KEDUDUKAN KETETAPAN MPR DALAM SISTEM PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN INDONESIA Oleh: Muchamad Ali Safa'at MPR DAN PERUBAHAN STRUKTUR KETATANEGARAAN Salah satu perubahan mendasar dalam UUD 1945 adalah perubahan dalam Bab I tentang Bentuk dan Kedaulatan, khususnya Pasal 1 Ayat (2). Perubahan dalam Pasal 1 Ayat (2) telah mengubah struktur kekuasaan negara sebagai implementasi dari prinsip kedaulatan rakyat. Perubahan tersebut membawa konsekuensi perubahan struktur kelembagaan negara dan wewenang lembaga-lembaga negara. Pasal 1 Ayat (2) sebelum perubahan menyatakan "Kedaulatan adalah di tangan rakyat, dan dilakukan sepenuhnya oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat." Ketentuan tersebut berubah menjadi "Kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar". Perubahan tersebut setidaknya membawa lima konsekuensi dasar. Pertama, penegasan bahwa prinsip demokrasi yang merupakan wujud kedaulatan rakyat dalam pelaksanaannya harus mengikuti prinsip negara hukum yang berpuncak pada supremasi konstitusi. Kedua, Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) tidak lagi memegang kekuasaan sebagai pelaksana sepenuhnya kedaulatan rakyat, sehingga dengan sendirinya tidak lagi menjadi lembaga tertinggi negara. Ketiga, kedaulatan rakyat dilaksanakan oleh organ-organ konstitusi sesuai dengan yang ditentukan oleh UUD, sehingga organ-organ itu tidak dapat lagi dibedakan secara hierarkis (setidaknya dapat dikatakan sederajat), tetapi dibedakan menurut fungsi dan wewenang yang diberikan oleh UUD 1945. Keempat, terjadi perubahan wewenang yang dimiliki oleh lembaga negara, khususnya MPR. Kelima, terjadi perubahan hubungan antara lembaga negara yang lebih mencerminkan prinsip saling mengawasi dan mengimbangi. Sebelum Perubahan UUD 1945, MPR adalah pelaksana sepenuhnya kedaulatan rakyat sehingga lembaga-lembaga negara lain memperoleh mandat dari MPR. Untuk menjalankan kekuasaan tersebut, UUD 1945 sebelum perubahan memberikan wewenang kepada MPR untuk menetapkan UUD dan garis-garis besar 1
dari pada haluan negara (Pasal 3 sebelum Perubahan). Untuk menjalankan wewenang tersebut produk hukum yang dihasilkan oleh MPR adalah UUD dan Ketetapan MPR.1 Lembaga-lembaga tinggi negara menjalankan mandat untuk melaksanakan ketetapan MPR dan mempertanggungjawabkan kepada MPR.2 Adanya perubahan implementasi prinsip kedaulatan rakyat dalam UUD 1945 mengakibatkan perubahan kedudukan dan wewenang MPR. Sejak semua lembaga negara mendapatkan kekuasaan dari UUD 1945, maka MPR tidak lagi memiliki wewenang membentuk Ketetapan MPR. MPR lebih berfungsi sebagai lembaga konstituante (berwenang mengubah dan menetapkan UUD) dan berfungsi "semacam" joint session dari dua lembaga parlemen, yaitu DPR dan DPD.3 Oleh karena itu Ketentuan Pasal 3 UUD 1945 berubah menjadi "Majelis Permusyawaratan Rakyat berwenang mengubah dan menetapkan Undang-Undang Dasar". Perubahan tersebut di atas telah ditindaklanjuti oleh MPR sendiri melalui Ketetapan MPR Nomor I/MPR/2003 tentang Peninjauan Terhadap Materi dan Status Hukum Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara dan Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia Tahun 1960 Sampai Dengan Tahun 2002. Konsideran menimbang huruf b dan huruf c Ketetapan MPR Nomor I/MPR/2003 menunjukkan bahwa ketetapan ini lahir karena perubahan struktur kelembagaan negara dan perubahan kedudukan, fungsi, tugas, dan lembaga negara. Tap MPR Nomor I/MPR/2003 menentukan 6 kategori status hukum Tap MPRS/MPR yang sudah ada, yaitu: 1) Tap MPR yang dicabut dan dinyatakan tidak berlaku; 2) Tap MPR yang dinyatakan tetap berlaku; 1 Di awal reformasi, Harun Alrasid pernah menyatakan bahwa Ketetapan MPR adalah barang haram karena tidak diamanatkan dalam konstitusi. Namun menurut ahli hukum lain, dasar keberadaan Ketetapan MPR adalah Pasal 3 UUD 1945 sebelum perubahan. Oleh karena itu yang dimaksud dengan garis-garis besar daripada haluan negara bukan hanya Ketetapan MPR mengenai GBHN, tetapi meliputi semua Ketetapan MPR. 2 Konstruksi hubungan antara MPR dan lembaga tinggi negara ini secara penuh diterapkan di awal masa reformasi pada tahun 1999 sampai 2002, di mana semua lembaga tinggi negara adalah mandataris MPR sehingga harus menjalankan ketetapan MPR dan melaporkan kepada MPR melalui Sidang Tahunan. Pada masa Orde Baru konstruksi mandataris MPR hanya dilekatkan kepada Presiden. 3 Dikatakan sebagai "semacam joint session" karena kedudukan MPR dalam struktur parlemen Indonesia memiliki kekhasan, tidak dapat disebut sebagai joint session karena bukan sidang bersama dari dua lembaga (DPR dan DPD), melainkan anggota MPR terdiri dari anggota DPR dan anggota DPD. 2
3) Tap MPR yang berlaku sampai dengan terbentuknya pemerintahan hasil Pemilu 2004; 4) Tap MPR yang tetap berlaku sampai dengan terbentuknya UU yang mengatur substansi yang sama; 5) Tap MPR tentang Tata Tertib MPR RI yang masih berlaku sampai ditetapkannya Peraturan Tata tertib MPR yang baru; dan 6) Tap MPR yang tidak perlu dilakukan tindakan hukum lebih lanjut karena bersifat einmalig. Berdasarkan kategori di atas, walaupun MPR tidak lagi berwenang membentuk Ketetapan namun masih terdapat kategori Tap MPR yang masih tetap berlaku dan tidak dapat dicabut atau diganti dengan undang-undang, serta kategori Tap MPR yang dapat masih berlaku sepanjang belum diatur dalam UU. Ketetapan- Ketetapan MPR yang masih tetap berlaku dan tidak dapat dicabut atau diganti dengan undang-undang adalah: 1. Tap MPRS Nomor XXV/MPRS/1966 tentang Pembubaran Partai Komunis Indonesia, Pernyataan Sebagai Organisasi Terlarang di Seluruh Wilayah Negara Republik Indonesia bagi Partai Komunis Indonesia dan Larangan Setiap Kegiatan untuk Menyebarkan atau Mengembangkan Faharn atau Ajaran Komunis/MarxismeLeninisme; dan 2. Tap MPR Nomor XVI/MPR/1998 tentang Politik Ekonomi dalam Rangka Demokrasi Ekonomi; Sesungguhnya dalam Pasal 2 Tap MPR Nomor I/MPR/2003 terdapat satu ketetapan lain yang dinyatakan masih berlaku, yaitu Ketetapan Majelis Permusyawararan Rakyat Republik Indonesia Nomor V/MPR/1999 tentang Penentuan Pendapat di Timor Timur. Namun disebutkan bahwa Tap itu masih tetap berlaku sarnpai dengan terlaksananya ketentuan dalam Pasal 5 dan Pasal 6 Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia Nomor V/MPR/1999. Dengan telah selesainya pemisahan Timor-Timur berdasarkan hasil 3
jajak pendapat dan telah menjadi negara sendiri yang diakui Indonesia maka Ketetapan itu sudah selesai dilaksanakan. Sedangkan Tap MPR yang dapat masih berlaku sepanjang belum diatur dalam UU, meliputi: 1. Tap MPRS Nomor XXIX/MPRS/1966 tentang Pengangkatan Pahlawan Ampera; 2. Tap MPR Nomor XI/MPR/1998 tentang Penyelenggara Negara yang Bersih dan Bebas Korupsi Kolusi, dan Nepotisme. 3. Tap Nomor XV/MPR/1998 tentang Penyelenggaraan Otonomi Daerah; Pengaturan Pembagian, dan Pemanfaatan Sumber Daya Nasional yang Berkeadilan; serta Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah dalam Kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia. 4. Tap MPR Nomor III/MPR/2000 tentang Sumber Hukum dan Tata Urutan Peraturan Perundang-undangan. 5. Tap MPR Nomor V/MPR/2000 tentang Pemantapan Persatuan dan Kesatuan Nasional. 6. Tap MPR Nomor VI/MPRI2000 tentang Pemisahan Tentara Nasional Indonesia dan Kepolisian Negara Republik Indonesia. 7. Tap MPR Nomor VII/MPR/2000 tentang Peran Tentara Nasional Indonesia dan Peran Kepolisian Negara Republik Indonesia. 8. Tap MPR Nomor VI/MPR/200I tentang Etika Kehidupan Berbangsa. 9. Tap MPR Nomor VII/MPR/2001 tentang Visi Indonesia Masa Depan. 10.Tap MPR Nomor VIII/MPR/200I tentang Rekomendasi Arah Kebijakan Pemberantasan Pencegahan Korupsi, Kolusi, dan Nepotisme. 11.Tap MPR Nomor IX/MPR/2001 tentang Pembaruan Agraria dan Pengelolaan Sumber Daya Alam. Saat ini telah terdapat beberapa Undang-Undang yang mengatur substansi Tap di atas sehingga berdasarkan Pasal 4 Tap MPR Nomor I/MPR/2003 Tap terkait sudah tidak berlaku, walaupun dalam UU itu tidak mecabut Tap MPR terkait. Misalnya Ketetapan MPR Nomor III/MPR/2000 tentang Sumber Hukum dan Tata 4
Urutan Peraturan Perundang-Undangan, substansinya telah diatur dalam UU Nomor 10 Tahun 2004 yang kemudian diganti dengan UU Nomor 12 Tahun 2011. KEDUDUKAN KETETAPAN MPR SEBELUM UU NOMOR 12 TAHUN 2011 Sebelum UU Nomor 12 Tahun 2011, jenis dan hierarki peraturan perundang- undangan diatur dalam UU Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan. Di dalam Pasal 7 ayat (1) UU Nomor 10 Tahun 2004 disebutkan jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan di mana di dalamnya tidak termasuk Ketetapan MPR. Pertanyaan hukum yang muncul adalah apakah dengan demikian dalam sistem peraturan perundang-undangan berdasarkan UU tersebut tidak lagi dikenal produk hukum Ketetapan MPR dan dengan sendirinya Ketetapan MPR tidak lagi memiliki kekuatan hukum mengikat? Untuk menjawab pertanyaan tersebut tentu tidak hanya melihat pada ketentuan Pasal 7 UU Nomor 10 Tahun 2004, tetapi juga melihat pada ketentuan yang terdapat dalam UUD 1945, terutama ketentuan peralihan. Pasal I Aturan Peralihan UUD 1945 menyatakan "Segala peraturan perundang-undangan yang ada masih tetap berlaku selama belum diadakan yang baru menurut Undang-Undang Dasar ini". Ketentuan ini menjadi dasar hukum bahwa semua peraturan perundang-undangan, bukan hanya ketetapan MPR, bahkan peraturan yang dibuat pada masa kolonial, masih memiliki kekuatan hukum sepanjang belum diadakan yang baru. Selanjutnya, ketentuan Pasal I Aturan Tambahan UUD 1945 menyatakan "Majelis Permusyawaratan Rakyat ditugasi untuk melakukan peninjauan terhadap materi dan status hukum Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara dan Ketetapan Majelis Per- musyawaratan Rakyat untuk diambil putusan pada Sidang Majelis Permusyawaratan Rakyat tahun 2003". Ketentuan ini merupakan dasar hukum lahirnya Tap MPR Nomor I/MPR/2003. Dengan demikian, walaupun di dalam jenis dan hierarki tidak lagi menyebutkan Ketetapan MPR sebagai jenis peraturan perundang-undangan, namun Ketetapan MPR masih tetap sah berlaku sebagai produk hukum nasional. Dasar hukumnya adalah ketetapan MPR Nomor I/MPR/2003. Dapat dipermasalahkan apa dasar hukum Tap MPR Nomor I/MPR/2003 padahal dalam UUD 1945 MPR sudah tidak memiliki wewenang membentuk Ketetapan MPR 5
lagi? Dasar hukumnya adalah Pasal I Aturan Peralihan dan Pasal I Aturan Tambahan UUD 1945. Perubahan UUD 1945 memang tidak lagi memberikan wewenang kepada MPR untuk membentuk produk hukum ketetapan MPR, namun sama sekali tidak menyatakan bahwa Ketetapan MPR yang sudah ada tidak lagi memiliki kekuatan hukum. Selain justifikasi normatif itu, keberlakuan suatu produk hukum yang tidak lagi dapat dibentuk juga ada dalam praktik, misalnya produk hukum Ordonansi yang dibentuk pada masa pemerintahan Hindia Belanda dan produk hukum Penetapan Presiden dan Undang-Undang Darurat yang banyak dibentuk pada masa Orde Lama. Semua ketentuan itu masih berlaku dan memperoleh legitimasi terutama dari ketentuan peralihan di dalam UUD. KETETAPAN MPR DALAM UU NOMOR 12 TAHUN 2011 DAN PERMASALAHANNYA UU Nomor 12 Tahun 2011 dibentuk menggantikan UU Nomor 10 Tahun 2004. Salah satu perubahan substansi adalah Penambahan Ketetapan MPR sebagai salah satu jenis peraturan perundang-undangan dan hierarkinya diletakkan di atas UU di bawah UUD 1945. Penjelasan Pasal 7 ayat (1) huruf B UU Nomor 12 Tahun 2011 menyatakan bahwa yang dimaksud dengan Ketetapan MPR adalah Ketetapan MPRS dan Ketetapan MPR sebagaimana dimaksud dalam Pasal 2 dan Pasal 4 Ketetapan MPR Nomor I/MPR/2003. Dengan demikian tidak semua ketetapan MPR yang pernah ada lalu menjadi berlaku berdasarkan UU ini, tetapi sebatas pada ketetapan MPR yang masih berlaku berdasarkan Pasal 2 dan Pasal 4 Ketetapan MPR Nomor I/MPR/2003 sebagaimana telah diuraikan sebelumnya. Telah diuraikan bahwa walaupun di dalam UU Nomor 10 Tahun 2004 Ketetapan MPR tidak masuk dalam jenis dan hierarki peraturan perundang- undangan, namun tetap memiliki kekuatan hukum mengikat berdasarkan Tap MPR Nomor I/MPR/2003 yang diakui berdasarkan Aturan Peralihan dan Aturan Tambahan UUD 1945. Oleh karena itu, masuknya Ketetapan MPR dalam jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan menurut UU Nomor 12 Tahun 2011 hanya merupakan penegasan semata. Tidak ada konsekuensi hukum yang lebih kuat lagi. 6
Sebaliknya, masuknya Ketetapan MPR dalam jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan justru melahirkan persoalan hukum baru, yaitu pertentangan antara Ketentuan Pasal 4 Ketetapan MPR Nomor I/MPR/2003 dengan Pasal 7 ayat (1) UU Nomor 12 Tahun 2011. Ketentuan Pasal 4 Tap MPR Nomor I/MPR/2003 menyatakan bahwa beberapa Ketetapan MPR masih tetap berlaku sampai dengan terbentuknya UU. Di sisi lain, Pasal 7 ayat (1) UU Nomor 12 Tahun 2011 menempatkan Ketetapan MPR di atas UU yang dari sisi hirarki hukum mengandung konsekuensi bahwa produk hukum UU tidak boleh bertentangan dengan Ketetapan MPR, konsekuensinya produk hukum UU tidak dapat menyatakan ketentuan yang lebih tinggi tidak berlaku. Ketentuan ini tentu bertentangan dengan Pasal 4 Tap MPR Nomor I/MPR/2003 yang menyatakan bahwa terdapat ketetapan MPR yang akan menjadi tidak berlaku jika sudah diatur dalam UU. Namun jika menggunakan logika UU Nomor 12 Tahun 2011 yang menempatkan Ketetapan MPR di atas UU, maka yang harus digunakan adalah ketentuan Pasal 4 Tap MPR Nomor I/MPR/2003 di mana substansinya justru menegasikan Pasal 7 UU Nomor 12 Tahun 2011 itu sendiri. Pertentangan ini juga membawa konsekuensi kepada persoalan kemungkinan pengujian Ketetapan MPR. Masuknya Ketetapan MPR sebagai jenis produk hukum di bawah UUD 1945 menimbulkan pertanyaan bagaimana jika terdapat ketentuan dalam Ketetapan MPR yang dinilai bertentangan dengan UUD 1945, padahal MPR sudah tidak lagi memiliki wewenang untuk membentuk Tap MPR yang mencabut atau mengubahnya. MK tentu diragukan kewenangannya untuk menguji Ketetapan MPR karena Ketetapan MPR bukan Undang-Undang dan kedudukannya berada di atas UU. Pertanyaan ini sesungguhnya juga muncul pada saat Ketetapan MPR tidak masuk dalam hierarki peraturan perundang-undangan. Namun pertanyaan itu dapat dijawab dengan merujuk kepada Ketetapan MPR Nomor I/MPR/2003. MK memiliki wewenang menguji Tap MPR, khusus untuk Ketetapan MPR yang disebut di dalam Pasal 4 Tap MPR Nomor I/MPR/2003, karena ketentuan pasal itu telah menyamakan kedudukan Ketetapan MPR terkait dengan UU. Sedangkan terhadap Ketetapan MPR yang ditentukan dalam Pasal 2 Tap MPR Nomor I/MPR/2003, MK tidak memiliki wewenang menguji karena ketentuan Pasal 2 itu sendiri tidak memungkinkan 7
adanya perubahan atau pencabutan dengan UU. Ketetapan-ketetapan MPR dalam Pasal 2 Tap MPR Nomor I/MPR/2003 dapat diposisikan sebagai bagian dari konstitusi secara luas. 8