 ayat (1) Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 hanya kompensasi berupa pembayaran sejumlah uang dan tidak sampai diatur lebih lanjut kompensasi yang berupa kompensasi lain yang diinginkan tergugat. Oleh Pasal 14 ayat (1) PP tentang Ganti Rugi Dan Tata Cara Pelaksanaannya Pada Peradilan Tata Usaha Negara di tentukan bahwa "Besarnya kompensasi sebagaimana dimaksud dalam Pasal 10 paling sedikit Rp.100.000,- (seratus ribu rupiah) dan paling banyak Rp.2.000.000,- (dua juta rupiah), dengan memperhatikan keadaan yang nyata.
Rehabilitasi merupakan pemulihan hak-hak penggugat di bidang kepegawaian dalam kemampuan, kedudukan, harkat dan martabatnya sebagian pegawai negeri sipil, seperti sebelum diterbitkannya Keputusan Tata Usaha Negara yang disengketakan. Pasal 97 ayat (1) Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara menentukan bahwa dalam hal putusan pengadilan sebagaimana dimaksud dalam ayat (8) menyangkut kepegawaian, di samping kewajiban sebagaimana dimaksud dalam ayat (9) dan ayat (10), dapat disertai pemberian rehabilitasi. Dengan demikian, putusan pengadilan yang dapat disertai dengan pemberian rehabilitasi hanya sebatas pada putusan pengadilan yang menyangkut kepegawaian, yaitu putusan pengadilan yang ditujukan hanya terbatas pada pengadilan terhadap sengketa kepegawaian. 46 46 Zulkarnaen and Mayanings, Op Cit, hal.285.
B. Pejabat Tata Usaha Negara Tidak Melaksanakan Putusan Pengadilan Tata Usaha Negara Berkekuatan Hukum Tetap Ketidakpatuhan badan atau pejabat akan putusan Pengadilan TUN dapat berupa : Tidak menarik keputusan Tata Usaha Negara yang disengketkan, dalam hal ini tergugat seharusnya menerbitkan keputusan baru yang menyatakan mencabut keputusan Keputusan Tata Usaha Negara tersebut. Untuk pencabutan Keputusan Tata Usaha Negara mesti dilakukan oleh pejabat yang bersangkutan, tidak dapat dilakukan oleh hakim karena hakim tidak boleh duduk di meja eksekutif. Tidak menarik Keputusan Tata Usaha Negara yang disengketakan dan memerintahkan menerbitkan Keputusan Tata Usaha Negara yang baru. Dalam hal ini ada dua tindakan yang harus dilakukan tergugat karena dengan satu tindakan saja apa yang diingingkan penggugat akan belum tuntas. Dalam hal litigasi, jika tergugat acuh tak acuh dan tidak memenuhi permintaan penggugat, itu tidak akan mengeluarkan keputusan administratif pemerintah yang diminta oleh penggugat. Tidak menaati kewajiban melunasi ganti rugi yang sudah ditentukan sang pengadilan.
Tidak menaati untuk memulihkan nama baik penggugat.47 Karismatis pengadilan yang patut dijaga, di bidang administrasi dlintasi segala kebijakan memaksa dari segi administrasi sebab ciri-ciri aksi administratif tidak hanya menyangkut kepentingan individu tetapi juga kepentingan umum. Kegagalan terdakwa untuk mematuhi keputusan pengadilan tidak termasuk dalam ruang lingkup hukum (publik). Oleh karena itu, bentuk sarananya bersifat administratif. Bahkan cara-cara pemaksaan yang umumnya dikatakan lemah atau tidak memiliki taring pun sangat berat dari segi administrasi. Apabila instrumen administrasi jauh dari kata layak, maka masih terdapat instrumen sosial ataupun moral dengan memberikan informasi di media massa. Instrumen sosial atau moral pada pejabat sejatinya dalam masyarakat yang beradab meupakan sanksi yang lumayan berat. Bagi pejabat yang suka bertindak atau bersikap otoriter, instrumen pemaksa selalu dianggap suatu hal biasa. Oleh karena itu, untuk memperbaiki citra aparatur di mata rakyat, Peradillan Tata Usaha Negara juga berusaha memperbaiki moral pejabat yang arogan terhadap pengadilan. Sikap arogan pejabat sesungguhnya bertentangan dengan hukum kodrat karena dari segi filosofinya putusan pengadilan adalah putusan yang suci yang dapat dipahami dari frase Kepala Putusan dengan menggunakan kata " DEMI KEADILAN BERDASARKAN KETUHANAN YANG MAHA ESA". Pelanggaran terhadap hukum kodrat itulah yang perlu 47 Dezonda R. Pattipawae, Kekuatan Eksekutorial Putusan ... Op Cit, hal. 222.
disampaikan kepada publik dengan tujuan agar terwujud keadilan bagi pencari keadilan (penggugat).48 Instrumen-instrumen pemaksa itu adalah sebagai berikut : 1. Upaya paksa berupa pembayaran sejumlah uang 2. Sansksi administratif 3. Pengumuman di media massa setempat bahwa tergugat tidak mematuhi putusan pengadilan 4. Penyampaian kepada presiden untuk memerintahkan pejabat melaksanakan kewajibannya. 5. Menyampaikan kepada lembaga perwakilan dalam rangka pengawasan49 Bentuk eksekusi secara tulus yang berdasarkan kesadaran Pejabat TUN bagi Supandi di dalam disertasinya berlaku penting tatkala menyekat pelaksanaan putusan Pengadilan Tata Usaha Negara. Adapun dapat ditarik kesimimpulan bahwa tak terpenuhinya putusan Pengadilan disebabkan oleh berapa faktor, yaitu:50 a. Rendahnya kepatuhan dan pencerahan aturan pejabat; b. Adanya kepentingan pejabat; c. Adanya kekeliruan visi pada penggunaan kewenangan jabatannya, pada mana pejabat bertindak atau tidak bertindak bukan buat kepentingan publik, 48 Dezonda R. Pattipawae, Op Cit, hal 224 49 Yuslim, Hukum Acara Peradilan Tata Usaha Negara, Sinar Grafika, Jakarta, 2015, hal. 165. 50 Supandi, Kepatuhan Pejabat Dalam Mentaati Pustusan Pengadilan Tata Usaha Negara, Medan, Disertasi Sekolah Pascasarjana Universitas Sumatera Utara, 2005, hal. 235-240.
melainkan bertindak seolah-olah institusi publik dianggap bagai milik sendiri. Ketika dihadapkan pada suatu sengketa di pengadilan sebagai pihak yang berperkara baik bagi penggugat maupun tergugat, selalu ada pihak yang menang dan pihak yang kalah. Pihak yang memenangkan gugatan ingin segera melaksanakan putusan dan menikmati hasil dari kemenangan tersebut. Dalam praktiknya penggugat sebagai pihak yang menang perkara terkadang tidak bisa menikmati hasil atas kemenangannya sebab tergugat ialah Pejabat atau Badan Tata Usaha Negara enggan menjalankan Putusan Pengadilan TUN. Dikarenakan kekecewaannya pihak yang berhasil dalam perkara akan berusaha mencari ataupun menempuh berbagai cara sehingga Pejabat atau Badan Tata Usaha Negara sebagai pihak yang kalah perkara bersedia menjalankan Putusan PTUN. Supandi 51 menganggap bahwa Pejabat yang menjalankan tugasnya secara teoritis mengabdi kepada negara. Oleh karena itu, selama seorang melaksanakan tugas tersebut mengakibatkan dampak yang merugikan orang maupun masyarakat sepanjang tugas itu dijanlankan oleh hukum, hingga bilamana kerugian yang dialami orang-orang maupun masyarakat tersebut ditanggungi pembayaran tersebut bagi negara maka termasuk kesalahan dinas. 51 Supandi, Ganti Rugi Akibat Tindakan Pejabat Pemerintah Dalam RUU Administrasi Pemerintahan Dan Prospek Peradilan Tata Usaha Negara, PT. Sofemdia, Medan, 2004, hal. 2-3.
Hal yang berbeda disaat seorang pejabat enggan menaati putusan hakim (yang dapat disamakan seperti tak menaati hukum), sehingga sewaktu itu malah tidak dalam melaksanakan peran negara (sebab secara teoritis, melaksanakan fungsi negara itu serupa menjalankan ketentuan hukum), dikarenakan akibat dari ketidaktaatan akan hukum itu sehingga tidak bisa ditanggung pada keuangan negara, akan tetapi wajib ditanggung secara personal dari orang-orang yang sementara menjabat, dikarenakan hal itu terjadi sebab kesalahan pribadi. Hal yang searah dengan teori 'kesalahan' yang dilahirkan dari yurisprudensi counseil d'etat, intinya yaitu pembedaan antara kesalahan dinas (faute de serve) dan kesalahan pribadi (faute personalle).52 Padahal, sebagai salah satu asas pembentukan PTUN putusan PTUN tidak efektif dalam melindungi hak dan kepentingan warga negara yang haknya dilanggar oleh Badan/Pejabat TUN, karena putusan Pengadilan Tata Usaha Negara lebih menyandarkan pada ketaatan moral sedangkan dalam keadaan yang terjadi saat ini Badan/Pejabat TUN yang mempunyai moral baik sangat sulit ditemukan. Budaya untuk taat hukum bagi Badan/Pejabat TUN adalah hal yang kurang didapatkan sebab pranata hukum yang kurang efesien dalam mendesak pejabat untuk itu. 52 Paulus Efendie Lotulung, Op Cit, hal. 15.
Penyebabkan lemahnya aktualisasi putusan Pengadilan Tata Usaha Negara merupakan badan eksekutrorial juga kekuatan memaksan dalam aktualisasi putusan Pengadilan Tata Usaha Negara shingga aktualisasi putusan Pengadilan Tata Usaha Negara bergantung berdasarkan pencerahan serta gagasan berdasarkan pejabat TUN itu sendiri. Hukuman lainnya yang bisa diberi kepada pejabat TUN yang tak bersedia menjalankan Putusan Pengadilan Tata Usaha Negara yaitu hukuman administrasi. Hukuman administrasi yang dapat diberikan berdasarkan Peraturan Pemerintah Nomor 94 Tahun 2021 tentang Disiplin Pegawai Negeri Sipil (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2021 Nomor 202 Dan Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 6718) adalah hukuman disiplin berupa hukuman ringan, hukuman sedang dan hukuman berat yakni penyusutan strata, penanggalan dari jabatan, pemberhentian dengan hormat, dan pemberhentian tidak dengan hormat. Hukuman administratif berbentuk penanggalan dari jabatan adalah paling tepat dikarenakan pada saat dia tak menaati putusan Pengadilan Tata Usaha Negara maka pada waktu itu ia tak mau memakai kewenangan jabatannya. Perintah penjatuhan hukuman administratif ditujukan pada pejabat yang berhak untuk menghukum pejabat Tata Usaha Negara tersebut. Tetapi, bilamana pejabat TUN ialah Gubernur dan Bupati sebab sesuai dengan Undang-Undang Otonomi Daerah secara hirarki ia tidak memiliki atasan sebagai pejabat yang berwenang untuk memberi hukuman, sehingga hakim tentu memilih pengenaan uang paksa (dwangsom). Sedangkan aturan
pelaksanaan terkait uang paksa pun masih tidak tersedia hingga harus bergantung. Disi lain, bilamana Pejabat TUN diharuskan agar mermulihkan kedudukan, harkat serta martabat penggugat sehingga salinan putusan dikirim pada Pejabat TUN yang diberi kewajiban untuk menjalankan pemulihan itu dalam waktu 30 (tiga puluh) hari setelah putusan memeliki kekuatan hukum tetap. Dalam praktik tidaklah mudah dalam hal ini, untuk pihak administrasi, bilamana jabatan yang ditinggalkan itu sudah ada yang menggantikan, dapat menyebabkan permasalahan yang saling berdampingan. Keadaan seperti ini tentu Pejabat TUN tidak dapat menjalankan pemulihan dengan sempurna dikarenakan perubahan situasi usai putusan memiliki kekuatan hukum tetap, pada situasi yang semacam ini Pejabat TUN diharuskan memberi informasi pada penggugat dan ketua pengadilan yang memiliki wewenang. Dalam waktu 30 hari setelah pemberitahuan penggugat bisa mengusulkan permohonan pada Ketua Pengadilan Tata Usaha Negara supaya tergugat dibebankan kewajiban pembayaran sejumlah kerugian yang diharpkan, tetapi permasalahannya ialah apakah anggaran untuk ganti rugi tersebut tersedia atau tidak.